PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA

Andrea Sanhueza Corporacin PARTICIPA Santiago, 2004 1. INTRODUCCIN Para abordar el tema de la participacin ciudadana en la gestin pblica debemos preguntarnos por la forma como se verifica o materializa la relacin entre la sociedad civil y el Estado y ello nos lleva a los conceptos de ciudadana y participacin. La idea de ciudadana se ha fundado en la afirmacin de que todos los individuos son libres e iguales por nacimiento, relacionando el concepto a un status legal que establece los derechos del individuo frente al Estado. De este modo, el concepto tradicional de ciudadana reconoce derechos individuales, tales como derechos polticos, libertad de pensamiento, etc. Por tanto, la ciudadana importa una calidad jurdica y poltica especial que nos acredita a las personas como miembros activos del Estado. Sin embargo, este concepto tradicional de ciudadana est en crisis. Hoy advertimos que existen reinvindicaciones en pro de derechos colectivos a partir de nuevas identidades como son el gnero, la edad, la migracin o las etnias, entre otros. As, podemos ver demandas de derechos de diferentes grupos que presionan al Estado para que las polticas pblicas incorporen sus identidades o demandas particulares. A partir de lo anterior, podemos sealar que el ciudadano ya no es el receptor pasivo de derechos que goza de la proteccin de la ley sino que se identifica con la interaccin con el Estado, con el mercado y con los poderes pblicos. La ciudadana constituye, entonces, un principio articulador que afecta a las diferentes posiciones del sujeto en su rol de agente social al tiempo que permite el respeto de la libertad individual. Por otra parte, el Estado Nacin ha perdido su exclusividad como referente. Considerando el proceso de globalizacin, que trae cambios jurdicos y culturales, adems de los econmicos, podemos sealar que el Estado es muy pequeo para asumir los desafos globales pero tambin muy grande para responder a las demandas cada vez ms diferenciadas y cotidianas de las personas. Esto tambin supone una relacin ms activa entre Estado y ciudadana lo cual ha ido cambiando los mbitos de participacin de los ciudadanos. Desde aqu, advertimos que lo pblico no es slo lo estatal, sino por el contrario, lo pblico nos pertenece a todos. En este marco, si por participacin entendemos el proceso de intervencin de individuos y grupos en cuanto sujetos y actores en las decisiones y acciones que los afectan a ellos y a su entorno; y por ciudadana, la reinvidicacin de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un determinado poder, la participacin ciudadana representa la relacin entre

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Estado y sociedad civil; o ms concretamente es la intervencin de los particulares en actividades pblicas en tanto portadores de intereses sociales. Entonces, si entendemos por gestin pblica la manera de organizar el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado, la participacin ciudadana en la gestin pblica se refiere al rol del ciudadano en cuanto partcipe y en cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas, y este rol se entiende como un derecho ciudadano. Que importancia tiene el reconocimiento de la participacin ciudadana como un derecho? En primer lugar la participacin ciudadana es un pilar del fortalecimiento de la democracia y de la gobernabilidad democrtica, permite estar ms cerca del ejercicio de la responsabilidad pblica e incluso tener responsabilidad en ella. Aumenta la comprensin del quehacer pblico y el conocimiento de lo que hace realmente. Facilita la transparencia y el control social. La participacin de la ciudadana contribuye a la redefinicin de lo pblico, quitndole el uso exclusivo de lo pblico a lo estatal y propiciando conquistas al margen del mercado y el Estado. Lo pblico involucra a la sociedad civil, crea espacios de participacin y puede contribuir a corregir fallas en el mercado y del Estado, as como a construir y reconstruir instituciones. En segundo lugar y por los mismos argumentos sealados anteriormente, se considera que una sociedad civil fuerte y organizada y un Estado moderno, en mutua cooperacin, son requisitos necesarios para lograr el desarrollo esperado, como el que se expresa en la Visin de Chile incorporado al grupo de pases desarrollados para el Bicentenario (2010) y en compromisos asumidos en Cumbres Presidenciales y en el sistema de las Naciones Unidas. En este marco, la promocin de la participacin ciudadana requiere del diseo de procesos que la posibiliten. La participacin ciudadana no es un proceso espontneo. Para que sea efectiva y logre resultados, es necesario pensar, organizar y conducir el proceso. PARTICIPA, con el respaldo de una vasta reflexin y sistematizacin de experiencias realizadas a lo largo de nuestros quince aos de vida, ha desarrollado un sistema de participacin ciudadana que delinea una metodologa para facilitar estos procesos. A continuacin entregamos los elementos conceptuales bsicos de nuestra perspectiva y aporte. 2. CONCEPTO OPERACIONAL DE PARTICIPACIN CIUDADANA Es un proceso de intervencin de personas y grupos en cuanto sujetos y actores en las decisiones y acciones que los afectan a ellos o a su entorno. Participar supone una opcin y conviccin personal.

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3. NIVELES DE PARTICIPACIN CIUDADANA En un proceso de participacin ciudadana se pueden distinguir diversos niveles que suponen diferentes grados de involucramiento de las personas y grupos en l. Se distinguen, en trminos generales, cuatro niveles de participacin ciudadana: Informativo: el objetivo es proveer informacin sobre el tema en cuestin. En este nivel el flujo de informacin es unidireccional y no existe posibilidad de retroalimentacin o negociacin directa sobre lo informado. Consultivo: el objetivo es invitar a personas y grupos a participar de manera activa a travs de sus opiniones y sugerencias. Para desarrollar este nivel es necesario generar canales a travs de los cuales se recibe la opinin y posturas respecto de un tema. Resolutivo: el objetivo es convocar a personas y grupos con posibilidades reales de influir respecto de un tema especfico. Los actores son considerados como ejecutores y/o gestionadores de programas y/o proyectos sociales para dar respuesta a problemas locales. En esta forma, los actores participan de un proceso de negociacin, producto del cual se establecen acuerdos que tienen carcter vinculante y por lo tanto inciden en la decisin adoptada. Cogestin: el objetivo es convocar a actores claves para ser parte de un proceso de toma de decisiones que involucra ms de un tema especfico. La cogestin se realiza en funcin de un proceso de gestin amplio. En esta forma de participacin, los actores involucrados y la comunidad adquieren destrezas y capacidades, fortalecen sus espacios y organizaciones y actan con un sentido de identidad y comunidad propio respecto del tema que los convoca. El fortalecimiento de sus organizaciones y trabajo en redes facilita una accin eficiente y orientada al cumplimiento de sus metas y proyectos.

La participacin ciudadana se involucra en todas las etapas de la poltica pblica o proyecto. Al respecto, queremos sealar que consideramos que el nivel informativo que distinguimos aqu es ms bien una condicin para la participacin, ms que el primer nivel de participacin. Desde esta perspectiva, es necesario considerar el acceso a la informacin pblica como un derecho fundamental. Proveer informacin confiable, que le permita a las personas apreciar por s mismas el impacto de sus decisiones, es un elemento clave para promover una participacin activa y responsable de la ciudadana en los temas de inters pblico. En este marco, la Ley 19.653, sobre Probidad Administrativa de los rganos de la Administracin del Estado, de 1999, establece el derecho de cualquier persona a requerir informacin pblica de los rganos del Estado, sin necesidad de probar un inters especial o derecho comprometido. En el ao 2003, en mayo, se promulga la Ley 19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Organos de la Administracin del Estado. Esta ley regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administracin, estableciendo como principio del procedimiento, la transparencia y la publicidad.

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Sobre la base de estos niveles se construye entonces el Sistema de Participacin Ciudadana, que es un conjunto de acciones relacionadas coherentemente entre s. El sistema se organiza sobre la base de etapas sucesivas cuyo cumplimiento permite lograr los resultados esperados en cada caso. El sistema se fundamenta en principios orientadores que imprimen al proceso de participacin ciudadana caractersticas que otorgan una alta probabilidad de obtener los efectos y resultados esperados. Asimismo, el respeto de estos principios permite avanzar en la resolucin de conflictos, previniendo que el proceso se desve hacia prcticas tradicionales de confrontacin e imposicin de unos criterios u opiniones sobre otros, o simplemente de desinters de los participantes. Los principios del sistema son: Reconocimiento y respeto del otro: el inicio del proceso est condicionado por una actitud de reconocimiento del otro en cuanto distinto de uno. Esto implica que las partes aceptan que sobre un determinado tema hay diversas percepciones, valoraciones e intereses que no pueden ser descalificadas a priori. Reconocer al otro es estar dispuesto a incorporar nuevas perspectivas, a buscar intereses compartidos, a dejar apertura al cambio, a lo nuevo, incluso a lo insospechado. Orientado a resultados: las personas e instituciones necesitan una razn y un objetivo claro para participar. La integracin en un proceso est motivada por un propsito que se expresa en un resultado esperado. Tener claro el resultado esperado y creer que el proceso puede ser conducente a l, es un factor crtico de xito. Inclusivo, no exclusivo: todas aquellas personas o grupos que tengan un inters significativo en un asunto y que puedan ser afectados positiva o negativamente por las medidas que se acuerden en el proceso, deben estar representadas en l, sin excepcin. La exclusin de algn grupo priva al proceso de conocer todos los puntos de vista, de considerar todos los intereses y se corre el riesgo de que la implementacin de los acuerdos pueda ser boicoteada por quienes se sienten marginados. Voluntario: todos los que se incorporan al proceso lo deben hacer por propio inters y voluntariamente. Este es un requisito para asegurar el compromiso en el proceso, el que siempre requiere de asignacin de tiempo, de recursos materiales y disposicin anmica, elemento este ltimo muy difcil conseguir por presin. Equitativo: el proceso debe garantizar que todos quienes participan en l tengan igualdad de oportunidades y de trato durante el proceso. El compromiso de las partes se puede afectar gravemente si se percibe que alguno de los grupos tiene privilegios o condiciones de ventaja en relacin a los dems. En este sentido es importante garantizar, con apoyo especial si es necesario, el uso equitativo de recursos, acceso a informacin y capacidad de influir. Limitado en el tiempo: el proceso de participacin ciudadana debe tener metas realistas y posibles de alcanzar en un tiempo determinado. Adems, es conveniente segmentar el proceso completo en etapas que tengan productos o logros medibles y evaluables, de modo que durante el proceso se perciban los avances y se puedan rectificar a tiempo posibles desvos. Las metas, los plazos y las actividades para cumplirlas deben establecer un Plan de Trabajo.

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Implementable: el proceso de participacin ciudadana debe contar con recursos que permitan su implementacin. Al mismo tiempo, las responsabilidades sobre las acciones a desarrollar deben estar claramente asignadas, as como tambin debe realizarse un seguimiento peridico a la marcha de los acuerdos.

4. VENTAJAS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA Los procesos de Participacin Ciudadana ofrecen ciertas ventajas a las personas y organizaciones que lo utilizan. Entre ellas, es posible mencionar: Las personas o grupos que participan aportan ideas, opiniones y recursos que sirven para mejorar o completar la propuesta sometida a discusin. El proceso de toma de decisiones se hace ms transparente, en la medida que ms personas estn involucradas y tienen acceso a la informacin disponible. El involucrar a otros actores los hace responsables de sus derechos y obligaciones frente al proceso. Sirve para canalizar la entrega de informacin a personas y grupos interesados. Otorga legitimidad al proceso y a la institucin pblica o privada que lo est impulsando. Promueve la adhesin a la propuesta en cuestin por parte de las personas que han participado. Promueve el que las personas realicen un seguimiento a la propuesta resultante para animar o supervisar su concrecin.

A continuacin queremos ilustrar, con algunos proyectos que ha ejecutado la Corporacin PARTICPA, los resultados que ofrece este sistema de participacin ciudadana en el contexto chileno. En 1999 trabajamos en la Propuesta de Modificacin de la actual Ley General de Telecomunicaciones, proyecto realizado a peticin de la Subsecretara de Telecomunicaciones (SUBTEL). El objetivo de este proyecto fue disear un sistema de participacin ciudadana en el proceso de fijacin tarifaria y elaborar una propuesta de modificacin de la Ley General de Telecomunicaciones a objeto que el proceso de fijacin tarifaria incluyera formal y sistemticamente a los diferentes actores involucrados, dando mayor transparencia al proceso y asegurando que ste d cuenta de las necesidades de desarrollo del sector y de los intereses de los usuarios. Para llevar a cabo este proyecto se revis la experiencia de EEUU, Canad y Chile. A nivel internacional se advierte que toda la informacin es pblica y ampliamente difundida, existiendo un nivel consultivo de participacin ciudadana, an cuando la agencia decide sobre la tarifacin. En Chile se entrevistaron a 30 empresarios y OSCs de consumidores encontrndose una opinin positiva de empresas y usuarios respecto a la incorporacin de terceros en este proceso. Igualmente, adhieren a los niveles informativos y consultivoS de participacin, sealando que sta debe ser organizada. Sin embargo, el 20% de las empresas manifiesta el desacuerdo con la participacin de los usuarios, argumentando que la fijacin
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tarifaria es un proceso de carcter tcnico-econmico, que los usuarios estn representados por SUBTEL y que participan a travs del mercado. La propuesta de modificacin de la Ley General de Telecomunicaciones qued elaborada. Actualmente se han incorporado en el Reglamento que regula el procedimiento, publicidad y participacin del proceso de fijacin tarifaria dos disposiciones que emanan de la propuesta que elaboramos. Estas son: 1) poner a disposicin del pblico en general, a travs de medios electrnicos, los actos administrativos, documentos y antecedentes que emanen de la Subsecretara y otras instancias pertinentes sobre el proceso de fijacin tarifaria, y 2) la inscripcin, en la Subsecretara, de terceros interesados en participar en el proceso de fijacin tarifaria respectivo bajo las condiciones establecidas en el reglamento. Se seala que las observaciones de terceros no tienen carcter vinculante pero podrn ser consideradas. Otro proyecto de participacin ciudadana en la gestin pblica fue el Diseo de la Poltica Pblica de Participacin de Padres y Madres en el Sistema Educativo, realizado durante el ao 2000 a peticin del Ministerio de Educacin. Para ello, 200 personas de diferentes sectores (Ministerio de Educacin, sostenedores, profesores, Centros de Padres, Centros de Alumnos, instituciones acadmicas y gremiales vinculadas al sector de educacin) fueron reunidos y consultados. Los actores participantes de este proceso diagnosticaron que los padres no tienen claridad de su rol en el colegio, que existe la percepcin que no son parte del sistema y slo se los ve como proveedores de recursos. Sobre la base de estos y otros elementos, se elabor la Poltica de Participacin de Padres y Madres en el sistema educativo, que actualmente est siendo impulsada por el Ministerio de Educacin a travs del departamento encargado de los objetivos transversales. Al respecto, cabe destacar que la Poltica de Participacin contiene una declaracin de principios, lo cual suscit una importante discusin valrica acerca del rol de la familia en el sistema educativo entre los actores que participaron del proceso. Una tercera experiencia que queremos destacar es la elaboracin del proyecto Ley de Bases de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, realizado en conjunto con la Secretara General de la Presidencia durante el ao 2001. Su objetivo fue elaborar una propuesta de ley en el marco del proyecto de Reforma del Estado. Esta propuesta de ley ha sido ampliamente discutida con organizaciones de la sociedad civil y actualmente el Gobierno ha decidido conformar una Comisin de Partidos Polticos de la Concertacin, a la cual se integrarn redes de OSCs, que tomarn decisiones sobre este proyecto de ley y otros relacionados con la participacin ciudadana en la gestin pblica. Otro proyecto, desarrollado durante el ao 2001, fue el de elaborar un Manual para la Gestin Ambiental, Territorial y de Participacin Ciudadana para los proyectos de infraestructura del Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Telecomunicaciones (MOPTT), que hicimos en conjunto con EPTISA S.A. El aporte de PARTICIPA en el proyecto fue entregar un marco conceptual y una propuesta metodolgica para la elaboracin de un Plan de Participacin que identifica objetivos, actividades y herramientas metodolgicas a utilizar de acuerdo al ciclo de vida de los distintos proyectos de infraestructura.

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Por ltimo, queremos destacar un proceso de participacin ciudadana multilateral. Nos referimos a las Cumbres de Presidentes. Desde la Cumbre de Miami, en 1994, se han venido dando iniciativas progresivas de incorporacin de la sociedad civil en este proceso multilateral. PARTICIPA ha coordinado este proceso desde el ao 1997. Con motivo de la Cumbre de Qubec, PARTICIPA, en coordinacin con FOCAL (Canad) y Fundacin ESQUEL (EEUU), coordin un proceso de consulta a OSCs en 17 pases, las cuales formularon un total de 243 propuestas a la Cumbre de Qubec. Dicho proceso realizado en la regin logr fortalecer a estas 17 OSC en su rol de Coordinadores Nacionales del proceso de consulta y posibilit la articulacin de 900 OSCs en el marco de trabajar por un objetivo comn que fue incidir en la negociacin oficial del Proceso de Cumbres. Asimismo, es de notar la incorporacin al Plan de Accin de Qubec de ms del 50% de las recomendaciones formuladas por las redes y organizaciones sociales referidas a las temticas del mbito social y de la gobernabilidad. Hoy nos encontramos realizando el seguimiento a la implementacin de los acuerdos en el rea de fortalecimiento de la democracia. Para la reflexin final, agregamos los ltimos antecedentes. PARTICIPA hizo un estudio acerca de las normas jurdicas y de las prcticas que tiene el pas en materia de participacin ciudadana. Chile dispone de 17 normas jurdicas que incorporan la participacin ciudadana en distintos mbitos (central, regional y local), actividades y etapas de la gestin pblica. El 20% de estas normas incorporan un nivel decisorio, es decir donde las personas e instituciones participan de la decisin en cuestin, un 26% a nivel consultivo con respuesta obligatoria, un 23% de nivel consultivo sin respuesta obligatoria y un 31% de carcter informativo. Algunas de las conclusiones de este estudio son: La normativa jurdica chilena que regula la participacin ciudadana en la gestin pblica es reducida y en muchos casos regulan materias sin gran trascendencia. Cuando la ciudadana accede al nivel decisorio lo hace, generalmente, en temas poco trascendentes. Por ejemplo, el decreto 894 de 1994 del MINEDUC, seala que los directores slo podrn establecer el uniforme escolar en acuerdo con Consejo de Profesores, Centros de Padres y consultando al Centro de Alumnos. Los instrumentos ms utilizados son ms bien formales y de representacin tcnica, como son los Consejos Consultivos de la CONAMA y de Educacin. Es fundamental ampliarlos a otros grupos. Decisiones que comprometen recursos, tratan materias estratgicas o valricas quedan fuera de la participacin efectiva de la ciudadana. El debate sobre el divorcio es un claro ejemplo de ello. En el mbito descentralizado local se advierte ms participacin ciudadana, incluso de carcter decisoria, esto porque se aplican en mayor medida los mecanismos de la democracia participativa: plebiscito, consulta popular, audiencias pblicas.

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Es evidente la debilidad de la participacin ciudadana en la gestin pblica. Esto demuestra que la vinculacin entre Modernizacin del Estado y ciudadanos an debe ser construida. No podemos desconocer que se han hecho esfuerzos por enfrentar y cambiar estas tendencias. Sin embargo, los procesos han sido lentos y cuestionan la voluntad poltica del gobierno al respecto. Tambin creemos que la sociedad civil es parcialmente responsable por nuestra desorganizacin y falta de inters de participar ms activamente. A nivel de prcticas de participacin ciudadana existen aproximadamente 80 polticas y programas que incorporan la participacin ciudadana en algunas de sus etapas. De acuerdo al mbito, se destaca que el 34% se aplican a nivel central, 27% al regional y 39% al local. En la gran mayora de las polticas y programas del mbito central se le da importancia a la participacin ciudadana, en la medida que se otorga un nivel decisorio o bien se ordena dar respuesta a las propuestas de quienes participan. Destaca la falta de explicitacin del deber de informar sobre el quehacer de los programas. Algunas conclusiones sobre polticas y programas: stas tienen un patrn mucho ms activo frente a la ciudadana que lo jurdico. La sociedad civil es integrada de mejor manera en las propuestas de polticas y programas. El nivel decisorio es ms frecuente, en especial en aquellos proyectos iniciados con posterioridad al Instructivo de Participacin Ciudadana del Presidente Lagos. Los instrumentos de participacin ms aplicados fomentan interaccin entre el gobierno y personas e instituciones: mesas de trabajo, de dilogo, etc. Se han contemplado actividades de capacitacin de funcionarios y el fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil con el fin de mejorar la participacin en la gestin pblica.

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