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A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas

Tatiana Wargas de Faria Baptista Mnica de Rezende

Este texto integra o material Caminhos para anlise de polticas de sade, produzido com apoio da Faperj, e disponibilizado no site www.ims.uerj.br/ccaps Para cit-lo, utilizar esta forma: BAPTISTA, T. W. F.; REZENDE, M. A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas. In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para anlise das polticas de sade, 2011. p.138-172. Online: disponvel em www.ims.uerj.br/ccaps.

Apoio

CAPTULO 5 A ideia de ciclo na anlise de polticas pblicas


Tatiana Wargas de Faria Baptista Mnica de Rezende

Voc provavelmente j ouviu os termos formulao, implementao ou avaliao de polticas em estudos de polticas pblicas. Tambm j deve ter percebido que grande parte destes estudos se dedica a compreender um determinado momento da poltica, como por exemplo, o momento de elaborao de uma poltica ou o momento de execuo de uma proposta. Na literatura de anlise de polticas tais momentos passaram a ser denominados como estgios ou fases da poltica. Mas, como feita a delimitao dessas fases? Quem as delimitou? Para que serve esta demarcao? O que significa exatamente fazer um estudo sobre uma fase da poltica? O que se quer saber com este tipo de estudo? Um caminho a explorar, para que possamos compreender as potencialidades e os limites deste enfoque para a anlise das polticas de sade entender um pouco mais a construo histrica da diviso do processo poltico em etapas. Ou seja, quando, por que e com que argumentos se delimitou uma proposta de anlise das polticas a partir de fases do processo poltico. Assim, no texto que segue resgatamos alguns dos elementos de formao deste enfoque sem a preocupao de esgotar o debate, mas com o objetivo de subsidiar uma reflexo primeira sobre sua configurao. A preocupao com a explicao do processo poltico e a identificao de fases distintas neste processo surgiu praticamente de forma paralela ao desenvolvimento do prprio campo de anlise da poltica, entre os sculos XIX e XX, num contexto de busca de racionalizao do Estado 1 e da poltica pblica. Afirmava-se um modelo de cincia pautado na identificao e estudo das leis da natureza, tendo como referncia a pesquisa nas reas da biologia, qumica e fsica. com esta base que se inicia a discusso em torno de mtodos para o estudo das polticas sociais e da administrao pblica , visando identificar, tambm neste mbito, leis que pudessem prever comportamentos sociais, identificar problemas e antecipar polticas.

O texto Sobre Poltica (neste material) discute a emergncia do campo de investigao sobre polticas e aprofunda a discusso sobre o Estado Moderno e a racionalidade cientfica.
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O que estava em construo no campo da anlise poltica era a conformao de mtodos de anlise que subsidiassem os governos na identificao e resoluo de seus problemas desenvolvendo polticas orientada s por teorias e ideias advindas do conhecimento cientfico, visando prever e controlar as aes e intervenes polticas (PARSONS, 1995). No ps-segunda guerra os estudos nesta linha argumentativa intensificaram-se, especialmente nos EUA e Inglaterra, tendo como principal foco dotar o processo decisrio de efetividade, ou seja, reduzir os riscos e ampliar as certezas na tomada de decises dos governos. Assim, a ideia era conhecer as demandas da sociedade e o processo poltico na formao e execuo das polticas para possibilitar decises acertadas. Foi neste contexto que teve incio a construo do enfoque da poltica em fases ou estgios, ressaltando os diferentes momentos de formulao e desenvolvimento de uma poltica pblica. Muitos analistas reconhecem que um dos primeiros autores que subsidiou a consolidao terica deste campo de anlise e do enfoque das fases foi Harold Lasswell, um cientista social que iniciou nos anos 1930/40 uma abordagem que unificava reas de conhecimento (sociologia, psicologia, administrao, cincia poltica e outras) para estudar os problemas pblicos e a poltica. Tambm possvel reconhecer a contribuio do trabalho de Herbert A. Simon, publicado em 1947, no qual aplica sua teoria sobre escolha humana e tomada de decises administrativas para especificar os problemas organizacionais, definindo trs distintas fases neste processo: inteligncia, desenho e escolha. Em 1951, em livro coeditado com Daniel Lerner The Policy Sciences2 Lasswell props uma simplificao e diviso do processo de construo e desenvolvimento da poltica pblica em sete estgios, circunscritos ao mbito governamental, a saber: informao, promoo, prescrio, invocao, aplicao, trmino e avaliao3. Tal proposta entendia a construo das polticas governamentais a partir de uma lgica simples e linear e passou por vrias crticas. Uma delas, interna ao campo da anlise poltica em desenvolvimento, mas que tambm pode ser atribuda prpria
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Lasswell, Harold D. 1951b, The Policy Orientation. In: The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method , Daniel Lerner and Harold D. Lasswell (eds.). Stanford: Stanford University Press. 3 Para uma descrio de cada estgio proposto por Lasswell ver tambm Brewer, 1974.
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concepo de poltica adotada no mbito governamental 4, foi manter a anlise restrita a este mbito, como se toda a poltica pblica se constitusse dentro dos limites do aparelho estatal (PARSONS, 1995). Ainda nos anos 1950, Charles Lindblom, outro importante precursor no campo da anlise de poltica, foi um crtico agudo do modelo proposto por Lasswell, acusandoo de demasiadamente racional, rejeitando a ideia de pensar a poltica como se esta fosse um processo meramente administrativo e funcional, dividido em etapas estanques. Lindblom questionou a utilidade deste modelo e props uma anlise que levasse em considerao o poder e a interao entre as fases. Com isso, destacou que o processo poltico e decisrio um processo interativo e complexo, sem incio ou fim (LINDBLOM, 1959). Em 1974, novas crticas foram feitas ao modelo proposto por Lasswell, desta vez por Gary Brewer, que alertava para o fato de que as polticas no possuam um ciclo definido ou linear, ocorrendo modificaes em seu curso. Brewer introduziu a noo de poltica pblica como um ciclo contnuo e props uma nova fase neste ciclo, prvia ao debate governamental, que denominou de fase de reconhecimento do problema. Assim, decomps o processo decisrio em seis etapas inveno, estimativa, seleo, implementao, avaliao e trmino e incrementou o modelo de anlise proposto por Lasswell, sem romper com a lgica de anlise que se estabelecia. Assim como Brewer, muitos outros analistas da poltica partiram das etapas propostas por Lasswell para desenvolver seus estudos, trazendo contribuies e sugerindo novos modelos. O quadro 1 aponta as principais caractersticas de alguns destes modelos, trazendo questes relativas ao funcionamento da mquina estatal (o que o governo faz). O ponto de partida para estes modelos foi a identificao das caractersticas das agncias pblicas fazedoras da poltica; dos ator es participantes desse processo de fazer polticas; das interrelaes entre agncias e atores; e das variveis externas que influenciam esse processo 5 (VIANA, 1997).
H nesta concepo de poltica uma pretenso de verdade, de descrio da poltica tal como ela , como se existisse uma essncia da poltica. O campo em formao um campo que busca se afirmar numa viso de cincia universal e que, por isso, busca constituir uma teoria explicativa que d conta da realidade e dos aspectos que permeiam a poltica. Para a discusso de poltica ver texto Sobre Poltica e tambm a Introduo ao material. A questo central : usamos o modelo para dizer o que uma poltica e explica-la ou usamos como ferramentas para entender como se faz a poltica, podendo usufruir desta ou de outra ferramenta? 5 Viana (1997) ressalta que uma preocupao desse campo terico explicitada s vezes de forma direta por alguns autores apreender, com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto , sobre
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Os estudos de situaes concretas fundamentavam as crticas aos modelos anteriores e ressaltavam a importncia de se reconhecer um padro distinto na construo e implementao das polticas, indicando prevalecer a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio quanto aos objetivos; mostrando que em cada fase, apesar de suas particularidades, ocorriam novas decises polticas. Buscava-se, ento, ressaltar que o ciclo da poltica era um processo com inmeros momentos de reformulao e no um mecanismo operativo perfeito. Mas, a ideia de fases e de um ciclo na poltica ainda se mantinha, no havendo teoria ou modelo que questionasse este modo de entendimento.
Quadro 1 As fases do processo decisrio em diferentes estudos sobre anlise de poltica. Estudos Fases definidas HA Simon Inteligncia, Desenho, Escolha. Administrative Behaviour, 1947 HD Lasswell The Policy Informao, Promoo, Prescrio, Invocao, Aplicao, Trmino e Orientation, 1951 Avaliao. R Mack Planning and Reconhecimento do problema, Formulao de alternativas, Deciso, Uncertainty, 1971 Efetivao, Correo/Ajuste. R Rose Comparing Reconhecimento pblico das necessidades existentes, Como os temas so public policy, 1973 colocados na agenda, Como as demandas avanam, Como o governo se envolve no processo decisrio, Recursos e constrangimentos, Decises polticas, O que determina as escolhas de governo, A escolha no contexto, Implementao, Resultados, Avaliao da poltica e Feedback. G Brewer The policy Inveno, Estimativa, Seleo, Implementao, Avaliao e Trmino. sciences emerge, 1974 W Jenkins Policy Iniciao, Informao, Considerao, Deciso, Implementao, Avaliao e Analysis: a political and Trmino. organizational perspective, 1978 BW Hogwood and LA Definio de temas, Filtro de temas, Definio de temas, Prognstico, Gunn Policy analysis for Definio de objetivos e prioridades, Anlise de opes, Implementao da the Real World, 1984 poltica, monitoramento e controle, Avaliao e reviso, Manuteno da poltica, Sucesso e Trmino. Howlett e Ramesh, Montagem da agenda, formulao da poltica, tomada de deciso, Studying Public Policy, implementao e avaliao. 1993
Fonte: Elaborado pelas autoras.

Nos anos 1990, Howlett e Ramesh condensaram as fases do processo da poltica pblica em cinco etapas, apresentando o que denominaram Improved model: (1) montagem da agenda; (2) formulao da poltica; (3) tomada de deciso; (4) implementao e (5) avaliao. Neste modelo, prevalece a ideia de que uma poltica se inicia a partir da percepo de problemas, passa por um processo de formulao de propostas e deciso, segue sendo implementada, para enfim ser avaliada e dar incio a
o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro.
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um novo processo de reconhecimento de problemas e formulao de poltica. Esta a ideia de ciclo da poltica que at os dias atuais bastante divulgada e trabalhada nos estudos de poltica, representada na Figura 1.

Figura 1 O Ciclo da Poltica segundo Howlett e Ramesh

Montagem da Agenda

Avaliao

Formulao da Poltica

Implementao

Tomada de deciso

Fonte: Adaptado de HOWLETT e RAMESH (1995).

A ideia de ciclo da poltica talvez seja a perspectiva mais corrente e compartilhada nos estudos atuais de poltica, com grande parte dos estudos fazendo uma anlise por momentos ou fases do processo poltico. Apesar das crticas ao modelo (carter funcionalista, racional e que tenta manter o controle sobre o processo poltico), este persiste no debate acadmico como referncia. Mas quais so as vantagens e desvantagens da anlise da poltica por fases? Talvez a principal contribuio da ideia do ciclo da poltica seja a possibilidade de percepo de que existem diferentes momentos no processo de construo de uma poltica, apontando para a necessidade de se reconhecer as especificidades de cada um destes momentos, possibilitando maior conhecimento e interveno sobre o processo poltico. J as desvantagens esto por conta da inevitvel fragmentao que a ideia de fases provoca em qualquer anlise a ser empreendida. Por mais que haja um cuidado do analista em no isolar uma fase e seus efeitos, h sempre o risco de trat-la de forma estanque. Alm disto, a aplicao deste(s) modelo(s) carrega consigo o perigo de se imaginar que a poltica se comporta de forma previsvel. Imagina que possvel fazer
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um estudo das polticas que seja neutro ou que abstraia totalmente das disputas e intenes dos analistas. Ou seja, h dificuldade de se discutir as implicaes polticas na afirmao deste ou daquele modelo. No entanto, esta uma questo que se apresenta para todo o campo de anlise da poltica e no apenas para o uso especfico deste modelo. Voltaremos a estas questes mais adiante. Neste momento parece-nos importante aprofundar um pouco mais na noo de ciclo e fases da poltica a partir dos principais conceitos e caractersticas presentes em cada fase, o que pode ajudar na reflexo sobre os limites e possibilidades deste referencial.

Percorrendo as fases da poltica 6 Reconhecimento de um problema/montagem da agenda Na perspectiva do ciclo, o primeiro passo no desenvolvimento de uma poltica o de reconhecimento de um problema (tambm denominado montagem da agenda no modelo de Howlett e Ramesh) como de relevncia pblica. Assim, os problemas constituem o ponto de partida para a gerao de uma poltica pblica. Mas que problemas so reconhecidos pelos governantes como relevantes? Como se d este processo de reconhecimento? Foi com estas perguntas que Kingdon (1984) props um estudo [ BOX 1 O ESTUDO DE KINGDON] sobre duas polticas pblicas (sade e transportes) desenvolvidas nos EUA, buscando compreender como alguns temas relativos a estas reas passaram a integrar a agenda poltica governamental e como foram geradas as alternativas para a tomada de deciso. Ressalte-se que toda sua preocupao estava voltada para a poltica governamental e a deciso neste mbito. Suas perguntas resumiam-se em saber quando e de que forma um problema entrava ou no na agenda decisria de um governante. Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os problemas se apresentavam de forma distinta e ganhavam diferentemente a ateno do governo. Assim, denominou AGENDA a lista de assuntos e problemas sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno num determinado momento. Destacou tambm que o
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Neste texto adotaremos a denominao das fases sintetizadas por Howlett e Ramesh, com a contribuio de outros autores e seus modelos no dilogo com a ideia de ciclo.
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processo de mudana da agenda se altera medida que os cenrios polticos se modificam e diferenciou trs tipos de agenda no processo poltico, visando ressaltar os diferentes status dos problemas no mbito de uma poltica de governo: - a agenda sistmica ou no-governamental corresponde lista de assuntos e problemas do pas, colocados na sociedade, que por algum motivo no despertaram a ateno do governo e dos formuladores de poltica naquele momento e que ficaram aguardando oportunidade e disputando espao para entrar na agenda governamental; - a agenda institucional ou governamental inclui os problemas que obtm a ateno do governo, mas ainda no se apresentam na mesa de deciso; - a agenda decisria ou poltica corresponde lista de problemas que esto sendo considerados e que sero trabalhados nos processos decisrios. Com essa diferenciao, Kingdon visou contribuir para uma melhor compreenso acerca dos elementos presentes no momento de deciso de uma poltica. Porm, o estudo no se resumiu a identificar as agendas em debate, mas como uma agenda se constitua. O autor concluiu que a entrada de novos problemas na agenda decisria no produzida por um processo necessariamente incremental 7, mas resultado de uma combinao de fluxos independentes que atravessam as estruturas de deciso o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de solues e alternativas (policy stream) e o fluxo da poltica (politics stream). Com isso, destacou que os formuladores de polticas no conseguem atuar em todos os problemas o tempo todo e que apenas alguns temas so capazes de atrair a ateno dos formuladores e entrar na agenda decisria, produzindo muitas vezes mudanas abruptas, a partir da produo de uma combinao indita 8. Os trs fluxos so caracterizados pelo autor da seguinte forma:
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O processo incremental produz mudanas graduais nas polticas, em pequenos passos. Refere-se a pequenos ajustes, marginais, que vo sendo realizados sem gasto excessivo de tempo para definir os objetivos das aes e com maior controle sobre as alteraes produzidas. No entanto, para Kingdon, so as caractersticas dos rgos, das instituies e dos aparelhos vinculados produo de polticas pblicas que podem responder melhor pelos tipos de processos e, consequentemente, pela forma como os problemas so selecionados. Ele se utiliza da teoria das organizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e de um modelo em particular (de James March e Johan Olson, intitulado garbage can model of organizational choice traduzido como modelo da lata de lixo) para entender as instituies do Executivo. Para o autor, preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas e participao fluida so caractersticas das instituies do Executivo, sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de fluxos entre problemas e solues, a partir de participantes limitados com recursos especficos (VIANA, 1996; CAPELLA, 2006). 8 Em razo da compreenso de diferentes fluxos atuando no processo de formulao de polticas, Kingdon nomeou seu modelo de multiple streams (mltiplos fluxos).
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- Fluxo de problemas remete s condies sociais e forma como cada condio desperta a necessidade de ao. Problemas podem ser percebidos a partir de indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos, crises e smbolos (por ex: desastres, acontecimentos), ou no feedback de aes governamentais (por ex: no acompanhamento de atividades implementadas, retorno de metas e outros). Um problema, quando identificado por dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de aes governamentais, assume grande importncia no debate de formulao de polticas, contribuindo para a construo de argumentos em favor de uma poltica que busque resolver tais questes. Ainda assim, a evidncia dos problemas no capaz de isoladamente influenciar a tomada de deciso, exigindo uma articulao com os demais fluxos. - Fluxo de alternativas e solues so propostas rotineiramente elaboradas por especialistas, funcionrios pblicos, grupos de interesse, entre outros. Estes diferentes grupos mobilizam comunidades de polticas que se envolvem com determinados temas e aguardam o surgimento de oportunidades para propor solues para os problemas. As alternativas e solues esto disponveis e quando surgem os problemas passam por um processo competitivo de seleo 9, para a efetiva considerao no processo decisrio das polticas.

[Os participantes do processo decisrio - Kingdon destaca atores governamentais e no-governamentais como participantes do processo decisrio. Os atores governamentais so membros do prprio staff da administrao (Presidente, Executivo e membros nomeados para exercer cargos pblicos comissionados), parlamentares, funcionrios do Congresso e integrantes do funcionalismo de carreira. Os atores nogovernamentais so grupos de presso ou de interesse, acadmicos, pesquisadores e consultores, mdia, partidos polticos e opinio pblica. Estes dois grupos so ainda subdivididos em atores visveis e invisveis. Os atores visveis so aqueles que diretamente atuam na formao da agenda o Presidente, os parlamentares, os partidos, a mdia e que tm poder suficiente para estabelecer agendas governamentais; e os atores invisveis aqueles que operam de forma indireta no processo poltico os acadmicos, os funcionrios do Executivo e do Congresso -, atuando mais na produo de indicadores e nas alternativas de polticas. A ideia central de que alguns atores so influentes na formulao da agenda governamental propriamente dita, e outros exercem maior influncia na definio de alternativas de polticas. Com isso, o autor frisou que a formulao de polticas pblicas est longe de representar um processo racional, onde os formuladores listam os problemas a serem enfrentados para que sejam elaboradas propostas ideais de soluo. Em outra direo, mostrou que envolve uma convergncia de fluxos e atuao de atores com recursos especficos de poder, alm de momentos oportunos para sua proposio.]

Compem os critrios para ampliar as chances de uma alternativa/soluo ser considerada no processo decisrio: viabilidade tcnica, valores compatveis com aqueles dos membros da comunidade poltica, e capacidade de antecipar constrangimentos que a proposta ir enfrentar.
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- Fluxo poltico - dimenso da poltica propriamente dita, na qual as coalizes so construdas a partir de barganhas e negociaes. Neste fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda governamental: o clima ou humor nacional (por ex: um momento poltico favorvel a mudanas dado o carisma de um governante ou a conjuntura poltica, econmica e social); as foras polticas organizadas (grupos de presso); e mudanas no interior do prprio governo. Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida prpria e segue seu caminho de forma relativamente independente, como o fluxo ou a corrente de um rio. Porm, em alguns momentos, estes fluxos convergem criando janelas de oportunidade ( policy windows), possibilitando a formao de polticas pblicas ou mudanas nas polticas existentes. Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um conjunto de condies favorveis a alteraes nas agendas governamental e de deciso e entrada de novos temas nestas agendas (Figura 2).

Figura 2: Os trs fluxos do processo decisrio e a entrada de temas na agenda de governo

Fluxo de Problemas Indicadores, Crise, Feedback de aes

Fluxo de Solues Viabilidade tcnica, custos, aceitao pela comunidade.

Janela de oportunidade Convergncia de fluxos

Entrada de um tema na AGENDA DE GOVERNO

Fluxo Poltico Clima nacional, foras polticas organizadas e mudanas no governo.

Fonte: Elaborado a partir de Kingdon (1984).

Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de poltica (policy entrepreneurs) que, conforme o autor, so indivduos que advogam por propostas de polticas e que esto dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, reputao e diversas vezes at dinheiro) para promover determinada posio em troca de retornos futuros. Quando as janelas se abrem, os empreendedores de poltica encontram a oportunidade de atrair a
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ateno para aqueles problemas com os quais esto envolvidos e apresentar propostas de solues [BOX 2 - Polticas pblicas: como se formam as agendas? Uma discusso a partir da formulao da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas em 2004]. importante considerar que, para Kingdon, os defensores de uma ao poltica mantm seus problemas e propostas de solues mo, esperando que essas oportunidades ocorram, tendo em vista que a janela de oportunidades, quando se abre, tem carter provisrio e no se mantm aberta por muito tempo. A oportunidade de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relao aos demais, resume Capella (2006, p. 30). Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon oferta para o campo da anlise de polticas alguns recursos metodolgicos que podem auxiliar na compreenso dos elementos presentes no processo de desenvolvimento de uma poltica. Fornece tambm recursos para auxiliar na compreenso de que a excluso de assuntos da agenda governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em funo de uma base de apoio insuficiente para manuteno do assunto na agenda; por polticas mal formuladas; por uma poltica governamental elaborada deliberadamente para o enfraquecimento e extino daquele problema; e da alterao da natureza do problema.
[Alguns exemplos de como a anlise de fluxos no processo decisrio ajuda a compreender determinadas polticas: Uma situao de crise A crise da ateno sade no municpio do Rio de Janeiro no ano de 2005 tornou-se problema dos governos municipal, estadual e federal, exigindo a definio de uma poltica pblica imediata para a reverso do quadro de calamidade instalado. Foram acessadas diferentes solues, o que desencadeou a retomada da gesto de hospitais federais que estavam sob gesto municipal. Nesse caso, o fluxo de problemas foi o disparador da articulao entre os distintos fluxos. Porm, pode-se considerar que j existiam condies na poltica que favoreciam a adoo de tal soluo. Uma situao advinda da ao poltica de grupos de interesse A definio da lei que tornou obrigatria a distribuio gratuita de medicamentos para a Aids no Brasil, em 1996, se deu mediante forte articulao do movimento social da Aids com os legisladores, sociedade civil, governo, organizaes internacionais, indstria de medicamentos e outros. A janela de oportunidades para essa poltica envolveu diferentes atores, visveis e invisveis. Os indicadores de sade sobre os nmeros da Aids no Brasil e no mundo, as alternativas de poltica apresentadas pelos tcnicos e movimento social convergiram num cenrio poltico favorvel a apresentao e aprovao da lei. Uma situao de oportunidade median te o clima poltico A desigualdade social no Brasil referida especialmente populao negra encontrou no mbito do Governo Lula (2003) uma situao de oportunidade para a definio de polticas pblicas compensatrias, como a definio de quotas nas universidades pblicas e a priorizao de polticas para as comunidades de origem quilombola. Caracteriza-se como um bom exemplo de uma poltica que j encontrava eco no fluxo de problemas e alternativas h alguns anos, permitindo que possamos reconhecer o fluxo da poltica como o disparador da abertura da janela de oportunidades.]

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Fomulao da poltica e tomada de deciso Seguindo a perspectiva do ciclo da poltica, o passo seguinte entrada do problema na agenda governamental a formulao da poltica, ou seja, o momento no qual, dentro do governo, se formulam solues e alternativas para o problema, podendo ser entendido como o momento de dilogo entre intenes e aes. Para os analistas, somente aps a fase de formulao esto dadas as condies para a tomada de deciso , que abarca o processo de escolha pelo governo de uma soluo especfica ou uma combinao de solues, em um dado curso de ao ou no ao. Assim, na fase de tomada de deciso desenham-se as metas a serem atingidas, os recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da interveno. Neste modelo de anlise, as fases formulao e tomada de deciso ganham relevncia, pois nelas se definem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento de uma ao. quando se explicitam as escolhas polticas de uma autoridade, em qualquer nvel em que esta autoridade esteja localizada. Algumas questes orientam a anlise destas fases (ver quadro 3):

COMO AS ALTERNATIVAS POLTICAS FORAM FORMULADAS? COMO


DETERMINADA PROPOSIO FOI ESCOLHIDA ENTRE AS DEMAIS

ALTERNATIVAS?

Q UEM PARTICIPOU DO PROCESSO DE FORMULAO E DECISO DAS POLTICAS? Contudo, os analistas de poltica advertem que embora se possa buscar entender

as escolhas polticas dos formuladores e autoridades, elas esto inseridas numa cultura poltica e social e em condies socioeconmicas que interferem nas decises. Assim, ressaltam que dificilmente todas as decises relevantes podem ser tomadas durante estas fases, isso porque muitas decises envolvem conflitos, negociaes e compromissos com interesses antagnicos. Alm disso, indicam que existem regras institucionais que limitam o raio de ao de quem toma as decises, mobilizando instncias hierrquicas governamentais diferenciadas dentro de um Estado que possui formas especficas de funcionamento. Por isso, para esses analistas muitas decises s podem ser tomadas

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quando todos os fatos esto disposio dos implementadores, visto que muitas vezes h falta de informao sobre os processos envolvidos10. Em sntese, os analistas reconhecem que no processo de formulao e deciso ainda h conhecimento limitado sobre o impacto efetivo das novas medidas propostas, o que explicaria muitas decises serem adiadas para a fase seguinte da poltica, a fase de implementao. Este tambm tem sido um problema indicado nas anlises para o prprio desenvolvimento de muitas polticas: a pouca materialidade e a falta de elementos concretos no processo de formulao e deciso. Implementao da poltica Dando continuidade ao ciclo da poltica, segue-se a fase de implementao, definida como o momento de colocar uma determinada soluo em prtica. Esta fase envolve uma srie de sistemas ou atividades da administrao pblica: o sistema gerencial e decisrio, os sistemas de informao, os agentes implementadores da poltica, os sistemas logsticos e operacionais (recursos materiais, financeiros), dentre outros. Para alguns analistas a implementao a fase administrativa da poltica, onde todo o controle est nas mos dos formuladores, situados no topo das organizaes. Esta forma de compreender a implementao ficou conhecida como enfoque top-down, porque define a existncia de uma organizao central que assume o controle dos fatores polticos, organizacionais e tcnicos e a diviso de responsabilidades. Nesta viso, entende-se que possvel identificar o que necessrio para atingir as metas de uma poltica, utilizando-se de tcnicas tradicionais de administrao. A partir desta perspectiva, o estudo de implementao busca responder o porqu de certas polticas serem bem sucedidas (bem implementadas) e outras no, considerando como definio de implementao um processo em que aes de atores pblicos ou privados so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores. Esta concepo faculta ao gestor a possibilidade de considerar insucessos (em especial, a no consecuo de objetivos e metas) como desvios de rota cometidos por aqueles que, localmente, no foram capazes de executar a poltica da maneira exata
Um aspecto importante a ressaltar neste tipo de anlise a nfase dada ao processo poltico restrito ao mbito governamental. E ainda que se considere no modelo proposto a dinmica do processo poltico, parece persistir a busca de uma racionalidade no desenvolvimento das polticas. H abordagens que tentaro romper com esta perspectiva, como, por exemplo, a proposta por Ball ver texto A anlise da poltica proposta por Ball .
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como foi estabelecida. Embute, portanto, uma diviso do trabalho na qual os que esto no nvel central de poder detm o monoplio da elaborao e da implantao das polticas, restando aos que esto na ponta dos servios a colocao em prtica do que foi pensado por aqueles que esto no comando da poltica. Consequncia direta deste processo: os bnus pelos acertos so capitalizados, sobretudo, pelos gestores, enquanto os nus dos erros so distribudos entre os executores e os setores da sociedade que sofrem por no terem seus problemas superados. A crtica a esta viso constituiu outro enfoque para a anlise da fase de implementao, denominado bottom-up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no se define no topo da pirmide da administrao, mas no nvel concreto de sua execuo. Parte da anlise das redes de decises que se estabelecem no enfrentamento entre os diversos atores quando da implementao, sem conferir um papel determinante s estruturas pr-existentes. Parte tambm da ideia de que existe sempre um controle imperfeito em todo o processo de elaborao da poltica, o que condiciona o momento da implementao. Assim, a implementao entendida como o resultado de um processo interativo atravs do qual uma poltica, que se mantm em formulao durante um tempo considervel, se relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao. Este enfoque alerta para o fato de que certas decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente tomadas durante a implementao, porque se supe que determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento da tomada de deciso. Estudos posteriores fizeram crticas tanto ao enfoque top-down quanto ao bottomup, demandando enfoques multicausais que envolvessem questes estratgicas, poltica, mltiplos atores e interesses. Hoje convivem diferentes enfoques como opes de anlise nos estudos de implementao, visando abarcar a quantidade de questes que se apresentam no momento de implementao e que muitas vezes colocam em xeque a prpria poltica definida. Vrios exemplos podem ser indicados, mas talvez o mais evidente seja a situao de uma lei aprovada e que nunca implementada. Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta poltica pode se modificar ou se alterar no seu argumento principal; que novas negociaes podem ser processadas e, por consequncia, novas decises e formulaes podem ser apresentadas, reiniciando, por vezes, o ciclo da poltica. Tais mudanas se apresentam como desafios para a

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anlise dos processos de implementao e tm pressionado por mudanas nos enfoques de anlise utilizados.

[Implementao - A implementao encarada no campo da anlise de polticas como um jogo em que uma autoridade central procura induzir agentes implementadores a colocar em prtica objetivos e estratgias que lhe so estranhas. Mas, a resposta (aceitao, neutralidade ou rejeio) dos agentes implementadores depende de muitos fatores, tais como: o entrosamento entre formuladores e implementadores, a compreenso da poltica, o conhecimento de cada fase do processo e da quantidade de mudana envolvida com a nova poltica. De todos os fatores, este ltimo apresenta-se como o mais crtico, porque determina os graus de consenso ou conflito em torno das metas e objetivos de uma poltica, e quanto maior a mudana, menor o consenso. No Brasil, encontramos bons exemplos de duas questes controversas na poltica de sade recente. Primeiro caso: mesmo autorizado o procedimento de mudana de sexo, tal prtica encontrou forte resistncia no legislativo, com argumentos de que um procedimento caro e o recurso da sade deve ser investido em outras prioridades. Foi uma questo que teve pouca publicidade e no envolveu grandes mudanas polticas e/ou culturais. Segundo caso: a descriminalizao do aborto. Questo amplamente debatida em diversos meios, com forte indcios tcnicos da necessidade de descriminalizao, no obteve consenso devido demanda importante por transformao cultural. No encontrou, ainda, uma janela de oportunidade. Ou seja, o primeiro caso refere-se a uma lei que no se implementa na prtica, sofrendo resistncias de diversos grupos, enquanto no segundo caso no se alcana consenso para a definio de uma lei, sendo esta uma prtica presente na sociedade. Assim, o desafio reconhecer a implementao como algo que no necessariamente se atrela a questes da poltica oficial, mas a aspectos polticos, culturais e sociais que permeiam as prticas.]

Dada a complexidade de elementos que convergem na fase de implementao, esta vista pelos analistas da poltica como um momento crucial no ciclo da poltica, que traz importantes contribuies para a anlise de polticas. E no aprofundamento desta fase que alguns estudos comeam a indicar a necessidade de se buscar entender o processo poltico de forma mais dinmica e interativa. H ampla literatura acadmica discutindo a implementao num esforo de estabelecer as relaes entre as aes propostas e as aes implementadas, os sucessos e fracassos dos governos em cada situao. S para citar alguns estudos nesta linha: Pressman e Wildavsky (1973); Bardach (1977); Elmore (1979); Sabatier e Mazmanian (1980); Ham e Hill (1984); Hogwood e Gunn (1984); e Lindblom (1984). Cabe aqui destacar o estudo de Hogwood e Gunn (1984), no qual o momento de implementao est diretamente relacionado fase de formulao da poltica, onde h uma tendncia de se constituir pactos polticos abrangentes, sem uma especificao da poltica a ser implementada, ou dos pr-requisitos que a sustentam. Os autores argumentam que se o resultado da negociao no momento de formulao de uma poltica o desenho de uma poltica ruim, com um diagnstico impreciso e inconsistente da realidade poltica e institucional, a chance de implementao dessa poltica pequena. Portanto, se a poltica boa, mas a perspectiva de execuo
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ruim, pela falta de capacidade tcnica ou falta de recursos, tambm existiro problemas na implementao. Consideram, tambm, que uma poltica est sujeita a fatores externos diversos, que no esto necessariamente associados ao momento de formulao da poltica e que dificultam sua implementao. Por exemplo, o azar no momento de colocar em prtica uma ao (fator m sorte). Com isso, os autores ressaltam que o momento de implementao de intensa negociao, em que possvel identificar onde se sustentam os pactos estabelecidos. Se o momento de formulao um momento de grandes consensos, onde tudo possvel, no momento da implementao que se v a real potencialidade de uma poltica, quem so os atores que a apoiam, o que cada um dos grupos disputa, e seus interesses. Estabelecem-se novos pactos, agora com novos atores, muitas vezes no participantes do pacto inicial de formulao, como os que so responsveis pela prestao direta de servios e que, no momento de implementao, tornam-se os principais agentes de transformao da poltica. Inicia-se um novo processo decisrio, uma nova formulao da poltica, agora voltada para a sua aplicabilidade mais imediata e j no mais sujeita a intervenes ampliadas dos grupos sociais que sustentaram a proposta previamente aprovada. Neste enfoque, importa saber por que a implementao gera tantas possibilidades de mudana na poltica inicialmente desenhada. Hogwood e Gunn (1984) apresentam pelo menos trs razes: 1) o baixo compromisso dos polticos com o momento de implementao, aceitando que a eles cabe o nus da formulao, do qual prestam contas; 2) uma diviso institucionalizada entre aqueles que formulam e os que implementam uma poltica, sendo estes ltimos capazes de identificar os pontos-chave da operacionalizao (conhecimento tcnico); 3) a prpria complexidade do processo, que demanda um conhecimento slido e prvio das mltiplas variveis que influem no processo poltico e que, por mais controladas que sejam, apresentam tambm um comportamento independente, no linear. Nesse sentido, as questes que se apresentam nos estudos que visam analisar o momento de implementao de uma poltica compreendem (ver quadro 3):

A FORMULAO DA POLTICA APRESENTA OBJETIVOS , METAS E DIREO CLARA? OS


RECURSOS NECESSRIOS PARA SUA IMPLEMENTAO FORAM CONSIDERADOS

NO MOMENTO DA FORMULAO/ IMPLEMENTAO?

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O PROCESSO DE CONSTRUO DA ESTRATGIA DE IMPLEMENTAO CLARO ? EM EXIGE


MUDANA

ESPECIAL QUANTO DIVISO DE ATRIBUIES E ATIVIDADES? ORGANIZACIONAL?

OS

ATORES

ENVOLVIDOS

NA

IMPLEMENTAO

ESTO

DE

ACORDO

COMPREENDEM A POLTICA TRAADA?

Cabe tambm destacar que os estudos de implementao esto bastante bem inseridos na lgica de subsidiar e orientar os governos no momento de formulao de suas polticas e na tomada de deciso, o que uma forma de entender e divulgar a produo de conhecimento. Outros estudos podem se voltar mais a explicar as razes e motivos que mobilizam governos na orientao de suas polticas. Avaliao de polticas A ltima fase do ciclo da poltica a avaliao, que tem sido amplamente debatida na literatura pelas distintas concepes atribudas prpria ideia de avaliao, bem como pelos diversos caminhos metodolgicos traados, em funo daquilo que est sendo avaliado e dos objetivos que se pretende alcanar. Embora a avaliao seja apontada no ciclo da poltica como uma fase especfica, ela tem sido utilizada, dentro dos modelos que adotam esta perspectiva, como um instrumento voltado para subsidiar a tomada de decises nos mais variados momentos que ocorrem ao longo das diversas fases do ciclo. Desta forma, no se restringe avaliao de resultados da poltica e nem etapa final do processo. Isso torna relevante destacar e compreender algumas caractersticas das avaliaes que definem sua classificao e implicam distintas abordagens avaliativas, com diferentes instrumentos, recursos e tempos de operao. Antes de classificar os tipos de avaliaes, porm, convm diferenciar a avaliao normativa da pesquisa avaliativa. Considera-se que a avaliao pode ser resultado direto da aplicao de critrios e normas bem definidos ou ser elaborada a partir de um procedimento cientfico, caracterizando-se como uma pesquisa. Neste ltimo caso, para Contandriopoulos et al. (1997), so analisadas tambm a pertinncia, os fundamentos tericos e as relaes existentes entre a interveno e o contexto no qual ela se situa.

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Neste sentido, Aguilar e Ander-Egg (1994) definem avaliao como uma forma de pesquisa social aplicada: sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira vlida e confivel, dados e informaes suficientes e relevantes para apoiar um juzo sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnstico, programao e execuo) ou de um conjunto de atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se realizaro 11. O momento do ciclo da poltica ao qual a avaliao se remete um elemento determinante dos diferentes tipos de avaliao, nas diversas classificaes existentes. Uma das tipologias utilizadas a distino entre avaliaes ex-ante e ex-post. As avaliaes ex-ante consistem no levantamento das necessidades e estudos de factibilidade que iro orientar a formulao e a tomada de decises para uma poltica. Denominadas por Draibe (2001) como avaliaes-diagnstico, atendem a um ou dois dos seguintes objetivos: produzir orientaes, parmetros e indicadores que se incorporem ao projeto,

melhorando seu desenho e suas estratgias metodolgicas e de implementao; fixar um ponto de partida que permita comparaes futuras (linha de base ou

tempo zero). As avaliaes ex-post so aquelas que ocorrem concomitantemente ou aps a implementao da poltica e se distinguem, quanto natureza , em avaliao de processo e avaliao de resultados. As avaliaes de processo buscam, mormente, identificar os atores estratgicos a serem mobilizados, a estratgia de implementao e os subprocessos e estgios pelos quais se desenvolve a implementao. De acordo com Draibe (2001, p. 30), buscam identificar os fatores facilitadores e os obstculos que operam ao longo da implementao e que condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das metas e objetivos. Tais fatores podem ser entendidos como condies institucionais e sociais dos resultados. Classificadas por Barros Silva et al. (1999) como avaliaes com foco no funcionamento, so consideradas aquelas que voltam-se para entender o modo

Na literatura, a avaliao de polticas se mistura com a avaliao de programas sociais. Para esta discusso ver texto Avaliao de Polticas e Programas de Sade: contribuies para o debate, neste material.
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especfico de tal funcionamento; analisar suas etapas, mecanismos de operao, processos e conexes causais. Nas avaliaes de resultados, busca-se saber se os programas cumpriram seus objetivos; o quanto cumpriram e com que qualidade. Barros Silva et al. (1999), dividem as avaliaes com foco nos resultados em trs tipos: estudos de resultados antecipados (aqueles que os formuladores dos programas esperam atingir com sua implementao); de resultados no-antecipados; e a anlise de impacto, que permite entender se o programa realmente produz os benefcios que se espera para os beneficirios, e em que intervalo de tempo. Por outro lado, Draibe (2001) chama ateno para o uso pouco preciso da noo de resultados e diferencia os tipos de resultados (no sentido amplo da palavra), que podem ser avaliados simultaneamente: Desempenho ou resultados (no sentido estrito da palavra) refere-se aos produtos do programa, previstos em suas metas e derivados do seu processo particular de produo (p.ex.: nmero de pessoas vacinadas); Impactos so as alteraes ou mudanas efetivas na realidade sobre a qual o programa intervm e por ele so provocadas (p.ex.: variao da taxa de incidncia da doena relacionada a tal vacina); Efeitos dizem respeito a outros impactos do programa, esperados ou no, que afetam o meio social e institucional no qual se realizou (p.ex.: melhora do nvel de informao em sade da populao). Outra forma de classificao proposta por Arretche (2001), que distingue trs modalidades de avaliao: avaliao poltica, anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas. A avaliao poltica compreendida como a anlise e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam determinada poltica esclarecendo as razes que a tornam prefervel a qualquer outra. Pode ressaltar tanto o carter poltico do processo decisrio que implicou a adoo de uma determinada poltica quanto os valores e critrios polticos nela identificveis. Examina os pressupostos e fundamentos polticos de um determinado curso de ao pblica, independentemente de sua engenharia institucional e seus resultados provveis. O que tem em comum com a avaliao ex-ante que
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prescinde do exame da operacionalidade concreta ou da implementao do programa sob anlise. A anlise de polticas pblicas visa realizar o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos do programa, que podem ser formulados e implementados de diversos modos. Busca reconstituir suas caractersticas de forma a apreend-las em um todo coerente e compreensvel, dando sentido e entendimento s ambiguidades, incoerncias e incertezas presentes em todos os momentos e estgios da ao pblica. Aproxima-se da avaliao de processos medida que permite identificar os fatores facilitadores e os obstculos que operam ao longo da implementao, sem preocupar-se diretamente com os resultados. Ainda que possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados provveis, no almeja atribuir uma relao de causalidade entre o programa e um resultado. A atribuio desta relao de causalidade o objetivo da terceira modalidade de avaliao classificada como avaliao de polticas pblicas . Sua particularidade consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa que permitam estabelecer tal relao, ou ainda estabelecer que na ausncia deste programa no haveria o resultado mencionado. Desta forma, obvia a ligao dessa modalidade com a chamada avaliao de resultados. Nessa relao entre processos e resultados surge outra classificao para os estudos avaliativos: avaliao de eficcia, avaliao de eficincia e avaliao de efetividade. A avaliao de eficcia se apoia no conceito de programa eficaz: aquele no qual os processos e sistemas de implementao so adequados para produzir seus resultados em menor tempo e com mais alta qualidade. Neste tipo de avaliao examinam-se os processos e sistemas de implementao, com vistas a identificar os fatores facilitadores de resultados em quantidades e qualidades mximas e em perodos mais curtos; buscam-se, tambm, os obstculos ao alcance destes resultados. A medida de eficcia na consecuo dos resultados almejados dada pelo predomnio dos fatores facilitadores (Draibe, 2001). Arretche (2001), ao apontar a avaliao de eficcia como aquela que relaciona diretamente objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa com seus resultados, afirma que este tipo de avaliao pode ser feita, por exemplo, entre as metas
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propostas e as metas alcanadas pelo programa ou entre os instrumentos previstos para sua implementao e aqueles efetivamente utilizados. Em ambos os casos, aponta como maior dificuldade para este tipo de avaliao, a obteno e a confiabilidade das informaes obtidas. A avaliao de eficincia investiga a relao entre o esforo empregado na implementao do programa (pensado enquanto custo) e os resultados alcanados (no sentido amplo da palavra). O questionamento tpico para este tipo de avaliao se as atividades ou processos se organizam tecnicamente, da maneira mais apropriada; se operam com os menores custos para a produo mxima dos resultados esperados e no menor tempo possvel (Draibe, 2001). A avaliao da efetividade refere-se relao entre objetivos e metas e impactos e efeitos. Desta forma, a efetividade de um programa se mede pelas quantidades e nveis de qualidade com que se realizam as alteraes (impactos e efeitos) que se pretende provocar na realidade sobre a qual o programa incide (Draibe, 2001). Outra classificao encontrada a que faz a diferenciao entre avaliao somativa ou formativa, e que est relacionada s funes que a avaliao deve cumprir. A avaliao formativa visa fornecer informaes para adequar e superar aspectos problemticos da poltica durante a fase de implementao. Tem a funo de gerar feedback para aqueles que esto diretamente ligados aos processos desta etapa, com o propsito de possibilitar correes. Em contrapartida, a avaliao somativa trabalha com dados relativos aos resultados. Busca a anlise e produo de informaes que tm como interesse subsidiar decises relativas continuidade do programa, seu encerramento, sua ampliao e mesmo sua adoo por outros gestores ou em outros momentos, fundamentando-se na especificao de at que ponto os objetivos propostos foram atingidos. O entrelaamento e a dependncia entre estes dois tipos de avaliaes, no entanto, apontado por diversos autores. Por um lado, destaca-se que as avaliaes somativas necessitam de informaes sobre a formao e o processo de implementao e, neste sentido, dependem de informaes de natureza formativa. Por outro lado, quando se opta pela continuidade de uma poltica aps um estudo de avaliao somativa, os resultados deste estudo podem ser utilizados, mais adiante, para uma avaliao formativa. Alm disso, em polticas amplas, a avaliao somativa de um
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componente da poltica pode desempenhar funo formativa no processo de implementao da poltica como um todo. A relao entre as diversas classificaes explicitadas acima e as diferentes fases do ciclo da poltica esto assinaladas no Quadro 2. Este tipo de analise facilita a compreenso do estudo de avaliao a ser desenvolvido e a escolha dos mtodos e tcnicas a serem utilizadas.

Quadro 2 - Relao entre classificaes de avaliao existentes e o ciclo da poltica.


Ciclo da poltica Classificaes Formao/Formulao Implementao Avaliao final (Resultados gerados) Avaliao ex-ante Avaliao ex-post Avaliao de processo Avaliao de resultados Avaliao Poltica Anlise de Polticas Pblicas Avaliao de Polticas Pblicas Formativa Somativa
Fonte: Elaborado pelas autoras.

X X X X X X X X

X X

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Contudo, importante destacar que o tipo de avaliao determinado pelos objetivos e questes colocadas em relao s polticas. Eis aqui alguns exemplos de perguntas disparadoras de estudos de avaliao, que completam o Quadro 3:

A AO POLTICA IMPLEMENTADA TROUXE

MUDANAS POSITIVAS OU NEGATIVAS

PARA AS CONDIES PRVIAS DAS POPULAES? GERADOS?


Q UAL

OU QUAISOS IMPACTOS

AS AES PREVISTAS FORAM REALIZADAS? AS


METAS DEFINIDAS FORAM ALCANADAS?

OS

INSTRUMENTOS E RECURSOS

PREVISTOS FORAM EMPREGADOS?

AS AES PROPOSTAS UTILIZAM OS DIFERENTES RECURSOS COM EFICINCIA?

Quadro 3 As fases das polticas e as questes que se apresentam na anlise de cada fase. Fases da Poltica Questes pertinentes na anlise de cada fase Reconhecimento do problema - montagem da agenda

Como os temas ganharam ateno dos governos? reconhecidos pelos

Que problemas foram governantes como relevantes?

Como as alternativas para estes temas foram geradas?


Como a agenda governamental se constituiu? Por que e quando uma ideia emergiu? Como as alternativas polticas foram formuladas?

Formulao da poltica Tomada de deciso

Como determinada proposio foi escolhida entre outras alternativas? Quem participou do processo de formulao e deciso das polticas?

Implementao

A formulao da poltica apresenta objetivos, metas e direo clara?

Os recursos necessrios para sua implementao foram considerados no momento da formulao/implementao?

O processo de construo da estratgia de implementao claro? Em especial quanto diviso


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de atribuies organizacional?

atividades?

Exige

mudana

Os atores que esto envolvidos na implementao esto de acordo e compreendem a poltica traada? Avaliao A ao poltica implementada trouxe mudanas positivas ou negativas para as condies prvias das populaes? Qual(is) os impactos gerados?

As aes previstas foram realizadas?

As metas definidas foram alcanadas? Os instrumentos e recursos previstos foram empregados? As aes propostas utilizam os diferentes recursos com eficincia?

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Algumas consideraes sobre a proposta de anlise de polticas na perspectiva do ciclo Nesta reviso, possvel perceber uma trajetria de crtica e maturao do campo de anlise das polticas desde sua formao. H amplo debate entre os pesquisadores na busca de referenciais e modelos que possam explicar a complexa situao de construo das polticas, mas tambm fica explcito que no h um nico modelo de anlise proposto, sendo consenso apenas a ideia de que a politica segue um curso que envolve problemas, escolhas, decises, aes, controle e retorno. O esforo de delimitao das fases da poltica tem sido constantemente colocado em questo, pois, como resume Parsons, nenhuma definio de anlise de poltica e nenhuma teoria ou modelo consegue capturar ou explicar a complexidade existente no que Easton denominou web of decisions, que consiste uma poltica pblica (1995, p. XVII). Esta parece ser a orientao que vigora no momento atual. Contudo, e de forma contraditria, a ideia de ciclo e o estudo das fases ainda buscam, muitas vezes, atender a pretenso do campo de anlise de polticas de explicar para prescrever/propor aes no campo da gesto e administrao pblicas. Trata-se de uma abordagem analtica que visa ampliar o conhecimento da ao dos governos e potencializar os fazedores da poltica no sentido de melhorar a qualidade das polticas pblicas. H nesta abordagem, portanto, uma valorizao do conhecimento tcnico (que

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se respalda num dado modelo de cincia) como algo que pode e deve se sobrepor aos processos de negociao na construo de uma poltica. Este nos parece um ponto importante a ser debatido, especialmente porque ao adotarmos uma viso de conhecimento que busca potencializar o que cada sujeito carrega consigo e que traz como contribuio para o debate no mbito da poltica, potencializando a troca e negociao entre as partes, no consideramos existir um conhecimento melhor ou superior que se afirme frente aos demais. Ou seja, ao atribuir anlise das fases a pretenso de entender e direcionar os rumos da poltica poder-se-ia incorrer no erro de no se perceber o jogo de poder e disputa que perpassa toda e qualquer poltica e de se atribuir ao analista o papel de detentor de uma verdade e de orientador da boa poltica. Nesse sentido, a delimitao das fases pode ser um fator crtico limitador da anlise, especialmente se no h uma compreenso da forma como cada contexto constitui sua poltica e dos arranjos e processos polticos de disputa em cada mbito. Um exemplo que talvez ajude a explicitar o limite desta abordagem quando se prope um estudo de implementao sem considerar que mesmo na implementao h formulao, ou quando se imagina que, para que se possa estudar uma determinada fase, tenha que se abarcar todo o conjunto de questes que se apresentam naquele momento da poltica, sem atentar para as questes que esto presentes no campo em anlise, adotando-se um modelo de anlise a priori, um deve ser da poltica que ir se repetir em todos os contextos. No caso brasileiro, a configurao de um sistema poltico federativo traz ainda algumas complicaes a mais em anlises desta natureza. Como falar de implementao de polticas nacionais quando estados e municpios exercem ou so chamados a exercer sua autonomia local? O que precisa ser considerado nas trajetrias dos diferentes mbitos institucionais da poltica de sade para a anlise das polticas em curso? Por todas estas questes, a ideia de um ciclo da poltica com fases delimitadas parece funcionar muito mais como um artifcio para o controle e definio de polticas que subsidiem a tomada de deciso do que para anlises crticas dos processos polticos em curso. Na perspectiva crtica do processo poltico, importa saber em que contextos se inserem as polticas (as especificidades) e o arranjo que se constitui em cada caso, de modo a possibilitar anlises que reflitam o debate poltico em questo e que no so simples reprodues de modelos polticos racionais e universais.
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Assim, ainda que no campo de anlise de polticas a ideia de ciclo e fases sirva como um recurso metodolgico preciso atentar para o uso que se far deste recurso, que pode em ltima medida prejudicar a anlise proposta.

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Leituras recomendadas: Arretche, M. T. S. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: Rico, Elizabeth M. (org.) Avaliao de Polticas Sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez Editora, 1998. Capella, A. C. N. Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de polticas pblicas. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais BIB (61), 2006: 25-52. Viana, A. L. d.; Baptista, T. W. F. Anlise de Polticas de Sade. In: Giovanella L. et al. (orgs.). Polticas e Sistemas de Sade no Brasil. Rio de Janeiro: Ed.Fiocruz, 2008. ______. Enfoques metodolgicos em polticas pblicas: novos referenciais para estudos sobre polticas. In: Canesqui, A. M. Cincias Sociais e Sade. So Paulo: Hucitec, 1997.

Exemplos de estudos que se utilizaram do referencial de ciclo da poltica:

Capella A. C. N. O processo de agenda-setting na reforma da administrao pblica (1995-2002). Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal de So Carlos, UFSCar, 2004. Link para o texto completo:
http://www.bdtd.ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=1076

Caldas A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos indgenas no Brasil: anlise da construo de uma poltica pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada
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ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010. Contarato, P.C. Poltica Nacional e Contexto Local: uma anlise da implementao da Poltica de Sade Bucal no municpio de Vitria, Esprito Santo. Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2011.

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Box 1 O estudo de Kingdon sobre formulao de polticas: notas metodolgicas O livro de Kingdon Agendas, Alternatives, and Public Policies foi editado no ano de 1984 aps pelo menos uma dcada de estudos visando compreenso do processo de formulao de polticas e a definio de problemas por governos. Kingdon tinha como questes de pesquisa entender como, por que e quando os temas da poltica eram eleitos, como eram percebidos pelos governos e como as alternativas de poltica eram geradas. Para responder suas questes Kingdon estabeleceu como foco de anlise o estudo de duas reas da poltica governamental, sade e transportes que, segundo ele, possibilitaram reunir elementos diversos sobre a natureza e dinmica do processo poltico, porque so reas que tm uma atuao ampla, so dinmicas e bastante diferentes entre si. Vrias estratgias de pesquisa foram adotadas: - entrevistas com dirigentes, pessoas ligadas a estes dirigentes e atores nogovernamentais que, de alguma forma, participaram dos processos de deciso nestas reas. Durante quatro anos Kingdon realizou 247 entrevistas, buscando entrevistar os mesmos atores durante o perodo, de modo a identificar mudanas de nfase nas polticas elencadas; - estudos de caso sobre as duas reas e as polticas definidas; - exame dos documentos oficiais do Executivo e do Congresso, plataformas de governo e de partidos, pesquisas de opinio e outros. Kingdon destaca em suas notas metodolgicas que as entrevistas e os estudos de caso foram as estratgias de pesquisa que mais possibilitaram o alcance das questes de pesquisa, tendo usufrudo pouco das informaes obtidas nos documentos, audincias e outros. Para o autor, as entrevistas foram especialmente importantes por trs motivos: 1) para identificar e descrever os temas da agenda; 2) para investigar porque alguns temas se projetaram e outros no; 3) para contribuir na teorizao sobre o processo de formulao de polticas. O autor tambm destaca como as entrevistas funcionaram como um momento de discusso e reflexo dos entrevistados, trazendo elementos fundamentais para os caminhos de anlise que ele pretendia seguir. J os estudos de caso foram utilizados para obter um melhor entendimento dos processos envolvidos e para desenvolver uma teoria sobre a delimitao de agendas que pudesse agregar modelos e ilustrar generalizaes. Para medir a importncia dos temas e a entrada dos mesmos na agenda governamental utilizou-se de anlises no quantitativas e procedeu a uma codificao das entrevistas (a codificao envolvia pelo menos dois diferentes codificadores e a verificao de divergncias). Todo processo o levou construo de um modelo explicativo para os processos de formulao de poltica e de definio de problemas como de interesse dos governos a identificao dos fluxos de problemas, de alternativas e da poltica. A anlise proposta por Kingdon tem servido desde ento para orientar estudos sobre os processos de formulao da poltica, dada a riqueza do debate promovido pelo autor. Mas uma questo que no se costuma observar no momento de aplicao do referencial proposto por Kingdon o fato de que o autor construiu seu modelo a posteriori; o modelo foi o resultado da anlise empreendida pelo autor, e no um guia utilizado para sua anlise. O apndice metodolgico que se apresenta ao final da publicao rico em detalhes e expressa os caminhos tomados pelo autor na construo de seu estudo. Atente-se para as incertezas das definies, apostas e mudanas metodolgicas no desenvolver do estudo e a preocupao do autor em manter de forma
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clara as questes de pesquisa para definir os seus rumos. As notas metodolgicas so, neste sentido, fundamentais de serem lidas antes mesmo da leitura do livro, pois permite apreender a discusso no como o modelo a ser aplicado, mas como a forma de entendimento dos processos polticos analisados por este autor. Referncias Bibliogrficas: Kingdon JW. Agendas, Alternatives and Public Policies. USA: Harper Collins College Publishers. 1984.

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Box 2 Polticas pblicas: como se formam as agendas? Uma discusso a partir da formulao da poltica de vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas em 2004. Aline Caldas Meu interesse sobre o tema da formulao de polticas pblicas surgiu quando, no perodo entre 2003 e 2006 tive a oportunidade de gerenciar, no Departamento de Sade Indgena da Fundao Nacional de Sade (FUNASA) em Braslia, um projeto que visava estabelecer aes para melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas no Brasil. Desde 1999 j havia sido estabelecida uma Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas, compondo um subsistema de sade articulado ao SUS que contemplasse as especificidades culturais desses povos. Tambm j existiam trinta e quatro Distritos Sanitrios Especiais Indgenas sob a responsabilidade da Fundao Nacional de Sade para a gesto desse subsistema. Mas, foi somente a partir de 2003 que comeou a se delinear no Departamento a proposta de incluso, nos planos de sade, de aes para melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas. Este tema passou a compor o Plano Plurianual da FUNASA para os anos de 2004 a 2007, alm de integrar uma das reas de interveno de um Acordo de Emprstimo com o Banco Mundial, o Projeto Vigisus II, iniciado em 2005. Aps ingressar na FUNASA em novembro de 2003, pude observar que polticas pblicas, para serem formuladas e implementadas, sofriam grande influncia de cenrios polticos e institucionais, com a atuao de atores tanto de dentro quanto de fora do governo, com recursos de poder e interesses especficos. Responder por que alguns temas entravam na agenda de deciso governamental naquele perodo e outros no entravam, e por que certas propostas eram consideradas e outras descartadas motivaram realizao do meu estudo. Decidi analisar a formulao da poltica pblica de vigilncia alimentar e nutricional para os povos indgenas no momento de construo do PPA 2004-2007. Com o objetivo de encontrar uma metodologia que permitisse analisar a trajetria de formulao desta poltica busquei estudos de mesma natureza, e encontrei o estudo de Kingdon (1995) sobre a formulao de polticas de sade e de transporte nos Estados Unidos na dcada de 1970. Este estudo apontava para um conjunto de questes que me facilitaram reconhecer aspectos importantes da trajetria de construo da poltica que vivenciei. Imediatamente, fui identificando nos condicionantes que envolveram a implantao do SISVAN Indgena os processos e atores descritos pelo autor como capazes de exercer influncia para certo tema sair de uma agenda governamental para uma agenda de deciso. Segundo o modelo de mltiplos fluxos de Kingdon (1995), alguns temas sero considerados quando forem capazes de chamar a ateno dos formuladores de polticas. A existncia de indicadores sobre determinado problema, uma crise ou desastre e a avaliao de programas governamentais que no tenham o resultado esperado, so elementos que constituem um fluxo de problemas capazes de exercer presso sobre os responsveis por polticas pblicas, para determinados assuntos.

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Um dos maiores desafios enfrentados pela FUNASA ao assumir a ateno sade dos povos indgenas consistia na precariedade de informaes sobre indicadores epidemiolgicos e demogrficos da maior parte dos povos indgenas no Brasil. Quanto ao perfil nutricional, mesmo aps os primeiros anos de implantao dos Departamentos de Sade Indgena (DESAI), os registros existentes eram esparsos, no sendo registrados no Sistema de Informaes de Ateno Sade Indgena. O conhecimento disponvel sobre o perfil nutricional dos povos indgenas provinha, sobretudo, de estudos de carter acadmico, realizados em geral a partir da dcada de 1990. Os resultados apontavam em seu conjunto para elevadas prevalncias de dficits de crescimento fsico e de anemia nas crianas indgenas, alm de evidenciar, entre outros aspectos, a escassez de informaes sobre o estado nutricional das populaes indgenas representativas das diversas regies do pas (SANTOS e COIMBRA Jr., 2003). Mas, apesar da existncia desses indicadores, foi um evento de grande impacto que revelou a situao de vulnerabilidade de segmentos indgenas. A ocorrncia de mortes de crianas indgenas em 2001 na Reserva Indgena de Guarita, no Rio Grande do Sul, tendo a desnutrio como causa bsica de bito, foi noticiada em jornais de circulao nacional, mobilizando diversos atores como Ministrio Pblico Federal (MPF) e Comisso Intersetorial de Sade Indgena (CISI) do Conselho Nacional de Sade (CNS). Outros mecanismos de identificao de problemas incluram avaliaes para o planejamento de aes de sade realizadas pela prpria FUNASA e pelo Banco Mundial (Projeto Vigisus II), que apontavam para necessidade de melhoria das informaes sobre as condies e causas do estado nutricional dos povos indgenas. Os elementos em conjunto formaram um fluxo especfico de problemas capaz de chamar a ateno dos formuladores de polticas de sade indgena para a questo da insegurana alimentar e nutricional dos povos indgenas, aliado precariedade de informaes mais amplas sobre a sua magnitude e fatores de determinao. Neste fluxo destaca-se a atuao de diversos atores. Grupos acadmicos e pesquisadores tiveram papel fundamental na produo de informaes sobre o perfil nutricional dos povos indgenas, tendo estas informaes sido utilizadas pelos gestores de sade indgena como justificativa para a incluso do SISVAN no planejamento de aes de ateno sade. Uma vez que os estudos j vinham sendo produzidos desde a dcada de 1990, a difuso de informaes teve um efeito de longo prazo. A mdia desempenhou o papel de focalizar uma questo que j vinha sendo descrita por grupos de pesquisa, embora at ento no houvesse sido identificados estudos sobre as condies nutricionais de populaes indgenas do Sul do Brasil. O evento das mortes das crianas indgenas por desnutrio, que foram manchetes em diversos jornais e que tambm se fizeram presentes em outros meios de comunicao (rdio, televiso, internet, entre outros), ampliou a visibilidade do problema mobilizando outros segmentos de atores. O feedback de aes contou principalmente com a participao de atores governamentais. Servidores pblicos e servidores com status de gestores e com poder de deciso por fora da responsabilidade em responder por cargos comissionados de gesto e planejamento esto entre os atores envolvidos nesse processo. Outra categoria de atores no descrita no modelo de Kingdon que teve atuao importante foi o Banco Mundial. Quanto ao SISVAN Indgena, este atuou no somente como financiador de avaliaes que levaram ao feedback das principais lacunas do subsistema de sade indgena, como tambm em atividades de acompanhamento das estratgias de implementao da ao desde 2005 at 2009. De maneira independente dos problemas ocorre o fluxo poltico, que, segundo Kingdon, tambm tem forte poder na formao de agendas. Em 2003, ocorreu uma
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mudana governamental que inseriu a promoo da segurana alimentar e nutricional e combate fome na agenda prioritria do Governo Federal. Esta agenda por sua vez estabeleceu diretrizes para a elaborao dos planos de ao de todos os rgos governamentais. A mudana consequentemente gerou renovao de secretrios e diretores de rgos como o Ministrio da Sade e FUNASA. Conforme descreve o modelo de Kingdon, a pauta estabelecida pelo Presidente conforma com os novos secretrios e diretores do alto staff governamental um movimento de coalizo em torno dos temas de pauta. Foras polticas organizadas, ou grupos de interesse tambm compem a conjuntura poltica. No caso do SISVAN Indgena, deu-se o papel da 3 Conferncia de Sade Indgena, realizada em 2001, da Comisso Intersetorial de Sade indgena, do Conselho Distrital de Sade Indgena Interior Sul e Ministrio Pblico Federal, exercendo presso para o estabelecimento de aes visando melhoria das condies nutricionais dos povos indgenas. Esta conjuntura criou um terreno frtil para evidenciar e valorizar os problemas que j vinham sendo apontados pelos estudos acadmicos, pela ocorrncia de casos graves de desnutrio em aldeias e pela avaliao das lacunas nas aes de ateno sade. Ao buscar as propostas de soluo para o enfrentamento do problema dos dficits nutricionais, os envolvidos nos processos de deciso aceitaram como alternativa uma proposta que j transitava h dcadas nas comunidades de polticas de alimentao e nutrio. O SISVAN fora proposto pela Cpula Mundial de Alimentao de Roma no ano de 1974 para pases em desenvolvimento. Foi incorporado ao Sistema nico de Sade em 1990 e compe as diretrizes da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio desde 1999. Portanto, foi a alternativa disponvel e vivel aceita pelos gestores de sade indgena para tratamento do problema da escassez de informaes que limita o estabelecimento de aes para promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas. Na convergncia dos fluxos de problemas com o fluxo poltico, aliados a existncia de uma alternativa j debatida (fluxo de alternativas), abriu-se uma janela de oportunidade para a questo da insegurana alimentar dos povos indgenas ser reconhecida como problema e ascender agenda de deciso. Entretanto, desde o planejamento no plano operacional da FUNASA e no Projeto Vigisus II em 2003 at a formalizao legal, identificamos a atuao da prpria rea Tcnica de Alimentao e Nutrio do DESAI como empreendedora de polticas, atuando na juno dos trs fluxos. A rea Tcnica que comeou a ser constituda em novembro de 2003, pelo ento Diretor do DESAI para gerenciar o projeto, identificou a abertura da janela de oportunidade, que se deu pela convergncia dos fluxos de problemas, de polticas com o fluxo poltico favorvel. Mudanas na administrao tanto abrem como podem fechar janelas. Em julho de 2004, ocorreu uma mudana na Direo do DESAI, o que trouxe novas prioridades para a sade indgena. Foi necessrio que a rea Tcnica de Alimentao e Nutrio, trabalhasse no sentido de sensibilizar a equipe desse novo gestor utilizando os indicadores produzidos pela literatura cientfica, a crise ocorrida em aldeias no Rio Grande do Sul e a agenda nacional de combate fome do governo federal para manter o projeto em pauta. O objetivo era chamar a ateno para a dimenso da vulnerabilidade alimentar e nutricional dos povos indgenas e os custos polticos em declinar da ao, em meio a todo esse contexto. Pela convergncia desses diversos fatores, a situao alimentar e nutricional dos povos indgenas alcanou prioridade para o DESAI. Este passou a compor diversos espaos de articulao intersetorial a partir de 2005, como Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), Comisso de Avaliao de Projetos da
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Carteira Fome Zero e Desenvolvimento Sustentvel dos Povos Indgenas (Ministrio do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Social e Combate Fome), alm da prpria CISI, que estabeleceu como pauta permanente em suas sesses regulares, o acompanhamento de aes de promoo da segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas. Esses espaos representaram a oportunidade de divulgao da proposta do SISVAN Indgena e dos avanos alcanados na implementao do sistema at ento, agregando apoio dos demais rgos envolvidos no tema. A FUNASA passou a assumir posio central no fornecimento de informaes nutricionais para o subsdio de aes intersetoriais nessa rea, devido capilaridade dos DESAI na ateno sade dos povos indgenas. O SISVAN Indgena foi finalmente estabelecido na agenda de polticas de sade indgena por meio da Portaria 984 de 06 de julho de 2006 (Brasil, 2006). Entretanto, a sua formalizao na sade indgena no garante o sucesso de sua implementao, que envolve outra dinmica de atores e processos e pode ser objeto de estudos futuros. O QUE O MODELO NO EXPLICA? Segundo Frey (2000), o ciclo da poltica um tipo idealizador do processo poltico que, na prtica, dificilmente se d de pleno acordo com o modelo. Mediante a comparao dos processos reais com o modelo, so obtidos pontos de referncia que nos fornecem pistas sobre as possveis causas do processo de resoluo de problemas. O ciclo da poltica pode ser considerado, ainda segundo o autor, como um instrumento analtico que pode desvendar vrios pontos nos quais as decises polticas so feitas, ao invs da descrio de um processo para todas as polticas. Outro ponto de limitao do modelo certa negligncia com a anlise de condies institucionais, devido aos estudos que subsidiaram a formulao terica do ciclo terem sido realizados em sua maioria em pases, com sistemas polticos institucionalmente estveis. No caso da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio para os povos indgenas estabelecida em 2006, o que podemos perceber a presena de elementos dos diferentes fluxos descritos por Kingdon na conformao desta agenda poltica; mas h neste caso a particularidade e o modo de construo e arranjo da poltica que no se explica simplesmente pelo modelo, mas pela forma como se articularam os diferentes atores neste contexto. O modelo de Kingdon um bom referencial para iniciar uma anlise da poltica, mas est longe de se constituir no modelo que explica a entrada deste tema na agenda. Ressalte-se os anos de discusso em torno do tema, as idas e vindas e argumentos dos diferentes grupos at a entrada definitiva do tema na agenda governamental, no garantindo inclusive que esta seja uma poltica efetivamente implementada. Referncias Bibliogrficas: Brasil. Ministrio da Sade. Fundao Nacional de Sade. Portaria n 984 de 06 de julho de 2006. Institui o Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional para os Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (SISVAN-Indgena). Dirio Oficial da Unio 2006; 10 jul. Caldas A. Vigilncia Alimentar e Nutricional para os povos indgenas no Brasil: anlise da construo de uma poltica pblica em sade. Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Epidemiologia e Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP/Fiocruz, 2010.
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Frey, K. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, v. 21, p. 211-259, 2000. Kingdon J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. USA: Harper Collins College Publishers. 1995. Santos R. V.; Coimbra Jr. C. E. A. Cenrios e tendncias da sade e da epidemiologia dos povos indgenas no Brasil. In: C. E. A. Coimbra Jr., R. V. Santos e A. L. Escobar (orgs.). Epidemiologia e sade dos povos indgenas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2003.p.13-47.

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