MECANISMOS DE RESPOSTAS ORGANIZACIONAIS MUDANA INSTITUCIONAL: O CASO DA FUNDAO JOAQUIM NABUCO*

Carlos Augusto Sant'Anna Guimares**

1. Introduo

O presente artigo representa uma tentativa de fornecer uma interpretao de como organizaes pblicas reagem proposta de mudana institucional. O objetivo principal deste trabalho oferecer uma explicao para o insucesso da implementao do Projeto Organizaes Sociais, conforme previsto na reforma gerencial preconizada pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado-Mare (1995-1998). A partir da anlise da experincia da Fundao Joaquim Nabuco e de seu processo de discusso ocorrido durante trs anos (1995-1997), procura-se realizar urna reflexo terico-emprica sobre

o papel dos incentivos na obteno da cooperao em contextos de mudana, como as organizaes reagem mudana institucional e em que medida essa reao afeta o grau e o ritmo da mudana. Durante o primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), foi elaborada uma proposta de reforma da administrao pblica federal expressa no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Em essncia, o Plano Diretor perseguia dois macroobjetivos: ajuste fiscal e mudana institucional. No item mudana institucional, o elemento fulcral era a criao de duas instituies organizacionais: 1 as organizaes sociais (OS) e as agncias executivas (AE).

* verso preliminar desse artigo apresentada no xxvi Encontro Nacional dos Programas de Ps-Graduao em Administrao. Salvador, setI2002. Agradeo ao professor Flvio Rezende a colaborao.

** Mestre em cincia Poltica (LJFPE). Pesquisador da Fundao Joaquni Nabuco

Verifica-se a existncia de diversos trabalhos sobre a implementao da reforma administrativa em organizaes pblicas. Ventura, Igarasi e Lima (1998) analisaram o processo de transio institucional da Fundao Roquete Pinto para Organizao Social. Meio e Marcelino (1999) e Lemos Filho, Russo e Moreira (1999) estudaram o caso do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (lnmetro), quando da sua qualificao como Agncia Executiva. Silva, Vasconcelos e Mathias (1998) relatam a experincia de formulao e implantao de um contrato de gesto em hospitais pblicos estaduais no Esprito Santo. Vieira (1999), a partir da experincia da Fundao Osvaldo Cruz, analisa as restries das fundaes pblicas e os limites e possibilidades do Projeto Organizaes Sociais. Em comum, esses estudos enfocam aspectos administrativo-organizacionais. Este estudo de caso parte de uma pesquisa realizada pelo autor durante mais de um ano (junho de 2000 a outubro de 2001). Os recursos metodolgicos empregados para a consecuo dos objetivos da pesquisa foram a anlise documental (atas, livros, relatrios, resolues, boletins, portarias, panfletos, entre outros documentos), alm de entrevistas semiestruturadas com onze pessoas, entre dirigentes do Mare (ministro e diretores) e dirigentes e servidores da Fundaj, nos mais diversos nveis hierrquicos, bem como de consultores. Foram utilizados os recursos da informtica, o que possibilitou consultar diversos stios na internet, assim como realizar entrevistas por e-mail.'

2. Incompletude das reformas administrativas

Independentemente do contexto, da natureza e especificidade, reformas administrativas so polticas pblicas3 que visam 18

melhoria no desempenho do setor pblico por meio de corte de gastos e mudana institucional. 4 Polticas de reforma do aparato estatal so tentativas que se sucedem em diversos governos, contudo com baixa taxa de sucesso na sua implementao. Por conseguinte, reformas administrativas so polticas que tendem a ter baixo desempenho e alta persistncia e, assim sendo, so polticas que permanentemente tendem a falhar (Rezende, 1999). Corroborando essa assertiva, Duque (1997) observa que a experincia mundial evidencia que bons resultados so restritos a poucos pases. De modo geral, as tentativas de reformar o aparato burocrtico estatal tm sido um exerccio estril ou rotundos fracassos tanto administrativos quanto polticos. Segundo Heredia e Schneider (2002), reformas administrativas so nebulosas em pases onde existem uma fuso entre as elites poltica e burocrtica. Reformas administrativas apresentam maior probabilidade de xito quando grupos polticos alheios a esses esquemas chegam ao poder. Os autores argumentam ainda que os governos tendem a investir mais na reforma administrativa quando, para alcanar determinados compromissos programticos, exigem-se mudanas na mquina estatal. Abrucio (1997) argumenta que o sucesso ou malogro de reformas administrativas refere-se ao apoio poltico obtido pelo governo reformista. O autor conclui que as iniciativas reformistas de maior sucesso derivaram de intenso apoio poltico e da configurao de novos incentivos institucionais. Por outro lado, Meio (2002) informa que a reforma administrativa brasileira obteve amplo apoio poltico no parlamento, porm com implementao errtica. Nesse sentido, alm do esteio poltico, uma reforma para lograr xito depende da cooperao da burocracia e das agncias estatais ou, pelo menos, de parte significativa dela no esforo reformista,

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pois sua implementao realiza-se no interior das organizaes pela burocracia permanente.5 Identifica-se um duplo padro no processo de implementao das reformas do aparato estatal. As maiores dificuldades localizam-se na implementao de reformas administrativas nas agncias de prestao de servios sociais. Enquanto no campo da gesto macroeconmica, a criao e fortalecimento dessas agncias apresentam obstculos menos severos. A explicao sugerida por Kaufman (2002) que as reformas implementadas nas agncias macroeconmicas podem ser realizadas sem diminuir de maneira significativa o apadrinhamento poltico nas outras reas do aparelho de Estado. O caso brasileiro recente de tentativa de reformar o aparato estatal explicado por vrios fatores. O presente texto parte de insights fornecidos por trs autores que exploram aspectos diferentes, mas complementares, que explicam o fracasso da experincia brasileira. Rezende (1999) assevera que o fracasso da reforma administrativa brasileira decorreu da contradio entre os macroobjetivos perseguidos. Os atores estratgicos cooperaram apenas quanto ao ajuste fiscal e assumiram uma postura nocooperativa no que se refere mudana institucional. Como a cooperao foi apenas parcial, a reforma falhou. Meio (2002) informa que as disputas interburocrticas e a fragmntao da liderana no processo de reforma administrativa brasileira so particularmente relevantes para se compreender as dificuldades de sua implementao. Cheibub (1999) argumenta que a inexistncia de canais institucionalizados de negociao entre o governo e as organizaes de representao dos servidores pblicos limitou e condicionou o estabelecimento de uma relao de confiana capaz de produzir uma ao cooperativa entre ambos, para implementar a reforma administrativa (cf. Ib. Meio. 2001).

3. Modelando a reao dos atores: sada, voz e lealdade

O modelo de Hirschman (1973) de sada, voz e lealdade foi elaborado na tentativa de apreender fenmenos sociais, polticos, organizacionais e econmicos. Essas trs categorias analticas tm por objetivo explicar como indivduos reagem a mudanas ou deteriorao do desempenho de firmas, organizaes e at mesmo do prprio Estado. Trata-se, na realidade, da combinao de elementos da economia (sada) com os da poltica (voz e lealdade). A sada o mecanismo por excelncia da economia; uma opo tpica de mercado. Quando determinados clientes se encontram insatisfeitos com um produto ou servio, a atitude mais comum deixar de compr-lo e adquirir um outro similar com o mesmo preo e qualidade. Contudo, ela no se restringe a relaes de consumo, sendo utilizada em todos os domnios das relaes sociais. A sada pode expressarse de diversas maneiras: por exemplo, membros de um partido poltico que no aceitam as resolues da cpula dirigente migram para outro partido; pais tiram os filhos da escola pblica quando esta cai de qualidade e os matriculam na escola particular; ou situaes em que organizaes promovem mudanas institucionais ou organizacionais e os membros insatisfeitos procuram outras organizaes para atuar. De acordo com Hirschman (1973), para que a sada tenha efeitos benficos para o sistema econmico ou poltico, necessrio que exista uma combinao de clientes/membros alertas, que saiam a qualquer rudo de ineficincia, e clientes inertes, que demorem a perceber a deteriorao do produto ou servio oferecido, ou da prpria organizao. A sada deve funcionar como um alarme, sinalizando para a existncia de falhas e imperfeies, mas dando tempo suficiente para a organizao se ajustar. 19

A opo pela sada uma escolha pelo no-enfrentamento de uma situaoproblema. O indivduo, ao eleger a sada, est optando pela alternativa que representa o menor custo. Ao escolher um outro produto ou uma outra organizao, o indivduo deixa para trs uma situao incmoda. A sada a negao da possibilidade de os indivduos, clientes ou membros de uma organizao a transformarem. Ao sarem, os membros no enfrentam a situao produtora do dano. A sada uma fuga do embate poltico. A sada uma aposta de melhoria da performance com baixo consumo de energia. Por sua vez, a voz representa a tentativa de participar da arena decisria. Ela denota a opo de ficar e tentar mudar as coisas por dentro, ao invs de sair e procurar um produto ou organizao substituta ou, ainda, por mais paradoxal que seja, fazer com que nada mude. A voz " o oposto da sada. ( ... ). Voz ao poltica por excelncia" (Hirschman, 1973, p. 26). A voz pode ser empregada tanto por clientes quanto pelos membros de uma firma ou organizao. De acordo com Hirschman (1973), a voz dependente da sada. A voz s entra em cena quando a sada no se encontra facilmente disponvel para os indivduos. Quem no dispe da possibilidade de sada candidato voz. Ela no um substituto da sada, mas o seu complemento. Sem embargo, em certas circunstncias (na total falta de sada), a voz substitui a sada. Quando a voz se coloca como substituta da sada, a deciso de permanecer e tentar mudar as coisas j foi tomada e obedece a quatro pressupostos bsicos que podem vir juntos ou separados: 1) os clientes ou membros acreditam que podero influenciar o processo decisrio; 2) os custos envolvidos na sada so altos 6, conforme a percepo dos atores; 3) por lealdade organizao; 4) alguns perseveram na organizao, pois confiam no sucesso das reclamaes e protestos (a voz) de terceiros. 20

O poder da voz depender da escolha dos indivduos em trocar a segurana e tranqilidade da sada pelos riscos e custos da voz. A voz mais custosa porque importa em mobilizao, negociao, dedicao (custo de oportunidade) por parte dos atores. A amplitude da voz decorrer da existncia ou no de sada. Como no se pode sair, emprega-se a voz para reivindicar direitos. Portanto, "... a voz no mais que uma parte e uma funo bsica de qualquer sistema poltico, s vezes tambm conhecida como 'articulao de interesse" (Hirschman, 1973, p. 40). Se, por um lado, a sada no exige maiores esforos alm da deciso de escolher qual o caminho a seguir, a voz , em essncia, ao poltica, abrindo uma mirade de possibilidades e conseqncias. Por essa razo, geram-se preconceitos contra a voz e favorabilidade sada. Por outro, se a voz encerra custos, muitas vezes altos, traz em si a prpria possibilidade de reduo de custo e de maior eficincia (Hirschman, 1973). A efetividade do uso da voz est associada capacidade de influncia de cada um dos atores na organizao. Quanto maior o nvel de influncia de um determinado ator, maiores as chances de xito no uso da voz. Na realidade, a voz s pode ser exercida de modo efetivo quando h possibilidades de sada. Todavia, no pode haver diverss chances de sada, o que acarreta uma reduo nas oportunidades de voz, visto que um modo considervel de pressionar uma organizao por meio da ameaa de sada. O contrrio tambm verdadeiro: a inexistncia de sada torna a ameaa no crvel. Sem embargo, Hirschman (1973) reconhece que possvel haver um caso ou outro em que a voz tenha maior eficincia na total inexistncia de sada do que quando ela exista, mesmo que limitada. Diferentemente do que suscita o senso comum, a lealdade no irracional, desinteressada ou relacionada a atos de f. Pelo contrrio, "a lealdade contm uma

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enorme dose de racionalidade" (Hirschman, 1973, p: 84). Os indivduos encontram-se propensos a contribuir com uma organizao, direta ou indiretamente, desde que haja uma confluncia entre as atividades desempenhadas no interior da organizao e os objetivos pessoais (Simon, 1965). Com efeito, a lealdade origina-se na estrutura de incentivos existente em dada organizao. O indivduo racional ser leal quela organizao que o reconhece e o premia pelos seus esforos. A lealdade no o terceiro mecanismo de reao, mas um componente importante na apreenso do funcionamento da sada e da voz. A lealdade funciona como um inibidor da sada e amplificador da voz ou remete o indivduo a uma situao de passividade diante dos fatos. Hirschman (1973) indica que existe uma relao de reciprocidade entre lealdade e influncia. Os membros leais tm maior propenso a ser os mais influentes. Por exercer certa influncia e desejar mant-la, so os mais leais, ou seja, quanto maior a influncia exercida, maior a lealdade organizao. Por conseguinte, membros leais resistem em sair, tentam mudar as coisas por dentro. Somente aps a falha da voz, acionaro a opo de sada. A lealdade no apenas retrai a sada, como tambm ativa a voz. Importante lembrar que a lealdade no pode ser confundida com a ausncia de salda. Ao contrrio, "a utilidade da lealdade depende da proximidade do substituto disponvel" (Hirschman, 1973, p. 85). A fora da lealdade exige que haja a possibilidade de vrias sadas. S se pode falar em lealdade quando os atores dispem de opes de sada e no o fazem, preferindo usar a voz e tentar mudar as coisas por dentro, arcando com os custos inerentes a essa opo.
4. Ao coletiva e estrutura de incentivos

A anlise tradicional sobre ao coletiva enfatiza que o nvel de consenso do grupo fator determinante para explicar o esforo

cooperativo. No se pode olvidar que o consenso entre os atores em torno dos objetivos importante. Todavia, outro componente de igual relevo deve ser considerado na explicao: a estrutura de incentivos com a qual os membros de um grupo ou de uma organizao se deparam. Olson (1999, p. 72) chama a ateno para o fato de que muito importante distinguir entre os obstculos ao grupal que se devem a uma falta de consenso no grupo e os que se devem a uma falta de incentivos individuais. Barnard (1979) foi o primeiro a identificar que a organizao funciona como um efetivo sistema cooperativo. Reconhece o autor que a ao cooperativa algo incomum. Fracasso na cooperao, fracasso na organizao, ao lado da desorganizao, da desintegrao, da destruio de organismos ( ... ) so fatos caractersticos da histria do homem (Bamard, 1979, p. 37). O xito da cooperao depende da satisfao das necessidades e expectativas dos atores em funo dos esforos realizados. A eficincia da ao coletiva reside no fato de que os benefcios advindos com a mudana devem ser suficientemente superiores situao atual, de modo a estimular a cooperao. Caso contrrio, os membros da organizao no tero incentivos para cooperar. Incentivos so estmulos positivos ou negativos colocados disposio de indivduos ou organizaes visando gerar um comportamento cooperativo; so recompensas e punies utilizadas para estimular determinada conduta individual ou grupal de maneira a produzir uma ao cooperativa. As satisfaes bem ntidas que estimulam um homem a contribuir com seus esforos para uma organizao resultam tanto das vantagens positivas como das desvantagens que a ela se acham vinculadas (Bamard, 1979, p. 150). Os incentivos podem ser tangveis e intangveis. De modo geral, podem ser definidos como benefcios em dinheiro,
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servios, promoo profissional, prestgio social (status), rede de amizades e respeito, alm de outros de conotao social e psicolgica. Seguindo a proposio de Wilson (1995), os incentivos podem ser de quatro tipos bsicos: incentivos materiais ou monetrios, incentivos sociais especficos ou seletivos, incentivos sociais coletivos e incentivos ideolgicos. Incentivos materiais so recompensas tangveis: dinheiro, bens e servios e tudo o mais que pode ser expresso em termos monetrios. Inclui gratificaes, salrio, reduo de tarifas e impostos, descontos sobre diversos bens e servios, servios pessoais, presentes, bonificaes salariais, participao nos lucros das empresas, entre outros. Incentivos sociais especficos ou seletivos so benefcios intangveis que podem ser oferecidos, negados ou retirados de indivduos especficos. Nesse tipo de incentivos, esto cargos, promoo profissional, prestgio, distino social, honrarias, ttulos, homenagens. O valor deles decorre da sua escassez, isto , sua distribuio limitada. So empregados como incentivos suplementares e sua distribuio com freqncia uma fonte de conflito. Incentivos sociais coletivos so tambm recompensas intangveis, que so criadas pelo ato de pertencer a uma organizao. Seu consumo deve ser desfrutado por todos os membros da organizao; nenhum indivduo em particular pode ser excludo de usufruir o benefcio. Sem embargo, em um grau limitado, alguns indivduos podem ser excludos de certos benefcios sociais coletivos por fora das redes informais de amizade. Incentivos ideolgicos so tambm benefcios intangveis e derivam da satisfao de ter contribudo para a consecuo de uma causa considerada nobre. Tais recompensas dependem dos objetivos declarados das organizaes,' e qualquer membro pode desfrutar da

satisfao pelos esforos realizados pelo grupo, mesmo que ele prprio no tenha contribudo em nada para a consecuo do objetivo. Os incentivos acima aduzidos diferem em dois aspectos fundamentais. O primeiro refere-se preciso com que eles podem ser empregados para modificar ou direcionar as atitudes dos indivduos. Incentivos materiais so os mais especficos e divisveis. Contudo, eles no podem ser utilizados para produzir um efeito exato, embora seus resultados sejam mais precisos que os benefcios intangveis. O segundo aspecto, os incentivos sociais, embora menos flexveis que os materiais e a sua incidncia e valor serem mais difceis de regular com exatido, so freqentemente mais atrativos que os incentivos materiais. A performance da ao cooperativa reside em encontrar o ajuste correto entre os tipos de incentivos. "Parece-me improvvel que possa existir ( ... ) qualquer organizao que no empregue, em combinao, ambos os mtodos" (Barnard, 1979, p, 151). As sanes so um componente igualmente importante, porm pouco abordadas nas discusses sobre estrutura de incentivos. Em determinadas conjunturas, para que o esforo cooperativo se efetive, faz-se necessria a adoo de medidas coercitivas. A coero tanto pode ser empregada para eliminar elementos no-cooperativos, como para garantir a colaborao dos indivduos. Seu efeito prtico consiste em criar o receio entre aqueles que no foram diretamente atingidos, de forma a torn-los dispostos a cooperar. Cabe ressalvar que, em muitos casos, a punio para alguns indivduos vem acompanhada de promoo para outros; o "indivduo recalcitrante pode ser colocado no ostracismo, e o que colabora pode ser convidado para o centro do crculo privilegiado" (Olson, 1999, p. 73), e que nenhum

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sistema cooperativo pode manter-se por muito tempo baseado unicamente na coero. Wilson (1995) adverte que semelhante destaque deve ser dispensado tambm s demandas dos participantes e s oportunidades colocadas pela estrutura poltica da sociedade. Decerto, o estabelecimento de uma adequada estrutura de incentivos fundamental, porque a adeso dos atores depender dos clculos dos provveis custos e benefcios polticos, sociais e financeiros advindos com a adeso a uma determinada poltica (Nepp/Unicamp, 1999).

sies da legislao atinente s fundaes, ou seja, o direito privado (Fundaj, 1995b; Vieira, 1999). Com isso, as fundaes perderam a autonomia financeira e administrativa de que gozavam, submetendo-se aos mesmos princpios jurdicos e administrativos da administrao direta e das entidades autrquicas, constituindo uma espcie do "gnero 'autarquia'" (Vieira, 1999, p. 8)- A Constituio de 1988 consagrou essa nova situao jurdica, que pode ser definida como de "autarquizao". Tal fato significou para as fundaes institudas pelo poder pblico perdas profundas do ponto de vista institucional e gerencial, configurando o que se chamou de engessamento burocrtico.

5. A experincia da Fundao Joaquim Nabuco 5.1 Tempos de reforma: incertezas, debates

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A Fundao Joaquim Nabuco foi instituda pela Lei n. 770, de 21 de julho de 1949, sob a denominao de Instituto Joaquim Nabuco - IJN, tendo como idealizador o socilogo Gilberto Freyre, ento deputado federal na legislatura 1946-49. A proposta era que o Instituto Joaquim Nabuco fosse um centro de pesquisas sociais dedicado ao estudo da realidade social do trabalhador rural e do pequeno lavrador da regio Nordeste. Criado como rgo administrativo do Ministrio da Educao - MEC, o IJN ao longo da sua trajetria assumiu diversas personalidades jurdicas: nos anos 1960, transformou-se em Autarquia Federal; em 1963, o Instituto incorporou a denominao "de Pesquisas Sociais", vindo a se chamar Instituto Joaquim Nabuco de Pesquisas Sociais - IJNPSO; na dcada de 1980, sob a gide do Decreto-Lei 200167, tornou-se uma fundao de direito privado, adotando a atual denominao de Fundao Joaquim NabucoFundaj. Em 1987, as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico passaram a ser conceituadas como fundaes pblicas, no mais se aplicando a elas as dispo-

e negociao

Durante trs anos (1995-1997), a Fundao Joaquim Nabuco vivenciou um perodo de grande inquietao e discusso interna provocadas pelas primeiras elucubraes por parte de membros do Governo Federal de transformar os institutos de pesquisa em entidades jurdicas especiais, com liberdade de gesto financeira, patrimonial, administrativa e de pessoal, supervisionadas por contratos de gesto, alm do estabelecimento de um sistema de avaliao dos institutos)0 Essas proposies ensejaram a criao, em janeiro de 1995, de uma comisso interna com o objetivo de realizar estudos e apresentar a posio da Fundao Joaquim Nabuco no que se refere aos contratos de gesto com o Governo Federal (Fundaj. Presidncia, 1995). Em um primeiro olhar, a atitude demonstra dina-mismo e grande capacidade de iniciativa. Contudo, h um aspecto bastante relevante que no pode ser desprezado, sem o qual a compreenso do fenmeno no se efetivaria, qual seja: a instabilidade administrativa e institucional da Fundao. 23

Desde a instaurao da Nova Repblica, instabilidade e incertezas tm sido freqentes na trajetria da Fundaj. O fato que desde o Governo Sarney, e nos governos seguintes, o espectro da extino sempre rondou os muros da Fundao. A ameaa de extino uma varivel importante para compreender e explicar o desenrolar dos acontecimentos, advindos com a proposta de reforma administrativa. Importante assinalar que, a cada novo governo, a Fundaj vive um perodo de instabilidade. A comisso era formada por oito membros; funcionou de fevereiro a novembro de 1995. Em um primeiro momento, dedicouse a realizar um levantamento bibliogrfico que inclua textos legais sobre contratos de gesto na administrao pblica federal e anlises das experincias internacionais e nacionais sobre o tema (Fundaj, 19951b, p. 3). Outra preocupao da comisso foi estabelecer unia interlocuo com o Mare. Em junho de 1995, a comisso iniciou contatos com o Mar, a fim de ter acesso aos estudos realizados por esse Ministrio referentes aos institutos de pesquisa e contrato de gesto. Em novembro de 1995, a comisso apresentou o documento intitulado A Fundao Joaquim Nabuco e a Reforma do Aparelho do Estado: documento de referncia (Fundaj, 1995b), onde anuncia um cenrio alternativo diante do Projeto OS, qual seja: a manuteno da natureza estatal do rgo e a celebrao de um contrato de gesto com a Unio, submetendo-se a um controle por resultados. A argumentao esboada pela Fundao era de que esse arranjo institucional poderia ser implementado no "curto prazo e sem qualquer mudana traumtica na estrutura, natureza e essncia da instituio" (Fundaj, 1995b, p46). Concomitantemente ao encerramento dos trabalhos da comisso e explicitao das preferncias institucionais da Fundaj, o Governo Federal lanou o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (Brasil,
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1995). At ento, a Fundao acreditava ser possvel, por meio de um processo de negociao com o Governo Federal, viabilizar a escolha anunciada, Entretanto, com a edio do Plano Diretor, a Fundaj percebe que suas aspiraes caminhavam em sentido contrrio s proposies governamentais, causando mal-estar e desgaste na relao entre os dois rgos, ocasionando uma interrupo das negociaes. A expectativa do Mare era que a Fundai viesse a ser uma das primeiras Organizaes Sociais. A Fundaj, por sua vez, nutria a esperana de retornar ao ponto interrompido na sua trajetria de fundao estatal, nos moldes do Decreto-Lei 200/67. Aps interregno de cinco meses, a Fundao retoma a discusso sobre a reforma administrativa e institui uma nova comisso interna, para propor medidas e estratgias a serem adotadas, visando modernizao da sua estrutura organizacional, bem como sua adaptao ao Projeto de Reforma Administrativa (Fundaj, Presidncia, 1996). Composta por vinte membros, sua misso era detalhar os termos de uma proposta alternativa ao Projeto Organizaes Sociais. A principal preocupao era garantir a manuteno da "natureza jurdica da instituio e o seu indiscutvel vnculo ao Estado" (Fundaj, 1996, p.6). Ao criar a comisso, a Fundaj emitia sinais para o Mare de que desejava manter a interlocuo. Todavia, o esprito dessa comiss foi claramente contrrio proposta de Organizaes Sociais. Dirigentes e servidores compartilhavam do mesmo iderio: retorno situao anterior "autarquizao" consolidado pela Constituio de 1988.11 Era a busca do elo perdido; a esperana da retomada da trajetria interrompida. Uma das premissas do processo de qualificao em OS era o apoio do ministrio supervisor. O Ministrio da Educao, ao qual a Fundaj est vinculada, teve uma postura de no-cooperao com a reforma. "O MEC permitiu que se avan-

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asse at certo ponto sem apoiar ou incentivar. A burocracia do MEC no gostava muito do projeto e no o entendia" (diretor do Programa Agncias Executivas e Organizaes Sociais do Mare). 12 A Fundaj soube utilizar esse aspecto do projeto no sentido de alongar o processo de negociao. Ganhava, assim, tempo e adiava uma possvel transformao em OS. Em setembro, a Fundao Joaquim Nabuco foi surpreendida, por meio dos jornais, pela divulgao de uma relao de rgos a serem extintos, da qual constava seu nome. A ameaa de extino foi dissipada quando o prprio Mare desmentiu as notcias. 13 Logo aps, a comisso encerrou seus trabalhos e apresentou o relatrio conclusivo. Ao mesmo tempo em que o relatrio fazia uma defesa da organizao e reafirmava a necessidade da sua permanncia como rgo estatal, criticava, de forma contundente, os dirigentes do rgo e o hbito de granjearem apoios polticos para garantir a continuidade da instituio (Fundaj, 1996, p. 3). Esvaecido o perigo da extino, o debate sobre a reforma administrativa perdeu o seu carter prioritrio. Contudo, uma nova comisso, desta vez formada por seis membros, foi instituda no final de dezembro de 1996. O objetivo era elaborar uma proposta de reestruturao do rgo que refletisse o processo de discusso interna ocorrido ao longo dos dois anos anteriores e, ao mesmo tempo, aparelhar a organizao para uma possvel conjuntura futura adversa, na qual fosse obrigada a adotar o modelo institucional de Organizao Social. Para auxiliar nessa tarefa, foi contratada uma empresa de consultoria. O esforo envidado foi o de apresentar um novo modelo de gesto, definir misso, objetivos, produtos e clientes da Fundao Joaquim Nabuco, bem como identificar novos nichos de atuao e novas fontes de financiamentos para os programas e projetos da Fundao, alm de tentar desenvolver habilidades empreendedoras de

forma a imprimir uma nova dinmica a seus trabalhos. Os trabalhos da comisso encerraram-se em dezembro de 1997, e suas concluses e propostas materializaram-se em proposies que reestruturavam, organizacional e administrativamente, a Fundaj sem modificar a sua natureza jurdica. E importante assinalar que, em outubro de 1997,0 Governo Federal editou a Medida Provisria n. 1.591/97, mais tarde convertida na Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, que autoriza o Poder Executivo Federal a criar, mediante decreto, o Programa Nacional de Publicizao. Contudo, as repercusses no interior da Fundaj no passaram de rumores. Para esta Fundao, os riscos e incertezas do Projeto os j no faziam parte da agenda interna de discusso. A questo central passou a ser a efetivao da nova estrutura organizacional e do novo modelo de gesto. Nesse perodo, o Mare j dava mostras de seu enfraquecimento poltico-institucional, e a questo da reforma administrativa j estava totalmente encapsulada pela lgica fiscal. A no-adeso ao projeto OS pode ser explicada por trs aspectos. Primeiramente, o Projeto Organizaes Sociais sempre gerou muitas dvidas; estava envolto em ambigidades. Dirigentes e servidores no tinham o conhecimento do que, de fato, era uma Organizao Social e como ficaria a relao da nova entidade com o Estado. A prpria definio de OS trazia em si diversos significados; quais as instituies que poderiam ser OS; o porqu da extino do rgo para somente depois ser qualificado como OS, entre outras dvidas. O segundo aspecto diz respeito manuteno dos repasses financeiros. De acordo com Barreto (1999), no havia garantias de continuidade de repasse de recursos para uma entidade qualificada como Organizao Social, mesmo quando as metas estabelecidas no Contrato de Gesto fossem atingidas. A incerteza quanto 25

 existncia futura do rgo no era respondida pelos tcnicos do Mare durante as negociaes. Associado a isso, no havia uma conexo entre a discusso de reforma administrativa e a questo oramentria. Essa discrepncia entre as propostas da reforma e a discusso oramentria cotidiana foi tambm um dado da realidade que chamou a ateno da Fundaj e funcionou como um alerta contra o Projeto OS. O terceiro aspecto refere-se a trocas freqentes de interlocutores do Mare. Houve, ao longo do processo de negociao, diversos membros do Mare que discutiram a proposta de OS. A falta de continuidade das pessoas frente das negociaes produz dvidas e incertezas. No se estabelece uma relao de confiana entre os negociadores (cf. tb. Cheibub, 1999). A cada substituio do interlocutor, o processo tem que retornar etapa inicial, com perdas significativas de tempo e dos acordos realizados.

6. Incentivos, sada e voz em uma organizao sob reforma

No que se refere ao modo de reao predominante, observou-se que na Fundao Joaquim Nabuco, na ausncia de sada, a voz entrou em cena. A habilidade da Fundaj no uso da voz decorreu da conscincia de sua fragilidade institucional. importante frisar que a voz no foi empregada como um instrumento de protesto, mas de negociao, um instrumento eficaz de uma estratgia de sobrevivncia institucional. A voz se apresentou na Fundao de duas maneiras distintas: a primeira, na perspectiva institucional quando a organizao buscou a interlocuo com o Mare e com o MEC, notadamente o primeiro, para discutir a proposta de Organizao Social antes mesmo do lanamento do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Isso era a sina26

lizao de certo interesse pelo Projeto OS. A Fundaj acreditava poder retornar a um passado de estabilidade e progresso perdidos. Quando, porm, avistou que a proposta ameaava a sobrevivncia da organizao como ente estatal, manteve a interlocuo, pois a opo de sada no se revelava a mais indicada. A criao de comisses tambm foi um momento de uso da voz. Vale destacar o papel da segunda comisso, que significou a amplificao da voz dos servidores para se colocarem abertamente contra a proposta de OS, que naquela fase era tambm a posio dos dirigentes da Fundaj. Ao mesmo tempo em que sinalizava para o conjunto dos servidores da organizao que o Projeto OS no era o horizonte a ser perseguido, por outro lado demonstrava para o Mare uma disposio em discutir o projeto com os servidores do rgo. A voz serviu para construir dois palcos bem demarcados de debates. O primeiro era interno, simbolizado nas comisses, em que os atores internos se fizeram ouvir no somente no que se refere ao debate sobre Organizao Social, mas tambm sobre o prprio modelo de gesto existente na organizao. O relatrio da segunda comisso bastante crtico com os dirigentes da instituio e visualiza aquele momento como uma oportunidade para realizar uma transformao no modelo de gesto da Fundao sem, entretanto, adotar o modelo de Organizao Social. A intensidade da voz na segunda comisso, na sua reflexo sobre os problemas, e a necessidade de mudana na Fundao resultaram na criao da terceira comisso, que tinha a incumbncia de estudar e propor mudanas. Essa transio pode ser interpretada como uma modulao da amplitude da voz. Afastado o perigo de extino, ocorreu uma baixa na intensidade da voz, a qual pode ser geradora de desconforto. A amplificao da voz durante a segunda comisso foi importante

Mecanismos de Respost Ortanizadoliais Mudana Insdtudonal: o Caso da Rrndao loiquim Nabuco

OriosAugusto SantAnna Guimares

lecarsmos de Respostas Organi2adonais Mudana Insdwdonal: o Caso da Fundao Joaquim Nabuco

CariosAugusw SantAnna Guimares

medida que revelava ao Mare existir uma forte resistncia interna ao projeto, resistncia essa que no partia dos dirigentes da Fundaj, mas de seus servidores." O segundo palco de operaes era o espao de atuao dos atores estratgicos externos. O recurso da voz foi utilizado como meio de articulao dos interesses da Fundaj. Ao perceberem os riscos de extino que corriam, abriu-se um canal de negociao com o Mare e com o MEC, no se limitando a esses atores, mas contatando importantes atores polticos. Sem dvida, o mais importante interlocutor da Fundaj no perodo foi o vicepresidente da Repblica (1995-2002) e senador eleito Marco Maciel (PFL/PE), alm de outros, como Roberto Magalhes15 e Joaquim Francisco (deputado federal, PFLJPE). Esses nomes foram citados para mostrar o arco de alianas no qual a Fundaj se encontra inserida. No pretenso deste texto analisar a relao entre esses atores, mas demonstrar sua existncia, que acaba por influenciar no processo de negociao. No que se refere aos incentivos, a proposta da reforma gerencial brasileira pautou-se basicamente em incentivos monetrios, ou melhor, em promessas. Promessas de promover um melhor desempenho e ganhar algo com isso no futuro; promessa de ganhar melhor, caso fosse posvel desenvolver receita prpria para bonificar o desempenho; promessa de no ser extinto por inviabilidade gerencial. Diante da fragilidade e instabilidade institucional com que se defrontava a Fundaj, os dirigentes da instituio acenavam para os servidores com a perspectiva da manuteno da instituio, ou seja, a certeza da continuidade dos laos e formas de interao. No obstante a Fundao Joaquim Nabuco tambm evidenciar a necessidade de aumentar sua capacidade de auferir novas fontes de receitas, os incentivos ofertados a seus servidores no foram materiais, mas sim uma combinao

de incentivos sociais coletivos. Um forte incentivo que possibilitou concertar uma ao coletiva foi a confiana depositada nos dirigentes em manter a natureza estatal do rgo.

7 Consideraes finais

Reformas so momentos de desinstitucionalizao, so tentativas de modificar a dinmica de funcionamento das organizaes, enfim, mudanas nas "regras do jogo", logo, geram incertezas e perplexidades nos atores. 6 Destarte, devem ser processos institucionalizados, de maneira que as incertezas e dvidas sejam mitigadas ou mesmo dissipadas, permitindo que os atores tenham uma clara percepo dos objetivos em jogo, de modo a gerar cooperao. A histria da Fundao Joaquim Nabuco bastante peculiar e sua importncia e contribuio s Cincias Sociais no se pode olvidar. Porm, o fato de ser um rgo com pouca visibilidade institucional na estrutura do Ministrio da Educao e bastante singular - um centro de pesquisas sociais e de promoo dos valores culturais - coloca a Fundaj em uma situao de permanente oscilao institucional a cada mudana no Poder Executivo federal. A no-implementao da mudana institucional no decorreu da resistncia organizada dos servidores da Fundao. O nvel de organizao e mobilizao da categoria no seria suficiente para impedir a implementao do projeto. A ameaa de extino e a possibilidade de perda do carter estatal do rgo funcionaram como amlgama dos interesses tanto de dirigentes quanto de servidores. Conquanto no ter adotado a nova configurao institucional proposta pelo Plano Diretor, a Fundaj incorporou conceitos de custo no servio pblico, introduzindo uma cultura empreendedora voltada para a busca de outras fontes de 27

receitas por meio da venda de produtos e servios. No entanto, as propostas de reestruturao da organizao no representaram uma mudana profunda na forma de funcionamento da organizao. Efetivou-se apenas uma mudana organizacional. As categorias de sada, voz e lealdade, no obstante terem sido elaboradas para explicar como consumidores e membros reagem ao declnio na performance de empresas e organizaes, mostraram-se apropriadas para explicar de que modo atores e organizaes reagem a processos

de mudana institucional e como essa reao afeta a implementao da poltica reformista. O no-estabelecimento de uma estrutura de incentivos adequada fez com que os atores no modificassem suas preferncias e cooperassem com o Projeto Organizaes Sociais. Os incentivos eram apenas promessas de no futuro se ter alguns ganhos, notadamente financeiros. A falta de incentivos concretos e adequados segundo a natureza das organizaes no ajudou a produzir uma ao coletiva em favor da reforma e a dissipar as dvidas e incertezas da proposta.

Mecanismos de Resposo Organizadonais Mudana Insdmcional: o Caso da Fundao joaquim Nabuco

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Notas
1 Ver Bresser Pereira, 1998, pp. 17-28. 2 Ver Guimares, 2001, Adota-se aqui a definio de Lowi (apud Rezende, no prelo) de poltica pblica. Trata-se de "unia regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular o comportamento individual ou coletivo mediante sanes positivas e negativas". Para efeito deste trabalho, instituies estabilizam as expectativas dos atores, diminuindo os riscos e as incertezas no processo de interao social. Mudana institucional significa alterao no modo de interao dos atores, isto , transformao das normas e regras que tipificam os papis, atores e reas de interao. VerO'Donnell, 1991, p27. Em contextos democrticos, existindo concordncia entre polticos e burocratas, as reformas tendem a ser implementadas com sucesso. Todavia, quando a burocracia no concorda com os pncpios, diretrizes e metas de uma reforma, trs coisas podem ocorrer: i) a burocracia tenta convencer os polticos a alterar os rumos e objetivos da reforma; ii) ela pode resistir s mudanas e no implement-las; hi) a burocracia pode subverter a poltica de reforma, implementando-a, conforme as suas preferncias (Graham Jr. e Hays, 1994). 1 Os custos da voz so, em geral, superiores aos da sada. Porm, em determinadas situaes, os atores podem avaliar que a sada tem um custo mais elevado que a voz. Para melhor compreenso ver Mintzberg, 1989. Esse um tipo muito especifico de incentivo. Ele empregado por organizaes que se dedicam a

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causas ideolgicas e polticas ou so organizaes oentadas por metas. Para maior conhecimento da histria da Fundao Joaquim Nabuco, ver Fundao Joaquim Nabuco (1981), Juc (1991) e Freston (1989). ID Documento elaborado por Simon Schwartzman, presidente do IBGE, que sintetiza as idias e propostas resultantes de uma reunio com dirigentes de alguns rgos federais de pesquisa (ver Schwartzman, 1994). 11 Em entrevista, o ento chefe de Gabinete expressou: "Internamente no passava pela cabea de ningum, do presidente ao mais humilde servidor, sair do aparelho de Estado" (entrevista pessoal, 2001). 12 Entrevista por e-mail, correspondncia de 20111 2001). 3 VEJA as estatais ou rgos que podem ser extintos. Folha de S. Paulo, 19set. 1996. 14 No se quer, aqui, alirmarque houve uma ao deliberada por parte dos dirigentes da Fundaj ao constituir essa comisso, mas que ela acabou por servir aos interesses tanto de servidores quanto dos dirigentes. O diretor da Secretaria de Reforma do Estado, Mare sobre o processo de negociao com a Fundaj afirmou: "No houve atritos, o principal problema parecia sero sindical" (Carlos Cristo, entrevista por e-mail, correspondncia de 141612001). IS Deputado federal (PFLJPE) em 1995, depois prefeito do Recife (1996-2000). Deputado federal eleito (PSDB/PE), legislatura 2003-2006. 11 Conforme tambm Meio (1997).

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