Instituies participativas na educao: entre a governana democrtica e a captura de recursos

Participatory institutions in education: between democratic governance and resources control (capture).
Carlos Augusto SantAnna GUIMARES1 Ana de Ftima Pereira de Sousa ABRANCHES2

Resumo
A partir dos anos de 1990, o Brasil experimentou a criao de uma profuso de instncias participativas em muitas reas da poltica social, com destaque para sade, assistncia social, educao e direitos da criana e do adolescente. O setor educao o que tem o pior desempenho na criao e no funcionamento dessas novas arenas participativas. O argumento principal desenvolvido neste artigo o de que formato, composio, funcionamento dos conselhos e atores envolvidos so influenciados fortemente pelo que est em jogo: se a produo de normas e regulamentos ou se a fiscalizao e controle dos recursos pblicos.
Palavras-chave: Governana democrtica. Instituies democrticas. Conselhos.

Abstract
Since the 1990s, Brazil has been experiencing the creation of several participatory arenas in many areas of social policy, namely health, social assistance, education, and childrens and adolescents rights. The education sector is the one that has had the worst performance in the creation, structuring and functioning of these new local participatory arrangements. The main argument developed in this paper is that shaping, composition and functioning of the councils and the actors involved are strongly influenced by what is at stake: the production of standards and regulations or the supervision and control of public resources.
Keywords: Participatory arenas. Democratic governance. Council.

Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco. Mestre em Cincia Poltica (UFPE). Endereo profissional: Rua Dois Irmos, 92. Apipucos, Recife-PE. 52071-440. Publicou Conselhos Gestores na Educao (Massangana, 2009). Participa do grupo de pesquisa: Estado, Cidadania e Atores Sociais. Email: <carlos.santanna@fundaj. gov.br>. Tel. (81) 3073-6487. Doutora em Educao (UFPE). Analista em Cincia e Tecnologia da Fundao Joaquim Nabuco. Endereo profissional: Av. Dezessete de Agosto, 2.187, Casa Forte. Recife-PE. 52061-540 Participa do grupo de pesquisa Polticas Pblicas de Educao. <ana.abranches@fundaj.gov.br>. Tel.: 3073-6485. R. Educ. Pbl. Cuiab v. 21 n. 47 p. 527-548
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Introduo
A educao pblica brasileira orienta-se por dois princpios: a descentralizao financeira e poltico-administrativa e a gesto democrtica. Aquele informa que as trs esferas governamentais, a saber: Unio, Estados e Municpios tm responsabilidades e atribuies no processo de formulao e implementao das polticas educacionais. A gesto democrtica do ensino, por sua vez, garante a participao direta da sociedade civil (na LDB, Lei 9.394/96, consta comunidade escolar) na formulao, gesto, acompanhamento e controle das instncias governamentais responsveis pela execuo da poltica, constituindo, assim, novas instituies participativas. No setor educacional, essa nova arquitetura participativa tem se revelado mais efetiva no mbito municipal, plasmada na figura dos conselhos gestores e conselhos de programas especficos3. A partir da dcada de 1990, o Brasil experimentou, na quase totalidade dos seus municpios, a criao de uma profuso de instituies participativas, como os conselhos de polticas pblicas, Oramento Participativo e Fruns, entre outros tipos. Para alguns analistas, os conselhos gestores constituem uma das principais inovaes oriundas da Constituio de 1988 (ARRETCHE, 1999; CRTES, 2002; GOHN, 2001). Cremos que se trata de um processo ainda incompleto, tanto do ponto de vista da sua construo sociopoltica quanto de sua capacidade de instaurar uma governana democrtica efetiva e duradoura, isto , tornar os governos mais accountable. No campo educacional, existem vrias modalidades de conselhos: conselho municipal de educao (CME); conselhos de acompanhamento e controle social (Cacs) do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ), que vigorou por dez anos (19972006). Em seu lugar, entrou em vigor, a partir de janeiro de 2007, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb); conselho da alimentao escolar (CAE); e conselhos escolares. Enfim, muitos so os tipos, as finalidades e as funes dos conselhos na educao. Embora apresente diferentes tipos de conselhos, esse setor , entre as polticas sociais de carter universalista (juntamente com sade e assistncia social), o que tem a mais baixa performance, tanto em nmero de conselhos quanto em desempenho deliberativo, colocando-se tambm atrs dos conselhos de direitos da criana e do adolescente4.

3 4

Os Conselhos podem ser de trs tipos bsicos: i) Conselhos de Programas; ii) Conselhos de Polticas; e iii) Conselhos Temticos (ver TATAGIBA, 2002, p. 49). Consultar IBGE, 2003.

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Este artigo traz uma reflexo sobre a participao dos programas de conselhos na educao. O texto analisa comparativamente os efeitos, os limites e os obstculos participao da sociedade civil e construo de uma governana democrtica no campo educacional, tomando como exemplos empricos dois tipos ou modalidades de conselhos existentes, quais sejam: os conselhos municipais de educao (CME) e os conselhos de acompanhamento e controle social (Cacs) do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), na Regio Metropolitana do Recife. A anlise aqui desenvolvida baseia-se nos resultados de trs pesquisas realizadas sobre os j referidos conselhos na Regio Metropolitana do Recife5. Buscamos descrever e explicar de que maneira a sociedade civil participa nesses colegiados e quais relaes so estabelecidas entre governos municipais e representantes da sociedade civil. A questo que se coloca : qual a capacidade poltico-institucional dessas instncias participativas de influenciar a elaborao de polticas pblicas e de acompanhar a sua implementao no mbito municipal? Em que medida instituies participativas conseguem ampliar a accountability societria? Ao longo do texto, desenvolvemos o argumento de que o formato, a composio e o funcionamento dos conselhos e os atores envolvidos dependem do objeto em disputa: se a produo de normas e regulamentos ou se a fiscalizao e o controle dos recursos pblicos. Na primeira situao, encontram-se os CMEs. Enquanto isso, os Cacss representam o segundo caso. Nossa hiptese a de que o tipo de arena condiciona a atuao e o interesse do poder pblico local. Quando o objeto a produo de normas e regulamentos, pode at existir incentivos participao da sociedade civil; por outro lado, quando o foco da ao a fiscalizao e o controle de recursos financeiros, predominam a tutela e a captura do conselho por parte do executivo municipal.

Instituies participativas: a sociedade civil na construo de uma governana democrtica

No mbito das polticas sociais, o tecido poltico-institucional brasileiro tem como caractersticas a descentralizao e a existncia de instituies participativas. O Brasil , entre os pases em desenvolvimento, o mais descentralizado do mundo (SOUZA, 2005) e a democracia mais populosa da Amrica Latina (WAMPLER, 2005). Essas inovaes produziram uma nova

Conselhos Municipais de Educao: Comunidades em Ao. Fundaj, 2006; Conselhos Municipais de Educao no discurso dos seus conselheiros. Fundaj, 2006; e Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. Fundaj, 2007.

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arquitetura institucional, caracterizada pelo reconhecimento do municpio como ente da Federao e pelo direito dos cidados de participar dos processos de tomada de decises na formulao e no acompanhamento da implementao das polticas sociais. Nesse novo arranjo participativo, destacam-se os conselhos de cidados e o Oramento Participativo. Essa arquitetura institucional baseia-se na possibilidade de democratizao na elaborao e na gesto de polticas pblicas e no aumento do controle dos cidados sobre as aes dos agentes estatais, tornando-as mais eficazes e eficientes. Crtes (2005, p. 14) assinala que no h consenso na literatura especializada sobre o potencial realizador dessas promessas. Essa autora identifica dois blocos ou duas correntes de anlise: uma ctica e outra otimista. De maneira bastante sucinta, a primeira corrente assinala que o desenho institucional dos fruns participativos no possibilitaria o acesso universal participao, permitindo que apenas alguns poucos participem diretamente ou por meio de representantes. O grupo de trabalho classificado como otimista ressalta que os mecanismos de participao provocam democratizao da gesto pblica. O referido autor chama a ateno para o nmero de analistas que relacionam positivamente a existncia de mecanismos de participao com boa governana. Quais as possibilidades dos cidados controlarem seus governantes? Quais os mecanismos existentes de controle? Essas so perguntas clssicas da teoria poltica democrtica. Quais os mecanismos e as possibilidades de a sociedade civil efetivar esse controle? A experincia brasileira bastante rica, vez que ao longo de 20 anos houve uma multiplicao de diversas instituies participativas na esfera municipal, constituindo o Brasil exemplo em termos mundiais. A riqueza da experincia brasileira ser tambm marcada por uma profunda ambivalncia. Inovaes nos processos e nos contedos da poltica convivem com prticas polticas tradicionais, que impem constrangimentos e restries democratizao do processo decisrio (TATAGIBA, 2005). Instituies participativas significam a possibilidade de ampliao dos processos de produo de decises com o potencial de pr em xeque as prerrogativas e aes dos gestores municipais (WAMPLER, 2005, p. 33). Se, por um lado, essas instituies representam democratizao da gesto pblica, ou seja, limitao do poder dos gestores, por outro, conforme o referido autor, o sucesso delas est relacionado com a disposio e a intensidade dos prefeitos de incentivar a participao e delegar autoridade aos muncipes. Na viso desse autor, a sociedade civil interessada no alargamento da democracia deve trabalhar conjuntamente com os gestores municipais para garantir que as regras sejam cumpridas. Qual o interesse dos prefeitos em implementar mecanismos

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institucionais que permitam sociedade civil aumentar a sua capacidade de desempenhar o seu papel de ator poltico e, consequentemente, de limitar os espaos de manobra da gesto? Qual o potencial e quais os recursos da sociedade civil, sobretudo no cenrio municipal, de fazer valer o direito de participar, acompanhar, questionar e constranger as administraes municipais na conduo das polticas pblicas? A experincia nacional aponta que gestes municipais comandadas por partidos de esquerda, com destaque para o Partido dos Trabalhadores (PT), tendem a incentivar com mais intensidade a participao dos cidados nos negcios pblicos. Esses incentivos seriam iguais para todos os setores das polticas sociais? Haveria relao entre incentivos participao e setores cuja poltica social tem uma legislao nacional mais bem definida? Haveria incentivos diferenciados de participao conforme o setor da poltica pblica? A dinmica das polticas pblicas setorial, isto , relaciona-se com o histrico de organizao e mobilizao de recursos pelos atores polticos, alm do prestgio social desfrutado pelas organizaes e membros mais destacados da sociedade civil no seu respectivo nicho de atuao, afetando diretamente o desempenho e, consequentemente, os resultados. Em outras palavras, cada poltica social apresenta particularidades na sua trajetria e expressa uma tradio de luta e de capacidade organizativa. A dinmica dos conselhos municipais no pode ser explicada apenas pelo contexto local. Na anlise, deve-se considerar a variedade de experincias participativas no interior de cada poltica pblica e, por conseguinte, nos diversos tipos de conselhos (FUCKS, 2007). Assim, a particularidade da poltica setorial influenciar no desenho institucional e no desempenho dos conselhos. Por exemplo, o setor sade aquele com maior nmero de conselhos gestores instalados e em funcionamento nos municpios brasileiros (IBGE, 2003), bem como o que apresenta um desempenho institucional diferenciado dos demais congneres das outras polticas sociais (FUCKS, 2007; SANTOS JR.; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004). Por sua vez, o setor educao tem o menor nmero de conselhos entre os quatros principais setores, a saber: sade, assistncia social, direitos da criana e do adolescente. Na esfera municipal, a Educao tem quatro tipos de conselhos: conselho da alimentao escolar (CAE), conselho escolar (CE), conselho municipal de educao (CME) e, desde 1996, o conselho de acompanhamento e controle social do Fundef, atual Fundeb. Interessante assinalar que a Educao o setor da poltica social no qual o funcionamento de conselhos locais com a participao de cidados seja o mais antigo. Werle (1998) observou a existncia de estruturas colegiadas nos municpios e distritos no perodo do Imprio, no segundo reinado (1840-

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89). Essa autora localizou um conselho local de educao, no Rio Grande do Sul, no ano de 1871. Esses conselhos desempenhavam funes de controle e coero sobre a populao para fazer com que as famlias mandassem seus filhos para a escola. Nesse perodo, sequer podemos falar da existncia de uma sociedade civil6. O Conselho Nacional de Educao foi criado em 1931. Por sua vez, o primeiro Conselho Municipal de Educao foi institudo no municpio de Novo Hamburgo, Rio Grande do Sul, em 1958 (BALZANO; ZANCHET, 2003). O conceito de sociedade civil importante na anlise aqui desenvolvida. Infelizmente, esse conceito um dos mais obscuros da teoria poltica contempornea (AVRITZER, 1994). A sua ao poltica no sentido de suscitar questes consideradas relevantes para a sociedade, questionar procedimentos e decises de agentes estatais e econmicos, alm de defender direitos coletivos. A sociedade civil no um todo harmonioso, mas um campo de conflitos e disputas de projetos polticos. Desse modo, a ideia de sociedade civil remetenos ao campo da complexidade, onde a fronteira entre Estado e sociedade no pode ser demarcada, tanto na sua diferenciao interna (os diversos elementos que a compem) quanto pelas relaes estabelecidas com diferentes esferas de governo (BURITY, 1999). Contudo, o conceito fornece balizas analticas importantes que permitem entender o processo de surgimento de novos atores na cena poltica (TEIXEIRA, 2001). O debate acerca da participao dos cidados no cotidiano dessas instituies participativas relaciona-se com a existncia ou no de mecanismos de controle societrio sobre o aparelho de Estado. Importante alertar que no basta apenas a existncia de mecanismos formais de participao. preciso, sobretudo, haver uma sociedade civil com capacidade de mobilizar, fiscalizar, questionar, interferir e at mesmo influenciar as decises do governo. Outro aspecto importante na anlise da efetividade dos conselhos referese s reais possibilidades de participao societria na gesto das polticas pblicas. No perodo da redemocratizao da sociedade brasileira, uma das crticas ao regime burocrtico-militar dirigia-se a seu carter autoritrio e centralizador. O questionamento ao regime de exceo confundiu-se com a crtica centralizao, identificada com a falta de democracia e, segundo alguns segmentos, com a prpria ineficincia e ineficcia das polticas pblicas. Alguns analistas acadmicos assumiram como intrnseca a associao entre

A sociedade civil brasileira desponta no final da dcada de 1970. Para Dagnino (2002), neste perodo deuse o seu ressurgimento. Para Avritzer (1994), seria a prpria fundao da sociedade civil nacional.

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descentralizao e democratizao. O termo descentralizar era adotado quase como um sinnimo de democratizar. Incorria-se com frequncia na falcia de proximidade, isto , quanto mais prximo fisicamente estivesse o cidado das instituies estatais, maior seria sua efetividade potencial (MELO, 2003, p. 6). Reforando esse argumento, Santos Jnior (2001) informa que a relao entre descentralizao, democracia e equidade no inequvoca. Por conseguinte, a proximidade fsica com o governo municipal no condio suficiente nem garantia de mais democracia e participao, nem de elevao da performance estatal. Outro elemento importante do debate o de que a maioria dos governos municipais no rene condies institucionais e no tem uma burocracia pblica qualificada e profissionalizada para executar e suprir as necessidades impostas para a implementao e a conduo dos programas sociais descentralizados. Alm disso, os municpios no apresentariam condies de gerar suas prprias receitas, de modo a garantir seus investimentos e gastos; e ainda estariam vulnerveis institucionalmente e suscetveis a ingerncias, at mesmo ao controle pelas elites locais, fugindo assim do horizonte de participao social e de accountability. Concordamos com Melo (2003) quando assinala que empowerment e governana so conceitos tericos, emprica e estreitamente articulados. Ele argumenta que uma estrutura de governana adequada aquela que combina elementos institucionais que propiciam o empowerment de populaes pobres tradicionalmente excludas dos processos decisrias das polticas pblicas. No podemos esquecer a origem conservadora do conceito de governana. Esse conceito surge com base em trabalhos de agncias multilaterais, notadamente o Banco Mundial, no incio da dcada de 1990. O conceito emergiu fortemente associado concepo de bom governo (good government) e capacidade governativa, ou seja, habilidade e competncia de ser governo. Se, no primeiro momento, o conceito encontrava-se restrito a uma noo de desempenho gerencial e administrativo, isto , capacidade de ao de um governo (DINIZ, 1997 apud SANTOS JNIOR, 2001), na medida em que passa a fazer parte do debate acadmico, a noo de governana sofre transformaes no seu contedo. Incorpora outras questes, como, por exemplo, a emergncia da sociedade civil como ator poltico, ou seja, ele opera uma transformao semntica, incorpora o adjetivo democrtica, recepcionado pelas e nas reflexes tericas mais crticas sobre planejamento e gesto urbana, passando a fazer parte do debate terico dos desafios da administrao pblica municipal, frente aos processos de descentralizao e participao cidad resultantes da nova arquitetura institucional plasmada pelas novas instituies participativas.

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Por outro lado, autores como Paula (2005) mantm a crtica quanto ao uso do conceito de governana para analisar as transformaes ocorridas na gesto pblica. Essa autora reconhece o esforo de alguns analistas em propor um sentido mais abrangente de governana, concebendo o Estado como um sistema poltico mediado por redes auto-organizadoras. Para ela, o conceito ainda no assimilou adequadamente a dimenso sociopoltica da gesto, mantendo, na prtica, uma abordagem tecnocrtica e uma viso excessivamente estreita da poltica. O fato que, ao deslocar a centralidade da anlise do modus operandi do Estado na implementao de polticas pblicas, ou melhor, da relao eficincia entre demandas e resultados da ao governamental, para a relao cooperativa e conflituosa de diversos atores envolvidos na gesto da cidade, o conceito opera uma redefinio. Um aspecto fundamental da transformao do conceito que a ideia de hierarquia, como princpio organizador da relao Estado e sociedade, cede lugar aos de cooperao e colaborao, envolvendo as trs esferas - Estado, mercado e sociedade civil (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). A governana democrtica, no seu sentido contemporneo e em uma perspectiva crtica, diz respeito existncia de mecanismos institucionais e informais que possibilitem e garantam um ambiente em que haja um fortalecimento dos processos de descentralizao, da valorizao dos movimentos comunitrios, da promoo do associativismo, do empoderamento (empowerment) dos principais atores sociais, do desenvolvimento institucional e da democracia em rede. A governana deve ser compreendida como algo mais amplo do que governo (CAMARGO, 2005). A discusso sobre essa nova governana local aponta para a construo do bom governo no sentido de gesto compartilhada e corresponsabilizada entre o governo e a sociedade local (GOHN, 2001).

Arquitetura institucional da educao

A formalizao do princpio constitucional da gesto democrtica no ensino pblico algo indito, sem presena nas constituies anteriores ou mesmo nas leis infraconstitucionais. Essa novidade constitucional foi reproduzida nas constituies estaduais e nas Leis Orgnicas Municipais (CURY, 1997). Ao contrrio do que muitos analistas afirmam (GOHN, 2001, 2004; SANTOS JNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004; CRTES, 2002, 2005; FERNANDES; BONFIM, 2005), inexiste obrigatoriedade de criao de Conselho Municipal de Educao, tampouco a sua existncia est vinculada ao repasse de recursos do governo federal para o municpio. Na realidade,

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a Constituio Federal e a prpria LDB/96 no fazem aluso alguma figura do CME 7. A exigncia legal de existir, sob o risco de no receber verbas pblicas, recai nos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundef (Cacs). O CME pode ser identificado e definido como sendo o conselho gestor da educao, como os seus congneres na sade, na assistncia e nos direitos da criana e adolescentes, sem, no entanto, haver a necessidade legal de sua criao. Diferentemente de outras reas da poltica social, como a Sade e a Assistncia Social, na Educao, nem a Constituio Federal nem a LDB/96 definem com preciso o significado e as normas que regulariam uma gesto democrtica no sistema educacional. A LDB/96 faculta aos sistemas de ensino a competncia para estabelecer as regras que devem regular o sistema e os rgos, delegando legislao municipal estabelecer os mecanismos que assegurariam uma gesto democrtica8. A legislao federal, quando trata da organizao do sistema municipal de ensino, refere-se genericamente a rgos municipais de educao (LDB, Art. 18: III). A LDB concede ao municpio ampla liberdade e competncia para estabelecer as regras que devem regular o sistema municipal de ensino, definir quais rgos devero comp-lo, alm de estabelecer os mecanismos que assegurem a gesto democrtica. Claro est que a gesto democrtica da/ na educao depender do modelo de gesto e concepo de participao adotado pelo Governo Municipal e pela prpria Secretaria de Educao e da correlao de foras existente no municpio e no interior do Conselho. Uma explicao plausvel para essa liberalidade na organizao dos sistemas de ensino reside em trs aspectos: i) o municpio opta por querer instituir um sistema municipal de ensino ou integrar-se ao sistema estadual, ou ainda compor com este ltimo um sistema nico de educao bsica (SANTOS, 1999); ii) mesmo a existncia de um fundo pblico de

A legislao educacional faz meno explcita ao CME em apenas duas ocasies: Lei n 5.692/71 e Lei n 9.424/96. O artigo 71 da Lei n 5.692/71 previa a possibilidade de os Conselhos Estaduais delegarem parte das suas atribuies aos Conselhos de Educao organizados nos Municpios. Cabe destacar que essa delegao era parcial, pois, poca, os municpios integravam os respectivos sistemas estaduais de ensino. Por no haver a possibilidade de o Municpio instituir o seu prprio sistema de ensino, o CME no poderia exercer a funo normativa. A Lei n 9.424/96, art. 4, 3, estabelece que Integraro ainda os conselhos municipais, onde houver representantes do respectivo Conselho Municipal de Educao. A criao dos Conselhos de Sade est prevista na lei que instituiu o Sistema nico de Sade e condio para o repasse de recursos de outros nveis de governo. Na Assistncia Social, a instituio dos conselhos atende aos dispositivos da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS/93). A Lei n 8.096/90 normatiza a criao dos Conselhos de direitos da criana e do adolescente.

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financiamento, semelhante s outras reas sociais9, no fomentou uma ao dos movimentos sociais de defesa da educao pblica por uma definio explcita da lei de mecanismos de controle social materializado no Conselho Municipal de Educao; iii) o financiamento da educao tem uma estrutura mista e complexa, sendo a principal fonte de recursos as provenientes do aparato fiscal (CASTRO; DUARTE, 2008). Por outro lado, o Conselho de acompanhamento e controle social (Cacs) sobre a repartio dos recursos do Fundef uma condicionalidade para o recebimento dos recursos do referido fundo, conforme preconizado na sua lei de criao, Lei n 9.424/96. Os conselhos do Fundef, como so conhecidos, foram institudos no mbito das trs esferas governamentais e teriam, entre outras atribuies, a de fiscalizar a aplicao dos recursos financeiros do fundo no ensino fundamental e de analisar a prestao de contas. No mbito municipal, a lei estabelecia que o Cacs fosse constitudo por, no mnimo, quatro membros, representando, respectivamente: a secretaria municipal de educao ou rgo equivalente; os professores e os diretores das escolas pblicas do ensino fundamental; os pais de alunos; os servidores das escolas pblicas do ensino fundamental e o representante do Conselho Municipal de Educao, onde houvesse. Os membros do Cacs deveriam ser indicados pelos segmentos que representam. A nomeao dos membros seria por ato especfico do Executivo Municipal. O Cacs deveria reunir-se mensalmente e teria como atribuies bsicas acompanhar a elaborao do oramento anual e acompanhar o recolhimento de recursos devidos ao Fundef. Os Cacss tinham ainda a incumbncia de supervisionar o censo escolar anual. A lei determinava que o conselho no tivesse uma estrutura administrativa prpria e seus membros no perceberiam qualquer espcie de remunerao pela participao no colegiado, quer fosse em reunio ordinria quer extraordinria. Quando se observa a composio dos colegiados nas esferas federal e estadual, nota-se um perfil claramente pr-estatal. Por outro lado, o conselho municipal do Fundef sinaliza para uma organizao com maior participao da

A Emenda Constitucional n 14 criou no mbito de cada Estado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ). A Lei n 9.424, de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundef, no seu Art. 4 estabelece a criao do Conselho de Acompanhamento e Controle Social em cada uma das esferas governamentais. No obstante o Fundef ser um fundo pblico, apresenta, porm, caractersticas bem particulares em relao aos da rea de Sade e da Assistncia Social. Estes so de carter permanente e cabe aos conselhos estaduais e municipais participar da sua gesto, no havendo um conselho especfico para geri-lo, como caso do Fundef.

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sociedade civil, ao menos do ponto de vista formal, uma vez que teria apenas um representante do poder pblico municipal. Esse potencial democrticoparticipativo limitado por fatores de ordem sociopoltica, seja pela inexistncia de uma sociedade civil atuante, seja ocasionado por imprecises textuais (brechas na lei) que possibilitam diversidade de interpretao dos dispositivos legais. O quadro acima descrito corrobora com o argumento de Plank (2001) acerca dos problemas educacionais brasileiros. Segundo esse autor, h uma disjuno radical e sistemtica entre os objetivos educacionais declarados nas legislaes (constituies e leis infraconstitucionais), nos planos e promessas de campanha e os objetivos perseguidos pelo sistema educacional. Para Plank (2001, p. 19), no Brasil, [...] estrutura de poder e os interesses privados dominantes prontamente acomodam as leis e polticas pblicas, limitando assim seu poder de transformar as condies nas escolas. Comparar o desempenho desses dois tipos de conselhos da rea educacional pode nos dizer muito sobre as particularidades de um setor de suma importncia para o desenvolvimento do pas. A educao um bem pblico, cujo acesso e distribuio so altamente desiguais, quer por classe social, quer por regio geogrfica, que apresenta um volume de gastos financeiros bastante significativos10, e de importncia para a consolidao da democracia.

Entre a governana democrtica e a captura de recursos

A anlise comparativa que se segue utilizou-se da base de dados das pesquisas sobre Conselhos Municipais de Educao (GUIMARES, 2006; MARQUES, 2006) e Conselhos do Fundef (GUIMARES; COUTINHO, 2007). Embora muitos dos dados apresentados permitam apenas uma descrio dos conselhos, acreditamos que ao compar-los podemos fazer ilaes a respeito do seu funcionamento e seu desempenho, bem como sua capacidade deliberativa. A Regio Metropolitana do Recife composta por 14 municpios, dos quais seis tm uma populao acima de 100 mil habitantes. No Estado de Pernambuco, apenas 10 municpios tm populao igual ou superior a esse nmero. A capital, Recife, concentra quase a metade da populao da RMR (3.337.565 habitantes). Todos os municpios tm um IDH municipal considerado mdio

10 O gasto da rea de educao correspondeu, em 2002, a 4,3% do PIB. No mesmo ano, na Dinamarca este gasto correspondeu a 8,5%; na Sucia, a 7,3%; na Argentina, a 4,8% e no Paraguai, a 4,5%; superamos apenas Peru e Uruguai (3,1%) (CASTRO; DUARTE, 2008).

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(0,500 a 0,800), com uma variao de 0,637 (Araoiaba) a 0,799 (Paulista). Em trs municpios, Paulista (0,900), Recife (0,894) e Olinda (0,889), o IDH-M Educao superior mdia brasileira (0,849)11 (Tabela 1).
Tabela 1 - Municpios da RMR populao e IDH municipal e IDH municipal educao (2000)

Municpio Recife Abreu e Lima Araoiaba Cabo de Santo Agostinho Camaragibe Igarassu Ipojuca Itamarac Itapissuma Jaboato dos Guararapes Moreno Olinda Paulista So Loureno da Mata

Populao total 1.422905 89.039 15.108 152.977 128.702 82.277 59.281 15.858 20.116 581.556 49.205 367.902 262.237 90.402

IDH municipal 0,797 0,73 0,637 0,707 0,747 0,719 0,658 0,743 0,695 0,777 0,693 0,792 0,799 0,707

IDH municipal Educao 0,894 0,844 0,679 0,798 0,847 0,804 0,7 0,817 0,761 0,848 0,775 0,889 0,9 0,782

Fonte: Atlas do desenvolvimento humano no Brasil

Com base nos dados das pesquisas, podemos afirmar que os conselhos na rea de Educao so espaos majoritariamente femininos. Tanto no CME quanto no Cacs, h o predomnio de mulheres. No CME, 59% dos conselheiros so do sexo feminino, enquanto no Fundef o percentual um pouco maior, 74%. No h diferena entre os segmentos presentes nos conselhos. Este predomnio pode ser explicado pelo fato de que a atividade educacional, quer seja na famlia, quer na escola, ainda concebida como uma responsabilidade da mulher (me e professora). Outra caracterstica marcante a elevada escolaridade dos

11 Disponvel em www.pnud.org.br/...recife/atlas_recife_regiao_metropolitana.pdf. Acesso em 02/07/2010.

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conselheiros. A mdia de anos de estudos encontrada nos dois conselhos foi 14 anos, independentemente do segmento que representa (governo ou sociedade civil). A elevada escolaridade dos conselheiros deve-se ao fato de eles serem majoritariamente professores em ambos os conselhos. No Cacs, as professoras representam 64,5% dos conselheiros, percentual muito prximo ao CME (67,1%). Importante chamar a ateno que o segmento com menor escolaridade justamente o dos representantes dos pais de alunos, no caso do CME, e da representao dos servidores da Educao, no Cacs. No que se refere situao ocupacional dos conselheiros, ou seja, qual o vnculo empregatcio dos conselheiros, observamos uma forte presena de servidores pblicos municipais. Isso mesmo, a maioria dos conselheiros, nos dois conselhos, de servidores pblicos municipais. Contudo, h uma diferena entre os conselhos. No CME, os servidores municipais representam 47%, enquanto no Cacs eles so 75% dos conselheiros. Apenas 5,3% dos conselheiros do Cacs atuam no setor privado versus 17,1% dos conselheiros do CME (Tabela 2). Chamamos a ateno para o fato de que, mesmo entre os representantes da sociedade civil, h um percentual elevado de servidores pblicos; no CME, esse percentual de 44%.
Tabela 2- Distribuio dos conselheiros do CME x Cacs segundo empregador e por segmento social

Principal Empregador Setor pblico municipal Setor pblico estadual Setor pblico federal Setor privado Outros Total No sabe ou no respondeu

Conselho CME (%) 47,1 17,1 5,7 17,1 12,9_ 100 (69) 1 Cacs (%) 75 9,2 1,3 5,3

9,2 100 (76) -

Fontes: Pesquisa Conselhos Municipais de Educao: Comunidades em Ao (FUNDAJ, 2006) e Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica (FUNDAJ, 2007). Elaborao dos autores. Nota: Outros so aposentados, autnomos, donas de casa e sem ocupao definida.

Outras pesquisas apontam a grande participao de servidores pblicos em conselhos de polticas pblicas. Por exemplo, em Belo Horizonte 33% dos conselheiros municipais de sade so servidores pblicos e 32% so aposentados. A condio de servidor pblico municipal coloca os conselheiros representantes

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da sociedade civil em situaes, no mnimo incmodas, gerando [...] uma tenso permanente entre os interesses do grupo que representa e sua condio de servidor (AVRITZER et al., 2005, p. 39). A experincia associativa uma varivel relevante nos estudos sobre democracia participativa, no nos termos colocados por Putnam (1996), que sugere uma relao forte e positiva experincia associativa e desempenho institucional. Uma das crticas a Putnam o seu determinismo histricocultural. Ou seja, para ele somente sociedades com histria de associativismo e participao conseguem democratizar as estruturas do Estado e uma melhoria qualitativa da performance pblica. Mas, nos parece relevante que o envolvimento dos indivduos em organizao da sociedade civil permite a construo de laos de confiana entre os membros, fugindo, assim, de uma lgica individualista e perversa, alm de possibilitar a formao de habilidades argumentativas to teis nos espaos de disputa poltica como so os conselhos. Nesse sentido, procuramos verificar o nvel de envolvimento poltico dos conselheiros, isto , o objetivo era o de detectar a filiao a sindicatos, associaes comunitrias e de classe e partidos polticos. A participao em associaes comunitrias, entidades de classe e organizaes no-governamentais , no Brasil, de modo geral, bastante modesta. A literatura j demonstrou que no temos uma tradio cvica. No caso dos conselheiros do CME, a primeira constatao foi a de que os representantes da sociedade civil tm um percentual associativo maior do que os conselheiros estatais, respectivamente 25% e 20%. A taxa de filiao a associaes comunitrias na RMR de 8,3% e de 1% para entidades de classe (FERNANDES, 2004). Assim sendo, trata-se de um percentual elevado. Por outro lado, a taxa de filiao dos conselheiros do Cacs menor. Para os membros do governo, foi de 17,9% e de 5,9% para os conselheiros da sociedade civil. No que se refere filiao partidria, entre os conselheiros do CME, 47% daqueles que representam o governo so filiados a algum partido poltico contra 36% dos representantes da sociedade civil (Tabela 3). Entre os conselheiros do Fundef, 57% dos representantes ligados ao governo municipal eram filiados a algum partido poltico. Para os representantes dos professores e dos diretores de escola, o percentual era de 36,8% e de 23,5% para a sociedade civil (Tabela 4). Em ambos os conselhos, os membros ligados ao governo possuem percentual de filiao poltico-partidria significativamente maior do que os demais segmentos. Os nmeros sugerem uma elevada partidarizao das administraes municipais. Para tanto, faz-se necessrio analisar os dados referentes preferncia partidria dos conselheiros em relao ao partido do prefeito e aliados.

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Tabela 3 - Filiao partidria dos conselheiros do CME por segmento social

Filiao partidria Governo (%) Sim No Total 47,1 52,9 100 (34)

Segmento social Sociedade civil (%) 36,1

63,9
100

(36)

Fonte: Pesquisa Conselhos Municipais de educao: Comunidades em Ao (FUNDAJ, 2006).

Tabela 4 - Filiao partidria versus segmento que representa no Cacs

Filiao a partidos polticos Segmento que representa Sim Governo 57,1% No 39,3% No sabe 3,6% Total 100%

(28)
100% (19) 100%

Professores/diretores

36,8%

63,2%

0%
0%

Sociedade civil

23,5%

76,5% 62,5% 75%

(17)
100%

Servidores de escolas pblicas

37,5%

0%

(08)
100%

No sabe

25%

0%

(04)

Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica (FUNDAJ, 2007).

Uma varivel importante para avaliarmos a qualidade do processo deliberativo e de controle exercido pelo conselho saber quem preside o conselho, se o governo ou a sociedade civil. No caso do CME, em todos os sete conselhos pesquisados o presidente eleito pelos pares. Em apenas um nico conselho, o Secretrio de Educao era o presidente, e em quatro deles

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o presidente do CME era um representante da sociedade civil. Em quatro municpios, o Secretrio de Educao nem sequer fazia parte do conselho (no h coincidncia com municpios onde a presidncia exercida pela sociedade civil). Por seu turno, no conselho do Fundef, a histria bastante diferente, os resultados impressionam pela relao entre ser representante estatal e exercer a presidncia do Cacs. Em 78% (11) dos Cacss, a presidncia era exercida por um representante do governo. Em sete municpios, o prprio secretrio municipal de Educao exercia a presidncia do Cacs. A representao dos professores e diretores de escola ocupava a presidncia em um nico municpio. Aqui importante frisar que o representante dessa categoria era, na maioria das vezes, um diretor de escola; como se sabe, o cargo de diretor de escola uma indicao do Secretrio de Educao; muitas vezes, indicao dos aliados do prefeito (vereadores, por exemplo); logo, o indicado deve lealdade ao governo e est subordinado hierarquicamente ao secretrio municipal de Educao. Em 5 Cacss, a vice-presidncia tambm era exercida por um representante do governo municipal. O mais alarmante que 17% dos conselheiros do Fundef afirmaram que desconheciam quem era o presidente do conselho no momento da pesquisa. Esses dados revelam uma ao do poder pblico de capturar os principais cargos do conselho, atuando de forma estratgica para controlar as aes dessa instituio participativa. Esse quadro nos permite questionar at mesmo a existncia de reunies regulares nesse colegiado. Se, no CME, a no-participao do secretrio municipal pode sugerir, no primeiro momento, uma maior democratizao da gesto da educao, todavia em comparao com o que ocorre nos conselhos do Fundef, onde os secretrios ou seus representantes esto presentes, pode-se inferir que, na verdade, h uma desateno ou mesmo o no-reconhecimento do CME como uma arena importante. Chama a ateno o fato de que quem presidia o conselho era, justamente, quem deveria ser fiscalizado por esse rgo. O poder pblico municipal detm o cargo mais importante do conselho e, consequentemente, a prerrogativa de conduzir e determinar os processos de fiscalizao e acompanhamento do Cacs, da forma que lhe for mais conveniente. Mesmo entre os membros do conselho, ou seja, indivduos que no exerciam nenhum cargo (presidente, vice-presidente, secretrio), mas que deveriam fiscalizar as contas e as aes do governo, a participao da sociedade civil muito pequena, bem abaixo da representao dos diretores/professores. A legislao do Fundef previa apenas um nmero mnimo de membros (quatro), deixando a critrio do poder pblico municipal nomear quantos membros achasse conveniente para o Cacs. Ou seja, a prefeitura poderia, conforme a legislao, estabelecer uma folgada maioria ou indicar pessoas cooptveis, ou mesmo indivduos dependentes do poder.

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Consideraes finais
Ao final da dcada de 2000, a arquitetura institucional plasmada na Constituio de 1988 ainda no cumpriu todas as suas promessas. As instituies participativas carecem de mecanismos capazes de garantir a incluso de segmentos sociais que continuam excludos da participao cidad. A particularidade do CME se expressa sob quatro aspectos. Primeiro, no reduzido conflito no seu interior, porque no nessa arena que ocorre a disputa por recursos nem a definio da poltica de educao. Segundo, o excessivo carter normativo das funes do CME. Os conselhos municipais de educao devem romper com os limites tcnico-burocrticos a que esto circunscritos e pensar a educao como uma poltica pblica, ou seja, a dimenso normativa, mas tambm a financeira. Terceiro, o CME, para desempenhar todas as suas prerrogativas, precisa que o municpio crie o seu Sistema Municipal de Ensino. Considerando-se a fragilidade institucional, organizacional e financeira dos municpios brasileiros, fcil supor que poucos so os que instituem seu prprio sistema de ensino. Por fim, os movimentos de defesa da educao pblica no conseguem mobilizar outros atores sociais e polticos para participar dessa arena. Por outro lado, no obstante os inegveis avanos proporcionados pelo Fundef no que diz respeito a tornar o financiamento da educao mais transparente, o acompanhamento, a fiscalizao e o controle social dos recursos desse fundo por parte dos conselhos revelaram-se bastante dbeis. Os resultados apontados neste trabalho trazem questes relevantes para uma reflexo acerca da participao cidad no controle social sobre as polticas pblicas de educao. Como procuramos evidenciar, os conselhos do Fundef revelaram-se espaos capturados pelo Poder Executivo municipal. Quando analisada a composio desses colegiados, fica patente que a representao governamental constitui maioria nos conselhos. Alm disso, os representantes do poder pblico ocupam lugares estratgicos nessas arenas. A maioria dos presidentes nesses conselhos era o prprio secretrio municipal de Educao ou um outro secretrio municipal. Estamos diante de um paradoxo: o gestor pblico justamente aquele que coordena a instncia criada para fiscaliz-lo. O problema no se refere apenas ao exerccio da presidncia do conselho, mas h tambm dvidas quanto capacidade dos representantes da sociedade civil de compreender e analisar a documentao pertinente extratos bancrios, documentos de convnios e processos envolvidos na liberao e execuo dos recursos do fundo, entre outros. Os dados apresentados corroboram com a hiptese de Plank (2001) de que h na educao brasileira um consenso sobre os objetivos do sistema, porm a disputa localiza-se sobre o controle e a distribuio dos recursos financeiros.

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O desenho institucional do Cacs possibilita que o Executivo municipal exera o controle e manipule o seu funcionamento. A legislao federal, ao definir apenas o nmero mnimo de membros para os conselhos do Fundef e, sobretudo, ao no indicar os impedimentos legais (por exemplo, quem no poderia participar dessas instncias), permitiu que o Executivo municipal manobrasse no sentido de constituir conselhos totalmente controlados por essa instncia de poder. Essa brecha na legislao autoriza o poder pblico municipal a desequilibrar a composio do conselho, dando um carter amplamente estatal. Nossa anlise corrobora a hiptese da falcia da proximidade. Ou seja, o fato de estar mais prximo ao cidado no garantia de mais participao e de maior fiscalizao e controle, enfim, de mais democracia. A sociedade civil tem dificuldades em exercer e operacionalizar os mecanismos de participao e controle social existentes. O formato institucional dos conselhos na educao no os tem configurado como espaos inclusivos. Esse aspecto relaciona-se com a questo da representatividade dos seus componentes. Quanto maior for a representatividade dos conselheiros, maiores as chances de negociaes bem-sucedidas com o poder pblico. O nosso esforo foi no sentido de demonstrar que no interior de uma mesma poltica setorial identificamos posturas e condutas diferenciadas por parte do poder pblico. Os dados apresentados sugerem haver plausibilidade na nossa hiptese de trabalho, qual seja, de que o tipo de arena condiciona a frequncia e o interesse do poder pblico local, que pode incentivar, tutelar ou mesmo controlar recursos e capturar a participao popular.

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Recebimento em: 18/11/2011. Aceite em: 21/03/2012.

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