I

Actualidad y Aplicacin Prctica

Qu precisiones se deben tener en cuenta al interponer una queja?

Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pablo Jos Huapaya Garriazo (*) Ttulo : Qu precisiones se deben tener en cuenta al interponer una queja? Fuente : Actualidad Empresarial, N 237 - Segunda Quincena de Agosto 2011

cual se interpone ante el mismo rgano que emiti el acto administrativo que es materia de controversia, a fin que considere nuevamente el asunto sometido a su pronunciamiento, ya que el Administrado tiene el derecho de impugnar un acto administrativo y la Administracin tiene el deber de revisar su propio acto. Por lo tanto, la queja no ha sido diseada para impugnar acto administrativo alguno; por el contrario, la queja en materia tributaria procede cuando existen actua-

ciones o procedimientos que infrinjan lo establecido en el Cdigo Tributario. Entonces podemos apreciar que la naturaleza de una queja es la de un remedio procesal que el legislador ha regulado; de tal manera que los administrados puedan utilizarla para que se corrijan los defectos que se pudieran presentar en la tramitacin de cualquier procedimiento administrativo, de tal manera que puedan subsanarse los errores cometidos dentro del procedimiento.

1. Introduccin
En lneas generales se puede decir que la queja es un medio excepcional de naturaleza procedimental. Esta naturaleza tiene sentido porque busca subsanar los errores de tramitacin incurridos en el procedimiento tributario. Entonces la queja es un remedio procesal mediante el cual se busca corregir las actuaciones de la administracin que afecten de manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento. No obstante lo sealado anteriormente, se le confunde con un recurso, es as que nuestro Cdigo Tributario lo denomina Recurso de Queja, cuando en realidad no es un recurso. Es por este motivo que creemos conveniente mencionar los aspectos ms importantes de la queja para sobresaber su utilidad frente a actuaciones indebidas de la Sunat como del mismo Tribunal Fiscal.

Recurso

Remedio

Finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho

Corrregir los defectos que se pudieran presentar en la tramitacin de cualquier procedimiento administrativo

3. Qu seala el Cdigo Tributario sobre la queja?

Conforme el artculo 155 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, el recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Cdigo en mencin. La resolucin de la queja estar a cargo de un rgano colegiado, por lo tanto podemos observar que la Administracin Tributaria no se encargar de resolver los mismos sino que se deber tener en cuenta lo siguiente:
Queja contra la Administracin Tributaria La queja ser resuelta por el Tribunal Fiscal en un plazo no mayor a 20 das hbiles de presentada la misma, cuando se trate de quejas contra la Administracin Tributaria. Queja contra el Tribunal Fiscal La queja ser resuelta por el Ministro de Economa y Finanzas tambin en un plazo no mayor de 20 das hbiles cuando se trate de quejas contra el propio Tribunal Fiscal.

evidentemente se tramita durante el procedimiento donde ocurre el hecho del cual el interesado legitimado se queja. Tambien se puede observar que el Cdigo Tributario no ha sealado requisitos de admisibilidad de manera expresa. Es por este motivo que el Tribunal Fiscal es quien ha ido indicando en sus resoluciones cules son stos. Por ejemplo, el Tribunal ha precisado que el escrito de la queja deber sealar de manera clara los hechos y precisar cul es la actuacin de la Administracin Tributaria que se cuestiona. Tambin ha sealado que deber adjuntarse al escrito de la queja los medios probatorios correspondientes.

2. Porqu la queja no es un recurso?

La explicacin es simple. Tngase en cuenta que mediante el recurso administrativo, se promueve el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, con la finalidad que se le revoque o modifique, con el objeto de restablecer el inters que ha sido lesionado o vulnerado por este acto administrativo que se impugna mediante el recurso. Entonces, podemos observar que la nota caracterstica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho. Por lo tanto, como podemos apreciar, la queja no es instrumento para impugnar, sino para corregir, por lo que su finalidad es distinta. Dicha diferencia se puede notar cuando analizamos el recurso de reclamacin, denominado tambin recurso de reconsideracin, oposicin, o revocacin, el
(*) Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Adjunto de docencia del curso Derecho Tributario I: Cdigo Tributario de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

4. Por qu el Cdigo Tributario no seala los supuestos en los que procede interponer una queja?
Por la propia naturaleza de la queja, no existe en el Cdigo Tributario una referencia precisa de los casos en que sta procede. Esto es correcto, ya que de haberla, slo tendra naturaleza indicativa; pues resulta complicado generalizar en qu casos cabe interponer una queja. Sin embargo, el Tribunal Fiscal, para los casos de queja por actuaciones o incumplimientos de la Administracin Tributaria, ha ido dando las pautas administrativas para que tengamos claro en qu casos se pueden interponer quejas y en qu casos no.
N 237 Segunda Quincena - Agosto 2011

Adicionalmente a ello, el artculo 144 del TUO del Cdigo Tributario establece que tambin procede el recurso de queja cuando el Tribunal Fiscal, sin causa justificada, no resuelva dentro del plazo a que se refiere el primer prrafo del artculo 150 del Cdigo Tributario. Podemos apreciar tambin que la queja no tiene plazo de interposicin, pero

I-12

Instituto Pacfico

rea Tributaria
Por este motivo es que debemos revisar las resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal a efectos de poder determinar la procedencia de la queja con respecto a actuaciones de la Sunat u otra Administracin Tributaria. Pero para el caso de la queja contra el propio Tribunal Fiscal tendremos que aplicar nicamente el Decreto Supremo N 136-2008-EF, que reglament el procedimiento de queja previsto en el inciso b) del artculo 155 del Cdigo Tributario. Procede discutir en la va de la queja la calificacin efectuada por la Administracin Tributaria respecto de los escritos presentados por los administrados, en tanto dicha actuacin de la Administracin puede representar una infraccin al procedimiento tributario5. En muchos casos los contribuyentes solicitan la baja del RUC y la Administracin Tributaria no la concede. Para este caso el Tribunal declar fundado el recurso de queja, disponiendo que la Administracin tramitase la solicitud de baja6. Procede la queja cuando hay incumplimiento de devoluciones. En este caso, no obstante haber declarado procedente la solicitud de devolucin del pago en exceso no se produjo la devolucin correspondiente7. Procede la queja cuando se efecta la notificacin mediante publicacin, cuando no corresponda. En este caso, el hecho que se haya consignado en la diligencia de notificacin que el destinatario era desconocido no supone que el contribuyente y el domicilio fiscal en el que se realiz la diligencia tengan la condicin de no hallado o no habido, razn por la cual no procede efectuar la notificacin mediante publicacin8. Tambin el Tribunal ha sealado que procede la queja cuando la notificacin por ceduln realizada por SUNAT no ha sido bien efectuada. En este caso, para que la notificacin por ceduln prevista por el inciso f) del artculo 104 del Cdigo Tributario sea vlida, debe dejarse constancia de que el ceduln se ha fijado en el domicilio fiscal y que los documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo la puerta. Por lo tanto de no cumplirse dicho procedimiento procede interponer dicho remedio para declarar la invalidez de la notificacin9. En el caso de notificacin por ceduln efectuada por gobiernos locales, el Tribunal seal que procede la queja cuando se notifica mediante ceduln, debido a que la modalidad de notificacin por ceduln no se encuentra contemplada en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444 (para gobiernos locales); por lo que no resulta vlida para notificar las resoluciones de cobranza coactiva emitidas por los gobiernos locales10.
5 6 7 8 9 10 RTF N 8862-2-2004 (JOO). RTF N 008-1-1999. RTF N 009-4-1999. RTF N 02000-5-2007. RTF N 2759-1-2007. RTF N 486-4-2007.

Procede la queja cuando la Administracin Tributaria notifica de manera conjunta la orden de pago y la resolucin de ejecucin coactiva , ya que esta resolucin conjunta vulnera el debido procedimiento y el derecho de defensa en sede administrativa segn sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 3797-2006-PA/TC11.

5. En qu casos procede interponer una queja contra la Administracin Tributaria?

Como sealamos en el punto anterior, dado que el Cdigo Tributario no ha mencionado de manera detallada el tema, ha dado pie a que el Tribunal Fiscal en sus diversos pronunciamientos seale cundo procede interponer una queja contra la Administracin Tributaria (Sunat o Gobiernos Locales). A continuacin podemos mencionar alguno de dichos criterios: Procede interponer una queja y procede que el Tribunal Fiscal se pronuncie en esta va cuando se alegue la prescripcin de la accin de la Sunat para exigir el pago de una deuda que se encuentra en cobranza coactiva. Pero para este caso se debe tener presente que previamente el sujeto que interpone la queja debe haber solicitado la prescripcin ante el ejecutor coactivo y el mismo se haya negado a admitir dicha excepcin1. Un caso similar se presenta cuando se ha iniciado el procedimiento de cobranza coactiva indebidamente, es decir, cuando no exista deuda exigible por lo cual procede interponer dicho remedio2. Tambin se plantea el mismo cuando se haya proseguido la misma a pesar de existir alguna causal de suspensin. Procede la interposicin de una queja cuando el contribuyente apela cumpliendo con los requisitos de admisibilidad, y la Administracin Tributaria no cumple con elevar al Tribunal Fiscal el expediente de apelacin, dentro del plazo de 30 das establecido en el Cdigo Tributario3. Procede interponer la queja cuando los administrados o contribuyentes intentan presentar algn escrito, documento o recurso, y encuentran una negativa a su recepcin bajo el fundamento que no se ha cumplido algn requisito de admisibilidad4.
1 2 3 4 RTF N 01194-1-2006 (JOO) RTF N 014-3-1998. RTF N 004-3-1998. RTF N 282-5-1996.

6. En qu casos no procede interponer una queja contra la Administracin Tributaria?

Bajo el mismo esquema que hemos sealado en el numeral anterior, el Tribunal Fiscal ha determinado supuestos por los cuales no procede la interposicin de la queja. Entre estos criterios podemos mencionar los siguientes: El Tribunal Fiscal ha sealado que no procede interponer una queja cuando se trata de actos administrativos emitidos por la Administracin Tributaria que son susceptibles de ser impugnados mediante el procedimiento contencioso tributario, debido a que no es la va adecuada para cuestionar estos actos, justamente porque existe la va contenciosa tributaria para ello12. No procede interponer queja cuando se desea cuestionar las resoluciones de determinacin o las resoluciones de multa. En estos casos, la va correspondiente es el recurso de reclamacin o de ser el caso una apelacin de puro derecho13. Para el caso de la inadmisibilidad de recursos, el Tribunal ha sealado que no procede la queja cuando se trata de resoluciones emitidas por la Administracin Tributaria que declaran inadmisible los recursos presentados por los interesados. En este caso no procede interponer una queja, debido a que no es la va adecuada, ya que en estos casos procede la interposicin de un recurso impugnativo, que podra ser una apelacin14. Tambin ha sealado que no procede la interposicin de dicho remedio cuando se trata de cuestionar la demora de la Administracin Tributaria en pronunciarse sobre una reclamacin, ya que la queja no es la va idnea, debiendo hacerse uso del silencio administrativo negativo, esto es tener por denegado el recurso de reclamacin y presentar recurso de apelacin ante el Tribunal Fiscal15.
11 12 13 14 15 RTF N 4488-5-2007. RTF N 7036-5-2006. RTF N 5612-1-2007. RTF N 1375-4-1996. RTF N 4197-5-2002.

N 237

Segunda Quincena - Agosto 2011

Actualidad Empresarial

I-13

Actualidad y Aplicacin Prctica

Identificacin del Contribuyente Petitorio y Fundamentos Rbrica Nombre o razn social del contribuyente, domicilio fiscal, nmero del Registro nico de Contribuyente y, en su caso, la calidad de representante de la persona que suscribe el escrito. La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando sea posible, los de derecho. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. Deber estar dirigido al Ministro de Economa y Finanzas. No obstante, procede continuar con el trmite en caso est dirigido al Tribunal Fiscal o a la Defensora del Contribuyente y del Usuario Aduanero. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio fiscal. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio. La relacin de los documentos y anexos que acompaa. La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos ya iniciados. Acreditar la representacin, de ser el caso, mediante poder por documento pblico o privado con firma legalizada notarialmente o por fedatario designado por el Ministerio de Economa y Finanzas.

No procede la queja contra los requerimientos de pago previo durante la tramitacin de un recurso de reclamacin o apelacin, pues tal cuestionamiento debe ser dilucidado precisamente en dicho procedimiento contencioso en trmite16. En el caso de los gobiernos municipales y regionales, no procede la queja cuando se solicita que el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre la validez de las ordenanzas que crean arbitrios. Sin embargo, cuando el Tribunal hubiere inaplicado una ordenanza procede que deje sin efecto la cobranza de la deuda sustentada en aquella17.

Dirigido al MEF

Direccin para Notificaciones

7. En qu casos procede interponer una queja contra el Tribunal Fiscal?

Como hemos sealado inicialmente, los contribuyentes tienen derecho a formular queja contra las actuaciones o procedimientos del Tribunal Fiscal que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Cdigo Tributario. Sin embargo, no procede la queja respecto al contenido o fallo de las resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal. Por este motivo debemos determinar la procedencia de este tipo de queja en funcin de lo sealado en el Decreto Supremo N 136-2008-EF, publicado el 27 de noviembre de 2008. Por ejemplo, para este caso el escrito de queja se deber presentar en la mesa de partes de la Defensora del Contribuyente y del Usuario Aduanero (en adelante Defcon). Si el escrito de queja es ingresado por mesa de partes del Tribunal Fiscal o del Ministerio de Economa y Finanzas, deber ser remitido inmediatamente a la Defcon. Tambin, conforme a lo indicado en lneas iniciales, las quejas contra el Tribunal Fiscal deben ser resueltas por el Ministro de Economa y Finanzas dentro del plazo de 20 das hbiles de su presentacin, contados a partir de la fecha de ingreso del expediente, previo informe emitido por el Defcon.

Relacin de Anexos Identificacin del Expediente

Representacin

Si el escrito de queja no cumple con los requisitos sealados anteriormente, la Defcon deber requerir al contribuyente para que en un plazo mximo de 10 das hbiles cumpla con subsanar tales requisitos, bajo apercibimiento de declarar la queja inadmisible. En el caso que se requiera acreditar la representacin, la Defcon otorgar un plazo de 5 das hbiles para su presentacin o subsanacin18, y si no se efecta el mismo, se puede declarar la queja inadmisible. Para este caso, mientras est pendiente la subsanacin, se suspende el cmputo del plazo para resolver por parte del Tribunal Fiscal19. Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanacin, la Defcon elaborar el informe respectivo y la inadmisibilidad ser declarada por medio de una Resolucin Ministerial. Tngase en cuenta que esta declaracin de inadmisibilidad, da por concluido el trmite de la queja y queda a salvo el derecho del contribuyente a presentar una nueva queja sobre la misma materia. Con respecto a los medios probatorios, el contribuyente presentar las pruebas documentales que considere necesarias, conjuntamente con la presentacin del escrito de queja. nicamente podr ofrecer y actuar medios probatorios adicionales dentro de los 3 das hbiles siguientes a la fecha de presentacin del escrito de queja. Por lo tanto, los escritos presen18 Conforme el segundo prrafo del artculo 23 del Cdigo Tributario 19 Conforme el artculo 155 del Cdigo Tributario.

tados por el contribuyente, mediante los cuales incorpora nuevos hechos materia de queja no considerados en el escrito de queja original, recibirn el tratamiento de una nueva queja.

9. Cmo opera el trmite de los escritos de queja contra el Tribunal Fiscal?

Ingresado el escrito de queja y formuladas las subsanaciones correspondientes, la Defcon cursar una copia de la queja al Tribunal Fiscal, en el plazo de 1 da hbil de su presentacin o de efectuada la subsanacin. El Tribunal Fiscal, dentro del plazo de 7 das hbiles de recibida la copia del escrito de queja, remitir a la Defcon sus descargos y las pruebas que considere pertinentes para el esclarecimiento de los hechos, bajo responsabilidad. Las solicitudes de ampliacin de descargos o de medios probatorios adicionales tramitadas por la Defcon sern atendidas por el Tribunal Fiscal dentro del da hbil siguiente de recibida la solicitud, plazo que podr ser prorrogado por 1 da hbil ms a solicitud del Tribunal Fiscal. Vencido el plazo para la remisin del descargo y pruebas solicitadas, con o sin ellas, la Defcon emitir el informe sobre la queja contra el Tribunal Fiscal en un plazo no mayor de siete 7 das hbiles, y lo remitir al Ministro de Economa y Finanzas para su revisin y posterior emisin de la Resolucin Ministerial correspondiente.
N 237 Segunda Quincena - Agosto 2011

8. Cules son los requisitos que deben contener los escritos de queja contra el Tribunal Fiscal?
Los escritos de queja deben cumplir con los siguientes requisitos:
16 RTF N 02763-4-2005 (JOO) 17 RTF N 06950-5-2006 (JOO)

I-14

Instituto Pacfico