Gestao Governamental P Eppgg Aula 00 Aula 0 Gestao Governamental para Eppgg 23103

Gesto Governamental p/ EPPGG Teoria e exerccios comentados Prof.
Rodrigo Renn Aula 00
Aula Demonstrativa: Coordenao Executiva
SAIU O EDITAL PARA O CONCURSO DE GESTOR DO MPOG SERO 150 VAGAS INICIAIS! CHEGOU A HORA DE REALIZAR O SEU SONHO! Ol pessoal, tudo bem? Meu nome Rodrigo Renn e tenho o grande prazer de iniciar com vocs um curso de Gesto Governamental para o concurso de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Esta uma das carreiras mais interessantes do Servio Pblico, pois seus ocupantes lidam com diversos temas de gesto pblica em nvel estratgico e podem ser lotados em qualquer rgo do governo. Muitos tambm conhecem esta carreira por seu apelido: Gestor Federal. Muitos gestores ou EPPGGs esto atualmente lotados na Casa Civil, nos diversos ministrios, em autarquias e agncias reguladoras. Alm disso, a carreira considerada uma das carreiras do ciclo de gesto e tem uma remunerao muito atraente (subsdio inicial de R$13.600,00). Desta forma, este um dos concursos mais esperados do pas neste ano. Este edital veio com um formato muito diferente do anterior (2009). Nossa matria engloba muitos temas e a mais importante na primeira fase (valendo 80 pontos de 200 possveis). Alm disso, ser tambm exigida na segunda fase, discursiva. As provas objetivas esto previstas para o dia 11 de agosto. Assim, temos ainda tempo para que vocs se sintam vontade para encarar este desafio. Nosso objetivo lhe preparar para conseguir uma destas vagas! Professor, e como ser o curso? Iremos dar um enfoque nos temas que tm sido cobrados pela ESAF nos ltimos certames. Sempre que possvel, utilizaremos questes dos concursos passados deste mesmo cargo. Assim, este ser um curso de teoria e exerccios. Vamos resolver dezenas de questes da ESAF e ver dicas das famosas pegadinhas dela!
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Irei trabalhar a teoria necessria e comentar centenas de questes para que vocs cheguem prontos para o que der e vier no dia da prova! Antes de qualquer coisa, vou dizer um pouquinho sobre mim: sou carioca e formado em Administrao pela PUC do RJ, com Ps-Graduao em Gesto Administrativa. Como vocs, j fui concurseiro e disputei diversos concursos da rea de Administrao, e sei como encarar esse desafio. Atualmente, sou tambm Gestor Federal no Ministrio do Planejamento e estou lotado na Assessoria Especial de Modernizao da Gesto, tendo sido tambm Auditor de Controle Interno na Secretaria de Fazenda do Governo do Distrito Federal. Sou professor de Administrao Geral, Administrao Pblica e Gesto de Pessoas desde 2007 e j lecionei em muitos cursos preparatrios para concursos em todo o Brasil, tanto com material escrito quanto com material em vdeo. Tenho o hbito de escrever como se estivesse conversando com o aluno, portanto no estranhem o estilo leve, pois acredito que fica mais fcil de passar o contedo, e, principalmente, mais agradvel para vocs dominarem essa matria. Sei que muitos de vocs j esto na estrada dos concursos e j estudaram algumas destes temas. O que proponho que faamos um estudo direcionado. Sei que os temas de nossa matria so muitos, portanto temos de focar! Assim, irei abordar os temas que mais caem, e farei isso contextualizando sempre que possvel, ou seja, trazendo casos reais! Desta forma, vocs no tero de decorar, e sim iro aprender a matria, ok? Tenho certeza de que esse material far a diferena na sua preparao, e, alm disso, estarei presente atravs do frum do curso! Se aparecer uma dvida qualquer, estarei disponvel para esclarecer de modo direto e individualizado.
UTILIZE O FRUM DE DVIDAS! ESTAREI L PARA TE AJUDAR! Todas as dvidas sero respondidas, de modo que vocs no deixaro de ter esse contato personalizado to importante nas aulas presenciais. Os tpicos que iremos abordar neste curso esto abaixo:
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Desta forma, dividi os tpicos nas aulas abaixo, que sero disponibilizadas de acordo com o cronograma a seguir: Aula 0: Coordenao Executiva - problemas da articulao versus a fragmentao de aes governamentais. Dimenses da coordenao: intra-governamental, inter-governamental e governo-sociedade, mecanismos de rede; (09/06) Aula 1: Gesto de Pessoas: Liderana, Motivao; (16/06) Aula 2: Gesto por Competncia, Avaliao de Desempenho, sistemas de incentivo e responsabilizao; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe. (23/06) Prof. Rodrigo Renn
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Aula 3: Gerenciamento de Conflitos, Gesto por resultado. (30/06) Aula 4: Prticas de gesto governamental no Brasil e seus resultados: processos de trabalho (processo administrativo digital, compras pblicas sustentveis); Gesto de suprimentos e logstica na administrao pblica. (07/07) Aula 5: Gesto da Informao, avaliao e monitoramento de polticas pblicas (Portal da Transparncia), arranjos institucionais para coordenao e implementao de polticas pblicas (Registro de Preos Nacional, Portal do Software Pblico). (14/07) Aula 6: Os controles interno e externo. Responsabilizao e Prestao de Contas. Lei de Acesso Informao. (21/07) Aula 7: Formas de gesto de servios pblicos: formas de superviso e contratualizao de resultados - parcerias estado e sociedade; horizontalizao; pluralismo institucional; redes interorganizacionais. (28/07) Aula 8: Planejamento: Tcnicas de abordagem, anlise e diagnstico. Estabelecimento de cenrios. Estabelecimento de objetivos e metas organizacionais. Mtodos de desdobramento de objetivos e metas e elaborao de Planos de Ao e Mapas Estratgicos. (31/07) Aula 9: Implementao de estratgias. Tipos de indicadores. Sistemticas de Monitoramento e Avaliao. Ferramentas de Gesto. Mecanismos e arranjos de governana e financiamento de polticas pblicas no Brasil - funcionamento e caractersticas: modelo de governana de programas matriciais. (04/08) Vamos ento para o que interessa, no mesmo? Hoje veremos o tpico dos modelos de gesto pblica, que sempre so muito cobrados.
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Sumrio
Coordenao executiva - Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais .................................................................................... 6 Conceito Principal .............................................................................. 6 Panorama das Polticas Pblicas no Brasil .................................................... 6 Centralizao Decisria e Financeira na Esfera Federal ...................................... 7 Fragmentao institucional ..................................................................... 8 Carter setorial .................................................................................. 9 Modelo de proviso estatal ................................................................... 10 Viso do Ipea .................................................................................. 10 Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 15 Coordenao Intergovernamental ............................................................... 18 Descentralizao e democracia ............................................................... 18 Coordenao Federativa ...................................................................... 20 Federalismo Brasileiro ........................................................................ 22 Modelos da Gesto Federativa ............................................................... 25 Gesto de Redes............................................................................... 28 Redes de Polticas Pblicas ................................................................... 29 Relao Governo-Sociedade .................................................................... 40 Participao e Controle Social. ............................................................... 40 Accountability .............................................................................. 40 Tipos de Accountability ................................................................... 43 Iniciativas de Participao .................................................................... 45 Conselhos Gestores de Polticas Pblicas ................................................. 46 Oramento Participativo ................................................................... 49 Recomendo os seguintes materiais extras de leitura:........................................ 59 Lista de Questes Trabalhadas na Aula. ........................................................ 60 Gabarito .......................................................................................... 67 Bibliografia ...................................................................................... 67
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Coordenao executiva - Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais

Conceito Principal
Como veremos em breve, uma das principais caractersticas principais da gesto das polticas pblicas a sua fragmentao. Isto significa que as aes so executadas de modo separado e descoordenado, seja dentro do prprio ente (agncias e ministrios diferentes executando diversas aes) ou atravs de entes distintos, com a Unio, os estados e os municpios executando polticas pblicas sem uma harmonizao dos esforos. Naturalmente, isto acarreta a superposio de atividades, com desperdcios de recursos e baixa efetividade das polticas. A coordenao executiva visa, portanto, que todos os agentes atuem de modo conjunto, de forma coerente.
Panorama das Polticas Pblicas no Brasil

Os ltimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do Estado na sociedade sobre quais tipos de polticas pblicas deveriam existir e como deveriam funcionar. Desde a dcada de 80, em que existia um pessimismo quanto ao papel do Estado, at os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade social), as dinmicas que determinam o funcionamento do relacionamento entre o Estado e a sociedade tm mudado. Nos anos 80, as polticas pblicas estavam impactadas por um governo autoritrio com pouca legitimidade na sociedade e uma crise econmica e fiscal de grandes propores. Cinco elementos caracterizaram esta poca, de acordo com Farah1:
(Farah, 2001)
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Centralizao Decisria
Modelo de Proviso Estatal
Fragmentao Institucional
Excluso da Sociedade Civil

Figura 1 - Elementos das Polticas Pblicas no Estado Brasileiro
Carter Setorial
Centralizao Decisria e Financeira na Esfera Federal

At a dcada de 80 do sculo passado, o governo federal comandava uma proporo exagerada dos recursos e centralizava diversas decises em relao s polticas pblicas no Brasil2. O papel dos estados brasileiros era, ento, subsidirio e residual, tendo uma atuao mais voltada para a execuo e implementao das polticas. Naturalmente, este processo foi uma consequncia de anos e anos de governos autoritrios comandando a poltica nacional. A centralizao seria ento um processo que iria em convergncia com a lgica de governos autoritrios, que buscavam imprimir nas polticas pblicas sua viso de mundo e no tinham, dentro de seus principais quadros, o costume de tomar decises de modo participativo. Entretanto, os estados no tinham um espao de manobra irrisrio. Como estavam mais prximos da realidade que deveriam alterar, ou seja, mais prximos dos cidados, poderiam avaliar se a poltica pblica estava ou no sendo eficiente e, de certo modo, impactar a poltica pblica no momento da execuo.
(Farah, 2001)
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Assim, os governos centrais entenderam, com o tempo, que a participao dos estados era fundamental para que as polticas pblicas tivessem sucesso. O agenciamento de recursos federais pelos governos estaduais acabou sendo um espao de troca de favores entre os governantes centrais e regionais e facilitou a construo de uma rede de apoio regional ao governo central, que redundou no que chamamos de clientelismo.
Fragmentao institucional
Outro aspecto das polticas pblicas brasileiras a fragmentao institucional, ou seja, a existncia de diversas instituies e atores desenvolvendo polticas sem uma coordenao adequada dos diversos esforos. Desse modo, as estruturas das polticas pblicas foram desenvolvidas sem um planejamento e uma coordenao. rgos eram criados sem ter a devida preocupao em observar que outros rgos j existiam e tinham o mesmo objetivo. Instituies voltadas para reas como: sade, educao e habitao, etc. foram criados sem uma preocupao em uma atuao consistente e coerente do Estado e sem uma atuao efetiva e eficiente. Com isso, esforos foram sobrepostos e algumas reas no receberam a ateno devida. Ao invs de juntar esforos destes rgos isolados e coordenar os trabalhos, costuma existir uma briga predatria por recursos e influncia. De acordo com Farah3, O crescimento do aparato estatal se deu de forma desordenada, por sobreposio de novas agncias a agncias pr-existentes, sem que se estabelecesse coordenao da ao dos diversos rgos. Esta desarticulao ocorria tanto no mbito de um mesmo nvel de governo, como entre diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional dificultava a tarefa de coordenao, com implicaes para a eficincia e a efetividade das polticas pblicas Portanto, algumas instituies receberam recursos e outras ficavam desestruturadas, perdendo a sua capacidade de atuao. No existia um trabalho harmnico e estruturado.
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Carter setorial
At pelo problema citado anteriormente, de fragmentao institucional, as polticas pblicas ficaram reduzidas a algumas reas consideradas prioritrias. O processo de setorializao incluiu a criao de agncias especializadas em uma rea determinada, como: educao, sade, transportes, habitao, etc. Com isso, perdeu-se uma articulao entre as polticas. Cada rgo e instituio acabava operando apenas em um aspecto da realidade, sem existir uma coordenao entre diferentes fatores dos problemas sociais. Naturalmente, uma criana que cursa uma escola pblica tambm deve ser atendida por um rgo da sade, bem como deve ter uma moradia decente etc. Desse modo, os rgos deveriam entender que estavam atendendo aos mesmos cidados e que o trabalho deveria ser feito de forma coordenada e sistmica, de modo que as polticas tivessem uma maior efetividade. De acordo com Farah4, Se, por um lado, a constituio destas estruturas resultou do reconhecimento da crescente complexidade da problemtica social no pas, a exigir respostas que considerassem a singularidade dos desafios de cada uma das reas sociais, de outro, esta especializao acabou se traduzindo em autonomia, cada poltica social e cada setor de servio pblico sendo concebidos de forma independente dos demais, sem uma articulao entre as aes das diferentes reas. Imagine que uma agncia possibilitou, atravs de uma poltica pblica, a construo de um conjunto habitacional em uma regio. Para que este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, necessrio que tenha escolas prximas, um meio de transporte seguro e eficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaos de lazer e cultura, entre outros aspectos, no mesmo? Com a setorializao, isto quase nunca ocorreu na prtica. Escolas eram construdas sem preocupao com o acesso da populao.
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Escolas recebiam alunos com graves problemas de sade ou que tinham de caminhar mais de uma hora por falta de transporte. Todos estes problemas diminuram a efetividade dos esforos e fizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas. Portanto, as agncias ficaram descoordenadas e no tinham uma noo de que o problema social deve ter uma abordagem sistmica. Com o carter setorial dessas instituies, geraram-se desperdcios e ineficincia.
Modelo de proviso estatal

Outra caracterstica marcante do cenrio de polticas pblicas no Brasil seu carter de proviso estatal. Em nossa histria recente, existiu uma busca pela instalao no Brasil de um Welfare state, ou Estado do Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social. Entretanto, como as diferenas sociais eram enormes e no existia ainda uma estruturao da sociedade civil para lidar com estes problemas, o peso da sustentao deste modelo ficou praticamente focado no Estado, com pouca participao da sociedade civil. A discusso sobre quem seria responsvel por estas polticas permeou o debate poltico nacional, com diversos posicionamentos conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinho essas polticas, at grupos que acreditavam que sem a participao da sociedade civil, o Estado no conseguiria tocar estas polticas). O prprio Banco Mundial chegou a alertar sobre a impossibilidade de que pases em desenvolvimento pudessem rapidamente montar um estado de bem-estar social, pois no existiriam recursos disponveis para isto. De acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso5. Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a participar mais da formulao e da implementao das polticas pblicas.
Viso do Ipea
J para o Ipea, o cenrio das polticas pblicas de carter social foi marcado pelas seguintes caractersticas ou elementos: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou
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seletividade das aes, regulamentao e regulao, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal. A universalizao das aes tem sido um dos objetivos do Estado brasileiro desde a Constituio Federal de 1988. Naturalmente, os servios e polticas pblicas ainda no so universais, ou seja, no atendem a todos os cidados, mas a trajetria tem tido uma convergncia para este resultado. Atravs de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estado brasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as aes governamentais para os que so mais necessitados. De acordo com o Ipea6, Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Dentre as polticas importantes nesta rea, podemos citar o Programa de Sade da Famlia PSF que tem alterado o modo de atendimento de sade populao e a LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social. Outro elemento importante foi o da descentralizao das aes governamentais da Unio para os estados, municpios e entidades no governamentais - ONGs. Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entes subnacionais conseguiam executar melhor as polticas pblicas. Com isso, polticas na rea de sade e educao, dentre outras, tm sado da mo do governo federal para os atores que esto mais prximos da populao. O caso da educao emblemtico. Atualmente, a Unio tem diversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente para as escolas ou associaes. De acordo com o Ipea7, Ainda na rea de educao, o processo de descentralizao progrediu em importantes programas tradicionalmente executados pelo Ministrio da Educao. No Programa Nacional de Alimentao Escolar eliminou-se a figura jurdica do convnio e passou-se transferncia
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(IPEA, 2002) (IPEA, 2002)
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automtica dos recursos. No caso especfico do Dinheiro Direto na Escola, os recursos so repassados diretamente para uma organizao no governamental, a exemplo de associaes de pais e mestres ou de instituio equivalente. Para que a descentralizao funcione, outro elemento deve existir: a participao da sociedade na formulao, na implementao e no controle das polticas pblicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado dentro dos conselhos. Desse modo, Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados. Assim, alguns conselhos so apenas consultivos, ou seja, suas determinaes no limitam a atuao do poder pblico, apenas servem de balizamento. J alguns conselhos so deliberativos e tm o poder real de deciso sobre a poltica pblica. Alm disso, o Ipea considera que as polticas pblicas tm se tornado mais focalizadas ou seletivas. A focalizao ocorre quando uma poltica consegue atuar somente ou principalmente em relao ao seu pblico alvo. Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo, pois os recursos so utilizados diretamente com a populao que realmente necessita dos servios pblicos e est mais carente. De acordo com o Instituto8,
(IPEA, 2002)
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No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Esta trajetria tem sido um dos fatores que favoreceram e possibilitaram o sucesso das polticas de combate pobreza extrema, como o Programa Bolsa Famlia. Outro fator foi a mudana no padro de regulao e regulamentao de bens e servios pblicos. A criao de diversas agncias reguladoras, como no caso da Sade (ANS e Anvisa). Essas reas passaram a enfrentar um controle muito maior por parte do Estado e regras mais rgidas e abrangentes de atuao tm sido aplicadas. Dentro dos exemplos de benefcios que este processo trouxe para a populao que podem ser citados, existem: a definio de maior abrangncia da cobertura dos planos de sade, um controle sanitrio mais rgido e a abertura do mercado farmacutico, que ocorreu com os chamados genricos. A trajetria das polticas pblicas tambm aponta para uma melhora do seu gerenciamento, com maior eficincia e eficcia. De acordo com o Ipea, a qualidade dos servios pblicos tem melhorado e os recursos pblicos tm sido melhor despendidos. Dentro das aes e medidas que tm sido importantes para que este cenrio ocorra, o instituto cita9: (i) a contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; (ii) o aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; (iii) a mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevao do gasto social federal. Desde os anos 90, o gasto com programas sociais tem aumentado em relao ao PIB nacional.
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Desse modo, no s as polticas foram mais focalizadas nas comunidades e grupos-alvo especficos, mas o montante de recursos destinado a estes programas foi sendo majorado. De acordo com o Ipea10, A prioridade conferida a rea social tambm revelada pelo incremento do gasto social federal per capita, que aumentou 37,4% no perodo estudado. Com efeito, em 1993 o gasto mdio, por habitante, do sistema de proteo social brasileiro, era de R$ 618,2; esse valor subiu para R$ 849,5 em 1999. As comparaes com o PIB apontam na mesma direo: em 1993, a proporo do gasto em relao produo nacional era de 12,0%, passando, em 1999, para 13,2%. Em outras palavras, o crescimento do Estado social brasileiro foi relativamente maior que o do PIB nesses seis anos. Portanto, podemos ver abaixo no grfico os principais elementos das polticas pblicas nacionais ultimamente:
Focalizao ou seletividade Participao da Sociedade Regulamentao e regulao
Descentralizao
Elevao da eficincia e a eficcia
Universalizao
Elementos das Polticas Pblicas
Aumento do gasto social federal
Figura 2 - Elementos das Polticas Pblicas no Brasil. Fonte: Ipea
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(IPEA, 2002)
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Intersetorialidade e Transversalidade
Atualmente, existe a viso de que as polticas pblicas devem ter uma gesto integrada por parte do Estado. Assim, os termos Intersetorialidade e Transversalidade ganharam fora no debate sobre a gesto de polticas pblicas. Esta viso razoavelmente nova e busca romper com uma falta de coordenao das aes do governo, que acontece quando as reas envolvidas em um determinado problema no conversam e no planejam suas aes em conjunto. Na conformao atual, o Estado organizado por funes o que chamamos de organizao funcional na cincia da Administrao. O Poder Executivo, por exemplo, est dividido por Ministrios, com cada pasta sendo especializada em um tema, como: Sade, Transportes, Justia, Minas e Energia, etc. Entretanto, os problemas pblicos no costumam ficar circunscritos apenas uma rea. Vamos utilizar um caso prtico? Imaginemos que o Estado est buscando resolver um problema pblico: a evaso escolar. Naturalmente, logo pensamos no Ministrio da Educao (aqui vou utilizar a Unio, mas poderamos estar falando de algum estado ou municpio). Este seria o rgo responsvel por resolver esse problema (evaso escolar), no mesmo? Porm, muitos dos fatores que levam ao aluno deixar a escola podem no estar ao alcance desse rgo. O aluno pode deixar a escola por falta de transporte adequado. Pode tambm estar frequentemente doente e no conseguir acompanhar a turma. Alm disso, este aluno pode no ter eletricidade em casa, pode estar residindo em uma rea dominada pelo trfico, dentre outros fatores que podem gerar ou aumentar o problema da evaso escolar. Assim, o Ministrio da Educao, sozinho, provavelmente no conseguir resolver esse problema. Devero existir aes conjuntas dos diversos ministrios envolvidos para que cada ao seja reforada pela outra. De acordo com Menicucci11, Um ponto de partida o diagnstico de que os problemas que so objeto das diversas polticas setoriais so interligados e interdependentes e se reforam mutuamente. Dada a complexidade da realidade, as polticas
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(Menicucci, 2006)
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pblicas precisam se ajustar natureza estrutural dos problemas sociais para, de fato, conseguir algum impacto sobre eles. Deste modo, historicamente as polticas pblicas foram planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada rgo criado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar somente em seu problema especfico, sem considerar os impactos das aes dos outros rgos envolvidos12. Com isso, muitas aes no surtiram o efeito desejado e aconteceu de rgos diferentes executarem polticas que no eram coerentes ou eram totalmente divergentes com o consequente desperdcio de recursos pblicos. Dentre outros problemas, pode-se citar tambm13: o paralelismo das aes, a centralizao das decises, recursos e informaes, as divergncias de objetivos e funes de cada rea, assim como o fortalecimento de poderes polticos e hierarquias, em detrimento do cidado. Assim sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidado de modo setorializado, o prprio cidado pode no saber onde reclamar para que seu problema seja resolvido. Ou seja, no existe uma clara responsabilizao do rgo ou do agente pblico. Como muitas vezes no fica claro (mesmo para os rgos e agentes pblicos) quais devem ser os rgos a cooperar, estes no se sentem responsveis pela resoluo do problema (o pepino sempre do outro rgo!). Esta dinmica, se no alterada, pode gerar um clima de competio entre os rgos, ao invs de uma postura proativa e de cooperao, desejvel na gesto das polticas pblicas. De acordo com o International Policy Centre for Inclusive Growth14, O enfrentamento dos muitos desafios com os quais o Estado se depara requer a compreenso de uma grande contradio que permanentemente se reproduz nas aes governamentais: as intervenes setoriais do Estado no so suficientes para dar conta dos problemas de
(Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em um programa pblico brasileiro) (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em um programa pblico brasileiro) (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em um programa pblico brasileiro)
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uma realidade complexa e multidimensional. As respostas dadas pelo Estado no passam de meros paliativos e, fatalmente, no solucionam nenhum desafio. Deste modo, de acordo com este instituto, a transversalidade pode ser compreendida como a capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos, dimenses e setores, de forma a abranger a complexidade real dos problemas. Assim sendo, para que as polticas pblicas sejam geridas com uma transversalidade, necessrio um rompimento com a forma atual de gesto pblica com uma estrutura verticalizada e departamentalizada por funes. J o conceito de intersetorialidade, de acordo com Inojosa15, foi definido como: a articulao de experincias e saberes com a finalidade de planejar, realizar e avaliar polticas e programas, para o alcance de resultados sinrgicos em situaes complexas. De acordo com este conceito, a Administrao Pblica deve basearse em vrios tipos de conhecimentos, experincias e sujeitos para poder captar toda a complexidade de um problema. Quanto mais informao de fontes diferentes, maior a chance de que todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados em considerao no planejamento de uma poltica pblica. Desse modo, uma poltica de sade deve levar em considerao no somente os conhecimentos de medicina, mas tambm os conhecimentos de economia da sade, dos psiclogos, nutricionistas, engenheiros de produo, dentre outros que tenham contato com a poltica. Isto no quer dizer, obviamente, que no existam conhecimentos mais centrais para um tema especfico. Mas deve existir um dialogo entre estas disciplinas, tendo como objetivo uma melhor compreenso de uma realidade cada vez mais complexa e multifacetada. Dentre as estratgias para uma nova gesto das polticas pblicas, pode-se citar: a transformao das estruturas funcionais para estruturas em rede ou matriciais, possibilitando uma maior coordenao dos esforos e das aes governamentais. De acordo com Menicucci16,
(Inojosa, 2001) apud (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em um programa pblico brasileiro)
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(Menicucci, 2006)
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Nesse sentido que a integrao e coordenao das aes pressionam para mudanas nas estruturas tradicionais de governo em dois sentidos principais: substituir as estruturas funcionais e piramidais que refletem a especializao de saberes e modos de interveno - por estruturas matriciais mais flexveis, que permitam a coordenao constante em todos os nveis, e substituir rgos segmentados por reas de conhecimento e atuao por rgos de corte regional que tenham como misso melhorar as condies de vida da populao em reas delimitadas geograficamente. Desta maneira, as aes do Estado ganharo mais fora e sero mais efetivas na resoluo dos problemas da sociedade.
Coordenao Intergovernamental
Descentralizao e democracia
Aps vinte anos de governo militar autoritrio e centralizador, existia uma grande demanda por uma maior descentralizao poltica e uma gesto pblica mais transparente e democrtica. Este movimento ir mostrar sua cara na Assembleia Constituinte. A nova Constituio Federal acabou transferindo poder da Unio para os estados e municpios. Com a redemocratizao, muitos dos problemas derivados de qualquer processo democrtico insipiente comearam a aparecer. Alm disso, o colapso da economia na dcada de 80 s fez aumentar as crticas, justas e injustas, sobre a capacidade do Estado de responder aos desafios da sociedade brasileira. A Constituio Federal de 1988 s aumentou os desafios deste Estado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam custeados) e distribuiu competncias aos entes subnacionais, dificultando a coordenao das polticas pblicas entre a Unio e estes entes. Um aspecto importante foi a descentralizao, que, a princpio, aproxima os recursos e as competncias dos problemas concretos. A ideia era de que quanto mais prximo dos problemas estivesse o Estado, melhor. Entretanto, muitos dos municpios no tinham nenhuma estrutura e capacidade tcnica e gerencial para gerir as polticas pblicas. Alm disso, Prof. Rodrigo Renn
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existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre as capacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitas vezes so as mais carentes). Portanto, a prpria descentralizao veio com seus pontos positivos e negativos. O cenrio ps Constituio Federal foi de grande dificuldade na gesto do Estado, pois a crise econmica dificultava o planejamento e a falta de recursos e de coordenao entre os entes prejudicava a gesto das polticas pblicas que poderiam reduzir este impacto. Com isso, comea a aparecer um discurso anti-Estado, que o culpava pelo estado das coisas e postulava uma retrao tanto da interveno deste na economia quanto das polticas pblicas sociais. Foi o que se chamou de neoliberalismo, a busca pelo Estado-mnimo. De acordo com Farah17, A ocorrncia de prticas de cunho clientelista e marcadas pela corrupo aps a democratizao dos anos 80 e a maior visibilidade destes fenmenos, decorrente da prpria democratizao, articularam-se onda minimalista de corte neoliberal que prope a reduo radical do Estado, contaminando a viso que os cidados tm da ao governamental e da administrao pblica em todas as esferas de governo. Esta viso de mundo postulava que grande parte dos problemas da sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um reposicionamento da interveno do Estado. Dentre as mudanas ocorridas na dcada de 90, uma das principais foi o processo de privatizao de empresas estatais e a criao de agncias reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posio de executor para uma posio de regulador da atividade econmica. Outro aspecto importante foi a da publicizao, com a descentralizao das aes em direo a atores no estatais, como as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs. A ideia era a de que estas organizaes poderiam ser mais eficientes do que a mquina estatal no fornecimento de servios populao. Alm disso, passa a existir uma ideia de focalizao dos gastos do governo. Ou seja, de que em um contexto de escassez, deveriam existir prioridades. Assim, se no existem recursos para garantir todos os direitos previstos na Constituio, dever-se-iam buscar atingir, prioritariamente, a populao mais carente.
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(Farah, 2001)
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Outra preocupao a descontinuidade das polticas pblicas. Com a transferncia de poder de FHC para Lula em 2003, e a manuteno de vrias iniciativas e polticas do governo anterior, passou a existir uma preocupao maior com a continuidade e as consistncias das polticas pblicas. Sem essa continuidade, muitas polticas no conseguem se consolidar e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior do que os mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de progressos recentes nesta rea, ainda existe muita descontinuidade na poltica brasileira, bem como esforos dos entes sem nenhuma coordenao, ocasionando desperdcios e baixos resultados.
Coordenao Federativa
Muitas das polticas pblicas em um pas que adota o federalismo dependem da atuao de dois ou mais nveis de Estado (poder central e estados). Desta forma, estes governos (no caso do Brasil: Unio, estados e municpios) devem entender que so interdependentes e que devem compartilhar as decises e responsabilidades. De acordo com Abrucio18: No caso dos sistemas federais, em que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision making (processo decisrio compartilhado), ou seja, de compartilhamento de decises e responsabilidades. Desta forma, este compartilhamento deve acontecer para que as polticas pblicas tenham sucesso. Muitas aes governamentais devem ser aplicadas no nvel local, por exemplo, mas necessitam de financiamento da Unio para que possam acontecer. Por outro lado, os estados e municpios devem desejar participar dos programas, ou seja, se no existir um incentivo participao destes entes regionais estes podero no apoiar e executar a poltica pblica. Como estes entes so autnomos, a organizao dos programas governamentais em sistemas federativos uma tarefa mais complexa do que em um Estado unitrio19. Como sabemos, um Presidente da Repblica no tem comando sobre um Governador.
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(Abrucio, 2005) (Abrucio, 2005)
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Assim, estes governos devem atuar em conjunto. Infelizmente, nem sempre as polticas pblicas so bem coordenadas. De acordo com Pierson20: No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de modo freqente, modestamente coordenadas. De acordo com o autor, todo federalismo concentra aes de cooperao e competio. Um comportamento cooperativo fundamental para que os recursos sejam mais bem geridos, para que um ente mais capacitado financeiramente possa auxiliar ao outro ou para a troca de informaes valiosas entre os entes. Alm disso, a cooperao um instrumento importante para diminuir certas diferenas entre as regies do pas. Podemos ver isto no caso brasileiro, em que a Unio auxilia com recursos financeiros e humanos certas regies menos favorecidas e desenvolvidas. J a competio federativa importante para que o poder central no consiga dominar os outros, bem como para que a inovao possa florescer. comum que diversas prticas administrativas inovadoras e polticas pblicas apaream inicialmente em entes subnacionais. Os prprios programas de renda mnima, to elogiados atualmente, foram introduzidos nos estados antes do governo federal (por exemplo, no governo do Distrito Federal em 1995). Alm disso, as diversas estratgias e modelos de gesto adotados nos diversos entes podem ser comparados pelos eleitores, criando uma competio positiva entre os gestores pblicos. Entretanto, a competio pode ser danosa quando joga um ente contra os outros, em vez de lev-los cooperao e a integrao. De acordo com Abrucio21, em pases com grandes diferenas scioeconmicas (como o Brasil) a competio entre os entes deve ser limitada para que as diferenas no se acentuem. Outro problema da competio federativa a guerra fiscal, processo em que os estados e municpios oferecem cada vez mais vantagens aos investidores para atrair projetos para suas regies. Este processo pode levar a um enfraquecimento financeiro de todos os entes, pois o leilo (onde cada estado oferece mais vantagens aos investidores) se torna predatrio e os governos perdem suas principais fontes de receita.
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(Pierson, 1995) apud (Abrucio, 2005) (Abrucio, 2005)
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De acordo com Arretche22, o processo de coordenao federativa pode acontecer de acordo com vrios instrumentos: 1. Regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas definio das competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo; Existncia de fruns federativos, com a participao dos prprios entes como so os senados em geral; Existncia de cortes constitucionais, que possibilitem aos mesmos acionar a defesa de seus direitos; Construo de uma cultura poltica baseada no respeito mtuo e na negociao no plano intergovernamental.
2. 3. 4.
Federalismo Brasileiro
A federao no Brasil surgiu com o governo republicano. De acordo com Giambiagi23, surgiu como uma reao ao centralismo do imprio. Em seu incio, os governos estaduais foram muito fortes na repblica. Foi a poca da Repblica Velha, em que a poltica do caf-comleite comandava o pas. Neste cenrio, as oligarquias que comandavam os estados de Minas Gerais e So Paulo se alternavam no poder. Esta situao fortalecia o poder dos governadores, que detinham uma autonomia grande. Com a quebra do acordo entre estas oligarquias em 1930, ocorreu a revoluo militar que empossou Getlio Vargas. Este fortaleceu o governo central e retirou a autonomia dos estados. O equilbrio federativo s voltaria na Constituio Federal de 1946. Entretanto, em 1964, em um ambiente de grande instabilidade poltica, os militares depuseram Joo Goulart e retomaram o poder, concentrando novamente o poder no governo central. De acordo com Abrucio24: O interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o golpe militar acabou com este padro e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista
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(Arretche, 2004) apud (Abrucio, 2005) (Giambiagi & Alm, 2008) (Abrucio, 2005)
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autoritrio, com grande centralizao poltica, administrativa e financeira. Quando o modelo desenvolvimentista adotado com o regime militar comeou a se esgotar, o processo de democratizao comeou a ganhar fora e a ideia da descentralizao assumiu um papel de destaque. Os governadores eleitos em 1982 se tornaram cada vez mais influentes e buscaram inserir na nova carta constitucional este novo panorama de fortalecimento dos entes subnacionais. De acordo com Giambiagi25: o processo de descentralizao no Brasil, iniciado nos anos 1980 e aprofundado com a Constituio de 1988, teve basicamente uma motivao poltica. O objetivo era o fortalecimento financeiro e poltico de estados e municpios em detrimento do governo central, visto como essencial ao movimento de redemocratizao do pas. Dentro deste contexto, a nova constituio inovou no nosso federalismo, inserindo pela primeira vez os municpios como entes federativos e transferindo receitas para estados e, principalmente, municpios. Esta foi uma mudana significativa, pois igualou os municpios aos estados e Unio em seus deveres e direitos. Entretanto, estes municpios, em sua grande maioria, no detinham capacidade gerencial e arrecadatria para executar as polticas pblicas. Alm desse ponto, estes municpios passaram a tambm disputar entre si os investimentos privados. Ao invs de utilizar seus recursos na oferta de servios populao, estes eram empregados na disputa predatria por novos investimentos em suas localidades. Este movimento foi chamado de Hobbesianismo municipal, ou seja, o vale tudo entre estas municipalidades26. O processo de descentralizao dependeu, portanto, das transferncias federais da Unio para os estados e municpios (atravs do FPM e do FPE). No incio dos anos 1990, os percentuais destes fundos constitucionais foram acrescidos, levando, inclusive, a um movimento de criao de inmeros municpios sem qualquer condio de se manter sem ajuda externa. De acordo com Abrucio27:
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(Giambiagi & Alm, 2008) (Salles, 2010) (Abrucio, 2005)
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Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um modelo predatrio e nocooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente individualista. Este cenrio levou a um comportamento individualista dos governadores, que utilizaram esta maior autonomia para projetos personalistas de poder. Dentre os instrumentos utilizados, temos o uso dos bancos estaduais como financiadores das aes dos prprios governos estaduais. Estes governos transformaram estes bancos, portanto, em uma mquina de fazer moeda. Este cenrio explosivo de irresponsabilidade dos governadores gerou diversos rombos nas contas estaduais. Por diversas vezes a Unio foi chamada para financiar os dficits dos estados. E, de certa forma, com esta alternativa de ajuda os estados se sentiam livres para ter uma postura irresponsvel com as finanas pblicas. Os entes subnacionais tinham sempre esta porta de salvao, ou seja, de repassar suas dvidas para a Unio. Como o cenrio econmico estava posto como o problema nmero um do governo central, a busca pela estabilidade econmica centralizou as atenes da Unio at 1994. Entretanto, com o plano Real a inflao se reduziu, expondo os diversos esqueletos (palavra que, resumidamente, significava problemas que estavam escondidos at ento) estaduais. A busca pelo socorro da Unio era sempre a soluo desejada pelos governadores nestes momentos. De acordo com Mendes28: Essa situao comeou a mudar quando o governo central percebeu que a estabilidade macroeconmica do pas dependia da imposio de uma restrio oramentria forte aos governos locais. Desta forma, a partir deste momento a Unio iniciou um extenso programa de renegociao das dvidas estaduais, exigiu a privatizao de diversos bancos estaduais e modelou um novo arcabouo normativo que acabaria por gerar, entre outras medidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal
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(Mendes, 2004)
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(que, apesar de valer tambm para a Unio, foi um instrumento que buscou aumentar a disciplina dos entes subnacionais). Alm disso, outro aspecto derivado da descentralizao foi o imenso nmero de municpios criados entre a Constituio Federal de 88 e a Emenda Constitucional n15 de 1996. Como a CF/88 tinha repassado aos estados a competncia de instituir os critrios legais para a criao de municpios, os estados passaram a incentivar a criao destes de forma irresponsvel, de olho nos recursos automticos advindos do Fundo de Participao dos Municpios. Isto ocorria, pois cada municpio criado ganhava o direito de receber o FPM instantaneamente depois de criado. Deste modo, ocorreu uma competio predatria entre os estados neste ponto29. Concluindo, o modelo brasileiro de federalismo foi derivado de um processo centralizador, prprio de nossa histria. Portanto, em nossa histria a Unio concentrou, durante diversas oportunidades, inmeros poderes e recursos. Entretanto, passamos por momentos de descentralizao de tempos em tempos, como os vividos na dcada de 1980, que se refletiram na CF/88. Portanto, ainda estamos em busca do modelo cooperativo, que previsto na CF/88, mas ainda no conseguimos pr este modelo totalmente em prtica.
Modelos da Gesto Federativa

De acordo com muitos autores, o modelo de gesto das relaes e dos programas governamentais impacta diretamente nos resultados dos mesmos30. Agranoff e McGuire, analisando o contexto dos programas governamentais norte-americanos, descreveram quatro modelos de gesto federativa. Estes seriam31: Modelo de cima para baixo (top-down) - representa a manuteno do controle da esfera federal sobre as demais no
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(Torres, 2004) (Fleury & Ouverney, 2007) (Agranoff e McGuire, 2001) apud (Fleury & Ouverney, 2007)
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estabelecimento das relaes necessrias implementao e execuo de programas intergovernamentais. Ele enfatiza o emprego de normas e instrumentos padronizados desenhados unilateralmente, o monitoramento dos resultados, o domnio das transferncias financeiras e sua regulao centralizada, entre outros; Modelo de trocas mtuas - enfatiza a construo de instrumentos de gesto e o alcance dos objetivos por meio de mtua dependncia entre os atores envolvidos. A base da gesto consiste em processos de negociao a partir dos vnculos intergovernamentais construdos pelo sistema federativo, em detrimento da dominao completa da esfera federal. Modelo de jurisdio - adota como princpio de gesto o estabelecimento, por governos locais, de bases normativas, estratgias e vnculos necessrios ao adequado cumprimento das funes que lhes foram atribudas no processo de descentralizao. Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e contatam os atores que detm os recursos estratgicos para o desenvolvimento das atividades, programas e projetos considerados essenciais. Embora esse modelo proporcione maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas federal e regional ainda impem restries a sua ao, uma vez que ela se destina a cumprir funes delegadas de cima, e no a construir ou aprimorar vocaes prprias; Modelo de gesto em rede - a ao dos diversos atores relacionados gesto do sistema intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou organizaes no tm o poder de determinar as estratgias dos demais. Logo o princpio da gesto consiste em desenvolver vnculos colaborativos intensificando as relaes de interdependncia. Dentro destes modelos, o que mais tem se mostrado adequado aos relacionamentos intraestatais mais complexos, como o nosso caso, o modelo de gesto em rede. Vamos ver uma questo que cobrou este tpico? 1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gesto intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas. Coluna A
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A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes. A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes delegadas normativamente. A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados. A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as relaes de interdependncia entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) B2 - Modelo de gesto de redes B3 - Modelo de trocas mtuas B4 - Modelo de jurisdio a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 A banca utilizou nesta questo os conceitos de gesto federativa de Agranoff e McGuire. De acordo com estes autores, os modelos seriam: de cima para baixo, de trocas mtuas, de jurisdio e de gesto de redes. A letra A1 est referindo-se ao modelo de trocas mtuas. De acordo com os autores, este seria um modelo basicamente de negociao, sem que uma dominao completa da esfera Federal. Seu par seria a letra B3. J a letra A2 fala claramente em funes delegadas normativamente, o que facilita nosso trabalho em associar esta letra com o modelo de jurisdio (B4). Desta forma, o gabarito s poderia ser mesmo a letra A.
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Gesto de Redes
O mundo mudou muito neste ltimo sculo. No incio do sculo XX, as tecnologias da informao e da comunicao estavam em seus primrdios (ou ainda no existiam). Desde a inveno do Rdio at a introduo do telefone celular, muitas mudanas alteraram o modo como vivemos e fazemos negcios. Assim, hoje temos acesso a um mundo de dados e informaes que nem eram sonhados por nossos antepassados. Se eles recebiam notcias com um atraso de dias (os acontecimentos da primeira grande guerra levavam dias para chegarem ao leitor comum no Brasil), atualmente temos informaes em tempo real de qualquer fato importante. Este cenrio trouxe desafios importantes para as empresas e para os governos. A escala dos problemas aumentou e os contextos sociais e de negcios esto em constante mutao. O ciclo de vida de um produto, por exemplo, muito menor hoje em dia do que ocorria antes. Para enfrentar esta realidade, as organizaes perceberam que necessitavam de ajuda, de parcerias. A antiga ideia de uma organizao que fazia de tudo (ou verticalizada) ficou para trs. Como ningum bom em tudo, devemos nos aliar a diferentes parceiros, dependendo da necessidade do momento. Esta a ideia central das redes organizacionais. Estas surgiram como uma necessidade de que as organizaes fossem mais flexveis e adaptveis s mudanas no ambiente. Desta maneira, se uma empresa necessita de um novo design para seu novo produto, contrata um escritrio de design. O mesmo ocorre quando esta empresa necessita de distribuir seu produto em um novo mercado contrata uma empresa especializada em distribuio. Assim sendo, a empresa pode focar no que melhor sabe fazer e mudar de rumo sempre que for necessrio. De acordo com este pensamento, surgiram as organizaes em rede ou as redes organizacionais. Como as pessoas demandam cada vez mais produtos e servios customizados, esta tendncia tem se acelerado. Mais estratgico do que ter capacidades internas (e mais estveis, claro) ter parceiros dentro de uma rede de atuao que deem este Know-how ou competncias que possam ser adquiridas sempre que necessrio. Um conceito interessante que devemos entender quando pensamos em estruturas em rede o da interdependncia. Nestas redes, ningum pode, ou consegue, alcanar seu objetivo sozinho. Cada n da rede fundamental para que os objetivos comuns sejam atingidos.
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Para que as redes possam funcionar, a infraestrutura proporcionada pelas novas tecnologias de informao foi crucial. Se antes a coordenao de organizaes localizadas de modo distante seria muito difcil, hoje a TI facilitou o processo.
Redes de Polticas Pblicas

No caso do setor pblico, os efeitos desta globalizao no foram menores. Esta globalizao, impulsionada pelas novas tecnologias de informao e comunicao, trouxe diversos novos problemas para o Estado-Nao. Dentre estes novos desafios, temos os problemas que no podem ser unicamente e isoladamente tratados por estes Estados, como o terrorismo internacional, a degradao ambiental e os desequilbrios dos mercados financeiros internacionais. Problemas que antigamente estavam mais localizados e podiam ser tratados dentro da esfera de um s Estado agora so muito mais complexos. Alm disso, o prprio crescimento dos servios prestados pelo Estado moderno e seu aumento relativo consequentemente acabaram por afastar este Estado de problemas mais locais, mas especficos de uma dada regio. Ou seja, como o Estado faz muitas coisas ao mesmo tempo, acaba no sendo muito bom em situaes em que o conhecimento das especificidades locais um diferencial. De acordo com Moura32, A abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos interorganizacionais que emergem na atualidade, indica o incremento dos processos de interdependncia entre atores e organizaes e, particularmente, entre agentes pblicos e privados. Ao mesmo tempo, identifica-se nessa emergncia certo esgotamento da capacidade de integrao e de coeso social das instituies representativas tradicionais e da eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento global e centralizado.
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(Moura, 1998)
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Portanto, com esse crescimento da complexidade dos problemas e a reduo relativa do raio de atuao da mquina do Estado, a formao de redes passou a ser vista como a soluo para uma atuao mais efetiva e eficiente. Com isso, o Estado tem buscado trabalhar em parceria com atores no tradicionais na formulao e na implementao de diversas polticas pblicas. O objetivo estar presente em reas em que no estava conseguindo chegar, e fazer isso com uma maior eficincia. Historicamente, o Estado tem perdido legitimidade com seus cidados, pois no tem conseguido dar uma resposta a diversas demandas, sejam de dimenso macro (exemplo: terrorismo internacional ou desequilbrio ambiental) quanto de dimenso micro (exemplo: qualidade do ensino primrio na cidade do Crato-CE). De acordo com Castells33, a soluo estaria na adoo do EstadoRede, em que o Estado se envolve em diversas redes interestatais e intraestatais, de modo a ser mais eficiente e efetivo na sua atuao e aumentar sua legitimao perante a sociedade. No caso das redes intraestatais, os Estados devem descentralizar os servios e programas pblicos, com o repasse de recursos e conhecimentos aos parceiros, que podem ser prefeituras, ONGs, Organizaes Sociais etc. J no caso das redes interestatais, estas sero necessrias para a atuao deste Estado em conjunto com seus pares. Dentre os exemplos que podemos citar, temos: a ONU, o MERCOSUL, a Organizao Mundial do Comrcio etc.
Intraestatais
Relaes dentro do prprio Estado; Foco no plano "micro". Relacionamentos entre Estados distintos Foco no plano "macro".
Interestatais
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(Castells, 1999)
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Estas redes de polticas pblicas, no contexto da atuao do Estado, consistem de redes policntricas. Ou seja, no existe um s centro que comanda as aes, que controla o processo. Nestas redes ou estruturas policntricas, existem diversos atores (indivduos, governos, empresas etc.) que interagem buscando interesses e objetivos comuns. Desta maneira, estes atores devem trabalhar juntos, trocando informao, conhecimento e recursos para atingir determinados objetivos. Estas configuraes em rede possibilitam ao Estado atuar em conjunto com a sociedade. Alm disso, facilita a interao entre esferas diferentes do setor pblico. De acordo com Teixeira34, ...a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas. As redes de polticas pblicas so vistas como uma alternativa interessante quando existem as condies descritas abaixo35: Recursos escassos; Problemas complexos; Mltiplos atores envolvidos; Arenas onde interagem agentes pblicos e privados; Exista uma crescente demanda por benefcios e participao cidad. Basicamente, as redes de polticas pblicas englobam certas caractersticas36: pluralidade de atores envolvidos (com a participao de rgos pblicos, empresas, ONGs, etc.), uma articulao menos hierrquica e estruturada (pois no existe um comando claro entre os atores), a noo de cooperao e parceria entre os atores envolvidos (com trocas de recursos, solidariedade e confiana), o processamento dos conflitos e a negociao e democratizao do processo decisrio.
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(Teixeira S. M., 2002) (Teixeira S. M., 2002) (Moura, 1998)
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Cooperao e Parceria Articulao menos estruturada Processamento dos Conflitos
Pluralidade de Atores
Caractersticas das Redes de Polticas Pblicas
Democratizao do Processo Decisrio
Dentre as principais vantagens e benefcios das redes de polticas pblicas, de acordo com Teixeira37, so apontadas: Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema; Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem dos problemas; Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes nogovernamentais, pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica; Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle (1997). Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior
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(Teixeira S. M., 2002)
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compromisso e responsabilidade destes compartilhadas e maior sustentabilidade.
com
as
metas
Entretanto, as redes de polticas pblicas no trazem somente benefcios. A mesma autora apresenta as principais dificuldades apresentadas por este arranjo: As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados; O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar questes que requerem uma ao imediata; As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas; A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em momentos cruciais; Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite; As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas na gesto das redes. Assim sendo, a gesto destas redes muito complicada. No existe uma relao de superviso e controle hierrquico. Portanto, existem imensos desafios na coordenao destes diversos atores. Entre os estabelecimento construo de estabelecimento desafios da gesto de redes, podemos citar38: o de regras de atuao, a distribuio de recursos, a mecanismos e processos coletivos de deciso e o de prioridades e acompanhamento.
De acordo com Bruijn and Heuvelhof39, a estruturao destes espaos e processos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de regras formais e informais so um importante instrumento para a gesto das redes porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para ingresso, etc.
38 39
(Teixeira S. M., 2002) (Bruijn and Heuvelhof, 1997) apud (Teixeira S. M., 2002)
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Ou seja, a gesto de redes pblicas , essencialmente, a gesto das interdependncias entre atores diversos, sem a existncia de mecanismos de comando e hierarquia. Por isso, um gestor de redes de polticas pblicas deve ser um excelente negociador e deve ter a capacidade de somar apoios e coordenar os esforos de entidades diferentes. Vamos ver agora algumas questes? 2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opo que exprime corretamente caractersticas de uma estrutura organizacional em rede. a) Na estrutura em rede a organizao vista como um sistema fechado. b) Na estrutura conformidade. em rede prevalece a uniformidade e
c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade. d) Na estrutura em rede as clulas so formadas considerando a especializao do trabalho. e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo. A primeira alternativa est errada, pois uma estrutura em redes considerada um sistema aberto (em que temos relaes com o meio externo e somos impactados por entes externos). Um sistema fechado autorreferente, fechado para o que ocorre fora da organizao. A letra B tambm est errada porque em uma rede temos diversos atores diferentes (pluralidade de atores) atuando. O que prevalece a troca de informaes e recursos por atores diferentes. Ou seja, o que existe exatamente o contrrio uma diversidade entre os atores. A letra C est perfeita. No existe um comando nico ou uma hierarquia entre os participantes de uma organizao em rede. A Autoridade e a responsabilidade devem ser compartilhadas entre os membros da rede. J a letra D est errada. A diversidade que a norma em uma estrutura em redes. A especializao do trabalho utilizada em organizaes tradicionais (que so departamentalizadas de acordo com as funes principais). Finalmente, a letra E nos trouxe uma definio de uma estrutura matricial, e no de uma estrutura em redes. O gabarito mesmo a letra C.
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3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2009) Comportando a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizaes sociais ou empresariais, a abordagem de redes de polticas pblicas se constitui em uma recente tendncia da administrao pblica em nosso pas. Sua proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens sua gesto. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes: a) propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa. b) garantem a presena pblica sem a necessidade de criao ou aumento de uma estrutura burocrtica. c) possibilitam a definio de prioridades de uma maneira mais democrtica. d) dificultam a prestao de contas dos recursos pblicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados. e) garantem a diversidade de opinies sobre o problema em questo, por envolverem mais atores. Esta questo da ESAF abordou as vantagens e desvantagens das redes de polticas pblicas apresentadas pela Sonia Teixeira. De acordo com a autora, as redes trazem os seguintes benefcios: Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema; Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem dos problemas; Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais, pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica; Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle (1997). Prof. Rodrigo Renn
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Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade. Vejam que quase todas as alternativas descrevem pontos positivos das redes de polticas pblicas. A nica alternativa que nos apresenta um problema a letra D. Com a presena de diversos atores e sem existir um comando central, a prestao de contas se v dificultada. Portanto, o gabarito mesmo a letra D. 4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como instrumento gerencial contemporneo, correto afirmar sobre os mecanismos de rede: a) seu pressuposto bsico o da articulao conjunta entre as organizaes, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo. b) as redes podem ser compreendidas como a formao de relaes interorganizacionais segundo uma perspectiva econmica e mercadolgica. c) as redes so vistas como uma forma rgida e centralizada de governana. d) a reduo dos custos de transao a nica causa da emergncia das redes organizacionais. e) embora seja um espao plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos. A letra A j est logo incorreta porque o acesso ao know-how sim importante e esse recurso deve ser compartilhado, ou seja, no deve ser mantido em sigilo. J a letra B est correta, pois as redes so baseadas em relaes entre organizaes diferentes e podem ocorrer tanto no mbito da iniciativa privada como no mbito das polticas pblicas. No caso da letra C, estas organizaes so flexveis e descentralizadas, e no rgidas e centralizadas. No existe um comando centralizado e uma hierarquia, j que so baseadas na cooperao mtua e na parceria. Prof. Rodrigo Renn
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A alternativa D tambm est errada. Este ganho na reduo dos custos de transao no o principal fator que levou emergncia das redes, muito menos o nico. O aumento da complexidade dos problemas, a velocidade da mudana do ambiente, dentre outros fatores, que geraram este cenrio de proliferao das organizaes em rede. Finalmente, a letra E est errada porque os capitais e interesses corporativos so mltiplos e no o os mesmos. O gabarito mesmo a letra B. 5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a gesto de redes no setor pblico, correto afirmar que: a) tornam a ao pblica mais facilmente gerencivel, visto que reduzem os obstculos para o controle e coordenao das interdependncias. b) so constitudas a partir de critrios explcitos e universais de participao, o que reduz consideravelmente a concentrao das decises nas mos de uma elite. c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administrao pblica. d) so conduzidas a partir de instrumentos de gesto estratgica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento interorganizacional. e) preconiza a existncia de uma gerncia social adaptativa para elevar a eficcia das polticas pblicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulncia poltica. Esta questo foi baseada no texto de Teixeira40. A letra A est incorreta, pois a gesto de redes pblicas mais complexa do que a atuao tradicional. Existem diversos atores diferentes atuando e o gestor no tem poder de comando ou hierrquico sobre eles. Deste modo, no mais facilmente gerencivel, pelo contrrio. Do mesmo modo, a letra B tambm est errada. De acordo com a autora, Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite
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(Teixeira S. M., 2002)
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A letra C tambm est errada. Como as responsabilidades so compartilhadas e diludas (no fica claro quem responsvel por o qu), muitas metas no so cumpridas. De acordo com Teixeira, as metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas A letra D tranquila. Naturalmente, estas organizaes so ainda recentes e no existem muitos estudos empricos sobre elas. Estes instrumentos de coordenao ainda esto sendo desenvolvidos. A alternativa incorreta. Finalmente, a letra E est correta. De acordo com Teixeira, necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade institucional. Assim sendo, o gabarito da questo mesmo a letra E. 6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de organizaes so um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar umas s outras. A maior competio mundial fez com que as empresas buscassem cooperao com outras organizaes. Cada uma foca naquilo que sabe fazer melhor e trabalho de forma colaborativa com as outras. Perfeito. Uma noo fundamental das organizaes em rede a interdependncia. As diversas organizaes buscam, atravs de parcerias, atingir conjuntamente uma srie de objetivos comuns. Estas organizaes acabam se complementando, ou seja, cada organizao entrega as outras as competncias e recursos que domina. Assim, o governo federal, por exemplo, pode ter os recursos mas no a capilaridade para atender aos cidados de uma cidade no interior da Amaznia. Desta forma, pode se unir a uma ONG que atenda melhor esta comunidade. Portanto, as duas organizaes trabalham de maneira colaborativa. O gabarito questo correta. 7 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A confiana um elemento que nunca estar presente no sistema de redes; por isso, os atores devem se proteger do comportamento oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e informaes para si. Vimos que a Prof. Rodrigo Renn
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necessidade de compartilhar a base da formao das redes. Portanto, a confiana um fator extremamente importante. Como em uma rede no existe a coordenao hierrquica, a confiana deve sim existir. Portanto, em uma rede a informao deve sim ser compartilhada, e no restringida. Vejam que a prpria questo est incoerente. Se a confiana um fator importante, a informao no deve ser escondida dos outros atores, no verdade? Portanto, o gabarito questo errada. 8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formao de redes organizacionais pode ser considerada, efetivamente, uma inovao que modifica a forma de atuao das organizaes, tornando-as mais competitivas, j que possibilita a realizao de atividades conjuntas e o compartilhamento de informaes. A formao de redes entre organizaes busca aumentar a competitividade do conjunto delas por meio da cooperao, do compartilhamento. Exato. A introduo das organizaes em rede est ligada busca de maior competitividade e eficincia pelas empresas. Para isto, elas necessitam trabalhar em parceira, de modo colaborativo. O gabarito questo correta. 9 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de contribuir para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica. As redes so estruturas flexveis em que o conhecimento torna-se fator de extrema importncia e que deve ser compartilhado. Vejam que esta noo de compartilhamento de informaes e recursos fundamental nas organizaes em rede. As tecnologias de Informao facilitaram a parceira de organizaes mais facilmente, de modo a buscar objetivos comuns. Estas organizaes acabam conseguindo uma maior flexibilidade e aumentam sua capacidade de atuao e eficincia. O gabarito questo correta. Prof. Rodrigo Renn
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Relao Governo-Sociedade
Participao e Controle Social.
Com a passagem de um contexto de crise econmica e fiscal nos anos 90 para um contexto econmico mundial de crescimento econmico, o Brasil foi muito favorecido. O governo Lula ento escolheu fortalecer as polticas sociais. Uma das preocupaes centrais foi com a equidade das polticas, ou seja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe diferenciar a igualdade tratar a todos da mesma forma da equidade, que demanda um tratamento especial para com os mais necessitados. Outra alterao do padro das polticas pblicas no Brasil ocorreu em considerao articulao federativa. Como as competncias so compartilhadas entre os entes federativos em diversas reas de polticas pblicas, passou a existir uma coordenao de esforos maior e um entendimento de que este relacionamento e a troca de conhecimentos e recursos so fundamentais para o sucesso de vrias polticas. Somado a esta dinmica, passou a ser reconhecida a necessidade de dar maior transparncia das aes governamentais e melhorar a accountability dos agentes pblicos em relao sociedade. A noo de prestao de contas no se limita aos recursos gastos e contabilizao correta. Esta noo engloba o porqu das decises, as justificativas das racionalidades das escolhas pblicas, de modo que a sociedade possa entender e avaliar as decises e polticas pblicas. Com essa transparncia e maior accountability, o controle social das polticas pblicas passa a ser mais efetivo, com a devida participao dos cidados nas decises e na formulao de diversos programas estatais. Vamos ver melhor estes conceitos?
Accountability O termo accountability deriva da noo, antiga no mundo anglosaxo, de que os representantes do Estado devem prestar contas sociedade de seus atos. Portanto, podemos ligar este conceito capacidade dos governantes e agentes pblicos de prestar contas de seus atos na gesto da coisa pblica aos governados.
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De acordo com Campos41, nas sociedades democrticas mais modernas, aceita-se como natural e espera-se que os governos e o servio pblico sejam responsveis perante os cidados. Alm disso, acredita-se nestes pases que a prpria accountability fora uma evoluo das prticas administrativas, pois com mais informao e participao, a populao passa a exigir melhores resultados. Para a supracitada autora, o prprio conceito de accountability no era conhecido no Brasil at pouco tempo, pois no havia esta noo de que o agente pblico teria a obrigao de prestar contas e de que os recursos pblicos tinham, sim, dono - a coletividade. Desta forma, os mecanismos burocrticos de controle no supriam esta necessidade e no existia na cultura do setor pblico esta noo de prestao de contas populao. Entretanto, como os recursos pblicos so da sociedade, torna-se fundamental a obrigao dos agentes que cuidam destes recursos de responder por eles42. Portanto, o agente que recebeu o poder de administrar a coisa pblica deve prestar contas sociedade, que delegou este poder. De acordo com Paludo, nas experincias de accountability, quase sempre esto presentes trs dimenses: informao, justificao e punio. Para Mosher43, a accountability sinnima de responsabilidade objetiva ou obrigao em responder por algo. Desta forma, o autor diferencia a responsabilidade objetiva (que vem de fora, sendo imposta), da responsabilidade subjetiva (que vem de dentro do sujeito). Assim, se o agente pblico no se sente na obrigao de prestar contas, deveria existir algum mecanismo que o obrigue! Deve existir a noo de que a prestao de contas no um favor, mas um dever do agente pblico. Este fator ainda mais importante no caso da burocracia. Estes agentes pblicos, ao contrrio dos polticos (que devem ser eleitos a cada eleio), no so submetidos a uma avaliao da sociedade. Desta forma, devem existir mecanismos que busquem evitar que estes servidores pblicos abusem de sua autoridade ou faam uma m gesto dos recursos pblicos. Alm disso, a accountability um elemento fundamental para o grau de governana democrtica44. Afinal, se no temos nenhum controle sobre as aes e decises do Estado, como podemos exercer a nossa cidadania em sua plenitude?
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(Campos, 1990) (Paludo, 2010) (Mosher) apud (Campos, 1990) (de Arajo, 2010)
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Se no estamos informados dos fatos que ocorrem no governo, das decises e motivos dos governantes, no teremos como exigir melhoras prticas e governantes, no mesmo? Um conceito importante para que possamos entender a accountability o de responsividade, ou seja, de uma percepo ou conexo mais prxima entre os representantes (polticos e agentes pblicos) e seus representados (cidados). A responsividade estaria ento ligada a uma busca em implementar as polticas pblicas que sejam do interesse real dos cidados e agir dentro de sua vontade geral. Muitas vezes vemos governantes que no esto nem ai para a opinio pblica, s preocupando-se com seus eleitores no momento da eleio. A Accountability englobaria ento uma responsividade aos eleitores. Outro aspecto importante seria o da responsabilizao. Esta se relaciona com a cobrana por resultados das aes governamentais. Como est gerindo um recurso que coletivo, este agente pblico deve se responsabilizar em no s seguir a lei, mas tambm agir com eficincia e eficcia. De acordo com de Arajo: o grau de governana democrtica de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability existente na sociedade, assim como da natureza e abrangncia do controle pblico sobre a ao governamental, visto que o princpio da soberania popular, alma da democracia, pressupe no apenas o governo do povo e para o povo, mas tambm pelo povo Portanto, o conceito de accountability engloba trs elementos principais. A responsividade, a responsabilizao pelos atos e resultados insatisfatrios e a obrigao em prestar contas dos seus atos na gesto dos recursos pblicos.
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Responsividade
Obrigao de Prestar Contas
Responsabilizao
Accountability
Tipos de Accountability O conceito de accountability pode ser dividido em trs tipos: horizontal, vertical e societal45. A accountability horizontal relacionada com o controle e prestao de contas que ocorre quando um poder ou rgo fiscaliza o outro. Ou seja, o accountability horizontal ocorre quando existe uma ao entre entidades no mesmo plano. Pense neste termo horizontal passa uma ideia de que as pessoas ou entidades so do mesmo nvel, no mesmo? Portanto, este tipo de controle funciona dentro do equilbrio que deve existir entre os Poderes da Repblica e o prprio controle interno de cada rgo. Dentre os exemplos, podemos citar as auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da Unio nos rgos federais (controle interno), as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio (controle externo), dentre outras. J a accountability vertical refere-se ao controle que a populao exerce sobre os polticos e os governos. De acordo com ODonnell46, que criou os conceitos de accountability horizontal e vertical, a accountability vertical relacionada com a capacidade da populao de votar e de se manifestar de forma livre:
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(Campos, 1990) (ODonnell, 1998)
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Por definio, nesses pases a dimenso eleitoral de accountability vertical existe. Por meio de eleies razoavelmente livres e justas, os cidados podem punir ou premiar um mandatrio votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleio seguinte. Tambm por definio, as liberdades de opinio e de associao, assim como o acesso a variadas fontes de informao, permitem articular reivindicaes e mesmo denncias de atos de autoridades pblicas. Isso possvel graas existncia de uma mdia razoavelmente livre, tambm exigida pela definio de poliarquia. Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis dessa reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas so dimenses do que chamo de "accountability vertical". Os principais mecanismos da accountability vertical seriam: o voto e a ao popular. Entretanto, ODonnell critica a eficcia deste tipo de controle, pois as eleies ocorrem somente de quatro em quatro anos. Desta forma, pouco a populao pode fazer neste intervalo de tempo. Ao contrrio da accountability horizontal, no caso do vertical, este controle no exercido por entidades do mesmo plano, do mesmo nvel, com poderes semelhantes. A accountability societal refere-se ao controle exercido pela sociedade civil, muitas vezes representada por ONGs, sindicatos e associaes. Estas instituies, em busca de denunciar abusos e desmandos dos agentes pblicos, exercem uma presso legtima sobre a Administrao Pblica. Alm disso, estas instituies buscam, com este tipo de presso e de denncia, alertar os canais normais de controle, como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio, por exemplo. De acordo com Smulovitz e Peruzzotti47: um mecanismo de controle no-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia, etc.) e que se baseia na ao de mltiplas
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(Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006)
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associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos. De acordo com Carneiro48, os Conselhos de Polticas Pblicas, em que o Estado e a sociedade participam de forma paritria, so exemplos de accountability societal, pois possibilitam a participao popular na conduo das polticas pblicas e, portanto, no funcionamento do Estado. De acordo com a autora: os conselhos apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability societal, pela capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas e direitos, atravs de uma institucionalidade hbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil. Desta forma, podemos ver no grfico abaixo as trs modalidades de Accountability.
Vertical Horizontal
Societal
Accountability
Figura 3 - Tipos de Accountability
Iniciativas de Participao
Dentre as iniciativas que trouxeram uma maior participao dos cidados, temos: os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e o Oramento Participativo.
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(Carneiro, 2006)
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De certa forma, uma tentativa de avanarmos de uma democracia representativa (em que participamos apenas nos dias de eleio de nossos representantes deputados e senadores) para uma democracia participativa (em que participamos constantemente das decises pblicas). Quanto mais democrtico for o processo de polticas pblicas, mais eficaz e efetiva ser a poltica, pois existe muita informao contida nas populaes locais, que podem mais facilmente dar este retorno e um direcionamento s aes do governo e facilitar o desenho destas polticas.
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a instituio dos Conselhos Gestores, os partidos polticos e o Poder Legislativo em geral deixaram de ter o monoplio das decises e formulaes das polticas pblicas no Brasil. Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas esto inseridos neste contexto de aprofundamento da democracia. Estes conselhos so arenas em que o poder partilhado entre o Estado e diversos grupos sociais heterogneos. Estes conselhos so criados por lei. Assim, apesar de, em teoria, pertencerem a uma esfera no estatal, so rgos pblicos. Em muitos casos, so criados como uma estrutura de algum ministrio ou secretaria da rea temtica que faam parte. De acordo com Teixeira49, Apesar de vinculados estrutura administrativa, com decises homologadas pelo chefe do poder executivo, so teoricamente autnomos, pois seu funcionamento interno regido por regras e procedimentos formulados por seus membros. Desta maneira, os conselhos so estruturas permanentes e institucionalizadas legalmente com regras e normas para seu funcionamento. Assim, devem servir para o propsito de possibilitar um espao de debate e representao de diversos interesses coletivos divergentes dentro de uma poltica pblica. Portanto, deve ser um instrumento de debate e dilogo das diversas propostas para o setor. Deste modo, um conselho do setor de sade contaria com a participao de pacientes, associaes de mdicos, indstrias farmacuticas, associaes de hospitais, etc.
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(Teixeira E. , 2012)
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Um dos aspectos importantes a ser destacado o carter paritrio dentro destes conselhos. A participao da sociedade com o mesmo nmero de representantes do governo, em tese, fora o debate das polticas e as direciona ao encontro dos desejos da maioria da sociedade. De acordo com Raichelis50: Pela sua composio paritria entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas funes e como mecanismo de controle social sobre as aes estatais, pode-se considerar que os Conselhos aparecem como um constructo institucional que se ope histrica tendncia clientelista, patrimonialista e autoritria do Estado brasileiro. Dentre as reas em que estes conselhos j atuam, podemos citar: sade, educao, atendimento as crianas e adolescentes, meio ambiente etc. Os conselhos tm ento a funo de agir de modo conjunto com o Estado na formulao e na gesto das polticas pblicas. De acordo com a CF/88, os conselhos so espaos pblicos com poder legal para atuar nas polticas pblicas. Devem definir suas prioridades, alocar os recursos financeiros e oramentrios, escolher os setores sociais a serem focados e avaliar a gesto da poltica. Para a autora, os principais elementos gerais dos conselhos seriam: Visibilidade social, no sentido de que as aes dos sujeitos devem expressar-se com transparncia, no apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm para todos os implicados nas decises polticas. A visibilidade social supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam as deliberaes nos espaos pblicos de representao; Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados; Representao de interesses coletivos, que envolve a constituio de sujeitos polticos ativos, que se apresentam na cena pblica a partir da
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(Raichelis , 2000)
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qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores; Democratizao, que remete ampliao dos fruns de deciso poltica que, alargando os condutos tradicionais de representao, permita incorporar novos sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos. Implica a dialtica entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando da o embate pblico capaz de gerar adeso em torno das posies hegemnicas; Cultura pblica, que supe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriao do publico pelo privado, remetendo construo de mediaes sociopolticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visvel da esfera pblica. Os conselhos esto, desta forma, dentro desta nova perspectiva de relaes entre o Estado e a sociedade. Muitos autores descrevem este processo como publicizao, ou seja, a insero da sociedade na esfera estatal, atravs da participao. De acordo com Teixeira51: Todo esse processo se insere num movimento maior de constituio de uma esfera pblica que poderia ser melhor caracterizada como esfera pblica ampliada, uma vez que uma extenso do Estado at a sociedade atravs da representao desta regida por critrios diferenciados da representao parlamentar ou mesmo sindical. Estamos entendendo esfera pblica como espao de interao entre Estado e sociedade inserido nas instituies estatais Portanto, os objetivos destes conselhos gestores so vrios. Como exemplo, podemos citar: a proposio de alternativas para as polticas pblicas, a criao de espaos de debate, o estabelecimento de mecanismos de pactuao e a construo de instrumentos de controle social das aes governamentais52. As principais caractersticas dos conselhos gestores, de acordo com Tonella53, so:
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(Teixeira, 2000) apud (Tonella, 2004) (Raichelis , 2000) (Tonella, 2004)
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Independncia dos rgos governamentais para o exerccio de suas atribuies; Competncia para formular uma poltica pblica, coordenar as aes e fiscalizar a execuo dessa poltica; Gesto de Fundos Pblicos destinados a uma poltica setorial; Composio paritria entre representantes do poder pblico e da sociedade. Os conselhos so altamente institucionalizados, ao contrrio dos oramentos participativos, que veremos a seguir. As atribuies dos conselhos gestores so definidas por regras pr-estabelecidas54.
Oramento Participativo A ideia por trs de um oramento participativo OP - a de aumentar a descentralizao poltico-administrativa e tambm a participao direta da populao no processo decisrio. Atravs da participao no oramento participativo, a populao aponta suas prioridades na alocao dos recursos governamentais, ou seja, decide onde os recursos sero aplicados. De acordo com Costa55, O Oramento Participativo, um mecanismo governamental de democracia participativa que permite os cidados intervir diretamente sobre a gesto financeira, oramentria e contbil das entidades pblicas. Representa desse modo um grande avano na gesto dos recursos pblicos e no desenvolvimento social e poltico de um pas. Os Oramentos Participativos foram introduzidos em nosso sistema poltico atravs das experincias dos municpios de Porto Alegre (1989) e Belo Horizonte (1993). Estas experincias depois foram disseminadas por todo o pas, inclusive para o mbito estadual56. Assim sendo, estas experincias tm sido muito mais frequentes no mbito local (estados e, principalmente municpios). O OP pode ser caracterizado como uma forma de balancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia
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(Crtes & Gugliano, 2010) (Costa, 2010) (Crtes & Gugliano, 2010)
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participativa. De acordo com Avritzer Participativo tem os seguintes elementos:
Navarro57,
Oramento
i) cesso de soberania por quem detm o poder local; ii) reintroduo de elementos de participao local; iii) autorregulao soberana, a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP e, iv) reverso das prioridades de recursos pblicos locais em prol das populaes mais carentes. Assim, o OP serve como uma instncia onde a prpria comunidade definir, diretamente, as prioridades locais. , portanto, um exerccio de democracia direta. Para isso, o OP deve ter um carter mais deliberativo do que consultivo. Ou seja, suas decises devem efetivamente decidir o destino dos recursos. De acordo com Costa58, o Oramento Pblico no deve ser encarado como um instrumento puramente tcnico de gesto econmica, mas sim como um instrumento de planejamento com imenso contedo poltico e social cuja funo cuidar dos recursos pblicos e investi-los de forma a atender as necessidades do municpio e prioridades demandadas pela populao. Como a Constituio Federal de 1988 definiu a elaborao das propostas oramentrias como uma competncia exclusiva do Poder Executivo, todos os processos relacionados com os oramentos participativos devem partir da iniciativa deste poder. Deste modo, estes instrumentos dependem da vontade poltica dos ocupantes do Poder Executivo para que possam funcionar de maneira efetiva. Este um limitador continuidade e estabilidade destes instrumentos de participao. Ou seja, um dos problemas associados ao oramento participativo a dependncia deste do Estado para que exista tanto uma infraestrutura quanto regras necessrias para seu funcionamento. Em relao participao popular, esta deveria ser aberta a todos os eleitores de cada regio. Entretanto, a participao tem ocorrido de modo mais acentuado nas regies mais carentes das cidades.
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(Avritzer e Navarro, 2003) apud (Costa, 2010) (Costa, 2008) apud (Costa, 2010)
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Normalmente, as decises acerca dos recursos do oramento participativo se concentram nas despesas de capital, ou seja, nas pequenas obras e investimentos do Estado em setores especficos demandados pela maioria da sociedade (como a construo de caladas, a ampliao de escolas etc.). Em geral, existem duas instncias de participao da sociedade no oramento participativo. Na primeira fase, em que a discusso feita no mbito local, ocorre a participao a participao direta da populao em cada bairro ou regio. Estes indivduos escolhem os projetos ou reas que, imaginam, so mais necessrios em seu local ou regio. Aps este momento, so escolhidos representantes de cada bairro ou regio (os delegados) para uma segunda etapa de discusses. Neste segundo momento, o oramento ser consolidado e os recursos e projetos sero definidos e enviados para o Poder Executivo.
OP Deliberativo OP Consultivo
Figura 4 - OP Deliberativo e Consultivo
As decises tomadas pela sociedade so acatadas pelo Poder Executivo
As escolhas da sociedade servem apenas de indicativo para o Poder Executivo
Alguns autores classificam o Oramento Participativo em dois tipos: OP Stricto Sensu e OP Lato Sensu. A diferena principal seria o carter deliberativo do primeiro ou consultivo do segundo. De acordo com Avritzer e Navarro59, existem duas formas de Oramento Participativo, ambas diretamente relacionadas com a elaborao do Oramento Municipal: OP Stricto Sensu e OP Lato Sensu. O primeiro aquele em que o processo de elaborao da proposta oramentria discutido entre o governo e a populao, e que esta tem poder deliberativo sobre os tpicos
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(Avritzer e Navarro, 2003) apud (Costa, 2010)
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definidos, ou seja, a voz e o voto dos representantes populares tm peso nas decises oramentrias, mesmo que no alcancem o oramento como um todo. J o OP Lato Sensu so todas as formas de participao que no necessariamente conduzem a deliberaes aceitas pelo poder pblico. Assim, o Oramento Participativo nem sempre define efetivamente o destino dos recursos pblicos. De qualquer forma, a participao da populao, mesmo no modelo consultivo, sempre um indicativo poltico das preferncias da comunidade e deve ser levado em considerao pelo poder pblico. Vamos ver agora algumas questes? 10 - (ESAF SEFAZ-SP - AUDITOR 2009) Considerado fundamental governana no setor pblico, o processo pelo qual as entidades pblicas e seus responsveis devem prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades que lhes foram atribudas por delegao de poder, denomina-se: a) Transparncia. b) Integridade. c) Equidade. d) Responsabilidade Fiscal. e) Accountability. Questo bem tranquila da ESAF. O conceito que se refere necessidade de prestao de contas pelos agentes pblicos exatamente a accountability. O gabarito a letra E. 11 - (ESAF CGU AFC - 2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequncia, frequentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de Prof. Rodrigo Renn
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crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como frequncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes. Esta questo analisa vrios aspectos das polticas pblicas que foram trazidos pelo Ipea. De acordo com este instituto, dentre os principais elementos que tm ocorrido na nossa histria recente, podemos citar a focalizao e a universalizao. A letra A est perfeita, pois o conceito de focalizao este mesmo descrito pela banca o de focar esforos diretamente no pblico alvo das aes governamentais. Com isso, o Estado gasta menos recursos com pessoas que no necessitam daquela assistncia especfica. A letra B tambm est certa, pois o Estado no tem recursos infinitos. Assim, deve gastar estes recursos com que realmente precisa, de modo que o financiamento destes programas e polticas seja sustentvel no longo prazo. A letra C tambm segue esta linha de raciocnio, pois se os recursos so mais bem gastos, sobraro mais recursos para que a universalizao dos servios ocorra. J a letra D no faz sentido, pois a universalizao tambm est associada com essas medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania (como a prestao de servios de sade e educao para todos, etc.). Por fim, a letra E est correta, pois a universalizao depende de esforos do Estado e da sociedade civil. O gabarito , portanto, a letra D. 12 - (ESAF MTE - AUDITOR 2010) Assinale a opo correta.
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a) As eleies e o voto so mecanismos de accountability horizontal. b) Uma alta demanda social por accountability negativamente, a capacidade de governana. afeta,
c) Sem legitimidade, no h como se falar em governabilidade. d) Instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas contribuem para o desempenho da accountability vertical. e) Uma boa governabilidade garante uma boa governana. A letra A est errada, pois as eleies so exemplos de accountability vertical e no horizontal. Na letra B, o contrrio que ocorre. A accountability favorece a governana. A letra C est perfeita e o nosso gabarito. J a letra D mais uma vez inverte os conceitos e est incorreta (estas instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas, como o TCU, fazem parte da accountability horizontal). Finalmente, a governabilidade por si s no garante uma boa governana. Esta era exatamente uma das concluses do PDRAE em 1995. O gabarito mesmo a letra C. 13 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Sobre accountability, analise as afirmaes que se seguem e selecione a opo que melhor representa o resultado de sua anlise: ( ) A accountability diz respeito capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio; ( ) A accountability inclui a prestao de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre essa prestao de contas; ( ) A accountability depende de mecanismos institucionais, sobretudo da existncia de eleies competitivas peridicas. a) C, C, C b) C, C, E c) C, E, E d) E, E, E e) E, C, E A capacidade que os eleitores tm de pr para fora os representantes que no os agradam um aspecto da accountability, no Prof. Rodrigo Renn
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caso a vertical. Desse modo, uma maneira de controlar a atuao destes representantes seria atravs da reeleio dos que se portarem a contento e a rejeio dos que no tiverem uma boa atuao. A primeira frase est correta. Desse modo, a segunda frase tambm est correta, pois a accountability pressupe a prestao de contas pelos agentes pblicos e um julgamento destas contas pela populao. o que chamamos de controle social, que s pode ocorrer com transparncia. A terceira frase um pouco polmica, pois a accountability normalmente necessita destas instituies, mas pode ocorrer fora deste mbito, como na accountability societal, que ocorre atravs da presso da mdia, dos grupos de presso, sindicatos, etc. Acredito que a banca quis afirmar que a accountability societal s ocorre quando existem instituies (como a presena de uma justia imparcial e eleies limpas e regulares) que possibilitem a emergncia de controles no institucionais, como o controle social. O gabarito , assim, a letra A. 14 - (ESAF MPOG EPPGG - 2005) Indique a opo que completa corretamente a frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu carter _______________________. a) reivindicativo b) regulativo c) educativo d) representativo e) deliberativo O Oramento Participativo deve, alm de apontar as preferncias da populao, definir o destino dos recursos do Estado. Ou seja, o resultado da definio das verbas alocadas pelo OP deve partir da participao popular. Isto o carter deliberativo o que for definido pelo OP ser a palavra final. Entretanto, como pela CF/88 a proposta oramentria deve partir do Poder Executivo, isto ainda no pode ser feito de forma automtico. Assim, o governo deve tomar a deciso poltica de ceder poder para a participao popular. O gabarito a letra E.
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15 - (ESAF MPOG APO - 2005) O oramento participativo um importante instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse instrumento, indique a opo correta. a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva. b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam de ser simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas ativos da gesto pblica. c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo ajuste crtico, baseado em um princpio de autoregulao, com o intuito de aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar a sua noestagnao. e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao de experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza poltica. A letra A est incorreta, pois o OP um instrumento de participao popular nas decises pblicas. Assim, quem deve lutar por seus interesses a populao, e no seus governantes. O mesmo erro existe na letra B. o cidado que deve passar a ser protagonista, e no os gestores pblicos. A letra C tem uma pegadinha. O OP faz parte de uma esfera pblica no-estatal (porque conta com a participao direta da populao). J a letra D est correta. De acordo com Avritzer e Navarro60, o Oramento Participativo tem os seguintes elementos: i) cesso de soberania por quem detm o poder local; ii) reintroduo de elementos de participao local;
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iii) autorregulao soberana, a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP e, iv) reverso das prioridades de recursos pblicos locais em prol das populaes mais carentes. Portanto, o Oramento Participativo deve ser constantemente revisto e aprimorado, de acordo com as experincias anteriores e as anlises feitas pela sociedade. Finalmente, a letra E est errada porque o processo do OP no pode ser considerado como de carter eleitoral. O OP um processo de participao direta da sociedade, e no um processo de democracia representativa (em que so eleitos representantes para tomar as decises em nosso nome). Dessa forma, o gabarito a letra D. 16 - (ESAF MPOG ADM - 2006) Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo, a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica. b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios. c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da autoregulao. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade. A autorregulao deve ser um dos elementos do Oramento Participativo, de acordo com Avritzer e Navarro61. Para estes autores, o Oramento Participativo deve ter o elemento de autorregulao soberana, a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP. Dessa maneira, o OP necessita de uma constante reviso para que no fique defasado. As regras devem ser definidas pelos prprios cidados participantes do OP. Assim sendo, o gabarito a letra C. 17 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos.
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Perfeito. As mudanas de postos polticos acabam constantemente derivando em mudanas nas polticas pblicas, pois existe uma noo, infelizmente, de que as polticas so ligadas s pessoas e no ao Estado. Com isso, existe muito desperdcio de recursos e ineficincia. O gabarito questo correta. 18 - (CESPE SGA-AC ASSISTENTE SOCIAL - 2007) As polticas sociais do estado de bem-estar datadas no sculo XX assemelham-se s do sculo anterior por manterem o foco de suas aes direcionadas para a pobreza extrema, desvinculada da concepo de cidadania e dos direitos sociais. Esta questo uma boa casca de banana para o candidato distrado. Apesar dos mais pobres serem em geral os maiores usurios destes servios, eles no so restritos a estes indivduos. A ideia por trs do Estado de Bem-estar Social a de que todos os cidados devem ter estas condies mnimas. Deste modo, no existe esta desvinculao entre o conceito de cidadania e dos direitos sociais. O gabarito questo incorreta. 19 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional. Exato. Somente nos anos recentes tem existido uma preocupao maior com a continuidade das polticas pblicas. Infelizmente, as experincias de continuidade ainda so as excees no contexto poltico brasileiro. Com isso, diversas polticas so redesenhadas ou modificadas sem que se possa avaliar o devido impacto destas mudanas ou que a prpria poltica possa amadurecer e mostrar resultados concretos. O gabarito, portanto, questo correta. 20 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.
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Esta questo um saco de gatos e no faz nenhum sentido. Claro que a escassez de recurso um dos problemas de qualquer ao estatal e as polticas pblicas acabam sendo prejudicadas. A viso de curto prazo e fiscalista da equipe econmica muitas vezes dificultou a implementao das polticas pblicas. Entretanto, isto no se relaciona com as agncias reguladoras, que regulam a atividade econmica em setores especficos da economia. O gabarito questo errada. 21 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No processo de participao nas polticas pblicas, aes pr-ativas da sociedade civil dispensam a participao do Poder Legislativo como fiscalizador do Poder Executivo. O chamado controle social, em que a sociedade controla e participa das decises e aes governamentais, no dispensa a participao do Legislativo no controle das aes do poder Executivo. Este controle do Legislativo importante para que possamos manter o checks and balances, ou seja, o equilbrio de foras no Estado. O gabarito questo errada.
Recomendo os seguintes materiais extras de leitura:

LICIO, Elaine Cristina; MESQUITA, Camile Sahb and CURRALERO, Claudia Regina Baddini. Desafios para a coordenao intergovernamental do Programa Bolsa Famlia. Rev. adm. empres. [online]. 2011, vol.51, n.5, pp. 458-470. ISSN 0034-7590.
http://www.scielo.br/pdf/rae/v51n5/a04v51n5.pdf
A combinao entre federalismo e polticas pblicas no Brasil ps-1988: os resultados nas reas de sade, assistncia social e educao Cibele Franzese e Fernando Luiz Abrucio
http://www.enap.gov.br/files/Caderno_EIAPP_Programas_Sociais.pdf
Redes de polticas: novos desafios para a gesto pblica. Sonia Fleury
http://revistas.pucsp.br/index.php/rad/article/view/671
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Lista de Questes Trabalhadas na Aula.

1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gesto intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas. Coluna A A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes. A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes delegadas normativamente. A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados. A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as relaes de interdependncia entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) B2 - Modelo de gesto de redes B3 - Modelo de trocas mtuas B4 - Modelo de jurisdio a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opo que exprime corretamente caractersticas de uma estrutura organizacional em rede. a) Na estrutura em rede a organizao vista como um sistema fechado. b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade. c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade. d) Na estrutura em rede as clulas so formadas considerando a especializao do trabalho. e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo. Prof. Rodrigo Renn
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3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2009) Comportando a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizaes sociais ou empresariais, a abordagem de redes de polticas pblicas se constitui em uma recente tendncia da administrao pblica em nosso pas. Sua proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens sua gesto. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes: a) propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa. b) garantem a presena pblica sem a necessidade de criao ou aumento de uma estrutura burocrtica. c) possibilitam a democrtica. definio de prioridades de uma maneira mais
d) dificultam a prestao de contas dos recursos pblicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados. e) garantem a diversidade de opinies sobre o problema em questo, por envolverem mais atores. 4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como instrumento gerencial contemporneo, correto afirmar sobre os mecanismos de rede: a) seu pressuposto bsico o da articulao conjunta entre as organizaes, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo. b) as redes podem ser compreendidas como a formao de relaes interorganizacionais segundo uma perspectiva econmica e mercadolgica. c) as redes so vistas como uma forma rgida e centralizada de governana. d) a reduo dos custos de transao a nica causa da emergncia das redes organizacionais. e) embora seja um espao plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos. 5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a gesto de redes no setor pblico, correto afirmar que: a) tornam a ao pblica mais facilmente gerencivel, visto que reduzem os obstculos para o controle e coordenao das interdependncias.
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b) so constitudas a partir de critrios explcitos e universais de participao, o que reduz consideravelmente a concentrao das decises nas mos de uma elite. c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administrao pblica. d) so conduzidas a partir de instrumentos de gesto estratgica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento interorganizacional. e) preconiza a existncia de uma gerncia social adaptativa para elevar a eficcia das polticas pblicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulncia poltica. 6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de organizaes so um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar umas s outras. A maior competio mundial fez com que as empresas buscassem cooperao com outras organizaes. Cada uma foca naquilo que sabe fazer melhor e trabalho de forma colaborativa com as outras. 7 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A confiana um elemento que nunca estar presente no sistema de redes; por isso, os atores devem se proteger do comportamento oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e informaes para si. Vimos que a necessidade de compartilhar a base da formao das redes. Portanto, a confiana um fator extremamente importante. 8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formao de redes organizacionais pode ser considerada, efetivamente, uma inovao que modifica a forma de atuao das organizaes, tornando-as mais competitivas, j que possibilita a realizao de atividades conjuntas e o compartilhamento de informaes. A formao de redes entre organizaes busca aumentar a competitividade do conjunto delas por meio da cooperao, do compartilhamento. 9 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de contribuir para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica. As redes so estruturas flexveis Prof. Rodrigo Renn
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em que o conhecimento torna-se fator de extrema importncia e que deve ser compartilhado. 10 - (ESAF SEFAZ-SP - AUDITOR 2009) Considerado fundamental governana no setor pblico, o processo pelo qual as entidades pblicas e seus responsveis devem prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades que lhes foram atribudas por delegao de poder, denomina-se: a) Transparncia. b) Integridade. c) Equidade. d) Responsabilidade Fiscal. e) Accountability. 11 - (ESAF CGU AFC - 2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequncia, frequentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculandose os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como frequncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.
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12 - (ESAF MTE - AUDITOR 2010) Assinale a opo correta. a) As eleies e o voto so mecanismos de accountability horizontal. b) Uma alta demanda social por accountability afeta, negativamente, a capacidade de governana. c) Sem legitimidade, no h como se falar em governabilidade. d) Instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas contribuem para o desempenho da accountability vertical. e) Uma boa governabilidade garante uma boa governana. 13 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Sobre accountability, analise as afirmaes que se seguem e selecione a opo que melhor representa o resultado de sua anlise: ( ) A accountability diz respeito capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio; ( ) A accountability inclui a prestao de contas dos detentores de mandato e o veredicto popular sobre essa prestao de contas; ( ) A accountability depende de mecanismos institucionais, sobretudo da existncia de eleies competitivas peridicas. a) C, C, C b) C, C, E c) C, E, E d) E, E, E e) E, C, E 14 - (ESAF MPOG EPPGG - 2005) Indique a opo que completa corretamente a frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu carter _______________________. a) reivindicativo b) regulativo c) educativo d) representativo e) deliberativo Prof. Rodrigo Renn
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15 - (ESAF MPOG APO - 2005) O oramento participativo um importante instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse instrumento, indique a opo correta. a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva. b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam de ser simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas ativos da gesto pblica. c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo ajuste crtico, baseado em um princpio de auto-regulao, com o intuito de aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar a sua no-estagnao. e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao de experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza poltica. 16 - (ESAF MPOG ADM - 2006) Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo, a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica. b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios. c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da autoregulao. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade. 17 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos.
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18 - (CESPE SGA-AC ASSISTENTE SOCIAL - 2007) As polticas sociais do estado de bem-estar datadas no sculo XX assemelham-se s do sculo anterior por manterem o foco de suas aes direcionadas para a pobreza extrema, desvinculada da concepo de cidadania e dos direitos sociais. 19 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional. 20 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.
21 - (CESPE MDS ADMINISTRADOR - 2006) No processo de participao nas polticas pblicas, aes pr-ativas da sociedade civil dispensam a participao do Poder Legislativo como fiscalizador do Poder Executivo.
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Gabarito
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. A C D B E C E 8. C 9. C 10. E 11. D 12. C 13. A 14. E 15. D 16. C 17. C 18. E 19. C 20. E 21. E
Bibliografia
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