Deshojando la margarita: nada, poco y demasiado

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Trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Poltica Sociedad Argentina de Anlisis Poltico 14 al 17 de Noviembre de 2001

Apellido y Nombre: Fiscella Sergio DNI: 16.581.934 e-mail/tel: sfiscella@sinectis.com.ar Entidad a la cual pertenece o representa: Facultad de Ciencias Sociales - UBA

Panel: Opcin I: AREA ECONOMA, SOCIEDAD Y POLTICA; Panel N 5 coordinado por Waldo Ansaldi UBA UNC; Ciudadana Social y Neoliberalismo

Ttulo: Deshojando la margarita: nada, poco y demasiado. La ciudadana en la Previsin Social Argentina1

Este trabajo es un extracto del captulo 3 Historia de la Previsin Social en Amrica Latina. Un estudio de casos, de mi trabajo de tesis Ciudadana y Previsin Social, presentado ante la Maestra en Polticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA

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Deshojando la margarita: nada, poco y demasiado La ciudadana en la Previsin Social Argentina

HISTORIA DE LA PREVISIN SOCIAL EN AMRICA LATINA Las polticas de Previsin Social en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, comenzaron con la creacin de programas de jubilaciones y pensiones para las Fuerzas Armadas, que luego se extendieron a los servidores pblicos. Estos programas de proteccin social, de carcter prebendario y restringido a los actores estatales, surgen como instrumento estratgico para facilitar la construccin y consolidacin del Estado Nacional, como poder central legtimo y base de la identidad nacional. El agotamiento del modelo agro-exportador como consecuencia del contexto econmico internacional y la primera Guerra mundial, transform la estructura productiva de los pases en estudio. Con las nuevas cuestiones polticas y sociales producto de los procesos de industrializacin y urbanizacin, la consecuente formacin de los sectores trabajadores y la expansin de los sectores medios concentrados en el aparato administrativo del Estado, irrumpe en la escena poltica el conflicto distributivo entre los sectores del capital y el trabajo, lo que requiere de una mayor intervencin estatal que regule el conflicto poltico. La composicin migratoria, de ideologa anarquista, de los sectores obreros de estos pases dio lugar a las mutuales como mecanismos de autoproteccin, antes que la cuestin de la proteccin social fuera planteada por el Estado. La dominacin oligrquica de corte liberal, responda a las demandas sociales tanto por la va represiva como as tambin por la simple no atencin de la cuestin. El hecho de que la cuestin social haya sido puesta inicialmente en estos trminos, va a marcar, de manera que no puede ser desconsiderada, el curso posterior de estos pases. En primer lugar, porque la cuestin de la proteccin, al ser puesta como una autodefensa del trabajo delante del capital, circunscribi poltica e ideolgicamente la escena y los actores

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centrales. Por otro lado, el aprendizaje institucional proveniente del modelo de los Socorros y Mutuales pas a impregnar y moldear las posibilidades futuras de accin en el campo de la proteccin social. La entrada del Estado no se da, pues en un escenario neutro, sino en un campo poltico institucional repleto de significaciones.2 De esta forma, el Estado respondi a las demandas de manera selectiva, en primera instancia, incorporando la proteccin social como parte de la estrategia de desarrollo, erigiendo al Estado como el agente del nuevo modelo de desarrollo nacional, conduciendo el proceso de sustitucin de importaciones, promoviendo el proceso productivo y regulando la reproduccin social, asumiendo una posicin central en el nuevo pacto de poder. La impugnacin al Estado Oligrquico no implic el alejamiento de la escena de las fuerzas socioeconmicas que lo encarnaron. Ello fue producto de la dependencia de los sectores medios sobre el excedente generado por las actividades tradicionales. A su vez, el Estado requiere de las masas populares para fundar su legitimacin de un amplio espectro de sectores sociales en detrimento de la anterior hegemona conservadora, lo que le permite colocarse como rbitro de intereses especficos. El proceso de ampliacin de la ciudadana, particularmente por la ampliacin de los derechos polticos, genera las condiciones para nuevos liderazgos a travs de las relaciones lder-masas. Siguiendo a Carmelo Masa-Lago y Fabio Bertranou3, podemos decir que el desarrollo de la Seguridad Social en Amrica Latina tuvo como fuerza motora a la relacin entre el Estado y los grupos de presin. En este proceso podemos distinguir cuatro grupos de presin: A) El militar cuyo poder no slo reside en las armas sino en que tambin, en los pases que ocupan nuestra atencin han ejercido el control del Estado. Las Fuerzas Amadas tienen sus propios regmenes separados del rgimen general. B) El poltico administrativo que tiene a su cargo la administracin del Estado. C) Los profesionales cuyo poder radica en su alta calificacin y en su organizacin en asociaciones profesionales.

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Sonia Fleury; op. cit.; p. 234. Carmelo Mesa-Lago y Fabio Bertranou; op. cit.

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D) El sindical que construye su poder sobre su capacidad de paralizar la produccin. Excluidos de la Seguridad Social podemos distinguir otros dos grupos: 1) El de altos ingresos cuya capacidad adquisitiva le permite proveerse su propia proteccin. 2) Los ms pobres (servicio domstico, trabajadores del sector informal, campesinos y sectores rurales no organizados), que no cuentan con ningn poder y raramente acceden a algn tipo de cobertura. Por otra parte, el Estado jug un papel activo y en ocasiones no neutral en propulsar programas de seguridad social. Diversos gobiernos utilizaron este instrumento ya sea para neutralizar, cooptar o controlar a los grupos de presin. En el intento de promover el orden social han utilizado a estos grupos para continuar en el poder y como apoyo popular. La nueva relacin entre Estado y Sociedad se refleja en las transformaciones de las reas administrativas estatales que posibilitan el ejercicio de funciones intervensionista, conformando una nueva dinmica y estructura de poder, a partir de incorporar a los sectores medios como cuadros en la toma de decisiones por un lado y por la regulacin y organizacin de los sectores trabajadores por el otro, a travs de programas de proteccin social. En Amrica Latina la Seguridad Social evolucion de dos maneras: una estratificada y otra relativamente unificada4. En el caso de la evolucin estratificada tuvo un fuerte predominio de los grupos de presin caractersticos de los regmenes populistas y democrticos-pluralistas como es el caso de Chile y Uruguay. En tanto que el predominio estatal es ms caracterstico de regmenes autoritarios o de corte corporativo como es el caso de Brasil o Argentina.5 A medida que se produca el desarrollo econmico los grupos desprovistos de proteccin adquirieron suficiente poder para obtener la cobertura dentro de subsistemas ya existentes o propios. Esta generalizacin de la cobertura, a veces acompaada de prestaciones generosas y condiciones de acceso demasiado liberales, ocasion desequilibrios financieros en muchos subsistemas.
Carmelo Mesa-Lago; El desarrollo de la Seguridad Social en Amrica Latina; Estudios e Informes de la CEPAL; Naciones Unidas; Santiago de Chile, 1985. La forma relativamente unificada no se expone en este trabajo ya que no refiere a los pases propuestos para el mismo que son Chile y Argentina. 5 Carmelo Mesa-Lago y Fabio Bertranou; Manual de economa de la Seguridad Social; Claeh; Montevideo Uruguay, 1998. En la prctica ambas fuerzas (los grupos de presin y el Estado) funcionaron entrelazados en ambos tipos de sistemas polticos siendo a veces difcil de determinar cul era el predominante.
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La ampliacin de los derechos de ciudadana, a travs de la nueva relacin entre Estado y Sociedad que hemos dado en llamar ciudadana incluyente regulada, marc un patrn en los sistemas de previsin social caracterizado por una estructura fragmentada en una multiplicidad de instituciones con distintos parmetros de funcionamiento en lo atinente a la recaudacin, concesin y clculos de beneficios, para las diferentes categoras ocupacionales, relacionados a la capacidad de negociacin y presin de cada sector. La vinculacin de la poltica social a la acumulacin, a travs del estatuto de la ciudadana regulada por la insercin en la estructura productiva, denota el modelo de relacin Estado/Sociedad, en el cual el Estado asume la centralidad de la conduccin del proceso de industrializacin sustitutiva de importaciones, capitaneando el desarrollo econmico y regulando la reproduccin social por medio de la introduccin de instrumentos de mediacin del conflicto entre capital y trabajo. La cooptacin poltica de las fracciones ms organizadas y estratgicas de la clase trabajadora a travs de los aparatos de polticas sociales, transforma a los ciudadanos en clientes de las estructuras burocrticas del Estado y consumidores potenciales de la produccin nacional. La dimensin jurdica de la ciudadana, en tanto igualdad formal delante del Estado, es transformada en una desigualdad poltica en la concesin diferencial de privilegios acumulativos a algunos a algunos sectores de la clase trabajadora.6 A modo de sntesis podemos decir que los distintos grupos sealados anteriormente tuvieron sus propios sistemas y que cuanto mayor fuera su poder de presin, ms temprano recibieron proteccin, mayor cobertura y prestaciones ms generosas con condiciones flexibles para acceder a los beneficios7. La expansin de los regmenes de previsin social, an cuando ya existiera una concepcin ms amplia de la Seguridad Social, termin reforzando y profundizando el carcter fragmentado y estratificado que posean. La lgica subyacente de compatibilizacin de intereses distintos que envuelve la relacin entre incorporacin selectiva y la distribucin, comienza a contradecirse con la expansin y modernizacin de los sistemas. Ello genera un alto grado de insatisfaccin respecto de las expectativas creadas por las propias polticas previsionales.

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Sonia Fleury; op. cit.; pp. 244 245. Carmelo Mesa-Lago y Fabio Bertranou; op. cit.

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El desarrollo de un nuevo contexto sociopoltico y econmico como consecuencia del agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, la entrada de capitales extranjeros, el dficit fiscal y la creciente inflacin, sumado a la incapacidad de controlar el poder sindical y de los partidos polticos, expresan en parte, la crisis de la etapa del Estado de Compromiso8. Los sistemas de previsin manifiestan la crisis de su estructura original en la imposibilidad de compatibilizar las demandas, la creciente insatisfaccin de expectativas y la compleja estructura poltica que fue generando relaciones clientelares que actan como mecanismos proclives a incrementar los privilegios corporativos. La reduccin de desigualdades sociales intentada a travs de la previsin social como herramienta de la poltica social del propio modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, no lograr superar la contradiccin de intereses generados en torno a las instituciones de la seguridad social. Y en este sentido, la previsin Social como poltica compensatoria, acabar por cosificar las inequidades del mercado; como instrumento de control de participacin termin por convertirse en un poder para los trabajadores que escapar al dominio de las lites tcnicas y polticas; como articulacin de una alianza nacional desarrollista acabar por aislar a los trabajadores en el momento de crisis econmica e integracin subordinada de sus posibles aliados al capital internacional.9 La nueva relacin entre Estado y Sociedad va a encaminarse hacia el intento de reposicionarse en el contexto internacional articulando una nueva visin sobre la cuestin social que se traduce en intentos reformistas en materia de Seguridad Social. Numerosos estudios sealaban la necesidad de una reforma de la Seguridad Social. En ellos se prescriba la unificacin y uniformidad de los subsistemas y la eliminacin de los privilegios. Pero los intentos de reforma, tendientes a la uniformidad y unificacin de los regmenes encuentran su lmite en las redes polticas circunscriptas al mismo sistema de proteccin social.

Entendemos por Estado de Compromiso a la relacin en la que ste asume el rol de garante central en la conciliacin de intereses contrapuesto entre capital y trabajo. Algunos autores utilizan las categoras de populismo y desarrollismo para denominar esta etapa de la relacin entre Estado y Sociedad. No coincidimos con la construccin categorial, principalmente con la de populismo, ya que entendemos que la misma se constituye en una categora polismica. En tal sentido, y dado que no es el tema central de esta tesis, preferimos sustituirla por la de Estado de Compromiso aunque la misma no est completamente desarrollada. 9 Sonia Fleury; op. cit.; pp. 259-260.

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Las dictaduras militares, que se instauran desde mediados de los aos 60, inspiradas en la Doctrina de la Seguridad Nacional, reformulan el sistema poltico reprimiendo a varios sectores sociales, a partir de eliminar sus representaciones y particularmente excluyendo a los trabajadores de los espacios de toma de decisiones. Al mismo tiempo, promueven la apertura de la economa con la entrada de capitales y el financiamiento externo. De esta manera, el nuevo patrn de acumulacin estar dirigido a favor del capital financiero, trasnacionalizando la estructura productiva, en tanto que la cuestin social es atendida desde una postura meramente tcnica y eliminando la representacin y organizacin de las demandas sociales, suprimiendo, de este modo, la ciudadana poltica y restringiendo la ciudadana social. An en este contexto, en un primer momento el Estado continu como actor principal en la conduccin de la nueva estrategia, como inversor en los sectores productivos articulando capitales nacionales e internacionales y como proveedor de los beneficios sociales, sumado a su accionar represivo sobre las demandas polticas y sociales. Los gobiernos militares continuaron ponderando el papel del Estado en la proteccin social, sin que ello implicara un incremento en la participacin de los recursos fiscales, para financiar estas polticas. An en los casos en que se ampli la cobertura, como consecuencia de ndices adecuados de empleo entes que por la incorporacin de sectores histricamente excluidos, o de creacin de nuevos beneficios, los regmenes no se financiaron con nuevas cuantas del tesoro. Situacin que se refleja en la reduccin del gasto social que marc a todo el perodo. As, el desequilibrio financiero de los sistemas previsionales no slo continu sino que se agrav por las experiencias de disminucin, sustitucin y en algunos casos eliminacin de las contribuciones patronales. Por otra parte, se apel a la depreciacin del valor real de los beneficios, va las elevadas tasas de inflacin y al aumento de los aportes personales para financiar el dficit. En la dcada de los 70 el Estado recobra su poder y recorta el de los grupos de presin, a travs del accionar de las dictaduras y esto facilit el proceso de reformas. En el caso de Argentina y Uruguay se centralizaron e integraron diversas instituciones y se las dot de un sistema un poco ms uniforme; y en el caso de Chile se logr en cierto modo la unificacin y eliminacin de privilegios para el antiguo sistema y se erigi uno nuevo basado en la capitalizacin individual.

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Finalmente, pese a algunos cambios, la estructura general de los sistemas de previsin social, aunque relativamente centralizados, en trminos de la gestin administrativa, mantuvo la estratificacin, los regmenes especiales y el creciente ndice de evasin. En la dcada de los 80 los pases estudiados, al igual que toda Amrica Latina, se encuentran con el escollo no superado de la crisis econmica de los aos 70 y a lo que se suma el fuerte endeudamiento externo de sus economas. En la etapa de la transicin democrtica, es el momento en que tienen lugar las polticas de ajuste recesivo, monitoriado por el FMI, con elevadsimos costos sociales como el desempleo, con tasas insospechadas hasta entonces, bajas de salarios y del poder adquisitivo. Todas estas variables afectan al sistema de seguridad social en la medida que agravan su desequilibrio financiero al verse reducidos los ingresos genuinos, lo que conduce a una fuerte desvalorizacin de los beneficios. A comienzos de la dcada de los 90 Argentina complet la unificacin, modific en varios aspectos el sistema anterior y creo a su vez un sistema mixto que combina prestaciones bsicas uniformes con prestaciones regidas por la capitalizacin individual. En 1996 en Uruguay se pone en vigencia la reforma estructural que implementa, al igual que en Argentina pero con algunas diferencias, un sistema mixto que se conforma con un rgimen de reparto y uno de capitalizacin individual. Por ltimo, los diagnsticos que indujeron las reformas estructurales de los sistemas de seguridad social de Amrica Latina son claramente coincidentes: a) Multiplicidad de regmenes, algunos especiales y con mayores privilegios. b) Baja o nula cobertura para los sectores ms empobrecidos. c) Descenso de la relacin entre aportantes y beneficiarios como producto del envejecimiento poblacional, el crecimiento del desempleo, etc. d) Evasin y mora en las cotizaciones. e) Dbil relacin entre contribuciones y beneficios. f) Poca eficiencia y falta de trasparencia en la gestin.

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g) Cargas sociales elevadas que afectan la competitividad de las empresas. Merece ser destacado, tambin, que estas reformas no estuvieron ajenas a los procesos polticos-sociales, por lo que el diseo final de estos regmenes result ser ms bien el producto de los condicionamientos polticos antes que por verdaderos anlisis en la materia. Por otro lado, varios pases han debido incluir la reforma de los regmenes de jubilaciones y pensiones y la estructura de los mismos como parte de los compromisos financieros internacionales, lo que evidentemente ha reducido el margen de equilibrio entre los objetivos sociales y los objetivos econmicos y naturalmente han ubicado los procesos de reforma con mayor responsabilidad en los ministerios de finanzas, economa o en ministerios creados ex profeso, que en los ministerios de trabajo o de previsin social, o en las propias instituciones de la seguridad social.10

ANLISIS COMPARATIVOS DE LOS CASOS ESTUDIADOS Las reformas econmicas de los pases analizados han propulsado nuevos regmenes de previsin que deban evolucionar de manera acorde a la transicin del proceso de ajuste econmico. Los cuestionamientos a los sistemas anteriores se centraron en el alto grado de estratificacin dado por los seguros sociales que cubran a los diferentes grupos distinguidos por categora ocupacional y que, en muchos casos, permitan exacerbados privilegios para ciertos colectivos. Estas crticas son vlidas e incluso, algunas, en gran parte compartidas. As, al comenzar este captulo describamos el diagnstico utilizado para inducir las reformas estructurales en materia previsional. A) Multiplicidad de regmenes, algunos especiales y con mayores privilegios. B) Baja o nula cobertura para los sectores ms empobrecidos. C) Descenso de la relacin entre aportantes y beneficiarios como producto del envejecimiento poblacional, el crecimiento del desempleo, etc.

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D) Evasin y mora en las cotizaciones. E) Dbil relacin entre contribuciones y beneficios. F) Poca eficiencia y falta de trasparencia en la gestin. G) Cargas sociales elevadas que afectan la competitividad de las empresas. Paradjicamente, estas reformas no han subsanado en nada estos postulados, veamos: A) La multiplicidad de regmenes no se ha eliminado, algunos considerados especiales o de privilegio han desaparecido pero no el de los grupos con mayor capacidad de presin y poder (ej. Legisladores, Jueces, etc.) Las Cajas de previsin de las Fuerzas Armadas y Policiales, han quedado al margen de las reformas. B) Los sectores que originalmente se hallaban excluidos, lo siguen estando (cuenta propistas, sector informal, sectores agrcolas, amas de casas, etc.). Es ms, su exclusin se ha profundizado. En lo nico que operaron los procesos de reforma fue en la incorporacin voluntaria de estos sectores. La posibilidad de acceder voluntariamente al sistema es un elemento que ya exista en todas las legislaciones por lo que su sealamiento como novedad es cuestionable.11 C) La relacin aportante/beneficiarios se ve agravada, por los factores ya sealados como el envejecimiento poblacional y desempleo, y adems por la creciente y fuerte tendencia a la baja cobertura que se refleja en la disminucin de afiliados cotizantes. D) La evasin y la mora se ha profundizado por el trabajo en negro y tambin por la retencin de aportes no transferidos a los entes recaudadores generando deudas que luego, generalmente, son saldadas con bonos estatales adquiridos en el mercado bajo la par y tomados a su valor nominal. E) La relacin contribuciones/beneficios se debilita an ms, en tanto se siguen reduciendo contribuciones patronales y eliminando, de este modo, ingresos genuinos de la seguridad social, debindose implementar e incrementar impuestos para destinar al pago de prestaciones.
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Alejandro Bonilla Garca y Alfredo Conte-Grand; Las reformas de los sistemas de pensiones en Amrica Latina: Crnica y Reflexiones; OIT, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, Equipo Tcnico Multidisciplinario de Santiago de Chile; Octubre 1997; en www.redsegsoc.org.uy.

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F) La gestin, ms que ineficiente se ha convertido en ineficaz, producto de las tareas que debe asumir el Estado como la recaudacin y la gestin, y en algunos casos a costo cero para las administradoras privadas, lo que encubre una transferencia de recursos. Por otra parte, los costos administrativos en los regmenes de capitalizacin resultan ser ms elevados. Cabe sealar que los subsidios cruzados se estn efectuando a favor de las administradoras y no a favor de los participantes. Considrese, por ejemplo, un participante con un salario de 100 pesos y otro con un salario de 1.000 pesos. Si la comisin se fija fundamentalmente como porcentaje del sueldo, la ley vigente exige cobrarle al asegurado 10 veces ms por concepto de comisin que al primero. Sin embargo, el costo para la Administradora evidentemente no ser 10 veces superior y aumentar substancialmente sus mrgenes de utilidad mientras ms participantes de altos salarios tenga. Esto discrimina, evidentemente a los trabajadores de salarios ms bajos.12 G) Est claramente demostrado que las cargas sociales no afectan la competitividad de las empresas. De hecho se han reducido fuertemente y la problemtica del desempleo no mejor, peor an, se agrav. Esta reduccin adems no se implement en las empresas competitivas solamente, sino que se generaliz. El tema es muy controvertido, pero existen dos formas de transferir las contribuciones patronales: una es hacia precios, lo que afectara la competitividad, o bien, transfirindolas al trabajador, neta relacin capitalista de plusvalor, que algunos analistas denominan salario diferido.

Distintas posturas en el debate. Si bien en los momentos previos a las reformas pueden visualizarse distintas posiciones frente a los proyectos originales, elaborados por los ejecutivos de los pases estudiados, podramos afirmar que la situacin se torn en una fuerte polarizacin final entre capitalizacin vs reparto. [...] el debate en torno a la reforma de la seguridad social se ha polarizado de tal manera que hay una gran incomprensin entre los copartcipes sociales que, por un lado, defienden la

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Alejandro Bonilla Garca y Alfredo Conte-Grand; op. cit. Alejandro Bonilla Garca y Alfredo Conte-Grand; op. cit. pp.23 24.

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completa privatizacin de los sistemas y, por otro, los que quieren mantener los sistemas pblicos de seguridad social.13 Llamativamente, en el caso de Chile esta oposicin parti principalmente del gobierno militar. Pero el silencio fue roto por un coronel, para disparar desde otro frente con artillera pesada, dirigida tanto sobre el proyecto como en mi contra. Quiero saber, seor ministro, dnde existe un rgimen previsional como el que usted quiere implementar en Chile, utilizando el poder, la popularidad y adems el prestigio de las fuerzas armadas de su gobierno. Yo me pregunto cmo se atreve... cmo es posible que se est comprometiendo al rgimen militar en un experimento tan incierto y tan discutible como esta reforma?.14

Derecho de opcin Tanto las reformas de Argentina y Uruguay que estructuraron regmenes mixtos, como la de Chile que impuso uno de capitalizacin, promocionaron sus nuevos modelos con la opcin que deban efectuar los afiliados. Esto suele ser entendido como un derecho que se agrega a la legislacin previsional. Analizada las normativas correspondientes a este punto en cada caso nacional, sumada a la bibliografa recolectada sobre la materia y las consultas realizadas a los informantes claves, nuestra conclusin es que la opcin por el tipo de rgimen en que se quiere cotizar antes que ser un derecho incorporado es una restriccin de los derechos de la ciudadana. Porque entendemos que la intencin de conducir a los afiliados hacia el rgimen de capitalizacin qued clara, por ejemplo, con la indiscutible induccin en los casos de Chile y Uruguay, con aumentos indirectos de salarios. [...] si el trabajador opta por el nuevo sistema tendr, slo como consecuencia de su traslado, un alza real en su remuneracin neta del doce por ciento. Por cierto, esto permitir al trabajador no slo aumentar su nivel de vida, sino tambin realizar ahorros voluntarios en su cuenta individual que mejoren sus perspectivas de la jubilacin.15
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Ana Mara Lagares Prez; El derecho a la Seguridad Social y la gestin de los regmenes de ahorro individual; Documento de Trabajo, Departamento de Seguridad Social, OIT; Octubre 1997. 14 Jos Piera; op.cit; p. 103. 15 Jos Piera; op. cit.; p.168.

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En el Nuevo (rgimen) hay gente que est cautiva e inclusive quienes podan optar tenan la posibilidad de obtener una mejora en el clculo de su beneficio si optaban por el nuevo rgimen. Por ejemplo la prestacin se multiplicaba por 1,5% y podan optar (por destinar) hasta la mitad (del aporte) para el bsico y la otra mitad para el complemento. [...] Cuando se hace la reforma el 85% de los afiliados al BPS estaba por debajo de los $5.000. Por lo tanto, a ellos no los afectaba tanto. Pero qu sucede. Que se agrega el artculo 8 (a la Ley N 16.713) que implementa una incentivacin para que la gente se traspasara a la capitalizacin, por lo que ninguno crea que perdera y pensaban que podan ganar. (Adolfo Aguirre Bayley) Merece destacarse para estos ejemplos que la opcin tiene un lmite en el tiempo ya que en ambos casos slo podan optar quienes ya estaban afiliados al sistema previsional, es decir, los nuevos ingresantes no tienen posibilidad de optar y son incorporados al nuevo rgimen. Y en el caso de Uruguay lo podan hacer solo los mayores de 40 aos. La modalidad en que se deba ejercer la opcin para el caso de Argentina, tiene una lgica invertida: quien no hace uso explcito de la opcin, es considerado como indeciso y queda comprendido dentro del rgimen de capitalizacin. Desde nuestro parecer, no es posible entender que alguien, aun por falta de participacin, se postule indeciso ante un derecho a ejercer, mxime cuando la opcin tiene el carcter de obligatoria. Desde este punto de vista, la no-participacin como la indecisin es el resultado de la desinformacin y por lo tanto sta inhibe el derecho a dicha opcin. Yendo a un punto concreto como el derecho de opcin. Pues bien, si yo no capacito a la gente sobre el derecho a la opcin, esa opcin no me vale de nada. Porque, opcin significa tener varias alternativas. Y si no conozco las distintas alternativas, mi eleccin no vale de nada. (Mario Paganini) Si la opcin es un derecho, el no-ejercicio del mismo no debera afectar en nada la situacin de revista hasta la efectivizacin de la misma. Si lo hace por definicin (esto es, que quien no opte quedar comprendido en el rgimen de capitalizacin), estamos frente a una clara induccin antes que a un derecho.

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Nuestra opinin, al respecto, es que no slo el Estado restringe el derecho al no brindar la suficiente y necesaria informacin para ejercer la opcin, sino que adems abandona la funcin protectora que le encarga el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. El invertir la lgica de la opcin es una clara seal de un Estado parcial en la que juega su intencin a favor del rgimen de capitalizacin. Vale decir que, si la Seguridad Social es una institucin estatal protectora de ciertas contingencias, nadie debera dejar de permanecer en esta esfera hasta tanto no haga explcita su opcin por el rgimen de capitalizacin.

Reforma sin participacin e imposicin La restringida posibilidad de participacin de la sociedad, aunque enmascaradas en el ficticio juego parlamentario ha quedado evidenciada con la enumeracin, entre otros ejemplos, por la falta o distorsin de informacin necesaria y suficiente; la inhibicin del plebiscito en el caso de Uruguay; el limitado acceso a los medios de comunicacin de los sectores opositores, etc. Se convocaron a distintos actores, mesas de jubilados, compaas de seguros, partidos polticos, lo que s, que la consulta se limit al parlamento, no hubo una convocatoria ms ampla. (Aldo Isuani; Argentina) Por ltimo, el grado de imposicin que registraron las reformas, ya sea por condicionamientos de organismos crediticios (BM; BID; FMI), como en la misma percepcin de los participantes cuando expresan que esta reforma se deba hacer s o s y que polticamente no haba posibilidad de otro modelo. La imposicin de estos sistemas en Amrica Latina se ha caracterizado por varias coincidencias: la falta de informacin, de consulta a la ciudadana, de debate. Ya sea en los gobiernos democrticos, dictatoriales o autoritarios. Impuestas por leyes o decretos, o la combinacin de ambos, junto a otros hechos.16 Cuando vos escuchas a los propios hacedores de la reforma que dicen: -en realidad los problemas de la reforma es porque sali mal. La pregunta que cabe es: para qu la sacaron?. Esto prueba que haba una decisin poltica tomada, haba que sacarla como fuera. (Rubn Lo Vuolo; Argentina)
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Ernesto Murro; op. cit.

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Tambin se puso sobre la mesa que esta era una reforma que iba a venir s o s, el hecho era tratar de mejorarla y hacerla lo ms potable posible, que saliera por ley y no por decreto. (Alfredo Gamietea; Argentina)

Tensin entre ampliacin y restriccin de los derechos de ciudadana De acuerdo con la informacin recogida, su transformacin en datos y el estudio realizado, estaramos en condiciones de sustentar las explicaciones a los interrogantes y a la premisa central que motivaron nuestra investigacin El grado de desarrollo de la ciudadana que se establece en la dinmica histrica de la relacin Estado/Sociedad, define el tipo de poltica social, su alcance y los actores sociales que involucra. Y a su vez, El carcter con el que se implementan y reglamentan estas polticas refleja la relacin de fuerzas que entablan los actores involucrados (dirigentes polticos, burocracia estatal, sindicatos, empresarios, beneficiarios, etc.), ampliando o restringiendo los derechos de ciudadana. La primera parte de la premisa creemos que qued expresada y sustentada con la evolucin histrica de la previsin social que reconstruimos para cada caso nacional. All, observamos que desde principios del siglo XX comienzan a expandirse los derechos de ciudadana, en los momentos en que se modifica la relacin entre Estado y Sociedad. Donde la forma del Estado Nacin se consolida y la cuestin social es tomada como base para su legitimacin, incorporando a nuevos sectores sociales a la escena poltica y social. Esta nueva relacin Estado/Sociedad, caracterizada por el patrn de desarrollo impulsado por el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, permite un mayor desarrollo de la ciudadana, pero, sobre todo por la expansin de los derechos polticos. As, entendemos, que la ampliacin de los derechos de ciudadana, a travs de la nueva relacin entre Estado y Sociedad, que hemos dado en llamar ciudadana incluyente regulada, marc un patrn en los sistemas de previsin social, caracterizado por una estructura

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fragmentada en una multiplicidad de instituciones, con distintos parmetros de funcionamiento en lo atinente a la recaudacin, concesin y clculo de beneficios, para las diferentes categoras ocupacionales, relacionados a la capacidad de negociacin y presin de cada sector. Posteriormente, al resquebrajarse la lgica estado-cntrica, a partir de la dcada de los 70, como producto de la crisis petrolera en el contexto internacional y la crisis fiscal e inflacionaria en el plano local, tiene lugar una crisis sistmica de conduccin estatal y de representacin donde el Estado pierde la capacidad de regular el conflicto. En este nuevo contexto, la relacin entre Estado y Sociedad va a encaminarse hacia el intento de reposicionarse en el escenario internacional articulando una nueva visin sobre la cuestin social. El desmantelamiento del viejo modelo impacta negativamente en las polticas sociales, en tanto se requiere reducir el gasto pblico. De este modo, las reas sociales del Estado comienzan a perder capacidad de gestin y en el plano sectorial esto se traduce en intentos reformistas en materia de Seguridad Social. De esta manera, el nuevo patrn de acumulacin estar dirigido a favor del capital financiero, trasnacionalizando la estructura productiva, en tanto que la cuestin social es atendida desde una postura meramente tcnica y eliminando la representacin y organizacin de las demandas sociales, suprimiendo la ciudadana poltica y restringiendo la ciudadana social, imprimiendo de esta manera una suerte de ciudadana excluyente regulada. La segunda parte de nuestra premisa tambin puede ser explicada a travs de los ejemplos histricos expuestos a lo largo del trabajo para el caso de Argentina, que reproducimos sintticamente: La ley 10.650 que crea la Caja de Jubilaciones para Empleados Ferroviarios. En Esta ley se aprecia que por un lado, se brindan derechos sociales mientras que, a travs de su artculo 11, se restringen los derechos polticos al prohibirse el derecho a huelga de este sector. La ley 24.347, llamada de Solidaridad Previsional, restringe los derechos a entablar juicios contra el Estado en funcin de deudas previsionales.

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Como otros ejemplos de esta tensin pueden sealarse la opcin por el tipo de rgimen que implementaron las reformas estructurales y que en prrafos anteriores de esta seccin ya hiciramos lugar. Tambin la ampliacin de la cobertura que protagonizaron los regmenes previsionales de los pases estudiados hasta alcanzar ndices de casi universalidad. Pero an cuando haya sido significativa la expansin de la cobertura, siempre guard una forma contractual ligada a la incorporacin al mercado formal de trabajo y al carcter contributivo de los regmenes previsionales, que los estructura bajo el modelo de Seguro Social. En este punto, y como producto de esta investigacin, deducimos que la previsin social bajo estas formas de seguro social lleva intrnseca una tensin entre los derechos de ciudadana. Esta tensin que observamos, entendemos que se produce entre la enunciacin universalizadora de los derechos previsionales y el ejercicio individual de los mismos. Trataremos de ejemplificar esto: Las leyes genricas en materia previsional establecen su alcance para todos los trabajadores que aportan a la seguridad social etc..., los que tendrn derecho a determinados beneficios. Pero luego, por las caractersticas propias de cada actividad (tareas penosas, envejecimiento prematuro, etc.) se incorporan regmenes especiales, algunos ms privilegiados que otros, que se vuelven ms o menos corporativos, inhibindose as el camino hacia la universalidad. Esto determina una configuracin de los sistemas previsionales altamente estratificada que culminan otorgando ante las mismas contingencias derechos desiguales, para algunos sectores de manera ms amplia y para otros en forma restringida, lo que depender de la capacidad de presin y negociacin de cada uno de estos sectores.