POLTICOS Y CIUDADANOS: LA REPRESENTACIN POLTICA EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1.- Introduccin

La reforma constitucional de 1994 incorpor, como resultado del tratamiento de las materias habilitadas por la Ley 24.309, cuatro artculos que regulan la representacin poltica. Frente al escueto pero contundente artculo 22, que establece que "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitucin", la Convencin introducir varias figuras particulares: algunas, ya presentes en el sistema poltico y electoral argentino a nivel infraconstitucional -como los partidos polticos, el derecho de sufragio, la discriminacin positiva para los cargos electivos-, mientras que otras sern innovaciones plenas -iniciativa y consulta popular-. De este modo, ha tratado extensivamente el amplio espectro de la representacin poltica, lo cual no quiere decir que lo haya hecho de forma sistemtica ni adecuada a las necesidades reales del sistema poltico al tiempo de la reforma. En este sentido, una mirada preliminar nos deja con una sensacin de desencanto: si hubo cuatro largos artculos donde se incorporaron, con gran lujo de detalles, instituciones representativas que no se hallaban presentes en el texto original de la Constitucin y que se supona que renovaran los principios de la representacin poltica, cmo pudo ser posible la formidable crisis de representacin que vivimos los argentinos y que hizo su eclosin en diciembre de 2001? El objetivo principal de este trabajo, entonces, es evaluar, a diez aos de ese hecho, la reforma constitucional en materia de participacin y su relacin con la vida poltica argentina. Este objetivo, se presenta como sumamente complejo ya que implica una mirada concatenada entre los procesos polticos y sociales en curso en la sociedad argentina a lo largo de los ltimos dos decenios y los procesos jurdicos que trataron de receptar y modelar esa misma realidad. Por otra parte, el anlisis resulta an ms complejo si tenemos en cuenta que los fenmenos relacionados con la representacin poltica no son exclusivos de nuestra Argentina, sino que se inscriben en problemas de la democracia que viven tanto los pases ms desarrollados como los menos avanzados. Es decir que hay cuestiones estructurales que actan sobre el sistema poltico de nuestro pas, pero que escapan a su capacidad de solucionarlas plenamente. En este sentido, entonces, podramos decir que la primera evaluacin que haremos ser respecto del diagnstico que la Convencin ha realizado y las decisiones que ella ha tomado para remediarlo. Ahora bien, las medidas que se tomaron como consecuencia del juicio realizado se han expresado en normas jurdicas que se articulan como un sistema, lo cual nos lleva a la pregunta acerca de su interpretacin. Si la reforma se ha caracterizado, en lneas generales, por el modo peculiar en el que se expres el acuerdo de las fuerzas participantes
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-acuerdos apresurados con la consiguiente falta de debate de las disposiciones introducidas, diferimiento de las caractersticas de muchas instituciones a la instancia legislativa, falta de acuerdo de los mismos convencionales sobre el significado de expresiones que todos ellos votaron, copia de modelos forneos sin un planteo sistemtico del resultado de la reforma tomada globalmente- la seccin que ahora estudiaremos no es la excepcin. Por ello, la evaluacin de la reforma conlleva, adems de valorar las intenciones y acciones de los convencionales, una interpretacin de lo que efectivamente establecieron. Este hecho abre, entonces, dos vas de anlisis: por un lado, una interpretacin de cmo debe ser leda, a nuestro criterio, la reforma constitucional y, por otro, la implementacin poltica y el efectivo uso que las fuerzas polticas actuantes han hecho de las mismas a lo largo de los pasados diez aos. Entendemos que estas tres lneas de anlisis el diagnstico de la situacin que hizo la reforma, el anlisis sistemtico de la reforma y la evaluacin de la implementacin de la misma hasta el momento presente- nos permitirn tener una visin sobre el sistema poltico y su visin sobre s mismo, ya que el hecho ms relevante de la regulacin en estudio es que fue el mismo cuerpo de representantes el que regul su propio accionar y funcin en la vida democrtica. Se da as una autorreferencialidad casi en estado puro: una reforma en la que la ciudadana particip solo de modo formal y en la cual esos representantes intentan delinear nuevos mecanismos de representacin para que esa ciudadana, a la que ignoraron en el proceso reformista previo, se exprese adecuadamente. En este caso, por lo tanto, se ve de modo ms que evidente la paradoja reformadora: cmo cambiar un sistema de representacin, pero hacerlo con escasa participacin de los representados -tanto en el debate de la reforma como en su posterior implementacin-? Cmo hacer que los actores cambien su modo de actuar si es que ese hubiera sido el objetivo del cambio constitucional- siendo ellos mismos jueces y partes de un proceso que los tendr como legisladores y aplicadores? Si bien no es nuestra intencin llegar a conclusiones apresuradas respecto a los resultados ni realizar un anlisis que vaya de la actualidad al pasado para buscar explicaciones lineales, entendemos que es necesario fijar un marco realista de anlisis que escape de la mitificacin del legislador omnisciente al que nos tiene acostumbrados la hermenutica constitucional de races decimonnicas. Dentro de ese marco, deberemos introducirnos en las soluciones concretas que el legislador constituyente fij para distintos supuestos, optando para ello por los que creemos que mejor ilustran el sentido general del sistema. Aqu, la metodologa deber adaptarse a la materia analizada y a la utilizacin que la misma ha tenido: por ejemplo, en un nmero importante de casos se han constitucionalizado normas que estaban presentes en niveles inferiores del ordenamiento. Por lo tanto, nuestro anlisis apuntar a las motivaciones y oportunidad de esa jerarquizacin. En este sentido, las tres instituciones que analizaremos voto obligatorio, discriminacin positiva y exclusividad de competencia de los partidos para la postulacin de candidatos- responden a esa caracterizacin, y todas ellas plantean todas ellas interesantes cuestiones respecto de su
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funcionalidad en el sistema poltico, as como una problemtica relacionada con la debida interpretacin del plexo normativo que las compone. Asimismo, como ya lo mencionamos supra, uno de los puntos a tener en cuenta en el enfoque que asumimos ser el de la insercin de la problemtica argentina en un contexto ms abarcativo, que la relacione con los problemas tericos y sociales que los viejos modelos representativos asumen en las democracias ms consolidadas. En este sentido, los fenmenos de mediatizacin de la poltica o los problemas derivados de la baja participacin ciudadana, distan de ser problemas exclusivos del sistema de nuestro pas, para configurarse como algunos de los grandes desafos que enfrenta la democracia contempornea. En este sentido, algunas figuras incorporadas por la reforma remiten a problemas anlogos que estn siendo discutidos contemporneamente en otros pases. Valgan como ejemplo, el debate ocurrido en los EE.UU. a lo largo del ao 2003 respecto de la accin afirmativamecanismo incorporado por la CN en su artculo 37, 2 prrafo, para la representacin femenina- que diera lugar a dos importantes pronunciamientos de la Corte Suprema1, as como la situacin referente de la viabilidad de los partidos anti-sistema en el caso de la agrupacin separatista vasca Herri Batasuna en Espaa2. Estos simples ejemplos nos sirven de muestra para dar cuenta del alcance del estudio de la representacin poltica en nuestra Constitucin Nacional, que necesariamente excede el marco de la realidad nacional para extenderse al planteo de verdaderos problemas tericos, que distan de estar solucionados. De este modo, entendemos que slo una visin que englobe la multiplicidad de aspectos involucrados en la cuestin de la representacin nos permitir un acercamiento adecuado al tratamiento que la misma ha recibido en la Reforma de 1994 y a los efectos que ha generado. Para esto, comenzaremos con una introduccin terica a la problemtica de la representacin poltica, lo cual nos llevar a plantear los alcances de lo que ha dado en llamarse "crisis de representacin". A partir de un anlisis que vaya de lo terico-comparado a lo estrictamente nacional, mostraremos el panorama que tenan ante su vista los convencionales constituyentes. Ello nos permitir confrontar la viabilidad de las soluciones propuestas para dar cuenta de los problemas de representacin, primero, de un modo general, para luego tratar algunas disposiciones en particular de acuerdo a lo que hemos venido especificando.

2.- Qu es la representacin poltica?

Vid.infra punto 7.a) Las acciones positivas en el contexto estadounidense. Cuyas actividades polticas fueron prohibidas en Espaa a partir de la modificacin del artculo 10 de la Ley de Partidos Polticos que permite la disolucin judicial de un partido poltico en el caso de que incurra en supuestos de asociacin ilcita, o vulnere reiteradamente la estructura y funcionamiento democrticos, o persiga destruir el sistema de libertades vigente. Dicha reforma fue realizada el 4 de junio de 2002; el 12 de marzo el Tribunal Constitucional rechaz el planteo de inconstitucionalidad presentada por el Gobierno Vasco; el 23 de marzo de 2003, el Tribunal Supremo dispuso la disolucin de Herri Batasuna y el 5 de febrero de 2004, ante la presentacin del Gobierno Vasco frente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ste desestim la demanda.
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Como remarca Giovanni Sartori, la representacin puede ser entendida en tres direcciones opuestas, de acuerdo con lo que la misma sea asociada. As, puede serlo con la idea de mandato o delegacin, con la idea de representatividad -vista como una similitud entre representado y representante- o con la idea de responsabilidad 3. De entre ellas, probablemente sea la de la representacin como un mandato la que gobierna nuestros esquemas mentales y la que, al asemejarla a la figura del derecho privado, nos hace tan difcil y traumtico analizar las instituciones propias del gobierno representativo. A ello ha ayudado la pervivencia de algunas de las ideas presentes en la representacin medieval, institucin que se edificaba como parte de un sistema estamental. En ella, el representante no lo era de todo el pueblo sino simplemente de las regiones en las que era designado y que solamente poda operar dentro de los mbitos que el mandato le confera y que vena establecido en el cuaderno de instrucciones4. Esta idea, como sabemos, es dejada completamente de lado durante el perodo revolucionario en el que el diputado pasa a representar a la Nacin y no a un sector determinado del pueblo5. Surge as la llamada "democracia representativa", trmino que implica una cierta inconsistencia semntica ya que, en rigor de verdad, la dualidad entre representante y representado significar una importante rectificacin de la democracia 6. Expresin cabal de ello va a ser el rechazo que Rousseau mostrar hacia tal instituto como contrario al verdadero gobierno de la voluntad general7. A raz de ello, la nocin de mandato imperativo subsistir como una idea normativa sobre la cual se comparar la realidad de la representacin, ms all de la conviccin en la imposibilidad de su concrecin institucional 8. Ahora bien, es necesario aclarar que, si bien en el trasfondo de fundamentacin de las diversas teoras de la representacin encontramos esta nocin, tambin hallamos una construccin positiva de la representacin en la que sta no aparece slo como un mal menor ante la imposibilidad del gobierno directo, sino como una institucin conveniente para el buen

Giovanni Sartori: Elementos de teora poltica, Alianza, Madrid, 1992, pg. 225. Pedro de Vega Garca: Significado constitucional de la representacin poltica, Revista de Estudios Polticos N 44, 1985, pg. 26. 5 As lo resaltaba Orlando a fines del siglo pasado: El Estado moderno ha rechazado completamente todos los principios que servan de fundamento a la institucin jurdica de la representacin de la Edad Media. (V. E. Orlando: Du fondement juridique de la representation politique, Revue du Droit Public, T. III, 1895, pg. 7) 6 Antonio Torres del Moral: Crisis del mandato representativo en el Estado de Partidos, Revista de Derecho Poltico N 14, 1982, pg. 8. 7 En el Contrato Social, el filsofo ginebrino construa su sistema de autogobierno donde el hombre se daba a todos sin darse a nadie, o sea, terminaba por obedecerse a s mismo. La condicin necesaria para que esto pudiera llevarse a cabo era el sistema de democracia directa, donde los ciudadanos pudieran dictar las leyes por su propia voz y no a travs de representantes. Esta es el ideal de gobierno, que se basa en la activa participacin pblica del pueblo. Por lo tanto un signo claro de la corrupcin del sistema estara dado por el hecho de que el servicio pblico deje de constituir el principal cuidado de los ciudadanos, prefiriendo prestar sus bolsas a sus personas, en cuyo caso, si tienen que asistir a la asamblea, nombran diputados que los reemplacen (Contrato Social, III, 15). La representacin es as una manifestacin del desinters en la cosa pblica, que es dejada de lado para que de ella se ocupen otros. 8 Es lo que Laporta ha denominado clusula de imposibilidad, expresando la inviabilidad fctica del gobierno directo del pueblo. Esta idea la encontramos, desde luego, en el mismo Rousseau que saba que el autogobierno era imposible salvo que se tratara de ciudades reducidas en poblacin (Francisco J. Laporta: Sobre la teora de la democracia y el concepto de representacin poltica: algunas propuestas para el debate, Doxa N 6, 1989, pgs. 121-122).
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gobierno de la sociedad9. Pero ms all de estas concepciones, en los hechos existir una tensin entre democracia representativa y democracia directa, que se mantendr a lo largo de la evolucin del instituto de la representacin 10. Esta alquimia, basada en partes iguales en el efecto legitimador de esta frmula -impresa sobre las ficciones tericas que tendieron a darle sustento bajo modalidades de representacin pura- y sus concreciones institucionales, es la que sostendr la vida del sistema democrtico. En autores como Montesquieu se imbrican la concepcin de la representacin con la visin del equilibrio social en el que la aristocracia asumira un papel moderador sobre el sistema poltico. Tal papel lo desempearan, con el correr del tiempo y especialmente luego de la expansin del sufragio universal, los partidos polticos, nuevas estructuras intermediarias entre el pueblo y el Estado. El carcter aristocrtico y elitista de su composicin y su funcionamiento interno sern objeto de debate a partir mismo de su generalizacin con las obras de Pareto, Michels y, posteriormente, Schumpeter11. Ser en este punto, pues, donde quedarn marcadas las grandes diferencias entre la concepcin medieval y la concepcin moderna de representacin poltica. Los diputados dejarn de ser representantes slo en la medida en que exista un mandato imperativo y gozarn ahora de una libertad de accin mucho mayor, siendo su funcin evaluada en los trminos de su gestin y no en la preceptividad de las instrucciones otorgadas. Con ello pasamos a otra forma de combinar la democracia del gobierno del pueblo con la aristocracia de los parlamentarios electos 12. La relacin representante-representado se mostrara as como una insercin aristocrtica en el sistema democrtico, en la que la misma institucin de la eleccin frente al sorteo mediante el cual se elegan gobernantes en la Grecia clsica- habla de lo que Manin ha denominado el principio de distincin13. La gestin de los intereses de los ciudadanos no se evaluar por el incumplimiento del mandato expreso, sino que la eleccin peridica actuar como una obligacin de responder de los representantes electos. La no revocabilidad y la imperatividad del mandato se ven remplazados por la responsabilidad y la cuenta final al cabo del perodo electoral, lo cual de por s implica una visin radicalmente diferente de la representacin. Ello aumenta la distancia entre el representante y el representado, coadyuvando a una cierta crisis de la institucin que tendr indudable importancia en la formulacin de las polticas parlamentarias y en la conformacin misma de la divisin de poderes. En este sentido, Przeworski describe cmo, en esta situacin, la mera idea de las elecciones como mandato que se les da a los gobernantes, as como el pedido de cuentas que se formula al final de la gestin, tienen numerosos claroscuros: "la principal dificultad, tanto en lo que respecta a
9 Barn de Montesquieu: El Espritu de las Leyes, Editorial Tecnos, Madrid, traduccin de Mercedes Blzquez y Pedro de Vega, 2da edicin, 1993 Libro XI, Captulo 6, pg. 109. 10 Cf. Norberto Bobbio: El futuro de la Democracia, Plaza y Jans, Barcelona, 1985, pgs. 51-80. 11 Cf. Mercedes Carreras: Elitismo y democracia: de Pareto a Schumpeter, Revista de Estudios Polticos N 73 (1991). 12 Carl Schmitt lo expres con su claridad habitual: es muy inexacto tratar a la Democracia representativa como una subespecie de la Democracia. Lo representativo es precisamente lo no-democrtico de esa Democracia ( Teora de la Constitucin, Ed. Alianza, Madrid, 1996, 216-217). 13 Bernard Manin: Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1998, captulos 3 y 4.

informar a los gobiernos sobre lo que queremos que hagan, como a juzgar lo que hicieron, radica en que nosotros, ciudadanos, no conocemos lo suficiente. Verdaderamente, nunca podremos conocer lo que conoce el gobierno, ni tampoco lo queremos. Despus de todo, el gobierno es parte de la divisin del trabajo...."14. Vemos entonces que si algo caracteriza a la relacin de representacin es la desigualdad y, ms especficamente, la subordinacin. Es verdad que, como explicaba Georg Simmel, son relaciones de superioridad y subordinacin que se ejercen alternativamente15: los ciudadanos tienen el poder de nombrar -y echar- a sus representantes, pero una vez ejercida esta facultad son stos los que tienen el poder de decirnos que hacer, inclusive mediante el uso de la coercin16. Sin embargo, es preciso afirmar que esta realidad se ha visto muchas veces oscurecida por un discurso que tiende a mostrar esta situacin como la de los ciudadanos ejerciendo el poder a travs de los representantes. As, a travs de la nocin de similitud entre representante y representado17, se tiende a pensar en los representantes como personas que toman el lugar de los representados, que los reemplazan en el ejercicio de una democracia que sera directa si no fuera por este artificio instrumental. Se mezclan as las razones normativas, atadas a una nocin de democracia directa y mandato imperativo, con una realidad poltica que escapa a tales encuadramientos. Como resultado, el concepto de representacin se halla atado a las viejas concepciones de la democracia liberal o de la democracia de partidos, pero carece de un formato terico que d cuenta de la realidad representativa de las democracias contemporneas. Esto se concreta, principalmente, en una concepcin procedimental de la representacin, adecuada para una sociedad de un electorado homogneo como la del siglo XIX, pero que resulta claramente incompatible con una sociedad pluralista como la actual donde, por otra parte, los mbitos de intervencin se han multiplicado hasta el infinito, requiriendo entonces mayores mbitos de participacin civil. Parecieran cumplirse respecto de la representacin, las palabras que Jacques Ellul pronunciara acerca de la libertad: "El hombre es incapaz de analizar lo que vive en la experiencia social comn (slo algunos intelectuales, aquellos del oficio son, a veces, capaces ... y no siempre). Es necesario un tiempo para pasar de lo vivido experimentalmente y de las reacciones contrarias a esa experiencia a la comprensin y a la toma de conciencia profundizada. Durante tal perodo, que puede durar medio siglo o incluso todo un siglo, la situacin real cambia tanto que el hombre se halla otra vez enfrentado a nuevas formas de opresin que no conoce, pero ante las cuales acta espontnea, visceralmente, porque siente que estn en peligro, porque su libertad est amenazada y, al mismo tiempo, teoriza sobre sus experiencias de los ltimos cincuenta aos, entiende lo que ha sucedido anteriormente, prepara una respuesta a esa agresin ya
Adam Przeworski: "Democracia y representacin", Reforma y Democracia N 10, pgs. 34-35. Cf. Georg Simmel: Sociologa, Tomo I, Revista de Occidente, Madrid, 1926, pgs. 246ss. 16 A. Przeworski, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 35. 17 Sobre el concepto de representacin en clave gnoseolgica, vid. Andoni Ibarra y Thomas Mormann: Variedades de la representacin en la ciencia y la filosofa , Ariel Practicum, Barcelona, 2000, especialmente el captulo introductorio a cargo de A. Ibarra, pgs. 23-40.
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consumada y se esfuerza por salvar la libertad: ese aspecto de la libertad que haba sido afectado en situaciones precedentes"18.

3.- La crisis de la representacin El pensamiento de Ellul pone a la luz cmo la teora poltica e institucional, en general, se mueve en contextos donde las cuestiones tratadas han sido superadas por el curso de los acontecimientos. Pareciera urgirnos, ms que nunca, el llamado de Garca Pelayo en pos de "nuevas perspectivas y mtodos en la teora constitucional" 19 e intentar una renovacin conceptual que se adece a una teora de la democracia contempornea. Sin embargo, lo que analizaremos a continuacin no pretende llegar a tal reformulacin, sino entender ms bien cul es la sustancia problemtica de la relacin entre los ciudadanos y los gobernantes en las democracias de principios del siglo XXI. En este sentido, podemos comenzar por uno de los conceptos centrales del rgimen poltico contemporneo: la igualdad. Como lo ha resaltado Charles Taylor, si por algo se caracteriza nuestra sociedad moderna es por haber pasado de ser una sociedad jerrquica a ser una de iguales20. Este movimiento, que como se ocupa de demostrar largamente ese autor, es constitutivo de nuestra identidad, entra en colisin con una de las notas esenciales de la representacin poltica, que se caracteriza justamente por la distincin entre los trminos de la relacin21. En nuestra experiencia poltica se da as una paradoja: queremos polticos que sean iguales a nosotros, pero en realidad necesitamos y le exigimos en consecuencia- que sean superiores y den solucin a nuestras demandas. Pero por qu necesitamos que sean superiores a nosotros? La respuesta est en la complejidad, una de las caractersticas esenciales de la modernidad. La creciente interrelacin entre los mbitos del Estado y la sociedad, la fragmentacin de esta ltima en multitud de intereses, la conexin entre los distintos mbitos de actuacin, la multiplicidad de decisiones a las que se ven enfrentados los decisores polticos, la creciente especializacin funcional, todas ellas son notas de una situacin que se opone a los canones decimonnicos del Estado liberal. As, si nos atenemos al concepto de Luhmann de que la complejidad est relacionada con la abundancia o
18 Jacques Ellul: "Las estructuras de la libertad", captulo preliminar al libro de Riccardo Campa: La expectativa de la imaginacin, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1990, pg. 23. 19 Manuel Garca Pelayo: Las transformaciones del Estado contemporneo, en Obras Completas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, Tomo II, pg. 1696ss. 20 Cf. Charles Taylor: Las fuentes del yo. La construccin de la identidad moderna, Ed. Paids, Barcelona, 1996. 21 Una de las salvaguardas posibles para la teora de la representacin es el concepto de autoridad, el que supone una cierta desigualdad pero, al mismo tiempo, implica una obediencia en la que los que obedecen mantienen la libertad. Pero, justamente, uno de los problemas de la modernidad ser la prdida de ese concepto de autoridad poltica. Sin l, nos hallamos en un continuo replanteo de las bases de la sociedad poltica. Nos dice al respecto H. Arendt: "Vivir en un campo poltico sin autoridad y sin la conciencia paralela de que la fuente de la autoridad trasciende al poder y a los que estn en el poder, significa verse enfrentado de nuevo sin la fe religiosa en un comienzo sacro y sin la proteccin de las normas de comportamiento tradicionales y, por tanto, obvias- con los problemas elementales de la convivencia humana" (Hannah Arendt: Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios de reflexin poltica , Pennsula, Barcelona, 2003, pg. 225)

superabundancia de posibilidades22, parece evidente que ella genera una creciente necesidad de conocimientos especializados y de mbitos de decisin especficos que permitan gobernar la realidad compleja. Ello produce, en trminos de representacin, un doble fenmeno: por un lado, se refuerza la desigualdad antes estudiada ya que el conocimiento especializado supone un cierto elitismo y, por otro lado, se produce un distanciamiento cognitivo importante por parte de los ciudadanos respecto de los asuntos pblicos. Los ciudadanos carecen de la capacidad para analizar la informacin especializada que, en el mejor de los casos, se pone a su disposicin y eso conlleva una tendencia de desafeccin de los asuntos pblicos, al menos a nivel general23. Este distanciamiento de los asuntos pblicos, derivado en gran medida de la creciente complejidad, funciona a la vez como causa y consecuencia de una neutralizacin de las cuestiones sometidas a solucin. Nos explicamos: el tratamiento cientfico requiere una dosis de distanciamiento de los problemas, condicin que es la que permite tratarlo adecuadamente, pero que supone, al mismo tiempo, un deterioro del vnculo de compromiso emocional24. En otras palabras, la dificultad en el tratamiento de las cuestiones a las que se ve sometida la sociedad contempornea necesita de instrumentos adecuados para darles solucin, los que slo pueden conseguirse a travs de la despolitizacin de los problemas25. As, el ciudadano pasa del protagonismo que le propona Rousseau a convertirse en un usuario de servicios pblicos, situacin en la que la participacin poltica se reduce, ms y ms, a una evaluacin de la performance del gobierno en cuestin. Estamos as ante un modelo de democracia que podramos denominar "de mercado", donde los votantes son los consumidores y los polticos son los empresarios26. Ahora bien, este modelo de democracia reproduce las relaciones de desigualdad que el sistema poltico ha ido consagrando. As, nos dir Macpherson, "quienes por su educacin y su ocupacin experimentan muchas ms dificultades que otros para
Citado en Garca Pelayo, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 1719. Sin embargo, a nivel local, donde la cercana y la posibilidad de involucramiento directo y conocimiento accesible son reales, la participacin ciudadana es creciente. Ello explica, cmo, en las ltimas dcadas unos de los mecanismos de legitimacin del sistema poltico ha sido la descentralizacin administrativa hacia instancias locales. Por eso, si bien son fenmenos de signo contrario, tanto en la desafeccin de los asuntos pblicos generales como en el compromiso con lo local, se ve actuar el mismo principio. Es la imposibilidad de participacin en una esfera la que lleva al ciudadano a involucrarse en la gestin de la otra. 24 Cf. Norbert Elias: Compromiso y distanciamiento, Pennsula, Barcelona, 2002, especialmente pgs. 19-80.. 25 Cf. Carl Schmitt: La poca de la neutralidad, en Escritos polticos, Doncel, Madrid, 1975, pgs. 13-31. 26 Como afirma Macpherson: "Este modelo no solo presupone que el hombre poltico, al igual que el hombre econmico, es esencialmente un consumidor y un apropiador; presupone tambin que las cosas que diversas gentes pretenden del gobierno la demanda de mercaderas polticas- son tan diversas y cambiantes que la nica forma de hacerlas efectivas, la nica forma de adoptar decisiones gubernamentales para satisfacerlas, la nica forma de obtener la oferta necesaria de mercaderas polticas y de distribuirlas, es un sistema empresarial que funcione conforme al modelo normalizado de la economa competitiva de mercado. Como las demandas polticas son tan diversas que ninguna agrupacin natural o espontnea de ellas podra producir una posicin clara de mayora, y como en una democracia el gobierno debe expresar la voluntad de la mayora, se desprende que hace falta un mecanismo que produzca una voluntad de la mayora a partir de esas demandas diversas, o que produzca un conjunto de decisiones que resulte el ms agradable, o el menos desagradable, para todo el conjunto de las diversas demandas individuales. Se ofrece un sistema de partidos polticos empresariales que brinda series surtidas y diferentes de mercaderas polticas, de entre las cuales los votantes eligen una por mayora, como si fuera el mejor mecanismo, el nico, para lograrlo: produce un gobierno estable que equilibra la oferta y la demanda" (C. B. Macpherson: La democracia liberal y su poca, Alianza, Madrid, 1981, pgs. 98-99).
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adquirir, dominar y sopesar la informacin necesaria para una participacin efectiva se hallan en clara desventaja: una hora de su tiempo consagrado a la participacin poltica no tendr tanto efecto como una hora de uno de los otros. Lo saben, y por eso son apticos. As, la desigualdad econmica crea la apata poltica"27. Pero el problema no est slo en el desinters ciudadano como un resultado del sistema, sino que esa indiferencia se constituye como uno de los requisitos que le da estabilidad al mismo. Como la multiplicidad de demandas fragmentadas que caracterizan a la sociedad moderna se hacen inmanejables para el sistema poltico28, deviene indispensable la reduccin del modelo pluralista hacia una convergencia de grupos que oligopolizan la influencia en la toma de decisiones29. Si estamos, pues, en un mercado, hay que decir que ste es imperfecto y el encuentro entre la oferta y la demanda no se produce espontneamente. Antes que la recepcin de una demanda existente, va a ser ese oligopolio el que cree la oferta poltica a la que el electorado deber adaptarse. Como dice con crudeza Schumpeter, la gente "no plantea ni decide cuestiones, sino que ... las cuestiones que rigen su destino se suelen plantear y decidir por ella"30. Pero a esta explicacin esencialmente poltica de los problemas de representacin, se le suman los derivados de la propia situacin del individuo en la realidad actual. Si como hemos recordado en otro lugar31, el individuo moderno se enfrenta a una crisis de sentido ante la prdida de lo "dado por supuesto", su identidad se encuentra fragmentada y en permanente proceso de construccin. Ello lleva a la dificultad de crear grupos de pertenencia, lo cual fracciona la representatividad, que va a pasar a darse por temas pero no por identidades previamente configuradas. Cmo lidiar entonces con esta diversidad social? El sociolgo italiano Alberto Melucci plantea el problema de este modo:
"Parece que los sistemas contemporneos contienen un impulso muy fuerte hacia la autonoma de los individuos y, al mismo tiempo, tendencias hacia la masificacin de los procesos sociales basados en la exclusin, la despersonalizacin, la manipulacin de la informacin, el consumo estandarizado, el conformismo y la apata. stas son en realidad las dos caras contradictorias de un mismo proceso: en sociedades con alta diferenciacin y basadas en la informacin resulta cada vez ms complicado asegurar la integracin y el control, las fuerzas centrfugas son muy poderosas, los riesgos de fragmentacin y el potencial de conflictos, muy altos. El poder debe, pues, desplegar una accin molecular y difusa para hacer que los comportamientos sean lo ms previsibles posibles, mientras ejerce un control puntual sobre las formas de desviacin de la norma. La masificacin es econmica y programable; la exclusin es el precio del control. Pero la otra cara de estos procesos, siempre presente, es un fuerte impulso hacia la autonoma individual, sin la cual una sociedad altamente diferenciada no podra funcionar (....) En realidad, la cultura

C.B. Macpherson, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 107. Cf. Danilo Zolo: Democracia y Complejidad, Nueva Visin, Buenos Aires, 1994, especialmente Captulo 4: "Los riesgos evolutivos de la democracia". 29 Cf. Manuel Prez Yruela y Salvador Giner: Sobre el origen, naturaleza y modalidades del corporatismo, en El corporatismo en Espaa, Manuel Prez Yruela y Salvador Giner (eds.), Ariel, Barcelona, 1988. 30 Josef Schumpeter: Capitalismo, Socialismo y Democracia, citado en C. B. Macpherson, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 109. 31 Cf. Valentn Thury Cornejo: Juez y divisin de poderes hoy, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2002, pgs. 229-232.
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genera tanto autonoma individual como una tendencia hacia la masificacin y la despersonalizacin"32.

Es decir que tenemos una sociedad formada por individuos con personalidades mviles, que requieren ser conformadas para lograr un cierto orden social. Se invierte as el principio de acuerdo con el cual, las identidades individuales y colectivas fuertes, limitaban el mbito de actuacin gubernamental. Hoy, ms bien, el oferente oligoplico tiene importantes medios tecnolgicos para seguir modelando su mercado. Estaramos as, frente a lo que B. Manin llama democracia de audiencia. En ella, el electorado se presenta como un pblico que responde a los estmulos que los polticos lanzan a la arena del debate pblico, asumiendo una actitud meramente reactiva. Es el candidato electoral el que sectorializa la masa electoral, a partir de divisiones latentes pero no evidentes33. La representacin tiende a hacerse simblica porque resulta imposible dotarla de contenidos unificadores. Al mismo tiempo, la complejidad de la realidad, o sea, las condiciones en las que se ejerce el poder, hace que resulte imposible prever las eventualidades a las que har frente el elegido cuando se halle en el cargo. Por eso, en las elecciones generales, pierde valor una de las caractersticas principales de los partidos polticos, el programa electoral, y con l, la capacidad del votante de hacer una eleccin prospectiva. Se vota a la persona que se considera ms capaz para manejar las situaciones y no a un programa que no podr abarcar todos los supuestos en juego. Podramos as hablar, en lneas generales, de un proceso de transformacin de la representacin que se inserta en un marco ms amplio, donde el Estado deja de lado la pretensin de formular un modelo general y estable de racionalidad vertical y la sociedad actual tiende a adoptar una organizacin fragmentaria y no homognea, que se articula a travs de diversas pretensiones de participacin. En palabras de Porras Nadales, semejante articulacin activa del sistema social tiende a restar, alternativamente, capacidad conformadora inmediata al sistema poltico central (al menos en condiciones de normalidad funcional), que se ver reconducido progresivamente a una mera funcin de legitimacin simblica mediante el reforzamiento de los elementos macropolticos de la representacin va electoral, el discurso simblico-cosmtico, y la competencia a travs de estrategias de imagen34. El elemento simblico de representacin -que no tiene contenidos sustanciales concretos o, al menos, estos se hallan en su mnima expresin- se concentra en las capacidades de los candidatos, evaluadas a partir de su trayectoria o de un discurso racional y un debate nacional sobre las ideas que sustentan. Esta tendencia estructural a la personalizacin del poder es el resultado de las condiciones en que la relacin representativa se ejerce, a lo que debe sumarse la influencia de los medios de comunicacin, en especial, la televisin. Esta situacin tiene
Alberto Melucci: Vivencia y convivencia. Teora social para una era de la informacin , Editorial Trotta, Madrid, 2001, pgs. 45-46 y 50-51. 33 Cfr. B. Manin, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pgs. 271-273. 34 Antonio J. Porras Nadales: Representacin y democracia avanzada, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994 pg. 61 (cursivas en el original).
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consecuencias importantes respecto al partido poltico, ya que hoy el candidato puede relacionarse directamente con su electorado y no requiere para ello de la intermediacin de las redes de la organizacin partidista. La video-poltica tiende as a transformar las estructuras propias del partido35. Por otra parte, la fragmentacin social y la prdida de unidad de las opciones clasistas que daban identidad a los partidos polticos, llevan a una menor representatividad de stos. Las divisiones sociales, que los candidatos deben explotar para diferenciarse de sus adversarios polticos, ya no se encuentran tan claramente expuestas como antes. En el momento de la votacin, los ciudadanos optan por lo que ellos consideran que es el tema ms importante que se juega en ese momento, pero a lo largo del perodo de gobierno sus opiniones varan entre ese y otros muchos asuntos, en los que generalmente no responden a la expresin del partido elegido. Esto explica el fenmeno moderno de la inestabilidad electoral y del decaimiento de la fidelidad electoral o del pblico cautivo de los partidos polticos. As, la difuminacin de los esquemas ideolgicos preexistentes debilita a las organizaciones partidarias y favorece los liderazgos personales36. Prdida de jerarquas y difusin de la igualdad, complejidad de la accin de gobierno, neutralizacin de la poltica, oligopolizacin de los partidos polticos, fragmentacin de los intereses ciudadanos, personalizacin y mediatizacin de la poltica: cul es la respuesta del ciudadano frente a esta realidad? Como vimos antes, podramos afirmar que el ciudadano se hace cada vez ms aptico. Si esta fuera la respuesta, el sistema pervivira porque tal conducta propiciara su mayor estabilidad. Sin embargo, ms que en una mera apata que implicara, al menos como resultado, el conformismo- el proceso histrico ha devenido en una creciente crisis de representacin en la cual los representantes van perdiendo legitimidad frente a la ciudadana. Una de las explicaciones de este proceso est en el hecho de que el Estado de Bienestar, al intervenir en la esfera individual de los ciudadanos, va transformando las estructuras motivacionales de la poblacin, generando una espiral de demandas que el mismo no se encuentra en condiciones de satisfacer 37. Esto genera, como ha sealado bien Habermas, un problema de deslegitimacin de la accin estatal y, por consiguiente, de los representantes de la ciudadana, ya que la capacidad de articular y satisfacer las demandas ciudadanas entra en crisis38.
Giovanni Sartori: Homo videns. La sociedad teledirigida , Taurus, Madrid, 1998, pgs. 111-115. Claro que las apreciaciones que estamos haciendo revisten un carcter demasiado general como para ser aplicables a todos los sistemas polticos. En Europa, por ejemplo, con un sistema de partidos polticos ms estructurado y ms fuerte, con mayor ndice de lectura de peridicos y menor consumo televisivo, perduran en mayor medida las caractersticas del regimen anterior. En Estados Unidos, por el contrario, con un sistema de partidos tradicionalmente dbil, la influencia meditica es mayor. Sin embargo, a ambos lados del Atlntico se notan las caractersticas apuntadas, que llevan por ejemplo a que las elecciones parlamentarias se transformen en presidenciales, siendo el candidato personal el que acarrea tras de s las mayoras necesarias para la formacin del gobierno. 36 N. Lechner seala como esta fragmentacin poltica provoca que la poltica sea imprevisible para el ciudadano, que pierde as las coordenadas que significaban los partidos polticos: La erosin de los mapas ideolgicos debilita las estructuras de comunicacin y, por tanto, las relaciones entre los ciudadanos y la poltica. Los partidos polticos no logran agregar los mltiples intereses segmentados y sensibilidades fragmentadas, reemplazando opciones programticas por liderazgos personales. Salvo las grandes decisiones, fijadas en programas electorales, la poltica deviene imprevisible para el ciudadano. (Norbert Lechner: La democracia entre la utopa y el realismo, Revista Internacional de Filosofa Poltica N 6, 1995, pg. 113). 37 Cf. Niklas Luhmann: Teora poltica en el Estado de Bienestar, Alianza, Madrid, 1993, pg. 33. 38 Jrgen Habermas: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo , Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1975, pg.
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Por otra parte, esas exigencias no cambian solo cuantitativamente, sino que lo hacen de forma cualitativa. R. Inglehart seala que en nuestra era contempornea se da un cambio en la visin del mundo que obedece a que existe una diferencia fundamental entre crecer con una conciencia de que la supervivencia es precaria y crecer con la sensacin de que la supervivencia se da por supuesta39. El aumento de la seguridad existencial produce, segn este autor, una disminucin de la necesidad de reglas absolutas, lo cual lleva, en el plano poltico, a un decaimiento de la autoridad poltica y un correlativo aumento de la importancia concedida a la participacin y a la autoexpresin 40. De este modo, el esquema exponencial al que se ven sujetos los derechos en la modernidad 41 lleva a que el sistema acreciente sus contradicciones. En efecto, la democracia de mercado encuentra sus propios lmites en las mismas demandas que ella fue creando, en la medida en que no es capaz de satisfacerlas. De este modo, como se ha ido viendo en las ltimas dcadas, se producen dos fenmenos concomitantes: por un lado, se desarrollan algunos mecanismos de participacin directa por parte de la ciudadana 42 y, por el otro, se problematiza extensamente la apata poltica43. Al buscarse las causas del desinters en un funcionamiento deficiente del sistema poltico, comienzan a discutirse, desde un fundamento normativo, las bases de fundamentacin de su legitimidad. En este contexto, por lo tanto, no es de extraar que hayan comenzado a buscarse nuevas claves de interpretacin de la realidad poltica de la representacin. La principal de ellas, relacionada al mismo tiempo con la conformacin del lazo social y con la relacin representante-representado, es la confianza44. Ella se relaciona con algunos de los conceptos ms tradicionales de la sociologa, en especial, con el de legitimidad. En este sentido, la confianza en los actores e instituciones polticas es vista actualmente como un indicador de la legitimidad de la dominacin ejercida por ellos y ha sido objeto de mltiples
89 Ronald Inglehart: Modernizacin y posmodernizacin. El cambio cultural, econmico y poltico en 43 sociedades , CIS, Madrid, 1998, pg. 40. 40 R. Inglehart, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 56. 41 Como expresa Zagrebelsky, "los derechos orientados a la libertad, es decir, a la voluntad, son una exigencia permanente, porque permanente es la voluntad que estn llamados a proteger. La idea de los derechos continuamente en accin est estrechamente ligada a la del progreso individual y social, una idea que encierra en s la ausencia de una conclusin, de un final (...) Los derechos orientado a la libertad, reconocidos a los particulares para los particulares, es decir, "para garantizar el seoro de la voluntad", son intrnsecamente ilimitados" (Gustavo Zagrebelsky: El Derecho dctil. Ley, derechos, justicia, Trotta, Madrid, 1997, pgs. 86-87) 42 Cf., en general, Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns , Matthew Mendelsohn y Andrew Parkin (eds), Palgrave Macmillan, Houndmills, 2001; para la situacin en Latinoamrica, Daniel G. Zovatto: "La prctica general de las instituciones de democracia directa en Amrica Latina: un balance comparado, 19782000, en Derechos Humanos y Constitucin en Iberoamrica: Libro Homenaje a Germn J. Bidart Campos , Jos F. Palomino Manchego y Jos Carlos Remotti Carbonell (coords.), Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, Lima, 2002. 43 Cf., en general, Susan J. Pharr. y Robert D. Putnam (eds.): Disaffected Democracies. What's troubling the Trilateral countries, New Jersey, Princeton University Press, 2000. 44 La confianza ha pasado a ser un tema central de la sociologa, a partir de las teoras desarrolladas por Luhmann, Giddens y Beck, quienes caracterizaron a la sociedad contempornea, como una sociedad de riesgo. Cf. por ejemplo, Anthony Giddens: Consecuencias de la modernidad, Alianza, Madrid, 1990; Niklas Luhmann: "Familiarity, Confidence, Trust: Problems and Alternatives", en Trust. Making and breaking cooperative relations , Diego Gambetta (ed.), Basil Blackwell, Oxford, 1990; Francisco Herreros y Andrs De Francisco: "Introduccin: el capital social como programa de investigacin", Zona Abierta 94/95, 2001.
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estudios, a raz de las tendencias decrecientes observadas a travs de las encuestas mundiales de valores45. La confianza pasa a ser un valor cada vez ms relevante ante el decaimiento de las estructuras "duras" programa electoral, partidos consolidados, votos cautivos- mediante las cuales se conformaba el sistema. Por otra parte, la confianza es un elemento que acerca a los representantes al ciudadano, representantes que, a fuerza de profesionalizacin, han pasado a ser vistos en la vereda de enfrente, la del Estado, frente a la de los ciudadanos, la sociedad civil46. As, la crisis de representacin hoy es concebida como la afectacin de la red de confianza entre ciudadanos y gobernantes47.

4.- La situacin de la representacin poltica en Argentina Parece evidente, a esta altura del razonamiento, que las lneas generales que hemos diseado se aplican a la poltica latinoamericana y a la argentina, en particular. Las caractersticas enunciadas en los puntos anteriores se concretan en un marco institucional predominantemente presidencialista, con una tradicin de baja continuidad democrtica y un sistema de partidos de lmites tradicionalmente ms difusos que, por ejemplo, los del entorno europeo. Ello ha dado como resultado, en trminos de representacin poltica, la aparicin de nuevas modalidades: as, por ejemplo, se ha notado la existencia de un voto ms pragmtico y menos ideolgico; la aparicin de mayor nmero de participantes en el juego electoral y menores denominadores comunes dentro de los partidos; la emisin de un voto que se expresa menos por tradiciones y ms por coyunturas personales; la aparicin de los flash parties, que aprovechan un issue coyuntural y electoralmente relevante; la desaparicin de los clivages tradicionales; y la conformacin de alianzas donde se mezclan las distintas clases sociales48. Estas son, pues, concreciones pragmticas de fenmenos de mayor alcance que se funden con las condiciones histricas, polticas y culturales de contextos particulares, en nuestro caso, el argentino. Pero para entender las particularidades en las que la representacin es ejercida en la Argentina, debemos primero hacer un breve racconto histrico, que d cuenta de las distintas etapas por las que ha pasado. As, siguiendo el esquema trazado por Gino Germani49, podemos decir que nuestro pas transita, al momento de la organizacin nacional,
45 Cf. Russell J. Dalton: "Value Change and Democracy", en Disaffected Democracies. What's troubling the Trilateral countries?, Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (eds.), Princeton University Press, 2000. 46 Ntese esta caracterizacin de E. Olivas: "La asimilacin jurdico-poltica de los representantes "profesionales" es tan notable que, de forma imperceptible, se tornan representantes del Estado ante el representado; en efecto, han de explicar a ste, a la gente de la calle, las dificultades de la labor de gobierno o la complejidad de determinado proyecto de ley a un grupo de inters afectado por el mismo" (Enrique Olivas: Problemas de legitimacin en el Estado social , Ed. Trotta, Madrid, 1991, pg. 20) 47 Porras Nadales, Antonio y de Vega Garca, Pedro: "Introduccin", en Antonio Porras Nadales (ed.): El debate sobre la crisis de la representacin poltica, Tecnos, Madrid, 1996, pg. 9. 48 Cf. Carlos Fara: "Comunicacin poltica en Amrica Latina: tendencias, factores y problemas prcticos", Dilogo Poltico, Ao XXI N 1, Marzo 2004, pgs. 80-85. 49 Gino Germani: "Hacia una sociedad de masas", en Argentina, sociedad de masas, Torcuato S. di Tella, Gino Germani y Jorge Graciarena (comps.), Eudeba, Buenos Aires, 1966, pgs. 211 y sigs.

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el camino que va de una sociedad tradicional a una democracia representativa con participacin limitada. Este rgimen se consolida en lo que ha dado en llamarse "el orden conservador"50. Con la Ley Saenz Pea que establece el voto universal masculino, se pasa a un rgimen de participacin ampliada, donde an quedan fuera de los mecanismos representativos las mujeres y los extranjeros51. Dicha situacin se va a remediar en lo que Germani llama una "transicin hacia un rgimen con participacin total", que se da con el peronismo. Este perodo se caracteriza por la participacin total del electorado pero tambin por su carcter inestable, marcado por la cruenta dialctica peronismo-antiperonismo y la recurrente intervencin militar en el gobierno de la Nacin. A partir de 1983, con la vuelta de la democracia, se consolida un sistema estable en el que se han alternado presidencias de diferente color poltico, alcanzndose as una cierta estabilidad institucional. Ahora bien, si recordamos esta evolucin poltica es porque entendemos que ella explica algunas de las caractersticas centrales de nuestra realidad actual. Efectivamente, la transicin a un rgimen de participacin total, que se consolida durante las ltimas dos dcadas, recoge la herencia de la historia previa. Podramos decir as que la cultura poltica subyacente al ejercicio de la democracia representativa se concentra en tres rasgos principales: hegemona, populismo y baja institucionalidad. Todos ellos se encuentran mutuamente imbricados y hablar de uno de ellos implica, necesariamente, referirse a los otros. Sin embargo, intentaremos desbrozar analticamente algunas notas caractersticas y establecer su vinculacin directa con la representacin poltica. Nos hemos referido ya a la hegemona al estudiar los procesos de reforma constitucionales 52, y habamos visto all como los diferentes proyectos de constitucin luego fracasados- eran percibidos como la victoria de una parte de la sociedad sobre la otra, ms que como fruto del consenso. Esta concepcin hegemnica, por otra parte, tiene sus races histricas en la larga etapa que va desde la instauracin del peronismo hasta el retorno de Pern en 1973, donde mediante persecuciones, proscripciones y polticas confrontacionales, se trata de ganar el poder poltico en resguardo de una Nacin o un pueblo respecto del cul se aduce la representacin53. Esta poltica confrontacional hunde sus races en algunas de las caractersticas centrales del populismo. Recordemos, en este sentido, que una de las posturas clsicas respecto del populismo lo caracteriza como una alianza (tcita) entre sectores de diferentes clases sociales54. A travs de la idea fuerza de Nacin, los lderes populistas
Natalio R. Botana: El orden conservador, Hispamrica, Buenos Aires, 1986. "Un hecho esencial pero raras veces recordado en la actualidad- es que durante treinta o cuarenta aos las personas nacidas en el extranjero eran mucho ms numerosas que las nacidas en el pas (...) En trminos electorales esto significaba, por lo pronto, que justamente donde mayor importancia poda tener la participacin en el voto, entre el 50 y 70% de los habitantes se hallaba al margen de su ejercicio legal. En cifras absolutas, por ejemplo, en 1895, de los 216.000 habitantes varones de la ciudad de Buenos Aires, solamente 42.000 eran argentinos nativos (y los naturalizados alcanzaban a menos del 2%)" (G. Germani, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 220). 52 Cf. Valentn Thury Cornejo: El proceso poltico de la reforma, mmeo, Buenos Aires, 2004. 53 Sobre el peronismo como problema poltico, a partir de 1955, cfr. los excelentes ensayos de Beatriz Sarlo: La batalla de las ideas (1943-1973), Ariel, Buenos Aires, 2001, pgs. 19-42; Carlos Altamirano: Bajo el signo de las masas (19431973), Ariel, Buenos Aires, 2001, pgs. 19-96; y Samuel Amaral: "De Pern a Pern (1955-1973)", en Nueva Historia de la Nacin Argentina, Academia Nacional de la Historia, Tomo VII, Planeta, Buenos Aires, 2001. 54 Francisco Weffort: "El populismo en la poltica brasilera", en Mara Moira MacKinnon y Mario Petrone: Populismo y
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conseguirn apoyos de los distintos sectores sociales y lograrn arbitrar la vida poltica, a travs de la morigeracin de las demandas de los distintos sectores, en la bsqueda de un equilibrio posible. El nacionalismo asume un rol econmico, respecto del inversor extranjero, pero tambin lo hace en el plano simblico, en el que la idea de nacin aglutina voluntades. Esto tiene una importancia poltica fundamental ya que se configuran de este modo sistemas polticos que se caracterizan por su hegemona y que tienden a la despolitizacin, ya que las partidos existentes no resultan canales adecuados de expresin de las necesidades de las masas que se incorporan55. El carcter hegemnico del sistema se fundamenta, a su vez, en la atribucin de una consensualidad natural al contexto social y, por tanto, de la inautenticidad del resto de los conflictos, de la pequeez de que son consecuencia, surge claramente la posibilidad, y an la necesidad, de que un gran sujeto poltico se haga cargo del enfrentamiento real, convirtiendo en su razn de ser los grandes objetivos pendientes y llamando, para su concrecin, a la unidad nacional56. Ahora bien, qu forma de representacin asume el lder populista? La representacin populista se diferencia de la representacin formal, pero no necesariamente la niega de forma total. En palabras de G. Germani,
"Esta participacin no se produce a travs de los mecanismos de la democracia representativa: derechos individuales de expresin, de organizacin, etc., y ejercicio del derecho de voto (...) No se trata tampoco de la participacin canalizada y burocratizada por el rgimen, como en los sistemas totalitarios, fascistas o comunistas, de Europa. No slo es inherente a la espontaneidad, sino tambin, lo que es ms importante todava, esta participacin entraa el ejercicio de cierto grado de libertad efectiva, completamente desconocida e imposible en la situacin anterior a la instauracin del rgimen nacionalpopular. Esta libertad se ejerce en el grado inmediato de la experiencia personal; tiene consecuencias concretas en la vida cotidiana de los individuos (...) Ciertamente, los mecanismos de la democracia representativa no excluyen estas experiencias directas: al contrario, aqullos pueden servir de una experiencia mediadora capaz de conferir un significado a los mecanismos polticos meramente formales, y es posible que quepan en el modelo occidental de desarrollo (...) Sin embargo, existen tambin otras razones importantes que explican el por qu las formas inmediatas de participacin ejercen una influencia tan grande. Para la mayora de los pases de Amrica Latina y, en particular, para los estratos sociales recin movilizados, los smbolos de la democracia han perdido, o mejor dicho, no han tenido jams su significado positivo. Al contrario, dentro de la tradicin poltica de estas naciones, dichos smbolos tienden ms bien hacia un valor negativo. Para los grupos movilizados de las zonas atrasadas, hasta las democracias limitadas que respetan cierta legalidad aparecen como un instrumento de dominacin de minoras"57.

Es importante resaltar entonces que, al referirnos al populismo, hablamos de una forma diferente de representacin y no de una mera manipulacin, ya que las
Neopopulismo en Amrica Latina. El problema de la Cenicienta, Eudeba, Buenos Aires, 1998, pg. 149. 55 Gino Germani: "Democracia representativa y clases populares", en Gino Germani, Torcuato S. di Tella y Octavio Ianni: Populismo y contradicciones de clase en Latinoamrica, Serie Popular Era, Mxico, 1973, pg. 34. 56 Vicente Palermo: "Cultura poltica, conflicto y democracia", en Ariel H. Colombo y Vicente Palermo: Participacin poltica y pluralismo en la Argentina contempornea, Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1985, pg. 120.
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Gino Germani, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pgs. 33-34.

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masas obtienen los beneficios que realmente les importaba conseguir por medio del pacto populista58. Por lo tanto, ello nos sirve para descartar la tesis de la absoluta maniobrabilidad de las masas al antojo del lder: si bien esta capacidad existe, sobre todo porque el sistema tiende a la no-organizacin de la base de sustentacin del lder populista, el acuerdo individualizado con los ciudadanos est sujeto a esquemas materiales de legitimacin por sobre los formales. En otras palabras, la legitimidad del lder va a estar atada a la consecucin de los resultados tangibles que dieron lugar al pacto y no al mero cumplimiento de la racionalidad formal de la democracia representativa. Este esquema, que -como sostenemos en el presente captulo- permanece como rasgo cultural, obliga a una concentracin de poderes en busca de esos logros, al mismo tiempo que legitima esa acumulacin, en la medida en que los mismos son alcanzados y experimentados por la poblacin. Teniendo en cuenta el anlisis que antecede, no es difcil descubrir las razones de la baja institucionalidad de la poltica argentina, ni los motivos por los cules O'Donnell calific tal sistema como "democracia delegativa" 59. Justamente este autor hace hincapi en la herencia del populismo y en la situacin coyuntural de crisis econmicas y polticas en las que estas democracias se insertan, a lo cual contribuiran, adems, determinados esquemas institucionales como el acentuado presidencialismo. Para este autor, "la democracia delegativa es fuertemente mayoritaria. Consiste en la constitucin, mediante elecciones limpias, de una mayora que apodera a alguien para que se convierta, por un nmero determinado de aos, en la personificacin e intrprete de los altos intereses de la Nacin"60. El esquema de representacin que propone esta forma se adecuara, estrictamente, a las caractersticas que venimos enunciando: no formalidad de la relacin representativa, vnculo personal entre los ciudadanos y el poltico, y sustento en una legitimidad de resultados61. Es importante notar, por otra parte, como estas caractersticas particulares del contexto argentino se retroalimentan con las tendencias generales respecto de la representacin. As, la visin del ciudadano como un mero consumidor relacin contractual-, la aparicin de la democracia meditica simplificacin del discurso y conformacin de un electorado a medida- y la personalizacin de la poltica, son todas ellas tendencias funcionales al acrecentamiento de este modelo. Sin embargo, si lo que venimos describiendo es parte de la tradicin poltico-cultural heredada, desde el retorno al rgimen democrtico, en 1983, han existido movimientos que apuntan hacia el cambio de esta cultura. Podramos decir, atenindonos al esquema evolucionista antes delineado, que si bien la historia explica y condiciona el
En este sentido, como expresa Jaguaribe respecto del caso brasilero, se trata de masas desorganizadas, atomizadas, que aceptan el patronazgo y el paternalismo de un Estado verbalmente de izquierda y operacionalmente capitalista porque, a pesar de todo, el saldo ser favorable a las masas (Helio Jaguaribe: Sociedad y poltica en la actualidad brasilera , Cuadernos del RIAL, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1985, pg. 20) 59 Guillermo ODonnell: Delegative democracy, Journal of Democracy, Vol. 5 N 1, 1994. 60 G. O'Donnell, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 60. 61 No pretendemos sostener que la legitimidad por los resultados sea privativa de este modelo pero s que, por la baja institucionalidad estructural, ella se transforma en prcticamente el criterio exclusivo por el cual se mide la eficacia de esa relacin de representacin.
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presente, no lo determina. La estabilidad del sistema poltico de la democracia representativa ha generado tendencias en una direccin que apunta a una mayor institucionalizacin y valoracin de los mecanismos democrticos. Se ha sealado, en este sentido, cmo el movimiento por los derechos humanos produjo una cierta juridificacin de la vida poltica, con la consiguiente inclusin de "nuevos" actores como los jueces y las organizaciones no gubernamentales62. Al mismo tiempo, ello se engarza en una nueva valoracin de la democracia como sistema de gobierno: ms all del descrdito puntual de las instituciones o de los polticos, la democracia se presenta como la nica alternativa viable 63. Ambas caractersticas enunciadas, ms all de sus limitaciones, marcan sin dudas la aparicin de elementos nuevos en el espectro poltico, que van en una tendencia contrapuesta a los que antes analizamos. En el sistema poltico argentino, al momento de la reforma constitucional, estos dos paradigmas convivan sin que resultara demasiado fcil deslindarlos por completo. Pero resultar interesante ver cmo ellos jugaron en los distintos perodos presidenciales. A pesar de pecar de un excesivo simplismo analtico, podramos decir que el paradigma de cambio se encuentra realzado en el gobierno de Alfonsn, tanto a travs de hechos puntuales como el Juicio a los Ex-comandantes, como por su prdica en favor de la revalorizacin de la democracia, as como su intento de llevar a cabo una poltica que no exacerbara los conflictos y divisiones64. Sin embargo, sera la lgica de legitimacin del anterior paradigma la que motivara su fracaso, en tanto y en cuanto no logr dar solucin a los problemas econmicos y sociales de la poblacin. El final de su gobierno dejara el campo abierto para la consagracin del otro modelo, en lo que ha dado en llamarse, quizs apresuradamente, "neo-populismo"65. En esta errtica convivencia entre ambos, el fracaso de un modelo abra el camino para la irrupcin del siguiente, que debera hacer frente a las reformas estructurales de un sistema econmico en crisis. La grave crisis hiperinflacionaria de los aos 1989-1990 sirvi como piedra de toque para la percepcin de la necesidad de un cambio profundo y dio pie para la elaboracin de un marco conceptual que explicara tanto esa coyuntura como el estancamiento de largo plazo66. La experiencia de las hiperinflaciones supuso la construccin de un fuerte consenso respecto del cambio de rumbo de la poltica econmica y signific la ligazn de las reformas posteriores con la solucin de la profunda crisis fiscal existente 67. Ello signific un
62 Enrique Peruzzotti: "The Nature of the New Argentine Democracy. The Delegative Democracy Argument Revisited", Journal of Latin American Studies, Vol. 33, pag. 141 y sigs.; Catalina Smulovitz: "Ciudadanos, derechos y poltica", Agora, N 7, pgs. 159-178; y Juan Carlos Torre: "Los hurfanos de la poltica de partidos. Sobre los alcances y la naturaleza de la crisis de representacin partidaria", Desarrollo Econmico, Vol 42, N 168, pg. 656-658. 63 Cf. Giorgio Alberti: Democracy by default, Economic crisis, Movimientismo and Social Anomie , paper presentado al XV Congreso Mundial de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Julio 21-25 de 1991, Buenos Aires. 64 Cf. Hilda Sbato: "Democracia en agona?", Punto de Vista N 72, Abril de 2002, pgs. 41-48. 65 Cf. Mara Moira MacKinnon y Mario Petrone: Populismo y Neopopulismo en Amrica Latina. El problema de la Cenicienta, Eudeba, Buenos Aires, 1998, 66 Pablo Gerchunoff y Lucas Llach: El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas , Ariel, Buenos Aires, 1998, pg. 433. 67 Ricardo Sidicaro: La crisis del Estado y los actores polticos y socioeconmicos en la Argentina (1989-2001) , Libros

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apoyo interno a estas reformas, impensable de acuerdo con el marco poltico previo a las mismas, y marc la modalidad y los lmites que esas reformas tendran. A travs de mecanismos delegativos, se conformaron polticas de tipo tecnocrtico, implementada por una elite cohesiva con formacin especializada. Se constituy as una legitimacin en base a los resultados, a partir de un mandato efectuado implcita o explcitamente- con motivo de la crisis. La fuerte apelacin al saber cientfico, acompaado de un rechazo implcito a la "poltica"68, explica la coexistencia de un cariz eminentemente profesional con una poltica de coaliciones de apoyo a las reformas donde prim un componente netamente pragmtico, cimentado en las compensaciones dadas a los distintos actores implicados69. Los elementos que acabamos de delinear jugaron, a nuestro entender, en un doble sentido: por un lado, se produjo una valorizacin del sistema democrtico ms all de los actores involucrados; por otro, se comienza a perder la confianza en los actores polticos. Este ltimo fenmeno se da por motivos diferentes: mientras en un caso juega por la incapacidad para generar soluciones que tengan eficacia directa en la vida de la poblacin, en aquellos que logran articularlas se produce una prdida de confianza por los mtodos utilizados para esa gestin. Es decir, que los dos paradigmas antes delineados conviven en ambos perodos, pero en combinaciones diferentes que logran la composicin suficiente para que el sistema sobreviva. A una legitimidad de resultados se le aade un cambio en la valoracin de los instrumentos representativos, que comienzan a ser vistos, desde una mirada normativa, como algo ms que una forma de delegacin de poder a los gobernantes. Ya no alcanza la mera satisfaccin de recursos materiales: ella podr hacer ganar una eleccin, pero a costa de una prdida de credibilidad del sistema en su conjunto. El siguiente cuadro resulta claramente explicativo de esta tendencia:

del Rojas-Eudeba, Buenos Aires, 2001, pg. 37; y Javier Corrales: Contribuyen las crisis econmicas a la implementacin de reformas de mercado? La Argentina y Venezuela en los 90, Desarrollo Econmico, Vol. 39 N 153, abril-junio de 1999. 68 Por ello es que su misma lgica lleva a que la poltica, entendida como un terreno en el que compiten distintas concepciones del bien comn y donde estn deben ser armonizadas, sea reducida a un mero mal necesario donde deben conseguirse los apoyos para llevar a cabo lo que se considera que es el nico remedio posible (Cf. en general, Miguel Angel Centeno: "Redefiniendo la tecnocracia", Desarrollo Econmico, Vol 37 N 146, julio-septiembre de 1997 y Edgardo Mocca: "Defensa de la poltica (en tiempos de crisis)" en Marcos Novaro (compilador): El derrumbe poltico en el ocaso de la convertibilidad, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 2002, pgs. 255-288. 69 Cf., en general, Sebastin Etchemendy: Construir coaliciones reformistas: la poltica de las compensaciones en el camino argentino hacia la liberalizacin econmica", Desarrollo Econmico N 160 (enero- marzo de 2001), pgs. 675-705.

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Opinin positiva sobre Partidos Polticos

90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40

84 80 77 72 70 68

53 49 47

May-84

Abr-85

Abr-86

May-87

Abr-88

Oct-89

Abr-90

May-91

Nov-94

Fuente: Diego Miranda: "Crisis de representacin en la Argentina", Revista SAAP Vol. 1 N 1, octubre 2002, pg. 67.

Desde el impulso inicial dado por la vuelta a la democracia, la opinin positiva sobre los partidos polticos tuvo una tendencia constante y definida hacia la baja segn muestra la lnea negra del cuadro-. Sin embargo, ella conviva con una adhesin global al sistema democrtico, producto del aprendizaje social de los anteriores decenios de inestabilidad. As, convivan paradigmas de representacin diferenciados que podramos decir que tendan, en general, hacia una mayor institucionalizacin. Por otra parte, el descontento hacia la representatividad del sistema poltico comenzaba a hacerse sentir en dos hechos: la lenta dispersin del voto desde los dos partidos tradicionalmente mayoritarios 70 y la discusin sobre el sistema electoral. Mientras la primera tendencia marchaba hacia la bsqueda de nuevas opciones que eludieran la polarizacin electoral, el debate electoral cuestionaba la idoneidad del modelo de acuerdo con el cual los representantes polticos eran elegidos. En este ltimo sentido, se discutan ya varias cuestiones: la ley de lemas, sistema proporcional vs sistema mayoritario, instauracin de circunscripciones uninominales o binominales, la denominada "lista sbana", la sobre-representacin de algunas provincias en las elecciones a diputados, el carcter indirecto de la eleccin a Presidente-Vicepresidente y a Senadores nacionales, entre otras71.

5.- La Convencin ante el sistema de representacin

Cf. Juan Carlos Torre, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 649. Sobre estos debates, pueden verse estos escritos de principios de los aos 90': N. Guillermo Molinelli: Clase poltica y reforma electoral, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1991 y Enrique Vera Villalobos: El poder de nuestro voto, Planeta, Buenos Aires, 1994.
71

70

19

Ante este panorama, brevemente delineado en sus rasgos bsicos, se enfrentaba la Convencin Constituyente. Como ya hemos analizado previamente 72, su actividad estaba delimitada por la Ley 24.209, fruto del Pacto de Olivos. Como parte del Ncleo de Coincidencias Bsicas se haba incluido la eleccin directa de tres senadores por provincia y la eleccin directa por doble vuelta para el Presidente y Vicepresidente de la Nacin73, con lo cual en esos puntos, la actividad de la Convencin era votar por el s o por el no. Mucha mayor libertad de accin tena respecto de los temas habilitados de acuerdo con el artculo 3 de la referida ley: incorporacin de la iniciativa y consulta popular como mecanismos de democracia semidirecta; garantas de la democracia en cuanto a la regulacin constitucional de los partidos polticos, sistema electoral y defensa del orden constitucional; creacin de un consejo econmico-social con carcter consultivo; y unificacin de la iniciacin de mandatos electivos en la misma fecha74. En este marco, la tarea a realizar en los prrafos siguientes se circunscribir a analizar, en general, que decidi la Convencin incluir en la Constitucin y cmo lo hizo. Ello nos permitir hacer una primera evaluacin, de cara al estudio que hemos venido realizando del estado de la representacin poltica en nuestro pas. Hecho esto, examinaremos la cuestin del voto obligatorio, la consagracin de la igualdad de oportunidades para varones y mujeres en el acceso a cargos electivos y partidarios y la competencia de los partidos polticos para la postulacin de candidatos.

5.a) El nuevo texto constitucional Al votarse el Ncleo de Coincidencias Bsicas, la Convencin modific el artculo 81 ahora artculo 94-, regulando la eleccin presidencial, que se har en forma directa, en doble vuelta y con todo el territorio nacional como distrito nico. Por su parte, tambin modific el artculo 46 que pasara a ser el 54- referente a la eleccin de los Senadores, y estableci el nmero de tres senadores por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, "elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido poltico que obtenga el mayor nmero de votos, y la restante al partido poltico que le siga en nmero de votos". En cambio, el nuevo artculo 45 mantiene, respecto de los diputados, la vigencia del principio general de eleccin a simple pluralidad de sufragios considerando cada provincia y la ciudad de Buenos Aires como distritos electorales de un solo Estado, as como las proporciones establecidas para la eleccin de diputados en la Reforma Constitucional de 1898 uno por cada 33.000 habitantes o fraccin que no baje de 16.500, cifra que el Congreso queda habilitado para modificar con posterioridad a cada censo nacional-75. O sea que, de la simple lectura de estos artculos, se deduce que la Convencin estableci tres tipos diferentes de sistema electoral de acuerdo con la clase de
Cf. ob. cit. en nota Error: Reference source not found. De acuerdo con los puntos d y e del artculo 2 de la Ley 24.309. 74 De acuerdo con los puntos c, j, l y del artculo 3 de la Ley 24.309. 75 En este caso la modificacin del anterior artculo 37 fue meramente cosmtica, ya que solamente se incluy la mencin de la ciudad de Buenos Aires y de la Capital Federal, en caso de que se traslade de Buenos Aires a otra ciudad.
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representantes a ser elegidos76. En todos los casos estableci el modo directo, pero con diferente alcance de los distritos electorales todo el territorio nacional o cada provincia-, con la inclusin de actores antes no presentes partidos polticos- en el caso de la eleccin de Senadores, manteniendo pautas poblacionales especficas en el caso de los Diputados y con la previsin de un ballotage sui generis en el caso del Presidente y Vicepresidente (arts. 97 y 98 CN). Por otra parte, los artculos en estudio se pronuncian sobre la forma de eleccin, pero dejan librado a la decisin del legislador el sistema electoral concreto mayoritario o proporcional- en el caso de los legisladores. Tampoco se pronuncian sobre algunos de los temas pendientes: la sobre-representacin de algunos distritos menos poblados -con un piso de representantes establecido por ley, sobre los ms poblados- y la Ley de Lemas. Y si bien se han interpretado las normas antecitadas en el sentido de que este ltimo instrumento no sera posible77, la Reforma no se pronunci expresamente sobre el punto. De este modo, la diversidad de regulaciones y la falta de homogeneidad terminolgica plantea el problema de su armonizacin en un sistema ms abarcativo, que englobe los artculos introducidos en la primera parte de la Constitucin Nacional. En ellos se constituye el corpus central de lo que es la teora de la representacin en la Constitucin, el cual se agrega a la declaracin del artculo 1 respecto de la adopcin por parte de la Nacin Argentina de la forma de gobierno representativa y del artculo 22 por la cual "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitucin". Los artculos en cuestin son cuatro: el 37 referido al ejercicio de los derechos polticos, el 38 a los partidos polticos, el 39 a la iniciativa popular y el 40 a la consulta popular y su texto es el siguiente:
Art. 37.- Esta Constitucin garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos, con arreglo al principio de la soberana popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizar por acciones positivas en la regulacin de los partidos polticos y en el rgimen electoral. Art. 38.- Los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico. Su creacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento democrticos, la representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos, el acceso a la informacin pblica y la difusin de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus dirigentes. Los partidos polticos debern dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio.
76 Sobre la coexistencia de sistemas electorales, aunque sin aventurar una posible armonizacin, vid. Alberto Ricardo Dalla Via: "El rgimen electoral y los partidos polticos", El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional del 10 de abril de 2003. 77 Cf. Mara Anglica Gelli: Constitucin de la Nacin Argentina Comentada y Concordada , La Ley, Buenos Aires, 2003 (2da edicin ampliada y actualizada), pgs. 445 (para Diputados) y 688 (para Presidente y Vicepresidente)

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Art. 39.- Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. El Congreso deber darles expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, sancionar una ley reglamentaria que no podr exigir ms del tres por ciento del padrn electoral nacional, dentro del cual deber contemplar una adecuada distribucin temporal para suscribir la iniciativa. No sern objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. Art. 40.- El Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputados, podr someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podr ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nacin lo convertir en ley y su promulgacin no ser automtica. El Congreso o el Presidente de la Nacin, dentro de sus respectivas competencias, podrn convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no ser obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, reglamentar las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.

Al igual que en el grupo de artculos que se refiere a la eleccin de Presidente, Senadores y Diputados, la Convencin Constituyente realiz una opcin sobre los temas a tratar y lo hizo, en lneas generales, sin innovar excesivamente en el sistema jurdico vigente. Por qu decimos esto? Porque los contenidos de los artculos 37 y 38 ya se encontraban, en su mayor medida, presentes en el ordenamiento anterior a la reforma. Lo que se hizo fue darle rango constitucional a un gran nmero de normas que, como decimos, ya estaban vigentes. Por este motivo, parte del anlisis que vamos a tener que realizar se circunscribe al acierto o no de la inclusin de algunas instituciones en el texto constitucional. Distinto es el caso de los mecanismos de democracia semidirecta, inclusin con la cual la Convencin zanj una larga disputa sobre su constitucionalidad 78, discusin que se centraba justamente en su compatibilidad con el sistema representativo del artculo 22. Ello, sin embargo, deja abiertos los trminos en los que esa armona debe ser entendida, ya que el mencionado artculo no ha sido modificado, problema al que se aade la adopcin de normas sobre representacin poltica previstas en los tratados internacionales incorporados con rango constitucional en virtud del artculo 75 inciso 22. Si esto es lo que la Constitucin incorpor, hubo numerosos temas que decidi no transformar en parte de la norma fundamental, entre ellos, la creacin de un consejo econmico-social con carcter consultivo, el reconocimiento de las asociaciones intermedias, organizaciones, instituciones y movimientos sociales como expresin de la participacin democrtica y el reconocimiento de su desarrollo libre e independiente, la representacin proporcional como principio y la ya referida Ley de Lemas. Todos estos temas fueron tratados con distinta categora formal por la Convencin. As, las dos primeras
Las distintas posiciones anteriores a la reforma se encuentran descriptas en Guillermo Mario Galli: "La consulta popular", El Derecho, Tomo 183, pgs. 1078 y sigs.
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propuestas -Consejo Econmico-Social y reconocimiento de las asociaciones intermediasmerecieron dictamen de mayora por parte de la Comisin de Participacin Democrtica 79, aunque luego no fueron incorporados a la Constitucin por el Pleno de la Convencin. La representacin proporcional y la Ley de Lemas, por su parte, formaron parte de un dictamen en minora respecto del artculo 37 descartado por el Plenario-, cuya propuesta inclua en el segundo prrafo de la norma: "El sufragio es un derecho y un deber inherente a la condicin de ciudadano y ser universal, igual, secreto, obligatorio, unvoco e intransferible. La eleccin de diputados nacionales responder al principio de adecuada proporcionalidad". La mencin a la proporcionalidad es explcita, mientras que la intransferibilidad del voto supondra la prohibicin del mecanismos de los lemas80. La normativa constitucional respecto de la representacin poltica se completa con dos tipos de normas: las provenientes de los tratados internacionales incorporados y las reglas que establecen requisitos especiales respecto de la regulacin de la materia electoral y de partidos polticos. Entre los primeros es preciso destacar el artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos81, los artculos 20 y 32 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 82, el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San Jos de Costa Rica- 83 y el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos 84. Respecto de las normas competenciales para la regulacin de materias relacionadas con la representacin poltica, el
Dictmenes de Comisin N 20 y 24, respectivamente. La referencia se hace explcita en el debate de esa clusula a lo largo de la Sesiones Plenarias Ns 32 a 34, en las intervenciones de los convencionales Cardesa, Lludgar, Lpez de Zavala y Cceres.
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"Art.21.- 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2) Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse periodicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto". 82 "Art. XX.- Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que sern de voto secreto, genuinas, peridicas y libres" "Art. XXXII.- Toda persona tiene el deber de votar en las elecciones populares del pas del que sea nacional, cuando est legalmente capacitada para ello". 83 "Art.23. Derechos polticos.
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1)

Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades.

a. b.

De participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. De votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y

c. De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 2) La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal." 84 "Art. 25.- Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas de los siguientes derechos y oportunidades: a.- Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b.- Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; c.- Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas".
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segundo prrafo del artculo 77 tambin llamado el "artculo perdido" 85- dispone que "los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de partidos polticos debern ser aprobados por mayora absoluta del total de los miembros de las Cmaras". En sentido semejante, el artculo 99, en su inciso 3, excluye la materia electoral o referente al rgimen de los partidos polticos, de la posibilidad de ser sancionadas por medio de Decretos de Necesidad y Urgencia.

5.b) Evaluacin global Antes de entrar en el anlisis particularizado de algunas de las disposiciones antes citadas, es conveniente realizar una lectura global de la Reforma en cuanto a la participacin poltica. Si en los primeros puntos de este captulo nos extendimos en estudiar la situacin actual de la representacin, tanto a nivel global como en la Argentina, fue para poder entender mejor el panorama que tenan ante su vista los constituyentes. Confrontado el diagnstico realizado con la obra constitucional de 1994, la primera nota resaltante es la desconexin de las reformas realizadas respecto de las necesidades reales del sistema poltico argentino86. En este sentido, no hubo un estudio serio de la situacin poltica ni voluntad real de sentar las bases de un sistema diferente; antes bien, existi una preponderante disposicin al mantenimiento del status quo. Esta afirmacin no se ve desmentida por la incorporacin de algunas modificaciones que gozaron de alto consenso, como la eliminacin del Colegio Electoral de la eleccin presidencial y la eleccin directa de los Senadores. Pero debemos reconocer, tal como hemos tratado de ilustrar en los apartados anteriores, que esos no eran ya, para 1994, los problemas verdaderamente relevantes del rgimen poltico argentino. En esencia, el rea de representacin poltica tuvo dos aproximaciones diferentes: por un lado, las normas incluidas en el Ncleo de Coincidencias Bsicas, respondieron a una lgica de reparto de fuerzas entre los firmantes del Pacto de Olivos. Por esta razn, esas disposiciones asumen una visin instrumental de la norma constitucional, la cual es vista como una regla procedimental para elegir representantes. Por otra parte, las normas tratadas por la Convencin como materias habilitadas intentaron construir un entramado de nuevos derechos ciudadanos, que modernizara la parte dogmtica de 1853/60. Pero all, la Reforma cometi uno de los pecados clsicos de la legislacin argentina: la excesiva declamacin, que se despreocup en la mayora de los casos de la implementacin efectiva que los mismos tendran en la realidad constitucional. Como resultado de este proceso se ha producido una verdadera inflacin de los derechos, hecho que hizo que en el
La Convencin aprob la norma como parte del Ncleo de Coincidencias Bsicas, pero al votarse el texto final de la Constitucin, ste fue omitido. La situacin fue resuelta por una ley del Congreso, que dispona la publicacin del texto oficial de la Constitucin, declarando que ello inclua el artculo 77, 2da parte. 86 As, comparto la frase del Convencional Martnez Sameck segn la cual la Convencin fue ante todo, una oportunidad perdida: "la posibilidad de esta Constituyente que no fue, era hacer una lectura poltica respecto del sistema de distorsin republicana que tiene la Argentina" (33 Sesin Plenaria, 18 de agosto de 1994).
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caso de la participacin poltica estn regulados hasta en cinco formas diferentes 87. De all que, como enunciamos en el punto anterior, uno de los principales problemas de la Reforma sea el de su sistematicidad, dado que as como se juntan dos lgicas instrumental y declarativa- de difcil armonizacin, tambin confluyen una serie de disposiciones provenientes de los tratados internacionales que tienden a ser variaciones de las mismas normas incorporadas en el articulado principal. Esto lleva a dificultades interpretativas respecto de las definiciones fundamentales respecto de la participacin. Por ejemplo, despus de la incorporacin de los mecanismos de la democracia semidirecta en los arts. 39 y 40, cmo debe leerse la declaracin del art. 22? Cmo juega el principio de soberana popular del art. 37 con la constitucionalizacin de los partidos polticos del art. 38 y la participacin de stos en la eleccin para senadores, segn la disposicin del art. 54? Cmo se articula la competencia de los partidos "para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos" (art. 38) con el "derecho (de cada ciudadano) a tomar parte en el gobierno de su pas" previsto en los Tratados Internacionales incorporados? Finalmente, qu entiende la Constitucin por derechos polticos: slo el sufragio, de acuerdo con lo que enuncia a continuacin el mismo art. 37 o pueden incluirse otros derechos?88 Estas, entre muchas otras, son cuestiones que la Reforma Constitucional dej abiertas a la interpretacin, como derivacin de su falta de visin sistemtica. As, la articulacin entre las nuevas normas constitucionales y las provenientes de los Tratados Internacionales, o entre las primeras y las normas pertenecientes a la Constitucin histrica, dista de ser una cuestin solucionada89. As, podemos afirmar que, en estos puntos, la Reforma Constitucional ha carecido de un norte definido, que permita hablar de un modelo determinado. Se trata ms bien de reformas sueltas, sostenidas las ms de las veces por motivos coyunturales y sin una visin complexiva de la realidad poltica argentina, tal como sta era percibible en ese momento. A ello se le ha sumado una muy discutible constitucionalizacin de instituciones, algunas no debatidas suficientemente de forma previa a la reforma ni incluidas explcitamente en el temario v.gr: obligatoriedad del voto-. Por otra parte, algunas incorporaciones pueden ser leidas ms como una defensa de intereses corporativos que como un intento de configuracin armnica de la estructura poltica v.gr: inclusin de los partidos polticos- 90. En casos como el de la discriminacin positiva, mientras tanto, se reproducen normas ya existentes, sin el adecuada examen crtico de su funcionalidad constitucional. En estos puntos,
Vid. supra notas Error: Reference source not found a Error: Reference source not found y texto principal. Interpretacin que, por ejemplo. se ha tornado sumamente relevante a los efectos del encuadre del tema de los "piqueteros". 89 Tal es el caso, por ejemplo, del artculo 22 respecto de las formas de democracia semidirecta. Segn la interpretacin de Dardo Prez Guillhou, la Constitucin luego de la Reforma ha pasado a ser "menos representativa" que en el modelo de 1853/60 (Cf. D. Prez Guillhou: "Sistema y Rgimen Poltico Argentino: Ha cambiado con la Reforma de 1994?", en Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Tomo I, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Poltico Depalma, Mendoza, 1995) 90 Cf., en este sentido, Alfredo M. Vtolo: "Los partidos polticos en la reforma de 1994. Hacia la corporatizacin de la representacin poltica", en La reforma constitucional de 1994 y su influencia en el sistema republicano y democrtico , Miguel Angel Ekmekdjian y Ral Gustavo Ferreyra (coordinadores), Depalma, Buenos Aires, 2000.
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la Convencin parece haberse encontrado ante el imperativo de aprovechar la oportunidad que se le planteaba, dada la dificultad que plantea el proceso de reforma fijado por el art. 30 de la Constitucin. As, incluy numerosas cuestiones que no estaban lo suficientemente maduras en el debate pblico para alcanzar status constitucional. Ello se inscribe en uno de los problemas generales de la Reforma de 1994, cual es el del debate pblico de las cuestiones sujetas a cambio. El apresuramiento derivado del pacto poltico y la relativa cercana del fin del perodo presidencial en curso, transformaron a la reforma en un proceso contrarreloj 91. Esto, ms all de la discusin sobre los contenidos materiales del acuerdo poltico, hizo que no slo careciera del consenso social que la sustentara sino que, en algunos casos, ni siquiera se hubiera planteado la necesidad de reforma de muchos de los puntos que despus tocara. Pero las caractersticas polticas del proceso no slo incidieron en el consenso de la reforma, sino que tambin lo hicieron sobre el resultado tcnico logrado. Como ya vimos, la sistematicidad es uno de los puntos ausentes, especialmente en mbitos donde confluyen normas de distinto origen Ncleo de Coincidencias, Materias Habilitadas, Tratados Internacionales-, como en este caso. Se suma a esta carencia, la falta de adecuacin de los medios empleados para la solucin de los problemas antes los que se enfrentaba el sistema poltico. En sntesis, la Reforma tendi a tomar lo que estaba a su alcance y lo incluy, en la mayor parte de los casos, sin el debido estudio de los antecedentes nacionales ni de las enseanzas del Derecho Constitucional Comparado. Por ello, mezcl normas tradicionales del sistema argentino, como las caractersticas del voto de la Ley Sanz Pea, con innovaciones como la iniciativa o la consulta popular. En uno y otro caso lo hizo sin una gua clara, que fijara el rumbo y permitiera una articulacin de las normas. Por otra parte, al no tratar algunos de los problemas bsicos que requeran resolucin constitucional, la Reforma tendi a mantener el orden vigente, reforzndolo a travs de la rigidizacin de los procesos para el cambio de las normas reguladoras art. 77, 2 parr. y 99,3-. Dicho esto respecto de la generalidad de la Reforma, existen algunas cuestiones tcnicas que resulta necesario resaltar para comprender cabalmente los alcances de los cambios producidos. Por ello, en las pginas que siguen nos ocuparemos de algunos puntos conflictivos relacionados con distintos aspectos de los artculos 37 y 38 de la Constitucin Nacional y como ellos juegan con el resto de la normativa fundamental.

6.- La obligatoriedad del ejercicio del derecho de sufragio En el artculo 37 se consagran las caractersticas del sufragio, tal como
El art. 12 de la Ley 24.309 dispona que la Convencin Constituyente "deber terminar su cometido dentro de los noventa (90) das de su instalacin y no podr prorrogar su mandato". Pinsese en la exigidad del plazo para una reforma que, adems de los puntos del Ncleo de Coincidencias y las cuestiones reglamentarias de su funcionamiento como cuerpo colegiado, deba tratar y discutir 16 temas que haban sido habilitados, muchos de los cuales engloblaban una pluralidad de artculos.
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ellas fueron establecidas en la Ley Senz Pea en 1914, con las extensiones posteriores a la mujer de 194792. De entre las notas ya establecidas en la normativa legal universalidad, secreto, igualdad y obligatoriedad-, es la instauracin de esta ltima la que aparece como la piedra de toque del sistema93 y sobre la cual se discute su conveniencia, dada que las otras caractersticas del voto incluidas en el artculado no merecieron mayor debate94. En este sentido, Horacio Rosatti, convencional constituyente en 1994, evala de la siguiente forma el sistema instaurado:
"El rgimen constitucional del sufragio incorporado en la Reforma de 1994 (...) no debe entenderse como una opcin terica escogida entre tantas otras posibles, sino como la derivacin histrica de las luchas polticas por la participacin popular que dieron origen y significacin a las corrientes progresistas del siglo XX. La participacin obligatoria del electorado, el cmputo de slo los votos afirmativos en la eleccin presidencial y la garanta de participacin partidaria sin proscripciones, convierten al sufragio en una herramienta poltica fuertemente igualitaria y funcionalmente correctora de las desigualdades econmicas y sociales observables en toda comunidad. Este esquema electoral y participativo (que se completa con la eleccin directa de presidente y vicepresidente y de los senadores nacionales, introducida por la Reforma de 1994) tiende a desalentar la apata o desmovilizacin polticas (en la medida en que pena la abstencin e ignora el voto en blanco) pero no garantiza, por s solo, la calidad de la representacin emergente del sufragio."95

De estas afirmaciones se pueden desgranar algunos de los motivos que condujeron a la inclusin de la clusula: consagracin de un desarrollo histrico ligado a la cultura poltica argentina, necesidad de definir la naturaleza del sufragio como un derechodeber, y funcionalidad del instituto para combatir la apata o desmovilizacin poltica. Todos estos aspectos se encuentran ntimamente relacionados, siendo el de la naturaleza del sufragio una consecuencia jurdica de la visin de la estructura del sistema poltico, que se relaciona con una determinada historia poltica y adquiere as una funcionalidad concreta en el contexto actual. De este modo, la obligatoriedad del voto se relaciona con el problema relativo a la naturaleza de la sociedad poltica y los deberes que el ciudadano tiene respecto a ella, mientras que tanto la historia que ha generado esta institucin como su cometido ante la desafeccin poltica responden ms a criterios de oportunidad poltica, en tanto se configuran como remedios instrumentales para dar cuenta de una determinada problemtica que aqueja al sistema. Reconociendo, pues, su inescindibilidad relativa, trataremos estas cuestiones teniendo en cuenta las distintas aproximaciones esbozadas.

6.a) La cuestin del paternalismo estatal

Ley 13.010 de ampliacin del voto obligatorio a la mujer. Cf. intervencin del Convencional Ral R. Alfonsn, 34 Sesin Plenaria, 19 de agosto de 1994. 94 S se discuten, como vimos supra, el tema de la transferibilidad de los votos en relacin a la Ley de Lemas (vid. nota Error: Reference source not found y texto principal) 95 Horacio Rosatti: El presidencialismo argentino despus de la reforma constitucional , Rubinzal-Culzoni Editores, Santa F, 2001, pg. 41.
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Como el mismo Rosatti expres en el contexto de la Convencin de 1994, la obligatoriedad del voto establece una tica de la solidaridad, que se funda en la no renunciabilidad de lo pblico96. Esta afirmacin supone un doble planteo respecto de su inclusin constitucional: a) si estamos ante un nuevo balance entre el individuo y la sociedad en el cual la sociedad como un todo adquiere determinados derechos respecto del individuo y que resultara as modificatorio del tradicional marco fijado por el art. 19 de la Constitucin, y b) si se mantuviera el tradicional esquema de autonoma personal, si la obligatoriedad es sustentable en ese esquema97. El primer planteo parece adecuarse ms a las palabras antes citadas por Rosatti, pero no parece tan claro en la labor constituyente, que esa haya sido una de las finalidades buscadas por la Convencin en su conjunto. Por otra parte, esa interpretacin significara un cambio de fundamento filosfico que no estara admitido por la prohibicin de la Convencin de modificar la Parte Dogmtica. Ms all de la posibilidad de estas cuestiones de ser problematizadas con mayor detenimiento, nos ocuparemos preferentemente del segundo planteo, que se relaciona con la cuestin del paternalismo jurdico98. En una primera aproximacin, entendemos por paternalismo la intervencin coactiva en el comportamiento de una persona con el fin de evitar que se dae a s misma99. En el caso del sufragio, el razonamiento sera el siguiente: como la persona se ver sometida a los designios de las autoridades que se elegirn por va democrtica, es en su propio provecho que participe de esas decisiones, ya que sino se ver supeditada a resoluciones de las que no particip. Ello ira, entonces, en contra del ejercicio de sus derechos polticos. Por ello, en la postura que postula su obligatoriedad, estos derechos son irrenunciables. Si consideramos que los hombres viven en el marco de una sociedad que se constituye como unidad poltica, la cuestin se plantea como el problema de la fijacin de los lmites de esa libertad poltica. De all, la frase de Isaiah Berlin segn la cual hay que trazar una frontera entre el mbito de la vida privada y el de la autoridad pblica. Dnde haya que trazarla es una cuestin a discutir y, desde luego, a regatear. Los hombres dependen en gran medida unos de los otros, y ninguna actividad humana es tan completamente privada como para no obstaculizar nunca en ningn sentido la vida de los dems100.
Convencional Rosatti, 33 Sesin Plenaria, 18 de agosto de 1994. Si bien en nuestra Constitucin existan ya deberes establecidos, como el de armarse en defensa de la patria (art. 21 CN) y el de pagar tributos (art. 75 inc. 2), se ha establecido como diferencia que en esos dos casos se encuentra en juego la subsistencia misma del Estado, mientras que en el caso del voto no lo est, ya que si no debera prohibirse el voto en blanco (Cf. Horacio Ricardo Bermdez: "El voto obligatorio", en La reforma constitucional de 1994 y su influencia en el sistema republicano y democrtico, Miguel Angel Ekmekdjian y Ral Gustavo Ferreyra (coordinadores), Depalma, Buenos Aires, 2000, pg. 84) 98 En trminos jurdicos, la pregunta sera si el sufragio como un "derecho poltico" consagrado en la primer parte del art. 37 es compatible con el deber de votar consagrado al final de ese mismo artculo. Evidentemente, esa armonizacin, luego de la inclusin constitucional, debe darse como una tarea a realizar, ya que si no, el planteo que hacemos debera apuntar a la negacin de una parte de la norma. Por eso, partimos de la existencia de ambos elementos y a partir de esta afirmacin, trataremos de argumentar la pertinencia de la reforma. No nos situamos, entonces, en el instante interpretativo posterior a la reforma, donde ambos conceptos se encuentran ya presentes, sino en la discusin sobre si la constitucionalizacin de la obligatoriedad del voto fue adecuada en el contexto de esta reforma en particular. 99 Ernesto Garzn Valds, Es eticamente justificable el paternalismo jurdico?, Doxa N 5, pag. 155. 100 Isaiah Berlin: "Dos conceptos de libertad", en Cuatro ensayos sobre la libertad, Ed. Alianza, Madrid, 1996, pag. 194.
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Las ideas clsicas sobre el paternalismo han sido enunciadas por John Stuart Mill en su ensayo Sobre la libertad. All nos dice que el nico objeto que autoriza a los hombres, individual o colectivamente, a turbar la libertad de accin de cualquiera de sus semejantes, es la propia defensa; la nica razn legtima para usar de la fuerza contra un miembro de una comunidad civilizada es la de impedirle perjudicar a otro; pero el bien de este individuo, sea fsico, sea moral, no es razn suficiente" 101. De all se derivan tres argumentos: a) el primero de ellos sostiene que cada uno es el mejor juez de su propio bienestar y de los bienes destinados a conseguirlo; b) el segundo argumento deriva su fuerza del principio de libertad de expresin: as como el hombre debe ser libre de expresar sus opiniones, tambin debe permitrsele que las ponga en prctica, siempre y cuando no perjudique a un semejante y lo haga a su cuenta y riesgo, y c) el argumento prgmatico, por ltimo, se basa en el hecho de que la sociedad dispone de los medios necesarios para formar a las personas para que, llegados a la edad adulta, se conduzcan racionalmente en la vida. Si no hace uso de esos medios slo podr culparse a ella misma. Por otra parte, nos dice el autor ingls, la intervencin paternalista motivar la insubordinacin ciudadana de las personalidades fuertes. Carlos S. Nino retoma el debate planteado por Mill y plantea tres tipos de restricciones a la autonoma personal: las basadas en la proteccin social, las que estn basadas en objetivos perfeccionistas y las que son de ndole paternalista 102. Bajo el primero quedara englobado el principio del dao segn lo establecido por Mill, mientras que la segunda categora supone la interferencia que busca imponer un ideal del bien diferente y no es legtima sobre la base del valor de la autonoma, ya que socava ese valor (generalmente en forma autofrustrante, porque un ideal del bien no se satisface por imposicin coactiva) sin que se preserve la autonoma de ningn otro103. Definiendo y prescribiendo al mismo tiempo, se refiere al tercer tipo de restricciones del siguiente modo:
Slo es posible un paternalismo no perfeccionista si podemos mostrar que hay casos en que es necesaria la aplicacin de la coaccin a un individuo no para proteger su autonoma, sino para hacer efectivas sus propias decisiones actuales o potenciales. Creo que los pocos casos en que esto es posible son los casos en que hay una dinmica de interaccin autofrustrante por haber problemas de accin colectiva del tipo del dilema de los prisioneros u otros anlogos. En estos casos, que se pueden ejemplificar con las leyes de salario mnimo u otras de proteccin laboral, con sistemas compulsivos de seguridad social, con la obligatoriedad del voto, etctera, la dinmica de interaccin de los individuos es tal que no pueden hacer efectivas ciertas decisiones en defensa de sus intereses si no se constrie coactivamente la posibilidad de que los dems, y de paso ellos mismos, tomen decisiones opuestas.104

Contina la idea, diciendo "Ningn hombre puede, en buena lid, ser obligado a actuar o abstenerse de hacerlo porque de esa actuacin o abstencin haya de derivarse un bien para l, porque ello ha de hacerlo ms dichoso, o porque, en opinin de los dems, hacerlo sea prudente o justo. Estas son buenas razones para discutir con l, para convencerle o para suplicarle, pero no para obligarle o causarle dao alguno si obra de modo diferente a nuestros deseos (John Stuart Mill: Sobre la libertad, Ed. Aguilar, Madrid, 1972 (traduccin de Josefa Sainz Pulido), pg. 17) 102 Carlos S. Nino: La autonoma personal, CEC, Madrid, 1992, pg. 43. 103 C.S. Nino, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 44. 104 C.S. Nino, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 44.

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Ello sera compatible con una neutralidad del Estado respecto de los planes de vida de los ciudadanos, tal como el entiende que estn protegidos por el artculo 19 de la Constitucin, si consideramos que existen dos planos de accin: el intersubjetivo y el meramente personal. La decisin democrtica con valor epistmico no puede reglar ninguna cuestin concerniente a este ltimo. S puede, en cambio, imponer pautas de moral intersubjetiva ya que stas estn dirigidas a proteger la autonoma moral de las dems. De hecho, nos dice Nino, sus conclusiones son ms probablemente acertadas que las conclusiones de su propia reflexin105. De este modo, pueden existir acciones paternalistas justificadas que atiendan el primer aspecto, pero no el del plan de vida personal porque si su validez depende de algo -cosa que es sumamente oscura-, seguro que no es de la imparcialidad que la democracia tiende a asegurar106. De estarse a esta argumentacin, el voto obligatorio sera una medida paternalista justificable en la medida en que no atentara contra la autonoma personal protegida por el art. 19. Esta interpretacin salvara as la existencia de la obligatoriedad del voto en el marco de la proteccin de los planes de vida que protege el ya citado artculo 19. Ahora bien, tal argumentacin sera verdaderamente sustentable ms all de su acierto- en el caso de que el deber en cuestin fuera fijado en una normativa legal, tal como era el caso en la regulacin electoral argentina previa a la reforma. En este supuesto, el principio constitucional no estara en discusin, as como tampoco lo estaran los fundamentos de las relaciones entre sociedad y Estado que la Constitucin establece. Simplemente, la obligatoriedad del voto, establecida legalmente, sera una poltica fijada por el Congreso para lograr fines determinados: creacin de una cultura poltica de participacin, combatir la apata poltica, entre otros posibles. Ella podra obedecer a la fijacin de un equilibrio temporario, en el que el principio de autonoma se vea viera regulado pero no alterado por las leyes que lo regulan107. Distinto es el caso, cuando la obligatoriedad se inserta en el texto constitucional, ya que lo que all se pone en cuestin es si el modelo constitucional se mantiene. De hecho, del discurso antes citado de Rosatti, esa tendra que ser la conclusin a extraer. La Reforma Constitucional, mirada en su conjunto, no nos da respuestas concluyentes para esta duda interpretativa y es aqu donde resaltan sus falencias de sistematizacin. Si estuviramos a la no modificacin de la Parte Dogmtica, tendramos que concluir que la estructura esencial de relaciones diseada por la norma fundamental no se ha visto modificada. En esta postura, la inclusin del voto obligatorio jugara como una excepcin respecto al principio de libertad y tendra el mismo lugar dogmtico que antes de la reforma. Lo que s se habra modificado, en cambio, es su rigidez: slo podra modificarse directamente mediante una nueva reforma constitucional108. Si estuviramos a la postura por la
C. S. Nino, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 76. C. S. Nino, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 77. 107 Cf. art. 28 CN. 108 Podria modificarse de modo indirecto la naturaleza de la obligacin constitucional a travs de su reglamentacin, haciendo irrelevante la sancin aplicable ante su incumplimiento. Como veremos, ms abajo esta ha sido una tradicin en el tratamiento de esta cuestin.
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cual debera considerarse que esta incorporacin modifica el esquema constitucional histrico, incluyendo nuevos deberes constitucionales, toda la lectura tradicional del artculo 19 debera variar, as como la interpretacin de otros derechos habitualmente leidos desde una postura negativa, es decir, como derechos de primera generacin destinados a la proteccin de un determinado mbito individual frente a la intervencin estatal. As, por ejemplo, el ejercicio de la libertad de prensa debera entenderse contrapesado por un deber de informacin veraz109.

6.b) La historia argentina y la experiencia comparada Una de las cuestiones que plantea el apartado anterior, aunque sea indirectamente, es si la previsin constitucional que transforma al voto en obligatorio debe ser entendida como el establecimiento de un deber constitucional con las consecuencias antes apuntadas, o debe ser entendida ms bien como una definicin tendiente a conseguir determinados efectos en el sistema poltico. Evidentemente, su inclusin expresa en la norma constitucional y en el captulo de Nuevos Derechos y Garantas en particular, parece ubicarla en el primer supuesto. A ello coadyuva la inclusin de la normativa proveniente de los Tratados Internacionales incorporados en virtud del art. 75 inc. 22, ya que si bien tres de las Declaraciones arriba mencionadas no tratan ese aspecto, la Declaracin Americana de los Deberes y Derechos del Hombre sostiene que "toda persona tiene el deber de votar en las elecciones populares del pas del que sea nacional..."110. Sin embargo, a pesar de estas razones, la lectura histrica y comparada relativiza la postura dogmtica, al relacionar esta institucin con un estado de evolucin de un sistema poltico, ms que con una postura terica respecto de las relaciones entre individuo y Sociedad. Ello nos lleva al centro de uno de los planteamientos que hicimos supra: la conveniencia de su inclusin como una norma rgida. El carcter instrumental de la obligatoriedad de voto fue el que sustent su inclusin en la Ley 8871, de 1912, ms conocida como "Ley Sanz Pea". En efecto, fue el propio Presidente, en su Mensaje al Congreso de la Nacin, el que expres: "No es bastante garantizar el sufragio, sino que necesitamos crear al sufragante, sacndolo del oscuro rincn del egosmo a la luz vivificante de las deliberaciones populares (...) mi programa, menos que un sistema propuso una medida , al enunciar como ensayo el precepto del voto obligatorio, que arraiga en la naturaleza de la funcin y en el derecho perfecto de la sociedad para imponerlo"111. Complement dicha exposicin el Ministro Indalecio Gmez, con motivo de la discusin del proyecto en el Senado: "La primera vez que tuve ocasin de hablar en este debate, manifest que el mal que nos aqueja es la abstencin . (...) Se puede tener respecto de la naturaleza jurdica del sufragio y acerca de la oportunidad de establecerlo
Cf, por ejemplo, Carlos Bidegain, Eugenio Palazzo, Carlos Schinelli y Orlando Gallo: Curso de Derecho Constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2001, Tomo V, pgs. 176 y sigs. 110 Art. 32. 111 Citado en H. Brmudez, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 72. El antecedente poltico ms importante de la Ley Sanz Pea, ello es, el pacto entre el Presidente e Hiplito Yrigoyen, puede consultarse en Arturo Enrique Sampay: Las Constituciones de la Argentina (1810/1972), EUDEBA, Buenos Aires, 1975, pgs. 441-448.
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como obligacin compulsiva, ideas varias, pero no se puede desconocer esto: que si se piensa que es conveniente hacer desaparecer un estado de abstencin electoral en un pas, el nico medio eficaz es la obligacin del voto, la obligacin coactiva, y que a este efecto la obligacin coactiva del voto ha dado resultado en todos los pases donde se ha puesto en prctica"112. A mayor abundamiento, fue el Senador Joaqun V. Gonzlez el que defendi con estas palabras la conveniencia del deber de votar:
"El voto obligatorio es la frmula con que en la legislacin y la ciencia poltica actual se expresa este problema social y poltico, el medio de combatir el ausentismo, el indiferentismo, y el manfichisme, que hace que todas las clases sociales ms importantes se mantengan alejadas de la vida cvica (...) Para m el voto obligatorio es una frmula necesaria en una reforma electoral en el poca presente, y tratndose de un pas como el nuestro, no se me ocultan todo sus peligros, no se me ocultan todas las dificultades para realizarlo entre nosotros; pero, teniendo en cuenta todos sus defectos y poniendo en el otro platillo de la balanza sus ventajas, no he vacilado en optar por su aceptacin, en la esperanza de que, por lo menos, la simple declaracin sirva de incentivo o estmulo, por la moral de la ley, para que los ciudadanos crean un poco ms en el deber de concurrir a los comicios (...). El horror al comicio, Seor Presidente, ha nacido en nuestro pas del horror a la sangre, a la violencia y al atropello brutal (...) Este pas, segn mis convicciones, despus de un estudio prolijo de nuestra historia, no ha votado nunca. El sufragio universal, en la extensin deseada de esta palabra, no se ha practicado en la Repblica Argentina. O han sido ensayos de buena fe, sinceros, como los de los primeros tiempos de las asambleas, de la Independencia y de la Revolucin, o han sido simulaciones groseras para satisfacer resoluciones personales de los dspotas transitorios o duraderos que hemos tenido en nuestra historia, o han sido conciliaciones posteriores del espritu orgnico, que trataba a toda costa de presentar formas de gobierno a la civilizacin del mundo exterior; pero en el fondo siempre el mismo fenmeno: la organizacin a posteriori de los comicios, para responder a frmulas imperativas, previas; en suma varias veces lo he dicho en diversas formas- el gobierno argentino es el resultado de la cultura personal de los hombres de gobierno, de los hombres de Estado, que en distintas pocas han regido los destinos del pas. Han sido, pues, en gran medida, gobierno de hecho; y el perfeccionamiento de nuestras instituciones, el relevamiento de la masa inferior, destinada a producir este movimiento orgnico ha venido siguiendo como arrastrado por la inspiracin personal de aqullos; y ha sido su influencia moral y el esfuerzo de los gobiernos que ellos han organizado de hecho por convenciones polticas, por pactos militares y por resultados de otro orden, la influencia civilizadora y moral que esos hechos han derramado en el pueblo, lo que ha producido, junto con una lenta accin educativa escolar, la poca cultura poltica de que el pueblo argentino ha dado muestras en presencia de los sistemas electorales que hasta ahora han regido". 113

Si bien en la postura de todos los defensores de su inclusin laten motivos tanto de orden terico como pragmtico, es la funcionalidad en el marco de la historia del sistema poltico argentino la que termina siendo determinante de su introduccin. A ello apuntan las argumentaciones vertidas, de la que es expresiva la larga cita del Senador
Citado en Brmudez, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 74. Joaqun V. Gonzlez: "Discurso en el Senado de la Nacin el 1 y 2 de febrero de 1912", en Obras Completas, Tomo XI, Universidad Nacional de La Plata, 1935, pgs. 123, 124 y 125.
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Gonzlez. En ella se hace hincapi en el objetivo de la norma de cambiar la cultura poltica, una cultura donde, afirma, "nunca se ha votado". Se introduce as una interesante teora sobre el aprendizaje social y la funcin de las normas electorales en l, que cobran as un valor instrumental con respecto a aqul objetivo. Lo cual obliga a la evaluacin de la normativa una vez logrados los resultados buscados, ya que son stos los que justifican su inclusin en la ley. Es verdad que, como venimos diciendo, existen argumentos tericos que permitiran sostener la obligatoriedad del voto, pero no son ellos los que inclinan la balanza en su favor. Por otra parte, es importante destacar el valor pedaggico que, en este esquema, se le asigna a esta ley. En este sentido, la labor parlamentaria cambia el duro esquema penal del Proyecto del Poder Ejecutivo, tomado del derecho espaol, y lo suaviza dndole un carcter ms simblico que represivo. Nos hemos extendido en la consideracin del debate original, porque entendemos que resulta suficientemente explcito del carcter funcional con que la institucin fue tomada y su insercin en uno de los puntos de inflexin ms importantes de la historia argentina, proceso que como hemos visto ya114, sufri luego una serie de interrupciones institucionales, para retomar su plena vigencia recin en el ao 1983. En su momento, pues, la obligatoriedad del voto jug como una condicin de legitimidad del sistema instaurado, el que deba ser respaldado con el voto ciudadano, pero, al mismo tiempo, se confiaba en que la evolucin de la cultura poltica modificara la situacin que la ley tena en vista. Por ello, si bien no se expres en blanco sobre negro, la temporalidad de la medida estaba nsita en la fundamentacin que de ella se dio. Ello explica, por otra parte, tanto la situacin argentina como la mundial al respecto, donde la mayor parte de las legislaciones que en su momento previeron tal obligatoriedad han sido o cambiadas o morigeradas en sus efectos sancionatorios. Es decir, que su presencia es, muchas veces, ms la de un smbolo que no ha querido ser derogado que la de una verdadera obligacin constitucional, exigible por medios coercitivos. Esta experiencia comparada fue mayormente ignorada en el debate de la Convencin Constituyente, donde las referencias de los Convencionales al asunto dieron a entender que la regla es la obligatoriedad y la excepcin, el carcter voluntario. El cuadro que sigue ilustra el error de esa apreciacin:

PAS

Nivel de Obligatoriedad Efectiva

PAS

Nivel de Obligatoriedad Efectiva

AUSTRALIA BELGICA BOLIVIA BRASIL

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Alto Alto Bajo Bajo

GUATEMALA HOLANDA HONDURAS ITALIA

No se controla No se controla No se controla Bajo/ No se controla

Vid supra Punto 4.- La situacin de la representacin poltica en Argentina.

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CHILE COSTA RICA CHIPRE REP. DOMINICANA ECUADOR EGIPTO FILIPINAS FIJI GABON GRECIA

Bajo No se controla Alto No se controla Bajo Sin datos No se controla Alto Sin datos Bajo

LIECHTENSTEIN LUXEMBURGO MEXICO NAURU PARAGUAY PERU SINGAPUR TAILANDIA TURQUA URUGUAY

Bajo Alto Bajo Alto Sin datos Bajo Alto No se controla Bajo Alto

Fuente: Mara Gratschew, The Voter Turnout Project at International IDEA, Abril 2001

Efectivamente, existen solamente 28 pases en los que el voto es obligatorio -13 de ellos, latinoamericanos-. De esos 28, a su vez, solamente en 8 el control sobre la normativa es estricto; en el resto, el nivel de control es bajo o directamente inexistente. Ello nos inclina hacia la conclusin de que la reforma constitucional argentina, al incluir la obligatoriedad de voto, no slo ha transformado una norma instrumental en un principio dogmtico del ordenamiento sino que, al hacerlo, ha ido en contra de la corriente vigente en la legislacin comparada, donde en muchos lugares en el que este sistema existe, se encuentra sujeto a fuertes discusiones115.

6.c) Funcionalidad instrumental del voto obligatorio en el caso argentino Como seala Brmudez, la posicin que prevaleci en la Convencin para establecer la obligacin de votar presupone: "a) que tal coercin es necesaria para asegurar la concurrencia del votante; b) que, por tanto, si el sufragio tuviera carcter facultativo, una parte importante del electorado dejara de concurrir a cumplir con l; c) que, a raz de ello, el sistema se volvera menos representativo, resintiendo o debilitando la legitimidad de las instituciones polticas; d) que este riesgo se previene eficazmente con la amenaza de sancin al elector que no concurre a votar" 116. Dicha argumentacin ha sido rebatida por numerosos episodios de la historia argentina, donde a pesar de la existencia de estas normas la asistencia a votar no ha sido cumplida por parte importante de la poblacin. El ltimo ejemplo fue provisto en las elecciones legislativas del 2001 donde, sobre un total de 24.883.666 de electores hbiles, se expidieron 14.140.196 de votos positivos (56,8%),
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Tal, por ejemplo, es el caso de Australia, durante la ltima dcada, y Chile en la actualidad. H. R. Bermdez, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 81.

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1.704.514 votos en blanco (6,8%), 2.262.332 votos nulos (9,1%) y hubo 6.777.624 ausentes (27,2%)117. Estas cifras parecen ser lo suficientemente elocuentes sobre la eficacia de la consagracin constitucional de la obligatoriedad del voto respecto del resultado efectivo logrado. Pero las cifras no dan toda la explicacin. Podra argumentarse que es la no persecucin de los que infringen la normativa la que impide que los votantes concurran. Si ello es as y ese es el sistema que tradicionalmente se ha aplicado, con sucesivas normas de amnista electoral dadas por el Congreso, qu sentido tiene haber constitucionalizado una norma, ya caida en desuetudo en la prctica poltica y jurdica? Se podra argumentar que la inclusin en la norma fundamental refuerza la funcin simblica y ejerce una funcin pedaggica sobre la ciudadana. Entendemos que no es as, sino todo lo contrario: la configuracin de un deber al ms alto nivel normativo, que luego no es cumplido ni respecto del cual las autoridades consideran de inters perseguir su cumplimiento, lo nico que hace es deteriorar la fuerza simblica de la Constitucin, que se transforma as en letra muerta. En este sentido, haber incluido esta normativa hubiera podido tener algn sentido discutible desde otros puntos de vista, pero no de ste- si se hubiera cambiado la poltica respecto de su incumplimiento. Ello no ha ocurrido y ahora la Constitucin, ya no la ley, se ha transformado en irrelevante a este respecto. Qu otras cosas nos muestran las cifras de las elecciones del 2001? Evidentemente, como despus demostraron los sucesos de fines del 2001 y la cada del Presidente de la Ra, hubo una crisis de legitimidad muy grande en nuestro pas. Las elecciones de 2001 fueron un prolegmeno al desastre final. Pero, que haba pasado en las elecciones anteriores? Partiremos del presupuesto de que una crisis de representacin tal como la que hemos vivido no pudo haberse gestado en los pocos meses anteriores, sino que es un proceso de ms largo alcance. Es ms, los guarismos que antes citamos sobre opiniones positivas respecto de los partidos polticos nos hablaban de cambios notorios que venan desde los aos 80118. Entonces, por qu estos signos no aparecan de forma tan clara en las elecciones anteriores? Entendemos que el problema de fondo est en que el voto obligatorio crea un mercado cautivo, que enmascara la desafeccin poltica, permitiendo que el sistema modele a un votante que se encuentra a su disposicin. Es decir que un sistema diseado de este modo no crea diferencias de inters entre los votantes, lo cual hace que todos voten de la misma forma, interesados y no interesados. Estos ltimos son ms fcilmente modelables por mensajes manipuladores y se encuentran en capacidad de ser utilizados por las fuerzas polticas, justamente porque estn obligados a ejercer su derecho de sufragio. Obligados a usar sus recursos, la opcin por el mal menor termina transformndose en regla. Ello genera una legitimidad del sistema que es ficticia, porque no se basa en la realidad del inters sino en la pasividad del votante aptico. En otras palabras,
Marcelo Escolar, Ernesto Calvo, Natalia Calcagno y Sandra Minvielle: "Ultimas imgenes del naufragio: las elecciones del 2001 en la Argentina", Desarrollo Econmico Vol. 42 N 165, Abril-Junio de 2002, pg. 27 (cuadro N 2) 118 Vid. supra apartado 4.- La situacin de la representacin poltica en Argentina, in fine.
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mientras en un sistema la apata no cuenta, ac se la hace jugar en favor del mismo, en concreto en favor de los que tienen en su poder la oferta poltica. Si el voto fuera optativo, no habra que convencer al sufragante con mensajes facilistas o tendientes a la opcin por el mal menor, sino en pos de un verdadero compromiso poltico. Por lo tanto, el voto obligatorio no combate la desafeccin poltica, sino que solamente la enmascara. De este modo, distorsiona las seales y no conecta adecuadamente a la sociedad con sus representantes. Cuando lo hace, probablemente ya sea demasiado tarde y no hay un ejercicio de esos representantes de proactividad hacia los votantes. El monopolio que crea el voto obligatorio genera desinters en la relacin de representacin directa, ya que sta no es necesaria para lograr las victorias electorales. La experiencia de pases como EE.UU., por ejemplo, indica que las elecciones se definen por la capacidad de los candidatos para atraer a los votantes apticos. Entendemos que, aunque ms dificultoso, de este modo se combate de un modo mucho ms eficaz la desafeccin poltica y la medicin de la legitimidad del sistema resulta ms acorde con la realidad.

7.- Las acciones positivas para el acceso a cargos electivos y partidarios El artculo 37, en su segundo prrafo, establece las acciones positivas como una garanta de la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos. Dichas acciones debern introducirse en la regulacin de los partidos polticos y en el rgimen electoral. La Convencin vena as a reafirmar, a nivel constitucional, la modificacin del Cdigo Electoral realizada a travs de la ley 24.012, que establece que "las listas que se presenten debern tener mujeres en un mnimo del 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas" 119. Pero la Constitucin agregaba, a travs de la Clusula Transitoria 2, que "las acciones positivas a que alude el art. 37 en su ltimo prrafo no podrn ser inferiores a las vigentes al tiempo de sancionarse esta Constitucin y durarn lo que la ley determine". De este modo, esta clusula est fijando un piso a esta medidas, piso fijado por la ya referida ley 24.012, vigente desde 1991120. Si bien se han planteado numerosas cuestiones interpretativas respecto de esta disposicin transitoria121, debera entenderse que quedan cristalizados los criterios de la ley vigente y, si el Congreso pretendiera implantar nuevas acciones positivas, no podra fijar estndares menores a los de la Ley 24.012. Podra, eso s, elevar esos estndares, pero establecindoles una duracin determinada. De acuerdo con lo dicho, la Convencin habra venido, en este punto, a realizar una operacin semejante a la realizada con la obligatoriedad del voto. Una medida ya establecida en el ordenamiento legal, permitida, por otra parte, por la Convencin sobre la
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Art. 1, Ley 24.012. Cf. Mara A. Gelli, ob.cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 330. 121 Cf., por ejemplo, discurso del Convencional Ivn Cullen, 32 Sesin Plenaria, 17 de agosto de 1994.

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Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer incorporada por el art. 75 inc. 22, es incorporada al texto constitucional de forma directa. Y es ms, no es incorporada solamente una vez, sino que aparece en el art. 37, en el ya citado 75 inc. 22 y, como principio general, en el art. 75 inc. 23. En los prrafos que siguen, intentaremos explicar los orgenes comparados de las acciones positivas, ver cules son los problemas que ellas han planteado desde un punto de vista prctico y terico- y, finalmente, analizar la compleja situacin que se plantea en nuestro derecho por la concurrencia de normas que regulan el instituto. A lo largo de este anlisis, intentaremos dar nuestra opinin sobre la oportunidad y conveniencia de esta modificacin constitucional y los problemas que plantea al institucin de cara a la igualdad de los ciudadanos y la eficacia del sistema poltico.

7.a) Las acciones positivas en el contexto estadounidense Para comenzar, podramos definir las acciones positivas "como un programa pblico o privado diseado para igualar las oportunidades de admisin para los grupos histricamente desaventajados, tomando en consideracin aquellas mismas caractersticas que han sido usadas para negarles un tratamiento igualitario" 122. En otras palabras, implica la accin de desigualar para igualar: beneficiar a determinados grupos para que efectivamente gocen de iguales oportunidades en algn campo. La misma institucin de las acciones positivas o discriminacin positiva o acciones afirmativas- encuentra su explicacin en la historia de los Estados Unidos de Amrica, donde surge como un modo de lidiar con los problemas de insercin laboral, social y cultural de la poblacin negra. En el marco de una poltica de mayor resguardo de los derechos civiles y la no discriminacin, propulsada por la sentencia de la Corte Suprema en el caso "Brown vs Board of Education", el Presidente Kennedy establece en 1961 un Comit para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo. La poltica de no discriminacin es reafirmada en 1964, cuando se sanciona la Ley de Derechos Civiles Civil Rights Act-, donde se dice que "ninguna persona en los Estados Unidos ser excluida de la participacin o ver denegados los beneficios o ser sujeta a discriminacin bajo ningn programa o actividad que reciba asistencia financiera federal, por motivos de raza, color u origen nacional"123. Pero un ao despus, el Presidente Lyndon B. Johnson argumentara que la justicia requiere algo ms que un mero compromiso para un tratamiento imparcial. En su discurso de 1965 en la Universidad Howard, dira lo siguiente: "Uno no toma a una persona que durante aos ha estado cargada de cadenas y lo libera, lo pone en la lnea de largada y le dice: "eres libre de competir con los otros" y piensa as que ha sido completamente justo. No es suficiente slo abrir las puertas de la oportunidad. Todos nuestros
Definicin de Michel Rosenfeld, citado en Sebastin Alejandro Rey: "El derecho a la igualdad, las acciones positivas y el gnero", en Suplemento de Derecho Constitucional de La Ley, 22 de diciembre de 2003, pg. 19. 123 Normativa complementada, en el plano electoral, con la Voting Rights Act de 1965 (Cf. Alfred H. Kelly, Winfred A. Harbison y Herman Belz: The American Constitution. It's Origins and Development, W.W. Norton & Company, New York, 1991 (7 ed.), pg. 742.
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ciudadanos deben tener la capacidad de caminar a travs de esas puertas... Buscamos, no la igualdad como un derecho y una teora, sino la igualdad como un hecho y la igualdad como un resultado"124. La postura del Presidente sera transformada en norma, por medio de la Executive Orden 11.246, que incluira la promocin de un programa positivo de igualdad de oportunidades por razones de raza, credo, color y origen nacional, agregndose el sexo dos aos despus. En el ao 1971, el Presidente Nixon modificara la normativa agregando que los objetivos no deberan ser "cuotas rgidas e inflexibles" sino "objetivos razonables obtenibles a travs de la aplicacin de la buena fe para hacer que todo el programa de accin afirmativa funcione". Luego de la implantacin de este rgimen y hasta la actualidad, la accin afirmativa sera un tema que dividira drsticamente las opiniones en los EE.UU. y generara una larga polmica, tanto doctrinaria como jurisprudencial 125. Ella vendra como consecuencia de la misma dinmica de la accin afirmativa, que supone la existencia de un perjudicado por esa poltica, concretamente la persona que tiene mejores calificaciones para entrar a una universidad, empleo, etc, que la que ingresa como resultado de poltica implementada126. Con esta situacin se enfrent la Corte Suprema en el caso Bakke, en 1978127, en la que dara muestra de una postura que perdurara hasta el presente: por un lado, dira que el sistema de cuotas es inconstitucional y que Bakke deba ser admitida en la Davis Medical School; por otro, establecera que la raza en un elemento que se puede considerar como diferencial en los procesos de admisin128. Un cuarto de siglo despus, en el ao 2003, la Corte adoptara dos decisiones caracterizadas tambin por la divisin de opiniones y la dificultad de encontrar consensos terminantes a las cuestiones. En Gratz vs Bollinger, estableci que el sistema de la Universidad de Michigan, por medio del cual se otorgaban 20 de los 100 puntos a minoras subrepresentadas violaba la Enmienda XIV. En Grutter vs Bollinger, por el contrario, dijo que el progama de admisin a la Facultad de Derecho "est justificado por un inters estadual vinculante, como ser el de lograr un cuerpo de estudiantes diversos"129.

7.b) Problemas terico-prcticos Este breve resumen de la experiencia americana nos muestra que el remedio de la accin positiva no surge a partir de una cuestin terica, sino como un
Citado en Steve Cahn: History of Affirmative Action, 1995, en http://aad.english.csb.edu/docs/Cahn.html. Algunas expresiones tericas al respecto son las de Barbara Bergmann: In Defense of Affirmative Action, Basic Books, New York, 1996 y William Henry: In Defense of Elitism, Anchor, New York, 1994. 126 Por eso, se hablara de "racismo invertido", intentando poner el remedio de la accin positiva en el mismo sitio que la conducta que trataba de remediar (Cf. Stanley Fish: "Reverse Racism: Or How the Pot Got to Call the Kettle Black", Atlantic Monthly, November 1993) 127 Regents of the University of California vs Bakke, 438 U.S. 265 (1978). 128 Cf. Bernard Schwartz: History of the Supreme Court, Oxford University Press, New York, 1993, pgs. 324-325. 129 Vid. las sentencias y nota a fallo en Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo de La Ley , 13 de febrero de 2004.
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instrumento pragmtico que intent dar cuenta de una situacin particular de ese pas. En ese sentido, debe entenderse ms como una experimentacin que como una institucin consolidada. Esto tiene dos corolarios: la discriminacin positiva est compuesta de medidas de carcter temporario y, por ello, se encuentran sujetas a una permanente evaluacin y revisin. Su misma ndole de remedios ideados para soluciones particularizadas ha hecho que el perodo que pas desde su instalacin hasta ahora haya sido de una constante evaluacin y debate pblico sobre los efectos de la institucin. Por otra parte, la experiencia nos muestra que se trata de un remedio que tiene sus vctimas y que ellas requieren reparacin por los perjuicios sufridos. Es claro aqu que no estamos frente a una redistribucin sin costos o en la que estos pudieran ser diluidos en una gran masa de contribuyentes, como puede ser el caso en otros programas de ayuda pblica directa. Aqu uno entra y otro, que merecera hacerlo de no existir la accin positiva, no lo hace130. En suma, si el voto obligatorio pona en juego el valor "libertad", las acciones positivas hacen lo mismo con el valor "igualdad". El problema que trae la discriminacin inversa se inscribe en el plano ms general de la transicin de una visin negativa de los derechos fundamentales, donde estos se configuran como un mbito de proteccin de la sociedad frente al Estado, a una posicin donde el Estado interviene activamente en la vida pblica y en las esferas antes retradas a su accin 131. La ingerencia en la esfera societal se har trastocando principios de regulacin social vigentes, amparndose en el criterio normativo de que los mismos no brindan iguales oportunidades a todos los miembros. Ello plantea, pues, al mismo tiempo que la concepcin de la igualdad vigente, el tema de la funcin del Estado en la vida social y, sobre todo, el grado de eficacia de su actuacin. Frente al riesgo de la inaccin, se yergue amenazante el riesgo de la excesiva intervencin, con sus excesos de rigidez. Como se pregunta Ralf Dahrendorf al respecto: "No estaremos persiguiendo, de una manera demasiado mecnica un ideal que confunde la ausencia de privilegios y desventajas con la ausencia de diversidad?"132. Contra esta posibilidad de inflexibilidad es que el sistema de acciones positivas se ha configurado como un sistema que tiene objetivos a alcanzar pero que evade los medios excesivamente tabulados, como las cuotas. Al respecto se ha sostenido que los sistemas rgidos implican consagrar una desigualdad de forma fija y que ello ira contra el principio general de igualdad vigente, as como tambin atentara contra la armonizacin del objetivo de igualacin con otras finalidades de las instituciones en juego. Ello se demuestra claramente en el caso de los sistemas de cuotas como el del art. 37 CN, donde el objetivo de nivelacin de oportunidades entre hombres y mujeres para el acceso a cargos electivos debe jugar con el fin, ms relevante a nuestro entender, de la expresin de la soberana popular a
130 Si bien este es el planteo subyacente, la interpretacin jurisprudencial y terica de la accin positiva tiende a hablar en trminos de grupo y no de individuos. O sea que la justicia compensatoria que implica la medida de discriminacin positiva contempla a los negros o las mujeres, como grupo y no individualmente (cf. S. A. Rey, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 20) 131 Cf. en general, G. Zagrebelsky, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, y Valentn Thury Cornejo, ob.cit. en nota Error: Reference source not found, captulo "Los presupuestos sociolgicos de la teora de la divisin de poderes". 132 Ralf Dahrendorf: "Debemos reafirmar la accin afirmativa?", La Nacin del 23 de febrero de 2004.

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travs de la idoneidad para el cargo133. Aqu, el objetivo pblico de la compensacin y promocin de grupos tradicionalmente desaventajados debe leerse en relacin con los derechos de la ciudadana a una adecuada representacin. Con ello no queremos decir que necesariamente uno se oponga al otro, pero s que probablemente exista una tensin entre ambos y que la solucin adecuada del conflicto requerir flexibilidad y no rigidez en las normas en juego. De otro modo, a la igualdad formal del ordenamiento decimonnico solamente se le estara oponiendo una desigualdad formal de signo contrario. Desde el estricto punto de vista de la participacin poltica, las acciones positivas plantean la cuestin del concepto mismo de representacin tomado en cuenta. Efectivamente, la idea de las cuotas de representacin para mujeres, supone una lectura de la representacin como similitud, que importa evaluar en qu medida las caractersticas generales de los representantes reflejan las caractersticas personales de los representados134. Nuevamente, existe aqu una tensin entre, por un lado, una cierta similitud que debe existir entre los extremos de la relacin como para que tenga significado decir que ciertos grupos se encuentran representados en una institucin y, por otro lado, la necesidad de ver los derechos ciudadanos an los de ese grupo- representados de la mejor forma posible. Pues, como se pregunta Dahrendorf, "las mujeres, son siempre las mejores defensoras de los intereses femeninos? Lo mismo cabe preguntarse respecto de los miembros de grupos religiosos y minoras tnicas, o aun de ciertas clases sociales. Temblamos al imaginar parlamentos donde el principal requisito de elegibilidad sea pertenecer a un grupo que necesite de la accin afirmativa"135. Con estos problemas en mente, pasaremos a analizar ahora la normativa que se ha incorporado en la reforma y su posible armonizacin.

7.c) Cuando un criterio pragmtico se transforma en un principio dogmtico Como mencionbamos al comienzo de este punto 6), la normativa que se ha incorporado previendo la posibilidad de acciones positivas es abundante y, no siempre, congruente. Habiendo hecho una primera lectura del artculo 37, que es el que especficamente estamos estudiando, nos dedicaremos ahora al resto de las normas en juego. Podramos decir que, principalmente, son tres las disposiciones relevantes respecto de las acciones positivas: el art. 75 inciso 23 CN, el artculo 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica y el artculo 4.1 del Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. Por la primera norma, le corresponde al Congreso Nacional: "Legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes, en particular respecto de los nios, las mujeres, los ancianos

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Cf. art. 16 CN. Cf. N. Guillermo Molinelli, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 11.

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y las personas con discapacidad"136. Es decir que se incluye aqu una norma de carcter general, de la cual podra decirse que hay aplicaciones puntuales, como la del art. 37, 2 prrafo, la del 75, inc. 2, 3 prrafo y la del 75, inc. 19. Ahora bien, las normas provenientes de los tratados internacionales, plantean algunos problemas interpretativos de dificultosa resolucin, sobre todo en lo que hace a su lectura conjunta con el art. 37. Comencemos con el Pacto de San Jos, que en su artculo 23 dispone que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas (inc. 1.b), pudiendo la ley "reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal". Este artculo, se ha argumentado, no habilitara la discriminacin en razn del sexo, ya que la enumeracin del artculo, al incluir la palabra "exclusivamente", es taxativa. La cuestin requiere de armonizacin, ya que estaran en conflicto dos normas de nivel constitucional pero, si bien hay una incongruencia, no parecera existir mayor problema en considerar que el art. 37 incorpora un nuevo supuesto de discriminacin, no previsto por el Pacto. Por ello, si bien se plantea una cierta discontinuidad lgica, no parece que ello ponga en duda la viabilidad constitucional de los cupos femeninos previstos en el art. 37137. Un problema de mayor cuanta nos trae el art. 4.1 de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer que dispone: "La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales de carcter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerar discriminacin en la forma definida en la presente Convencin, pero de ningn modo entraar, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarn cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato". En total congruencia con el desarrollo prctico y terico que han tenido las acciones positivas, la Convencin dispone la temporalidad de las medidas, prohibiendo la configuracin de situaciones permanentes de discriminacin inversa. En cambio, el artculo 37 y la clusula transitoria cristalizan una situacin legal, donde se fijan cuotas del 30% para la participacin femenina. Al establecerse esta normativa como la base de la regulacin constitucional, ella se encuentra en las antpodas de las disposiciones de la Convencin, as como de la esencia misma de las medidas positivas. En efecto, stas suponen, siempre, su transitoriedad, su objetivo de llegar a una igualdad y no de perpetuar nuevas desigualdades. Pero existe adems otro punto de anlisis, que tiene una gran importancia institucional. La Constitucin, en el art. 75 inc. 23, al poner en cabeza del Congreso la posibilidad de legislar medidas que tiendan a la igualdad de oportunidades,
Cf. R. Dahrendorf, ob. cit. en nota Error: Reference source not found. La norma, como hemos ledo, pone el acento hacia el cual se dirigir la garanta de la igualdad de oportunidades, no reconociendo, a diferencia de EE.UU., mayormente problemas de raza, credo u origen nacional. 137 En contra de lo que sostenemos en el texto, Daniel J. Filloy: "El cupo femenino en la legislacin electoral. Anlisis de su constitucionalidad", Doctrina Judicial, Tomo 2000-3, pg. 722.
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supone dos cosas: la necesidad de constante evaluacin y monitoreo de las medidas que llevan a una necesaria flexibilidad y, consecuentemente, el reconocimiento de que es el rgano parlamentario el idneo para tener a cargo esas funciones. Esto ltimo juega en dos sentidos: por un lado, separa los planos de rigidez constitucional de la mudanza legislativa y por otro, dentro del esquema de poderes, escoge al Congreso en desmedro del Ejecutivo y del Judicial. Es decir que la Constitucin, en el art. 75 inc. 23, interpreta correctamente la naturaleza de las acciones positivas: medidas de justicia distributiva, que tienden a lograr la igualdad de oportunidades y que son instrumentales respecto del logro de ese objetivo. Por ello, requieren de una visin complexiva de la sociedad y no de una visin parcializada como la que propone un caso llegado al Poder Judicial138; necesitan de garantas especiales por estar reglamentando el derecho a la igualdad y no pueden entonces ser dictadas por el Poder Ejecutivo; precisan flexibilidad y por eso no pueden ser rigdamente establecidas en el texto constitucional. La postura del artculo 37, 2 prrafo, es diametralmente opuesta a la enunciada: cristaliza una desigualdad y, adems, al introducir en la parte de Nuevos Derechos y Garantas la "igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos" y garantizarlo mediante las acciones positivas, dogmatiza un elemento que, por su naturaleza, est llamado a ser instrumental. De este modo, lo que a nuestro entender debera ser un principio, el de igualdad tal como est reconocido en el art. 16 CN-, que en determinados casos requiere de medidas especiales para ser cumplido efectivamente, pasa a ser discutido por un principio de signo contrario. La inclusin del art. 37 contrapone dos modos diferentes de concebir la igualdad constitucional y, con ello, dificulta enormemente su armonizacin. Distinto sera el caso, como venimos sosteniendo, si frente al principio general del art. 16 se previeran medidas correctoras puntuales, las cuales siempre deberan adecuarse al principio de razonabilidad que emana del art. 28 CN. Es en este sentido que, ms all de la opinabilidad de la institucin de las medidas positivas, nos parece francamente disfuncional su inclusin en el artculo 37. Ms an lo es, si consideramos que mediante dicha norma no se ha innovado sustancialmente en el ordenamiento, sino que se ha constitucionalizado una norma que ya se encontraba presente y operante en el mismo.

8.- Los partidos polticos y la postulacin de candidatos El artculo 38 de la Constitucin Nacional establece como garanta a los partidos polticos, "la competencia para la postulacin de candidatos a cargos pblicos electivos", entre otras notas generales que da a la actuacin de los mismos despus de calificarlos como "instituciones fundamentales del sistema democrtico". Nos concentraremos en ese punto, ya que el mismo ha sido sumamente controvertido antes, durante y despus de la
138 En contra de esta postura, algunos autores tratan de darle a la clusula del art. 75 inc. 23, operatividad inmediata, la que podra ser invocada por los jueces en forma directa. Cf. Eduardo Barbarosch: "La igualdad real de oportunidades", en Estudios sobre la Reforma Constitucional de 1994, G. J. Bidart Campos y H.R. Sandler (coordinadores), Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja-Ed. Depalma, Buenos Aires, 1995, pgs. 92-94.

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Convencin. En l se concentra la definicin ltima sobre la funcin de los partidos polticos en el sistema establecido por la Reforma Constitucional, en un papel que se encuentra ubicado en el cruce de una multiplicidad de normas constitucionales: art.1-forma representativa de gobierno-, art. 22 principio de representacin-, art. 37- principio de soberana popular-, arts. 39 y 40 medios de democracia semidirecta- y art. 54 partidos polticos como adjudicatarios de los votos en la eleccin de Senadores nacionales-. Como se puede ver de esta somera enunciacin, hay diferentes principios que se encuentran en juego -a los que se deben sumar los provenientes de los Tratados Internacionales incorporados- y ellos no han tenido un tratamiento uniforme en la redaccin de la Constitucin. Por lo tanto, a travs del anlisis de la clusula del art. 38 intentaremos definir cul es el lugar que la Reforma le ha otorgado a los partidos polticos en el sistema poltico argentino.

8.a) Exclusividad o concurrencia para la postulacin de candidatos? Tratamos en el punto 3), la situacin de los partidos polticos en la Repblica Argentina y vimos como la crisis de representacin que hara eclosin a fines del 2001 ya estaba gestndose al momento de la reforma. Ante esa situacin, conjuntamente con otra serie de disposiciones, los convencionales incorporaron al texto constitucional un estatuto regulador de los Partidos Polticos. Esta incorporacin nos plantea varias preguntas, en especial respecto de la exclusividad de los partidos para postular candidatos a cargos electivos,. La primera de ellas se relaciona con la legitimidad de la medida. Si bien nadie duda de la importancia que los partidos polticos efectivamente tienen en el moderno sistema democrtico, habra que evaluar si pueden ser considerados los nicos vehculos de transmisin de la voluntad popular. La segunda, cualquiera sea la respuesta a lo anterior, debera delimitar cul fue efectivamente la respuesta que el Constituyente dio, en el plano normativo, a esta cuestin. Por ltimo, deberamos analizar cmo ha quedado configurado el panorama normativo en el que se inserta la regulacin de los partidos polticos, para lo cual intentaremos leer sistemticamente las disposiciones constitucionales y la finalidad de las mismas. La primera pregunta que nos realizamos tiene, al igual que las preguntas anteriores sobre la obligatoriedad del voto y la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones, un costado terico y uno prctico. De acuerdo con el primero, habra que inquirir si existe alguna razn para darle la exclusividad para la postulacin de los candidatos a los Partidos Polticos. En los sistemas democrticos actuales, dada la gran cantidad de electores existentes, deben preverse mecanismos de reduccin de las opciones ya que si no estas se haran inmanejables. Estos sistemas pueden ser, al menos, de tres tipos: eleccin directa o indirecta de los candidatos por los miembros del partido, eleccin del cuerpo electoral a travs de primarias abiertas y eleccin por un reducido nmero de electores de un

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candidato independiente139. La decisin por uno u otro sistema no proviene de las calidades intrnsecas del mtodo de seleccin de candidatos, sino que la misma surge del lugar relativo que se quiera otorgar a los actores. Mientras el monopolio de candidaturas tiende a fortalecer a los partidos polticos, las elecciones primarias tienden a transparentar sus estructuras de cara a la sociedad, pero siempre dentro de un sistema de exclusividad de postulacin. Las candidaturas independientes, por su parte, suponen poner en competencia a los partidos polticos con otros actores polticos. En otras palabras, los distintos sistemas ofrecen distintos grados de apertura del sistema poltico a la sociedad. Por lo tanto, la exclusividad es una de las opciones tericas posibles para proceder a la seleccin de candidatos de un gobierno democrtico, pero no la nica, ni necesariamente la ms conveniente. Por ello, para evaluar su conveniencia, debemos situarnos en el terreno de las decisiones polticas de fondo y ver cules son los elementos que se quieren fortalecer, ello es, analizar el costado prctico de la cuestin. Esta es la perspectiva que asumi el Ministro Petracchi, en 1987, en su voto en el caso "Ros", donde se discuti la constitucionalidad del art. 2 de la Ley 22.627 que reconoca a los partidos polticos la exclusividad en la nominacin de candidatos 140. Al respecto, en el considerando 14 de su voto, dijo:
"... no debe perderse de vista que nuestro pas atraviesa un perodo de transicin democrtica luego de casi cincuenta aos de alteraciones del sistema institucional. Dos de los rasgos de la reconstruccin de la democracia inciden notablemente en la cuestin a resolver en este caso. Por un lado, la sociedad en su conjunto tiene energas comprometidas en la reconstitucin de las pautas de convivencia que pueden resultar fundacionales de un sistema democrtico estable. La necesidad de fortalecer las instituciones requiere pues concentrar esfuerzos. Esto an en detrimento de formas que, como las candidaturas independientes (admitidas en otras naciones de arraigada tradicin democrtica), si bien pueden ser tericamente encomiables por el incremento de la libertad individual que entraan, no se insertan en la historia de nuestras prcticas polticas como para que su establecimiento sea aconsejable en la aludida etapa de transicin. Por otro lado, la reconstruccin a la que se encuentra abocado nuestro pas tambin incluye a la de los partidos polticos. Estos transcurren una etapa de reorganizacin intensa y, en algunos casos, consolidacin de su forma organizativa. La introduccin de procedimientos para la gestin de candidaturas que prescindan de la estructura de los partidos podra entonces implicar el riesgo de entorpecer dicha necesaria reconstruccin. Transcurrida la transicin, con los partidos polticos reestructurados, las instituciones democrticas de la Repblica consolidadas y con las prcticas polticas acotadas en el marco de acuerdos sociales fundacionales que den estabilidad al sistema, se abrir nuevamente la posibilidad para que, en el mbito que corresponda, se discutan alternativas de reglamentacin del derecho a ser elegido." 141

Es decir que la opcin por la exclusividad de los partidos polticos en

Cf. argumento de la mayora de la Corte Suprema de Justicia en el caso "Ros, Antonio Jess s/oficializacin de candidatura", Fallos 310:827, considerando 9. 140 Concepto que ha perdurado en el art. 2 de la actual Ley Orgnica de Partidos Polticos N 23.298, modificada por la Ley 25611. 141 Fallos 310:827, pgs. 841-842.
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la postulacin de candidatos no resulta irrazonable, pero es una decisin que debe tomar el legislador. Para ello debera, de estarse a la argumentacin dada por Petracchi, analizar el estado de evolucin del sistema y de la cultura poltica y decidir en funcin de los objetivos que se fijen: no es lo mismo un perodo de transicin que uno donde las instituciones se hallan consolidadas. No es igual, podramos agregar, el sistema poltico en 1987, que en 1994 o en el 2004. Por esta razn, tradicionalmente se ha sostenido la inconveniencia de cristalizar esta cuestin en el texto constitucional 142, para dejar libre de manos al poder poltico, para que pueda ir diseando el sistema de acuerdo con la evolucin y los cambios que sufra. Ahora bien, dicho esto, corresponde dilucidar cul es el sentido que se le debe atribuir a la expresin del art. 38. Al respecto, la Convencin introdujo una frase equvoca y luego no se puso de acuerdo sobre lo que la misma implicaba 143. Es decir que, por extrao que parezca, en el mismo contexto en el que se estaba legislando, no se saba efectivamente qu era lo que se estaba votando. Durante la 15 Sesin Plenaria, se discuti extensamente el rgimen de los partidos polticos y, particularmente, la clusula que ahora estamos tratando. Hubo discursos a favor y en contra, se reconocieron las disidencias existentes en el seno de la Comisin de Participacin Democrtica 144, la Comisin de Redaccin intervino y dijo que se haba cambiado la expresin "su competencia" por "la competencia" en el entendimiento de que de esa forma no era exclusiva 145, y, ante la persistencia de interpretaciones dismiles en el Plenario, se pidi que, antes de votarse, se aclarara el sentido para saber que se estaba votando 146. La realidad es que el punto no fue suficientemente aclarado, la Convencin vot igual por el artculo tal como estaba redactado y la cuestin volvi a resurgir en la 17 Sesin Plenaria, con motivo de la discusin de otro punto de la normativa constitucional147. En sntesis, el consenso emergente fue que, como resultado, la competencia era exclusiva pero no porque la Constitucin lo estableciera sino porque la normativa previa Ley de Partidos Polticos- as lo estableca. Es decir que la misma Convencin ha reconocido la irrelevancia de la disposicin, en la medida en que lo nico que hace es remitir a la ley existente. Hasta aqu, la interpretacin autntica de los convencionales que, como hemos visto, poco nos ayuda a
142 Por ej, la Comisin 4 del Consejo para la Consolidacin de la Democracia, luego de sostener la conveniencia de la inclusin de los partidos polticos en el articulado constitucional, especific que deba realizarse solamente "una mencin genrica a los partidos polticos en su carcter de intermediarios entre el poder y el pueblo, y como rganos canalizadores de la voluntad poltica de los ciudadanos (...) Dentro de ese criterio, se consider necesario la inclusin de referencias a la necesidad de una organizacin democrtica, de la publicidad de las finanzas partidarias y su funcin en la formacin de la voluntad poltica pblica" (Dictamen Preliminar, pg. 224) 143 Vid. Ral Gustavo Ferreyra: La Constitucin vulnerable. Crisis argentina y tensin interpretativa , Hammurabi, Buenos Aires, 2003, pgs. 192-201. 144 Discurso del Convencional Antonio Cafiero, Presidente de la Comisin de Participacin Democrtica, 15 Sesin Plenaria, 22 de julio de 1994. Otros convencionales, como Colombo y Dressino, afirmaron que la mayora de la Comisin estaba de acuerdo en que la competencia era exclusiva. 145 Discurso del Convencional Juan Carlos Maqueda, miembro de la Comisin de Redaccin, reafirmando una intervencin previa del Convencional Alberto Natale, 15 Sesin Plenaria, 22 de julio de 1994. Luego, una intervencin del Convencional Antonio M. Hernndez, Vicepresidente de la Comisin de Redaccin, corrobora lo afirmado por Maqueda y Natale. 146 Discurso del Convencional Saravia Toledo, 15 Sesin Plenaria, 22 de julio de 1994. 147 Discursos de los Convencionales Orsi, Lpez de Zavala y Cullen, 17 Sesin Plenaria, 26 de julio de 1994.

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clarificar la posicin de los partidos polticos. Si vamos al sentido literal de la frase, ella puede ser interpretada tanto con un sentido de exclusividad como simplemente de garanta de la posibilidad de presentar candidatos, ya que la palabra "competencia" admite ambos significados. Ahora bien, si el artculo 38 establece en su primer prrafo que los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico, parece evidente que el ordenamiento les garantizar a esas instituciones la capacidad de postular candidatos. Entonces, habra que estar a que la mencin, en ese contexto, implica exclusividad, ya que si no sera redundante con respecto a lo dicho por ese mismo artculo en su primer prrafo. Sin embargo, conspira contra esta posicin el hecho de que la frase en cuestin restringe el derecho de ser elegido de los ciudadanos independientes, por lo que la interpretacin del artculo debera ser restrictiva al respecto. A este elemento se sumara el hecho de que, al no mencionarse la palabra "exclusiva", podra entenderse -por las razones expuestas- que la competencia es concurrente. En sntesis, la redaccin de la clusula y su discusin previa brindan pocos elementos de claridad, por lo que el elemento definitorio de la misma estar dado por el entramado normativo citado al comienzo de este apartado148.

8.b) El caso Bravo vs Bliz, o cuando el rbol no deja ver el bosque Si el artculo 38, por s solo, nos sirve de poco a la hora de delimitar el papel que los partidos polticos deben jugar en el sistema institucional, debemos buscar su significado en el resto de las normas constitucionales que hacen referencia al tema, lo que comnmente es denominado interpretacin sistemtica. En este sentido, en el texto constitucional hay dos menciones explcitas a los partidos polticos, que juegan para la eleccin de autoridades: el art. 54, respecto de la eleccin de Senadores Nacionales y el art. 85, respecto del Presidente de la Auditora General de la Nacin, que "ser designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso". Ser respecto del primero de ellos que se plantear un importante conflicto interpretativo, que tendr por objeto el anlisis de las normas electorales incorporadas por la Reforma de 1994. Nos referimos al caso Alianza Frente por un Nuevo Pas, ms conocida por la disputa entre los candidatos a Senador, Alfredo Bravo y Gustavo Bliz. En el mismo, que analizaremos a continuacin, tanto la Cmara Nacional Electoral como la Corte Suprema de Justicia de la Nacin entendieron que, aunque la sumatoria total de votos le daba la victoria a Bravo, la literalidad del art. 54 en su mencin al "partido que le siga en nmero de votos", haca merecedor de la banca a Bliz149.
La Cmara Nacional Electoral se pronunci sobre el punto y sostuvo que el art. 38 CN no impone ni prohbe el monopolio partidario de las candidaturas (Causa "Padilla, Miguel M.s/inconstitucionalidad del art. 2 de la ley 23.298", del 24 de septiembre de 2002). 149 Cmara Nacional Electoral, 28 de diciembre de 2001: "Alianza Frente por un Nuevo Pas s/solicita cumplimiento del art. 54 de la Constitucin Nacional- Elecciones 14 de octubre de 2001", El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional del 22 de marzo de 2002; y Corte Suprema de la Nacin, 4 de junio de 2003: "Alianza Frente....", Jurisprudencia Argentina, Tomo 2003-4, pags. 688 y sigs.
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El caso, donde se encontraba en disputa la banca de Senador correspondiente a la primera minora por la Ciudad de Buenos Aires, gener un largo debate poltico y jurdico. El problema haba surgido por la postulacin de Alfredo Bravo por dos listas, la del Partido Popular Nuevo Milenio y la de Agrupacin Alternativa por una Repblica de Iguales (ARI). Con carcter previo a la eleccin, el ARI haba impugnado la postulacin de Bravo por la otra lista, recibiendo respuesta negativa a su reclamo por parte de la Junta Electoral150. Dicha resolucin qued firme y ambas listas se presentaron a la eleccin, as como la Alianza Frente por un Nuevo Pas, cuya lista encabezaba Gustavo Bliz. Los resultados de la eleccin seran los siguientes:
Partido o Alianza Alianza 2001 Trabajo, Justicia y Educacin Votos 285.78 3 Alianza Frente por un Nuevo Pas 222.37 0 Alianza Alternativa por una Repblica de Iguales 172.20 6 Alianza Frente Unin por Buenos Aires 148.29 7 Autodeterminacin y Libertad Alianza Izquierda Unida Partido Humanista Partido Popular Nuevo Milenio 91.424 86.372 64.262 54.127 6,85 6,48 4,82 4,06 11,12 12,91 16,67 % 21,43

Segn surge de este cuadro151, la suma de las listas que llevaban a Bravo como candidato sumaban 226.333 votos frente a los 222.370 de la lista de Bliz. Ante la inminencia de la consagracin por parte de la Junta Electoral de A. Bravo como Senador, el Frente por un Nuevo Pas hizo la presentacin que motiv las sentencias que siguen, solicitando se cumpla estrictamente lo dispuesto por el art. 54 de la Constitucin. En un extenso fallo, la Cmara Nacional Electoral fundament su decisin favorable a la postura de Bliz en las siguientes razones: que el cuerpo electoral vot a sabiendas de la normativa constitucional que rega las elecciones (art. 54)152; que "la soberana popular se halla garantizada en el caso pues la voluntad del pueblo, al ejercer su derecho a elegir, se expresa a travs de los mecanismos previstos en las normas vigentes" 153; que el sistema electoral se halla ntimamente conectado con el rgimen de partidos vigente, ya
Resolucin 111/2001. Fuente: Alfredo Vtolo: "El caso "Bravo": " Dura Lex", o "De cmo la reforma de 1994 se cobra su primera vctima", Jurisprudencia Argentina, Tomo 2003-IV, pg. 714.
151 152 153 150

CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 49, pg. 10 CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 51, pg. 10.

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que estos son los mediadores que imponen el orden de la opinin pblica, evitando la dispersin de voluntades154; que no se niega a los partidos la posibilidad de oficializar candidaturas comunes, pero ello debe hacerse mediante la modalidad prevista en la Ley de Partidos (art. 10, Ley 23.298)155; que si bien existen regmenes electorales distintos para la eleccin de Diputados, Senadores y Presidente, nada impide su convivencia armnica y, por tanto, no obsta a la solucin dada el hecho de en el caso de la eleccin a diputados se puedan sumar los votos obtenidos por listas distintas156; que la primera regla de interpretacin de una norma consiste en respetar su letra, por lo que, cuando la norma es clara, no cabe sino su directa aplicacin157 y que, en este caso, "existe una clara y terminante disposicin del derecho positivo vigente, que no exige esfuerzo interpretativo alguno para determinar su sentido"158. Ante la interposicin de recurso extraordinario por parte de Bravo, el caso lleg a la Corte Suprema, que se conform por conjueces, dado que el candidato a senador haba solicitado juicio poltico a los Ministros y estos optaron por excusarse. La Corte confirm la sentencia de Cmara por una mayora de 5 a 4. La mayora conformada por los conjueces Capolupo de Duraona y Vedia, Galli, Pacilio, Tazza y Tyden de Skanata, se fund en el argumento de la literalidad del art. 54 y expres que "cuando el constituyente pretendi dar preponderancia a la candidatura por sobre el partido poltico que la llevaba adelante, utiliz trminos compatibles con tal intencin (...) Si para dos supuestos anlogos la Constitucin ha adoptado soluciones diferentes, no puede el intrprete, fundndose en otros principios, modificar los alcances que a esas instituciones pretendi darle el constituyente en el texto fundamental"159. El voto de la minora, mientras tanto, se basa en argumentos de corte procesal y considera que la decisin de la Junta Electoral, previa a la eleccin, qued convalidada y que configur el ordenamiento al que debi ceirse la eleccin. Pero, en general, este voto aclara que ello no significa una interpretacin distinta del art. 54, sino simplemente afirma la inoportunidad del planteo, cuando la voluntad popular se haba expresado de acuerdo a los parmetros fijados por la justicia electoral160. En esta apretada sntesis -que no pretende reemplazar la lectura directa de las sentencias referidas- se puede vislumbrar una interpretacin mayoritaria de la normativa constitucional161, donde el art. 54 es entendido en su literalidad y lo que se intenta
CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 19, pg. 7. CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 35, pg. 9. 156 "Que nada impide la convivencia legal y material de ambos mtodos de eleccin rigiendo en sus respectivos campos de accin, sin roces ni conflictos irreparables que no los hay posibles dentro de la Constitucin, como quiera que no se han instituido en ella regmenes discordantes, sino al contrario entidades legales armonizadas en el objetivo supremo de la organizacin social y del bien pblico, principio y fin de las instituciones polticas que nos rigen" (CNE Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 39, pg. 9) 157 CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 11, pg. 6. 158 CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerando 51, pg. 10 159 CSJN, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, voto de mayora, considerando 14, pg. 703 160 CSJN, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, voto de minora, pg. 709. 161 Existe una postura diferente por parte del Procurador General de la Nacin y uno de los votos minoritarios, los cuales hemos omitido en honor a la brevedad y esquematizacin de los planteos. Por ello, afirmamos en el texto que la interpretacin es mayoritaria y no hegemnica.
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fundamentar, en el mejor de los casos, es la compatibilidad del sistema de eleccin de Senadores con la existencia de otras modalidades, como las previstas para Diputados y Presidente. En esta lnea de anlisis, la Cmara, sobre todo, intenta fundamentar una teora de los partidos polticos, pero ella queda a mitad de camino, ya que la misma no encaja con los otros sistemas electorales establecidos en el articulado. Por eso, todos los votos intentan diversas vas, pero todas terminan en la letra del artculo 54, el cual no es reconducido a ninguna lectura global de la reforma en cuanto a como deben entenderse las normas referentes a la participacin poltica. Por otra parte, en la sentencia de Cmara se menciona la soberana del pueblo como fundamento del sistema, pero siempre se reconduce a su lectura a travs del art. 22, que establece el sistema representativo puro. As, la compatibilidad del art. 54 con el principio de soberana popular es zanjado por la Cmara por el hecho de que esa norma "ha sido establecida, precisamente, por los representantes del pueblo de la Nacin, al reformar la Constitucin Nacional, en uso de aquellas funciones constituyentes, por lo que el principio de la soberana popular se encuentra adecuadamente preservado"162.

8.c) Hacia una lectura global de las normas de participacin poltica En los dos apartados que anteceden nos hemos encontrado con que tanto el poder constituyente como el judicial han rehuido la tarea de brindar una lectura armnica de los derechos polticos en nuestro ordenamiento, especialmente en lo que hace a la posicin de los partidos polticos. As como del debate constitucional no quedaba claro si la competencia de los partidos polticos era exclusiva en lo que hace a la postulacin de candidatos, pareciera que en lo que hace a la eleccin de Senadores, s lo es. Dnde quedan, entonces, el resto de las normas en juego? Ni una ni otra instancia parece preocuparse por ello. La Convencin, como no alcanza el consenso respecto del significado de una clusula que ella misma incluy, deja la cuestin librada a la interpretacin legislativa y judicial. Los jueces, como no encuentran pautas interpretativas slidas que hablen de un sistema con coherencia lgica, se atan, con un cariz posmoderno, a un minimalismo interpretativo que, resguardado en la letra de la norma, los librara de la funcin de argumentar y dar coherencia al sistema. En este sentido, lo que demuestra el caso jurisprudencial en estudio, es que las distintas instancias evaden el trabajo de desarrollo institucional, necesario para dotar de sentido a una Constitucin asistemtica y contradictoria en muchas de sus partes. Es necesario, entonces, indagar un poco ms en un significado que vaya ms all de las clusulas puntuales y permita construir un conjunto armnico de normas. De eso se trata, como es sabido, la interpretacin constitucional. Por este razn, lo que aqu proponemos es pasar de la ficcin que parte de la Constitucin como un todo coherente y armnico a una norma de ese tipo, pero como punto de llegada. La diferencia est en que la lectura presuntamente literal y armnica, basada en la coherencia presupuesta en la norma, no
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CNE, Sentencia citada en nota Error: Reference source not found, considerandos 45 y 46, pg. 9-10.

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hace sino ocultar la tarea constructiva del intrprete, dejndolo as indemne de toda responsabilidad. En el fondo, dir l, es la letra de la Constitucin la que establece lo reglado. Se mantiene as una posicin asptica por parte del intrprete que no se condice con la realidad de las tareas que realiza. No existe, en nuestra interpretacin, aplicacin directa posible de una norma constitucional, tal como han sostenido los tribunales. En casos como el presente, la interpretacin es ineludible y es una obligacin constitucional que los jueces no pueden rechazar, so pena de la banalizacin y desmembracin del ordenamiento jurdico. Por ello, sostenemos la necesidad de una interpretacin constructiva, que en caso como el presente, donde el sentido original se encuentra desdibujado, se lo otorgue y sirva as de puntapi inicial para una construccin institucional duradera. Pero, por dnde empezar? Pareciera que lo ideal sera hacerlo por la finalidad de la Reforma que, segn la filosofa clsica, es primera en el orden del obrar y ltima en el orden del ser. En este sentido, el contenido del Ncleo de Coincidencias Bsicas fue explicitado por la Comisin de la Convencin al presentarla al pleno:
"El contenido del proyecto que impulsamos est inspirado en ocho ideas fuerza, que sintetizan el ncleo de coincidencia bsicas del artculo 2 de la ley 24.309, de declaracin de necesidad de reforma de la Constitucin Nacional: 1. Consolidar el sistema democrtico. 2. Perfeccionar el equilibro de poderes. 3. Atenuar el sistema presidencialista. 4. Modernizar y fortalecer el Congreso. 5. Garantizar la independencia del Poder judicial. 6. Fortalecer los rganos de control. 7. Ampliar los mecanismos de participacin poltica. 8. Reconocer un nuevo status constitucional a la ciudad de Buenos Aires".

Ello nos da una cierta claridad interpretativa respecto de los objetivos: a los generales sobre el sistema poltico en su conjunto, se suma un objetivo especfico que el de ampliar los mecanismos de participacin poltica. Respecto de este ltimo, entonces, cobrara importancia la mencin del artculo 37 al principio de la soberana popular. Ledo, a su vez, en concordancia con la incorporacin de la consulta e iniciativa popular de los artculos 39 y 40, no queda duda de que el principio de representacin del art. 22 debe ser adecuado a la nueva situacin, incorporando estas nuevas formas de participacin buscadas por la reforma. En esta lnea de anlisis, por tanto, la representacin ejercida por los partidos polticos no podra presentarse como exclusiva o hegemnica, pues ello ira en desmedro de las restantes formas de participacin que la Constitucin intent incorporar. La lectura a travs de estas clusulas obligara a relativizar disposiciones como la referida del art. 54, en la cual la voz "partido" podra ser interpretada como fuerza poltica, como conglomerado de votos unificable e identificable, pero no como el partido poltico definido como tal estrictamente en la normativa. Coadyuvan a esta interpretacin, los trminos de la Clasula Transitoria Cuarta, que al regular los trminos de la transicin al nuevo rgimen de eleccin
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de Senadores establece que las dos bancas se adjudicarn "al partido poltico o alianza electoral que tenga el mayor nmero de miembros en la Legislatura". De este modo, de estar a la literalidad de los trminos constitucionales, habra que suponer que las alianzas electorales podan nominar candidatos a Senador durante la transicin al nuevo rgimen, pero una vez instaurado el mismo, slo lo podran hacer los partidos ya que las "alianzas electorales" no se hallan previstas en el art. 54. Pero ms all de la poca lgica institucional que la interpretacin literal tendra en este caso, hay una razn ms de fondo que obliga a flexibilizar el trmino "partido" del art. 54. En efecto, debemos recordar que el motivo principal de la existencia del nuevo artculo fue transformar lo que era una eleccin indirecta en una eleccin directa. O sea, pasar de una designacin propuesta por los partidos polticos presentes en las Legislaturas Provinciales a una eleccin donde se deban proponer candidatos para que los ciudadanos ejerzan su soberana y los voten. Este es el sentido ltimo de la norma, donde cobra verdadera relevancia la particular configuracin que la Constitucin realiz del equilibrio entre la soberana popular y la mediatizacin de la misma que supone la participacin de los partidos polticos. Dada la primaca axiolgica de la primera por sobre la segunda, derivada de los fines generales y particulares de la Reforma as como de la interrelacin de los distintos artculos en juego, en caso de conflicto debe prevalecer la soberana expresada en el voto. Sin embargo, una interpretacin finalista de la reforma, de sentido contrario a la que hemos realizado en los prrafos precedentes, podra derivarse de la construccin axiolgica de los tres primeros objetivos enunciados. Nos explicamos: si la Reforma busc consolidar el sistema democrtico, equilibrar los poderes y lo hizo a travs de una atenuacin del Presidencialismo, podramos sostener que para ello sera esencial el fortalecimiento de los partidos polticos. Como es bien sabido, existe una relacin directa entre la consolidacin de un sistema parlamentario y la institucionalizacin de un sistema de partidos polticos163. En general, en los sistemas presidencialistas, el sistema de partidos es ms dbil porque la separacin tajante entre Ejecutivo y Legislativo, no obliga a una disciplina frrea que sirva de sustento a la accin de gobierno. El personalismo del jefe del Ejecutivo se puede apoyar en coaliciones momentneas y no requiere de ese apoyo permanente, al que un sistema ms estructurado de partidos tiende 164. Luego, podra decirse que la mayor institucionalizacin del sistema y la atenuacin del presidencialismo, fundamentaran la exclusividad de los partidos en la canalizacin de la soberana popular. Este argumento, atrayente desde una perspectiva general, se encuentra, sin embargo, con dos escollos insalvables: la Reforma no busc hacer una reforma parlamentaria sino simplemente una atenuacin del Presidencialismo y, adems, especficamente busc ampliar las formas de participacin. De modo que una mayor institucionalidad del sistema de partidos
163 En general, sobre la relacin entre representacin y formas de gobierno, vid. Antonio Porras Nadales: "Modelos de representacin y formas de gobierno", en Formas de Gobierno y Sistemas Electorales (la experiencia italiana y espaola) , Gerardo Ruiz-Rico Ruiz y Silvio Gambino (coords.), Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997. 164 Sobre este punto, cf. Bruce Ackerman: "The New Separation of Powers", Harvard Law Review, Vol 113 N 3, January 2000, pg. 657-664.

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puede interpretarse en consonancia con los objetivos de la reforma, pero no a costa de la negacin de clusulas especficamente dispuestas como las de los artculos 39 y 40, o la inclusin de la soberana popular del art. 37165. En este sentido, una lectura sistemtica de la reforma constitucional obliga a considerar estos cambios, que deben armonizarse, eso s, con los principios de representacin de los artculos 1 y 22. Pero, lo que queda claro, es que as como no podran diluirse estos ltimos en la nueva normativa, tampoco deberan hacerlo aqullos en sta. La tendencia interpretativa general ha tendido a aceptar una lectura donde los partidos toman un lugar predominante y exclusivo en el sistema, cuando la realidad constitucional obliga a una lectura en la que la expansin de la participacin poltica se establezca como norte del sistema. La evolucin legislativa en la materia, por su parte, ha sido terreno de claroscuros, ya que si bien se ha incorporado la obligatoriedad de internas abiertas para la eleccin de candidatos a cargos nacionales (Presidente, Senadores y Diputados) 166, se ha mantenido el principio de exclusividad del art. 2 de la Ley de Partidos Polticos. En sntesis, al da de hoy, si bien debe sostenerse la obligatoriedad formal de este ltimo artculo167, los partidos polticos han dejado de ser, a nivel constitucional, los nicos transmisores de la voluntad popular, an cuando siguen siendo los ms importantes.

9.- Eplogo Hemos realizado un largo camino, desde la formulacin de los problemas ms generales de la teora de la representacin, pasando por la particular configuracin de la relacin representativa en nuestro pas, para llegar finalmente a la regulacin que la Reforma constitucional ha hecho de los institutos en juego. De este modo, pudimos analizar el plexo normativo en general y, luego, profundizar en algunas de las innovaciones ms relevantes del texto constitucional. Como preveamos al inicio, ello nos ha permitido ver el producto final de la Reforma y su impacto en el sistema electoral argentino, pero al mismo tiempo nos ha mostrado el modo de actuar del sistema poltico al regular la participacin poltica. Son ambos puntos, creemos, los que explican las causas de la crisis de representacin en la Argentina, pues a una deficiente regulacin constitucional de las instituciones en juego se le ha sumado una excesivamente dbil o nula, en algunos casosvoluntad de cambio, tanto en el momento de la Convencin como en los diez aos posteriores. De este modo, la brecha entre representantes y representados ha seguido ahondndose hasta el "que se vayan todos" de fines del 2001 y 2002, el cual, ms all de su imposibilidad lgica, habla a las claras de la crisis terminal del sistema.
165 Ntese como las dos primeras disposiciones estn ausentes en el planteo hermenetico de la Cmara Nacional Electoral y de la Corte Suprema de Justicia, mientras la segunda se encuentra, como ya sealamos, reconducida a la fijacin de la norma constitucional. Vid. supra nota Error: Reference source not found y texto principal. 166 Art. 29 bis, Ley 23.298, incorporado por la Ley 25611 del 4 de julio de 2002. 167 Es interesante notar como algunos autores, despus de los sucesos de fines del 2001, han planteado la posibilidad de la inconstitucionalidad sobreviniente de ese artculo legal (M.A. Gelli, ob. cit. en nota Error: Reference source not found, pg. 340)

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Vivimos actualmente, a nivel general, la transicin desde una democracia de participacin intermitente, donde los ciudadanos intervienen en las elecciones y en algunas pocas ocasiones ms, a una democracia continua, "donde la voz de los ciudadanos puede alzarse en cualquier momento y desde cualquier lugar y formar parte del concierto poltico cotidiano"168. Esa participacin no se dar necesariamente por medios institucionalizados, pero es deseable que stos se abran a nuevas formas de involucramiento ciudadano. Si la Constitucin no logra dar cabida a estos movimientos, se producir una crisis de legitimacin del sistema y tales reclamos se expresarn a travs de otros medios. No es casual, en este sentido, la proliferacin de solicitudes que se le han hecho y la sobrecarga de demandas recadas sobre el Poder Judicial, as como la formacin de innumerables organizaciones no gubernamentales, entre otros. Estos son mecanismos sociales de participacin, que escapan muchas veces de la regulacin constitucional pero que empujan a las instituciones hacia una mayor apertura y le piden cuentas de su actuacin, generando as una brecha en las relaciones de representacin. La Constitucin de 1994 no ha sabido dar cuenta de estos procesos, ya que no slo ha tendido a mantener el status quo con algunas excepciones, como los mecanismos de participacin semidirecta-, sino que ha cristalizado una serie de medidas que atenazan futuras evoluciones del sistema poltico. En este sentido, la Reforma ha pagado la hipoteca que signific su origen orientado hacia la reeleccin, que dej poco espacio para una tarea de verdadera bsqueda del consenso y discusin de los temas sometidos a debate. Pero, a la vez, ha terminado asumiendo los costos de su propia ambicin, que regul de manera declamativa una enorme cantidad de temas que despus no pudieron ser llevados a la vida poltica cotidiana. Por ello, si bien entendemos que el balance de estas instituciones es francamente negativo, en muchos casos lo es por la falta de construccin institucional posterior. El texto constitucional habilita a una lectura positiva, que permita la edificacin de mecanismos que tiendan, segn los objetivos de la Reforma, a una mayor participacin ciudadana. Y para ello ser necesario, aparte de un consenso social duradero, una interpretacin constitucional que d cuenta del contexto en el que se inserta y asuma la responsabilidad institucional de comenzar a construir un nuevo sistema poltico.

Stefano Rodot: Tecnopoltica. La democracia y las nuevas tecnologas de la comunicacin , Losada, Buenos Aires, 2000, pg. 8.

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