33 Artigos & Ensaios

Democracia, Poder Legislativo,

interesses e capacidades
1

Ftima Anastasia
2

Magna Incio
3
Por que a produo e a implementao de polticas pblicas no Brasil assumem
contornos federativos e no se pode afirmar o mesmo quanto ao acompanhamen-
to e ao monitoramento, pelo Poder Legislativo, da implementao das polticas,
dos resultados produzidos e de seus impactos sobre o cotidiano dos cidados?
Por que quando se fala em Poder Legislativo, no Brasil, a associao imedia-
ta e, em geral, exclusiva, com o Congresso Nacional? Haveria um esquecimento
generalizado de que o Poder Legislativo abarca, tambm, as 26 assembleias legis-
lativas, a Cmara Legislativa do Distrito Federal e as 5.565 cmaras municipais?
Por que, em geral, quando se fala em funo fiscalizatria do Poder Legis-
lativo, a nfase recai sobre a fiscalizao financeira, ao passo que a dimenso
do acompanhamento, monitoramento e da avaliao das polticas pblicas ,
muitas vezes, esquecida?
O foco de ateno deste artigo busca iluminar as bases desse esquecimento
e remete a anlise para um trao distintivo do arranjo institucional brasileiro:
o alinhamento de duas dinmicas centrais, a saber, a federativa e a do Poder
Executivo. As bases desse esquecimento podem ser relacionadas s fraturas
nada triviais de institucionalizao do Poder Legislativo no Brasil. Uma avenida
importante para o enfrentamento de tais fraturas remete aos desafios de constru-
o de capacidades institucionais pelo Legislativo que fortaleam a posio deste
poder no processo decisrio, contrapondo-se dinmica de reforo mtuo Fe-
deralismo/Executivo que vem caracterizando o processo poltico brasileiro desde
a institucionalizao da ordem democrtica no pas.
O principal argumento deste texto o de que a democracia o conjunto de
interaes entre atores portadores de interesses e capacidades, sob determinadas
1 Esta uma verso atualizada e bastante modificada de artigo (indito) de mesmo nome, elaborado
em 2006 por Ftima Anastasia e Magna Incio, para publicao em um volume que seria editado pela
Cmara dos Deputados (CD), naquela data. Como tal volume no foi editado, as autoras adaptaram o
texto temtica do seminrio Desafios do Poder Legislativo, promovido pela CD em maio de 2011.
2 Professora da PUC Minas / CEL-DCP-UFMG.
3 Professora da CEL-DCP-UFMG.
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regras
4
. O longo processo de institucionalizao dos legislativos em determi-
nadas democracias tem oferecido condies excepcionais de reflexo sobre o
desenvolvimento deste poder, em especial no que se refere construo de ca-
pacidades institucionais que deem suporte s funes de representar, legislar e
fiscalizar em ambientes decisrios cada vez mais complexos.
O texto prope-se a examinar a construo dessas capacidades com foco no
exerccio do controle poltico, como condio para assegurar graus crescentes
de responsabilidade e representatividade no interior das democracias. A ideia
central, a ser explorada, refere-se possibilidade de aperfeioar a accountability
democrtica por meio da instituio de ferramentas de responsabilidades cru-
zadas, que combinam accountability horizontal e vertical, nos diversos nveis
de governo que constituem o arranjo federativo brasileiro. Sero examinadas
mudanas e inovaes institucionais que contribuem para a ampliao da ac-
countability democrtica, por meio da interao de mecanismos de participao
institucionalizada, seja no mbito do Poder Executivo, seja no mbito do Poder
Legislativo, com os procedimentos da representao parlamentar.
Especial ateno ser dada ao Poder Legislativo, enquanto ator pivotal das
democracias, em sistemas federativos. Esses arranjos caracterizam-se por uma
dinmica governamental apoiada em legislativos coatuantes, mas que se dife-
renciam quanto ao grau em que interagem entre si e quanto aos padres de sua
interao. A discusso a seguir explora as implicaes desses diferentes padres
de interao para a construo de capacidades institucionais que potencializem
o desempenho democrtico dos legislativos.
O texto est organizado da seguinte maneira: na seo inicial sero aborda-
dos os temas da democracia e do federalismo. Na seo seguinte, a nfase recair
sobre o Poder Legislativo, suas atribuies e suas interaes com os outros atores.
O tratamento de tais questes ser informado pela considerao das capacidades
(Sen, 2000) dos cidados, dos legisladores e dos lderes de coalizes
5
(Arnold
1990), bem como das condies requeridas para a construo de tais capacida-
4 O funcionamento adequado da democracia depende, portanto: (a) de que as regras, informadas
pelos princpios da igualdade poltica e da soberania popular, sejam conhecidas, fixas e estabelecidas;
(b) de que as capacidades requeridas para o exerccio dos procedimentos democrticos sejam ade-
quadamente construdas e distribudas entre os atores e (c) de que sejam institucionalizados canais
que garantam a expresso livre e permanente dos diferentes interesses em interao cooperativa ou
competitiva na arena poltica.
5 O conceito de lderes de coalizes aqui utilizado no se refere apenas queles que lideram coalizes
governativas, mas remete definio de Arnold (1990), segundo a qual Os lderes de coalizes no
vivem em um mundo dicotmico, no escolhem entre pares de alternativas; eles definem as alternativas.
Lderes de coalizes existem dentro e fora do Congresso (lderes de comisses, lderes partidrios, membros
do staff do Congresso, o presidente, membros do staff do presidente, ministros, burocratas, lderes de grupos
de interesses). Traduo nossa.
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des e para o seu exerccio. Na terceira seo sero examinados os temas relacio-
nados s capacidades institucionais do Legislativo e accountability horizontal.
A quarta seo aborda a questo das condies institucionais para o exerccio da
accountability vertical nos interstcios eleitorais. Na quinta seo proposta uma
agenda de inovaes institucionais, com nfase nos procedimentos que possibi-
litam o exerccio de responsabilidades cruzadas pelo Poder Legislativo.
I. Federalismo, Legislativo e responsabilidade poltica
Os desafios interpostos ao Poder Legislativo no Brasil remetem, entre outras
coisas, s diferentes condies de produo e de exerccio da accountability horizontal
em um contexto institucional que combina separao de poderes e federalismo. En-
quanto um mecanismo de freio e contrapeso institucional, a atuao do Legislativo
no deveria estar restrita ao controle e vigilncia no mesmo nvel de governo.
Vale assinalar, ademais, os possveis efeitos, sobre o exerccio da accountabili-
ty horizontal, decorrentes da interao entre representao e participao polti-
cas nos interstcios eleitorais. Ou seja, accountability horizontal e vertical podem
combinar-se e reforar-se mutuamente, contribuindo para o aperfeioamento
da representao democrtica nos diferentes nveis de governo que compem a
federao brasileira.
Adam Przeworski chama a ateno para o carter necessariamente relacional
da ordem democrtica e para as condies sob as quais se desenvolvem as inte-
raes entre os diferentes atores. Para ele, a democracia a resultante do jogo
combinado de instituies e recursos (1991) e se expressa atravs de uma rede
intricada de relaes do tipo agente-mandante (1999), nas quais os cidados
sinalizam suas preferncias para os representantes eleitos, que devero traduzir
tais demandas em polticas e encaminh-las para as burocracias pblicas que,
por sua vez, devero traduzi-las em resultados. Sob que condies pode-se es-
perar que a cadeia formada por demandas/polticas/resultados seja efetivamente
expressiva dos melhores interesses dos cidados?
Representao, deliberao e participao so os instrumentos atravs dos
quais so produzidos os trs principais atributos da democracia: estabilidade po-
ltica, representatividade e accountability. A literatura tem apontado as tenses
que atravessam tais mecanismos, chegando, algumas vezes, a afirmar que a ma-
ximizao de algum(ns) deles se d em detrimento da consecuo de outro(s).
Vale lembrar, a ttulo de exemplo, a controvrsia entre os autores federalistas
e antifederalistas, os primeiros comprometidos com o exerccio da representa-
o e da deliberao e os segundos afirmando que o modelo proposto por eles
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negligenciava e limitava a participao e feria o princpio da igualdade poltica
(Fishkin, 1995, 57-63).
O ponto que se quer defender, aqui, o de que a deliberao no atributo
exclusivo dos processos representativos (como supunham os autores federalis-
tas) e, muito menos, atributo exclusivo dos processos participativos, como
defendem autores filiados corrente intitulada democracia participativa. A
deliberao, nas democracias contemporneas, deve estar, necessariamente, em
ambos os plos representao e participao assim como nos canais atravs
dos quais representao e participao se comunicam e interagem.
Portanto, no apenas as casas legislativas devem ser instncias deliberativas,
como o que nelas se delibera deve ecoar e reverberar, da melhor forma possvel, os
processos de deliberao em curso nas instncias de participao poltica. Para tan-
to, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos, que
facultem a interao entre as instncias de representao e de participao poltica.
Como destacam Przeworski, Stokes e Manin (1999), o mecanismo eleitoral
insuficiente para instruir os representantes em relao ao conjunto de escolhas
que eles devem proceder em um contexto decisrio contnuo. Os sinais infor-
macionais expressos pelas deliberaes conduzidas em outras arenas, como os
conselhos gestores de polticas, podem, potencialmente, mitigar as incertezas
e ambiguidades relativas s instrues eleitorais. Isso porque essas deliberaes
envolvem o processamento de informaes relevantes para definir a agenda p-
blica e a construo de consensos, ou seja, a agregao, seleo, interpretao de
informaes e a definio de prioridades do ponto de vista de seus participantes.
O problema, no entanto, que os legisladores podem interpretar tais sinais
de forma ambgua e seletiva, com base em suas posies polticas, ideolgicas
ou clculos estratgicos, assimilando de forma enviesada ou conferindo ateno
desproporcional a alguns deles em detrimento de outros (Jones & Baumgartner,
2005). Se esses sinais informacionais instruiro, ou no, os legisladores a busca-
rem o melhor interesse pblico depende, portanto, da direo em que eles so
interpretados atravs dos processos de deliberao na arena parlamentar.
Argumenta-se, aqui, que esses vieses interpretativos no esto relacionados
apenas aos atributos individuais dos parlamentares, mas tambm s condies ins-
titucionais de deliberao. Em contextos que apresentam forte interdependncia
entre as arenas decisrias, preciso considerar no somente as condies internas
a cada uma dessas arenas, mas tambm as condies de interconexo entre elas.
Esse o caso dos arranjos presidencialistas e federalistas, que conferem ao sistema
decisrio uma dinmica de deciso em cadeia. A inobservncia dos processos deci-
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srios exgenos ao ambiente parlamentar pode atuar como um vetor importante
de vieses na interpretao das informaes disponveis aos parlamentares.
Andersson e Ostrom (2008), informados pelas Institutional Theories of
Polycentricity, examinam as interaes entre autoridades que possuem jurisdies
justapostas relativamente a determinados issues. Tal literatura chama a ateno
para a necessidade de considerar, no estudo de sistemas polticos,
the degree and forms of nestedness of political actors within larger
political systems. The patterns of interaction and outcomes depend on
the relationships among governance actors at different levels and the
problems they are addressing.
E os autores afirmam:
No perfect governance arrangement exists. All governance institutions
are imperfect responses to the challenge of collective-action problems.
Because these imperfections may exist at any level of governance, we
argue that analysts should consider the extent to which complementary
back-up institutions exist at higher or lower levels of governance that
can help offset some of the imperfections at any one level. Scholars
interested in polycentricity engage in multilevel analyses of how actors
at different levels of governance interact and influence each others
decision making (Bickers and Williams 2001; Hooghe and Marks
2003; Sproule-Jones 1993). (Andersson & Ostrom, 2008: 73)
No caso brasileiro, vale assinalar que a produo e a oferta de polticas p-
blicas, por parte do Poder Executivo, esto fortemente informadas pela organi-
zao federativa do pas, ao passo que o Poder Legislativo no est (ainda?) de-
vidamente capacitado para exercer suas funes de monitoramento e avaliao
dessas polticas. Tal fragilidade pode ser observada tanto no respectivo nvel de
governo, quanto na operao de uma rede federativa de responsabilizao polti-
ca dos executivos. O enfrentamento desta fragilidade supe a institucionalizao
de procedimentos indutores de responsabilidades cruzadas que permitam s
diferentes casas legislativas cooperarem entre si na produo e troca de infor-
maes, expertise e instrumentos de avaliao, de forma a construir uma viso
mais compreensiva relativamente s responsabilidades pelas polticas ofertadas
aos cidados e seus resultados.
Ao analisar a experincia canadense, Cameron (2002, 465-6) props um
conjunto de iniciativas centradas no Legislativo, voltadas justamente para a co-
ordenao federativa dos rgos deste poder.
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Inter-legislative federalism that is to say, the development of rela-
tionships among Canadian legislatures, perhaps focused on key inter-
governmental issues () might also in time contribute to shifting
our executive-driven legislatures at least a short distance along the con-
tinuum toward a legislative-centred model of legislatures. () a cen-
tral problem with our system of intergovernmental relations, and one
that many believe is getting worse, is the degree to which the processes
of executive federalism escape the legislative accountability which lies
at the heart of our system of responsible government. () And a cen-
tral problem with our legislatures federal, provincial and territorial
is their general weakness and their incapacity to impose accountabi-
lity on governments and leaders. This too is related to the strength and
autonomy of the executive branch in our system. Given the high im-
portance of intergovernmental relations in Canada, then, the search
for stronger lines of accountability linking intergovernmental processes
back to legislatures is a top agenda item for reform. In addition, there
exists the problem of the accountability of both executives and legisla-
tures to citizens and to the public accountability in another form.
Neste contexto, a articulao dos legislativos em bases federativas constitui
importante incremento na capacidade de responsabilizao do Executivo pelo
Legislativo. De fato, o monitoramento parlamentar e as aes de fiscalizao
ganham robustez em decorrncia do alargamento do campo de avaliao das
agendas e aes do Executivo.
O exerccio da representao democrtica traduz-se, portanto, no desafio
interposto s casas legislativas, de capacitar-se para a produo combinada da
accountability horizontal e vertical, recortando transversalmente a organizao
federativa brasileira.
II. Casas legislativas: as cidades mgicas
das democracias contemporneas
Como transformar as casas legislativas em Magic Towns? Magic town o
nome de um filme de Jimmy Stewart, citado por James Fishkin (1995), sobre uma
cidade fictcia do Meio Oeste americano que constitua, por um milagre mate-
mtico, uma amostra representativa da populao americana. Fishkin chama a
ateno para o fato de que, quando tal descoberta vem a pblico, a populao da
cidade, ciente de seu papel de barmetro perfeito da opinio nacional ou, em
outras palavras, de capital da opinio pblica americana, comea a desenvol-
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ver um crescente senso de responsabilidade, a informar-se o melhor possvel e a
debater cuidadosamente todas as questes sobre as quais ela chamada a opinar.
Obviamente que tais movimentos exporo os habitantes da cidade a um processo
de discusso e de deliberao que resultar na produo de uma opinio pblica,
em Magic Town, muito melhor fundamentada e mais sofisticada do que a do
cidado mediano americano. E, portanto, crescentemente divergente da opinio
majoritria na sociedade americana, o que causar um conjunto de problemas e
reviravoltas na cidade, que apimentam o enredo do filme, mas no vem ao caso
no momento.
O exemplo que se tomou emprestado de Fishkin ressalta o impacto provoca-
do nas opinies e preferncias dos cidados de Magic Town por sua exposio
pluralidade de pontos de vista e de perspectivas que informam os diferentes
argumentos. O debate e a deliberao pblica acarretaram alteraes nas defini-
es dos cidados relativamente a quais eram e onde estavam os seus melhores
interesses. Fishkin mobiliza tal exemplo para propor a adoo, nas democracias
de instrumentos por ele denominados de surveys deliberativos, nos quais se-
riam reproduzidas, junto a determinados grupos de cidados selecionados para
constiturem amostra representativa da sociedade, as condies de formao e
transformao de preferncias observadas em Magic Town, includa a exposi-
o pblica, atravs da transmisso dos debates pela televiso. Ele prope aferir
as opinies dos participantes do survey antes e depois do experimento e compa-
rar os resultados. Nas experincias efetivamente levadas a cabo (Fishkin, 1995),
as diferenas observadas so espantosas
6
!
Neste texto, prope-se o desafio de conceber as casas legislativas como loci
privilegiados de expresso do melhor interesse dos cidados, transformando-as em
cidades mgicas, onde os cidados-representantes esto, como os da cidade do
filme, conscientes de suas responsabilidades pblicas, e expostos, em suas aes e
omisses, aos julgamentos do pblico que eles tm por dever representar. Por con-
sequncia, os membros desta cidade especial, o Parlamento, tm que se preocupar
em criar e reproduzir as condies adequadas para que o processo decisrio seja a
expresso e a resultante do debate e da deliberao pblica e no a mera agregao
de preferncias dadas. Sob quais condies pode-se esperar que isso ocorra?
A transformao das casas legislativas em cidades mgicas requer a obser-
vncia dos seguintes pressupostos:
6 Ver, a respeito, Fishkin (1995), pgs. 161-176.
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1. que elas, assim como todos os rgos decisrios que abrigam, sejam
constitudas atravs do mtodo de representao democrtica
7
;
2. que elas promovam, de fato, a realizao da oitava condio das poliar-
quias, de Dahl, a saber:
8. Durante o estgio entre votaes:
8.1. Todas as decises tomadas entre eleies so subordinadas ou exe-
cutrias quelas tomadas durante o perodo de eleio, isto , as eleies
so, em certo sentido, controladoras;
8.2. Ou as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies,
so pautadas pelas sete condies precedentes, operando, no entanto,
sob circunstncias institucionais muito diferentes.
8.3. Ou ambas as coisas. (Dahl, 1989)
3. que elas promovam constantemente a interao dos legisladores com os
outros atores cidados, lderes de coalizes , atravs de canais institu-
cionalizados e deliberativos;
4. que elas tenham suficiente desenvolvimento institucional para fornecer
aos representantes eleitos a base informacional ampliada requerida para
a consecuo dos melhores interesses dos cidados.
Como fazer? Sabe-se que, nas democracias representativas, as duas mais im-
portantes atribuies dos parlamentares so as de legislar e de fiscalizar. a
eles que cabe a responsabilidade de representar o melhor interesse dos cidados,
produzindo polticas expressivas do consenso possvel sobre qual e onde est
este interesse e, ademais, a ele cabe tambm a tarefa de monitorar e fiscalizar o
Poder Executivo, para garantir que tais polticas se traduzam em resultados que
garantam a consecuo de tais interesses.
Para tanto, necessrio formar, no interior das casas legislativas, uma opi-
nio informada, constantemente submetida ao debate pblico e passvel de ser
alterada por consequncia desta exposio, de forma a aproxim-la, o mximo
possvel, da expresso do melhor interesse pblico.
As atribuies de legislar e de fiscalizar devem ser realizadas, como sabido
desde Stuart Mill, atravs da deliberao entre pares. Porm, a identificao do
7 Ver, a respeito, Sartori (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos (1998) prope distin-
guir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de
no representativos, por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e passvel de
corroborao no mundo real, a existncia de democracias no representativas a plis grega e de sistemas
representativos no democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito bsico da
observncia do sufrgio universal (Anastasia, Melo e Santos, 2004).
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melhor interesse pblico exige a construo de uma base informacional amplia-
da (Sen, 2000), que ancore a interao entre uma multiplicidade de identidades,
preferncias e demandas caractersticas das sociedades atuais e sua sinalizao
para os legisladores, libertando-os dos laos exclusivos com a sua constituency e
capacitando-os a falar, agir e decidir em nome do conjunto dos cidados abran-
gidos pela casa legislativa.
III. Capacidades institucionais do Legislativo
e controle poltico horizontal
A construo de tais capacidades deve ser focada no contexto dos constrangi-
mentos exgenos e endgenos ao ambiente legislativo que moldam o exerccio da
representao poltica, tanto em seus aspectos legislativos quanto fiscalizatrios. Nes-
ta seo, o foco recai sobre as capacidades relativas ao controle poltico horizontal.
Como sabido, o Brasil uma Repblica, presidencialista, federativa, bica-
meral, com representao proporcional e multipartidarismo. Tais caractersticas
do arranjo institucional brasileiro so, todas elas, conducentes disperso de
poder e, portanto, coerentes com o modelo consensual de democracia de Li-
jphart (1999). Porm, como tambm se sabe, a Constituio de 1988 abriga um
conjunto de mecanismos que resultam na concentrao de poderes de agenda e
de veto nas mos do presidente e o Regimento Interno da Cmara dos Depu-
tados garante s lideranas partidrias recursos e atribuies parlamentares que
lhes facultam o controle e a disciplina de suas respectivas bancadas (Figueiredo e
Limongi, 1999). Tais mecanismos contribuem para a estabilidade poltica, mas
afetam negativamente os demais atributos desejveis da democracia, a saber:
representatividade e accountability (Anastasia, Melo e Santos, 2004).
Como afirmado antes, a estrutura federativa brasileira, na atualidade, d suporte
concentrao de poderes decisrios nas mos do Executivo federal. No entanto,
parte expressiva das decises do Executivo federal tem importantes efeitos de trans-
bordamento (spillovers effects) sobre a ao dos governos subnacionais. A importncia
destes efeitos cresce na medida em que envolvem decises sobre reas de polticas
pblicas executadas mediante forte coordenao intergovernamental. A ateno s
externalidades produzidas por cada nvel de governo sobre os demais incentivou a
adoo de medidas institucionais voltadas para a melhoria dessa coordenao. Um
importante desdobramento destas iniciativas foi o de alinhar a dinmica federati-
va executiva, notadamente no campo de implementao das polticas pblicas,
incluindo a proviso de diversos servios pblicos. Em especial, pode-se destacar a
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criao de arranjos institucionais que configuraram importantes arenas de barganhas
federativas, envolvendo o Executivo de diferentes nveis de governo
8
.
Nestes casos, o monitoramento e a avaliao das polticas em cada nvel de
governo dependem de informaes sobre as decises e as aes levadas a cabo
nos demais nveis. Este aspecto nada trivial para o exerccio do controle po-
ltico horizontal pelo Legislativo em uma estrutura federativa, principalmente
quando se considera que a melhoria da coordenao das aes intergovernamen-
tais restringiu-se, basicamente, ao alinhamento das estruturas federativas e do
Executivo, matizado pela concentrao das decises no nvel federal de governo.
Esforos de articulao e coordenao da atuao dos legislativos no eixo fede-
rativo tm sido deslocados para o plano da competio partidria. De fato, o orde-
namento constitucional brasileiro define as competncias legislativas entre os entes
federados, concentrando-as no nvel federal e sem oferecer oportunidades institucio-
nais de veto s elites subnacionais, seno sob a forma da competio interpartidria
na arena congressual (Arretche, 2009). A nica alternativa de participao direta dos
legislativos estaduais na formao da agenda congressual relaciona-se apresentao
de propostas de emendas constitucionais. A despeito dessa brecha constitucional,
nenhuma iniciativa desta natureza foi apresentada ao Congresso Nacional pelos le-
gisladores estaduais desde 1989
9
. A capacidade do Legislativo de empreender o en-
cadeamento das agendas legislativas e a articulao das aes fiscalizadoras das casas
legislativas em diferentes nveis de governo mantm-se residual.
A ttulo de ilustrao, vale mencionar alguns movimentos recentes de cria-
o de organizaes multinveis de representao de legisladores e legislativos
10
.
Embora materializem iniciativas relevantes de articulao das iniciativas parla-
mentares, tais movimentos ainda no impulsionaram mudanas institucionais
que ancorem o exerccio das funes precpuas do Legislativo a modalidades de
cooperao interparlamentar institucionalizadas e federativamente alinhavadas.
8 O exemplo principal o das comisses bipartites e tripartites intergestoras criadas inicialmente pela
poltica de sade e, posteriormente, adotada pela poltica de assistncia social como parte de sua
matriz institucional.
9 Encontra-se em um curso a mobilizao de legislativos estaduais, lideradas pelo Colegiado de Presi-
dentes de assembleias legislativas, para proporem um conjunto de 5 PECs ao Congresso Nacional.
10 Cabe destacar a Unio Nacional dos Legisladores e Legislativos (Unale), a Associao Brasileira das
Escolas do Legislativo e de Contas (Abel), o Interlegis Programa de Cooperao Tcnica entre
casas legislativas, alm da formao recente (2009) da Rede de Controle da Gesto Pblica. Merece
destaque ainda o Colegiado dos Presidentes das assembleias legislativas.
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IV. Capacidades institucionais do Legislativo e accountability vertical
As inovaes institucionais relativas participao dos cidados na gesto
pblica e, mais recentemente, no mbito do Poder Legislativo, j tm sido ob-
jeto de ampla discusso. De fato, a institucionalizao de arenas participativas
indica uma expanso dos recursos disponveis aos cidados para influenciar as
polticas pblicas nos diferentes nveis e reas de atuao dos governos
11
.
Embora a ativao desses recursos dependa de uma srie de condies a
partir das quais a cidadania exercida, cabe ressaltar o impacto dessas inovaes
no sentido de tornar mais complexas as cadeias de interao que compem o
sistema decisrio. Para alm das relaes horizontais entre os poderes constitu-
dos, as decises relativas ao governamental passam a ser instrudas tambm
pelas deliberaes oriundas de arenas de participao continuada dos cidados.
Os conselhos de polticas, deliberativos ou consultivos, incorporados aos ar-
ranjos institucionais de diversas reas de polticas pblicas no Brasil, constituem
exemplos de tais prticas. Esses conselhos configuram pontos de entrada para
coalizes de cidados e seus lderes na arena executiva, facultando-lhes a intera-
o face a face com os representantes eleitos ou com os seus agentes (gestores no
eleitos e burocracias pblicas).
A institucionalizao dessas arenas pode potencializar a igualdade poltica
entre os cidados na medida em que amplia suas oportunidades de influen-
ciar, de modo continuado, a formao de agendas e de prioridades para a ao
pblica. Como destaca Sen (2001), a noo de capacidade envolve a ideia de
oportunidades, ou seja, condies externas para realizar escolhas entre pacotes
alternativos de funcionamentos (functionings)
12
. Do ponto de vista do desenvol-
vimento da capacidade de participao poltica, os processos deliberativos efeti-
vados nessas arenas comportam uma dimenso instrumental, relativa amplia-
o das oportunidades de vocalizao de preferncias e reivindicao de ateno
poltica por parte dos cidados, e uma dimenso construtiva, relativa definio
11 O marco constitucional prev a iniciativa popular de projetos de lei, o referendo e o plebiscito como
mecanismos de participao assegurados aos cidados nas trs esferas de governo. A participao da
comunidade prevista como preceito constitucional da gesto pblica em reas especficas como
a sade e assistncia social em todos os nveis de governo, tendo sido, subsequentemente, includo
nos diferentes arranjos setoriais. No caso dos municpios, a Constituio Federal de 1988 estipula a
cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII) como preceito
a ser observado na elaborao da Lei Orgnica Municipal.
12 Na abordagem da capacidade, proposta por Sen, funcionamentos referem-se s capacidades de rea-
lizar determinadas aes (comer, frequentar escolas, participar de decises polticas) ou atingir certos
estados de bem-estar (estar bem nutrido, saudvel etc. Ser capaz envolve, ainda, a possibilidade de
fazer escolhas, ou seja, a ideia de capacidade remete no s s realizaes, mas tambm liberdade
substantiva de proceder escolhas. (Sen, 2000, 2001).
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de necessidades a partir de uma base informacional pautada na pluralidade de
preferncias (Sen, 2000: 175).
Essas oportunidades ganham uma configurao especial no caso dos go-
vernos subnacionais que vm assumindo uma importncia estratgica cada vez
maior na implementao da agenda de polticas pblicas no pas, principalmen-
te em relao quelas reas de polticas que afetam o cotidiano dos cidados, ou
seja, os programas e servios sociais.
Do ponto de vista democrtico, a importncia estratgica dos governos subna-
cionais, notadamente os municipais, decorre da posio central que eles assumiram
no interior do arranjo federativo com relao execuo e gesto de polticas pbli-
cas em consequncia do movimento descentralizante ocorrido nas ltimas dcadas.
O exerccio dessas atribuies, a partir de diferentes assimetrias quanto s capacida-
des fiscais e de gesto, implica em deliberaes relativas regulao, normatizao,
implementao e controle de polticas pblicas em cada nvel de governo. De forma
continuada, tais processos tm consequncias distributivas, pois resultam na cons-
truo de critrios de alocao e de acesso dos cidados aos recursos pblicos.
Embora a formulao e desenho das polticas pblicas em grande medida este-
jam concentrados no nvel central de governo seja devido aos dispositivos consti-
tucionais ou por fora do fortalecimento da posio do governo central nessa direo
, significativa a variao daqueles critrios por consequncia das condies de
implementao das polticas. De forma no trivial, incongruncias entre o desenho
e a execuo, distores em termos da direcionalidade ou implantao seletiva de
programas e aes so resultado das condies finais de implementao de poltica
pblicas. Essas condies remetem no apenas aos constrangimentos institucionais,
polticos e fiscais, mas tambm ao exerccio de discricionariedade por parte dos go-
vernantes e seus agentes na alocao de bens e servios pblicos entre potenciais
beneficirios. O alcance e a inclusividade dos critrios adotados acabam por definir
os contornos reais da justia distributiva operando sob as instituies polticas, o que
faz com os processos de deliberao vinculados gesto de polticas assumam impor-
tncia estratgica para a definio dos contedos da democracia brasileira.
Desta perspectiva, a institucionalizao de mecanismos de deliberao parti-
cipativa introduz novas condies para a atuao dos legislativos, principalmen-
te porque isso representa certo grau de compartilhamento de responsabilidades
com essas instncias. Ou seja, pode-se conceber a operao simultnea das are-
nas participativas e do Poder Legislativo como um arranjo de responsabilidades
difusas de deliberao e de controle pblico.
Quais as consequncias disso? Inicialmente, a operao de mltiplos meca-
nismos de responsabilizao seria uma condio importante para incentivar o
45 Artigos & Ensaios
comportamento responsivo dos agentes polticos (burocracias, gestores pblicos
e representantes eleitos) relativamente s preferncias dos cidados. No entanto,
para se avaliar se esse o caso preciso colocar em tela qual a natureza da re-
lao entre essas arenas.
V. Responsabilidades cruzadas: uma nova agenda
de inovaes institucionais
Quais so as capacidades requeridas para o exerccio de responsabilidades
cruzadas, que combinam diferentes nveis de governo e tipos de accountability?
Como a dinmica dos conselhos, ou de outros mecanismos participativos,
afeta o funcionamento dos legislativos? Como a atuao parlamentar e as deci-
ses legislativas impactam as deliberaes participativas? As relaes horizontais
entre os poderes Executivo e Legislativo, em cada nvel de governo, so afetadas
pela operao destas instncias participativas?
Do ponto de vista dos atributos democrticos desta relao, responder a
essas questes requer problematizar a capacidade desse arranjo em promover
a sinergia entre as dinmicas das instncias participativas e representativas em
direo ao pblica democrtica e responsvel.
O argumento aqui desenvolvido o de que, no contexto de um sistema
representativo de governo, a promoo dessa sinergia supe:
1) A capacitao dos diferentes atores em interao cidados, legisladores
e lderes de coalizes para o desempenho adequado de seus papis;
2) O reconhecimento das diferenas entre essas arenas quanto aos seus
potenciais para promover os princpios basilares da democracia: igual-
dade poltica, participao, deliberao e no tirania (Fishkin, 1995).
A construo de aes sinrgicas entre as instncias participativas e
representativas requer, portanto, o reconhecimento e o reforo mtuo
das capacidades institucionais de cada uma delas;
3) A organizao de uma rede de responsabilidades cruzadas que fa-
culte a ao concertada entre os legislativos atuantes nos diferentes
nveis de governo.
No que tange ao primeiro requisito, extensa literatura tem assinalado os
efeitos perversos de padres muito acentuados de desigualdades sociais e cul-
turais sobre o desempenho das instituies democrticas. Argumenta-se, espe-
cialmente, que sob tais condies, os cidados tm dificuldades em traduzir
46 Cadernos ASLEGIS | 40 ra|/ao 2010
direitos institudos em capacidades que lhes garantam o exerccio efetivo de tais
direitos
13
.
No entanto, pouco se tem explorado o tema relativo s capacidades dos
legisladores e dos lderes de coalizes de traduzirem os interesses e as demandas
dos cidados em polticas e de garantirem que tais polticas produziro os resul-
tados esperados.
Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuies de legislar e de
fiscalizar os parlamentares devem:
1) Estar em permanente interao com os cidados, atravs dos instru-
mentos de participao poltica que permitem aos grupos organizados
vocalizar suas preferncias e sinalizar suas prioridades para os repre-
sentantes eleitos. Legisladores envolvidos em processos de deliberao
no podem e no devem ser portadores apenas das preferncias de sua
constituency. Eles devem conhecer tambm as demandas de outros seg-
mentos sociais, profissionais, regionais etc.
2) Ampliar a sua base informacional relativa:
2.1. aos interesses dos cidados;
2.2. s relaes entre demandas, polticas e resultados;
2.3. s consequncias esperadas de diferentes polticas pblicas;
2.4. s coalizes polticas em presena nas
casas legislativas e fora delas e
2.5. s correlaes de foras entre os interesses
portados por essas coalizes.
3) Desenvolver a expertise requerida para o exerccio de suas atribuies de
fiscalizao dos atos e das omisses do Poder Executivo.
Os lderes de coalizes, por sua vez, desempenham importante papel como
agentes dos cidados e, para tanto, devem tambm desenvolver capacidades
informacionais e organizacionais. Como afirma Arnold (1990), nas democra-
cias os cidados tm, no mnimo, dois agentes: o governo e a oposio. Quanto
mais as oposies forem plurais e diversificadas, melhores agentes elas sero da
multiplicidade de interesses e identidades em presena. Porm, a eficcia de suas
aes depende diretamente de suas capacidades de atuarem efetivamente como
instigadores, ativando pblicos desatentos e contribuindo para diminuir as assi-
metrias informacionais entre os diferentes atores.
13 Ver, a respeito, Marshall (1973), Dahl (1989), Przeworski (1991), Sen (2000).
47 Artigos & Ensaios
J no que se refere ao segundo requisito o reconhecimento das diferenas
entre essas arenas quanto aos seus potenciais para promover os princpios basi-
lares da democracia: igualdade poltica, participao, deliberao e no tirania
(Fishkin, 1995) , vale lembrar que, no interior do sistema de separao de
poderes que caracteriza o arranjo poltico institucional brasileiro, o Legislativo
conforma a arena mais porosa heterogeneidade de interesses presentes na so-
ciedade. O mecanismo representativo de composio das casas legislativas asse-
gura, potencialmente, a incluso de diversos pblicos nessa arena. Dependendo,
portanto, de quo representativo o Legislativo, essa posio institucional pro-
picia condies informacionais de deliberao poltica pautada em uma matriz
plural de preferncias polticas
14
.
Pblicos atentos, mobilizados e dispostos a arcarem com os custos da par-
ticipao, seja eleitoral ou diretamente, tm na representao um mecanismo
vigoroso para influir nas decises polticas. Mas os pblicos desatentos, devido a
assimetrias informacionais ou ao custo da participao poltica, tm na represen-
tao um mecanismo decisivo para a garantia de que as suas preferncias poten-
ciais sero consideradas ao longo do processo decisrio e se tornem incentivos
para a vigilncia e controle recprocos entre os legisladores e entre os poderes
Legislativo e o Executivo (Arnold, 1990).
A representatividade das instituies , portanto, um atributo necessrio
garantia da igualdade poltica entre pblicos marcados por assimetrias relativas
ao controle de recursos, ao grau de engajamento poltico e s intensidades de
preferncias. Embora diferentes cadeias de interao possam ser mobilizadas por
esse arranjo de responsabilidades difusas, cabe ressaltar que a natureza represen-
tativa dos legislativos potencializa a incluso de diferentes posies e preferncias
polticas nos processos de escolhas pblicas.
A institucionalizao de arenas participativas confere uma dinmica poli-
cntrica de deliberao acerca das diferentes agendas e demandas canalizadas
para a gesto pblica que, se por um lado, amplia a participao poltica dos
cidados, por outro, requer a coordenao horizontal dessas deliberaes com
vistas sua implementao eficiente e efetiva. Isso particularmente importante
tendo em vista o formato setorial dessas arenas, com competncias restritas a
14 Analiticamente, o atributo de representatividade remete s regras de (a) composio do rgo deci-
srio no caso brasileiro, a representao proporcional a partir da competio multipartidria e
de (b) distribuio de direitos e recursos parlamentares entre os legisladores. Tais regras definem os
dois pisos a partir dos quais os cidados podem influenciar o sistema decisrio, ou seja, o eleitoral e
ps-eleitoral. Cf. Powell, 2000.
48 Cadernos ASLEGIS | 40 ra|/ao 2010
determinada rea de poltica pblica ou a ausncia de dispositivos indutores de
uma atuao intersetorial e integrada.
O acompanhamento e as deliberaes continuadas acerca de um determi-
nado programa ou ao governamental propiciam informaes relevantes para
o ajuste, a avaliao e a realizao de eventuais mudanas na direo de uma
poltica pblica. Logo, essas arenas participativas podem potencializar a adap-
tabilidade das polticas pblicas e da ao governamental com base no fluxo
informacional que pauta as suas deliberaes e o aprendizado relativo s cone-
xes entre as polticas e seus efeitos. Ao longo desses processos deliberativos,
os participantes sinalizam as suas preferncias e as suas prioridades em termos
de escolhas pblicas, mitigando, portanto, os limites do mecanismo eleitoral
para instruir as decises em contextos decisrios contnuos. A realizao efetiva
desses potenciais, no entanto, requer a sua articulao com os demais contextos
decisrios na medida em que eles introduzam novos contedos e instrues para
as decises legislativas e executivas.
Nessa direo, as deliberaes advindas das arenas participativas podem atu-
ar para o fortalecimento da posio institucional do Poder Legislativo no sistema
decisrio. Na medida em que instruam os legisladores na definio dos focos de
ateno e prioridades, as incertezas dos legisladores com relao aos efeitos das
polticas a serem escolhidas podem ser mitigadas pela incorporao das posies
e consensos parciais construdos nessas arenas, propiciando uma base mais con-
sistente de debate, negociao e enforcement das decises legislativas, tanto na
arena parlamentar como na sua interao com o Poder Executivo.
A latitude dos movimentos dos legisladores, nas negociaes intraparla-
mentares e com o Poder Executivo, aumenta na medida em que um circuito
informacional entre as arenas participativas e o Poder Legislativo possa instruir
a atividade parlamentar. Uma possibilidade o fortalecimento da posio insti-
tucional do Legislativo como uma arena de alinhamento das demandas polticas
no contexto das decises legislativas acerca do planejamento plurianual e diretri-
zes oramentrias da ao governamental, na medida em que a realizao destas
demandas possa implicar em trade-offs setoriais e/ou intertemporais e, portanto,
na necessidade de se produzir consensos quanto a isso.
O papel dos legisladores na calibragem dos objetivos e das aes governa-
mentais ao longo dos mandatos pode ser tambm significativamente fortalecido.
Isso particularmente importante no caso dos governos municipais, pois as suas
atribuies na implementao e gesto de polticas geram oportunidades con-
cretas para os legisladores alinharem os feedbacks dos cidados s propostas de
49 Artigos & Ensaios
adaptao, de ajuste e de mudana das polticas, expandindo a capacidade dos
legisladores de impactar sobre a conduo do governo.
Cabe destacar que a possibilidade de tais efeitos virtuosos no resulta da
simples interao com os pblicos atentos, engajados ou no em instncias par-
ticipativas, na medida em que essa pode conduzir tanto a decises de nature-
za particularista como de cunho universalista. Como destaca Arnold (1990), a
quem os legisladores so responsivos depende do padro de interao entre os
cidados, legisladores e lderes de coalizes.
De forma importante, esses virtuosos efeitos dependem das capacidades ins-
titucionais do Legislativo para reconfigurar as condies de exerccio de suas
atribuies no interior das cadeias de interao entre os legisladores, o Execu-
tivo, as burocracias, os conselhos e os cidados, facultados pelo novo marco
regulatrio da gesto pblica.
Essas capacidades dizem respeito no s aos recursos organizacionais, mas
tambm aos incentivos para que os legisladores mobilizem a arena legislativa
como um espao de discusso, negociao e enforcement de decises polticas.
Os legislativos tm introduzido inovaes institucionais importantes tanto no
sentido do seu aperfeioamento organizacional, como no sentido de ampliar os ca-
nais de interlocuo com os cidados. Inovaes no mbito da organizao interna
do Poder Legislativo tm criado novas oportunidades de participao da sociedade
civil no processo legislativo, para alm dos mecanismos de consulta popular e
de iniciativa legislativa dos cidados previstos constitucionalmente. Em diferentes
ritmos, os legislativos esto introduzindo comisses de legislao participativa e
mecanismos de interlocuo institucionalizada com a sociedade civil organizada,
como audincias pblicas, fruns e seminrios legislativos (Anastasia, 2002).
Do ponto de vista da qualidade da democracia, o carter propriamente ino-
vador desses mecanismos deve ser discutido por referncia s oportunidades de
interao entre as deliberaes realizadas em arenas participativas e as delibera-
es pautadas na representao poltica, e os seus efeitos com relao ao desen-
volvimento das capacidades dos cidados e de seus representantes para atuarem
de forma responsiva ao interesse pblico em cada uma dessas arenas.
Na medida em que a interlocuo entre os legislativos e os cidados busca
ampliar as bases informacionais da ao legislativa e preservar a independncia
parcial dos legisladores nos processos deliberativos (Manin, 1995), os incentivos
obteno de expertise pelos legisladores e a disponibilidade de apoio tcnico ao
trabalho parlamentar assumem um significado especial para o desenvolvimento
das capacidades institucionais dos legislativos.
50 Cadernos ASLEGIS | 40 ra|/ao 2010
A especializao por parte dos legisladores redefine as condies de interlo-
cuo com os cidados e com as organizaes que buscam influenciar a agenda
legislativa. De um lado, tal especializao favorece a exposio dos legisladores s
demandas dos cidados, produzindo um grau menor de incertezas quanto s pol-
ticas e seus efeitos. De outro lado, melhora as condies de julgamento, por parte
dos legisladores, quanto aos impactos provocados pelas demandas apresentadas
por apoiadores consistentes sobre os pblicos desatentos, seja em termos das suas
hierarquias de preferncias polticas, seja em termos da distribuio dos custos e
dos benefcios decorrentes da converso dessas preferncias em decises. Isso
particularmente importante quando se tem em vista o crescimento das prticas de
advocacy nos legislativos por parte de organizaes no governamentais
15
.
Um dos aspectos que vem sendo destacado pela literatura refere-se aos efei-
tos institucionais (Quirk, 2005: 324) provocados pelo tipo de organizao le-
gislativa sobre a capacidade deliberativa dos legisladores. Dentre estes efeitos
vale mencionar o desenvolvimento institucional e os graus de especializao
funcional
16
das casas legislativas, tendo em vista seus impactos sobre as bases
informacionais da atividade legislativa.
No entanto, a literatura tem explorado menos os padres de interao entre
representao e participao e os seus efeitos sobre os processos deliberativos
que ocorrem no interior das casas legislativas. O ponto o seguinte: assim como
diferentes modelos de organizao legislativa geram diferentes efeitos institu-
cionais sobre as capacidades dos legisladores, na medida em que promovem
diferentes padres de distribuio de atribuies, de direitos e de recursos parla-
mentares, tais capacidades so, tambm, fortemente afetadas pelas interaes en-
tre representantes eleitos e cidados, que se desenvolvem atravs de mecanismos
institucionalizados de interlocuo com os cidados (Anastasia, 2002). E pouco
se tem explorado, ademais, as percepes dos cidados quanto importncia da
deliberao legislativa para que seja assegurada, atravs dela, tanto quanto poss-
vel, a expresso poltico-institucional do melhor interesse pblico.
15 Parlamentary advocacy refere-se ao conjunto de iniciativas que buscam monitorar a atividade parla-
mentar em relao a determinados issues e criar oportunidades para a vocalizao e o debate com os
legisladores acerca das causas defendidas. Embora os seus defensores diferenciem essas iniciativas
do lobby por causa da transparncia e publicidade das suas aes, persistem os problemas de coor-
denao e de deliberao quanto incorporao, espao e prioridades dessas demandas na agenda
legislativa.
16 Relativa existncia de staff qualificado, rotinas de documentao e publicizao da atividade, s
demandas legislativas, e ao uso de tecnologias de gesto das informaes legislativas.
51 Artigos & Ensaios
Como destaca Jones (1994: 185), justamente porque o processo legislativo
organizado em bases representativas, ele implica em iterao
17
; iterao produz
informao; as informaes processadas em cada estgio deflagram sequncias
de negociao e de definio de acordos legislativos. Tais acordos so, eles pr-
prios, orientados para novos rounds de iterao na medida em que, ao serem
publicizados, podem induzir parlamentares e cidados a se mobilizarem pela
incluso de interesses e de posies at ento ausentes.
A interao entre representao e participao atua para publicizar esses
acordos, submet-los inspeo e ao escrutnio pblico e, potencialmente, im-
pactar sobre os novos rounds de iterao entre os legisladores. Chamar a ateno
para essa dimenso significa ressaltar que o impacto de arranjos institucionais
que do suporte a essa interao vai alm da drenagem das deliberaes parti-
cipativas em direo s instituies representativas. O ponto destacado aqui
que a operao de um circuito informacional entre essas arenas pode ativar e
redirecionar o processo legislativo, iterativamente, de forma a aproxim-lo das
preferncias sinalizadas pelos cidados
18
.
Consideraes Finais
O funcionamento adequado da(s) democracia(s) contempornea(s) supe
ademais da operao de um dado conjunto de procedimentos decisrios ba-
seados nos princpios de igualdade poltica e de soberania popular, e do respeito
aos direitos fundamentais de todos os cidados a construo permanente e a
distribuio equitativa das capacidades requeridas para o exerccio efetivo de tais
procedimentos e dos direitos inscritos no status de cidado.
Argumentou-se, neste texto, que tais capacidades devem ser desenvolvidas
pelos diferentes atores em interao cooperativa e/ou competitiva na din-
mica poltica, especialmente por aqueles atores considerados pivotais nas demo-
cracias: cidados, legisladores e lderes de coalizo.
Argumentou-se, ademais, que o contexto mais adequado para o desenvol-
vimento de tais capacidades aquele da interlocuo institucionalizada e per-
manente entre estes atores, atravs de um processo de interao-iterativa que
17 Jones explora a conexo entre iterao e alterao no processo legislativo: alteration is therefore
implied in the repeated exercises of exploring problems, developing solutions, and testing options (...) a
proposal is worked and reworked to approximate the interests of those participating (1994:184).
18 De uma perspectiva informacional, a definio da agenda pblica um process by which information is
prioritized for action, and attention allocated to some problems rather than others (Jones & Baumgartner,
2005, viii-ix). Essa acepo permite incluir a interao entre representao e participao com um
componente da ideia de poder de agenda, ou seja, os padres de interao entre cidados, legisladores e
lderes de coalizes e seus impactos na definio de prioridades e alocao de ateno legislativa.
52 Cadernos ASLEGIS | 40 ra|/ao 2010
redunde na transformao da democracia em um contexto decisrio contnuo e
institucionalizado para o conjunto de participantes.
No que se refere s casas legislativas, especificamente, argumentou-se que
o grande desafio com que elas se defrontam nas democracias contemporneas
refere-se sua transformao em Magic Towns e, por consequncia, em loci
deliberativos capazes de localizar qual , e onde est, o melhor interesse dos
cidados e represent-lo.
No que se refere s relaes entre democracia e federalismo no Brasil, ar-
gumentou-se que a organizao federativa das polticas pblicas remete para o
desafio de pensar mecanismos de freios e contrapesos institucionais que operem
nos trs nveis da federao brasileira e, ademais, que atuem de forma integrada,
maximizando os efeitos positivos decorrentes do estabelecimento de uma rede
de responsabilidades cruzadas. Tal rede possibilitaria a cooperao entre as
casas legislativas brasileiras no exerccio de suas funes de fiscalizao dos atos
e das omisses do Poder Executivo, com vistas produo de polticas pblicas
coerentes com o melhor interesse dos cidados.
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