Facultad Latinoamericana de Estudios Sociales FLACSO Maestra de Polticas Pblicas Perodo 2012-1014

Ctedra: Administracin y Derecho Pblico Trabajo final

Tema: Formas de participacin ciudadana, control social, democracia directa y ejercicio y reconocimiento de derechos de colectividades vinculadas a la organizacin territorial, relaciones, causas, efectos, consideraciones conceptuales, algn caso prctico, desde la perspectiva de la Constitucin de la Repblica, Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y Control Social, Cdigo Orgnico de organizacin Territorial y Autonomas, Plan Nacional del Buen Vivir, propuestas y conclusiones.

Ren Larenas Loor Octubre de 2013

Los principios La palabra participacin tiene dos significados principales. El primero es dar parte, es decir comunicar, informar o notificar. Desde este punto de vista, la participacin slo es posible con el libre acceso a la informacin de lo que ocurre alrededor, que de una forma u otra afecta nuestra vida. El otro significado -y el ms utilizado- es ser -o tenerparte en una cosa , es decir, compartir, entrar, intervenir, contribuir: cada integrante de la comunidad es una parte del todo y, como tal, interviene, comparte y contribuye. Hay que considerar que si la participacin es tomar parte en algo donde hay diferentes partes, la comunicacin y la relacin es poltica, y depender del poder que tenga cada parte (Ochoa, 2000: 5). En la visin del desarrollo humano sustentable, la participacin es una necesidad que debe ser satisfecha1, y un derecho. Al plantear la participacin con el adjetivo ciudadana2, nos centramos en aquellos aspectos de participacin que permiten o implican el ejercicio de la ciudadana, la concrecin de los derechos ciudadanos. Es decir, estamos hablando de la participacin en el Estado por parte de los ciudadanos o de los grupos o movimientos) sociales. Esto implica algunos elementos importantes, que los diferencian de otros mbitos de participacin (educativa, social). Uno de ellos es el tema del poder como elemento central en la dinmica de la participacin. Entre otros aspectos, stos pueden ser: el ejercicio democrtico del gobierno, la implicacin de los actores sociales en la gestin de gobierno, los procesos de construccin y desarrollo de poderes locales alternativos, la planeacin participativa del desarrollo, los esfuerzos concretos por un hbitat digno y sustentable, la rendicin de
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En la terminologa de "Desarrollo Humano" (Max-Neef y otros), la participacin es una necesidad, que tiene el siguiente "cuadro de satisfactores": a) en el "ser participativo": adaptabilidad, receptividad, solidaridad, disposicin, conviccin, entrega, respeto, pasin, humor; b) en el "tener participacin": derechos, responsabilidades, obligaciones, atribuciones, trabajo; c) en el "hacer participativo": afiliarse, cooperar, proponer, compartir, discrepar, acatar, dialogar, acordar, opinar; d) en el "estar participativo": mbitos de interaccin como: familia, partidos, asociaciones, vecindarios, ... 2 Caben las mismas interpretaciones cuando se habla de participacin social? Suele hablarse de participacin social cuando la identidad de un grupo define las caractersticas de la participacin, por ejemplo gnero, etnia, edad. Se distingue tambin la participacin territorial (barrial, rural, cantonal, etc.). La participacin ciudadana puede ser social y territorial. 1

cuentas de los gobernantes, el fortalecimiento del poder ciudadano, etc. Segn Guilln y Baadi (2004: 184), la participacin ciudadana busca principalmente tres objetivos: Lograr polticas pblicas de mejor calidad, contribuyendo a la elaboracin o implementacin de dichas polticas; Aumentar la confianza en las instituciones pblicas, cuando stas dan prueba de apertura, y por tanto, aumentar la legitimidad del gobierno. Fortalecer la democracia. Desde el punto de vista del gobierno, propiciar la participacin ciudadana le permite: Satisfacer exigencias de transparencia y responsabilidad Responder a la expectativa ciudadana de que se tome en cuenta su punto de vista Reaccionar a una disminucin de apoyo ciudadano, si este se ha dado. Alberich y Lpez (2006) sealan que en las sociedades complejas la participacin persigue hacer que los habitantes de un lugar sean, cada vez ms, sujetos sociales con capacidad para transformar el medio en que viven, y con capacidad de control sobre los rganos polticos y administrativos. La participacin atraviesa la gestin en todos los niveles y fases de un proyecto. En acciones puntuales, es posible ver la participacin como una estrategia de trabajo. Se pueden establecer formas de participacin directa relacionadas con proyectos de salud, educacin, vivienda, etc., en las que la participacin es un medio para la consecucin del objetivo del proyecto. La participacin directa (o participacin como estrategia) suele relacionarse con la satisfaccin concreta de una necesidad bsica. Se corre el riesgo de que no forme ciudadana, que no consolide redes ms amplias de pertenencia y coincidencia social, poltica o cultural, que no establezca formas estables de relacin con el Estado, sino que se diluya con el fin del proyecto. Otra forma de ver la participacin es considerarla un objetivo en s misma, si se quiere, un objetivo del desarrollo. Esta forma de ver la participacin implica el fortalecimiento de las comunidades o los actores, para que tomen control sobre los factores que determinan sus condiciones de vida. Generalmente se refiere a la estructura sociopoltica (no slo a un proyecto), y su mira es amplia (no considera solamente a un 2

sector). Las dos formas de participacin no son excluyentes. En los procesos de reforma del Estado, Armando Chaguaceda (2008: 11-42) identifica dos modelos de participacin: uno de ellos, al que denomina colaboracin pragmtica, se da cuando el aparato del Estado es el principal patrocinador de las formas organizativas de los ciudadanos, a medida que tiene el papel social y poltico ms relevante; en ese modelo, la participacin aparece conducida por las autoridades estatales, y la sociedad civil limita su rol a identificar necesidades para que sean atendidas por la esfera gubernamental. El concepto poltico que se maneja es el de cooptacin de la participacin, que tiene lugar a partir del control por estructuras de poder ajenas a la dinmica propia de los ciudadanos participantes. El efecto es que se produce un desplazamiento de los intereses locales. El modelo ciudadano, para Chaguaceda, define sus actores como participantes activos, abre espacios para la cogestin de los asuntos pblicos con la institucionalidad estatal y la sociedad civil participara de forma corresponsable y no subordinada. Como concepto, se habla de repolitizacin de la ciudadana, que implica autonoma, autoregulacin y construccin de concensos. El reto es construir espacios en las provincias un sistema de participacin con un modelo ciudadano, que aporte a la repolitizacin de la ciudadana, y evitar sistemas de cooptacin o modelos de colaboracin programtica. Sonia Fleury (2004) propone cuatro elementos que deben estar presentes en la construccin de una democracia participativa: 1) El reconocimiento de los contrarios y del conflicto. 2) La participacin efectiva en la deliberacin, que implica la inclusin poltica a partir de una garanta que supera los procedimientos 3) La redistribucin con participacin (la redistribucin clientelar no cambia las condiciones estructurales) 4) La obtencin de resultados del ejercicio de la deliberacin, en relacin con la formulacin de polticas pblicas fraguadas en un marco de autonoma. Sin esos elementos, cualquier modelo de participacin que se promueva en el nivel local o nacional sern en la prctica formas de cooptacin, y no conducirn a mejorar la democracia nacional o local. 3

Canto (2004) seala adicionalmente que se encuentran dos concepciones sobre participacin: como mejora de la democracia como mecanismo de derechos. En el primer caso, se le considera insumo para el buen gobierno y la correccin de los desvos de la democracia representativa, centrada en el individuo y en la informacin y rendicin de cuentas del gobierno; por otro lado estn aquellos que la ven como mecanismos para la realizacin de los derechos ciudadanos y, por tanto, de expresin de la demanda social para la redistribucin de los bienes pblicos, ms centradas en las decisiones. El mismo autor presenta el siguiente esquema: Participacin como correcciones del Pathos Participacin como de la Democracia derechos ciudadanos nfasis en acotar el poder del Estado nfasis en derechos civiles y polticos realizacin de

nfasis en orientacin de polticas nfasis en derechos econmicos y sociales

nfasis en rendicin de cuentas y en nfasis en definicin del problema y transparencia de la gestin pblica decisin en funcin de necesidades sociales. nfasis en participacin individual nfasis en la participacin colectiva

El art. 95 de la Constitucin, al hablar de la participacin ciudadana, menciona los principios de igualdad, autonoma, deliberacin pblica, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. El art. 302 del COOTAD reitera los mismos principios, slo mencionndolos. En el art. 4 de la Ley de Participacin se mencionan y se define un concepto de los principios de igualdad, interculturalidad, plurinacionalidad, autonoma, deliberacin pblica, respeto a la diferencia, paridad de gnero, responsabilidad, corresponsabilidad, informacin y transparencia, pluralismo y solidaridad. La nica omisin es la de control popular. Para nuestros fines, mencionemos dos conceptos del art. 4 de la Ley de Participacin: Art. 4.- Principios de la participacin.- La participacin de la ciudadana en todos los asuntos de inters pblico es un derecho que se ejercer a travs de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. El ejercicio de los derechos de participacin ciudadana y organizacin social se regir, adems de los establecidos en la Constitucin, por los siguientes principios: ... 4

Autonoma.- Es la independencia poltica y autodeterminacin de la ciudadana y las organizaciones sociales para participar en los asuntos de inters pblico del pas; Deliberacin pblica.- Es el intercambio pblico y razonado de argumentos, as como, el procesamiento dialgico de las relaciones y los conflictos entre la sociedad y el Estado, como base de la participacin ciudadana; Las causas En los aos 60 se inicia un proceso de insercin de los grupos excluidos a la poltica nacional. Esta incluye, principalmente a partir de la vuelta a la democracia en el ao 1980, la universalidad del voto (con la inclusin a los analfabetos), lo que ampli el panorama electoral. Seala Len que: Este proceso de integracin de las masas a la poltica es un complejo proceso sociopoltico que modifica la presencia de las mayorias en el juego poltico, ya que si bien estuvieron siempre presentes como un dato posible de las decisiones pblicas o por sus puntuales acciones de revueltas o protestas ante ciertas decisiones, o simplemente con la aceptacin o con el conflicto, no fueron parte de los procesos que pueden llevar a la decisin. Al ser parte del voto o de otros modos de participacin poltica institucional, los actores polticos no pueden dejar de considerarlos o, an ms, las mayoras mismas pueden ser actores polticos como acontece en el Ecuador. La poltica, en todo caso, se crea entonces con un vnculo de mutua dependencia de los votantes, que son la mayora, y de las organizaciones polticas, y de estas para con las mayoras, al menos para constituir o adquirir representacin y legitimidad iniciales (Len, 2010:13). En los aos 80, se da a nivel mundial el retorno del ciudadano, proceso que explican Kymlicka y Norman (1997), especialmente a partir de la irrupcin de movimientos sociales en el retorno a la democracia en los pases del Este. Si bien el trmino movimientos sociales aparece en los estudios sociales desde Weber, en los 80 se asumen dos cosas: que la organizacin social puede darse independientemente de los partidos polticos, y que superar la participacin social y convertirse en participacin poltica, es decir, los movimientos tienen capacidad para influir en cambios estructurales (a partir de la cada del rgimen polaco con el movimiento de Solidaridad). En nuestro pas, las huelgas nacionales de los aos 80 (con el movimiento de trabajadores aosicados en el Frente Unitario de los Trabajadores FUT); el cambio de las leyes de familia en los aos 80 (como principal conquista del movimiento de 5

mujeres), y luego la ley de la no violencia contra la mujer, y la movilizacin indgena en 1990-1992, implican la irrupcin de una forma de participacin poltica de los movimientos sociales. A ello se unen los procesos locales de participacin en la planificacin -los procesos de planificacin participativa en varias municipalidades en los aos 90-, los procesos de presupuestacin participativa que emulaban el modelo de Porto Alegre, y la asuncin en poderes locales de movimientos de izquierda, mujeres o grupos indgenas (Cotacachi, Guamote, Nabn, Cuenca, Tena, como las experiencias ms significativas) , dan lugar a la apertura a la participacin en la Constitucin de 1998, y an ms ampliamente en la Constitucin de 2008 (Len, 2010: 6-12). Segn Dolores Padilla Ha habido una muy buena organizacin social que ha crecido notablemente en los mbitos de las mujeres, de los ambientalistas, de los jvenes, de los grupos tnicos, en diferentes temticas opina, desde su propia perspectiva, Dolores Padilla. Durante este proceso hemos construido un acumulado histrico al que muchos llaman ciudadanizacin de la poltica, es decir, que la poltica pas a ser un ingrediente de nuestras marchas, de la construccin de agendas sobre derechos (Padilla, 2010: 82, citado en Esquel, 2011, 23). A ello se aade el proceso de descrdito de los partidos polticos, que no supieron incorporar las demandas de los grupos sociales, en especial las demandas de superacin de la desigualdad social. La apertura a un sistema multipardista que se dio en la Constitucin de 1998 en la prctica limit la insercin de las mayoras, incluso en experimentos como la organizacin del partido de los indgenas (MUPP Pachakutik). Otro factor, que coincide con lo sealado por Rosanvallion, es la desconfianza ante el sistema de poder pblico. En los aos 90, el tema de la corrupcin del sector pblico como factor de gobernabilidad aparece en la agenda internacional (a travs de organizaciones como Transparencia Internacional), y en el Ecuador se producen casos que conmocionan el escenario poltico (Dahik, Bucaram) y justifican algunas orientaciones que se dieron en la constituyente de 1998 (como la constitucin del Consejo Ciudadano Contra la Corrupcin). Este tema no pierde su vigencia en la constituyente del 2008, al punto de elevar la funcin de ese Consejo a nivel de un poder del Estado o quinto poder (integrando a las funciones de Control del Estado, como la Contralora y las diversas Superintendencias, al Control Social). 6

La gestin pblica tradicional implicaba cierta distancia entre el administrador y los administrados, o entre la autoridad y los sbditos. Las decisiones en el sector pblico se tomaban a partir de la racionalidad burocrtica, con amplios informes tcnicos a partir de la voluntad que se expresaba por vas formales (mediante leyes, acuerdos o resoluciones). La participacin ciudadana en los estados democrticos se consideraba suficiente con el hecho de decidir por un candidato en las elecciones. Con los procesos de reforma del Estado, desde los aos 70-80, se empieza a encontrar cada vez ms mecanismos que hacen que los ciudadanos se acerquen a la gestin pblica. Inicialmente fue la participacin en la definicin de proyectos, con la idea de que si los beneficiarios de los proyectos apoyaban la definicin de objetivos y acciones, se poda garantizar mejor la efectividad de los mismos. Desde los aos 90, la participacin ciudadana se plantea principalmente en dos lneas: la planificacin -participativa- y el control social. Diversos mecanismos, como el presupuesto participativo, han venido incrementando la vinculacin de los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas. En el modelo de la nueva Constitucin se quiere ir ms lejos. No se trata nicamente de generar espacios en los que los ciudadanos participen coyunturalmente. Se trata de volver pblico al sector pblico, donde las polticas pblicas nacen con los ciudadanos, la planificacin es participativa, la gestin se realiza en corresponsabilidad, se ejerce control social y se rinden cuentas a la comunidad. Lograrlo sin convertir al ciudadano en un funcionario forzado, ni perder la funcin de gobierno por parte de los servidores pblicos, es an un reto. Los mecanismos
a) El Sistema de Participacin local

El mecanismo central para la participacin ciudadana en lo local son los sistemas de participacin, que establece el art. 100 de la Constitucin, que seala que: Art. 100 Constitucin.- En todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de participacin integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad en el mbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarn regidas por principios democrticos. La participacin en estas instancias se ejerce para: 1.- Elaborar planes y polticas nacionales, locales y sectoriales entre los 7

gobiernos y la ciudadana. 2.- Mejorar la calidad de la inversin pblica y definir agendas de desarrollo. 3.- Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos 4.- Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social. 5.- Promover la formacin ciudadana e impulsar procesos de comunicacin. Para el ejercicio de esta participacin se organizarn audiencias pblicas, veeduras, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las dems instancias que promueva la ciudadana. Como se observa, el artculo describe los elementos centrales y las tareas que debe realizar la participacin ciudadana alrededor de unas instancias de participacin, a las que el art. 304 del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin denominar Sistema de Participacin Ciudadana. Si lo comparamos con los elementos tericos sealados anteriormente, en especial con los esquemas de Chaguaceda, se trata de una participacin facilitada por el Estado, o de colaboracin pragmtica, rasgo que es visible por la conformacin del ente propuesto: la participacin de autoridades electas y representantes del rgimen dependiente suponen en la prctica un fuerte desequilibrio, a favor del sector pblico, en el ente correspondiente. Eso implicara una cooptacin de la participacin. En el esquema de Canto, el artculo 100 equilibra las dos lneas que propone ese autor, en tanto los objetivos 1, 3 y 5 se alinean en lo que denomina participacin como realizacin de derechos ciudadanos, mientras los objetivos 2 y 4 (y en cierta medida tambin el tercero) buscan la correccin del Pathos de la Democracia, es decir, se orientan al control social de la accin pblica, reflejando El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, (en adelante COOTAD), promueve a partir de este artculo constitucional la formacin en cada nivel de gobierno de un Sistema de participacin. Este ampla los objetivos Constitucionales en su redaccin, (aunque podra acusarse al artculo de redundancia): Artculo 304 COOTAD.- Sistema de participacin ciudadana.- Los gobiernos autnomos descentralizados conformarn un sistema de participacin ciudadana, que se regular por acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendr una estructura y denominacin 8

propia. El sistema de participacin ciudadana se constituye para: a) Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones; as como, conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, lneas de accin y metas; b) Participar en la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial; y, en general, en la definicin de propuestas de inversin pblica; c) Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; d) Generar las condiciones y mecanismos de coordinacin para el tratamiento de temas especficos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a travs de grupos de inters sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulacin y gestin del plan, quienes se reunirn tantas veces como sea necesario. Los grupos de inters conformados prepararn insumos debidamente documentados que servirn para la formulacin del plan. e) Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social; f) Promover la participacin e involucramiento de la ciudadana en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y, g) Impulsar mecanismos de formacin ciudadana para la ciudadana activa. El sistema de participacin estar integrado por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad civil. La mxima instancia de decisin del sistema de participacin ser convocada a asamblea al menos dos veces al ao a travs del ejecutivo del respectivo gobierno autnomo descentralizado El sistema de participacin ciudadana designar a los representantes de la ciudadana a los consejos de planificacin del desarrollo correspondientes. La multiplicacin de objetivos es aparente, pues los incisos a, b, d, son simplemente formas de expresar lo mismo que el objetivo 1) del art. 100 de la Constitucin. La mencin al Consejo de Planificacin se analizar ms adelante, puesto que se genera en otra normativa. En la ley orgnica de Participacin (en adelante LOPart), esta misma instancia es tratada en los siguientes artculos: Art. 64 LOPart.- La participacin local.- En todos los niveles de gobierno existirn instancias de participacin con la finalidad de: 1. Elaborar planes y polticas locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadana; 2. Mejorar la calidad de la inversin pblica y definir agendas de desarrollo; 9

3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos autnomos descentralizados; 4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendicin de cuentas y control social; y, 5. Promover la formacin ciudadana e impulsar procesos de comunicacin. La denominacin de estas instancias se definir en cada nivel de gobierno. Para el cumplimiento de estos fines, se implementar un conjunto articulado y continuo de mecanismos, procedimientos e instancias. Resulta innecesario mencionar que el artculo 64 es casi textual copia del artculo 100 de la Constitucin. La Ley de Participacin extender el tratamiento en el siguiente artculo: Artculo. 65 LOPart.- De la composicin y convocatoria de las instancias de participacin ciudadana a nivel local.- Estarn integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad en el mbito territorial de cada nivel de gobierno. La mxima autoridad de cada nivel de gobierno ser responsable de la convocatoria que deber ser plural e incluir a los diferentes pueblos, nacionalidades y sectores sociales, con equidad de gnero y generacional. Las delegadas y delegados de la sociedad, en el mbito territorial respectivo, sern designados prioritariamente por las asambleas ciudadanas locales. La mxima autoridad local convocar a las instancias locales de participacin cuando se requiera para cumplir con sus finalidades; en ningn caso, menos de tres veces en el ao. Podramos considerar un par de contradicciones entre lo sealado en el COOTAD con la LoPart. Mientras en el COOTAD la instancia constitucional es un Sistema, con una cabeza o mxima instancia de participacin tripartita, en la LoPart es una asamblea convocada por la mxima autoridad de cada nivel de gobierno. Para el COOTAD, esta mxima instancia se reunir al menos dos veces al ao, mientras para la LoPart se convoca al menos tres veces (en la prctica se convoca al menos tres veces, lo que permite cumplir las dos normas).
b) Los mecanismos de base

Art. 96 Constitucin.- Se reconocen todas las formas de organizacin de la sociedad, como expresin de la soberana popular para desarrollar procesos de autodeterminacin e incidir en las decisiones y polticas pblicas y en el control social de todos los niveles de gobierno, as como de las entidades pblicas y de las privadas que presten servicios pblicos. Las organizaciones podrn articularse en diferentes niveles para fortalecer 10

el poder ciudadano y sus formas de expresin; debern garantizar la democracia interna, la alternabilidad de sus dirigentes y la rendicin de cuentas. Las formas propias de organizacin de la comunidad, en especial las formas de organizacin del territorio, se consideran como formas de base para el ejercicio de la participacin. Esta organizacin puede tener varias formas: - Los cabildos comunitarios y cabildos ampliados - Las asambleas locales o comunitarias - Las asambleas de los pueblos indgenas, afroecuatorianos, montubios (art. 59 LoPart) - Las comunas. El artculo 56 de la LoPart establece adicionalmente una Asamblea Ciudadana por cada nivel de Gobierno, como espacio de deliberacin pblica entre ciudadanos. El Art. 60 de la misma ley seala los objetivos que tendr este espacio. Los art. 62 y 63 establecen las condiciones en las que los GADs podrn dar recursos para el funcionamiento de las asambleas (principalmente que tengan ms de dos aos de funcionamiento). El COOTAD, por su parte, seala que los barrios y parroquias urbanas, y las comunas, son unidades bsicas de participacin, y les dedica los artculos 306 a 308. La organizacin comunitaria con base territorial es priorizada en esta normativa, lo que se corresponde a los fines de organizacin territorial del Cdigo (que lo incorpora en su nombre: Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial ....). Cabe observar la omisin de los movimientos sociales, que no corresponden generalmente a criterios territoriales para su organizacin (aunque muchas veces tengan un mbito cantonal). Basar la participacin en organismos territoriales resulta en la prctica una limitacin para los movimientos sociales, en tanto la legitimidad de la participacin se dara por la pertenencia a un organismo territorial. Las formas de inclusin democrticas de los movimientos sociales (que mencionbamos como causa del proceso de participacin) se dejan un poco de lado, quiz pensando que la ciudadana implica intrnsecamente la igualdad de las personas. En otro sentido, sin embargo, constan como principios la equidad de gnero, la interculturalidad, la autonoma de la ciudadana, la libertad de organizacin. Es parte de las crticas que se 11

han dado al decreto 16 de la Presidencia de la Repblica, que limita en la prctica a los organismos no gubernamentales, que responden, por lo general, a la organizacin por movimientos sociales.
c) Los mecanismos de planificacin participativa

En la Reforma del Estado Ecuatoriano, un rol central ha tenido el reposicionamiento de la planificacin como instrumento de orientacin de la accin pblica (y privada, aunque de manera indicativa para este sector). La planificacin debe ser participativa, como lo expresa el art. 279 de la Constitucin. Para ello se genera una serie de espacios, donde se puede dar dicha participacin, conformando un Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Los rganis de participacin aparecen como invitados adicionales a este sistema: Art. 21 LoPFP.- Entidades del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.- El gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados conforman el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa respecto de los procesos e instrumentos de poltica pblica y planificacin que les correspondan en el marco de sus competencias. Adicionalmente, forman parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa: 1. El Consejo Nacional de Planificacin; 2. La Secretara Tcnica del Sistema; 3. Los Consejos de Planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados; 4. Los Consejos Sectoriales de Poltica Pblica de la Funcin Ejecutiva; y, 5. Las instancias de participacin definidas en la Constitucin de la Repblica y la Ley, tales como los Consejos Ciudadanos, los Consejos Nacionales de la Igualdad, los Consejos Consultivos, las instancias de participacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados y regmenes especiales y otras que se conformen para efecto del ejercicio de la planificacin participativa. En el Consejo Nacional de Planificacin, de 18 miembros, 4 representaran a la sociedad civil (Art. 23 de la LoPFP). Los Consejos Sectoriales de Poltica Pblica son exclusivamente del sector pblico (generalmente conformados por Ministros, segn el Estatuto de la Funcin Ejecutiva), y tendrn consejos de tipo consultivo. Los Consejos Nacionales de Igualdad an no se han definido en la ley (que estara en discusin en la 12

Asamblea en estos das), pero es seguro que su conformacin es mixta (con mayora del sector pblico, al menos en los borradores que se conocen). Todo ello implica que la participacin ciudadana es minoritaria en los espacios de toma de decisin (y mayoritaria en los Consultivos, o Consejos Ciudadanos Sectoriales segn la LoPart, arts. 52 y 53) pero sin voto). Si lo comparamos con las escalas de participacin, que nos dicen que los espacios consultivos son de poca participacin efectiva, sobran los comentarios. La ley de Participacin crea un espacio consultivo para vincularlo con el Consejo Nacional de Participacin, la la Asamblea Ciudadana Plurinacional e Intercultural para el Buen Vivir, con funciones especficas en el proceso de formulacin, aprobacin y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo (Arts. 48, 49 y 50 de la LoPart). Esta asamblea es la que define los cuatro participantes en el Consejo Nacional de Participacin, definiendo uno por cada regin geogrfica (Costa, Sierra, Amazonia, Galpagos). Para el nivel local, esta participacin ciudadana es an ms restringida: Art. 28. LOPFP Conformacin de los Consejos de Planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.- Los Consejos de Planificacin se constituirn y organizarn mediante acto normativo del respectivo Gobierno Autnomo Descentralizado; y, estarn integrados por: 1. La mxima autoridad del ejecutivo local, quien convocar al Consejo, lo presidir y tendr voto dirimente; 2. Un representante del legislativo local; 3. La o el servidor pblico a cargo de la instancia de planificacin del gobierno autnomo descentralizado y tres funcionarios del gobierno autnomo descentralizado designados por la mxima autoridad del ejecutivo local; 4. Tres representantes delegados por las instancias de participacin, de conformidad con lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos; y, 5. Un representante del nivel de gobierno parroquial rural en el caso de los municipios; municipal en el caso de las provincias; y provincial en el caso de las regiones. Para el caso de los gobiernos parroquiales rurales el Consejo de Planificacin estar integrado conforme lo defina la junta parroquial respectiva. Es decir, los ciudadanos son 3 de diez. Art. 29 L.O.PFP Funciones.- Son funciones de los Consejos de 13

Planificacin de los gobiernos autnomos descentralizados: 1. Participar en el proceso de formulacin de sus planes y emitir resolucin favorable sobre las prioridades estratgicas de desarrollo, como requisito indispensable para su aprobacin ante el rgano legislativo correspondiente; 2. Velar por la coherencia del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial con los planes de los dems niveles de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo; 3. Verificar la coherencia de la programacin presupuestaria cuatrianual y de los planes de inversin con el respectivo plan de desarrollo y de ordenamiento territorial; 4. Velar por la armonizacin de la gestin de cooperacin internacional no reembolsable con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos; 5. Conocer los informes de seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial de los respectivos niveles de gobierno; y, 6. Delegar la representacin tcnica ante la Asamblea territorial. Todo lo mencionado nos hace considerar la importancia de los espacios de participacin en la planificacin, pero queda clara tambin la poca incidencia que los ciudadanos que representan a la sociedad en esos espacios tendr a la hora de decidir.
d) Los mecanismos de control social

La desconfianza ante la accin del sector pblico, as como la bsqueda de una mayor transparencia y menor corrupcin, llevan a determinar mecanismos de control. Los principales son la Veedura Ciudadana, a la que se aplica un Reglamento General de Veeduras expedido por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, los Observatorios, y los mecanismos de Rendicin de Cuentas, en los que aunque no sea explicita la participacin ciudadana se orienta hacia la sociedad el informe que las autoridades presentan.. Adems debern considerarse como parte del control social los mecanismos de denuncia contra la corrupcin, en la forma de quejas y denuncias ante el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. Las veeduras estn reguladas por la Ley de Participacin en los artculos 77 y 78, y luego, a partir del artculo 84 hasta el 87.

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e) La silla vaca

El art. 101 de la Constitucin establece la silla vaca para todos los Gobiernos Autnomos. Su finalidad es la participacin en el debate y en la toma de decisiones por parte de la ciudadana. Dice dicho artculo: Artculo 101 Constitucin.- Las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados sern pblicas, y en ellas existir la silla vaca que ocupar una representante o un representante ciudadano en funcin de los temas a tratarse, con el propsito de participar en su debate y en la toma de decisiones. Este tema se desarrolla en el COOTAD, en el artculo 311, que dice: Art. 311.- COOTAD.- Silla vaca.- Las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados son pblicas y en ellas habr una silla vaca que ser ocupada por un representante de la ciudadana en funcin de los temas a tratarse, con el propsito de participar en el debate y en la toma de decisiones en asuntos de inters general. Las personas que participen con voto sern responsables administrativa, civil y penalmente. El ejercicio de este mecanismo de participacin se regir por la ley y las normas establecidas por el respectivo gobierno autnomo descentralizado. La reglamentacin de este tema se complementa con las normas de la Ley de Participacin, que en el art. 77 mencionan que: Art. 77. LoPart.- De la silla vaca en las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados.- Las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados son pblicas y en ellas habr una silla vaca que ser ocupada por una o un representante, varias o varios representantes de la ciudadana, en funcin de los temas que se van a tratar, con el propsito de participar en el debate y en la toma de decisiones. La convocatoria a las sesiones se publicar con la debida anticipacin. En las asambleas locales, cabildos populares o audiencias pblicas, se determinar la persona que deber intervenir en la sesin de acuerdo con el tema de inters de la comunidad,quien se acreditar ante la secretara del cuerpo colegiado. Su participacin en la sesin se sujetar a la ley, ordenanzas y reglamentos de los gobiernos autnomos descentralizados. La persona acreditada que participe en los debates y en la toma de decisiones lo har con voz y voto. En el caso de que las personas acreditadas representen posturas diferentes, se establecer un mecanismo para consensuar su voto. No obstante, si no se lograra llegar a consenso alguno, en el tiempo determinado en la sesin,solo sern escuchadas sin voto. El gobierno autnomo descentralizado mantendr un registro de las personas que solicitaren hacer uso del derecho a participar en la silla vaca, 15

en cual se clasificar las solicitudes aceptadas y negadas. La responsabilidad administrativa, civil y penal establecida para este mecanismo es de hecho una limitacin muy fuerte a la participacin. Pero en la prctica, la posibilidad de limitar el voto ciudadano al contar con dos posturas ha sido an mayor como limitante, as como el no contar con antelacin suficiente con la informacin relevante para una intervencin adecuada en la sesin del del legislativo correspondiente.
e) Mecanismos de democracia directa

Los mecanismos de democracia directa establecidos en la Ley y la Constitucin son: la presentacin de propuestas de ley o de normativas locales por parte de la ciudadana, la consulta popular y el referendum, y la revocatoria del mandato. Un ejemplo La Provincia de Tungurahua empez, hace ya diez aos, el proceso de participacion ciudadana, al que denomina el Nuevo Modelo de Gestin. Este proceso implic la generacin de espacios de trabajo con la comunidad, y una instancia de coordinacin a la que se llamaba Junta de Gobierno. Con el cambio constitucional, fue necesario algunos ajustes menores, pero se ha mantenido en esencia el sistema participativo propuesto. El elemento fundamental en cuanto a la relacin con la ciudadana es el denominado Parlamento, que funciona como una especie de mesas temticas permanentes, dirigidas por personas de la sociedad civil con apoyo de los equipos tcnicos del Gobierno Provincial, y que culminan el ciclo de trabajo anual con una gran Asamblea, en la que participan en promedio unso 1500 delegados. Los parlamentos permanentes son tres, de Agua, Gente y Trabajo, temas que coinciden con las temticas priorizadas en la planificacin provincial, en la denominada Agenda de Desarrollo, y que articulan: el manejo sostenible de los recursos naturales, el desarrollo humano, y el fomento de la produccin. Los acuerdos se han institucionalizado a travs de un Pacto Social, y tambin mediante sendas ordenanzas en la provincia y los cantones. Se consideran productos del trabajo participativo el Inventario, el Plan Maestro 16

hdrico (Parlamento Agua); la Estrategia Agropecuaria de Tungurahua (Parlamento Trabajo). Fondo de manejo de pramos y lucha contra la pobreza (Parlamentos Agua y Gente). Cadenas productivas, agenda de competitividad y productividad (Parlamento Trabajo). Red vial de Tungurahua (Parlamento Trabajo). Textos escolares, alfabetizacin (Parlamento Gente), el Instituto de Formacin ciudadana, la Agenda de Turismo y Migrantes (Parlamentos Trabajo y Gente), la unificacin Tarifas elctricas (Parlamento Trabajo). Se considera que este modelo ha aportado ampliamente en el proceso de desarrollo de Tungurahua, incluyendo temas como la contencin de la ampliacin de la frontera agrcola, la formacin de lideres locales y la articulacin con el Gobierno Central (Hernndez, 2009).

Propuestas El gobierno local, en este modelo de democracia participativa, debe volverse un escenario de negociacin, concertacin y deliberacin con los ciudadanos para el diseo y ejecucin de alternativas polticas, que sern discutidas y elevadas a normativa en el espacio legislativo de cada Gobierno Autnomo Descentralizado. Un papel especial tendra para ello el Consejo Provincial: la nueva conformacin de este Consejo, con la presencia de los Alcaldes y representantes de los Presidentes de Juntas Parroquiales, se convierte en una oportunidad para que dichas polticas se filtren hacia los niveles de gobierno local dentro de la provincia. Los sistemas de participacin ciudadana deben respetar siempre los espacios de autonoma de la sociedad civil. La cooptacin del sistema por parte del sector pblico es lo peor que puede ocurrir para lograr una verdadera democracia deliberativa. Para ello, es necesario que se asegure la libertad de la deliberacin, haciendo que se cuente con informacin suficiente por parte de la ciudadana respecto a las cuestiones a deliberar, los posibles efectos y consecuencias de la misma, y que se permita en la prctica la oposicin a las tesis del sector pblico en un marco de discusin abierta y sin prejuicios, pues la confrontacin de las ideas es lo que permite la superacin de los problemas o los acuerdos mnimos para la actuacin. 17

Conclusiones Les corresponde a los Gobiernos Autnomos Descentralizados conformar una instancia tripartita para impulsar la participacin. Pueden ponerle una denominacin y normarla autnomamente. Esta instancia tiene funciones que se vinculan con la planificacin, la definicin de polticas pblicas, y el impulso a la participacin. Estas funciones son vitales para el funcionamiento del Gobierno Autnomo Descentralizado, y hacen considerar a esta instancia como un poder dentro del GAD respectivo (sin que ello signifique reiterar el esquema de poderes que en la Constitucin asigna al poder ciudadano una funcin especfica en el Estado). Dada la importancia a esas funciones, la presencia del representante de la Funcin Ejecutiva (o representante del rgimen dependiente en el texto constitucional), puede implicar una limitacin en los hechos a la autonoma del gobierno autnomo para la definicin de polticas locales, pero a su vez puede aportar para la articulacin de esta instancia con las polticas nacionales. Se distingue claramente en la COOTAD a esta instancia que orienta al sistema de participacin, del Consejo de Planificacin, al que se refiere el art. 272 de la Constitucin, y el art. 66 de la LOPart., que adems seala que en la conformacin del consejo de planificacin participar al menos un 30% de delegados ciudadanos. De acuerdo a la COOTAD, el Sistema de Participacin designar a los delegados ciudadanos a ese Consejo de Planificacin. En la propuesta de ley del Sistema de Planificacin y Finanzas pblicas se propone una estructura especfica para ese consejo. Se requiere que la instancia local de participacin, que entendemos es la instancia tripartita, se rena al menos tres veces al ao, por la norma de la LOPart. sealada, aunque la COOTAD indique al menos dos veces al ao. Debe distinguirse entre esta instancia, y los mecanismos de participacin (asambleas, encuestas, referendums, gabinetes intinerantes, sesiones, mesas, veeduras, etc). Cada sistema de participacin podr incentivar y reglamentar mecanismos concretos, que seran coordinados por la instancia tripartita. Se requiere de mecanismos de informacin de agendas y de transparencia para la 18

participacin de los ciudadanos en el mecanismo de silla vaca, por ejemplo respecto a la convocatoria de reuniones informativas previas.

Bibliografa citada Alberich-Nistal, Toms, Lopez Monfort, Martn (2006): La Agenda 21 de la Cultura: Un instrumento para el desarrollo. Universidad Jaume I. Castelln de la Plana. Canto, Manuel (2004).Las polticas pblicas participativas, las organizaciones de base y la construccin de espacios pblicos de concertacin local. En revista electrnica Innovacin Ciudadana.cl. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/canto.pdf Chaguaceda Noriega, Armando. Participacin y espacio asociativo. La Habana, Cuba. Publicaciones Acuario, Centro Flix Varela. Esquel, Fundacin (2011) La silla vaca. Un nuevo escentario para el dilogo de la sociedad civil y el Estado. Proyecto: Fomento de la interlocucin entre el Estado y la Sociedad Civil Organizada. Quito. NED CEDA Esquel Participacin Ciudadana Grupo Faro. Fleury, Sonia (2004), Democracia, poder local y ciudadana en Brasil, en Goma, R. y Jordana, J., Descentralizacin y polticas sociales en Amrica Latina , Barcelona, Fundaci Cidob Guilln, Senz, Badii y Castillo: Origen, espacio y niveles de participacin ciudadana. Daena: International Journal of Good Conscience. 4(1): p.184. Marzo 2009 Hernndez, Virgilio (2009) El Nuevo Modelo de Gestin, una forma diferente de ser Gobierno Provincial de Tungurahua. Ambato, Gobierno Provincial de Tungurahua Inter-cooperation Ochoa, Oscar. (2000). Comunicacin poltica y opinin pblica. Mxico D.F. Editorial Mc Graw-Hill/ Interamericana SA. 71 p. Padilla, Dolores. (2010). No pueden seguir dispersos los partidos polticos por un lado y los movimientos sociales por otro. gora poltica. No 3. (Noviembre 2010) p. 80-84

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