GESTION ET FINANCES PUBLIQUES EN AFRIQUE FRANCOPHONE

Version 2012

Jean Mathis Professeur, Universit Paris-Dauphine

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Introduction : Le renouveau des finances publiques PREMIERE PARTIE : PRINCIPES ET OBJECTIFS DES FINANCES PUBLIQUES Chapitre 1 : Les grands principes des finances publiques modernes DEUXIEME PARTIE : LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET Chapitre 2 : Les fondements de la loi de finance et du budget Chapitre 3 : L'laboration et le vote du budget TROISIEME PARTIE : LES NOMENCLATURES BUDGETAIRES Chapitre 4 : Les nomenclatures des dpenses et des recettes Chapitre 5 : Le tableau des oprations financires de l'Etat QUATRIEME PARTIE : L'EXECUTION DU BUDGET Chapitre 6 : Les principes et l'organisation de l'excution budgtaire Chapitre 7 : L'excution des dpenses et des recettes publiques Chapitre 8 : Les marchs publics CINQUIEME PARTIE : LES OUTILS DE PROGRAMATION ET DE BUDGETISATION Chapitre 9 : Les niveaux d'objectifs et d'excution des politiques publiques Chapitre 10 : Stratgie globale, stratgies sectorielles, plan d'action Chapitre 11 : Cadre de dpense moyen terme : gnralits Chapitre 12 : Cadre de dpense moyen terme : mthodologie SIXIEME PARTIE : LA GESTION PAR LA PERFORMANCE Chapitre 13 : La gestion par la performance et la budgtisation par la performance Chapitre 14 : Objectifs et indicateurs Chapitre 15 : Les niveaux de politique SEPTIEME PARTIE : COMPTABILITE ET CALCUL DE COUT Chapitre 16 : Les diffrentes comptabilits Chapitre 17 : La tenue des comptes Chapitre 18 : Le calcul des cots HUITIEME PARTIE : LES DOCUMENTS DE SYNTHESE ET L'ANALYSE FINANCIERE DES COMPTES DE L'ETAT Chapitre 19 : Les tats financiers Chapitre 20 : L'analyse financire des comptes de l'Etat

Introduction : le renouveau des finances publiques

Les finances publiques, dans le monde, et plus encore dans les pays francophones, ont bnfici ces dernires annes d'volutions trs importantes, qui en ont chang la nature. Le point de dpart de cette volution est l'adoption par le Parlement franais de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001 et sa mise en application partir de la loi de finances de 2006. La directive relative aux lois de finances dans les pays membres de la CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA de 2009, ainsi que des lois relatives aux lois de finances de pays francophones hors des deux zones, viennent complter le dispositif lgislatif de basculement des finances publique d'un "budget de moyens", prsent par nature de dpense, un "budget par objectifs", prsent par programmes. Il ne s'agit pas d'une simple amlioration de la procdure budgtaire, mais d'un changement total de perspective. Avant ces lois et directives, le Gouvernement demandait au Parlement des autorisations de dpenser sans justifier les objectifs de la dpense. Aujourd'hui, le Gouvernement sollicite des autorisations de dpense sur la base de programmes, c'est--dire de politiques publiques, auxquels sont associs des objectifs et des indicateurs qui permettront, aprs excution, d'en mesurer le degr de ralisation. Les pays anglophones, avancs ou en dveloppement, sont entrs dans ces nouvelles finances publiques avant les pays francophones. Nanmoins, ces derniers sont en voie de combler leur retard. La quasi totalit des pays francophones soit sont dj pass au systme des budgets de programmes (un petit nombre), soit mnent des expriences pilotes dans l'intention de raliser bref dlai ce passage. La plupart des pays dans cette deuxime situation ont mis en place une organisation institutionnelle aux fins de piloter la transition. L'intrt de la transition vers les nouvelles finances publiques est difficilement contestable. Le budget de moyens est plus simple tablir et excuter que le budget de programmes, mais il est de peu de signification. Il autorise la dpense, mais la dpense pour quoi ? Il ne le dit pas. Une fois la dpense autorise, les gestionnaires publics, qui ne se sont engags sur aucun objectif, peuvent se sentir libres de dpenser comme ils l'entendent, sans que les gaspillages inhrents l'absence de responsabilit puissent leur tre reprochs. Il leur est simplement demand de respecter les dpenses par nature de l'autorisation parlementaire. Le budget de programmes est plus complexe tablir et excuter que le budget de moyens, mais il est le seul qui permette de traduire les politiques publiques en un budget, instrument d'oprationnalisation de ces dernires. L'ouvrage cherche prsenter ce renouveau des finances publiques sans omettre les aspects traditionnels qui demeurent (chane de la dpense, marchs publics, ). La premire partie de l'ouvrage rappelle les grands principes des finances publiques modernes, respect de la contrainte globale, efficacit de l'allocation, efficience de la gestion. La seconde partie prsente les fondements de la loi de finance et du budget (contenus dans les lois et directives relatives aux lois de finances) ainsi que la procdure d'laboration du budget. La troisime partie est consacre la question des nomenclatures budgtaires, laquelle est associe celle du tableau des oprations financires de l'Etat, qui est une prsentation du budget dans une nomenclature particulire.

Introduction : le renouveau des finances publiques

La quatrime partie traite de l'excution du budget, entendu dans un sens large, incluant aussi bien l'organisation de l'excution que les chanes de recettes et de dpenses et les marchs publics. La cinquime partie fait le lien entre les stratgies des politiques publiques et le budget qui en est l'instrument d'excution. A cette occasion, les tapes intermdiaires sont analyses, en particulier les cadres de dpense moyen terme. La sixime partie complte les prsentations de la structure programmatique du budget par une analyse de la gestion par la performance tous les niveaux, stratgique, budgtaire et oprationnel. La septime partie s'intresse aux questions de comptabilit et de cots, dont le calcul est indispensable la budgtisation. La huitime partie, la suite de la prcdente, traite la question des tats financiers issus de la comptabilit de l'Etat et de l'analyse financire de ces tats.

PREMIERE PARTIE : PRINCIPES ET OBJECTIFS DES FINANCES PUBLIQUES

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Principes et objectifs des finances publiques

La premire partie dfinit le champ des finances publiques avant d'en rappeler les grands objectifs respect de la contrainte globale, efficacit de l'allocation et efficience de la gestion , les principes organisationnels, et les rfrences thoriques.

Chapitre 1 : Les grands principes des finances publiques modernes

Plan Le champ des finances publiques Les trois grands objectifs des finances publiques modernes La contrainte globale L'efficacit de l'allocation L'efficacit de la gestion Les principes organisationnels Discipline Flexibilit Transparence et responsabilit Systmes d'information Les approches thoriques en finances publiques

Les finances publiques sont celles des recettes et des dpenses publiques, c'est--dire des organismes publics. Le primtre de ces derniers peut tre dfini de faon plus ou moins large. Ce qui suit s'intresse presque uniquement l'Etat. Une conception plus large du primtre des organismes publics englobe l'Etat, les tablissements publics et les collectivits locales. Une dfinition plus large encore y ajoute les organismes de scurit sociale. Au-del d'une dfinition aussi simple, il est possible, afin de parvenir une vision plus prcise du champ des finances publiques, d'en recenser les principales composantes. Indpendamment du champ couvert, les finances publiques modernes obissent quelques principes qui peuvent tre classs en deux ensembles : les grands objectifs que cherchent atteindre les finances publiques ; les principes organisationnels susceptibles de conduire une gestion efficace des finances publiques. Ces principes de finances publiques peuvent donner lieu des approches thoriques qui, pour l'essentiel, entrent dans la catgorie des analyses en termes de relation principal agent.

Le champ des finances publiques Le champ des finances publiques est vaste. Ce qui suit en recense les principaux domaines. La loi de finances La loi de finances de l'anne a pour objet d'autoriser le gouvernement collecter des ressources et de les dpenser au cours de l'anne venir. Le texte de loi prcise la nature tant

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des ressources que des dpenses, ainsi que les objectifs et les rsultats attendus des programmes inscrits dans la loi. La loi de finances comprend le budget de l'Etat ainsi que des dispositions caractre conomique et financier, par exemple relatives la fiscalit, aux finances des collectivits locales, La prparation et le vote du budget de l'Etat Le budget de l'Etat retrace les recettes et les dpenses de l'Etat. C'est un tat prvisionnel pour l'anne venir. La prparation du budget. Le budget est prpar sous l'autorit du Ministre des finances selon une procdure qui associe les ministres sectoriels conformment un calendrier pralablement dfini. La procdure budgtaire organise la concertation entre les diffrents acteurs : entre les membres du gouvernement au dpart de la procdure ; entre les ministres sectoriels et le Ministre des finances par la suite. Le vote du budget par le Parlement. Les procdures d'examen et de vote de la loi de finances par le Parlement sont dfinies par la Constitution et la Loi organique sur les lois de finances. L'excution du budget L'excution du budget de l'Etat consiste collecter les recettes et effectuer les dpenses prvues. Les recettes de l'Etat Les recettes de l'Etat sont les emprunts ou les recettes fiscales ou non fiscales. La distinction entre recettes fiscales et recettes non fiscales repose sur l'absence ou la prsence de contrepartie. La chane de la dpense La dpense obit un certain nombre de rgles qui concernent les quatre tapes de la dpense : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement. La comptabilit publique Les rgles de la comptabilit publique recouvrent deux domaines lis mais diffrents. Le premier concerne la rgularit de la dpense, c'est--dire de chacune des trois tapes voques plus haut. Le comptable public joue alors un rle fondamental dans le contrle du respect de ces rgles, ainsi que le Contrleur financier. Le second domaine est celui de la comptabilit au sens habituel du terme, c'est--dire des rgles de l'enregistrement des oprations. Le hors-budget De nombreuses politiques sont mises en uvre par l'intermdiaire d'oprateurs qui reoivent des crdits publics. Ces oprateurs ne sont pas ncessairement des tablissements publics ; ils peuvent revtir d'autres formes juridiques : associations,

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Les budgets de ces oprateurs n'ont pas leur place dans le budget de l'Etat, autrement que par la subvention qu'ils reoivent de l'Etat. Cependant, dans la mesure o ils concourent aux politiques publiques, il est indispensable de suivre leur activit. La gestion de trsorerie La gestion de trsorerie de l'Etat consiste ajuster, court terme, les dpenses et les recettes. Ces dernires prsentent en effet une saisonnalit fort prononce. La gestion des ressources humaines Les salaires reprsentent une part trs importante des dpenses de l'Etat. Par ailleurs, la qualit de la mise en uvre des politiques publiques dpend en grande partie des moyens humains mis en uvre, en quantit et en qualit. Les marchs publics Une large majorit des dpenses publiques sont effectues par le biais de la passation des marchs publics, dans le respect de rgles strictes de mise en concurrence. Le contrle Le contrle peut tre interne ou externe. Le contrle interne est celui de l'administration par elle-mme, c'est--dire par les corps d'inspection des ministres, Inspection gnrale des finances, Inspection gnrale des affaires sociales, Le contrle externe est celui de l'administration par une entit indpendante, en particulier par la Cour des comptes. Le reporting Le reporting rend compte non seulement par la publication des comptes de l'Etat, mais aussi par celle des mesures de performance, en particulier au moyen d'indicateurs. Les finances des collectivits locales Les collectivits locales participent aux finances publiques de l'Etat par les transferts qu'elles en reoivent. Elles disposent de leurs propres finances publiques locales par leurs recettes propres et les dpenses que celles-ci permettent de financer. Les trois grands objectifs des finances publiques modernes1 La qualit de la dpense publique peut s'analyser au travers d'un classement des rsultats de la dpense en trois rubriques qui vont du plus global au plus dtaill. La contrainte globale La contrainte globale porte sur les grandeurs globales du budget, qui peuvent tre des flux, dpenses totales, recettes totales, solde, mais aussi des encours, en particulier la dette publique.
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Ce qui suit est largement inspir de A Contemporary Approach to Public Expenditure Management , Allen Schick, World Bank Institute, 1999.

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Les grands principes des finances publiques modernes

La contrainte globale peut s'exercer sous diverses formes. La pression de la contrainte peut conduire accepter de modifier les cibles des agrgats globaux. Des arrangements institutionnels sont ncessaires au respect de la contrainte globale; Les grands agrgats du budget Les ressources de l'Etat sont alloues entre les ministres ou les secteurs. Un secteur est un regroupement de ministres ou de services qui prsente une cohrence conomique. Le secteur rural, par exemple peut regrouper le Ministres de l'agriculture, le Ministre de l'levage, une partie du Ministre de l'hydraulique, et quelques services dpendant du Premier Ministre ou de la Prsidence de la Rpublique. Avant toute considration d'allocation, les finances publiques doivent respecter une contrainte globale, qui porte sur au moins quatre agrgats, les dpenses totales, les recettes totales, le solde du budget, c'est--dire (dans une premire approche qu'il conviendra d'affiner) la diffrence entre les recettes et les dpenses, et la dette publique. Ces lments rsultent d'un choix explicite du gouvernement. Le total des dpenses est dcid avant l'allocation entre les secteurs ; il ne peut rsulter de l'agrgation des dpenses souhaites par les ministres. La contrainte globale doit tre soutenable moyen terme ; elle ne se conoit donc qu'associe un cadre de dpenses moyen terme, c'est--dire une prvision des dpenses et des recettes moyen terme. D'autres agrgats peuvent tre contrls, par exemple la dette garantie par l'Etat. Contraindre un seul agrgat peut conduire des distorsions dans le comportement budgtaire. Ainsi, contraindre le seul dficit peut conduire vendre des actifs ou augmenter les recettes. Les catgories de contraintes budgtaires Les contraintes globales peuvent tre permanentes ou rvisables, externes ou internes, annuelles ou pluriannuelles. Contraintes permanentes ou rvisables. Une contrainte permanente est par exemple l'obligation constitutionnelle d'un budget en quilibre, ou d'un dficit limit au seul investissement. Contraintes externes ou internes. Les contraintes externes sont, par exemple, celles imposes par l'Union europenne ou le FMI. Contraintes annuelles ou pluriannuelles. La contrainte annuelle peut conduire reporter des choix difficiles. Le Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT), qui sera trait plus loin, permet, en partie, d'viter cela. Le degr de contrainte des contraintes Il est important de distinguer entre la discipline budgtaire et l'quilibre budgtaire. En cas de fluctuations cycliques ou de chocs, les cibles budgtaires sont ncessairement modifies, ce qui ne signifie pas que la discipline budgtaire soit abandonne. Par contre, les procds de contournement de la contrainte globale impliquent un abandon de la discipline budgtaire. Le budget fait face quatre catgories de menaces : les droits limite non dfinie ; les dettes contingentes ; le cycle conomique ;

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les chocs majeurs. Droits limite non dfinie Les droits limite non dfinie donnent lieu des dpenses annuelles qui sont souvent dpendantes de facteurs exognes, en particulier des conditions conomiques et sociales. La dcision qui les concerne a t prise plusieurs annes auparavant lorsque les droits ont t tablis, les critres d'ligibilit et les formules de dtermination des sommes verses dtermins. Dettes contingentes La budgtisation ne prend pas en compte les paiements futurs qui surviennent si certains vnements se ralisent. De nombreuses dettes contingentes sont inscrites dans la loi. D'autres rsultent d'obligations morales : mauvaises rcoltes, inondations, faillites bancaires, Dans les pays en dveloppement ou en transition, l'Etat est souvent amen supporter des risques, compte tenu de l'absence de compagnies d'assurance et de la mauvaise rgulation du march. Cycles conomiques La faiblesse du cycle entrane une faiblesse des recettes en mme temps qu'une augmentation des dettes contingentes. Dans le mme temps, le gouvernement peut souhaiter prendre des mesures contra-cycliques, rduction d'impt et augmentation des dpenses. La distinction tait autrefois souvent faite entre les dficits cyclique et structurel. Les premiers disparaissent une fois la croissance revenue. Elle a sembl un temps moins considre dans la mesure o les cots de l'action contra-cyclique continue peser sur les dficits (les intrts lis au dficit notamment) aprs la reprise conjoncturelle. Depuis la crise financire et conomique de la fin des annes 2010, l'acceptation de dficits cycliques est nouveau devenue bien accept. Si les interventions directes sont passes de mode, les stabilisateurs automatiques continuent tre l'uvre, notamment les fluctuations des recettes et des transferts. Le gouvernement peut bien sr aller contre ces effets automatiques. Il le fait si la stabilisation du dficit peut lui donner une crdibilit vis--vis de l'aide internationale et des marchs des capitaux. Chocs Guerres, troubles politiques, baisse du cours des matires premires, fuites de capitaux, Institutions : rgles, rles, et information La contrainte globale peut tre contourne de diverses faons. Un budget irraliste est celui dans lequel les dpenses prvues sont suprieures celles qui pourront tre effectivement payes. Le non-ralisme du budget peut conduire un budget rectificatif plusieurs fois dans l'anne pour adapter le budget aux conditions relles. Il peut galement conduire un budget de caisse dans lequel les dpenses sont payes ou autorises en fonction des disponibilits en caisse. Il peut aussi conduire un budget d'arrirs dans lequel les paiements ou les dettes sont reports une anne ultrieure. Ainsi, l'entretien du matriel ou des btiments ainsi que les paiements aux fournisseurs peuvent tre reports.

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La discipline de la contrainte globale implique un quilibre satisfaisant entre le centre et les ministres. Les rgles et les rles sont tablis pour y parvenir. Ils peuvent concerner la prparation du budget ou son excution. Rgles Lors de la prparation du budget Les rgles institutionnelles renforant la discipline budgtaire globale peuvent revtir diverses formes. Elles peuvent stipuler que toutes les recettes de ltat doivent tre verses dans une caisse unique (principe d'unicit de caisse) et ne peuvent tre utilises que sur la base de crdits vots par le pouvoir lgislatif (principe de lgalit). A ces engagements sajoutent les pressions des marchs financiers et dune presse libre. Dans de nombreux pays, les institutions financires internationales peuvent jouer un rle cl, notamment en labsence dun march financier ouvert. Une banque centrale indpendante peut galement tre un important instrument de discipline financire, en limitant les avances l'Etat. Le rsultat du travail lgislatif dpend du degr de libert accord au lgislateur. Aux deux extrmes, on trouve : l'interdiction des amendements qui augmentent les dpenses ou rduisent les recettes ; l'absence de contrainte relative aux augmentations de dpenses ou aux diminutions de recettes. Une situation intermdiaire est celle dans laquelle il est possible d'augmenter certaines dpenses sous la condition d'en rduire d'autres. L'unit et la transparence sont les conditions essentielles dune discipline budgtaire efficace. Les oprations hors budget et les affectations de recettes sont quelques-uns des procds les plus souvent utiliss pour chapper aux rgles de la discipline budgtaire globale. Lors de l'excution du budget Il importe que les plafonds globaux de dpenses fixs lors du vote des crdits soient respects. Pour ce faire, les dpenses rellement effectues doivent faire lobjet dun suivi, en cours dexcution budgtaire ou a posteriori. Il convient en outre danticiper le plus tt possible les pressions ventuelles susceptibles daffecter le montant des dpenses totales. Un moyen efficace de discipliner les dcideurs est le rapprochement obligatoire et systmatique pendant lexcution du budget et en fin dexercice des dpenses relles avec les prvisions budgtaires, ainsi que le fait de savoir que le rapprochement de fin dexercice interviendra dans des dlais raisonnables et sera rendu public. Rles Lors de la prparation du budget Dans presque tous les pays, la procdure budgtaire est impose par le ministre des finances ou un organisme budgtaire central. Son rle est de faire respecter les rgles budgtaires. Il doit avoir suffisamment d'autorit pour rsister aux pressions des ministres dpensiers pour contourner les rgles et les contraintes. Il doit tre capable d'valuer le cot moyen terme des programmes afin de contrler que ceux-ci s'inscrivent bien dans le cadre des dpenses moyen terme.

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Lors de la prparation du budget, deux temps sont importants, en matire de respect de la contrainte globale. Le Ministre des Finances (MF) prsente une estimation de l'ensemble des moyens financiers dont le pays peut disposer dans le cadre d'une perspective de moyen terme. Ces estimations ncessitent en gnral le recours la modlisation macro-conomique. Toutefois, lestimation des recettes nest pas seulement une opration technique. Les systmes institutionnels encouragent parfois la surestimation des recettes budgtaires de lexercice venir et des annes futures. La surestimation des recettes ne va pas ncessairement compromettre la discipline budgtaire ; mais la ralisation des objectifs budgtaires globaux initialement fixs, notamment en matire de dficit, ncessitera des rductions ou des annulations de crdits, toujours trs nfastes en matire de performance pour les objectifs 2 et 3. A l'inverse, les systmes institutionnels peuvent encourager la sous-estimation des recettes, comportement naturel des rgies financires afin de bnficier de cibles plus faciles atteindre. Le plafond global de dpenses et sa justification sont prciss dans la circulaire qui lance le processus budgtaire, gnralement sous la signature du premier ministre. Le plafond devra peut-tre tre rajust pendant la phase dlaboration et de formulation du budget pour tenir compte de nouvelles donnes, mais il est souhaitable que ces ajustements restent limits. Lors de l'excution du budget Le rle du MF est important quant au contrle de la dpense totale. Celui-ci peut s'exercer selon deux modes, la tendance de la procdure budgtaire moderne tant de passer d'un mode un autre. Le mode ancien consiste contrler les dpenses poste par poste pour parvenir au contrle du total. Le mode nouveau consiste contrler le total et laisser aux ministres ou aux units oprationnelles la responsabilit des postes. Ce mode est celui de la budgtisation par programme, oppos la budgtisation par nature de dpense. L'efficacit de l'allocation L'efficacit de l'allocation est la conformit aux choix stratgiques du gouvernement. L'allocation est soit entre les secteurs, soit l'intrieur d'un mme secteur. Elle s'opre selon les rgles prdfinies de la procdure budgtaire et implique une valuation des programmes nouveaux ou en cours. Allocation inter-sectorielle et allocation intra-sectorielle Il est fondamental de distinguer l'allocation inter-sectorielle de l'allocation intrasectorielle. Le gouvernement est responsable de la dfinition du cadre stratgique, c'est--dire des priorits de moyen terme, qui, au niveau budgtaire, se traduit par l'allocation intersectorielle. Les ministres sont responsables de la dfinition des priorits des programmes l'intrieur du cadre stratgique, c'est--dire de l'allocation intra-sectorielle, conjointement avec le centre (voir plus loin). Au sens strict, l'allocation se rfre souvent l'allocation inter-sectorielle. L'efficacit de l'allocation se rfre alors la capacit du gouvernement de rpartir les ressources entre les secteurs sur la base de l'efficacit de leurs programmes dans la satisfaction des objectifs stratgiques. Ceci implique la capacit de dplacer les ressources des anciennes priorits vers les nouvelles et des programmes les moins efficaces vers les plus efficaces.

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L'allocation inter-sectorielle L'allocation des ressources entre les ministres ou les secteurs tient compte des choix stratgiques du gouvernement. Le gouvernement doit avoir la capacit de dfinir les priorits nationales moyen terme et de raliser une allocation entre les secteurs cohrente avec cellesci. Le classement des priorits est fondamentalement un choix politique. Lenjeu est de mettre en place des mcanismes institutionnels qui, dune part, favoriseront des allocations de ressources fondes sur des choix de politique publique rigoureux et, dautre part, produiront linformation de qualit ncessaire pour effectuer ces choix. Les documents de stratgie de rduction de la pauvret sont la matrialisation de l'ensemble des procdures conduisant ces choix. Le vocable gouvernement recouvre plusieurs acceptions. Au niveau de la dfinition de la stratgie, il s'agit de l'ensemble du gouvernement, c'est--dire de l'ensemble du pouvoir politique. Au niveau du pilotage de la procdure budgtaire, il s'agit de ce que l'on pourrait appeler le centre, par opposition aux ministres dpensiers, et qui, selon les cas, peut tre le Ministre des finances ou le Premier ministre, la plupart du temps, le Ministre des finances (MF) sous le contrle du Premier ministre, parfois un Ministre du budget. Dans la suite, ce centre sera not MF. Par efficacit de l'allocation, il faut entendre la conformit aux objectifs stratgiques du gouvernement. Efficacit est alors la traduction de effectiveness. Quand laide extrieure est importante (bailleurs de fonds, par exemple), sa gestion doit sintgrer dans une politique globale cohrente. Ce sont les priorits stratgiques du gouvernement qui doivent guider les dcisions relatives lemploi de laide. L'allocation intra-sectorielle Les limites de dpenses sont tablies par secteur et les ministres sont encourags rallouer l'intrieur de ces limites par des rgles budgtaires adaptes. Ils doivent le faire sur la base de l'valuation des programmes en cours ou futurs ; le programme, qui sera dfini plus prcisment plus loin, est un regroupement des actions d'un ministre autour d'une cohrence d'objectifs. Les ministres doivent avoir la capacit de rallouer l'intrieur de leur secteur, sous le contrle du gouvernement et du parlement. Le niveau central doit avoir la capacit d' tablir les priorits des programmes l'intrieur de chaque secteur, ou, plus souvent, valuer les classements proposs par les ministres. Il laisse en effet une relativement grande libert de rallocation intra sectorielle chaque ministre. Selon l'tendue de la rallocation et de ses impacts celle-ci peut tre effectue par le ministre sans ou avec l'accord du centre. Une question fondamentale est alors celle du partage des taches entre le centre et les ministres en matire d'allocation intra-sectorielle. Il y a des raisons pour que les allocations intra-sectorielles soient ralises par le centre et des raisons pour qu'elles le soient par les ministres. Les raisons de privilgier le centre dans les allocations intra-sectorielles : le centre peut rallouer plus largement que les ministres ; le centre a une vision plus exhaustive et stratgique des priorits du gouvernement ; sans une forte pression du centre les ministres peuvent avoir tendance protger les programmes existants plutt qu' rallouer les ressources ; ils vitent ainsi toutes sortes de conflits internes ; les ministres ont tendance ne pas tenir suffisamment compte des cots des programmes pour les budgets futurs.

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Les raisons de privilgier les ministres dans les allocations intra-sectorielles : ils dtiennent un stock d'informations important sur les programmes et sur les effets des changements de politiques publiques ; mme en ce qui concerne l'valuation, le centre dpend des ministres pour la fourniture des donnes brutes. les capacits du centre, ncessairement limites, peuvent tre mieux utilises la rflexion stratgique qu'au dtail de la dpense. La tendance qui se dessine aujourd'hui est celle d'une large dlgation de l'laboration des programmes aux ministres. Le rle du centre demeure cependant important. Il doit : indiquer la stratgie et convaincre les ministres d'y adhrer ; vrifier que les programmes des ministres et les rallocations intra-sectorielles sont cohrents avec les contraintes budgtaires et les objectifs de politiques publiques. Cette dernire mission du centre implique que, mme si les dcisions sur les programmes mettre en uvre sont prises par les ministres sectoriels, les services du MF doivent avoir la capacit dvaluer les programmes au regard des objectifs stratgiques globaux du gouvernement et de leurs implications financires pendant la dure de leur excution. L'allocation dans la procdure budgtaire Le droulement de la procdure budgtaire, en ce qui concerne l'allocation, peut tre schmatise comme suit (plus de dtail sont disponibles dans les chapitres ultrieurs). Le gouvernement tablit les objectifs stratgiques et les priorits avant que les ministres ne demandent des ressources budgtaires. Les objectifs peuvent tre globaux (pour la socit, pour le secteur public) ou sectoriels. Le gouvernement tablit des projections de rfrence des conditions budgtaires futures (sur trois ans ou plus). Elles indiquent les grandeurs globales des futurs budgets en l'absence, dans les annes venir, de changements de politiques publiques et de changements de l'environnement (budget pluriannuel tendanciel). Le gouvernement tablit les objectifs budgtaires de moyen terme (trois cinq ans), incluant une marge nette de dpenses supplmentaires (au-del du tendanciel) ou marge de manuvre, globalement. La marge de manuvre est alloue entre les ministres en fonction des priorits stratgiques du gouvernement. A l'intrieur de son enveloppe, un ministre peut accrotre les ressources disponibles pour un programme en diminuant les ressources disponibles pour d'autres programmes. La mesure dans laquelle un ministre peut rallouer sans obtenir l'approbation du gouvernement dpend de l'ampleur de la rallocation et des arrangements institutionnels (voir plus haut). Le gouvernement encourage les rallocations qui vont dans le sens de l'efficacit des programmes en demandant aux ministres d'valuer systmatiquement leurs activits et leurs dpenses et d'tablir un rapport sur les rsultats et la performance. L'examen du budget par le centre se focalise sur les changements de politiques publiques et non sur le dtail des dpenses. L'valuation des programmes Raliser l'allocation entrane une quantit d'informations importante demande aux ministres, en particulier sur les impacts pluri-annuels des programmes. L'valuation des programmes concerne aussi bien les nouveaux programmes que les programmes en cours.

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Le processus d'valuation tabli par le gouvernement doit viser l'quilibre entre la part qui revient aux ministres et celle du centre. Le gouvernement doit galement veiller l'quilibre entre deux extrmes, l'absence de lien et un lien direct entre l'valuation des programmes et les dcisions d'allocation. Le lien peut tre au travers d'indicateurs de performance (prsents plus loin en dtail). A l'inverse de l'valuation qui analyse en dtail les oprations et les rsultats des programmes, les indicateurs de performance mesurent les aspects clefs de la contribution d'un programme des objectifs publics en un nombre rduit d'indicateurs gnralement quantitatifs. Les principaux rsultats de l'action d'un ministre sont souvent la consquence de facteurs multiples, plusieurs politiques publiques, comportements privs, environnement, L'attribution est difficile. Ces considrations amnent recommander un lien lche entre mesures de performance et choix budgtaires. L'efficacit de la gestion L'efficacit de la gestion, ou efficience, est un concept des finances publiques modernes issu d'un dplacement du contrle des intrants vers celui des produits ou des rsultats. Un produit est un bien ou un service produit par une administration, un rsultat est une amlioration du bien-tre de la population. Un produit ne conduit pas ncessairement un rsultat (par exemple, une construction de classe non utilise par des lves). L'incitation l'efficience rsulte d'un long cheminement du contrle depuis plus d'un sicle. Un tissu d'arrangements institutionnels est aujourd'hui ncessaire pour crer les conditions de l'efficience. Des dpenses aux produits ou rsultats L'efficience fait rfrence la minimisation des cots pour un rsultat donn. Efficacit de la gestion ou efficience est alors la traduction de efficiency. Elle rapproche les ressources consenties et soit les produits, soit les rsultats obtenus. Le contrle traditionnel de la dpense suppose que les montants autoriss la dpense sont inscrits dans une nomenclature budgtaire ; le contrle est alors celui du respect de la nomenclature et d'un certain nombre d'autres rgles (contrle pralable de divers niveaux de contrle, tels que Contrle financier, Commission de marchs publics, contrle de l'existence de pices justificatives, ). Avec le temps, plusieurs pays ont agrg les nomenclatures et autoris ainsi plus de libert de dpense l'intrieur de catgories plus larges. Le contrle dtaill des intrants ne donne pas aux ministres d'incitation rduire les dpenses. Il n'tablit aucun lien entre les dpenses et les rsultats, ne fournissant aucune information sur les programmes et l'efficience. La procdure budgtaire traditionnelle ne permet donc pas d'allouer les fonds selon les priorits et l'efficience. Les finances publiques modernes dplacent le contrle de la dpense des intrants [inputs] vers les produits [outputs] ou les rsultats [outcomes]. En contrepartie de ces liberts, les rsultats raliss sont compars aux rsultats prvus (cibles). L'volution des incitations l'efficience Le contrle des gestionnaires n'a pas toujours t orient vers l'efficience. Les trois tapes parcourues depuis le 19me sicle sont : le contrle externe de la dpense par le centre ; le contrle interne de la dpense par les ministres ;

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la responsabilit oprationnelle, que l'on peut encore qualifier de contrle du compte rendu de gestion. Les trois formes de contrle diffrent par les contraintes d'information et de procdure, et donc le cot pour les ministres, ainsi que par les incitations l'efficience. Le contrle externe Les caractristiques du contrle externe sont : l'action de dpense et le contrle des fonds dpendent de deux entits distinctes ; le contrle ne s'exerce que sur les dpenses ; le contrle a lieu avant la dpense. L'autorit externe est en gnral le MF. Le contrle externe est adapt des pays dans lesquels : l'Etat est de taille relativement rduite ; les comptences administratives sont limites et concentres ; le respect des rgles est insuffisamment intrioris par les administrations. Lorsque la dpense publique s'accrot en importance, le contrle de la dpense un niveau fin devient moins fondamental, les ministres dveloppent leur comptence administrative, et le MF devient plus intress par les programmes et leur contenu conomique que par le dtail des intrants. Par ailleurs, lorsque la taille du l'Etat augmente, le cot de la gestion sur la base du contrle externe augmente, du fait de l'ampleur de la tche de suivi et de la lourdeur des procdures. De plus, ce type de contrle dveloppe une mentalit du respect de la rgularit en non de l'efficacit, ainsi que du contournement des rgles. Se dveloppe ainsi un double standard : rgles strictes et contournement des rgles. Le contrle interne Ceux qui dcident de la dpense ont la responsabilit de premire instance de la rgularit de la dpense. Le contrle est toujours centr sur les intrants, mais les gestionnaires n'ont plus obtenir l'aval externe avant de dpenser. L'audit externe de la dpense a lieu la fin de la priode et plutt par sondage. Les rgles existent toujours, mais d'une part elles sont dfinies de faon plus large, d'autre part ce sont les gestionnaires qui sont, en premire instance, responsables de leur application. Le contrle interne augmente l'efficience oprationnelle en rduisant le cot du respect des rgles et en donnant plus de libert aux gestionnaires dans leur gestion. Le contrle interne prsente cependant plusieurs dfauts : les rgles sont uniformes pour tous les types de dpenses ; le contrle exerc par les organismes centraux du ministre peut ne pas diffrer beaucoup de ceux du MF ; il n'est toujours pas orient vers l'efficience oprationnelle, mme s'il lui laisse plus de champ que le contrle externe. La responsabilit oprationnelle et le compte rendu de gestion Le contrle se dplace des intrants vers les produits et les rsultats.

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Il demeure des contrles tels que le montant maximal au-del duquel un appel d'offres doit tre ralis. Les imputations budgtaires sont alors, de plus en plus, par programmes (voir chapitres ultrieurs). Rgles, rles et information Diffrents arrangements institutionnels facilitent la mise en uvre de la responsabilit et l'efficience oprationnelle qui peut en rsulter. Les gestionnaires disposent de budgets oprationnels globaux. Ils peuvent alors choisir la combinaison la plus efficiente d'intrants. Les budgets oprationnels sont dvolus aux gestionnaires qui produisent les services . Aussi bien le contrle des ressources que la responsabilit des rsultats sont dvolus aux units oprationnelles au sein des ministres. Ces units peuvent tre des units de terrain qui fournissent directement des services, des units rgionales qui supervisent les oprations dans une zone dfinie, des units d'tat-major qui fournissent des services d'tat-major, ou tout autre unit avec des ressources et des responsabilits spcifiques. Dans les pays qui ont choisi le compte rendu de gestion, plusieurs modles ont t dvelopps. 1. Des ministres de petite taille et un grand nombre d'agences indpendantes qui mettent en uvre les programmes du gouvernement (approche contractuelle). 2. Des ministres non dconsolids en agences, mais dvolution des ressources et de la libert oprationnelle aux units oprationnelles (approche managriale). Les gestionnaires sont chargs du cot complet de la production des produits ou de la ralisation d'activit. Certains pays rpartissent les frais gnraux et autres cots indirects. Les produits prvus ou les performances attendues sont spcifis l'avance. Soit au cours de la procdure budgtaire, soit par ngociation entre les gestionnaires et leurs suprieurs. Les fonctions d'acheteur et de fournisseur sont spares. Le dcideur d'une politique publique n'est plus li aux entits qui la mettent en uvre. Ceci vite aux dcideurs des politiques publiques d'tre captifs des fournisseurs. Cependant, une sparation totale est rarement ralise, et souvent rejete priori. Le gouvernement gre un systme de mesure de performance et d'audit large champ. Les ministres sont astreints la production de rapports dactivit sur les actions et programmes entrepris ainsi que les rsultats atteints. Associs laudit externe du budget et de la performance, ils sont autant dlments qui permettront dvaluer les responsabilits des gestionnaires des dpartements sectoriels et des services oprationnels. Ces derniers, nanmoins, ne peuvent tre tenus responsables que sils ont le pouvoir de dcider de lemploi des moyens financiers et non financiers dans le cadre de contraintes budgtaires rigoureuses mais clairement tablies et prvisibles. Les gestionnaires sont personnellement responsables des cots et des produits. L'incitation consiste lier performance et allocation des ressources, ce qui est difficile car il est ncessaire de distinguer cots fixes et cots variables et de rsoudre la question de l'attribution. Dautres facteurs permettent damliorer la performance oprationnelle. Il s'agit notamment de lorganisation dune certaine concurrence, de la consultation des usagers

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(enqutes auprs des clients et des usagers des services publics), d'une gestion du personnel fonde sur le mrite et, plus gnralement, d'un environnement rglementaire qui favorise et exige une bonne performance. Chaque forme de contrle a sa demande d'information spcifique. Le contrle externe require un flux d'informations du bas vers le haut. Le contrle interne permet de consolider l'information envoye par les ministres au centre, mais require encore une masse d'information qui circule des units oprationnelles vers les tats-major. Le compte rendu de gestion rduit le volume des informations sur les intrants, mais accrot le volume d'information sur les cots et les produits. Il implique un systme comptable satisfaisant et en particulier une comptabilit des cots. Les mcanismes institutionnels les plus importants pour une bonne performance oprationnelle peuvent se rsumer ainsi : des ressources et des appuis correspondant ltendue des responsabilits (financires et humaines) ; la clart des objectifs (les rsultats [outcomes] escompts) ; la clart des tches (les produits [outputs] attendus et les actions entreprendre) ; lautorit et la flexibilit dans latteinte des objectifs et lexcution des tches ; la responsabilit [accountability] dans lusage de cette autorit.

Les principes organisationnels : discipline, flexibilit, transparence et responsabilit Les institutions se rfrent l'ensemble des rgles formelles et informelles qui rgissent les comportements des personnes et des groupes. Les organisations se rfrent des arrangements formels sanctionns par des lois ou des rglements. La mise en uvre des trois grands objectifs de la procdure budgtaire, comme la ralisation des objectifs de toute organisation, est confronte un problme d'agence. Les agents, selon leur position dans la chane hirarchique (du gouvernement aux ministres et aux gestionnaires) n'ont pas les mmes intrts. Les dlgations de pouvoir peuvent alors conduire des rsultats diffrents de ceux que recherchent ceux qui ont dlgu le pouvoir. A ceci s'ajoute l'asymtrie d'information qui fait que, souvent, le bnficiaire de la dlgation et celui qui l'accorde ne disposent pas de la mme information. Ceci est particulirement vrai de l'asymtrie d'information entre les responsables de programmes et les dcideurs politiques ; les premiers en usent pour accrotre leur demande de fonds sur la base des seules informations qui vont dans ce sens. De ceci, il rsulte qu'un certain nombre de rgles et d'incitations sont ncessaires pour assurer que les rsultats de la procdure budgtaire soient conformes aux attentes. Les rgles formelles qui rgissent les finances publiques sont : la constitution au niveau juridique le plus lev ; la loi organique (ou une directive communautaire) relative aux lois de finances ; les lois ordinaires (dont les lois de finances) ; les rglements (par exemple le rglement gnral de la comptabilit publique). Le respect des rgles est assur par des contrles externes et internes, eux-mmes prvus par des lois ou des rglements. Les rgles imposent un quilibre entre la discipline et la flexibilit. Les contrles supposent la transparence et la responsabilit ; ils s'appuient sur des systmes d'information.

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Discipline La discipline vaut tout au long de la procdure budgtaire, et en particulier aux trois niveaux d'objectifs. La contrainte globale. Elle doit tre prise en compte moyen et long terme, ce qui signifie que les ressources et les cots futurs doivent tre prvus de faon raisonnable. La prsence de dpenses hors budget, ou mal coordonnes avec le budget (tels que les programmes d'investissement public PIP) sont un des moyens d'chapper la discipline de la contrainte globale. L'allocation sectorielle. Il convient de s'y tenir lors de l'excution du budget, sans quoi les choix stratgiques du gouvernement, supposer qu'ils soient bien reflts dans le budget initial, ne le seraient pas dans le budget excut. L'efficience. Au stade oprationnel, les gestionnaires ont besoin de flexibilit pour assurer l'efficacit de leur gestion. Cependant, la flexibilit s'accompagne ncessairement de contrles afin d'assurer que la flexibilit opre dans le cadre de la discipline souhaite. Flexibilit La flexibilit importe aux trois niveaux d'objectifs. La contrainte globale. Elle ne peut tre absolue ; ce point a dj t voqu. L'allocation sectorielle. Dans la limite du plafond de dpenses qui leur a t fix, les ministres doivent disposer d'une relative libert d'allocation intra-sectorielle. L'efficience. Elle ne peut provenir que d'une relative flexibilit laisse aux gestionnaires dans le choix des dpenses pour atteindre un objectif fix. Trop de flexibilit et pas assez de discipline favorise la corruption, le gaspillage ou l'orientation des dpenses vers des objectifs autres que ceux qui ont t dfinis. A l'inverse, pas assez de flexibilit et trop de discipline empchent une gestion efficace, retardent l'innovation et le changement. La question est donc celle de l'quilibre entre discipline et flexibilit. Cet quilibre varie selon le niveau de dcision concern. Les choix stratgiques, qui traduisent les politiques publiques, sont dcids au plus haut niveau, prsidence, gouvernement, parlement. La gestion doit tre dcentralise, permettant ainsi les conditions de la flexibilit. Transparence et responsabilit La dlgation des pouvoirs, qui est une condition de la flexibilit, implique, de la part du bnficiaire de la dlgation, la responsabilit [accountability]. Celle-ci, son tour, ne peut tre value que s'il y a transparence. Par responsabilit, on entend ce qui est contenu dans accountability, c'est--dire la fois la responsabilit et l'obligation de rendre des comptes. La transparence peut revtir plusieurs formes. Elle suppose que tous les aspects des dcisions soient diffuss suffisamment largement et dans des dlais suffisamment brefs. La transparence et la responsabilit font partie de l'ensemble plus large des incitations. Systmes d'information La transparence, le contrle des dpenses et les audits (internes ou externes) supposent un systme d'information satisfaisant, tant sur les dpenses que sur les produits et les rsultats (qui seront dfinis plus prcisment plus loin).

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Le systme comptable est l'lment essentiel, mais non unique, du systme d'information. Il renseigne essentiellement sur les dpenses. A ct, il est ncessaire que soient labores des informations sur les produits et les rsultats, en fin de compte sur la performance. L encore un quilibre est rechercher chaque niveau entre les informations utiles et le cot de leur collecte et de leur fabrication pour les administrations.

Les approches thoriques en finances publiques Deux questions conceptuelles sont inhrentes aux finances publiques : la relation principal-agent et le pool commun. La relation principal-agent Les finances publiques font partie d'une plus vaste catgorie de questions qui traitent de la faon dont certaines personnes dpensent l'argent d'autres personnes, pour le compte de ces dernires. Dans les entreprises, les dirigeants dpensent l'argent des actionnaires pour le compte de ces actionnaires. Bien que les finances publiques et les finances corporate ne soient pas en tous points identiques, elles reposent en partie sur un socle conceptuel commun qui est la relation principal-agent. Le principal contracte avec un agent pour que ce dernier agisse pour son compte selon des rgles fixes au contrat. Les relations principal-agent en finances publiques sont multiples : Les lecteurs sont le principal dont les politiciens sont les agents. Le Ministre des finances est le principal dont les agents sont les ministres sectoriels. L'existence d'une relation d'agence pose deux problmes. Les intrts du principal et de l'agent peuvent tre diffrents. Il existe une asymtrie d'information entre le principal et l'agent. L'agent est gnralement mieux inform que le principal, qu'il s'agisse des variables externes ou des actions menes. Le pool commun Le problme du pool commun vient de ce que les recettes sont prleves sur l'ensemble des citoyens alors que les dpenses sont ralises aux bnfices de certains groupes plutt que d'autres, de sorte que le bnfice net que les diffrents groupes tirent des finances publiques varie d'un groupe l'autre.