O poder do Estado em regular as relaes econmicas

*Juliana Cardoso Ribeiro Bastos

Graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Mestre pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Advogada

Sumrio: Consideraes preliminares. 2. Estado: o que ?. 3. Historicidade do poder econmico do Estado. 4. Topografia da Ordem Econmica Constitucional de 1988. 5. Poder do Estado em regular as relaes econmicas. 5.1 Artigo 174 da Constituio Federal de 1988. 5.2 Fiscalizao, incentivo e planejamento. 6. Limites atuao do Estado. 7. Concluso.

1. Consideraes preliminares

O presente artigo prope-se ao exame do poder do Estado em regular as relaes econmicas, notadamente, na Constituio Federal de 1988. Pretende apontar qual o Estado Constitucional Brasileiro perfilhado pela Ordem Econmica Constitucional. Estado intervencionista ? Estado regulador ? Estado liberal ? Estado protetor ?. Nesse sentido, ser analisada a forma de atuao do Estado de modo a verificar qual o seu atual papel econmico nas relaes econmicas, na busca pelo desenvolvimento equilibrado e pela justia social. Verifica-se que o Estado uma instituio em constante modificao e desenvolvimento. Coloca-se a dificuldade diante de fenmenos como o da globalizao, em que sua atuao relaciona-se com agentes econmicos do mundo inteiro. A estrutura econmica brasileira, no cenrio atual de desenvolvimento e crescimento, ganha destaque internacionalmente. Procura-se definir um caminho, em que muitos dos problemas so divididos entre os pases. Problemas como os de alimentao, de meio ambiente, de proteo de dignidade humana e de direitos fundamentais. De incio, traado o conceito de Estado em que se objetiva compreender sua atual configurao jurdica. A seguir, so expostas as caractersticas do Estado Econmico nas Constituies anteriores tendo em vista sua modificao no modo de atuar ao longo do tempo. Em seguida, buscam-se os aspectos relacionados atual Constituio e s relaes econmicas,

diante da sociedade no que tange economia.

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especificamente no que tange ao poder regulamentar do Estado, a fim de saber qual este poder

2. Estado: o que ?

Antes de estudar o poder do Estado em regular as relaes econmicas, preciso compreender sua natureza e sua essncia. No se olvida da sua complexidade, j que olhando para as formas primitivas de socializao, sociedades dos perodos antigo1, mdio2, moderno3, at os dias de hoje, muita coisa mudou na forma de os homens se organizarem. Diz-se que Estado o conjunto dos elementos: povo, territrio e soberania. Modernamente, acrescenta-se ser uma ordem jurdica soberana. Segundo Celso Ribeiro Bastos, entende-se Estado como sendo:

(...) uma espcie de sociedade poltica, ou seja, um tipo de sociedade criada a partir da vontade do homem e que tem como objetivo a realizao dos fins daquelas organizaes mais amplas que o homem teve necessidade de criar para enfrentar o desafio da natureza e das outras sociedades rivais. O Estado nasce, portanto, de um ato de vontade do homem que cede seus direitos ao Estado em busca de proteo e para que este possa satisfazer suas necessidades sempre tendo em vista a realizao do bem comum. Na medida em que comeam a se alargar as esferas de atuao do poder coletivo, dizer, na medida em que a prpria complexidade da vida social comea a demandar uma maior quantidade de decises por parte dos poderes existentes, faz-se portanto imprescindvel que um nico rgo exera esse poder. Essa centralizao do poder d origem ao Estado.4

Ao Estado, portanto, dada a obrigao de administrar a sociedade. A dificuldade se coloca ao perguntar: como o Estado administra a sociedade ? Quais os poderes conferidos ao Estado para esta administrao ? O que cabe ao Estado administrar ? Sabe-se que incumbe existncia do Estado a manuteno da segurana jurdica e o seu dever de realizao do bem comum. O Estado corporifica-se e instrumentaliza-se por meio do ordenamento jurdico. Sendo assim, cumpre Constituio Brasileira definir os parmetros do

Na Idade Antiga, a civilizao grega se caracterizava por ter o seu poder poltico descentralizado atravs da existncia de vrias cidades estados, dotadas de autonomia poltica e econmica. (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica. Ed.: Celso Bastos, 2002. 5 edio, p.43). 2 Na Idade Mdia o poder tambm estava disperso em feudos que exerciam diversas prerrogativas que depois passaram a ser exercidas pelo Estado. A sociedade medieval um exemplo tpico de pulverizao do poder por toda uma sorte de pessoas, instituies e ordens. A partir da possvel afirmar que a disperso do poder incompatvel com o exerccio mais amplo do Poder Pblico. Na sociedade feudal, vale advertir, o poder era difuso e no concentrado como ocorre com os Estados que conhecemos atualmente. (Ibidem, p.43). 3 Ao cabo desse processo de fortalecimento do poder real advm o Estado moderno, cuja tnica precisamente a existncia de uma ordem jurdica soberana, o que significa dizer que ela suprema e a origem de toda autoridade dentro do Estado. No mundo exterior no reconhece este nenhuma entidade que lhe esteja acima, com todas se relacionado num nvel, ao menos, de corrdenao. dizer de poderes dotados da mesma hierarquia. V-se, assim, que o poder se concentra na mo da autoridade rgia que repele a intromisso de qualquer outra advinda do exterior, assim como subjuga todas as existentes no interior do territrio sob sua jurisdio. (Ibidem, p.46). 4 Ibidem, p.42-43.

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Estado brasileiro. Nesse sentido, explica Celso Ribeiro Bastos que: o direito essencial, necessrio e inevitvel ao Estado, pois ele o contedo mnimo garantidor de sua essncia.5 por meio dos Textos Constitucionais que se torna possvel identificar o papel do Estado ao longo do tempo. Acentua-se como relevante saber quais os fins a que se destina o Estado, na medida em que ele desempenha funes com inteno de cumpri-los. Alerta Dallari que a falta de conscincia das finalidades que faz, no raro, algumas funes importantes, mas que representam apenas uma parte do que o Estado deve objetivar, sejam tomadas como finalidade nica ou primordial, em prejuzo de tudo o mais.6 Exemplifica o autor:
Dois exemplos atuais, ilustrativos dessa deformao, so representados pela superexaltao das funes econmicas-financeiras do Estado e pela obsesso de ordem, uma e outra exigindo uma disciplina frrea, que elimina, inevitavelmente, a liberdade. E como a liberdade um dos valores fundamentais da pessoa humana, bvio que a preponderncia daquelas funes, ainda que leve a muito bons resultados naquelas reas, contraria os fins do Estado.7

No decorrer deste trabalho, ser analisada esta modificao do Estado econmico, ao longo do tempo, para que se possa compreender como ele hoje identificado. Como lembra Dallari, Jellinek dizia que: as instituies do Estado no so poderes cegos da natureza, mas nascem e se transformam por influncia da vontade humana e em vista de fins a atingir.8 Hoje no mais cabe ao Estado assegurar apenas a igualdade jurdica, no sentido de igualdade perante a lei, ou o gozo idntico dos direitos civis e polticos, indispensvel que ele garanta a igualdade de todos os indviduos nas condies iniciais da vida social.9

Como conceituou o Papa Joo XXIII, o Estado o conjunto de todas as condies de vida social que consistam e favoream o desenvolvimento integral da personalidade humana.10 Nota-se que sobre o poder do Estado h quem sustente que o Estado no s tem um poder mas um poder.11 Para alm do poder poltico do Estado, o poder jurdico aquele nascido do direito e exercido exclusivamente para a concentrao de fins jurdicos.12 Portanto o poder de regular as relaes econmicas, como se verificar, determinado pelo Texto Constitucional, de modo que cabe ao Estado exerc-lo como expresso de um poder conferido por este. Poder que lhe

5 6

Ibidem, p.60. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. Ed.: Saraiva, 2001, 22 edio, p.102. 7 Ibidem, p.102. 8 Ibidem, p.104. Explica Paulo Bonavides que: na teoria de Jellinek esclarece-nos Nelson mudam os fins do Estado consoante as concepes vigentes em determinada poca histrica. (BONAVIDES, Pau lo. Teoria do Estado. Ed.: Malheiros, 2008, 7 edio, p.113). 9 Ibidem, p.106-107. 10 Ibidem, p.107. 11 Ibidem, p.109. 12 Ibidem, p.113.

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dedica tarefas a serem cumpridas para atingir os fins almejados pela sociedade e determinados pela Constituio.

3. Historicidade do poder econmico do Estado

Apontou-se que, por meio dos textos Constitucionais de cada poca, possvel identificar o poder econmico do Estado, j que ao documento Constitucional incumbiu-se a organizao das sociedades. Sendo assim, a atuao do Estado na seara econmica desenvolveu-se na histria a partir da realidade das sociedades. Considera-se que a organizao efetiva do Estado deu-se a partir do denominado Estado Absoluto, no qual o poder inicialmente organizado era concentrado apenas em uma nica pessoa, no monarca. Ento, ao rei cabia decidir sobre a organizao da sociedade do sculo XVI. Foi por motivos econmicos que apareceu o Estado de Direito, j que o crescimento econmico da burguesia fez com que esta classe insurgisse contra o poder absoluto do Estado. No Brasil, aps a proclamao da independncia em 1822, e inspirado na Constituio Francesa de 1814, o primeiro Texto Constitucional foi em 1824 (ou Carta Brasileira de 1824). Apesar de no constar expressamente um ttulo sobre a Ordem Econmica, dedicava o ttulo 7 para administrao e economia das provncias. Algumas normas ou mesmo a ausncia delas indicam o regime econmico da poca. Marcada pelo liberalismo, a primeira Constituio protegeu com grande nfase o direito de propriedade e a iniciativa privada. A primeira expressamente no art.179, inc.XXII e, a segunda, de forma implcita nos arts.179, incs.XXII XXV, por meio da proteo do direito de propriedade e da abolio das corporaes de ofcio. (art.179, inc.XXII: garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico legalmente verificado exigir o uso e emprego da propriedade do cidado, ser ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcar os casos em que ter lugar esta nica exceo, e dar as regras para se determinar a indenizao; inc.XXV: ficam abolidas as Corporaes de Ofcio ...).13Quanto interveno do Estado, lembrado por Andr Ramos Tavares, Venncio Filho explica que:
Do ponto de vista da interveno do Estado no domnio econmico, o panorama do Imprio revela sempre a nfase nos problemas de tarifas alfandegrias, que eram, na verdade, os que tinham influncia no incipiente sistema econmico da poca, e os quais, em todas as situaes histricas, tm sempre primazia como primeira atividade onde o Estado intervm no domnio econmico.14
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NAPOLITANO, Carlos Jos. Do tratamento da matria econmica nas Constituies brasileiras e o histrico das restries atividade econmica impostas aos estrangeiros. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Vol. 54. Ano 14. So Paulo: Ed.: Revista dos Trinunais, jan-mar 2006. p. 165. 14 VENNCIO FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico: o direito pblico econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1968, apud Andr Ramos Tavares, Direito Constitucional Econmico. Ed.: Mtodo, So Paulo, 2003. p.108-109.

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Ademais, como dispe o art. 102, inc.VIII, cabia ao poder Executivo (Poder Moderador) a realizao de tratados de comrcio. Com a Constituio de 1891, este quadro liberal econmico de Estado no sofreu modificaes. Pontes de Miranda considera que houve uma omisso pelo constituinte em relao ao tema econmico. Entretanto, concorda-se com as posies adotadas por Washington Peluso Albino de Souza e Ari Boemer Antunes da Costa que entendem que a expresso omisso imprpria. 15 A pretenso social poca era exatamente o no agir do Estado. Tambm, comentando a Constituio da poca, Viveiros de Castros anotara: A interveno do Estado se justifica sempre que h necessidade de acautelar o interesse coletivo, o qual no pode ser sacrificado em hiptese alguma, por mais importante que seja o interesse individual que estiver em jogo.16 Adverte Andr Ramos Tavares que:
No Brasil, as medidas iniciais indicirias do intervencionismo ocorrem por conta do caf e dos conhecidos privilgios (estatais) que o setor obteve. Lembra Eros Roberto Grau que as iniciativas inaugurais do governo federal na atuao intervencionista estavam contextualizadas na chamada economia de guerra. Nesse sentido, nas palavras de Venncio Filho: As repercusses da 1 Guerra Mundial, desequilibrando de forma pondervel a vida econmica do Pas, levaram, tambm, o Estado a intervir na vida econmica, na base de novas normas legais, como foi o caso em 1918 da criao do Comissariado de Alimentao Pblica (Decreto 13.069, de 12 de junho de 1918).17

Foi com a Constituio de 1934 que houve a insero de um ttulo prprio Ordem Econmica (Ttulo IV, arts.115 a 140). Influenciada pelas Constituies Mexicana (1917) e de Weimar (1919), introduziu-se o Estado do Bem-Estar-Social ou Welfare State. Formava-se, assim, um Estado interventor que, segundo Celso Ribeiro Bastos, tinha a funo de incentivar e regular a economia, com o intuito de manter o bom funcionamento do mercado e dos mecanismos de concorrncia18. Mantinha-se a iniciativa privada, mas reconheciam-se os direitos dos trabalhadores. Em relao ao direito de propriedade foi garantido, mas desde que exercido de acodo com os interesses social e coletivo. Tambm, foram admitidos monoplios estatais, prescrevendo que por motivo de interesse pblico e autorizada em lei especial, a Unio poder monopolizar determinada indstria ou atividade econmica (art.116). No mesmo sentido, o art.117 determinava que a lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crdito e a nacionalizao progressiva dos bancos de depsitvo. Igualmente providenciar sobre a

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NAPOLITANO, Carlos Jos. Do tratamento da matria econmica nas Cons tituies brasileiras e o histrico das restries atividade econmica impostas aos estrangeiros. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Vol. 54. Ano 14. So Paulo: Ed.: Revista dos Trinunais, jan-mar 2006. p.165-166. 16 TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. Ed.: Mtodo, So Paulo, 2003. p.108-109. 17 Ibidem, p.111. 18 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.85.

nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedade brasileira as estrangeiras que atualmente operam no pas. E, por fim, ainda neste perodo, foram editados cdigos regulamentando algumas atividades econmicas, como caa, pesca, minas e gua.19 Verifica-se, assim, neste perodo, uma intensa interveno econmica por parte do Estado. Revogada pela Carta de 1937, que buscou maior concentrao de poderes 20, no deixou de influenciar Constituies posteriores. A Constituio de 1946 j albergava novamente maior interferncia do Estado. Como aponta Gilberto Bercovici: A Ordem Econmica e Social (arts.145 a 162) consagrou a interveno estatal na economia como forma de corrigir os desequilbrios causados pelo mercado e como alternativa para desenvolver os setores que no interessassem iniciativa privada. O fundamento da ordem econmica da Constituio de 1946 passou a ser a justia social, consagrando-se a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano (art.145).21 O importante notar que a realidade vivida demandava pelo desenvolvimento, de modo que o Estado passava a se encarregar pela transformao das estruturas econmicas. Assim,a interveno do Estado cada vez mais tomava sua presena num quadro de solicitao por um controle que permitisse o desenvolvimento e crescimento social.22 Isto se tornou evidente com a Carta de 1967/69 que, apesar de tratar a livre iniciativa como princpio informador da ordem econmica social, legitimou uma participao intensa do Estado na economia. Explica Celso Ribeiro Bastos que:
Os anos 70 foram marcados por um excesso de permissividade constitucional que resultou na criao de inmeras empresas pblicas e sociedades de economia mista, que passaram a assumir a princpio, o que seria dos particulares, ou melhor, assumir o servio pblico, o que no deixava de ter uma dimenso econmica. Era forte o dirigismo estatal, embora praticado em nome da economia de mercado e da livre iniciativa.23

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TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. Ed.: Mtodo, So Paulo, 2003. p.166. Celso Ribeiro Bastos: Na Constituio de 1937, outorgada por Getlio Vargas, disps sobre a ordem econmica nos arts.135 155. Com ela pretendeu-se substituir o capitalismo por uma economia corporativista, na qual a economia de produo deveria ser organizada em corporaes colocadas sob a assistncia e a proteo do Estado. Alm disso, eram entendidas como rgos estatais, exercendo funes delegadas do Poder Pblico (art.140). Ainda, A interveno estatal s era legtima quando viesse para suprir as deficincias da iniciativa particular e coordenar os fatores da produo de maneira a evitar, ou melhor, resolver os seus conflitos e colocar no centro das competies individuais o pensamento dos interesses do Estado. (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.95-96). 21 BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmico e Desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005. p.24-5. 22 Ibidem. p. 27-29. 23 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.102.

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Portanto, a atuao do Estado na economia teve, durante a histria, um marco significativo, sobretudo a partir do Welfare State, na medida em que a organizao da sociedade tornava-se mais complexa, com demandas e relaes econmicas intensificadas, advindas das novas necessidades humanas, como a justia social.

4. Topografia da Ordem Econmica Constitucional de 1988

A Ordem Econmica Constitucional de 1988 caracteriza-se como um sistema de normas jurdicas, positivadas no Texto Constitucional, responsvel pela determinao dos parmetros disciplinadores dos aspectos econmicos da sociedade. Sua regulamentao encontra lugar no Ttulo VII da Constituio de 1988, denominado como Da Ordem Econmica e Financeira (arts.170 a 192). Dado que a Constituio um sistema pautado pela unidade e harmonia de suas normas, o Ttulo VII da Constituio no esgota o assunto econmico, sendo encontrados outros dispositivos relacionados temtica esparsos em referido Texto. Nesse sentido, fazem parte do sistema constitucional econmico aqueles princpios fundamentais da Constituio: dignidade da pessoa humana; valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, construo de uma sociedade livre, justa e solidria; garantia do desenvolvimento nacional, erradicao da pobreza e reduo das desiguladades sociais e regionais. Sobre o que seja uma norma-princpio, assinala Celso Antnio Bandeira de Mello:
(...) , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhe o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.24

Os princpios, portanto, assumem importncia peculiar no ordenamento. So alicerces e limites do Estado Democrtico de Direito. No que tange aos princpios peculiares ordem constitucional econmica, encontram captulo prprio dentro do Ttulo VII da Constituio. Disciplinados no primeiro captulo (art.170), os princpios gerais da atividade econmica so: soberania nacional; propriedade privada; funo social da propriedade; livre concorrncia; defesa do consumidor; defesa do meio ambiente; reduo das desigualdades regionais e sociais; busca pelo pleno emprego; e, tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17 ed., So Paulo: Malheiros, 2004. P. 841842.

brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas.

Esses princpios so responsveis pela determinao da finalidade econmica do Estado, com o fim se assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. Nesse sentido, todas as demais regras do ordenamento jurdico devem se harmonizar com os referidos princpios. Outrossim, a regulamentao da atividade econmica pelo Estado deve observar o art. 170 da Constituio, o qual dispe que: a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios (...). Consequentemente, tem a atividade econmica como finalidade a justia social com fins a atingir a dignidade humana de cada um. De modo que a justia social alcanada por meio da observao dos princpios ora mencionados.

5.

Poder do Estado de regular as relaes econmicas Observa Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Jnior que: a economia,

organizada e tutelada pelo Estado, uma realidade do capitalismo moderno, determinada quer por razes de carter estritamente econmico, quer por aspectos relacionados proteo de determinados grupamentos sociais: trabalhadores, usurios, consumidores etc.25. Com a atual Constituio, o Estado se faz presente na atividade econmica sobre duas formas: como agente econmico e como agente normativo e regulador da economia. No mesmo sentido, Andr Ramos Tavares fala em uma interveno direta e indireta do Estado na economia. Explica que: ao se referir interveno direta, a Constituio trata-a como explorao da atividade econmica pelo Estado e, ao se referir interveno indireta, toma o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica.26 Este artigo no cuida das formas de interveno direta

do Estado na economia, mas vale mencionar que se trata dos casos de explorao da atividade econmica em regimes de competio e de monoplio.27 Cuida-se aqui da interveno indireta do Estado, aquela que ele assume a qualidade de agente normativo e regulador ou ainda, de agente protagonizador da atividade econmica28. Possui como propsitos bsicos: preservar o mercado dos vcios do modelo econmico

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ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Saraiva, 13 ed., 2009. p.473. 26 TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. Ed.: Mtodo, So Paulo, 2003. p.278. Aduz o autor ainda que: Em qualquer das duas modalidades referidas a Constitui o anterior limitava a interveno, em seu art.163, aos direitos e garantias individuais. Embora na Constituio atual no haja essa referncia explcita, nem por isso deixa ela de ser uma realidade, imposta pela considerao sistemtica do texto constitucional, como regra de boa hermenutica. 27 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Saraiva, 13 ed., 2009. p.473. 28 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Malheiros, 22 ed., 2010. p. 632.

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(concentrao econmica, condutas concertadas etc.) e assegurar a realizao dos fins ltimos da ordem econmica, quais sejam, propiciar vida digna a todos e realizar a justia social.29

5.1 Artigo 174 da Constituio Federal de 1988

Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

Este o enunciado do art.174 da Constituio Federal. Nota Celso Ribeiro Bastos que: o Estado no pode furtar-se a algumas atividades que, sem implicarem a prestao da atividade econmica, propriamente dita, venham a colaborar, por meio de um processo de conformao da atividade dos particulares, o atingimento mais pleno possvel dos objetivos do art.170.30 Trata-se da modalidade indireta de interveno do Estado, em que Manoel Afonso Vaz, lembrado por Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, diz que:
Neste mbito de interveno, o Estado cria infra-estruturas, institui o quadro em que se realiza a actividade das empresas, estabelece restries instalao e funcionamento de actividades econmicas, estabelece restries circulao e troca de produtos, ou, ainda, fomenta determinados empreendimentos, dado seu interesse para a economia nacional.31

A regra do sistema econmico a livre iniciativa. Contudo, como outros direitos, esta liberdade no absoluta. Deve ser regrada na medida dos demais princpios constitucionais, nos termos que disciplina a Constituio. Assim, ao empresrio cabe decidir sobre o que produzir, como produzir, o quanto produzir e a que preo vender. Ocorre que dentro desta liberdade h necessidade de alguns temperamentos.32 Coloca Celso Ribeiro Bastos que:
O consectrio natural deste princpio que a atuao do Estado na economia sempre subsidiria. O Estado no est habilitado a retirar dos particulares, transferindo para a responsabilidade da comunidade, as atribuies que aqueles estejam em condies de cumprir por si mesmos. A ao das coletividades pblicas no mbito da economia s se justifica, pois, onde os particulares no possam ou no queiram intervir.33

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ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Saraiva, 13 ed., 2009. p. 475-476. 30 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Malheiros, 22 ed., 2010. p. 633. 31 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. Ed.: Saraiva, 7 Vol., 2 ed., 2000. p.92. 32 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.120. 33 Ibidem, p.120.

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O Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica aquele que a fiscaliza, a incentiva e a planeja, com a finalidade de assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, segundo a observncia dos princpios constitucionais econmicos apontados. O art.174 da Constituio prescreve o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. Sendo assim, preciso compreender o que vem a ser a atividade econmica. Pondera Eros Roberto Grau que preciso ateno na compreenso desta expresso. 34 Ela possui um sentido amplo e um sentido restrito, ambos utilizados pelo Texto Constitucional indistintamente. A distino se faz em razo das peculiariedades das atividades envolvidas. Assume um sentido amplo que alcana os servios pblicos e a atividade econmica em sentido restrito. Este sentido restrito, por sua vez, indica a atuao do Estado na seara prpria dos particulares. De outra forma, diz que se trata de interveno a atuao do Estado no campo da atividade econmica em sentido restrito e de atuao estatal, a ao do Estado no campo da atividade econmica em sentido amplo.35 Compartilhando dos ensinamentos de Eros Roberto Grau, no que tange o art.174 da Constituio, a expresso atividade econmica utilizada no sentido amplo. A atuao do Estado como agente normativo e regulador respeita ambas as atuaes, na prestao de servios pblicos e na explorao direta de atividade econmica.36 No mesmo sentido:
(...) a atuao estatal prevista no dispositivo sob comento no se confunde com o Estado protagonizador da atividade econmica disposto no caput do art.173 da Constituio, onde o ente estatal assume para si a explorao direta da atividade econmica. Aqui no se trata de interveno estatal pura, mas sim de atuao do Estado na seara econmica. A interveno direta do Estado atravs da explorao das atividades econmicas restringe-se s hipteses previstas no art.173, caput, e nos monoplios descritos no art.177 do Texto Constitucional.37

Logo, o Estado regulador no deve indicar uma centralizao do poder. Ao contrrio, um agente que atua em benefcio de uma economia que garante a livre iniciativa, a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, dentre outros princpios voltados para consecuo da justia social e da dignidade humana. Sua atuao
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GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. Ed.: Malheiros, 2007, 12 ed., p.101. GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. Ed.: Malheiros, 2007, 12 ed., p.94-103. 36 Explica Eros Roberto Grau: No que tange ao art.174, no entanto, a expresso a tividade econmica utilizada noutro sentido. Alude, o preceito, a atividade econmica em sentido amplo. Respeita globalidade da atuao estatal como agente normativo e regulador. Atuao normativa reclama fiscalizao que assegure a efetividade e eficcia do quanto normativamente definido di porque, em rigor, nem seria necessria a nfase que o preceito adota ao expressamente referir a funo de fiscalizao. A atuao reguladora h de, impe a Constituio, compreender o exerccio das funes de incentivo e planejamento. Mas no apenas isso: atuao reguladora reclama tambm fiscalizao e, no desempenho de sua ao normativa, cumpre tambm ao Estado considerar que o texto constitucional assinala, como funes que lhe atribui, as de incentivo e planejamento. Este, por outro lado, no abrange apenas a atividade econmica em sentido estrito, porm toda a atividade econmica em sentido amplo. Tanto assim que o preceito determina ser ele o planejamento determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. O art.174 reporta -se nitidamente, nestas condies, a atividade econmica em sentido amplo. (Ibidem, p.109) 37 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.258.

Agente NR

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econmica deve viabilizar o desenvolvimento e a conteno de abusos econmicos. Como se v o Estado edita normas no sentido de purificar o mercado, de evitar a sua deturpao.38

5.2 Fiscalizao, incentivo e planejamento

O poder do Estado enquanto agente normativo e regulador se exerce por meio de trs funes: fiscalizar, incentivar e planejar. O art.174 da Constituio limitou a atuao do Estado na economia por meio dessas trs funes, sendo que o planejamento determinante para o setor pblico, mas indicativo para o setor privado. O que refora a ideia do princpio da livre iniciativa. No unnime na doutrina a separao dessas funes entre o que seja funo do Estado como agente normativo e o que seja funo do Estado como agente regulador. O que certo que convergem no sentido de considerar a regulao como consequncia da normatizao, o que faz com que seja indiferente se as funes de fiscalizar, incentivar e planejar diga respeito diretamente a uma delas.39 Segundo Diogo Moreira Neto: a interveno regulatria se caracteriza pela imposio, por norma legal, de prescries, positivas e negativas, sobre o desempenho de atividades econmicas ou sociais privadas, visando prevalncia de interesses pblicos especficos legalmente definidos.40 Observa Andr Ramos Tavares que:
O contexto no qual se podem editar validamente leis econmicas extremamente amplo para se pretender aqui realizar uma anlise exaustiva. O Estado pode e deve interceder normativamente para regulamentar a economia. Contudo, um dos pontos que se apresentam como essencial , como salientado anteriormente, a necessidade de proteger a economia nacional da invaso desmedida e virulenta de grandes empresas privadas estrangeiras41

Ocorre que, ainda, para saber o que seja o Estado regulador preciso compreender a extenso das palavras fiscalizar, incentivar e planejar. O poder de fiscaliao aquele que autoriza o Estado a verificar se os agentes econmicos esto cumprindo as disposies normativas incidentes sobre suas respectivas atividades. Trata-se do denominado exerccio do poder de polcia.42 Fiscalizar verificar a conformidade com as normas
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Ibidem, p.259. Nesse sentido, Fernando Dias Menezes: Em primeiro lugar, a Constituio distinguiu os adjetivos normativo e regulador. Regulamentao, como visto, tipicamente exerccio de poder normativo. Regulao, por sua vez, prescinde desse aspecto. Por outro lado, parece razovel sustentar que aregulao mesmo nesse caso disciplinado pelo art.174 possa se revestir de um carter normativo. Pode se revestir, mas no se trata de caracterstica essencial. De todo modo, no um normativo que se confunda com legislativo ou com regulamentar. Sob tal ponto de vista, esse dispositivo constitucional, ao empregar normativo ao lado de regulador, deixou os sentidos de legislativo e regulamentar includos no normativo, mas no vedou que o regulador possa incluir out ro sentido de normativo infralegal e, eventualmente, infra -regulamentar. (ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Teoria da Regulao. Curso de Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, Vol.3. p.130-131. 40 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito Regulatrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p.129. 41 TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Mtodo, 2003. p.298. 42 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.262.

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que ordenam a economia. Compete a ele, Estado, acompanhar as atividades econmicas de modo a apontar qualquer descumprimento das normas, inclusive pelo particular. Coibe o abuso do poder econmico na dominao dos mercados, na eliminao da livre concorrncia e no aumento arbitrrio dos lucros.43 A respeito desta forma de atuao do Estado, explica Tupinamb Miguel Castro do Nascimento:
na fiscalizao, observa a atividade econmica em geral e particular, vigiando -a; examina o exerccio da atividade empresarial, confrontando-a com os princpios atinentes ordem econmica, para verificar de sua observncia e corrigi-la em seus equvocos e erros. um poder de comando que vai do simplesmente olhar ao censurar e, se necessrio, interditar. Todavia, toda fiscalizao ser exercida na forma e nos limites indicados em lei, ou seja, de conformidade com a lei.44

O poder de incentivar, segundo Geraldo Camargo Vidigal, a mais moderada forma de presena do Estado na economia.45 conferir estmulo para o desenvolvimento econmico, que tem por objetivo o cumprimento das finalidades econmicas. O incitar a economia ocorre sob diversas formas, como, por exemplo, por meio do implemento de uma determinada atividade econmica, de financiamento sob condio especial e de benefcios tributrios. Nesse sentido, encontra-se o art.165, 2 da Constituio, o qual dispe que a lei de diretrizes oramentrias estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficias de fomento. Ademais, o prprio Texto Constitucional prev algumas atividades que devem ser objeto de incentivo, so: o cooperativismo e o associativismo (art.174, 2 da Constituio), as microempresas e as empresas de pequeno porte (art.170, IX e art.179 da Constituio) e o turismo (art.180 da Constituio). Contudo, como alerta Andr Ramos Tavares, o benefcio de uns no pode provocar a derrocada de outros.46 Portanto, preciso uma certa cautela na interveno incentivadora, para que no enseje a violao da igualdade entre os agentes econmicos e, mesmo, no implemento de outras atividades. A funo de planejamento, por sua vez, a que desperta talvez mais interesse em razo do limite que preciso impor para que no se alcance uma economia centralizada. No pode, assim, inviabilizar a livre iniciativa. Para Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Jnior: o planejamento objetivado pela norma constitucional aquele de carter estrutural, atrelado a uma

ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. Ed.: Saraiva, 13 ed., 2009. p.476. 44 NASCIMENTO, Tupinamb Miguel Castro do. A ordem econmica e financeira e a nova Constituio, apud Andr Ramos Tavares. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Mtodo, 2003. p.300. 45 VIDIGAL, Geraldo de Camargo. A Constituio Brasileira, apud Celso Ribeiro. Curso de Direito Econmico. So Paulo: Celso Bastos, 2003. p.263. 46 TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Mtodo, 2003. p.304.

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viso macroeconmica, o que, entretanto, no incompatvel ao contrrio com o planejamento regional.47 No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles coloca que:
o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que devero orientar a ao governamental, atravs de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de durao plurianual, do oramento-programa anual e da programao financeira de desembolso, que so seus instrumentos bsicos48

Gilberto Bercovici, em seus ensinamentos, aponta que:

Desde as concepes da CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina), entende-se o Estado, por meio do planejamento, como o principal promotor do desenvolvimento. (...) O planejamento coordena, racionaliza e d uma unidade de fins atuao do Estado, diferenciando-se de uma interveno conjuntural ou casustica. O plano a expresso da poltica geral do Estado. mais do que um programa, um ato de direo poltica, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, no podendo limitar-se mera enumerao de reivindicaes. E por ser expresso desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada. O planejamento est, assim, sempre comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional como pela busca da transformao do status quo econmico e social. (...) 49

Nesse sentido, para Gilberto Bercovici, o fundamento da idia de planejamento a perseguio de fins que alterem a situao econmica e social vivida naquele momento. uma atuao do Estado voltada essencialmente para o futuro.50 No outro o entendimento de Floriano de Azevedo Marques Neto e Joo Eduardo Lopes Queiroz: o planejamento, em seu aspecto jurdico, institucional, na medida em que o Estado se organiza para a obteno de objetivos econmicos; e normativo, na medida em que h a insero sistemtica de regras jurdicas para implementar o plano estabelecido.51 O planejamento em uma economia de mercado no visa ao controle decisivo da produo. Ele indicativo, pois trata-se de um plano constitudo por previses e diretivas para alcanar finalidades estabelecidas. Trata-se de uma racionalizao da economia, a qual impe uma finalidade a ser alcanada pelas atividades econmicas. Por fim, o enquadramento do planejamento na sistemtica constitucional no pode ser tido como objeto de centralizao do poder do Estado; ao contrrio, institui-se como meio para o
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ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 13 ed., 2009. p.477. 48 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 31 ed., So Paulo: Malheiros, 2005. p. 736. 49 BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005. p.70. 50 Ibidem, p. 70. 51 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes. Planejamento. Curso de Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, Vol.2. p.48.

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desenvolvimento social, visto que planejar a busca de meios para atender s necessidades sem o controle efetivo da produo.

6. Limites atuao do Estado No mbito dos limites que so impostos ao Estado encontram-se os princpios econmicos. No apenas aqueles elencados no art.170 da Constituio como j apontado, mas tambm todos aqueles que em uma leitura sistemtica da Constituio digam respeito a esta seara econmica. Pelo carter de fundamentos dos princpios so as balizas oferecidas pelo ordenamento jurdico para interveno do Estado. Nesse sentido, Lcia Valle Figueiredo coloca:
as balizas da interveno sero, sempre e sempre, ditadas pela principiologia constitucional, pela declarao expressa dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, dentre eles a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa... Qualquer interpretao sobre a devida ou indevida interveno estatal dever ser tirada a lume desses princpios e dos prprios fundamentos do Estado Democrtico de Direito.52

Desse modo, no apenas os princpios econmicos como a soberania nacional, a propriedade privada, a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais e sociais, a busca pelo pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte e microempresas , mas tambm os princpios sociais elencados no art.6 da Constituio so limites na atuao do Estado. Por fim, apontado por Celso Ribeiro Bastos, o princpio da legalidade apresenta-se como um limite atuao do Estado como dispe o prprio art.174 da Constituio: (...) O Estado exercer, na forma da lei, (...) (grifo nosso).53 Sobre este princpio, coloca Marcelo Figueiredo que: (...) parece acertada a idia segundo a qual a Administrao Pblica trabalha em bases valorativas fundadas na Constituio, e que a lei um elemento importantssimo, mas no o nico, para compreender o princpio da legalidade administrativa. (...)54 Ainda, explica Celso Ribeiro Bastos que o atuar do pblico e do privado ocorrem de forma distinta. Vigora para os comportamentos privados que permitido tudo aquilo que no probido em lei. E, por outro lado, nos comportamentos pblicos deve-se fazer apenas o permitido em lei. Ressalta que a Administrao

FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000, 4 ed., apud Andr Ramos Tavares. A interveno do Estado no Domnio Econmico. Curso de Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, Vol.2. p. 53 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 22 ed., 2010. p.637. 54 FIGUEIREDO, Marcelo. A crise no entendimento clssico do Princpio da Legalidade Administrativa e Temas Correlatos. In: Marcelo Figueiredo e Valmir Pontes Filho (organizadores), Estudos de Direito Pblico em Homenagem a Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo: Malheiros. p. 439

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no tem fins prprios, mas h de busc-los na lei, observando que apenas em algumas hipteses pode exercer uma atuao subjetiva sobre seu comportamento.55 Assim, cabe ao Estado uma interveno regrada pelas normas definidas em leis que obrigatoriamente observam os princpios constitucionais.

7. Concluso

Entendeu-se que o Estado forma de organizao social que objetiva a administrao da sociedade com a finalidade de realizar a proteo do homem, de modo que direcione suas atividades para o desenvolvimento equilibrado e para justia social pautada na dignidade humana. No poder administrativo que o Estado exerce, verificou-se que a regulao uma das formas mais antigas de interveno do Estado na seara econmica. Hoje, definida pelo art.174 da Constituio se realiza por meio das funes de fiscalizao, incentivo e planejamento. Este poder regulamentar, contudo, obedece aos ditames constitucionais da ordem econmica e todos os demais princpios constitucionais. O poder regulador do Estado revela-se ser um domnio orientador da atividade econmica com determinao para alcanar as finalidades constitucionais da justia social e da dignidade humana, estabelecidas sob os fundamentos da valorizao do trabalho e da livre iniciativa. Esse poder regulador da atividade econmica determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado, de modo que no seja centralizado o poder econmico do Estado, mas apenas aquele capaz de trazer o equilbrio das relaes econmicas que propiciem os objetivos apontados.

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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 22 ed, 2010. p. 466.

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