Sustao de atos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituio de 1988

Marcos Aurlio Pereira Valado

1. Repartio das competncias entre os trs poderes e seu controle. 2. Art. 49, inciso V, da Constituio anlise do dispositivo. 2.1. aspectos histricos. 2.2. A sustao de atos normativos natureza jurdica e efeitos. 2.3. Poder regulamentar. 2.4. Delegao legislativa. 3. Limites do controle legislativo. 4. Da possibilidade de controle de constitucionalidade do decreto legislativo editado com base no Artigo 49, inciso V. 4.1. Perplexidades decorrentes. 5. Poder regulamentar e sua sustao pelo Congresso Nacional a concretizao de sua aplicao. 5.1. Projeto de decreto legislativo CD n 442, de 2000. 5.2. Projeto de decreto legislativo CD n 893, de 2001. 6. Consideraes finais.

Sumrio

1. Repartio das competncias entre os trs poderes e seu controle

Embora no seja o escopo deste estudo a anlise da repartio das competncias entre os poderes, faz-se necessrio um delineamento do tema para se fixar os pontos sobre os quais sero traadas as linhas mestras do trabalho aqui desenvolvido, que direcionado questo do controle de um poder sobre outro. O Estado moderno, diga-se, o Estado de Direito contemporneo, tem como requisito bsico, com o sentido de garantir as liberdades e os direitos dos cidados, a partio dos poderes estatais, de maneira que no sejam exercidos por uma s pessoa ou rgo. Esses poderes consistem em dirigir o
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Marcos Aurlio Pereira Valado Mestre em Direito Pblico (UnB), Ps-graduado em Administrao Tributria (UCG), MBA pelo IBMEC-DF, Professor de Direito Tributrio da Universidade Catlica de Braslia (UCB), graduao e ps-graduao, e Auditor Fiscal da Receita Federal.
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Estado (executar leis), fazer leis e aplic-las aos casos concretos (no sentido de controle da observncia das leis e dos direitos dos indivduos) e so conferidos a Poderes distintos, denominados Executivo, Legislativo e Judicirio respectivamente. Tal diviso, embora j tenha sido discutida por Aristteles, na antiguidade, resulta das concepes de Locke e Montesquieu1. Essas posies filosficas, por vezes, so objeto de releituras, ou redefinies, como a de Loewestein, que v de forma diferente o problema da repartio das atribuies dos poderes do Estado. Nota-se que ocorre uma evoluo conformativa do Estado, que faz com que esses poderes sofram um processo de interpenetrao, permeada de controles recprocos. O fato que se tem, ainda, nos Estados contemporneos, salvo algumas excees, os poderes distintamente separados, com previso constitucional especfica de como devem trabalhar esses poderes e quais seus limites, configurando um sistema de freios e contrapesos. No Estado de Direito, preciso que algum rgo, inserido em algum dos Poderes, revestido de legitimidade, d a palavra final sobre a aplicao do Direito, e essa incumbncia atribuda ao Poder Judicirio que, via de regra, tem como entidade mxima uma corte suprema, incumbida de pronunciar o veredito definitivo sobre Direito Constitucional, que um Direito de cunho eminentemente poltico. As constituies tm regras sobre o funcionamento harmnico dos poderes e devem traz-las para evitar que surjam, a todo o momento, questes sobre as competncias e atribuies dos poderes. Essas questes contm problemas polticos de difcil soluo que, muitas vezes, contemplam aspectos de natureza usurpativa. Ou seja, um poder, por intermdio de seus membros, e por via de determinadas competncias prprias, usurpa as competncias de outro. Da a necessidade de normas estruturantes nas constituies de forma que, definindo de maneira especfica e delimitada as competncias dos
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poderes previnam os conflitos entre eles. E mais, devem conter, tambm, normas de resoluo de conflitos as normas de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos pelo Poder Judicirio so normas desse naipe. Assim, as constituies, em especial a brasileira, trazem normas que definem como o Poder Legislativo controla e fiscaliza os atos do Poder Executivo e alguns atos (administrativos) do Poder Judicirio. Trazem, tambm, os mecanismos institucionais pelos quais o Poder Judicirio controla os atos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, os primeiros enquanto atos administrativos e legislativos (o Poder Executivo tem competncia legislativa, embora restrita) e, com relao aos segundos, os atos legislativos em essncia (leis, emendas constitucionais, etc.). So os freios e contrapesos que garantem a estabilidade do sistema, possibilitando que os Poderes funcionem com autonomia (vigiada) e independncia (limitada), resultando harmnicos entre si. Repise-se, compete somente a um Poder dar a palavra final sobre a adequao Constituio de atos de qualquer dos Poderes este Poder o Poder Judicirio, e no o poder como um todo, mas seu rgo mximo, que no caso brasileiro o Supremo Tribunal Federal (STF). Sob esse aspecto, sua responsabilidade preponderante, pois dependem da sua aquiescncia as mudanas na Constituio, considerando-se que o STF tem o poder de limitar a competncia do Congresso Nacional para alterar o texto constitucional. Alm disso, o STF tem a faculdade de, por via interpretativa, provocar a chamada mutao constitucional, atuando como legislador positivo. Ou seja, pode legislar de fato e de direito, de maneira definitiva (no cabe recurso da deciso definitiva do STF), e pode limitar a competncia de quem tem a atribuio constitucional originria de legislar em sede de poder constituinte derivado (por via de emenda constitucional). Interessa aqui verificar como se d o controle dos atos do Poder Executivo pelo PoRevista de Informao Legislativa

der Legislativo; especificamente os atos do Poder Executivo revestidos do carter legislativo, consubstanciados no poder regulamentar e na delegao legislativa.2 Entre esses atos, o foco do presente trabalho dirigido aos atos do Poder Executivo no exerccio do poder regulamentar, em especial porque essa matria tem sido objetivo do maior nmero de propostas de decreto legislativo com o objetivo de sust-los.3 A Constituio de 1988 traz, em seus artigos 48 a 50, as atribuies do Congresso Nacional e, nos artigos 51 e 52, as atribuies especficas de cada uma de suas casas. Em alguns desses dispositivos, est prevista a competncia de fiscalizao pelo Congresso dos atos de gesto do Poder Executivo, bem assim de seus atos normativos, conforme dispe o art. 49, inciso V, objeto precpuo do presente estudo.

2. Art. 49, inciso V, da Constituio anlise do dispositivo

O art. 49, inciso V, da Constituio Federal tem a seguinte redao: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. [...]. Trata-se de princpio constitucional que tem a natureza de princpio constitucional extensvel, tanto que h repetio desse dispositivo nas constituies estaduais, e tal aspecto no foi refutado pelo Supremo Tribunal Federal. Tal entendimento corroborado pelo conhecimento, pelo STF, de ADIns contra atos legislativos estaduais e distritais editados para sustar atos do Poder Executivo (ADIns n 748-3/RS e 1.553-2/DF), sem se questionar da constitucionalidade dos dispositivos das Constituies estadual e distrital, que possibilitaram a edio dos atos sustadores pela Assemblia LegislatiBraslia a. 38 n. 153 jan./mar. 2002

va e Cmara Distrital respectivamente. Da que as concluses aqui expostas aplicamse tanto na esfera federal, quanto na estadual. Destaque-se, tambm, que o decreto legislativo, ato pelo qual veiculada a sustao prevista no artigo 49, inciso V, embora conste como modalidade de processo legislativo no artigo 59 da CF/88, no tem sua disciplina regulamentada na Constituio. Sua elaborao e edio so normatizadas por via do Regimento Interno do Congresso Nacional. No que diz respeito ao objeto da sustao, podem ser atos do Poder Executivo, no exerccio do poder regulamentar, ou atos decorrentes de delegao legislativa. Esses dois aspectos sero abordados em separado adiante (itens 2.3 e 2.4). Elimine-se, de antemo, a possibilidade do controle das medidas provisrias (editadas com base no artigo 62 da CF/88), por via de decreto legislativo editado com base no art. 49, V. As medidas provisrias no decorrem do poder regulamentar4 e no se equiparam delegao legislativa (edio de leis delegadas, conforme artigo 68 da CF/88). 2.1. Aspectos histricos A competncia do Congresso Nacional de sustar atos do Poder Executivo, nos termos do art. 49, inciso V, nova, i.e., uma inovao trazida pela Constituio de 1988, que no encontra paralelos normativos exatos nas constituies anteriores. A doutrina cita a Constituio de 1934, que em seu art. 91, incisos I e II, atribua ao Senado Federal competncia semelhante5. Contudo, o arcabouo constitucional em que estava inserido o Senado Federal, na Carta de 1934, era diferente, no se tratava de casa legislativa em sua acepo plena, mas estava mais prxima de ser um rgo de coordenao dos poderes federais. Tal dispositivo, embora a Carta de 1934 tenha tido curta durao, foi objeto de polmica na doutrina 6. Na Constituio atual, a confrontao de poderes trazida pelo art. 49, inciso V,
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mais clara, considerando-se que o poder de sustar os atos deferido ao Congresso Nacional casa legislativa por excelncia. Destaque-se que o contedo do inciso III do mencionado art. 91 da Carta de 1934 dispunha que os atos das autoridades administrativas (portanto, no os regulamentos presidenciais, mas atos baixados com base nesses) deveriam ser objeto no de sustao direta pelo Senado Federal, mas de proposta apresentada ao Poder Executivo para que este procedesse sua revogao. Parece-nos que essa frmula mais sbia que a frmula genrica da Constituio de 1988. Como se ver adiante, a forma do dispositivo atual pode levar ao entendimento de que h campo para ataques diretos do Congresso Nacional a atos de autoridades administrativas, o que se reputa invivel e que pode trazer srios inconvenientes. 2.2. A sustao de atos normativos natureza jurdica e efeitos A sustao de atos normativos do Poder Executivo pelo Congresso Nacional tem natureza de controle de constitucionalidade do tipo controle poltico. Veja-se que, para o Congresso Nacional sustar ato normativo do Poder Executivo, h que se configurar a exorbitncia do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa, a critrio do Poder Legislativo. Em ambas as situaes, indubitvel que se configura caso de inconstitucionalidade. Se um decreto presidencial vai alm do que est previsto na lei, ou seja, exorbita do poder regulamentar, trata-se de inconstitucionalidade do decreto pela via indireta. Tambm, se a uma lei delegada editada pelo Poder Executivo extrapolar os limites da competncia legislativa delegada pelo Congresso Nacional, configura-se inconstitucionalidade da mesma lei. Assim, promovendo a sustao desses atos, o Congresso Nacional promove o controle de constitucionalidade dos mesmos. Trata-se, portanto, de controle poltico de constitucionalidade7. Tal sistema adota290

do na Frana, porm previamente edio do ato. No Brasil, como se v, existe a previso constitucional de controle poltico a posteriori. Como se trata de controle poltico, materializado em ato cuja edio fica a cargo do prprio Poder que toma a iniciativa, uma faculdade, e no um poder-dever do Congresso Nacional. A outra hiptese de se admitir a possibilidade do controle da discricionariedade do Poder Executivo, no que diz respeito ao poder regulamentar. Aqui os problemas parecem ser maiores, visto que nem ao Poder Judicirio admitido o controle da discricionariedade administrativa (em relao aos seus aspectos de oportunidade e convenincia). A sustao de atos do Poder Executivo com base em aspectos dessa natureza refugiria completamente ao sistema de pesos e contrapesos entre os trs Poderes, podendo derivar para uma confuso de competncias. Assim, deve ser afastada essa possibilidade, pelo menos no plano terico. H que se admitir que o objeto principal do controle efetivado pelo Poder Legislativo o excesso de poder. No dizer de Anna Cndida Cunha Ferraz: Finalmente, o objeto do controle excesso de poder perfeitamente delineado. O Legislativo, ao exercer esse poder congressual de sustar regulamentos ou lei delegada, interfere na funo constitucional normativa do Executivo. De fato, o legislativo no exerce apenas o controle, puro e simples, da lei (no caso do regulamento) ou da lei delegada (no caso de delegao), mas, ao contrrio, fiscaliza a prpria atuao do Executivo. Sem sombra de dvida, pois, trata-se de interferncia na partilha constitucional de competncias. Configura-se, assim, a sustao controle de constitucionalidade semelhante quele exercido pelo Poder Judicirio ao declarar um ato normativo invlido (1994, p. 209). O excesso de poder, nesse caso, deve ser entendido como o exerccio do poder reguRevista de Informao Legislativa

lamentar alm dos limites da lei, o que resulta em ilegalidade do ato e, em conseqncia, sua inconstitucionalidade, mas no por ferir diretamente a Constituio, e sim por extrapolar os limites da lei regulada. No caso da delegao legislativa, os critrios de aferio so mais objetivos, visto que a resoluo que confere a delegao, conforme dispe o artigo 68, 2 , da CF/88, ela prpria j fixa os limites da delegao. Incabvel, pois, a edio de decreto legislativo que suste lei delegada que no seja lastreado em exorbitncia da competncia delegada. Com relao aos efeitos, o decreto legislativo susta os efeitos do ato do Poder Executivo. Isso quer dizer que fica suspensa a vigncia e, portanto, a eficcia do ato do Poder Executivo. No se trata de uma revogao no sentido estrito do termo. Podese inferir que se trata de uma situao, pelo menos em princpio, transitria. Sendo assim, tal sustao deve progredir para um entendimento entre o Legislativo e o Executivo, no sentido de que o Poder Executivo reformule o ato regulamentador ou lei delegada, ou que o Congresso Nacional, per se, edite lei regulamentando a matria controversa. No se trata de ato idntico resoluo do Senado Federal que suspende a execuo de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva pelo STF (art. 52, inciso X), pois nesse caso a palavra final j est dada por quem tem a competncia constitucional para faz-lo o STF. 2.3. Poder regulamentar Cumpre alinhavar de maneira sucinta o que se compreende por poder regulamentar. Digenes Gasparini (1978, p. 38-42) ressalta a impropriedade do uso do termo poder regulamentar, como se houvesse, ao lado dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, outro poder de igual porte. A ressalva pertinente. Contudo, a expresso poder regulamentar de uso corrente e, evidentemente, no tem o mesmo significado, ou abrangncia, de um poder estatal, mas o sentido de competncia ou atribuio.
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H que distinguir entre poder regulamentar e poder normativo. O primeiro dirige-se regulamentao das leis, o segundo mais geral e abrange, inclusive, os regulamentos (decretos) autnomos. Conforme Odete Medauar (2000, p. 135-136): Do ponto de vista lgico, melhor dizer que h um poder normativo geral, do qual o poder regulamentar apresenta-se como espcie; e adiante: No direito brasileiro o poder regulamentar destina-se a explicitar o teor das leis, preparando sua execuo, completando-as, se for o caso. Do exerccio do poder regulamentar resulta a expedio de regulamentos, veiculados por meio de decretos. Trata-se dos chamados regulamentos de execuo, de competncia privativa do Chefe do Executivo, so atos administrativos que estabelecem normas gerais. (itlicos no original) 8. Assim, entende-se que o poder regulamentar a que se refere o artigo 49, V, da Constituio Federal abrange aquele estabelecido no artigo 84, incisos IV e VI, i.e., abrange a regulamentao das leis; poder regulamentar que atribudo, genericamente, em respeito ao mencionado inciso IV e especialmente sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, no caso inciso do VI. 2.4. Delegao legislativa entendimento uniforme que a expresso delegao legislativa constante do art. 49, inciso V in fine, refere-se previso de expedio de leis delegadas pelo Chefe do Poder Executivo, com base no artigo 68 da CF/889. Nesse sentido, referindo-se sustao de atos que exorbitem da delegao legislativa, sustenta Anna Cndida da Cunha Ferraz: Embora integre o mesmo dispositivo que contempla o poder congressual de sustar atos que exorbitem do poder regulamentar, retro examinado, , em essncia, diferente essa atribuio do Congresso Nacional e no ter talvez a mesma relevncia, na prti291

ca, da relativa ao poder regulamentar. Com efeito, refere-se o texto a ato normativo que exorbita dos limites da delegao legislativa. Como tende a doutrina a admitir que, no sistema constitucional brasileiro, somente so possveis as excees expressas constitucionalmente, consoante se observou, e constatando-se que, de modo expresso, o que contemplado na Constituio, como instrumento de delegao legislativa, a lei delegada, modalidade constitucionalmente admitida de delegao legislativa ao Poder Executivo (art. 59), parece que o preceito constitucional apenas incide sobre essa espcie de delegao (1994, p. 99-100) (Itlicos no original). Assim, tem-se que a delegao legislativa prevista no art. 49, inciso V, da CF/88 refere-se, nica e exclusivamente, veiculao pelo Poder Executivo de leis delegadas, com base no art. 68 da Constituio. Questo que se afigura interessante se poderia o Congresso Nacional sustar leis delegadas editadas antes da promulgao da Constituio de 1988, considerando que o dispositivo que autoriza tal prtica no existia anteriormente sua edio. Adotando-se a orientao do STF no que diz respeito a direito pr-constitucional, a concluso, pelo menos aparentemente, seria no sentido de no se aplicar tal controle poltico. Contudo, parece-me que deve ser admitido tal controle. Justamente por ser uma norma que possibilita o controle poltico, se for detectado pelo Congresso Nacional que houve extrapolao da delegao, ainda que tenha ocorrido antes de outubro de 1988, nada obsta a aplicao do permissivo. No se trata da hiptese de inconstitucionalidade superveniente da lei delegada. A inconstitucionalidade j existia, o que no existia era a possibilidade do seu controle poltico. O novo, nesse caso, no a matria sob controle, mas a modalidade de controle. Considerando que aps a Constituio de 1988 foram editadas apenas duas leis
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delegadas (ambas disciplinando gratificaes para servidores pblicos) e que nenhuma delas foi objeto de sustao pelo Congresso Nacional, com base no art. 49, inciso V, perde sentido a anlise, com escopo prtico, desta parte do dispositivo estudado.

3. Limites do controle legislativo

Indubitvel que a regulamentao de leis comporta aspectos de discricionariedade10. E aqui, novamente, o problema seria de controle do excesso de poder, no sentido de extrapolar os limites da discricionariedade. Ocorre que, se os atos normativos editados pelo Poder Executivo forem editados com obedincia aos princpios inscritos no art. 37 da CF/88, esses atos no podero ser atacados pela via do controle previsto no artigo 49, inciso V, da CF/88. A exorbitncia do poder regulamentar eiva o ato de inconstitucionalidade, por vcio de ilegalidade (vai alm dos limites da lei). No entanto, pode-se ter um ato inconstitucional que no exorbite do poder regulamentar, mas que seja inconstitucional por ferir um dos princpios do citado artigo 37, que no seja o da legalidade. Por exemplo, um decreto presidencial, que, dentro dos estritos limites da lei, amplie determinados benefcios, porm violando o princpio da impessoalidade. No h aqui exorbitncia do poder regulamentar, mas h inconstitucionalidade. No possvel, nesse caso, que o Congresso Nacional edite um decreto legislativo sustando o decreto presidencial. Quanto aos atos executivos autnomos, que no correspondem regulamentao de leis, o seu controle fica mais complexo, j que o parmetro de controle, que , normalmente, a lei, passa ser a prpria Constituio. Neste caso, i.e., dos regulamentos autnomos, ou decretos autnomos, que so passveis do controle direto de constitucionalidade11, no podem ser objeto de sustao pelo Congresso Nacional, pois no so atos da espcie poder regulamentar, mas inseridos no poder normativo.
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Em sede de delimitaes e repartio de competncias e atribuies de poderes, a interpretao da Carta Magna deve ser extremamente cautelosa em relao aos termos utilizados na redao do texto. Poder regulamentar aqui deve ser entendido em sentido restrito, i.e., os atos do poder executivo que regulamentem leis editadas conforme o processo legislativo estabelecido na Constituio. Portanto, no esto alcanados pelo controle previsto no art. 49, inciso V, da CF/ 88 os atos normativos editados com supedneo no poder normativo do Poder Executivo e que no se destinem especificamente regulamentao de leis, a exemplo dos regulamentos autnomos. Outro problema diz respeito aos atos editados por autoridades que no o Chefe do Poder Executivo. Por exemplo, o Presidente da Repblica, por via de Decreto, delega ao Ministro de Estado a competncia para normatizar determinados aspectos de uma lei. Ou, outra situao, a prpria lei remete a uma autoridade, que no o Chefe do Poder Executivo, a regulamentao de determinado aspecto para a implementao dos comandos legais. Em ambos os casos, o primeiro de delegao e o segundo de atribuio legal, no ser o chefe do Poder Executivo que exercer o poder regulamentar, por via do ato prprio o decreto presidencial. Questiona-se: nesses casos, pode haver sustao, pelo congresso Nacional, desses atos, com base no art. 49, inciso V, da CF/88? Parece-nos que a resposta no sentido negativo. O problema aqui que no compete ao Congresso Nacional, diretamente, por via legislativa (decreto legislativo) se amiscuir em atos regulamentares, melhor dizer atos normativos, editados no mbito do Poder Executivo, por autoridades que no o Chefe do Poder Executivo. H outros mecanismos para se proceder a esse controle, a cargo do Poder Judicirio, de maneira genrica, e, em situaes especficas, do Tribunal de Contas da Unio (art. 71, incisos IX, X e XI). Alm do que, essa modalidade
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de atos no se amolda, em sentido estrito, ao conceito de ato regulamentar, decorrente do poder regulamentar, mas sim ao de ato executivo, inserindo-se no mbito dos atos normativos. Ou seja, o controle que pode ser exercido pelo Poder Legislativo, com base no art. 49, inciso V, da CF/88, limitado e restringe-se s hipteses de extrapolao do poder regulamentar, no sentido de no-adequao aos limites da lei regulamentada (disposies contra legem, extra legem ou ultra legem), configurando violao ao princpio da legalidade, e diz respeito somente aos atos do chefe do Poder Executivo, isto , os decretos regulamentares, no abrangendo os decretos autnomos ou qualquer outro ato emanado na esfera do Poder Executivo. Qualquer outra hiptese de inconstitucionalidade s poder ser objeto de controle pelo Poder Judicirio12. Entender-se de outro modo seria como se ler no supercitado inciso V do artigo 49 da CF/88 no a expresso atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, mas atos normativos no mbito do Poder Executivo eivados de inconstitucionalidade direta ou indiretamente; o que configuraria, evidentemente, uma ampliao distorcida do comando constitucional. Nesse sentido, o STF, ao julgar os embargos de declarao AGAED (Edcl AgRg) n 185.142-PE (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1998, p. 732), que teve como relator o Ministro Moreira Alves, exarou a seguinte ementa: EMENTA: Embargos de declarao Ocorrncia de omisso quanto forma de delegao feita pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ao INCRA. Omisso que se supre, esclarecendo-se que essa questo s daria margem a ofensa indireta Constituio, e, alm disso, nada tem que ver com o disposto no artigo 49, V, da Carta Magna, invocado no recurso extraordinrio.
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Embargos recebidos para suprir a omisso do acrdo embargado, sem, no entanto, modificar o dispositivo deste. (destacou-se). A amplitude da aplicao do dispositivo do art. 49, inciso V, da CF/88 no unanimidade. A Prof. Anna Cndida da Cunha Ferraz (1994, p. 214-215) sustenta que o exerccio desse controle poltico pelo Congresso Nacional leva-o a interpretar a Constituio conforme a lei e no conforme a Constituio, numa perigosa inverso para a supremacia, a vitalidade e a defesa das normas constitucionais e que tal dispositivo se afigura como figura anmala no ordenamento jurdico, e prope sua supresso13.

4. Da possibilidade de controle de constitucionalidade do decreto legislativo editado com base no artigo 49, inciso V
O decreto legislativo editado pelo Congresso Nacional, com base no art. 49, inciso V, da CF/88, que veicula a sustao de ato do Poder Executivo ato normativo federal. Trata-se, portanto, de ato que se enquadra na previso constitucional para efeito de controle concentrado. Em outras palavras, o decreto legislativo que veicula a sustao do ato do Poder Executivo pode ser objeto do controle concentrado de constitucionalidade, com base no art. 102, inciso I, e seu 1 , e art. 103, 4 , i.e., por via de ao direta de inconstitucionalidade, de argio de descumprimento de preceito fundamental14 e de ao declaratria de constitucionalidade, respectivamente. Evidentemente, mostra-se incabvel a inconstitucionalidade por omisso. J foram mencionadas as ADIns n 7483/RS e 1.553-2/DF, cujos objetos eram decretos legislativos estaduais editados para sustar atos regulamentares de governadores. Por via dessas ADIns, ficou estabelecido que o decreto legislativo sustador pode ser objeto de controle concentrado. No jul294

gamento da ADIn n 748-3-RS, consta a seguinte Ementa: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL DECRETO LEGISLATIVO CONTEDO NORMATIVO SUSPENSO DA EFICCIA DE ATO EMANADO DO GOVERNADOR DO ESTADO CONTROLE PARLAMENTAR DA ATIVIDADE REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 49, V) POSSIBILIDADE DE FISCALIZAO NORMATIVA ABSTRATA AO DIRETA CONHECIDA. REDE ESTADUAL DE ENSINO CALENDRIO ESCOLAR ROTATIVO PREVISO NO PLANO PLURIANUAL ALEGADA INOBSERVNCIA DO POSTULADO DA SEPARAO DE PODERES EXERCCIO DE FUNO REGULAMENTAR PELO EXECUTIVO RELEVNCIA JURDICA DO TEMA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. O controle concentrado de constitucionalidade tem objeto prprio. Incide exclusivamente sobre atos estatais providos de densidade normativa. A noo de ato normativo, para efeito de fiscalizao da constitucionalidade em tese, requer, alm de sua autonomia jurdica, a constatao do seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade. O decreto legislativo, editado com fundamento no art. 49, V, da Constituio Federal, no se desveste dos atributos tipificadores da normatividade pelo fato de limitar-se, materialmente, a suspenso de eficcia de ato oriundo do poder executivo. Tambm realiza funo normativa o ato estatal que exclui, extingue ou suspende a validade ou a eficcia de uma outra norma jurdica. A eficcia derrogatria ou
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inibitria das conseqncias jurdicas dos atos estatais constitui um dos momentos concretizadores do processo normativo. A supresso da eficcia de uma regra de direito possui fora normativa equiparvel dos preceitos jurdicos que inovam, de forma positiva, o ordenamento estatal, eis que a deliberao parlamentar de suspenso dos efeitos de um preceito jurdico incorpora, ainda que em sentido inverso, a carga de normatividade inerente ao ato que lhe constitui o objeto. O exame de constitucionalidade do decreto legislativo que suspende a eficcia de ato do poder executivo impe a anlise, pelo supremo tribunal federal, dos pressupostos legitimadores do exerccio dessa excepcional competncia deferida a instituio parlamentar. Cabe corte suprema, em conseqncia, verificar se os atos normativos emanados do executivo ajustam-se, ou no, aos limites do poder regulamentar ou aos da delegao legislativa. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1992, p. 41) (grifou-se). Como se admite o controle concentrado dos decretos legislativos, foroso se admitir seu controle de constitucionalidade, tambm, na via difusa. Veja-se que os decretos veiculados sob o plio do poder regulamentar no podem ser objeto de controle concentrado, pois se trata de inconstitucionalidade indireta (ilegalidade do decreto), passvel de verificao somente pela via difusa. J os decretos autnomos podem ser atacados pela via direta perante o STF, mas no podem pela via do art. 49, inciso V, da CF/88. 4.1. Perplexidades decorrentes O controle de constitucionalidade do decreto legislativo veiculado com base no art. 49, inciso V, da CF/88 que tenha por objetivo a suspenso de efeitos de um decreto presidencial suscita, em princpio, dois aspectos concomitantes: 1) a interferncia do Legislativo em ato do Poder Executivo;
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2) a interferncia do Judicirio em ato do Poder Legislativo em sede de controle poltico. No caso de haver constitucionalidade formal do decreto legislativo, i.e., a hiptese de sua edio plausvel e os trmites legislativos pertinentes foram cumpridos de maneira escorreita, restar ainda por parte do STF a anlise da questo de mrito, ou seja, se o ato do Poder Executivo pode ou no ter exorbitado do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa. A extrapolao dos limites da delegao legislativa, como j foi dito, diz respeito hiptese de lei delegada, em seus estreitos limites portanto de anlise meritria mais tranqila. que bastaria, nesse caso, ao STF verificar da concordncia da lei delegada editada pelo chefe do Poder Executivo com os termos da autorizao legislativa expressa. Contudo, no que diz respeito exorbitncia da competncia regulamentar, a questo mais tormentosa. Primeiro porque pode tratar-se de um juzo de valor, envolvendo aspectos de discricionariedade, o qual pode no coincidir sob o ponto de vista dos rgos controladores no caso o Congresso Nacional e o STF. Veja-se que, se o STF entender que o ato presidencial no exorbitou do poder regulamentar, o decreto legislativo dever ser tachado de inconstitucional inconstitucionalidade material. Segundo, porque vai depender de qual foi o ato (decreto presidencial, portaria ministerial etc.) que embasou a regulamentao atacada. E terceiro, porque depende, tambm, de qual a modalidade de ato est sendo atacada pelo decreto legislativo. So pontos distintos. A questo referente ao enfrentamento do mrito do ato pelos dois poderes extremamente interessante sob o ponto de vista de que deve prevalecer o entendimento do STF, ainda que o Congresso Nacional entenda diferentemente e ainda que haja expressa previso constitucional de que tem a casa Legislativa competncia para sustar determinados atos do Executivo.
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Outro ponto importante o de que o ato do Executivo pode ser ilegal (no sentido de que extrapolou a lei que autorizava a regulamentao por decreto). Nesses casos, o STF tem entendido que no cabe ADIn, pois se trata de problema de ilegalidade. Contudo, se um ato presidencial que padecer desse vcio for sustado pelo Congresso Nacional, e subseqentemente o ato congressional for atacado por via de ADIn, o STF ser levado a decidir no mrito se o ato presidencial exorbita ou no da competncia regulamentar, vale dizer, vai ter de declarar se o ato presidencial ilegal ou no, pois esse o mrito da questo relativamente constitucionalidade ou no do decreto legislativo atacado. Ou poderia o STF declarar que no pode analisar a causa, pois se trata de uma questo de legalidade do ato? Parece que no. que, como dito imediatamente acima, o ato em debate, cuja inconstitucionalidade alegada, no o ato do Presidente, mas o do Congresso, e a constitucionalidade deste depende da ilegalidade daquele. E o STF ter, fatalmente, que analisar a legalidade do decreto presidencial. Uma armadilha jurdica? No. Apenas uma decorrncia do sistema de freios e contrapesos, inerentes tripartio dos poderes. Outros aspectos problemticos podem surgir, por exemplo, caso seja editado um decreto legislativo que suste um ato do Poder Executivo, o qual regulamentava determinado benefcio fiscal. Uma vez sustados os efeitos do decreto regulamentador, torna-se inaplicvel o benefcio por absoluta falta de regulamentao. Um contribuinte, sentindo-se prejudicado, entra com uma ao declaratria, pedindo a declarao incidental de inconstitucionalidade do referido decreto legislativo de forma que possa manter o benefcio fiscal. Procedente a ao, ter-se- o benefcio aplicvel somente quele contribuinte (efeito inter partes). Outros contribuintes inconformados entram com aes semelhantes; em decorrncia, centenas de recursos extraordinrios chegam ao
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STF, que considera todos procedentes, d provimento e, ipso facto, comunica ao Senado Federal que determinado decreto legislativo inconstitucional. O Senado edita o ato previsto no artigo 52, inciso X, da CF/88, suspendendo a execuo do decreto legislativo, agora com efeito erga omnes. Aqui se tem um ato do Senado Federal sobrepondo-se a um ato do Congresso Nacional, como acontece normalmente quando o Senado suspende a execuo de lei declarada inconstitucional em sede de controle difuso. Ocorre que, no caso da lei, tratouse de ato para cuja elaborao concorreram o Legislativo e o Executivo, a qual foi objeto de reviso judicial pelo rgo ao qual a Constituio atribuiu o juzo definitivo sobre a matria. No caso de inconstitucionalidade do ato sustador, como se houvesse um controle s avessas e a resoluo do Senado Federal que suspendesse os efeitos do decreto legislativo sustador, declarado inconstitucional no controle difuso, teria as mesmas cores de um decreto legislativo que garantisse a constitucionalidade do ato do Poder Executivo. O ideal, nesse caso, a edio de outro decreto legislativo, revogando o anterior. Ademais, tambm questionvel a possibilidade de o Senado Federal editar resoluo com base no artigo 52, inciso X, suspendendo a execuo de decreto legislativo declarado inconstitucional pelo STF, porquanto o dispositivo constitucional faz meno lei declarada inconstitucional. Assim, se se entender que se refere lei em sentido estrito, tal dispositivo no se aplicaria ao decreto legislativo inconstitucional. Em face dos argumentos acima, parece que esta seria a melhor deciso, mas no somente por este ltimo simplrio fundamento.

5. Poder regulamentar e sua sustao pelo Congresso Nacional a concretizao de sua aplicao
Conquanto existam casos de sustao de atos do Poder Executivo pelo Poder LegislaRevista de Informao Legislativa

tivo com base em dispositivos da Constituio do RS e DF, que ensejaram as citadas ADIns n 748-3/RS e 1.553-2/DF, o objeto deste precpuo estudo so os atos do Congresso Nacional. Tramitam no Congresso Nacional diversos projetos de decretos legislativos, originrios do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, que sustam atos do Poder Executivo, dirigindo-se tanto a decretos do Presidente da Repblica, quanto a atos de ministros, e at de secretrios e coordenadores dos ministrios. Selecionamos dois desses projetos, ambos em matria tributria, mas que so paradigmticos. Adiante segue uma verificao de seus principais aspectos. 5.1. Projeto de decreto legislativo CD n 442, de 2000 Trata-se de projeto que prope a sustao de efeitos dos arts 4 e 5 da Instruo Normativa do Secretrio da Receita Federal n 33, de 4 de maro de 1999, e seu art. 1 tem a seguinte redao: Art. 1 Fica sustada a aplicao do disposto nos arts. 4 e 5 e seus pargrafos, da Instruo Normativa da Receita Federal n 33, de 4 de maro de 1999. pressuposto, portanto, para a edio do decreto legislativo que a Instruo Normativa SRF n 33/1999 exorbitou do poder regulamentar. Essa Instruo Normativa, disciplina aspectos no art. 11 da Lei n 9.779, de 1999, que diz respeito ao aproveitamento de crditos do IPI. O art. 11 da citada Lei dispe o seguinte: Art. 11. O saldo credor do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, acumulado em cada trimestre-calendrio, decorrente de aquisio de matria-prima, produto intermedirio e material de embalagem, aplicados na industrializao, inclusive de produto isento ou tributado alquota zero, que o contribuinte no puder compensar com o IPI devido na sada de outros produtos, poder ser utiliBraslia a. 38 n. 153 jan./mar. 2002

zado de conformidade com o disposto nos arts. 73 e 74 da Lei n 9.430, de 1996, observadas normas expedidas pela Secretaria da Receita Federal SRF, do Ministrio da Fazenda. Ocorre, como j foi dito, que nessa hiptese no se est em sede de poder regulamentar no sentido constante do artigo 49, inciso V, da CF/88, mas sim do poder normativo. A remessa, pela lei, s normas expedidas pela Secretaria da Receita Federal SRF, do Ministrio da Fazenda apenas a explicitao legal do dispositivo constante do artigo 87, inciso II, da Constituio, que estabelece como competncia do Ministro de Estado expedir instrues para execuo das leis, decretos e regulamentos, e se insere no mbito do poder normativo. S que nesse caso a atribuio feita diretamente pela lei, e no por ato presidencial. Da que se afigura completamente inadequada a via do decreto legislativo para essa situao, i.e., para sustar atos de autoridades administrativas editados no mbito do poder normativo. Por outro lado, se fosse vivel essa possibilidade, estar-se-ia adentrando um terreno do controle da atividade administrativa extremamente perigoso. Admitir-se que haja um controle direto do Congresso Nacional, por via de decreto legislativo, em relao a quaisquer atos administrativos por que esses no estariam adstritos aos comandos legais informadores, de maneira geral, inovar na ordem jurdica constitucional, conforme j ressaltado no item 3 acima. 5.2. Projeto de decreto legislativo CD n 893, de 2001 Este projeto de decreto pretende sustar a aplicao do Decreto n 3.777, de 23 de maro de 2001, e seu art. 1 tem a seguinte redao: Art. 1 Fica sustada a aplicao do decreto n 3.777, de 23 de maro, publicado no Dirio Oficial da Unio de 26 de maro de 2001. Na justificao do projeto de decreto legislativo, o argumento de que o setor in297

dustrial de mrmores e granitos (pedras de construo e ornamentais) estabeleceu convnio como o Governo Federal com o objetivo de incrementar suas exportaes, por meio da concesso de alquota zero, e que o Decreto n 3.777, de 2001, alm de aumentar as alquotas sobre esses produtos de zero para dez por cento, determina a aplicao imediata de tal aumento, razes pelas quais prope a sustao da aplicao do referido decreto, de modo que possam o governo e os diversos setores atingidos encontrar uma alternativa para a situao. Primeiramente, deve ser ressaltado que, embora no esteja explicitado no projeto e na sua justificao, no se trata de hiptese de delegao legislativa, e sim de suposta exorbitncia do poder regulamentar. Para que se configure a exorbitncia do poder regulamentar, necessrio que o ato contrarie a lei ou extrapole seus limites. Na matria in casu, parece no se ter configurado nenhuma dessas situaes. A CF/ 88, em seu art. 153, 1, faculta ao Poder Executivo alterar as alquotas do IPI, nos termos seguintes: Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: [...] IV produtos industrializados; [...] 1 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condies e os limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V. Por sua vez, o art. 4 do Decreto-lei n 1.199, de 27 de dezembro de 1971, o qual foi recepcionado pela Constituio, estabelece os limites de alterao de alquotas do imposto, nos seguintes termos: Art. 4 O Poder Executivo, em relao ao Imposto sobre Produtos Industrializados, quando se torne necessrio atingir os objetivos da poltica econmica governamental, mantida a seletividade em funo da essencialidade do produto, ou, ainda, para cor298

rigir distores, fica autorizado: I a reduzir alquotas at 0 (zero); II a majorar alquotas, acrescentando at 30 (trinta) unidades ao percentual de incidncia fixado na lei; As alquotas legais do IPI, conforme dispe a Lei n 9.493, de 10 de setembro de 1997, so as constantes da Tabela de Incidncia aprovada pelo Decreto n 2.092, de 1996. Como as alteraes de alquotas promovidas pelo Decreto n 3.777/2001 esto dentro dos limites dos dispositivos legais acima citados (no ultrapassam as trinta unidades percentuais), no houve exorbitncia do poder regulamentar. Incabvel seria, ento, a expedio de tal decreto legislativo. Ou, em outras palavras, tal decreto, se editado, seria inconstitucional. No bastasse a apontada inconstitucionalidade do projeto de decreto legislativo, h outro aspecto que pode passar despercebido, mas que pode ter uma repercusso no mnimo curiosa. Como o Decreto n 3.777, de 2001, aprova a tabela de Incidncia do IPI, ele que estabelece a alquota do imposto a ser aplicada a todos os produtos tributados pelo IPI. Sobrevindo a sustao de sua aplicao, conforme previsto em seu art. 1 do Projeto em considerao, seria impossvel a cobrana das novas alquotas do IPI em relao a qualquer produto, e no somente em relao s pedras de construo e ornamentais. Com isso, quer-se demonstrar que a edio desse tipo de decreto legislativo, nos casos em que admitida, deve ser feita com extremo cuidado15, em especial quando se referir matria tributria, considerando a complexidade dessa legislao e suas eventuais repercusses financeiras. O caso em questo um exemplo de interveno do Poder Legislativo no uso do poder discricionrio pelo Poder Executivo, considerando-se que a faculdade de alterao de alquotas do IPI, dentro dos limites previstos na lei (seguidos no Decreto n 3.777/2001), faz parte da definio de polticas tributrias, a cargo do Poder Executivo.
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Na verdade, o projeto de decreto legislativo CD n 893, de 2001, perdeu o sentido, considerando-se a edio do Decreto n 3.822, de 25 de maio de 2001, e posteriormente do Decreto n 3.903, de 30 de agosto de 2001, o qual redefiniu as alquotas para o setor de pedras de construo e ornamentais. a via poltica da composio de conflitos entre os poderes.

6. Consideraes finais
No se entende, como alguns doutrinadores, que o dispositivo do art. 49, inciso V, da Constituio de 1988 seja uma norma aberrante, desequilibrando o sistema de freios e contrapesos, a ponto de se propor sua supresso do texto constitucional. Contudo, tem-se que a utilizao de tal modalidade de controle poltico de uso limitado e no tem a amplitude que transparece nos projetos de decreto legislativo apresentados no Congresso Nacional. Somente podem ser sustadas as leis delegadas que exorbitem dos termos da competncia delegada, e somente por esse motivo, no outro. Os atos editados com base no poder regulamentar compreendem os decretos que regulamentem as leis, editados pelo Chefe do Poder Executivo. Assim, no esto alcanados pelo controle previsto no art. 49, inciso V, da CF/88 os atos normativos editados com supedneo no poder normativo do Poder Executivo e que no se destinem especificamente regulamentao de leis, a exemplo dos regulamentos autnomos. Tambm, no podem ser objeto dessa modalidade de controle poltico os atos editados com base no art. 87, inciso IV, da CF/ 88, e, muito menos, os atos praticados pelos secretrios dos ministrios e outras autoridades hierarquicamente inferiores. Ou seja, o controle que pode ser exercido pelo Poder Legislativo, com base no art. 49, inciso V, da CF/88, constitucionalmente delimitado e restringe-se s hipteses de extrapolao do poder regulamentar, no
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sentido de no-adequao aos limites da lei regulamentada (disposies contra legem, extra legem ou ultra legem), configurando violao ao princpio da legalidade. No possvel por meio desse instrumento a verificao de aspectos relacionados ao poder discricionrio da Administrao, ou da violao de outros princpios que no o da legalidade, e se aplica somente aos decretos regulamentares do Poder Executivo (decretos presidenciais), isto , no abrange os decretos autnomos ou qualquer outro ato emanado na esfera do Poder Executivo. Essas concluses aplicam-se s esferas estadual e municipal, em virtude de que o art. 49, inciso V, da Constituio Federal, constitui-se em princpio constitucional extensvel.

Notas
1 Conforme Montesquieu (1996, p. 168): Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares. 2 No trataremos aqui das medidas provisrias, previstas no art. 62 da CF/88 (alterado pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, que imps alguns limites sua edio), considerando-se que essas medidas, embora correspondam ao que se denomina competncia legislativa do Poder Executivo, so medidas de carter excepcional (ou deveriam ser), com previso especfica de controle pelo Poder Legislativo e de sua vigncia, e no esto subsumidas no comando do art. 49, inciso V. 3 Faz-se necessrio lembrar da existncia de um primoroso estudo sobre o tema do controle dos atos do Poder Executivo pelo Poder Legislativo, de autoria da Professora Anna Cndida da Cunha Ferraz (1994), obra da qual muito nos socorremos. O estudo da Professora Anna Ferraz foi desenvolvido apenas em nvel terico. O estudo que aqui se apresenta tem, tambm, como foco a anlise de casos concretos de proposta de sustao de ato do Poder Executivo com base no art. 49, inciso V, da CF/88, fazendo, portanto, a verificao do problema sob um ngulo diferente daquele desenvolvido pela eminente Professora. As concluses expostas no presente trabalho no coincidem com as da obra citada, embora tenham pontos de convergncia.

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4 Do poder regulamentar resulta a edio de decretos, que so atos de nvel inferior em relao s medidas provisrias, as quais tm fora de lei. 5 O art. 91, incisos II e III, da Constiuio de 1934 tinha a seguinte redao: Art. 91. Compete ao Senado Federal: [...] II examinar, em confronto com as respequitivas leis, os regulamentos expedidos pelo Poder Executivo, e supender a execuo dos dispositivos illegaes; III propor ao Poder Executivo, mediante reclamao fundamentada dos interessados, a revogao de atos das autoridades administrativas, quando praticadas contra lei ou eivadas de abuso de poder. [...] 6 Ver, por todos, Anna Cndida da Cunha Ferraz (1994, p. 62-65). 7 Cf. Anna Cndida da Cunha Ferraz (1994, p. 210): Diversamente do controle poltico, construdo sob a inspirao francesa, o controle de que trata o preceito do artigo 49, inciso V, configura controle poltico de constitucionalidade interrgos. criticvel no tocante ao poder regulamentar, em razo da ofensa que faz separao de poderes, uma vez que permite a superposio do Legislativo ao Executivo. tambm criticvel, relativamente lei delegada, principalmente em face aos princpios da supremacia constitucional e defesa da Constituio e da segurana e certeza das relaes jurdicas. 8 A mesma autora, a respeito do poder normativo, sustenta: Alm de poder regulamentar, a Administrao detm a faculdade de emitir normas para disciplinar matrias no privativas de lei. Tais normas podem ter repercusso mais imediata sobre pessoas fsicas, jurdicas, grupos, a populao em geral ou mais imediata sobre a prpria Administrao, podendo ter ou no reflexos externos. Na Administrao direta, o chefe do Executivo, Ministros e Secretrios expedem atos que podem conter normas gerais destinadas a reger matrias de sua competncia, com observncia da Constituio e da lei (MEDAUAR, 2000, p. 136-137). 9 Carlos Mrio da Silva Velloso (1997, p. 450), em estudo feito sob a gide da Constituio de 1969, lecionava que entre as tcnicas de delegao legislativa inclua-se, alm da lei delegada, o decreto-lei. De lembrar que o decreto-lei, porquanto comportava limitaes materiais, tinha ares de delegao, o que no se aplica s medidas provisrias, previstas no art. 62 da Carta de 1988, as quais no tm as mesmas peias e no se enquadram no figurino clssico da delegao legislativa, apesar das limitaes impostas pela Emenda Constitucional n 32, de 2001.

10 Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1989, p. 24-25), tratando da matria, sustenta que: Para ns, o tema da discricionariedade, descendendo de consideraes de Direito Poltico, abarca, indistintamente, toda uma seqencia: poder discricionrio enquanto modo de atuar do poder estatal; atividade discricionria, enquanto funo estatal, expresso dinmica desse poder; e ato discricionrio, resultado qualificado do exerccio dessa funo. Sob essa ptica, a discricionariedade no um recurso excepcional e derrogatrio da vinculao, mas uma tcnica ordinria, uma soluo normal face impossibiliadede de tudo se prever na letra da norma. Pelo exerccio da discricionariedade atende-se, simultaneamente, lei, pela fidelidade a seus comandos, e ao intersse pblico diretamente apercebido, pela sua concreo individuada, sem soluo de continuidade e sem expecionalidade derrogatria da legitimidade ou de legalidade, pois a lei o interesse pblico cristalizado, como o interesse pblico a razo de ser da lei, na observao de Cino Vitta. A lei absorve o interesse pblico no por uma questo de moral, como props Hariou, mas por uma questo de coerncia. 11 Ver, por exemplo, a ADIMC 309/DF, a ADIMC-708/DF (Relator Ministro Moreira Alves, DJ 07/08/1992, p. 11.778, em que o STF reconhece expressamente o cabimento dessa ao contra decreto autnomo), e tambm a ADIn n 2155-9/PR e ADIMC 519/DF. 12 Em sentido contrrio a essa posio est Srgio Ferraz (1993, p. 243), que, comentando o dispositivo em questo, sustenta: Alm disso, preciso proclamar que o constituinte, aqui, disse menos do que queria ou do que devia: sendo o preceptivo indiscutivelmente um meio de resguardo do princpio da separao dos Poderes, tem-se, por conseqncia, que, alm dos atos normativos do Executivo, tambm os atos administrativos, nos normativos eventualmente exorbitantes respaldados, submetem-se regra da sustao, do art. 49, V. Estamos, pois, em face de fortssimo procedimento de controle administrativo. Por outro lado o eminente Ministro Carlos Velloso (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1992, p. 84), em discusso que envolvia a interpretao do art. 49, inciso V, da CF/88, sustentou que: Aqui, a questo no se resolve sem consideraes em torno do sistema de governo consagrado pela Constituio, que o presidencial, em que as funes executiva e legislativa so exercidas com ntida separao. Ento, o dispositivo inscrito no citado inciso V do art. 49 deve ser interpretado com a mxima cautela, j que uma interpretao mais larga desse dispositivo pode fazer parar as rodas do Governo utilizo-me de

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terminologia usada pelo constitucionalista americano Bernard Schwartz, ao dissertar, no sistema constitucional americano, sobre a atividade regulamentar do Poder Executivo pode, realmente, paralisar, de uma certa forma, a atividade administrativa, que exercida, repito, no sistema presidencial de governo, com ntida separao legislativa. 13 No mesmo sentido, Dirceu Torrecillas Ramos (1995, p. 97-104). 14 possvel, no plano terico, que um decreto legislativo, que suste um ato regulamentar do Poder Executivo, seja inconstitucional por motivo que no a extrapolao do poder regulamentar por este Poder, e o decreto legislativo esteja por interferir na discricionariedade do Poder Executivo. Tal decreto estaria ferindo um preceito fundamental que a independncia dos poderes, previsto expressamente no art. 2 da Constituio. A Lei n 9.882, de 3 de dezembro de 1999, em seu art. 1, pargrafo nico, prev a possibilidade de argio de descumprimento de preceito fundamental, perante o STF, quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio. 15 No caso em questo, se a alquota implementada pelo decreto presidencial ultrapassasse os trinta pontos percentuais permitidos na lei, o decreto legislativo sustador seria vivel. Mas, mesmo assim, deveria dirigir-se somente parte do decreto presidencial que tivesse exorbitado, e no ao ato como um todo.

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