Gestin y Poltica Pblica

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.

alejandro.campos@cide.edu
ISSN (Versin impresa): 1405-1079
MXICO




2006
Fernando Ulises Flores Llanos
RESEA DE "ACCIN PBLICA Y DESARROLLO LOCAL" DE ENRIQUE
CABRERO MENDOZA
Gestin y Poltica Pblica, segundo semestre, ao/vol. XV, nmero 002
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
D.F., Mxico
pp. 495-500




Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
http://redalyc.uaemex.mx

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 PP. 495-505 Gestin y Poltica Pblica
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RESEAS
.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Accin pblica y desarrollo local,
de Enrique Cabrero Mendoza (Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 2005, 447 p.)
Fernando Ulises Flores Llanos
Diversos autores han escrito sobre los te-
mas de la Nueva Gestin Pblica (New Pu-
blic Management) y la Nueva Gobernanza
(New Public Governance), tratando de
ofrecer, si no una respuesta definitiva,
al menos un acercamiento que d luz a la
manera como se debe gobernar un sis-
tema donde reina la complejidad.
La gobernanza debe ser entendida como un
nuevo estilo de gobernar, distinto del mo-
delo de control jerrquico; se trata de go-
bernar mediante un mayor grado de coope-
racin y por la interaccin entre el estado y
los actores no estatales en el interior de re-
des decisionales mixtas entre lo pblico y lo
privado (Cabrero, 2005, 22).
Los espacios locales constituyen uno de
los mayores retos para analizar la comple-
jidad en las sociedades democrticas, don-
de las barreras de lo pblico y lo privado
comienzan a perderse. Sin restar impor-
tancia al espacio federal, los mbitos loca-
les, ms propiamente municipales, mues-
tran una dinmica intensa en la dimensin
poltica, econmica y social del anlisis.
La gestin del espacio pblico local consti-
tuye, sin duda, una de las mayores preocu-
paciones en los estudios actuales de polti-
cas pblicas.
El libro que presenta en esta ocasin
Enrique Cabrero se suma a la ya vasta bi-
bliografa que este autor ha escrito sobre
el tema de los municipios en Mxico, en
esta ocasin con una propuesta metodol-
gica atrevida e innovadora que desarrolla a
travs de estudios de caso: la dinmica
compleja de los municipios urbanos. Exis-
ten diversos elementos fundamentales
para entender la lgica del funcionamiento
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Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006
de la gestin pblica municipal. Una de
ellas se desarrolla sobre influencias exge-
nas, como por ejemplo un marco normati-
vo y un sistema de participaciones federal
que presentan algunas deficiencias para im-
pulsar el desarrollo local, por un lado, y so-
bre influencias endgenas que, en algunos
casos, han provocado grandes impulsos a la
dinmica econmica y poltica particular
del municipio, lo que hace que converjan
intereses y propuestas que impulsan el de-
sarrollo de la localidad.
El libro se encuentra dividido en nueve
captulos y un apartado de comentarios fi-
nales. En el primer captulo, el autor abor-
da de manera sinttica y clara una serie de
teoras y conceptos que rodean a la accin
pblica local. Dichos conceptos se extien-
den desde la visin de las redes de polticas
pblicas (policy networks) hasta los aspec-
tos ms particulares necesarios para enten-
der el desarrollo local y la generacin de lo
que el autor denomina un motor endge-
no, basado en la articulacin de la accin
pblica. En el segundo captulo aborda las
herramientas terico-metodolgicas para
desarrollar la temtica de los municipios ur-
banos en Mxico. Para guardar la coheren-
cia entre la investigacin y su empleo como
herramienta sugerente de acciones estrat-
gicas en la gestin municipal, las propues-
tas de investigacin se mueven dentro del
deber ser y el poder ser, a fin de dar
pauta a lo que metodolgicamente pueda
ser relevante y lo que, en un sentido prcti-
co, pueda sugerir estrategias o aprendizaje
a travs de experiencias que provoquen
mejores resultados en la gestin.
En este mismo captulo, Cabrero elabora
algunas propuestas respecto de la dinmica
del desarrollo local, las cuales pueden ser
fcilmente entendidas en los estudios de
caso que desarrolla en el texto. Las pro-
puestas muestran diferentes lgicas en las
que se puede encontrar la accin pblica
municipal y como sta puede influir en de-
terminados resultados que caracterizan a
las instituciones pblicas municipales, a las
maneras de hacer gestin pblica y a la di-
nmica que presentan sus actores para in-
fluir en las decisiones. Tales proposiciones
son las siguientes:
1. El componente exgenamente im-
puesto o endgenamente inducido de la
accin pblica local depender, fundamen-
talmente, de las caractersticas y evolucin
a travs del tiempo de la configuracin de
actores locales.
2. Para generar una accin pblica local
de motor endgeno es necesario que la
configuracin de actores locales evolucione
de tal manera que permita avanzar en la
construccin de un proyecto comn. Es de-
cir, un proyecto que refleje un cierto grado
de coherencia en sus intereses y de cohe-
VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica
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sin entre los actores locales que lo pro-
mueven.
3. Cuando las configuraciones guberna-
mental y no gubernamental convergen en
el tiempo en su propensin a construir un
proyecto comn, y la cohesin interna de
cada una de ellas es alta, se dan las condi-
ciones para que surja una intensa dinmica
endgena de la accin pblica local, con
altas posibilidades de promover transforma-
ciones exitosas en el desarrollo local y en la
gestin de polticas pblicas diversas.
4. Cuando las configuraciones guberna-
mental y no gubernamental no convergen,
hay pocas posibilidades de que se genere
un motor endgeno, a menos que, pese
al desfase entre ambas configuraciones,
se d una conexin entre la evolucin
de stas, y la dinmica de una de ellas logre
jalar a la otra acelerando su transforma-
cin y acercando a la sincrona y a la con-
vergencia.
5. Cuando es slo la dinmica de la con-
figuracin gubernamental la que impulsa
un motor endgeno, la tensin generada
puede llevar a los actores gubernamentales
a tratar de hacer conexin con los actores y
coaliciones no gubernamentales mediante
la propuesta de un proyecto innovador de
gestin urbana, el cual podr inducir adhe-
sin temporal y, excepcionalmente, una
convergencia de mayor fuerza.
6. Cuando es slo la dinmica de la confi-
guracin no gubernamental la que impulsa
un motor endgeno, la tensin generada
llevar a las coaliciones y actores no guber-
namentales a presionar a las autoridades
locales para caracterizar un proyecto inno-
vador. El resultado de este proceso es poco
predecible, puede variar en una ruptura o
en un proyecto fracasado o, excepcional-
mente, en un proyecto innovador exitoso
que genere mayor intensidad en la cone-
xin y logre una convergencia.
En el captulo 3, el autor desarrolla el
contexto en el que se desenvuelven los mu-
nicipios en Mxico, para el cual desarrolla
el anlisis del marco institucional federal, a
fin de observar una preocupacin funda-
mental: Cmo promover la accin pblica
local en medio de un ordenamiento emi-
nentemente federal? Una de las respuestas
la esclarece el desarrollo de una accin p-
blica local proactiva, donde la inclusin po-
ltica de intereses y la articulacin de una
dinmica econmica que rebasa las limita-
ciones gubernamentales y apuesta a la orga-
nizacin civil pueden llegar a generar resul-
tados favorables para el desarrollo de los
municipios.
El autor basa su investigacin en el desa-
rrollo de estudios de caso, los cuales expo-
ne entre los captulos 4 y 7. Estos estudios
comprenden la investigacin de cuatro mu-
nicipios urbanos durante un periodo de 10
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Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006
aos de observacin. Los municipios urba-
nos elegidos resultan interesantes y pro-
ductivos para la investigacin por sus carac-
tersticas sociales, econmicas y polticas,
mostrando una variedad que deja un pano-
rama amplio de la dinmica de la evolucin
institucional y resultados diferenciados en
la gestin municipal. Los municipios son:
Toluca, Len, Aguascalientes y San Luis Po-
tos. Respecto de esto, Cabrero seala que
los estudios de caso no son un mtodo que
permita probar o validar hiptesis, sino ms
bien desarrollar nuevas hiptesis y que
en ese proceso, busca entender mejor un fe-
nmeno complejo de variables mltiples.
Se trata, por tanto, de entender relaciones y
articulaciones entre variables, interconexio-
nes y convergencias, pero no se intenta
establecer causalidades directas y rgidas
(Cabrero, 2005, 87).
Las experiencias de cada uno de los mu-
nicipios resultan relevantes. Al poseer una
diversidad en el desarrollo de sus institu-
ciones polticas, su gestin pblica y el ma-
nejo de sus finanzas locales, estos munici-
pios muestran una variedad para entender
distintas maneras en las que se puede favo-
recer o no la accin pblica como elemen-
to que impulse el desarrollo. Como ejem-
plo de las experiencias que se pueden
encontrar en cada municipio, el autor las
enmarca en preguntas que se desarrollan a
lo largo del texto.
Como un reto metodolgico, por tratar-
se del tema de la accin pblica, Cabrero
nos ofrece una mezcla amplia de herra-
mientas, marcos tericos y perspectivas,
que forma lo que podramos visualizar
como un estudio hbrido, enriquecido por
diversas perspectivas relevantes para anali-
zar el campo de las polticas pblicas, los
gobiernos locales y la gestin pblica. El te-
ma amerita tal atrevimiento, pues en reali-
dad, no resulta una tarea fcil explicar una
dinmica compleja de actores a travs del
tiempo, cuyo propsito es incidir en el
cambio institucional. De hecho, ninguna
teora por s sola ofrecera una explicacin
integral de la accin pblica local vinculada
al desarrollo de las municipalidades.
Una de las principales aportaciones de
Cabrero es su propuesta de articular la con-
cepcin de la accin pblica como un proce-
so dinmico, de cuya evolucin da cuenta a
travs de diversas variables fcilmente iden-
tificables en la gestin local. La propuesta
metodolgica innovadora articula una con-
cepcin dinmica de la gestin que influye
en el desarrollo local mediante la genera-
cin de fuerzas endgenas derivadas de
diversos factores polticos, econmicos y so-
ciales que convergen en un momento deter-
minado y pueden, potencialmente, generar
el desarrollo de la localidad en su conjunto.
VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica
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Al poner atencin sobre un proceso
dinmico, Cabrero sintetiza y explica la
evolucin institucional del cambio poltico,
para, de esta manera, denotar la importan-
cia de la transformacin en el papel de los
actores que afectan los modelos de gestin
y construyen una dinmica local distinta.
En uno de los ltimos captulos, el autor
esquematiza las evoluciones institucionales
en su dimensin de arreglos sociales. Las
caractersticas de cada tipo de arreglo que-
dan relacionadas por la etapa en la que se
encuentran los municipios, es decir, el pa-
radigma predominante mediante el cual es-
tablecen sus arreglos con los dems actores
sociales. De esta manera, se evidencian las
formas en las que el cambio institucional se
puede dar y la lgica en la que los diversos
actores pueden responder a las reglas esta-
blecidas para favorecer o no la accin pbli-
ca local. ste es slo un ejemplo de la im-
portante informacin que desarrolla
Cabrero para cada uno de los municipios
urbanos en cuestin. Con un amplio anli-
sis dividido en materia administrativa, finan-
zas pblicas y desarrollo poltico, en el cap-
tulo 9 analiza las convergencias y
divergencias de la accin pblica municipal
en cada caso, elaborando algunas compara-
ciones tiles en el desarrollo poltico y los
alcances de autonoma en la gestin de re-
cursos, por citar un ejemplo.
De manera sinttica, el autor de Accin
pblica y desarrollo local expone algunas
de las enseanzas de su investigacin, pro-
porcionando elementos para una nueva
forma de anlisis del desarrollo local a los
ojos de un proceso dinmico y de reivindi-
cacin de lo pblico.
La accin pblica permite integrar dos
componentes de la accin colectiva: la ac-
cin gubernamental y la accin de los gru-
pos sociales.
El modelo de anlisis de polticas y
de la teora de la gobernanza, a travs de
sus conceptos de redes y del aprendizaje
de polticas en una evolucin estable,
constituye itinerarios idneos para enten-
der la accin pblica.
La teora de la organizacin y el nuevo
institucionalismo sociolgico se presentan
como elementos fundamentales para
abordar la racionalidad de la evolucin de
la accin pblica a travs de su anlisis
del cambio institucional y organizacional, a
fin de ubicarlos as en realidades concretas.
El estudio de la accin pblica en el
espacio local nos permite ubicar las distin-
tas fuerzas que impulsan el desarrollo, sean
estas endgenas o exgenas, y observar sus
niveles de influencia.
Existe una amplia literatura en materia
de desarrollo urbano que, en muchos
casos, no se encuentra articulada en los
temas de sus hallazgos, por lo que no hay
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Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006
una lnea dominante de interpretacin.
La gestin estratgica de las ciudades
puede convertirse en una herramienta til
para el desarrollo urbano.
La conformacin de esta investigacin
constituye un esfuerzo por relacionar diver-
sas variables de manera metodolgicamen-
te coherente; es muestra condensada de
una investigacin de ms de 10 aos que
permite visualizar de modo armnico acto-
res e instituciones en el proceso de confor-
macin de resultados.
En este sentido, a diferencia de muchos
estudios de gestin pblica que retratan
problemticas y actores en una situacin
determinada, el estudio de Cabrero vendra
siendo toda una pelcula, donde es posi-
ble observar a los actores en su movimien-
to y evolucin (secuencia), articulando sus
intereses y adecuando las diversas capacida-
des institucionales para generar resultados
eficaces y observar sus movimientos din-
micos en el tiempo, as como establecer los
diversos elementos que configuran el espa-
cio pblico en el que se desenvuelven y so-
bre el cual pretenden generar acciones re-
levantes. Sin duda, el libro Accin pblica
y desarrollo local se convertir en una re-
ferencia obligada de los estudios de gestin
pblica local, gracias a sus importantes
aportaciones metodolgicas, as como por
la innovadora visin en la que se articulan la
gestin de lo pblico, el cambio institucio-
nal, el desarrollo local y la participacin de
los actores de la sociedad civil.
.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Legalizando la ciudad: asentamientos
informales y procesos de regularizacin
en Tijuana, de Tito Alegra y Gerardo
Ordez (Baja California, El Colegio
de la Frontera Norte, 2005, 170 p.)
Matas Durn Quintanar
El tema de la irregularidad en la tenencia
de la tierra urbana es un fenmeno que ca-
racteriza a los pases latinoamericanos. Las
causas que le dan origen tienen que ver
con factores econmicos, sociales, polticos
y jurdicos. En Mxico, estos factores han
influido de manera diferente en la ambige-
dad sobre los derechos de propiedad de la
tierra. Sin embargo, es posible observar que
la irregularidad se ha asociado a la expan-
sin de la urbanizacin que se dio en las
ciudades virreinales consolidadas hace tres
o cuatro siglos.
Legalizando la ciudad: asentamientos
informales y procesos de regularizacin
en Tijuana presenta caractersticas muy
particulares del tema: aceleradas tasas de
crecimiento geogrfico y poblacional de la
ciudad; la creciente necesidad de suelo y vi-
vienda y el crecimiento econmico, influido
en gran medida por el hecho de tratarse de