2006 Fernando Ulises Flores Llanos RESEA DE "ACCIN PBLICA Y DESARROLLO LOCAL" DE ENRIQUE CABRERO MENDOZA Gestin y Poltica Pblica, segundo semestre, ao/vol. XV, nmero 002 Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. D.F., Mxico pp. 495-500
Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico http://redalyc.uaemex.mx
VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 PP. 495-505 Gestin y Poltica Pblica 495 RESEAS .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Accin pblica y desarrollo local, de Enrique Cabrero Mendoza (Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005, 447 p.) Fernando Ulises Flores Llanos Diversos autores han escrito sobre los te- mas de la Nueva Gestin Pblica (New Pu- blic Management) y la Nueva Gobernanza (New Public Governance), tratando de ofrecer, si no una respuesta definitiva, al menos un acercamiento que d luz a la manera como se debe gobernar un sis- tema donde reina la complejidad. La gobernanza debe ser entendida como un nuevo estilo de gobernar, distinto del mo- delo de control jerrquico; se trata de go- bernar mediante un mayor grado de coope- racin y por la interaccin entre el estado y los actores no estatales en el interior de re- des decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado (Cabrero, 2005, 22). Los espacios locales constituyen uno de los mayores retos para analizar la comple- jidad en las sociedades democrticas, don- de las barreras de lo pblico y lo privado comienzan a perderse. Sin restar impor- tancia al espacio federal, los mbitos loca- les, ms propiamente municipales, mues- tran una dinmica intensa en la dimensin poltica, econmica y social del anlisis. La gestin del espacio pblico local consti- tuye, sin duda, una de las mayores preocu- paciones en los estudios actuales de polti- cas pblicas. El libro que presenta en esta ocasin Enrique Cabrero se suma a la ya vasta bi- bliografa que este autor ha escrito sobre el tema de los municipios en Mxico, en esta ocasin con una propuesta metodol- gica atrevida e innovadora que desarrolla a travs de estudios de caso: la dinmica compleja de los municipios urbanos. Exis- ten diversos elementos fundamentales para entender la lgica del funcionamiento 496 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 de la gestin pblica municipal. Una de ellas se desarrolla sobre influencias exge- nas, como por ejemplo un marco normati- vo y un sistema de participaciones federal que presentan algunas deficiencias para im- pulsar el desarrollo local, por un lado, y so- bre influencias endgenas que, en algunos casos, han provocado grandes impulsos a la dinmica econmica y poltica particular del municipio, lo que hace que converjan intereses y propuestas que impulsan el de- sarrollo de la localidad. El libro se encuentra dividido en nueve captulos y un apartado de comentarios fi- nales. En el primer captulo, el autor abor- da de manera sinttica y clara una serie de teoras y conceptos que rodean a la accin pblica local. Dichos conceptos se extien- den desde la visin de las redes de polticas pblicas (policy networks) hasta los aspec- tos ms particulares necesarios para enten- der el desarrollo local y la generacin de lo que el autor denomina un motor endge- no, basado en la articulacin de la accin pblica. En el segundo captulo aborda las herramientas terico-metodolgicas para desarrollar la temtica de los municipios ur- banos en Mxico. Para guardar la coheren- cia entre la investigacin y su empleo como herramienta sugerente de acciones estrat- gicas en la gestin municipal, las propues- tas de investigacin se mueven dentro del deber ser y el poder ser, a fin de dar pauta a lo que metodolgicamente pueda ser relevante y lo que, en un sentido prcti- co, pueda sugerir estrategias o aprendizaje a travs de experiencias que provoquen mejores resultados en la gestin. En este mismo captulo, Cabrero elabora algunas propuestas respecto de la dinmica del desarrollo local, las cuales pueden ser fcilmente entendidas en los estudios de caso que desarrolla en el texto. Las pro- puestas muestran diferentes lgicas en las que se puede encontrar la accin pblica municipal y como sta puede influir en de- terminados resultados que caracterizan a las instituciones pblicas municipales, a las maneras de hacer gestin pblica y a la di- nmica que presentan sus actores para in- fluir en las decisiones. Tales proposiciones son las siguientes: 1. El componente exgenamente im- puesto o endgenamente inducido de la accin pblica local depender, fundamen- talmente, de las caractersticas y evolucin a travs del tiempo de la configuracin de actores locales. 2. Para generar una accin pblica local de motor endgeno es necesario que la configuracin de actores locales evolucione de tal manera que permita avanzar en la construccin de un proyecto comn. Es de- cir, un proyecto que refleje un cierto grado de coherencia en sus intereses y de cohe- VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 497 sin entre los actores locales que lo pro- mueven. 3. Cuando las configuraciones guberna- mental y no gubernamental convergen en el tiempo en su propensin a construir un proyecto comn, y la cohesin interna de cada una de ellas es alta, se dan las condi- ciones para que surja una intensa dinmica endgena de la accin pblica local, con altas posibilidades de promover transforma- ciones exitosas en el desarrollo local y en la gestin de polticas pblicas diversas. 4. Cuando las configuraciones guberna- mental y no gubernamental no convergen, hay pocas posibilidades de que se genere un motor endgeno, a menos que, pese al desfase entre ambas configuraciones, se d una conexin entre la evolucin de stas, y la dinmica de una de ellas logre jalar a la otra acelerando su transforma- cin y acercando a la sincrona y a la con- vergencia. 5. Cuando es slo la dinmica de la con- figuracin gubernamental la que impulsa un motor endgeno, la tensin generada puede llevar a los actores gubernamentales a tratar de hacer conexin con los actores y coaliciones no gubernamentales mediante la propuesta de un proyecto innovador de gestin urbana, el cual podr inducir adhe- sin temporal y, excepcionalmente, una convergencia de mayor fuerza. 6. Cuando es slo la dinmica de la confi- guracin no gubernamental la que impulsa un motor endgeno, la tensin generada llevar a las coaliciones y actores no guber- namentales a presionar a las autoridades locales para caracterizar un proyecto inno- vador. El resultado de este proceso es poco predecible, puede variar en una ruptura o en un proyecto fracasado o, excepcional- mente, en un proyecto innovador exitoso que genere mayor intensidad en la cone- xin y logre una convergencia. En el captulo 3, el autor desarrolla el contexto en el que se desenvuelven los mu- nicipios en Mxico, para el cual desarrolla el anlisis del marco institucional federal, a fin de observar una preocupacin funda- mental: Cmo promover la accin pblica local en medio de un ordenamiento emi- nentemente federal? Una de las respuestas la esclarece el desarrollo de una accin p- blica local proactiva, donde la inclusin po- ltica de intereses y la articulacin de una dinmica econmica que rebasa las limita- ciones gubernamentales y apuesta a la orga- nizacin civil pueden llegar a generar resul- tados favorables para el desarrollo de los municipios. El autor basa su investigacin en el desa- rrollo de estudios de caso, los cuales expo- ne entre los captulos 4 y 7. Estos estudios comprenden la investigacin de cuatro mu- nicipios urbanos durante un periodo de 10 498 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 aos de observacin. Los municipios urba- nos elegidos resultan interesantes y pro- ductivos para la investigacin por sus carac- tersticas sociales, econmicas y polticas, mostrando una variedad que deja un pano- rama amplio de la dinmica de la evolucin institucional y resultados diferenciados en la gestin municipal. Los municipios son: Toluca, Len, Aguascalientes y San Luis Po- tos. Respecto de esto, Cabrero seala que los estudios de caso no son un mtodo que permita probar o validar hiptesis, sino ms bien desarrollar nuevas hiptesis y que en ese proceso, busca entender mejor un fe- nmeno complejo de variables mltiples. Se trata, por tanto, de entender relaciones y articulaciones entre variables, interconexio- nes y convergencias, pero no se intenta establecer causalidades directas y rgidas (Cabrero, 2005, 87). Las experiencias de cada uno de los mu- nicipios resultan relevantes. Al poseer una diversidad en el desarrollo de sus institu- ciones polticas, su gestin pblica y el ma- nejo de sus finanzas locales, estos munici- pios muestran una variedad para entender distintas maneras en las que se puede favo- recer o no la accin pblica como elemen- to que impulse el desarrollo. Como ejem- plo de las experiencias que se pueden encontrar en cada municipio, el autor las enmarca en preguntas que se desarrollan a lo largo del texto. Como un reto metodolgico, por tratar- se del tema de la accin pblica, Cabrero nos ofrece una mezcla amplia de herra- mientas, marcos tericos y perspectivas, que forma lo que podramos visualizar como un estudio hbrido, enriquecido por diversas perspectivas relevantes para anali- zar el campo de las polticas pblicas, los gobiernos locales y la gestin pblica. El te- ma amerita tal atrevimiento, pues en reali- dad, no resulta una tarea fcil explicar una dinmica compleja de actores a travs del tiempo, cuyo propsito es incidir en el cambio institucional. De hecho, ninguna teora por s sola ofrecera una explicacin integral de la accin pblica local vinculada al desarrollo de las municipalidades. Una de las principales aportaciones de Cabrero es su propuesta de articular la con- cepcin de la accin pblica como un proce- so dinmico, de cuya evolucin da cuenta a travs de diversas variables fcilmente iden- tificables en la gestin local. La propuesta metodolgica innovadora articula una con- cepcin dinmica de la gestin que influye en el desarrollo local mediante la genera- cin de fuerzas endgenas derivadas de diversos factores polticos, econmicos y so- ciales que convergen en un momento deter- minado y pueden, potencialmente, generar el desarrollo de la localidad en su conjunto. VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 499 Al poner atencin sobre un proceso dinmico, Cabrero sintetiza y explica la evolucin institucional del cambio poltico, para, de esta manera, denotar la importan- cia de la transformacin en el papel de los actores que afectan los modelos de gestin y construyen una dinmica local distinta. En uno de los ltimos captulos, el autor esquematiza las evoluciones institucionales en su dimensin de arreglos sociales. Las caractersticas de cada tipo de arreglo que- dan relacionadas por la etapa en la que se encuentran los municipios, es decir, el pa- radigma predominante mediante el cual es- tablecen sus arreglos con los dems actores sociales. De esta manera, se evidencian las formas en las que el cambio institucional se puede dar y la lgica en la que los diversos actores pueden responder a las reglas esta- blecidas para favorecer o no la accin pbli- ca local. ste es slo un ejemplo de la im- portante informacin que desarrolla Cabrero para cada uno de los municipios urbanos en cuestin. Con un amplio anli- sis dividido en materia administrativa, finan- zas pblicas y desarrollo poltico, en el cap- tulo 9 analiza las convergencias y divergencias de la accin pblica municipal en cada caso, elaborando algunas compara- ciones tiles en el desarrollo poltico y los alcances de autonoma en la gestin de re- cursos, por citar un ejemplo. De manera sinttica, el autor de Accin pblica y desarrollo local expone algunas de las enseanzas de su investigacin, pro- porcionando elementos para una nueva forma de anlisis del desarrollo local a los ojos de un proceso dinmico y de reivindi- cacin de lo pblico. La accin pblica permite integrar dos componentes de la accin colectiva: la ac- cin gubernamental y la accin de los gru- pos sociales. El modelo de anlisis de polticas y de la teora de la gobernanza, a travs de sus conceptos de redes y del aprendizaje de polticas en una evolucin estable, constituye itinerarios idneos para enten- der la accin pblica. La teora de la organizacin y el nuevo institucionalismo sociolgico se presentan como elementos fundamentales para abordar la racionalidad de la evolucin de la accin pblica a travs de su anlisis del cambio institucional y organizacional, a fin de ubicarlos as en realidades concretas. El estudio de la accin pblica en el espacio local nos permite ubicar las distin- tas fuerzas que impulsan el desarrollo, sean estas endgenas o exgenas, y observar sus niveles de influencia. Existe una amplia literatura en materia de desarrollo urbano que, en muchos casos, no se encuentra articulada en los temas de sus hallazgos, por lo que no hay 500 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2006 una lnea dominante de interpretacin. La gestin estratgica de las ciudades puede convertirse en una herramienta til para el desarrollo urbano. La conformacin de esta investigacin constituye un esfuerzo por relacionar diver- sas variables de manera metodolgicamen- te coherente; es muestra condensada de una investigacin de ms de 10 aos que permite visualizar de modo armnico acto- res e instituciones en el proceso de confor- macin de resultados. En este sentido, a diferencia de muchos estudios de gestin pblica que retratan problemticas y actores en una situacin determinada, el estudio de Cabrero vendra siendo toda una pelcula, donde es posi- ble observar a los actores en su movimien- to y evolucin (secuencia), articulando sus intereses y adecuando las diversas capacida- des institucionales para generar resultados eficaces y observar sus movimientos din- micos en el tiempo, as como establecer los diversos elementos que configuran el espa- cio pblico en el que se desenvuelven y so- bre el cual pretenden generar acciones re- levantes. Sin duda, el libro Accin pblica y desarrollo local se convertir en una re- ferencia obligada de los estudios de gestin pblica local, gracias a sus importantes aportaciones metodolgicas, as como por la innovadora visin en la que se articulan la gestin de lo pblico, el cambio institucio- nal, el desarrollo local y la participacin de los actores de la sociedad civil. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Legalizando la ciudad: asentamientos informales y procesos de regularizacin en Tijuana, de Tito Alegra y Gerardo Ordez (Baja California, El Colegio de la Frontera Norte, 2005, 170 p.) Matas Durn Quintanar El tema de la irregularidad en la tenencia de la tierra urbana es un fenmeno que ca- racteriza a los pases latinoamericanos. Las causas que le dan origen tienen que ver con factores econmicos, sociales, polticos y jurdicos. En Mxico, estos factores han influido de manera diferente en la ambige- dad sobre los derechos de propiedad de la tierra. Sin embargo, es posible observar que la irregularidad se ha asociado a la expan- sin de la urbanizacin que se dio en las ciudades virreinales consolidadas hace tres o cuatro siglos. Legalizando la ciudad: asentamientos informales y procesos de regularizacin en Tijuana presenta caractersticas muy particulares del tema: aceleradas tasas de crecimiento geogrfico y poblacional de la ciudad; la creciente necesidad de suelo y vi- vienda y el crecimiento econmico, influido en gran medida por el hecho de tratarse de