Ao Popular e Ao Civil Pblica

Kalleo Castilho Costa Resumo: A pesquisa pretende identificar as diferenas entre a Ao Popular e Ao Civil Pblica, apresentando e expondo as principais caractersticas definidoras, a partir de uma anlise comparativa. A realizao deste trabalho tem como principal enfoque esclarecer as distines analisando os dois institutos. Por estarem inseridos no ordenamento jurdico, sendo espcies das Aes Constitucionais que surgem confuses principalmente com relao ao cabimento, finalidade, legitimidade, partes, competncia, processamento, dentre outros. A partir de uma anlise comparativa entre as leis 7347/85 e 4717/65, ainda, complementado pelos ensinamentos doutrinrios que se chega real distino entre as Aes Constitucionais em questo, tornando possvel ento a compreenso e diferenciao das mesmas. Palavras-chave: Aes Constitucionais; anlise comparativa; distino. Sumrio: 1. Ao Popular. 1.1 Conceito. 1.2 Origem. 1.3 Objetivos. 1.4 Finalidades da Ao Popular. 1.5 Requisitos. 1.6 Partes. 1.7 Competncia. 1.8 Procedimento. 1.9 Sentena. 1.10. Recursos. 1.11. Execuo. 2. Ao Civil Pblica. 2.1 Conceito. 2.2 Origem. 2.3 Objetivos. 2.4 Finalidades da Ao Civil Pblica. 2.5 Objeto. 2.6 Partes. 2.7 Competncia. 2.8 Procedimento. 2.9 Sentena. 2.10 Recursos. 2.11 Execuo. 3. Concluso. Referncias bibliogrficas. 1. Ao Popular 1.1. Conceito A Ao Popular concede ao cidado o direito de ir juzo para tentar invalidar atos administrativos praticados por pessoas jurdicas de Direito Pblico enquanto Administrao Direta e tambm pessoas jurdicas da Administrao Indireta. A referida ao constitucional posta disposio de qualquer cidado para a tutela do patrimnio pblico ou de entidade que o Estado participe, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico cultural, mediante a anulao do ato lesivo. Dessa forma podemos concluir que a Ao Popular um remdio constitucional, que possibilita ao cidado brasileiro que esteja em pleno gozo de seus direitos polticos, tutele em nome prprio interesse da coletividade de forma a prevenir ou reformar atos lesivos praticados por agente pblicos ou a eles equiparados por lei ou delegao, na proteo do patrimnio pblico ou entidade custeada pelo Estado, ou ainda a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico cultural. 1.2 Origem Ao procurarmos sua origem vemos que sua criao se confunde com o prprio surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo um dos primeiros instrumentos de garantia do cidado contra os abusos do administrador arbitrrio. J na Inglaterra, quando a burguesia comeou a limitar o poder dos monarcas, sob o argumento de no poder legislar sem o Parlamento, na busca de controlar os agentes do

Estado para que os mesmos no promovessem desmandos, criou-se a possibilidade do cidado levar a apreciao do judicirio ofensa que aqueles dessem origem. Percebe-se, portanto, que esses institutos influenciaram nosso direito, dando ensejo ao habeas corpus, mandado de segurana, o habeas data, mandado de injuno, a ao popular, quase todos os instrumentos constitucionais de garantia dos direitos individuais e coletivos. 1.3 Objetivos O objetivo a preveno ou correo de ato lesivo de carter concreto praticado conta o patrimnio pblico, quando praticado contra entidade em que o Estado participe ou ainda contra o meio ambiente, ou tambm ato de carter abstrato, sendo estes praticados ofendendo a moralidade administrativa e o patrimnio histrico cultural. Os artigos 2, 3, 4 ambos da lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe ressaltar que tais artigos apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que a ao popular uma garantia coletiva e no poltica. A doutrina clssica classifica como atos passveis de serem anulados os decretos, as resolues, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, bem como quaisquer manifestaes que demonstre a vontade da administrao, desde que casem dano a sociedade. 1.4 Finalidades da Ao Popular A ao popular pode ser de natureza preventiva, de forma a no permitir que o ato acontea causando o dano. Pode, ainda, ser regressiva, neste caso utilizada aps o ato ter sido praticado, anulando o ato indevido. Ainda a possibilidade da ao de natureza corretiva da atividade administrativa, neste caso o ato ilegal deve estar acontecendo j h algum tempo. No visa apenas anular tal ato, mas tambm corrigir os atos que estejam sendo praticados de forma ilegal. Por ultimo, surge a possibilidade de a ao popular ter natureza supletiva da inatividade do poder pblico, quando a administrao pblica for omissa, no praticando os atos que estava obrigada a praticar. Ocorrendo isso, pode-se ajuizar ao popular com a finalidade de obrigar a administrao pblica para que pratique o ato que deveria e ainda no o fez. 1.5 Requisitos O primeiro requisito que o autor seja cidado brasileiro e que esteja devidamente inscrito na justia eleitoral. A prova deste requisito o ttulo eleitoral, mas na falta deste e no caso de pessoas que no o possuem, tais como: pessoas como idade superior a 70 anos, a prova se faz por documento equivalente, a exemplo de certido de quitao obtida junto a justia eleitoral. Em segundo plano, deve-se apurar se o ato praticado realmente ilegal, lesivo ou se ele se funda em relevante ameaa a direito.

Por fim, deve ser demonstrado que o ato praticado vem trazendo algum tipo de leso material ou imaterial, ou seja, concreta ou abstrata. 1.6 Partes Quanto ao sujeito ativo h possibilidade de qualquer cidado no gozo de seus direito polticos poder intentar, litisconsorciar tendo previso legal no artigo 6 pargrafo 5 da lei 4717/65, ou dar prosseguimento a este remdio constitucional. Sobre a legitimidade passiva que se relaciona com a pessoa jurdica envolvida no ato administrativo, podendo ser a autoridade, o beneficirio do ato e ainda, o avaliador de uma avaliao inexata, h a possibilidade de estes figurarem em litisconsrcio passivo. O Ministrio Pblico deve atuar em uma situao multi-falha, atuando como custus legis verificando se todos os atos processuais esto sendo praticados, respeitando o procedimento, preocupando-se com a produo probatria, possibilitando a maior produo de provas para os autos, na busca da verdade real. 1.7 Competncia A principio, interessante ressaltar que a ao ser sempre interposta na justia comum de primeiro grau no foro do lugar da ocorrncia do dano ficando o juzo prevento. importante analisar quem praticou o ato lesivo, para que assim se possa determinar a competncia. O artigo 5 da lei 4717/65 determina que em se tratando de Estado e Municpio ser definida a competncia pela organizao judiciria do Tribunal Estadual. Se lesar bens de interesse da Unio a competncia ser definida de acordo com o artigo 109 da Carta Magna. 1.8 Procedimento A ao popular segue subsidiariamente ao rito ordinrio do processo civil ptrio, tendo na lei especial n 4717/65 procedimentos e prazos diferenciados, tais como: a citao editalcia e nominal dos beneficiados, a participao do Ministrio Pblico, prazo comum para contestao de vinte dias prorrogveis por igual perodo, conforme a apreciao do magistrado quanto dificuldade de defesa. Possvel tambm o provimento liminar se presentes os requisitos do fumus boni iuris e o periculum in mora. 1.9 Sentena Se julgado procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando no for possvel responder patrimonialmente pelos danos causados, havendo possibilidade de ao regressiva contra quem seus agentes administrativos e favorecidos que beneficiaram-se do ato ora impugnado. Quando a ao popular receber sentena final desfavorvel pretenso dela havendo transito em julgado e no comprovada a m-f o autor ficar isento de custas, emolumentos e

honorrios. Tal provimento judicial surtira efeitos erga omnes, devendo haver o duplo grau de jurisdio, no podendo ser intentada nova ao pelos mesmos motivos a no ser o caso do indeferimento ter ocorrido por carncia probatria, neste caso no fazendo coisa julgada. 1.10. Recursos Todos os recursos e aes incidentais tanto para o juzo a quo, quanto para juzo ad quem quando oportunos so permitidos. Recebendo o recurso da sentena apenas o efeito devolutivo. A sentena improcedente s produzira efeitos aps o recurso ordinrio, portanto se as partes no recorrerem abrir possibilidade de recurso de ofcio. Quanto ao Ministrio Pblico impossvel que este interponha recurso quando a sentena for favorvel ao autor. 1.11. Execuo Com as alteraes promovidas pelas Leis 8.952/94, 10.444/2002, 11.232/2005 e 11.382/2006, houve alterao substancial no processo de execuo no Brasil, modificando todas as hipteses de comandos de fazer, no fazer e de dar (coisa diferente de dinheiro), inclusive no processo coletivo, de modo que a reforma mencionada tambm atinge a ao popular. Nos casos em que a ao popular tiver por objeto obrigao de fazer ou no fazer, seu procedimento executrio deve se submeter ao artigo especifico da LAP (artigo 14) e ao novo comando do Cdigo de Processo Civil que, inclusive, mais benfico para execuo. No h mais a exigncia de se instaurar novo processo para executar. Por fim, a Lei 4.717/65, em seu artigo 22, determina a aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Civil ao popular, naquilo em que no contrariar os seus dispositivos nem a natureza especfica desta ao. 2. Ao Civil Pblica 2.1 Conceito A ao civil pblica o instrumento processual adequado conferido ao Ministrio Pblico para o exerccio do controle popular sobre os atos dos poderes pblicos, exigindo tanto a reparao do dano causado ao patrimnio pblico por ato de improbidade, quanto a aplicao das sanes do artigo 37, 4, da Constituio Federal, previstas ao agente pblico, em decorrncia de sua conduta irregular. Podemos definir tambm como sendo o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e por infraes de ordem econmica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade. 2.2 Origem Com a ampliao da incidncia da proteo jurisdicional para outros interesses difusos (consumidor, patrimnio histrico e outros), bem como a incidncia da cautelar, a

competncia absoluta do local do dano, bem como a criminalizao da conduta atacada na lei. Vindo a ser regulamentada pela Lei 7.347/85. Com o advento da Constituio Federal de 1988 alargou-se o alcance desses institutos protegidos enumerando-se a proteo do patrimnio pblico geral e tornadomeramente exemplificativa uma enumerao que era taxativa, quando colocou no texto constitucional a previso de outros interesses difusos e coletivos. 2.3 Objetivos Segundo posio doutrinria e jurisprudencial, a ACP intentada pelo Ministrio Pblico no deve ser utilizada somente para o ressarcimento de danos ao errio, pois isso no se amolda s suas finalidades sociais. Lus Roberto Barroso (2003, p. 223) acentua que a alternatividade que o dispositivo enseja no impede a cumulao, numa mesma ao, dos pedidos de prestar ou no algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro. Alm dos fins previstos na Lei de Ao Civil Pblica, outras normas preveem o emprego dessa ao para o alcance de diferentes formalidades. O CDC estabelece a utilizao da ACP para a invalidao de clusulas abusivas (Lei 8.078/90, artigo 51, 4). Essa providncia de carter constitutivo, pois cria situao jurdica nova. 2.4 Finalidades da Ao Civil Pblica O interesse defendido na ao o da proteo jurisdicional ao meio ambiente; consumidor; bens e direito de valor histrico, artstico, esttico, turstico e paisagstico; qualquer outro interesse ou direito difuso coletivo ou individuais homogneos; bem como a defesa da ordem econmica. Entende-se por interesses difusos a espcie do gnero interesses metaindividuais interesses coletivos lato sensu e ocupam o topa da escala da indivisibilidade e falta de atributividade a um determinado indivduo ou grupo determinado, sendo a mais ampla sntese dos interesses de uma coletividade, verdadeiro amlgama de interesses em torno de um bem da vida. 2.5 Objeto Busca defender um dos direitos resguardados pela Constituio Federal e leis especiais, podendo ter por fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, bem como o ato ilegal lesivo coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa: meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artstico, interesses coletivos e difusos. Entende melhor por interesses coletivos, queles que so comuns coletividade, desde que presente o vnculo jurdico entre os interessados, como o condomnio, a famlia, o sindicato entre outros. Por outro lado, os interesses so chamados de difusos quando, muito embora se refiram coletividade, no obrigam juridicamente as partes envolvidas, por exemplo, a habitao, o consumo, entre outros.

2.6 Partes Os legitimados para pleitear a ao civil pblica so: o Ministrio Pblico; as pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), bem como suas entidades paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir normas de direito material de proteo aos bens tutelados nesta ao, expondo-se ao controle judicial de suas condutas. A LACP no trata da legitimidade passiva para a ACP, pois no h restrio nesse sentido. Podem ocupar o plo passivo na ACP entidades da Administrao Pblica direta e indireta, bem como particulares, ou seja, quaisquer pessoas, fsicas ou jurdicas, que ofendam os bens jurdicos tutelados pela LACP. Ocorrer litisconsrcio passivo a despeito do silncio da lei quando duas ou mais pessoas ou entidades forem responsveis pelo dano ao interesse difuso ou coletivo. 2.7 Competncia O foro competente para processar a ACP e a ao cautelar (a ao de execuo proposta, em regra, no juzo que julgou a causa em 1 grau) o do local onde ocorrer o dano, conforme disposio do referido artigo 2, que firma, primeira vista, hiptese de competncia territorial. Essa opo legislativa leva em conta que o juiz do local do dano ter maior facilidade para colher as provas necessrias ao julgamento da causa. Embora a competncia de foro seja territorial, a LACP prev regra especial, determinando que ela ser de natureza funcional, tornando-a absoluta e improrrogvel. Ademais, a lei 8.078/90 prev exceo regra do local do dano, quando o dano for nacional ou regional que abranja mais de um Estado. 2.8 Procedimento A ACP pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinrio ou sumrio do processo civil, cabendo provimento liminar quando estiverem presentes os pressupostos de aparncia do bom direito e do perigo da demora ou ainda a tutela antecipada. Existe divergncia doutrinria a respeito da possibilidade de antecipao da tutela na ACP. Parte dos doutrinadores entende que, por haver tratamento especfico da liminar na LACP, no se aplica ACP a antecipao de tutela (MEIRELLES, 2003, p. 179). Outra corrente, por seu turno, aceita a tutela antecipada especificamente nas aes que tenham por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (BARROSO, 2003, p. 238). O artigo 4 da LACP estatui a possibilidade de ajuizamento de ao cautelar preparatria ou incidental ao civil pblica. Tal disposio torna-se, contudo, desnecessria, diante da previso de aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Civil ao civil pblica (Lei 7.347/85, artigo 19). O procedimento da ao cautelar relativa ACP ser o previsto no CPC, incidindo as regras pertinentes aos processos cautelares inespecficos (CPC, artigos 796 a 812).

2.9 Sentena Se julgado procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, no sendo possvel responder, ento, patrimonialmente pelos danos causados, no sendo descartada a possibilidade de ao de regresso contra terceiros responsveis solidrios do ato impugnado. Ainda mais, o legislador previu a possibilidade da indenizao ser revertida para um fundo prprio criado por lei para subvencionar no somente a leso ora causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Importante ressaltar a finalidade supletiva deste remdio constitucional, qual seja, compelir o ente pblico omisso a atuar. A sentena somente ter eficcia no territrio de competncia do juzo proferidor. 2.10 Recursos Como na ao popular, todos os recursos tanto para o juiz a quo, quanto para o juiz ad quem, admitidos pelo diploma processual civil vigente, quando apropriados, so admitidos. Recebendo recurso da sentena procedente caber efeito suspensivo caso o magistrado atribua na inteno de evitar danos irreparveis parte, tendo ainda o efeito devolutivo. A sentena improcedente somente ter eficcia aps a confirmao do recurso ordinrio, portanto as partes no recorrendo caber recurso de ofcio. 2.11 Execuo A execuo definitiva da sentena deve ser providenciada pela parte interessada. No caso de associao, no promovendo esta a execuo em sessenta dias, o Ministrio Pblico ou os demais legitimados podero faz-lo, conforme dispes o artigo 15 da lei 7.347/85. O Ministrio Pblico tem o dever, os demais faculdade. Em razo da alterao promovida no processo de execuo civil para as obrigaes de dar e fazer (exceto de dar dinheiro), a sentena passa a expressar quase uma ordem mandamental, devendo ser cumprida, sob pena de incidirem as imposies dos artigos 461 e 461-A do CPC. 3. Concluso Pode-se concluir, portanto, que a ao popular e ao civil pblica, ambas remdios constitucionais disponibilizados pelo legislador para a proteo e manuteno dos direitos civis, comportam vrias particularidades, como por exemplo no que tange a legitimidade, dentre outras. Hodiernamente, a Ao Popular mostra-se como uma das formas mais especficas e diretas de obteno de uma proteo satisfatria dos bens jurdicos de titulares indeterminados, possibilitando assim o exerccio da cidadania, pois este instituto garante ao cidado que ele possa fiscalizar a administrao no exerccio da prtica de seus atos.

Conclumos ainda que, a ao civil pblica se mostra como um instrumento eficiente para tutelar direitos difusos, coletivos, individuais homogneos, de forma a condenar em obrigao de fazer ou no fazer e, ainda, de indenizar ou reparar o dano causado. Referncias bibliogrficas: MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2008. MILAR, dis. A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios / coordenador dis Milar. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2005. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas Constitucionais. 6. Ed. So Paulo: Malheiros, 2003. VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes. Interesses Difusos, Coletivos e Individuais Homogneos. Salvador: JusPODIVM, 2005. Coleo Temas de Processo Civil Estudos em homenagem a Eduardo Espnola Fredie Didier (Cood.).