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Mundo Agrario. Revista de estudios rurales, vol. 1 n 1, segundo semestre de 2000. Centro de Estudios Histrico Rurales.

Universidad Nacional de La Plata

La Secretara de Fomento y el fomento agrcola en Mxico, 1876-1910: la invencin de una agricultura prspera que no fue
Zuleta, Mara Cecilia1
1

Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa

En este artculo se presentan un conjunto de reflexiones que no pertenecen a un dominio cerrado de la produccin historiogrfica, ni pueden encorsetarse bajo las categoras de "historia econmica", "historia agraria", o "historia poltica" nicamente. Ms bien me propongo, a partir de un abordaje eclctico que pretende nutrirse de estos campos disciplinarios, introducir el problema de la accin gubernamental para el fomento de un sector de la economa, la agricultura, en Mxico de fines del siglo XIX y comienzos del XX. Para ello, me concentro en analizar cul fue el desempeo de la Secretara de Fomento en el fomento de la agricultura, entre 1876 y 1911, el periodo conocido convencionalmente en la historia mexicana como "el porfiriato", correspondiente a los gobiernos de Porfirio Daz y al breve interregno de su lugarteniente Manuel Gonzlez (1880-1884), hasta la irrupcin del movimiento poltico y social que le dio fin, la revolucin mexicana (1) El trabajo parte de algunas preguntas: lleg el gobierno federal a desarrollar una poltica de promocin de la agricultura comercial, en consonancia con las ideas de la poca, que sancionaban el fomento agrcola como uno de los imperativos para la poltica gubernamental? Qu importancia tuvieron las polticas de fomento agrcola dentro del conjunto de las funciones de gobierno y administracin de la federacin entre 1876 y 1911? Cules fueron las modalidades y mecanismos que emple el gobierno federal para favorecer y propiciar la expansin de la agricultura comercial? El fomento de la agricultura de exportacin, y la promocin de un modelo de crecimiento agro exportador constituyeron o no una prioridad entre las polticas de promocin del "progreso material"? Para ello, se emplean dos vectores de anlisis: en primer trmino, la organizacin institucional dispuesta para atender los asuntos de fomento agrcola a nivel federal; en segundo trmino, el presupuesto asignado a este fin en los presupuestos de gastos del gobierno federal. El objetivo de estas lneas es demostrar que hubo en este mbito de la administracin gubernamental un conjunto de problemas, que redundaron en perjuicio de la modernizacin de las prcticas culturales en el pas: en primer lugar, una estructura administrativa insuficiente y poco especfica, al menos hasta 19091910, que probablemente afect la capacidad del gobierno para desarrollar una efectiva labor de fomento a la agricultura, y en segundo lugar, una muy pobre dotacin presupuestaria, en comparacin con otras ramas del fomento gubernamental (2). Un conjunto de obstculos que a la luz de los debates polticos de la poca aparecen a veces como paradjicos, pero que estuvieron en la base de los gobiernos de "Paz, Orden y Progreso" del caudillo Porfirio Daz. La eleccin del problema de estudio se justifica en funcin de unas preguntas propias y de una evaluacin de los ltimos avances de la historiografa poltica y

econmica del periodo. En primer lugar, si bien ha habido un notable desarrollo de la investigacin relativa a las polticas del gobierno federal en torno a los transportes y comunicaciones, a las finanzas y a la banca, es poco lo que se ha avanzado en el estudio de las polticas agrcolas. En segundo lugar, los estudios disponibles sobre este tema no abordan la dimensin administrativa ni institucional, y generalmente se circunscriben a analizar un aspecto concreto de stas: tierras, instruccin agrcola, aguas. En suma, es necesario lograr una aproximacin de conjunto de las polticas de fomento a la agricultura que se desenvolvieron a travs de la Secretara de Fomento, e identificar tambin las que no se llevaron a cabo ni se consideraron siquiera en el nivel de proyectos. Esto, en lo que respecta a la valoracin de los avances historiogrficos. Pero adems, el problema de las polticas de fomento agrcola gubernamental adquiere dimensin propia a partir de un anlisis del debate poltico y de una mirada a los datos econmicos de la poca. 1. De miserias polticas y riquezas naturales: Preciso es, sin embargo, contextualizar el problema en la situacin poltica, econmica y social de Mxico en la segunda mitad del siglo XIX, un pas en donde casi el 90% de la poblacin resida en el campo (3). Mxico era todava a fines del siglo XIX, un pas rural y agrcola, pese a que desde fuera se le conoca como una tierra pletrica en minerales. A mediados del siglo (1857) se haba logrado sentar las bases de la organizacin poltica e institucional con la sancin de una constitucin federal, que fij un marco normativo para la institucionalizacin de una repblica federativa, y que resolva muchos de los problemas de la primera constitucin de 1824. Sin embargo, todo qued en suspenso por una sucesin de guerras civiles (las guerras de reforma) y la intervencin extranjera. Cuando se logr expulsar a las fuerzas extranjeras, el marco poltico estaba claramente establecido en la constitucin, pero en el terreno de la economa y de la educacin, por ejemplo, quedaba mucho por hacerse. As, alrededor de la dcada de 1870, en vista del atraso estructural que afectaba al conjunto de la economa del pas (minera, agricultura, industria, transportes, comunicaciones, obras pblicas, comercio interior y exterior, hacienda, finanzas, banca) despus de cuarenta aos de guerras civiles e intervenciones internacionales,(4) la elite gobernante de la re instaurada repblica asign al Estado crecientes responsabilidades en la promocin del espacio econmico nacional, que en la poca se defina como "progreso material" (CARMAGNANI, 1994; MARICHAL, 1998; RIGUZZI, 1998 y 1988). Esta labor de promocin y edificacin de los cimientos de una economa "nacional" se haba sealado desde 1853 a la secretara de Fomento de la federacin. A diferencia de otros pases de constitucin federal, como Brasil o Argentina, en Mxico la administracin del fomento, aunque no estuvo completamente centralizada -los gobiernos estatales tenan funciones en este campo de la administracin pblicafue ejercida fundamentalmente por esta secretara. Los gobiernos de los estados no dispusieron de una infraestructura administrativa especfica a los fines del fomento, los asuntos relacionados con el fomento o la promocin econmica se gestionaron en los estados a travs de las secretaras de gobierno, por lo menos hasta 1915,

cuando surgieron -en el marco del proceso de organizacin poltico-administrativa de los gobiernos de la pos revolucin- departamentos y secretaras de fomento tambin a nivel estatal. En el clima de ideas imperante en la dcada de 1870, comenz a cuestionarse el perfil de la insercin que Mxico haba logrado desde tiempos coloniales en el mercado mundial, de pas minero-exportador. En la nueva poca de gobiernos republicanos y liberales que se iniciaba, poca de construcciones fundacionales, afirmaron polticos, polemistas, escritores, periodistas y gobernantes, el pas deba tomar el ejemplo de las naciones del sur del continente y convertirse tambin en agro exportador, adems de minero exportador. La dotacin de recursos naturales del pas, que abarcaba distintos nichos de producciones de tierra fra, templada y caliente y que poda cubrir, a travs de los dos Ocanos Atlntico y Pacfico, y de la frontera norte, una demanda muy diversa y ampliada, pareca poder constituir la materia prima inicial de fantsticos proyectos de crecimiento de una agricultura de exportacin (COSO VILLEGAS, 1966.) (5) Las ambiciones agro exportadoras de la elite poltica e intelectual mexicana, por otra parte, encontraban asidero en los profundos cambios que por entonces estaban teniendo lugar en el comercio internacional de productos primarios, materias primas, y productos manufacturados, as como en un movimiento continuamente descendente en el precio internacional de la plata, la principal exportacin del pas. Por todo esto, entre 1870 y 1880 el fomento de la agricultura comercial qued definido como un objetivo importante de la poltica gubernamental. Ya fuese por las fuerzas del mercado, o por la respuesta interna de los productores, con o sin el apoyo gubernamental, mientras tanto, en el curso del ltimo tercio del siglo XIX Mxico experimentaba una considerable expansin de la agricultura comercial, en particular de los cultivos de exportacin (henequn, caf, vainilla) y de algunos de utilizacin agroindustrial, como el algodn, el tabaco, las fibras (el mencionado henequn, el zacatn, el rami), la caa de azcar, el hule, el guayule, el maguey. Al punto que, entre 1870 y 1910 la exportacin de productos agropecuarios se increment desde un porcentaje inferior al 20% a otro superior al 37% sobre el total de exportaciones, mientras que las exportaciones minerales disminuyeron del 80% al 60% durante el mismo perodo (6). Sin embargo, los progresos del conjunto de la produccin agrcola de tierra templada (cereales, trigo, maz, frijol, chile, cebada, arroz, papa) fueron limitados, al punto que el pas se volvi cada vez ms dependiente de la importacin de cereales bsicos como trigo y maz (ROSENZWEIG, 1965; VON WOBESER, 1990; COATSWORTH, 1992). Para 19071908, tambin se haba comenzado a estancar la exportacin de productos agropecuarios, en especial el caf y el henequn (fibra para el hilo sisal, sisal hemp o binder twine), los principales productos agrcolas de exportacin del pas. 2. El fomento agrcola en la Secretara de Fomento: La poltica de fomento agrcola federal se desarroll en el marco de una organizacin administrativa no especfica: durante todo el siglo XIX no hubo un ministerio o secretara de despacho especficamente encargado de gestionar los asuntos agrcolas. Recin en diciembre de 1909 se estableci una Direccin General de Agricultura, y el pas tuvo que esperar hasta la segunda dcada del siglo XX para

contar con una Secretara de Agricultura.(7) Despus de 1824, los asuntos relacionados con agricultura, colonizacin, minera e industria, quedaron a cargo del Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica (8). En la dcada de 1840 se crearon un conjunto de instituciones destinadas a fomentar la industria y la agricultura, las juntas de fomento a la agricultura (1843) y una Direccin General de la Industria Nacional (1841) (9). En diciembre de 1846 se cre la Direccin de Colonizacin e Industria y ces en funciones la Direccin general de la industria nacional. Por entonces predominaba la idea de que la recuperacin de la industria, la minera y la agricultura seran consecuencia del aumento de la poblacin industriosa del pas, gracias a la colonizacin.(10) En este itinerario administrativo de la primera mitad del siglo XIX destacan dos caractersticas importantes de la organizacin para la administracin del fomento: primero, que no distingui claramente entre las funciones y la administracin del fomento mercantil, industrial, minero y agrcola; segundo, que se bas en la coordinacin de dos tipos de estructuras: una consultiva y otra ejecutiva. Este tipo de organizacin recoga la tradicin tardo colonial, en la cual los consulados y juntas de comerciantes, mineros e industriales fungieron como los gestores principales del fomento de la economa, adems de que operaron como cuerpos consultivos para asesorar a la autoridad virreinal o real sobre las medidas ms convenientes a tomar. Es decir, se trat de una organizacin de la administracin del fomento basada en la accin compartida entre los cuerpos colectivos con intereses directos en los ramos en cuestin, y la autoridad de gobierno (11). Dentro de esta lgica, por ejemplo, la Direccin General de la Industria Nacional y las Juntas de Fomento, fueron instituciones diseadas como cuerpos consultivos e informativos ms que ejecutivos, y corresponden al tipo de administracin del fomento que para Espaa se ha denominado como "administracin consultiva", en oposicin a la ms modernoliberal, basada en la accin de una burocracia especializada, o "administracin activa" (PAN MONTOJO, 1995: 68-69.) Este modelo de estructura administrativa "consultiva" fue modificado cuando en 1853 se crearon el Ministerio de Fomento y la Escuela Nacional de Agricultura, que encontraran obstculo para su funcionamiento en las agitaciones polticas de la poca. Este primer Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, reuni la administracin del conjunto de los asuntos econmicos no hacendarios hasta entonces a cargo de los ministerios de Relaciones, Justicia y Hacienda: obras pblicas, colonizacin y terrenos baldos, asuntos de fomento directo e indirecto de todos los ramos industriales, formacin de la estadstica general. (12) Despus de un periodo de guerra civil e intervencin extranjera, durante buena parte del cual el Ministerio de Fomento fue suprimido en julio de 1867 los restauradores de la repblica re instalaron el Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio (13). Para los liberales de la Repblica restaurada (1867-1876), la creacin de un marco jurdico y legal uniforme que delimitara la esfera pblica de la privada en el terreno de la economa y que sirviera de plataforma para la "carrera del progreso" era fundamental. El ferrocarril y la mercantilizacin de la tierra (la propiedad privada de la tierra y la creacin de un mercado de tierras) constituiran los prolegmenos materiales de esa "carrera". En consecuencia, Benito Jurez retom activamente las obras de tendido de vas frreas, promulg leyes para acentuar el proceso de privatizacin, deslinde y colonizacin de las tierras pblicas y de las

comunidades indgenas, e intent reactivar las escuelas de Artes y Oficios y de Agricultura y la poltica de colonizacin. La confusa organizacin administrativa, por su parte, se complic an ms cuando en 1868 quedaron bajo la jurisdiccin de Fomento las casas de moneda, que podran considerarse como asuntos de ndole puramente hacendaria (monetarias). (14) Llegado Porfirio Daz al poder (1876) se consider urgente incentivar el desarrollo del espacio econmico, objetivo que no se haba logrado concretar en los aos de Jurez y Lerdo. Se redefinieron las competencias econmicas del Estado federal, y la poltica de fomento comenz a considerarse un puntal clave de la gestin pblica. Desde entonces el fomento se consider como un fin prioritario de la accin gubernativa y se vincul directamente con las posibilidades financieras de la hacienda federal por medio de la expansin del gasto pblico federal orientado a estimular el progreso material y cultural del pas, y a travs del estmulo a los empresarios nacionales y a la asociacin entre stos y el capital extranjero. El fomento se asimil al concepto de promocin. (15) Pero pese a que durante los gobiernos de Daz se abandon la modalidad de administracin "consultiva" del fomento, no se crearon oficinas especiales para la administracin directa de los asuntos agrcolas (administracin activa). La Secretara de Fomento qued a cargo del conjunto de todos los asuntos econmicos no hacendarios: caminos, vas frreas, minera, industria, comercio, recursos naturales (tierras, aguas, bosques, subsuelo), ciencias (observatorios, exploracin biolgica), exploracin del territorio, casas de moneda (stas correspondieron luego a hacienda, y de hecho son incumbencia de hacienda y no de fomento). Recin en 1891 se emprendera una reestructuracin de la administracin: comunicaciones, obras pblicas, caminos y transportes pasaran a una nueva dependencia, la Secretara de Comunicaciones y Transportes, y los asuntos relacionados con el comercio y la moneda pasaron a jurisdiccin de la Secretara de Hacienda. La educacin agrcola, veterinaria y minera, propias del ramo de fomento, dependieron de la secretara de Justicia e Instruccin pblica entre 1891 y 1907. Por otra parte, la lenta organizacin de la administracin "activa" del fomento fue de la mano con un dificultoso proceso de formacin del cuerpo de funcionarios especializados en el ramo: los cuadros de funcionarios, burcratas y tcnicos fueron surgiendo en la medida en que la vida material y cultural de la sociedad mexicana acusaban recibo de la paz, las mejoras materiales y la extensin de la instruccin bsica y superior. Recin entre fines de la dcada de 1890 y comienzos del siglo XX hubo cuadros tcnicos en condiciones de encargarse profesionalmente del fomento (por ejemplo, ingenieros en aguas e hidrulica, ingenieros en caminos, ingenieros agrnomos, veterinarios, qumicos, mecnicos, meteorlogos, socilogos). Esta fue otra de las razones por las cuales la administracin "activa" del fomento en general, y del fomento agrcola en particular, recin pudo comenzar a ser una realidad a comienzos del siglo XX.(16) Los asuntos agrcolas, entonces, no tuvieron una administracin especial hasta 1909. Esto diferencia el caso mexicano de gran parte de los pases de Amrica y Europa, los cuales generalmente contaron con una infraestructura administrativainstitucional especfica para los asuntos agrcolas y pecuarios ya en las dos ltimas dcadas del siglo XIX o en la primera del XX. La ausencia de una organismo especficamente orientado a resolver los problemas agrcolas del pas, por otra parte,

es tambin un indicador del lento e incompleto proceso de organizacin institucional y administrativa del Estado liberal mexicano, ya que era comn la indiferenciacin de funciones administrativas y la superposicin y repeticin de las mismas en distintos organismos. Tambin es un indicador de la importancia secundaria que la agricultura presentaba para el Estado mexicano en relacin con los transportes y comunicaciones, por ejemplo, que tuvieron un ministerio propio desde 1891: la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Esto, pese a que en el nivel discursivo y proyectual se resaltaba continuamente la importancia de la agricultura para lograr el tan aspirado progreso material del pas. Esto se aprecia claramente si, atendiendo slo a los asuntos relativos a agricultura, se observa la organizacin administrativa de la Secretara de Fomento entre 1877 y 1910: la agricultura no ocup dentro de la estructura administrativa de esta secretara una oficina especfica hasta 1882, y tuvo que esperar hasta diciembre de 1909 para contar con una direccin general, mientras que, por contrapartida, en 1891 se cre una Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Vase los siguientes cuadros que resumen las sucesivas estructuras organizativas de la Secretara de Fomento hasta 1910:

Fuentes: Cuadros 1 a 5: Memoria presentada al Congreso de la Unin por el Secretario de Estado y de Despacho de Fomento, colonizacin, industria y comercio de la Repblica Mexicana.... (aos 18731912).

Como se aprecia en este organigrama de la administracin, ya iniciado el primer gobierno de Porfirio Daz, la Secretara de Fomento no contaba con ninguna oficina

especial para resolver asuntos agrcolas ni agrarios. Slo se encuentra una oficina dedicada a los terrenos baldos y colonizacin, aspectos directamente relacionados con la agricultura, la que parece se encargaba tambin de los temas de agricultura.

Cuando el secretario Carlos Pacheco (1881-1891) asumi la cartera de Fomento, la organizacin de esta secretara se modific, reservndose una oficina especial a

agricultura dentro de la seccin IV. De todos modos, no qued prevista una oficina dedicada especialmente a llevar los asuntos de las escuelas de agricultura -que funcionaron desde 1881 y hasta 1891 bajo la responsabilidad de la Secretara de Fomento, para en esa fecha pasar a jurisdiccin de la Secretara de Justicia e Instruccin Pblica-, ni tampoco para experimentacin o propaganda agrcola. En la dcada de 1890 hubo nuevos cambios:

*Corresponden a las comisiones Geogrfico exploradora y a las Academias de ciencias.

En este esquema ya se advierte una mayor especializacin en la organizacin de la secretara en lo relativo a asuntos agrcolas: se ha creado ya en 1891 la seccin V, y tambin desde 1894 el registro de la propiedad. Pero an la seccin V rene al ramo de aguas, pesca, bosques y agricultura. El deslinde administrativo ms preciso se producir en el siglo XX.

* Corresponde a las comisiones Geogrfico Exploradora, Comisin Geodsica Mexicana y

Como se ve, fue recin a comienzos del siglo XX, y en los albores de la crisis final del rgimen porfirista, durante el ministerio a cargo de Olegario Molina (1907-1911), cuando se emprendi una reestructuracin fundada en la diferenciacin y

especializacin de funciones de la secretara. Cada seccin qued a cargo de una rama de la produccin o de un sector de los recursos naturales: seccin I tierras, II industria, III minera, IV agricultura, V aguas. Sin embargo, mientras en la seccin III apareca una oficina para los asuntos del instituto geolgico nacional, no existan an oficinas a cargo de la investigacin y experimentacin agrcola, ni tampoco de la defensa agrcola. Esta breve consideracin de las sucesivas estructuras organizativas de la Secretara de Fomento entre 1877 y 1910 muestra que recin en 1910 se encontr en funcionamiento un conjunto de oficinas destinadas especficamente al fomento de la agricultura en sus mltiples aspectos: propaganda agrcola, exploracin biolgica, educacin agrcola, crdito agrcola, estadstica agrcola y economa rural. Los problemas de la legislacin rural sobre tierras, bosques y aguas quedaron tambin a cargo de oficinas especiales, si bien ya exista una oficina para el registro de la propiedad desde 1894. Se advierte adems un cambio muy significativo: se separ la gestin administrativa de los asuntos agrcolas de la de los problemas y asuntos agrarios, aunque siempre dentro del mismo organismo, la Secretara de Fomento. Surgen dos vinculaciones importantes al considerar estas estructuras: por un lado, la diversificacin y especializacin administrativa parece haberse producido en sincrona con el creciente proceso de normativizacin federal de los asuntos mineros, industriales y agrcolas: por ejemplo, las oficinas para concesiones de aguas, concesiones de patentes de invencin, concesiones a compaas mineras, fueron surgiendo a medida que se haca cada vez ms especfica la normativa (cdigos, reglamentos). La organizacin administrativa fue correspondiendo con los distintos momentos de este proceso de organizacin normativa, jurdica e institucional civil y comercial, de all que se pueda sealar una mayor especializacin a partir de fines de la dcada de 1890, cuando ya se haban promulgado los cdigos civil, de comercio, de minas, las leyes de instituciones de crdito, las principales leyes de tierras, aguas y colonizacin (17). Por otra parte, esta aproximacin abre un conjunto de preguntas. Por ejemplo: hubo relacin entre las fluctuaciones de la produccin, del comercio y de la situacin monetaria, y los proyectos y polticas que desarroll la secretara de Fomento? las modificaciones de las polticas de fomento agrcola federal fueron una respuesta directa por parte de las autoridades federales a esas fluctuaciones? En principio, pueden detectarse algunas coincidencias que abonan la interpretacin de una conexin entre los problemas en la produccin y comercializacin de productos agrcolas y los cambios de dinmica del fomento federal: si los aos 80 no fueron muy prsperos en cuanto a exportaciones agrcolas, complicados por la cuestin de la deuda y de la devaluacin de la plata, los aos 1890-1892 no lo fueron ni para la exportacin ni para la produccin agrcola para el consumo interno, y lo mismo puede decirse de la coyuntura 1902-1907 para gran parte de las producciones del pas, que adems se sum entre 1907-1908 a una depresin general (vanse los cuadros 6 y 7 al final del texto). Los principales cambios en la estructura de la administracin de fomento tuvieron lugar en la dcada de 1880 y en 1907-1909, que coinciden con coyunturas difciles en el terreno financiero y mercantil, para la balanza comercia y de pagos. Fue el replanteo de las polticas de fomento agrcolas una respuesta a estas coyunturas difciles? Surge tambin una pregunta casi obvia: las razones de la tarda organizacin de

los "servicios agrcolas federales" (diciembre de 1909). Durante los aos 1870 y 1880 los transportes y comunicaciones fueron una clara prioridad poltica, econmica y administrativa no slo en el nivel discursivo sino tambin en las polticas que se llevaron efectivamente a cabo por parte de la Secretara de Fomento. La expansin y prosperidad agrcolas se conceban como pasos posteriores al previo desarrollo de las comunicaciones y transportes. Y aunque en esa dcada se plantearon desde la Secretara propuestas para el fomento agrcola, stas no tuvieron continuidad ni sistematicidad en su aplicacin, ya que aparecieron otros problemas ms urgentes que resolver: los problemas monetarios, fiscales, ferroviarios, comerciales. Quizs la existencia de estas otras cuestiones ms "urgentes" para el gobierno federal pueda explicar la carencia de instituciones especficas para la promocin de la agricultura. Ahora bien, las fuentes cualitativas muestran que en Mxico no se desconoci la importancia de contar con una estructura institucional de fomento especializada para cada una de las ramas de la actividad productiva. En varias oportunidades se discuti la posibilidad de creacin de un ministerio o secretara de agricultura que se hiciera cargo de llevar a cabo una poltica de fomento y proteccin de la agricultura nacional. La impresin que surge despus de la lectura de las fuentes es que el debate no lleg a adquirir la urgencia ni relevancia que tuvieron, por el contrario, la discusin sobre las alcabalas y los impuestos federales y estatales, la deuda, la crisis de la plata, la poltica ferroviaria, la poltica tarifaria, la poltica bancaria, la instruccin primaria, o el peonaje rural. Adems, la discusin surga recurrentemente en momentos de crisis agrcola (por ejemplo, 1892, 1906-08), para abandonarse cuando se iniciaba la recuperacin. Las fuentes muestran un ambiguo mapa de la opinin pblica y de los actores polticos con respecto a la creacin de un ministerio para el despacho especfico de los negocios relativos a la agricultura. Por ejemplo, si la prensa agrcola en general predicaba a favor de la creacin de un ministerio especfico, el clima de opinin en mbitos financieros no era muy propicio: se cuestionaba el gasto que causara al erario pblico, y se argumentaba que tan importante como un ministerio de agricultura poda serlo uno de minera (18). Las organizaciones de agricultores, sociedades y cmaras agrcolas, no militaron sistemticamente para presionar al gobierno en aras de la creacin de un ministerio de asuntos agrcolas, sino cuando se dieron coyunturas difciles para los productores. En fin, como se ha afirmado en relacin con la poltica de colonizacin, quizs la clave para comprender esta combinacin de cambios, novedades y rezagos estribe en que "se buscaba una solucin inmediata, en cuanto no se intervena sobre los obstculos existentes y no se planeaba establecer unos prerrequisitos mnimos" para "asumir un compromiso de ms largo plazo a travs de un programa de apoyo especial que supiera infundir vida propia y movimiento a los factores productivos". En ese contexto, la administracin para el fomento agrcola se fue creando por saltos acumulativos, claro est- segn los requerimientos de cada coyuntura, aunque en el terreno del discurso todo pareca estar ms claro y resuelto (RIGUZZI, 1997: 33). Finalmente en 1908 Olegario Molina, secretario de Fomento, propuso la creacin de los "servicios agrcolas federales", medida de inmediato aplaudida por la prensa agrcola (19). En el momento en que se dise este plan de accin "de rescate y progreso" para la agricultura, se decidi tambin la creacin de un conjunto de oficinas especficamente encargadas de distintos aspectos del fomento a la

agricultura en diciembre de 1909, como se muestra en el cuadro 5. Esto podra estar indicando que las autoridades tuvieron conciencia de que las carencias de la estructura institucional iban de la mano con las deficiencias de la poltica agrcola gubernamental llevada a cabo hasta ese momento. 3. Proyectos, polticas y administracin de fomento: La poltica de la Secretara comenz a ensayar definiciones y lineamientos a partir de 1881-1882, cuando asumi el ministro Carlos Pacheco, ex militar liberal mano derecha de Porfirio Daz, quien realiz el primer intento por establecer un marco institucional propicio al surgimiento de un sector empresarial y a la integracin de los mercados internos y externo. En lo que respecta a los asuntos agrcolas, por medio de la legislacin se intentaron crear las condiciones para colonizar, mercantilizar la propiedad de la tierra y ofrecer seguridades a la misma (20). Al mismo tiempo se busc inducir una mayor comercializacin de la produccin gracias al tendido de vas frreas, que llevara a la ampliacin y la consecucin de nuevos mercados en el interior y el exterior. Los aos 1880 fueron aos de euforia ferroviaria y de propaganda sobre el inminente progreso material que se derramara sobre el pas como consecuencia de las polticas del gobierno, pero tambin de serias dificultades financieras y mercantiles por el fracaso de la consolidacin de las deudas externa e interna, y por la crisis fiscal y mercantil provocada en parte por las misma polticas gubernamentales en un marco de constreimiento del financiamiento externo (MARICHAL, 1998: 41-53). Por esos aos la orientacin exportadora pareca a las elites del pas (y del continente) la nica va posible en el terreno comercial e incuestionable- para alcanzar la tan ansiada prosperidad legitimadora (21). En consecuencia, entre 1880 y 1890 el gobierno federal asumi la promocin de la exportacin como una misin fundamental de su gestin, conjuntamente con la promocin ferroviaria. Pero se comenz a advertir que el xito del modelo dependa no slo de la existencia de una creciente demanda internacional, sino tambin fundamentalmente de una respuesta adecuada a sta por parte de los productores. Fue entonces cuando se cre en la Secretara de Fomento una seccin especial para asuntos agrcolas (1882), la Seccin 4ta, y el gobierno federal comprometi a los gobiernos de los estados en la identificacin de posibles productos de exportacin (22). Se pretenda generar cambios en la actitud de los productores tendientes a reforzar su orientacin al mercado y su capacidad tcnica, para diversificar la produccin nacional y aumentar los volmenes de produccin al comps que se abandonaban tcnicas tradicionales de cultivo y comercializacin. Para alentar estos cambios ms culturales que tcnicos la seccin 4ta. se encargara de establecer servicios de difusin de las nuevas prcticas de cultivo, nuevas tcnicas y nuevas posibilidades comerciales. Esta labor de divulgacin sera acompaada por la apertura de nuevas posibilidades comerciales (ferrocarriles, firma de acuerdos comerciales con potencias extranjeras), por la extensin de la colonizacin y por la propaganda agrcola gubernamental, entonces bsicamente consistente en la divulgacin de plantas y semillas de nuevas especies y en la distribucin de instructivos (23). Pareca tenerse en cuenta el ejemplo de los cambios agrcolas que tuvieron lugar en Europa entre los siglos XVII y XIX: difusin de nuevas

tcnicas culturales y de los hallazgos cientficos y agronmicos, aplicacin de la observacin cientfica a las labores agrcolas, diversificacin de cultivos, todo ello acompaado de la creacin de una infraestructura de transporte y comercializacin. (24) Adems, la Secretara de Fomento emprendi otra serie de medidas que no estuvieron dirigidas tanto a fomentar la produccin, sino la exportacin en s misma. As, podran caracterizarse como de propaganda mercantil, ms que agrcola, pues se encaminaron a divulgar las potencialidades de Mxico como productor de materias primas y productos agrcolas, especialmente tropicales, en los principales mercados internacionales. Por ejemplo, en este terreno podra destacarse la participacin de Mxico en exposiciones internacionales, la organizacin de exposiciones permanentes en las embajadas y consulados, y la firma de tratados comerciales, como el que se firm (pero no lleg a ratificarse) con Estados Unidos en 1883.(25) Para el ministro, un paso clave en esta tarea de "construccin" y "educacin", instrumento y requisito previo, era la elaboracin de una estadstica nacional de la produccin y de la propiedad (26). Se consider que la informacin deba circular en dos direcciones: hacia y desde la Secretara de Fomento. Hacia, de los productores y autoridades locales y estatales hasta la Seccin 4ta, con informes y opiniones fidedignos de la situacin econmica y productiva y posibilidades exportadoras de cada localidad. Desde la Seccin, por medio de la labor de difusin y divulgacin de "novedades", mercantiles, tcnicas y productivas (27). En suma, como se ha afirmado, "la recoleccin estadstica era un input necesario a la marcha de la administracin y la decisin poltica, pero era tambin un bien pblico que el Estado tena que ofrecer a la sociedad y al mercado" (RIGUZZI, 1999: 221). Pero la construccin de una estadstica nacional qued apenas en sus inicios, lo que afect la capacidad de generar polticas concretas as como la administracin misma de la Secretara de Fomento: no se consigui elaborar un relevamiento estadstico a escala nacional de la produccin, los precios, la propiedad ni los intercambios, pese a los intentos que implicaron la creacin de una Direccin General de Estadstica en la Secretara y los esfuerzos de su director Antonio Peafiel (28). Esto constituy probablemente una seria limitante de las posibilidades reales de fomentar la agricultura: no estaban claras las caractersticas precisas del mosaico agrcola nacional. Adems, fue una carencia que afect a todos los ramos de la administracin, una incapacidad poltica del rgimen. En cuanto a la propaganda agrcola, la Secretara dio prioridad a la promocin de la agricultura de exportacin. Ms que difundir nuevas tcnicas de cultivo, o asesoramiento sistemtico a los agricultores, las labores de Fomento se concentraron en la distribucin de semillas de productos fcilmente comercializables en el mercado externo: la difusin de nuevas especies desconocidas en el pas, de potencial exportacin, como el yute, el lino, el rami, y de especies tiles para el desarrollo de alguna industria, como la vid, el caf, el algodonero, la morera para el desarrollo del gusano de seda, frutas ctricas y tropicales (29). Tambin se distribuyeron de instructivos para la produccin de cultivos y frutales propicios para la exportacin: caf, henequn, azcar, vainilla, tabaco, hule, cacaotero, arroz, as como tambin de "plantas industriales", por ejemplo, el rami, el algodn, el maguey, el coquito de aceite, el olivo, el lpulo, el yute, el alcornoque (corcho), o el algarrobo.

Pero estos folletos instructivos y textos de divulgacin no alcanzaron amplia distribucin, ni estuvieron fundados en investigacin agrcola desarrollada en el pas, y si se hicieron en Mxico, fueron muy elementales: slo se limitaron a registrar observaciones empricas (30). Parece lgico que sin un apoyo tcnico y prctico in situ, muy pocos agricultores pudieron haber aprovechado estos textos, especialmente si se tiene en cuenta el analfabetismo tan extendido en las zonas rurales (31). Por otra parte, es importante sealar que no ocup un lugar destacado la difusin pedaggica de una de las principales prcticas de la agricultura moderna: la utilizacin de maquinaria agrcola en los cultivos. El escaso esfuerzo desarrollado para divulgar el uso de maquinaria aparece como una de las principales debilidades de la labor de la Secretara en aras de la propagacin de un modelo de "agricultura cientfica", adems del reducido presupuesto destinado a este fin (32). Fueron muchos ms los folletos publicados por la Secretara sobre los problemas de riego, y los distintos mtodos de regado artificial, que sobre utilizacin de maquinaria como arados, tractores, cosechadoras, etc. En suma, si la propaganda agrcola se consider como una actividad imprescindible para el fomento de la agricultura, que el gobierno federal no logr emprender con la energa, calidad y contenidos necesarios, el medio propuesto para vincular coherentemente la propaganda agrcola con la instruccin que se desarrollaba en la Escuela Nacional de Agricultura (1853), la investigacin y la experimentacin agrcola, fue la creacin de institutos de experimentacin, o estaciones experimentales, acompaados de haciendas o campos de demostracin. Pero stos no se crearon hasta mucho despus, as que todo qued en propuestas. Otro ejemplo de los proyectos fracasados en el plano de la prctica es el de la colonizacin. Entre 1878 y 1882 se aprobaron 20 contratos de colonizacin con empresarios particulares, y se emprendi tambin la colonizacin oficial, puesto que se vea a la inmigracin como un factor positivo para el desenvolvimiento del progreso material y social del pas, en particular la europea. Pero la inmigracin de agricultores no progresara si no se facilitaba su acceso a la propiedad de la tierra (y a altos jornales), mxime si se pensaba competir en este terreno con los atractivos de los gigantes del sur, Argentina o Brasil: as que la Secretara de Fomento compr tierras para su posterior fraccionamiento entre los colonos europeos en Morelos, Veracruz, San Luis Potos, Puebla, Guerrero, el Istmo de Tehuantepec, Coahuila y el estado de Mxico (33). Pero el flujo migratorio no alcanz la importancia que se esperaba, y, en todo caso, predominaron los empresarios y comerciantes por sobre los agricultores. La brecha entre las ilusiones y las realidades de la poltica gubernamental en torno a la colonizacin termin siendo inconmensurable: de un total de 156 contratos firmados, se establecieron slo 60 colonias (34). La colonizacin oficial se abandon finalmente en 1893, reconociendo "la superioridad y facilidades de la colonizacin de iniciativa privada sobre la de origen oficial", pero los contratos con empresarios continuaron firmndose hasta 1908 (35). A comienzos del siglo XX la situacin agrcola del pas era considerada crtica. La agricultura era tema de discusin en la prensa del pas: el "mito de la riqueza legendaria de Mxico" y la imagen de la prosperidad se resquebrajaban (36). La opinin pblica, los polticos, los tcnicos, advertan que los frutos de tantas expectativas volcadas sobre la expansin agrcola y exportadora eran muy magros, con algunas excepciones. Esta situacin, sumada a la evidencia de las recurrentes

crisis agrcolas por causas climticas (que algunos historiadores han llegado a considerar como crisis de subsistencia), dio lugar a la irrupcin de un conjunto de reflexiones cada vez ms crticas sobre el papel de la agricultura como motor del crecimiento de la economa del pas, y al desarrollo de un arduo debate sobre la situacin de la agricultura nacional, que involucr al conjunto de la elite poltica y a la cada vez ms numerosa oposicin poltica (GUERRA, 1988, T. II: 242 y sigs.). Como afirm T. Halperin Donghi refirindose a las visiones de la crisis de la agricultura cerealera argentina despus de 1900, "las profecas de futura grandeza dieron gradualmente paso a exmenes ms desencantados del presente y del futuro", de la agricultura mexicana (HALPERIN DONGHI, 1984) Para polticos y funcionarios eran cada vez ms evidentes las dificultades de Mxico para convertirse en un pas agroexportador adems de minero-exportador, as como los problemas para producir alimentos suficientes para el consumo interno (37). Las exportaciones de algunos productos agropecuarios, que para 1900 haban llegado a constituir un 39% del conjunto de las exportaciones del pas, haban comenzado a descender desde alrededor de 1904-1905, como por ejemplo las de ganado, tabaco en rama, caf (desde 1902). Las producciones de arroz, frijol, trigo estaban en descenso ya desde 1904, tambin las de azcar y de zacatn. Las cosechas de maz se vieron afectadas por sequas en 1901 y en 1908, y tambin por heladas e inundaciones, por lo cual las importaciones experimentaron un notorio incremento, especialmente en 1905-1906: la incapacidad del pas para alimentarse era cada vez ms visible (38). Las estadsticas que ahora disponemos sobre rendimientos de las cosechas por hectrea cultivada para la produccin de arroz, trigo, maz, frijol, azcar, y henequn no registran saltos espectaculares al alza en los rendimientos en kilogramos producidos por hectrea cosechada durante el periodo. En todo caso, se registran movimientos a la baja, como fueron los casos de las cosechas de maz y frijol, y un aumento no sostenido en los rendimientos de las cosechas de algodn y caf (39). No se disponen series estadsticas sobre importacin, fabricacin y uso de abonos y fertilizantes, pero los escasos datos que se han localizado sealan que su uso estaba poco extendido, a excepcin de las unidades productivas que la historiografa ha bautizado como "haciendas modernizadas (NICKEL, 1988; MILLER, 1995; TORTOLERO, 1995). Adems, slo una pequea parte de la superficie cultivable del pas era aprovechada. Para 1914, un estudio sealaba que slo el 1% del territorio nacional dispona de riego fcil y se hallaba en cultivo, y que un 20% del mismo se hallaba bajo cultivo de temporal, restando un 45% del territorio susceptible de cultivo de secano inexplotado. El porcentaje de hectreas cultivadas por habitante, en Mxico se calculaba entonces como de 0.399, mientras que en Canad era de 1.16 y en Rusia de 1.52 (40). Indicadores de una agricultura cuya prosperidad fue imaginaria, y en la realidad, dudosa, a excepcin de los conocidos xitos del caf, algodn, y henequn. En este contexto el pas recibi los coletazos de la crisis internacional de 1907, crisis burstil y financiera que se desarroll a ambos lados del Atlntico norte, en Estados Unidos y Europa, y que afect seriamente las finanzas pblicas, la banca, los negocios en general y especialmente al sector exportador, debido a la baja internacional de precios de los productos primarios, minerales y materias primas de origen tropical y templado (GONZLEZ NAVARRO, 1983: 16-31; KINDELBERGER,

1988: 194 y sigs.; FLORESCANO, E. y SWAN, 1995: 56, 125-128). En concreto, en Mxico sufrieron reveses la exportacin de cobre, de plata, maderas, ganado, cueros y pieles, y henequn, as como los precios a que cotizaron estos productos en las principales plazas internacionales (41). Se vieron afectadas la agricultura, la ganadera, la minera, la industria textil y agroindustrias como la jabonera y la azucarera, la fundicin de fierro y acero, y las finanzas de las compaas financieras, mercantiles y de transportes (BAZANT, 1975, apndice 23. GUERRA, 1985, II; CERUTTI, 1997: 190 y sigs.; GMEZ, 1997: 207-208; KATZ, 1998, I: 66-69; WASSERMAN, 1985: 162-166). Para agravar la situacin, como seala Franois X. Guerra, entre 1907 y 1908 se superpusieron los efectos de una crisis de subsistencia bastante extendida, con una crisis minera, financiera-bancaria, y poltica (GUERRA, 1985, II: 235-260). Mirada desde la avenida de las polticas de fomento gubernamental, la crisis de 1907-1908 constituye una coyuntura decisiva: fue a partir de esta crisis que el gobierno federal emprendi un programa de accin coherente, integrado y sistemtico para el fomento de la agricultura nacional. Entre 1907 y 1910 se produjeron cambios muy notables en la poltica federal de fomento a la agricultura, coincidiendo con la gestin del ministro Olegario Molina, que abarcaron tanto en el plano de los proyectos, como de las polticas. Es posible considerar estos cambios como respuesta a la crisis de 1907-1908? Se plantearon dos objetivos: resolver el problema del mejoramiento tcnico y productivo de la agricultura nacional (tanto de exportacin como para el consumo interno), que constrea la oferta de alimentos incluso, y reforzar la participacin de la accin estatal en la promocin de la agricultura, agotadas al parecer las expectativas de generar cambios en la actitud de los productores (42). El rasgo sobresaliente de las polticas de fomento agrcola durante esta etapa fue la creacin de un conjunto de instituciones que, controladas por el gobierno federal, se encargaran especficamente de promover y apoyar la inversin en actividades agropecuarias. Se pretenda crear un sistema integral de instituciones que vinculara las funciones de instruccin y divulgacin de los adelantos cientficos y tcnicos entre los productores, con la investigacin agrcola, conjuntamente con la formacin y entrenamiento de un cuerpo de funcionarios especializados en el campo de los asuntos agropecuarios (vase cuadros 1, 2, 3, 4 y 5) (43). La creacin de estaciones experimentales era una pieza clave en el conjunto de medidas, ya que permitiran vincular la investigacin cientfica aplicada con la propaganda agrcola y la divulgacin de los adelantos tcnicos y culturales. Las primeras se fundaron recin a fines de 1906, alcanzando para 1910 tres en todo el pas (en Oaxaca, Tabasco y San Luis Potos, zonas de cultivos templados y calientes), junto con una sub estacin en Yucatn y una hacienda escuela en la frontera norte (44). Esto constituye una marcada diferenciacin con respecto a los lineamientos de las polticas de fomento de las dcadas de 1880-1900, que haban estado dirigidos ms bien a crear un marco institucional general y una infraestructura de transportes y comunicaciones favorable al desenvolvimiento de la actividad econmica y al desarrollo de la inversin privada en general, y no especficamente orientados a los asuntos agrcolas. La re-estructuracin institucional origin una verdadera innovacin: en diciembre de 1909 se dict la ley de los "Servicios Agrcolas Federales", que cre la Direccin

General de Agricultura, y reglament el conjunto de los servicios de fomento agrcola a cargo de la Secretara de Fomento (45). Por primera vez desde la independencia se organiz una direccin especfica para la administracin y gestin de los asuntos agrcolas, la Direccin General de Agricultura (vase cuadro 4 y cuadro 5). Se estableci tambin una Direccin General Agraria, con tres comisiones: una de trabajos de campo, otra de trabajos de gabinete, y otra de Administracin y Archivo. Al mismo tiempo se desarroll una actividad bastante sistemtica para reformular el marco normativo relativo a tierras, aguas, subsuelo, minas y concesiones mineras, y asociaciones de productores, a partir de la elaboracin y aprobacin de nuevas leyes sobre tierras, aguas federales, cdigo de minera y cmaras agrcolas entre 1908 y 1910. Como se plante ms arriba, los movimientos de reorganizacin funcional y administrativa de la Secretara de Fomento estuvieron conectados con cambios en el marco normativo. La renovacin que se impuso desde 1907 a la Secretara parti de la redefinicin de sus metas de accin: si para 1877-1886 la consecucin de una red de comunicaciones ferroviarias haba orientado los mayores esfuerzos del gobierno, y para 1886-1900 Fomento se orient a la expansin del comercio exterior y la diversificacin de los cultivos y las industrias, durante la primera dcada del siglo XX el objetivo de Fomento fue la construccin de una infraestructura bsica de obras hidrulicas que hiciera posible el desarrollo de una agricultura de regado, menos dependiente de las fluctuaciones climticas y ms apta para conseguir incrementos de productividad: era necesario recuperar la agricultura orientada al sector interno, que se enfrentaba a escasa disponibilidad de aguas para riego y de capitales para construir obras de canalizacin, y as resolver el problema del abasto de productos de consumo bsico en los mercados internos. Junto con el plan de inyectar agua a las tierras del pas, se formul el plan de ampliar y facilitar las posibilidades de financiamiento de los productores agrcolas, industriales y mineros. (46) La propaganda promotora de la agricultura de exportacin qued un tanto relegada en el conjunto de la accin gubernamental, aunque no se abandon: en la primera dcada de 1900 los esfuerzos se concentraron en rescatar y regenerar una agricultura que no lograba ubicarse en la senda de la prosperidad, salvo algunos casos que resultaban ser la excepcin y no la regla. Se trataba de dar solucin a los obstculos que afectaban a la agricultura del pas, as que capitales, riego, investigacin agropecuaria, instruccin agrcola formal e informal y propaganda agrcola resultaron ser los pilares de este programa de "salvataje" o "regeneracin". En este cuadro, la propaganda agrcola deba centrarse menos en la difusin de las ventajas del modelo agro exportador y ms en divulgar adelantos y cultivos requeridos por los consumidores del pas (47). No slo se pretenda promover el perfeccionamiento de las tcnicas y prcticas de cultivo de los productos potencialmente exportables, como se haba intentado desde la dcada de 1880, sino tambin el mejoramiento de los tradicionales maz, frijol, chile, trigo, papa, arroz, principalmente cultivados para el consumo interno, ignorado hasta entonces por las preocupaciones gubernamentales(48). Las esperanzas de regeneracin se volcaron hacia adentro, no tanto hacia fuera como anteriormente. Es importante destacar esta coincidencia: slo cuando se mir hacia adentro, se defini y puso en marcha el primer programa integrado y coherente para el fomento agrcola del pas. La nueva organizacin de la administracin del fomento agrcola aport un marco

institucional y organizativo para articular la investigacin agrcola con la instruccin y la propaganda agrcolas, sobre la base de: una mayor dotacin presupuestaria, la reforma de los planes de enseanza de la Escuela Nacional de Agricultura, la creacin de la estacin Agrcola Central, centro de investigacin que se deba conectar con las estaciones experimentales de provincia, que haban comenzado a crearse en 1906 (49). La creacin de estas estaciones implicaba una aportacin sustancial para la formacin de un cuerpo de conocimientos sobre las condiciones de produccin en varias regiones del pas. Es decir, a diferencia del periodo anterior, cuando la propaganda agrcola se realizaba a partir de conocimientos generados fuera del pas mayoritariamente, ahora consistira en promover la generacin de conocimientos in situ, y a partir de all divulgarlos entre los productores (50). Hubo otras disposiciones de trascendencia, por ejemplo, la reglamentacin de un servicio federal de agentes de agricultura, centralizado en la Secretara, y la primera ley de cmaras agrcolas nacionales, la creacin de una Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura (ZULETA, 2000). Por otra parte, entre 1906 y 1909 se reforzaron algunas tendencias que haban venido caracterizando al fomento agrcola gubernamental desde por lo menos comienzos del siglo XIX. En la tradicin colonial el fomento se habas concebido como "un estmulo especial a las industrias nacionales mediante la concesin de privilegios por parte del Estado", aunque a veces tambin se planteaba como una funcin y/o obligacin de las corporaciones, por ejemplo, los consulados de comercio (HALE, 1972: 259. Durante la primera mitad del siglo XIX, esta tradicin se superpuso a la liberal ilustrada, en la cual el fomento se restringa simplemente a la creacin de condiciones favorables para la inversin y actividad productiva de los actores econmicos por parte del Estado. A mediados del siglo XIX, este conjunto de ideas de matriz liberal-ilustrada continuaba nutriendo y alentando la concepcin de las funciones de la accin estatal relativa a la industria, la minera, la agricultura y las mejoras materiales. En la dcada de 1870, al considerarse la poltica de fomento del progreso material como un fin prioritario de la accin gubernativa de la federacin, y vincularse directamente con las posibilidades financieras de la hacienda federal en la forma de estmulos a los empresarios y del desarrollo de un plan de obras de mejoramiento material, como por ejemplo el tendido de vas frreas, el fomento tuvo que ver menos con la proteccin y la concesin de privilegios, y ms con la promocin de la actividad econmica. Desde esta perspectiva, el fomento agrcola comenz a identificarse con la promocin de inversiones para la expansin de la produccin (aumento de las hectreas cultivadas) y con el mejoramiento productivo o aumento de los rendimientos (tecnologa, riego, fertilizantes, tcnicas de cultivo y procesamiento de las cosechas). De modo que ya desde la dcada de 1880 se advierte una tensin entre dos formas de concebir el fomento agrcola: como proteccin o como promocin. Esta tensin permanecera irresuelta a lo largo del porfiriato, ya que hubo momentos en los que se privilegi la promocin por sobre la proteccin y viceversa. A la vez, algunos de los mecanismos de promocin estuvieron fundados en la concesin de privilegios, por ejemplo, la concesin de patentes de invencin, las concesiones ferroviarias, la ley de industrias nuevas, que conceda el privilegio de exenciones

impositivas y primas a la inversin a los introductores de industrias novedosas (desde 1893), los contratos de colonizacin, los privilegios impositivos a las inversiones agrcolas e industriales, los contratos para instalar agencias mercantiles en Europa y Estados Unidos, las concesiones de patentes para corte y exportacin de maderas preciosas y de otros productos exportables, como chicle o hule, las concesiones minas o de aguas para uso para riego o fuerza motriz, entre otros. Por lo tanto, es importante sealar una fuerte herencia colonial que se superpuso a la herencia liberal-ilustrada en lo que respecta a la forma en que se concibi el fomento durante la segunda mitad del siglo XIX. Esta tendencia al "fomento protector" se acentu a partir de 1906-1907: se adopt como instrumento preferencial de promocin agrcola e industrial la prctica de conceder privilegios a empresarios, como subsidios y contratos de subvencin. En sntesis, se reforz un perfil del fomento agrcola gubernamental: el fomento como concesin de privilegios. Con la sancin de leyes que autorizaron al ejecutivo federal a entregar subsidios a empresas agrcolas e industriales pareci que se retornaba a la poca de los subsidios ferroviarios: el Estado se abocaba a financiar directamente la expansin agropecuaria e industrial, y la modernizacin tcnica de las explotaciones. En junio de 1908 se autoriz al gobierno a invertir 25 millones de pesos en la promocin de la agricultura y la irrigacin, y luego 80 millones de pesos, a travs de subvenciones a compaas que deban construir obras de riego, fraccionar las tierras que se irrigaran y colonizarlas (51). De este modo, mientras que en la dcada de 1880 la colonizacin se conect con la poltica inmigratoria, desde 1908 se vincul con la de irrigacin(52). Estas medidas, sin embargo, recibieron crticas: no se cuestion que el estado entregara subsidios a los productores, sino que stos no fueran los suficientes (53). Tratndose de los subsidios, no hubo quejas referentes al peso que imponan al erario pblico, cuando, como se ha mencionado, el argumento del gasto haba constituido un factor en contra de la fundacin de una secretara de agricultura. El dato ms significativo de esta somera presentacin de los principales lineamientos e itinerarios del fomento agrcola gubernamental porfiriano es que su organizacin institucional y administrativa fue muy tarda. Para 1909, despus de casi cuarenta aos de la poltica de ensayo y error, de euforias, experimentaciones, xitos y fracasos, estaban detectados la mayora de los problemas productivos, mercantiles, tcnicos y sociales del mundo rural mexicano. Sin embargo, todo se derrumbara en el lapso de cinco aos, al calor de una profunda guerra social que pulveriz el Estado liberal y que marca un hito en la historia del continente. 4. Las finanzas de la Secretara de Fomento y el fomento a la agricultura: La administracin del fomento agrcola, y la puesta en prctica de proyectos y polticas agrcolas probablemente encontraron una seria limitacin en los magros recursos que se les asign en los presupuestos de gastos federales. Una aproximacin al anlisis poltico de fuentes de naturaleza econmica, como los presupuestos de gasto del gobierno federal, permite confrontar la caracterizacin basada en fuentes cualitativas que se present en este ensayo. Considero que el anlisis de los presupuestos de gasto pblico federal constituye una va til para ponderar qu importancia alcanz el fomento agrcola en el conjunto de la accin gubernamental proyectada anualmente.

El trabajo con este tipo de materiales, aplicando la metodologa sugerida por M. Carmagnani y por R. Graham, permite demostrar que junto a las deficiencias de la estructura administrativa se unieron otras presupuestarias (CARMAGNANI, 1994; GRAHAM, 1977). Por ejemplo, los fondos asignados a la escuela nacional de Agricultura y a propaganda agrcola fueron muy magros, como se ve a continuacin:
Cuadro 8: Gastos presupuestados para propaganda agrcola en el Presupuesto de la Secretara de Fomento AOS 1883 1884 1892 1894 1896 1908 1909 1910 $ 62672 11879 88000 26000 26000 247000 388000 214500 % PRESUPUESTO Sec. Fomento 0.5 0.20 10 4 3.7 8.4 12 5.4

Como se ve a partir de estas estimaciones, la importancia que se le otorg a la propaganda agrcola en el diseo de la accin gubernamental, no se traslad al terreno de la proyeccin presupuestaria, lo cual dificult su factibilidad y viabilidad, al menos hasta 1908, cuando alcanz un porcentaje ms significativo del presupuesto de la Secretara de Fomento. Lo mismo puede decirse de los presupuestos asignados a la Escuela Nacional de Agricultura, que fueron exiguos hasta entrado el siglo XX (54)
Cuadro 9: Aos 1882-1883 1883-1884 1884-1885 1908-1909 1909-1910 1910-1911 Presupuesto para % del presupuesto ENA (pesos) de la S. de Fomento 206000 3% 349348 3% 124968 2% 515000 15% 440000 18% 465000 11%

Fuente: cuadros 8-10 y grfica 1: Ley de Ingresos... (1882 en adelante), Memorias de la Secretara de Fomento... (1883-1908).

Pero si se consideran las partidas de gasto presupuestadas exclusivamente para fomento agrcola, propaganda agrcola, instruccin, experimentacin agrcola y colonizacin dentro del presupuesto asignado a la Secretara de Fomento (que, como se ha visto en los cuadros 1-5, se encargaba de muy diversas cuestiones del orden material y cientfico), se ve cmo este tipo de gastos, aunque magros, fue en aumento progresivo desde 1892, para alcanzar su momento de mayor importancia

entre 1900 y 1910 dentro de los presupuestos. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la creacin de la nueva secretara (la SCOP) y la consiguiente separacin de la administracin del presupuesto para comunicaciones, transportes, obras pblicas, provoca una distorsin en el cuadro: pareciera que a partir de 1892 aumentaron los fondos presupuestados para fomento agrcola, en realidad, cambi su peso relativo en el presupuesto de la secretara de Fomento al retirarse el presupuesto para el fomento de aqullos rubros:
Cuadro 10: Porcentaje del gasto asignado a fomento agrcola en los presupuestos de la Secretara de Fomento, 1882-1910 AOS 1882-83 1884-85 1888-88 1892-93 1896-97 1900-01 1904-05 1908-09 1910-11 % 6 2 6 36 27 45 42 36 40

El cuadro muestra, en primer lugar, una leve tendencia al incremento de los presupuestos asignados a fomento agrcola dentro de la Secretara de Fomento de la federacin ms all de los vaivenes tcnicos y polticos impuestos por los ministros a esta secretara y a las polticas agrcolas que sta desarrollaba. As, mientras en 1882 las subvenciones a ferrocarriles, empresas de navegacin y colonizacin fueron los principales destinos del gasto asignado a la Secretara de Fomento, para 1900 el 40% del presupuesto asignado a la secretara qued destinado al fomento de la agricultura y la ganadera. Para 1900, por otra parte, haban quedado atrs dos de los grandes desafos de la poltica de fomento gubernamental federal: los ferrocarriles y la colonizacin. Un nuevo desafo surgi entonces: la irrigacin y la modernizacin tcnica y productiva de la agricultura nacional. Se redujeron unos gastos en el presupuesto de la secretara, pero surgieron otros nuevos, o se incrementaron otros antiguos, como por ejemplo los previstos para instruccin agrcola, experimentacin y obras hidrulicas. Estos cambios se reflejan en los presupuestos federales, en los que se identifica a partir de esta fecha un aumento en el porcentaje de gastos que se asignaba a la Secretara de Fomento para destinarse al fomento agrcola. Ahora bien, si se considera el gasto presupuestado para fomento agrcola en el total del egreso global ordinario presupuestado para la federacin, se ve que ste no lleg al 1% del gasto global presupuestado hasta 1906-1907, y alcanz en 19081909 un 3% del presupuesto global federal, llegando a su punto mximo en el presupuesto para 1910-1911, con un 4% del gasto federal presupuestado. Estos datos confirman, sin embargo, la tesis de que la gestin de Olegario Molina al frente de la Secretara de Fomento debe considerarse como la coyuntura clave para el

desenvolvimiento, por primera vez ms organizada y sistemtica, de una poltica de fomento gubernamental a la agricultura nacional. A travs del anlisis del gasto pblico federal presupuestado anualmente, en suma, se puede evaluar el espacio que ocuparon los proyectos de fomento agrcola en el diseo de las polticas del gobierno federal, y confrontar la caracterizacin de las polticas de fomento con su traduccin presupuestaria, que en ltima instancia constituyen un indicador de las prioridades polticas de la accin gubernamental. La consideracin de la variable presupuestaria permite afirmar que el fomento agrcola no fue una prioridad poltica del rgimen porfiriano, contrariamente a lo que el anlisis del discurso de la poca sugiere, ya que los gastos en fomento agrcola ocuparon un porcentaje nfimo del presupuesto federal de egresos frente a los presupuestados para defensa (fines de potencia) o seguridad, y administracin de hacienda, por ejemplo, o los presupuestados para subvencionar a los ferrocarriles, que hasta 1890 formaron parte del propio presupuesto de la Secretara de Fomento. Vase en el Grfico 1 el contraste entre el gasto asignado en los presupuestos para ferrocarriles, transportes y comunicaciones (telgrafos y compaas de navegacin y vapores) y el asignado para fomento agrcola entre 1882 y 1886: el segundo es nfimo frente a los otros dos, y esto dice mucho sobre las prioridades del gobierno federal, en el terreno de la prctica poltica, ms que del discurso o los proyectos.
Grfico 1: Gastos presupuestado para ferrrocarriles, telgrafos y agricultura en el presupuesto de la Secretaria de Fomento, 1882-1885

5. Consideraciones finales: Esta introduccin al problema de la administracin de fomento agrcola en Mxico ha permitido demostrar que la estructura institucional y administrativa para el fomento agrcola entre 1876 y 1909 fue poco especializada y de muy lenta organizacin (56). Estas deficiencias de la estructura y organizacin administrativa muy probablemente condicionaron la puesta en prctica de los proyectos y la efectividad de las polticas de fomento. Por consiguiente, podra afirmarse que si en trminos de metas se haba definido la necesidad de fomentar y apuntalar desde el Estado un proceso de expansin agrcola en el pas, y de reforzar la orientacin mercantil y diversificacin

productiva de los productores, la estructura administrativa que se construy en la Secretara de Fomento no se adecu para hacer efectivas esas metas, por lo menos hasta 1909. Con respecto a la pregunta inicial, sobre si el gobierno federal mexicano desarroll una poltica de promocin de la agricultura comercial, la respuesta debe ser afirmativa pero con matices: una caracterstica que resalta continuamente al analizar los proyectos y polticas de fomento a la agricultura es la enorme brecha que separ las propuestas de las polticas, y a stas de los resultados obtenidos, con respecto a las metas definidas previamente. De todos modos, este trabajo no ha pretendido evaluar estadsticamente el impacto que tuvo el fomento agrcola federal (o que no tuvo, dadas sus limitaciones) en la evolucin de la agricultura nacional, cuestin que queda pendiente para futuros investigadores. La importancia que tuvieron las polticas de fomento agrcola dentro del conjunto de las funciones de gobierno es una cuestin que se ha abordado aqu a partir de dos vectores de anlisis diferentes: la estructura administrativa especfica a los fines de fomento agrcola, y el gasto pblico presupuestado. Tanto en uno como en otro caso, parece confirmarse la impresin de que el fomento agrcola no ocup un lugar prioritario en el diseo y prctica de la accin gubernamental, al menos hasta comienzos del siglo XX, pese a que el discurso poltico de la poca propona el lema "ferrocarriles+agricultura" como receta para que el pas se encarrilara por la entonces llamada "carrera al progreso". Los pocos trabajos disponibles sobre el tema del fomento agrcola porfiriano o presentan una visin optimista de los logros del rgimen en este terreno (por ejemplo Gisella Von Wobeser en su estudio sobre la agricultura porfiriana) o todo lo contrario, llegando a sostener, como Clifton Kroeber o Don Coerver, que en Mxico no se lleg a precisar ningn plan global a mediano ni a largo plazo para el fomento gubernamental de la agricultura, sino que el gobierno federal emprendi polticas de fomento segn las necesidades que se fueron planteando en cada coyuntura (aunque luego los autores presentan matices a esta tesis) (57). Sin embargo, creo que los elementos que surgen de la investigacin permiten plantear que, aunque no pueda identificarse un programa acabado y consistente de fomento agrcola antes de 1908-1909, si estaba definido con claridad un objetivo ideal general para la poltica agrcola de la Secretara de Fomento: la promocin de un modelo de recimiento exportador de productos tropicales y fibras, que complementara el tradicional perfil minero exportador del pas en el mercado mundial. La informacin que ofrecen las fuentes cualitativas confirma esta tesis, aunque a partir de 1906 aproximadamente se advierte una cierta dualidad de objetivos, puesto que tambin se intenta desde la Secretara de Fomento promover la agricultura orientada a abastecer los mercados internos. En este orden de ideas, por otra parte, considero que debe destacarse el hecho de que a partir de 1907-1908 se identifica un programa bastante coherente para el desarrollo de una poltica de fomento a nivel federal, como el anlisis precedente lo demuestra. Este plan pudo ser formulado slo cuando: otros asuntos prioritarios para el rgimen ya haban sido resueltos, y cuando dejaron de buscarse metas ideales no adecuadas a la realidad, tomndose conciencia de las necesidades reales del campo mexicano y de sus carencias, relegando a un segundo plano la euforia exportadora. El nfasis en la poltica hidrulica para rescatar la produccin de bienes orientada al

mercado interno la exportacin es un indicador sugerente de una valoracin realista de las necesidades del pas y de los desencantos y fracasos del 1900 en mbitos gubernamentales. La forma en que este programa se llev a cabo, sin embargo, debe considerarse desde el mirador de la compleja y esclerosada poltica del rgimen en los albores del centenario, y sin perder de vista que al entrar en el siglo XX, el pas an no haba resuelto asuntos claves para el fomento de la agricultura. Entre stos, pueden mencionarse: un marco legal claro y preciso en cuanto a la incuestionabilidad del derecho de propiedad privada sobre la tierra y del derecho de uso de las aguas; una organizacin de la educacin agrcola que no consideraba la integracin efectiva de la investigacin, la instruccin y la divulgacin de nuevas tecnologas entre los productores. An no se dispona de la infraestructura necesaria para la agricultura de riego, y haba enorme desigualdad entre los productores en el acceso al escaso capital disponible. Con respecto a los mercados externos, no se haba desarrollado una labor de adiestramiento del conjunto de los productores sobre la manera concreta de exportar, por ejemplo (colocacin en puerto, empaques, clasificacin, para responder a las demandas de calidad de los mercados externos). Y en relacin con el mercado nacional, parecera que no hubo una mejora tan sustancial en los transportes de mercancas, dadas las quejas que sobre el estado rudimentario de los caminos. Por todas estas carencias, la imagen que se ha obtenido del fomento agrcola gubernamental es muy desalentadora: para 1908 quedaba an mucho por hacerse. En suma, la imagen que prima dista mucho de la optimista valoracin de la eficiencia y xitos de la poltica de fomento agrcola gubernamental en el terreno de la promocin y difusin ofrecida en algunos textos sobre historia agrcola porfiriana (58). Sin embargo, creo que tambin es importante insistir sobre el hecho de que muchas propuestas quedaron sobre el papel, es decir, al menos llegaron a formularse, plantearse y consensuarse. Una de las preguntas que queda planteada, pero no resuelta en este texto, es el por qu de las tan tardas medidas (diciembre de 1909, creacin de los "servicios agrcolas federales") tomadas para organizar el ramo de agricultura dentro de las instituciones de gobierno. Tuvo influencia la fuerte tradicin de apoyo a la minera en Mxico, que pudo haber pesado como obstculo a la creacin de una Secretara de agricultura (mxime si se tiene en cuenta que las exportaciones de minerales oscilaron entre el 80% y el 60% del total de las exportaciones en el periodo considerado)? Pero tampoco lleg a crearse un Ministerio de Asuntos Mineros, ni una Direccin General de Minera. El incremento del gasto pblico que implicaba la creacin de una nueva secretara pudo haber constituido un obstculo? Habra que considerar la opinin difundida en la poca sobre la importancia del gasto pblico como estmulo de la economa, y sobre el necesario equilibrio de las finanzas pblicas como rasgo de estabilidad econmica y poltica (59). Tuvo que ver tambin la carencia de una burocracia tcnica especializada? Ciertamente, recin a comienzos del siglo XX parece haber rendido frutos el lento proceso de formacin de ingenieros agrnomos, que se apuntal entonces con la contratacin de tcnicos extranjeros (60). Sin embargo, en este punto creo que puede ser til tener en cuenta la tantas veces sealada caracterstica de la administracin gubernamental en Mxico: la frecuente prctica de resolucin de los problemas segn cada coyuntura, en lugar de la consecuente aplicacin de un plan de accin detallado, aunque

muchas veces ese plan existiera en trminos proyectuales. A reserva de futuros estudios sobre la administracin pblica porfiriana que profundicen la cuestin, esta "racionalidad" administrativa podra ser otro factor explicativo de la ausencia de instituciones de fomento agrcola hasta 1909-1910, cuando se hizo evidente la crisis del conjunto de la poltica agrcola llevada durante el siglo XIX. Otra pregunta que queda abierta es: porqu existi una brecha tan grande entre la dimensin discursiva y las polticas institucionales y econmicas del gobierno federal en torno a la agricultura? Qu relacin tuvo esto con la ausencia de ministerios y secretaras de agricultura a lo largo y a lo ancho del territorio nacional, de una estructura administrativa adecuada? Como aqu se ha visto, fue caracterstica de Mxico una muy poco especfica estructura institucional para desarrollar una poltica de fomento agrcola consistente. Quizs deba tambin sealarse una escasa capacidad gubernamental y una pobre dotacin presupuestaria para ello. Pero adems de la lgica y la racionalidad de la administracin pblica y de sus polticas, tendra que tenerse en cuenta la racionalidad de los actores sociales para comprender la causa de estas brechas. Son innumerables las quejas que registran las fuentes sobre el rechazo a la aplicacin de nuevas tcnicas de cultivo y a la utilizacin de maquinaria agrcola por parte de trabajadores y propietarios agrcolas, siempre que no apreciaran previamente los resultados que stas traan en las cosechas. O su renuencia al manejo de mquinas o instrumentos de labranza ms sofisticados. Estas actitudes, pese a los numerosos casos en contrario que pueden mencionarse a lo largo y a lo ancho de la Repblica, podran considerarse extendidas entre buena parte de los productores y propietarios grandes, medianos y pequeos (VON WOBESER, 1991 y TORTOLERO, 1995). En suma, cuanto ms se avanza en el problema ms se confirma que la prosperidad en la agricultura mexicana, tanto el sector interno como tambin el externo, ms all de algunos casos puntuales, se ubicaba slo en el plano del imaginario de las elites, hasta que stas tomaron conciencia de lo contrario. En un acto de imaginacin, de invencin, de "proyeccin", las elites mexicanas fundaron las esperanzas de progreso futuro del pas en la expansin de la actividad agrcola, cuando an faltaba mucho por lograr en ese terreno (GOOTENBERG, 1993). As, el discurso mexicano sobre el progreso de la agricultura, y las propuestas de la Secretara de Fomento para el fomento agrcola, podran considerarse, retomando la metfora de Tulio Halperin Donghi (referente al caso argentino, cancin de otoo en primavera), como una cancin de primavera en el invierno, un invierno que esperaba la primavera y el caluroso verano: una esperanza de las elites, la imaginacin de un proyecto de pas que se construa hacia el futuro tomando el ejemplo de los cambios que se producan en el mundo e intentando adecuarlo a las posibilidades locales, pero en un contexto en el que, ms que a un boom de la agricultura exportadora como en el caso brasileo y argentino, se enfrentaban a los primeros escalones de la expansin agrcola. Anexo
Cuadro 6: Porcentajes de algunas exportaciones agropecuarias sobre el total de mercancas exportadas, 1880-1907.

AOS 1880 1884 1888 1892 1896 1900 1904 1908 1910

CAF 7.3 4.3 5.6 6.4 4.8 4.3 4.2 4.7 2.9

GANADO VACUNO 0.8 0.9 0.5 0.2 6.8 3.2 1.4 1.6 1.8

HENEQUN 9.4 16.2 11.2 12.9 11.2 10.2 10.3 9.2 9.

Cuadro 7: Produccin per cpita para consumo interno, 1892-1907, en kilogramos. AO MAIZ 1892 114.5 1896 142.8 1900 154.3 1904 144.1 1907 144.3 FRIJOL 6.7 10.6 12.3 11.1 10.8 CHILE 0.29 0.29 0.37 0.47 0.49 PAPA 0.71 0.78 0.57 1.79 2.23 ARROZ 0.73 1.49 1.55 1.13 1.30 TRIGO 17.4 15.1 20.1 17.2 19.8

Fuentes cuadros: Estadsticas Econmicas del Porfiriato, I; pp.340, 350, 390; COATSWORTH, 1992, p. 140, cuadro 2. Los aos que faltan carecen de datos, excepto 1876, inclusive en la fuente de la cual fue tomada la informacin, Estadsticas Econmicas del Porfiriato, I y II. Notas 1. Sobre "el porfiriato", vase la coleccin clsica de COSO VILLEGAS, Historia Moderna de Mxico, 8 volmenes; GUERRA, 1988, 2 vols.; y ms recientemente, una mirada a la produccin de una imagen hacia fuera del pas en el periodo, TENORIO, 1996. Es importante aclarar que hay algunos campos de la gestin hacendaria (secretara de Hacienda) que claramente pueden ser instrumentados para fomentar (o perjudicar) la expansin agropecuaria, por ejemplo, los aranceles al comercio exterior, la poltica cambiaria, la poltica de crdito, la poltica impositiva, entre otros. Sin embargo, no se consideran en esta investigacin, pues justifican un estudio en s mismas. 2. En la investigacin de tesis se ha desarrollado tambin un anlisis de los distintos proyectos que se elaboraron en el periodo para el fomento de la agricultura, anlisis que se confronta con las polticas que se llevaron finalmente a cabo. La imagen que emerge de esta confrontacin es problemtica: la de una enorme brecha entre el plano de las propuestas, los proyectos y las polticas, que la investigacin ha intentado explicar. Esta parte no se ha incluido aqu por razones de espacio y de jerarquizacin de los distintos aspectos del problema del fomento agrcola gubernamental porfiriano. 3. Las estimaciones disponibles, aunque cuestionables, muestran que en 1900 el 91 % de la poblacin total era rural y no urbana, y que para 1895 el 67% de la poblacin trabajadora se ocupaba en el sector agropecuario, el 15.6 % en el sector de las industrias (extractiva, transformacin, construccin y manufacturera, lo que incluye a la minera) y el 17.4% en los servicios. Estas aproximaciones no incluyen el clculo de las ocupaciones no especificadas, que segn el INEGI ocupaban aproximadamente un 6.7 del total de la poblacin, estimado en 12632 miles de personas. 4. Me refiero a la ocupacin del pas por fuerzas de Estados Unidos, 1847-1848, y por fuerzas europeas, especialmente franco-austracas, entre 1862 y 1867.Con respecto a los debates sobre el

atraso, actualmente en auge, puede verse KUNTZ y RIGUZZI, una perspectiva desde el tema de los transportes. 5. Sobre "el mito de la riqueza legendaria de Mxico", que puede rastrearse hasta la poca colonial, pero ms precisamente a partir de los viajes de Alexander Von Humbolt por la Nueva Espaa, 6. Calculado a partir de Estadsticas Histricas de Mxico, 1987, tomo II. Este proceso ha sido estudiado desde puntos de vista muy diferentes: la conformacin y organizacin de las unidades productivas -en particular de la hacienda-, su disponibilidad de tierras y aguas, los patrones de distribucin de la propiedad de la tierra, las formas de organizacin y contratacin del trabajo agrcola, la produccin y su comercializacin, o estudios sobre cultivos especficos. Del conjunto de factores que entraron en juego en la expansin de la agricultura comercial -tierras, aguas, trabajo, capital, mercados, y factores institucionales- esta investigacin se centrar en un aspecto particular: las polticas llevadas a cabo por el gobierno federal a travs de la Secretara de Fomento para alentar o estimular la produccin agrcola entre 1876 y 1911. 7. En 1913 fue creada, en el marco del desencadenamiento de la guerra revolucionaria, una Secretara de Agricultura, que no lleg a funcionar. Recin en 1917 el primer gobierno constitucional de la revolucin cre una Secretara de Agricultura y Fomento, a partir de una nueva ley de secretara de despacho del ejecutivo. 8. Memorias de los ministros del Interior y del Exterior... Op. Cit. 9. Especialmente durante la dcada de 1840, RODRGUEZ C., 1992; p. 13-20. Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica, "Organizacin de las Juntas de Fomento y Tribunales Mercantiles", noviembre de 1841; Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica, "Decreto Orgnico para el arreglo de la Industria Agrcola y Fabril en la Repblica", 1842. 10. Memoria de la Direccin de Colonizacin e Industria, ao de 1849. Mxico, 1850; pp. 1-18. 11. Decreto Orgnico para el arreglo de la Industria Agrcola y Fabril de la Repblica, de Nicols Bravo, Presidente sustituto de la Repblica, 2/12/1842. 12. Decreto de Antonio Lpez de Santa Ana de creacin de cinco secretaras de estado para la administracin de las funciones de gobierno, 22/4/1853. GMEZ, 1976; p. 35. 13. MEM, 1877-1882, I; pp. 44 y sigs. 14. MEM, 1868-1869, Blas Balcrcel, p. 5. 15. As se podra utilizar la categora de "polticas de promocin" ms que de fomento. Vase CARMAGNANI, 1994, pp. 48-55. Sobre la promocin del movimiento econmico como parte del proceso de construccin de la nacin, vase RIGUZZI, 1999; pp. 212-214. 16. Al respecto, vase KROEBER, 1983. Sobre la importancia de la existencia de cuadros burcratas y expertos para el desarrollo de la administracin agraria espaola, vase GMEZ BENITO, 1995. 17. Para un sugerente anlisis de "la secuencia emprica del cambio institucional" en el plano de la legislacin, vase RIGUZZI, 1999; pp. 218-230. 18. El Economista Mexicano (en adelante ECM), "Dos ideas iniciadas", 7/5/1892; p. 158.

19. AM, junio 1904, p.3; EHA, agosto 1909, pp. 3-4; diciembre 1909, p. 2. Molina era un hacendado exportador de henequn, varias veces gobernador de Yucatn, ingeniero y profesor en letras y derecho. Construy los ferrocarriles en la pennsula de Yucatn, con capitales nacionales. Cre un imperio exportador que lleg a controlar el 80 % del comercio exportacin de fibra, asociado con la International Harvester Company (insumos y maquinaria agrcola). 20. Leyes sobre tierras, ejidos, colonizacin y compaas deslindadoras, en FABILA, 1981. 21. MEM, 1883-1885, Carlos Pacheco, Tomo IV, Anexo 6, p. 732. Hay que tener en cuenta, empero, que este proyecto exportador tena como referente principal al mercado estadounidense, ms que a los mercados europeos, aunque se intent tambin abrir un horizonte comercial en Europa. Los productos agrcolas que Mxico poda ofrecer a los europeos, por ejemplo, competan con los de las colonias africanas y asiticas (azcar, caf, yute, henequn, caucho, hule, chicle, maderas, algodn, tintes, frutas tropicales). 22. MEM, Carlos Pacheco, 1877- 1882. T. II, pp. 445 y 486. 23. La "propaganda agrcola", como se denomin en la poca a las polticas de difusin y los servicios de extensin agrcola, fue uno de los instrumentos que pretendi emplear Fomento para llegar hasta el agricultor e inducir la modificacin de las prcticas agrcolas tradicionales y la diversificacin de los sembrados desde comienzos de los aos 80. 24. AGNM, Fomento/Agricultura, 1, 7, fs. 1-23. 25. AGNM, Fomento/Exposiciones, caja 28. Para la participacin en exposiciones internacionales, vase el sugerente e innovador trabajo de TENORIO, 1996; MEM, Carlos Pacheco, 1883-1885, IV, pp. 567-578; RIGUZZI, 1992; Matas ROMERO. Reciprocidad comercial entre Mxico y los Estados Unidos (El Tratado Comercial de 1883), 1890, facsimilar, 1971. 26. Para ello se fund una direccin en la Secretara de Fomento en 1882: Direccin General de Estadstica. Vase DE LAPEA, Sergio, y WILKIE, James, 1994. 27. MEM, 1877-1882, Carlos Pacheco, tomo III, p. 949; pp. 958-959; tomo I, pp. 37, p. 38; MEM, 18831885, G. Carlos Pacheco, tomo IV, pp. 104-121, p. 734; MEM, 1883-1885, Idem, anexo 31, pp. 1-85; tomo III, pp. 317-318. 28. A Peafiel se le deben las escasas estadsticas confiables disponibles para el periodo. 29. Se importaron plantas y semillas de Espaa, Rusia, China, Italia, Francia, Estados Unidos, Liberia, India, Salvador, Cuba, Ecuador y Per. MEM, 1883-1885, Carlos Pacheco, Tomo III, p. 323, y Anexo 30. 30. Entre stos sobresalen los del caf, que recogieron experiencias en el Soconusco y en Oaxaca, los del azcar (Morelos y Veracruz), los del tabaco (Nayarit y Veracruz), los del henequn (la pennsula de Yucatn), el del cacao (Tabasco), la morera (Guerrero y Puebla) y los del algodn (Costa Chica, y Veracruz). 31. Boletn de la Secretara de Fomento (BOSF), 1908, I, 10, mayo; pp. 817-875. 32. AGNM, Fomento/Industrias Nuevas, 43, 4 y 18, 4. 33. MEM, Carlos Pacheco, 1877-1882, I, pp. 4-37.

34. GONZLEZ NAVARRO, 1960, p. 28. Sobre legislacin de tierras y colonizacin vase De VOS, 1995. Para un sugerente y novedoso estudio sobre la colonizacin en el perodo, RIGUZZI, 1997. TENORIO, 1996, seala que la intencin de las autoridades porfirianas, ms all de las declamaciones discursivas, fue atraer una inmigracin calificada por el capital y la educacin. 35. MEM, 1892-1896, Manuel Fernndez Leal, p. 12. 36. COSO VILLEGAS, 1966.Un ejemplo desde la Secretara de Hacienda, en Iniciativa de presupuestos para el ao econmico de 1910 a 1911, precedida de una exposicin de motivos. Mxico, 1909; p. 44. 37. Existe sin embargo un debate entre historiadores econmicos al respecto. Vase la crtica de COATSWORTH, 1992 a las series estadsticas construidas por El Colegio de Mxico. 38. Las importaciones de maz aumentaban cuando haba disminuciones en la produccin: 1892 (con el 20 por ciento del volumen total importado entre 1888 y 1910), 1896 (con el 21 por ciento), 1906 (con el 5 por ciento), 1909 (con el 9 por ciento) y 1910 (con el 21 por ciento del total importado entre 1888 y 1910). MEM, 1909-1910, p. 280. 39. Estadsticas Histricas... Op. Cit., 1999, cuadros 9.6.3 a 9.6.19, tomo I. 40. Apuntes para el estudio del problema agrario, por Manuel Bonilla. Hermosillo, 1914; pp. 12-19. 41. CAHIL, 1998. Agradezco a la Dra. Mara Aparecida De Souza Lopez haberme facilitado copia de este artculo. 42. MEM, 1909-1910, Olegario Molina, "Iniciativa de ley sobre organizacin de los servicios agrcolas federales", pp. 263-279. 43. Ley de creacin de los servicios agrcolas federales, captulo III, art. 12, 13, 14 a 20; en MEM, 1909-1910; Olegario Molina; pp. 265-266. 44. Boletn de Agricultura Minera e Industrias (BAMI), 10/1899; p. 37-42. 45. Ley 21/12/1909, sobre "Organizacin de los servicios agrcolas federales", MEM, 1909-1910, Olegario Molina; XXIII y sigs; BSAM, "Creacin de una Direccin General de Agricultura", 1/12/1909; pp. 883-887. 46. Vase, por ejemplo, El problema de la irrigacin, por Leopoldo Palacios, 1909; Dos problemas de vital importancia para Mxico: La Colonizacin y el desarrollo de la Irrigacin. Estudios preliminares, por Roberto Gayol, 1906. Para un panorama general del nuevo programa, vase Boletn de la Direccin General de Agricultura, 1910 en adelante (BDGA). Leopoldo Palacios, en "Ensayo preliminar para un estudio acerca de la forma prctica en que el Estado puede favorecer el desarrollo de la irrigacin", BOSF, vol. I: 10, septiembre 1906; pp. 1085-1125. FLORENCIO, 1994, pp. 143, explica la primaca de la poltica hidrulica en la Espaa de comienzos del siglo XX. 47. AGNM, Fomento/Agricultura, 2, 48, "Apuntes para el desarrollo de la agricultura nacional". 48. MEM, 1908-1909, Olegario Molina, "Distribucin de plantas y semillas", pp. XLIII. Junto a las semillas exticas se hizo hincapi en la distribucin de semillas de trigo resistentes al cahuixtle, de nopales sin espinas para ser difundidos como forrajes para el ganado de zonas desrticas, y de quince variedades de semillas de maz. Otro ejemplo: mientras las publicaciones de la Secretara durante los aos 1880-1890 difundieron manuales e instructivos para adaptar en Mxico cultivos de

potencial exportacin, en consonancia con la importancia que se le daba al proyecto agroexportador, despus de 1900 hay un cambio notable: se aprecia un mayor nfasis en los manuales para el combate a las plagas, el uso de abonos y desinfectantes, y temas de ganadera, as como instructivos de cultivos para el consumo nacional, como el chile y el maz. 49. Boletn de la Sociedad Agrcola Mexicana (BSAM), 17/2/1908; p. 127; MEM, 1909-1910, Olegario Molina, "Iniciativa de Ley sobre la organizacin de los servicios agrcolas federales", pp. 263-280. 50. La articulacin entre investigacin y experimentacin agrcolas en el Mxico porfiriano constituye un tema en s mismo, que no se puede desarrollar aqu por justificar un artculo especfico. La investigacin agrcola en mbitos oficiales y su relacin con la propaganda agrcola gubernamental, otra mirada a las polticas de fomento federales pero tambin a la problemtica de la vinculacin que hubo en el pas entre la investigacin, instruccin y divulgacin de los principios tericos y prcticos de la "agricultura cientfica". Al respecto, vase TORTOLERO, 1995; y ZULETA, 2000, captulo II. 51. ECM, junio 1908; MEM, Olegario Molina, 1908-1909; Diario de los Debates de la Cmara de Diputados, XXIII Legislatura, Tomo IV, 3-5 de junio de 1908. Aunque disponemos de informacin sobre los montos asignados a subsidios, no contamos con informes sobre las cantidades efectivamente entregadas entre 1908 y 1911 para apoyar a grandes empresas agropecuarias y mineras. 52. Las concesiones de agua desde la sancin de una ley de aguas en diciembre de 1910 y en el reglamento de esa ley de febrero de 1911 tuvieron estrecha relacin con la superficie por irrigarse. 53. Por ejemplo, en Torren, El Nuevo Mundo. Diario de informacin y poltica dedicado al fomento de los intereses regionales; 5/7/1908; p. 6. 54. Los cambios de dependencia de la Escuela Nacional de Agricultura fueron varios: del Ministerio de Fomento al Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica (1867), de ste nuevamente al Ministerio de Fomento (1877), de Fomento nuevamente a la Secretara de Justicia (1891), para finalmente en 1907 depender de la Secretara de Fomento, deben haber influido en sus limitaciones. 55. Segn BAZANT, 1983, p. 363, finalmente se entregaron a la ENA slo 99000 pesos. 56. En este caso tambin aplica lo que un grupo de historiadores ha afirmado recientemente en relacin con el desarrollo ferroviario mexicano, desde una perspectiva de anlisis comparativa: "surgimiento tardo y decaimiento precoz", vase KUNTZ y RIGUZZI, 1996. 57. COERVER, 1977, y KROEBER, 1983, aunque finalmente los dos autores presentan matices a esta tesis. 58. Me refiero a las afirmaciones de VON WOBESER, 1991, cuando en el marco de una seria y acuciosa investigacin sobre la situacin de la agricultura porfiriana en general, sostiene que la poltica de induccin de cambios tecnolgicos, reparto de semillas, maquinaria e instructivos tuvo un impacto positivo en el agricultor promedio, generando la adopcin de nuevas tecnologas y la modernizacin tecnolgica. 59. AM, septiembre 1903, p. 6. Sobre este punto, vase CARMAGNANI, 1994. 60. Sera importante emprender un estudio de la formacin de la burocracia tcnica en el ramo de agricultura, veterinaria, hidrulica, ya que la carencia de personal especializado es otro factor a tener en cuenta. Para el caso de Per, vase YEPES, 1996; para el de Brasil, entre otros, DEAN, 1989.

Sobre la dispora de tcnicos europeos en Amrica, vase JAS, 1997; sobre el proceso de formacin de tcnicos en EE.UU. y de construccin de los servicios agrcolas, vase TRUE, 1937. Bibliografa BAZANT, Jan. 1975. Cinco haciendas mexicanas. Mxico: El Colegio de Mxico. BAZANT, Mlada. 1983. "La enseanza agrcola en Mxico; prioridad gubernamental e indiferencia social". Historia Mexicana. Volumen XXXII. Nmero 3. p. 349-388. BERTOLA, Elisabetta; Marcello CARMAGNANI; Paolo RIGUZZI. 1991. "Federacin y Estados: espacios polticos y relaciones de poder en Mxico (siglo XIX)". En PREZ HERRERO, Pedro (comp). Regin e Historia en Mxico (1700-1850). Mxico: Instituto Mora. p. 237-263. CAHIL, Kevin J. 1998. "The U.S. Bank Panic of 1907 and the Mexican Depression of 1908-1909". The Historian. Volumen 60. Nmero 4. p. 795-811. CARMAGNANI, Marcello. 1994. Estado y mercado. La economa pblica del liberalismo mexicano, 1850-1911. Mxico: El Colegio de Mxico; Fideicomiso Historia de las Amricas; Fondo de Cultura Econmica. CERUTTI, Mario. 1998. "Los empresarios del Porfiriato y la investigacin regional (1975-1995)". En: FALCN, Romana; Raymond BUVE. Don Porfirio presidente..., nunca omnipotente. Hallazgos, refelxiones y debates, 1876-1911. Mxico: Universidad Iberoamericana. p. 63-104. COATSWORTH, John H. 1992. "Anotaciones sobre la produccin de alimentos durante el porfiriato". En: La Economa mexicana, siglos XIX y XX. Lecturas de Historia Mexicana 4. p. 136-156. COATSWORTH, John H. 1990. Los orgenes del atraso. Nueve ensayos de historia econmica de Mxico en los siglos XVIII y XIX. Mxico: Alianza. COATSWORTH, John H. 1985. "El Estado y el sector externo en Mxico, 1800-1910". Secuencia. Revista americana de ciencias sociales. Nmero 2. p. 40-54. COATSWORTH, John H. 1984. El impacto econmico de los ferrocarriles en el Porfiriato. Mxico: Era. COERVER, Don. 1977. "The Perfils of Progress: The Mexican Department of Fomento During the Boom Years, 1880-1884". Interamerican Economic Affairs. Nmero 31. p. 41-62. COSO SILVA, Luis. 1965. "La agricultura". En: Historia moderna de Mxico. El Porfiriato. Vida econmica. Mxico: Hermes. Volumen 7. COSO VILLEGAS, Daniel. 1980. Llamadas. Mxico: El Colegio de Mxico. COSO VILLEGAS, Daniel. 1966. "La riqueza legendaria de Mxico". Ensayos y Notas. Nmero I. Mxico; Buenos Aires: Hermes. p. 39-72. COSO VILLEGAS, Daniel. 1932. La cuestin arancelaria en Mxico, III. Historia de la poltica aduanal. Mxico: Mijares y Hnos. CRESPO, Horacio (ed.). 1990. Historia del azcar en Mxico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 2 vol.

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