JUSTIA AMBIENTAL, DIVERSIDADE CULTURAL E ACCOUNTABILITY Desafios para a governana ambiental* Andra Zhouri

Introduo No contexto da globalizao econmica, em que o papel regulador do Estado-nao tem sido colocado em questo, o tema da governana, sobretudo a governana ambiental, emerge e ganha relevo na arena acadmica, assim como nos debates e nas aes pblicas que envolvem diferentes processos e segmentos sociais. Governana aparece como uma categoria-chave no campo semntico que recobre a discusso sobre desenvolvimento
* Texto originalmente apresentado na Mesa-Redonda Conflitos Ambientais: estratgias de resoluo ou politizao, do 31 o Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, 22-26 de outubro de 2007. A autora agradece o apoio recebido do CNPq e da Fapemig para as pesquisas sobre o licenciamento ambiental em Minas Gerais.

Artigo recebido em novembro/2007 Aprovado em abril/2008

sustentvel, alinhada a outras como negociao, participao, parceria, sociedade civil organizada etc. De fato, atores como o Banco Mundial, ONGs e empresas utilizam a noo de governana ambiental, assim como a de sustentabilidade, para implementar projetos muitas vezes distintos, levando-nos a indagar sobre os significados dessa categoria.1 Com efeito, um significado de governana se destaca nesta seara, qual seja, o que remete idia de gesto, inscrito na crena em um consenso inerente noo de desenvolvimento sustentvel. Este consenso aposta na possvel conciliao entre os interesses econmicos, ecolgicos e sociais, abstraindo dessas dimenses as relaes de poder que, de fato, permeiam a dinmica dos processos sociais. Em outra ocasio (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005), tivemos a oportunidade de elaborar uma leitura crtica dessa concepo hegemnica de desenvolvimento sustentvel, em que problemas ambientais e sociais, os efeitos no-sustentveis do
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tipo de governana institucional chamada a efeito desde a Constituio de 1988 e a Rio-92. Como j observado, a adoo de uma poltica conservadora de ajuste econmico tem reconduzido meio ambiente e justia social ao estatuto de barreiras ao desenvolvimento, colocando em risco as fundamentais conquistas ambientais das ltimas dcadas (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 11). A dicotomia meio ambiente e desenvolvimento se expressa em inmeras matrias veiculadas pela mdia, assim como nos posicionamentos governamentais, como bem explicitado durante a ltima campanha eleitoral e em eventos pblicos.2 Alm das peculiaridades do contexto nacional, contudo, faz-se necessrio compreender essa dinmica conflituosa do ponto de vista da insero do pas na economia mundial e nos ideais de governana global em vigor. Assim, entendemos que o desafio da governana ambiental para uma sociedade sustentvel, alm das peculiaridades locais, remete a um movimento mais global da histria com repercusses muito particulares nos contextos locais, quais sejam, a perpetuao da injustia ambiental, o desrespeito diversidade cultural e uma crise da democracia, para alm da expropriao dos recursos naturais em si. A partir da anlise do documento elaborado pela Comisso Alem de Estudos sobre Globalizao e Economia Mundial, em 2002, Braunmhl e Winterfeld (2005) analisam criticamente a noo de governana global desvelando a inteno poltica subjacente de controle sobre os espaos, as pessoas e os processos decisrios. A partir do trip liberalizao, desregulao e privatizao, as autoras mostram como o processo de globalizao erode as fronteiras do Estado nacional assim como seu poder decisrio (agency). Novos atores e arranjos emergem na arena pblica, com pouca transparncia e democracia no trato do bem comum, como tambm assinalado por Altvater (1999). Nessa direo, Braunmhl e Winterfeld ressaltam trs caractersticas principais na articulao da idia de governana global: 1. 2. Resgate do papel poltico do Estado. Governana como um novo modelo poltico em que vrios atores sociais governamentais e no-governamentais, sociedade civil e corporaes sistematicamente se juntam para apresentar solues em novos arranjos societrios.

desenvolvimento entendido como crescimento econmico via industrializao direcionada exportao de mercadorias , so concebidos como meros problemas tcnicos e administrativos, passveis de soluo por meio da utilizao de novas tecnologias e de um planejamento racional. Argumentamos sobre a despolitizao desta viso que atribui ao meio ambiente o estatuto de uma realidade autnoma e externa s relaes sociais e, como tal, objeto passvel e passivo de um conhecimento ilustrado, cientfico, portanto, gerador de uma conscincia nica, base de um consenso universal. Ora, essa concepo, verdadeira doxa do campo ambiental (Carneiro, 2003; Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005) elide as consideraes sobre os conflitos ambientais decorrentes dos diferentes projetos de sociedade (e, portanto, de desenvolvimento) que os distintos sujeitos sociais sustentam sobre os espaos comuns de recursos. Dessa forma, cabe uma primeira interrogao sobre o sentido da noo de governana para em seguida apresentarmos uma anlise sobre sua localizao no campo ambiental brasileiro, com destaque para as referncias empricas sobre o processo de licenciamento ambiental. Ao final, sublinha-se a necessidade de se colocar em destaque os princpios da justia ambiental, da diversidade cultural e da transparncia, sintetizada pela noo de accountability, como essenciais para a construo de uma sociedade que se quer sustentvel. Governana Cavalcanti (2004), ao tratar do tema da governana ambiental no Brasil, chama ateno para a incongruncia entre os avanos no que concerne aos arranjos institucionais, normas e leis do pas em torno da questo ambiental e do atraso relativo esfera das suas implementaes. O autor atribui o descompasso, entre outros fatores, ao imediatismo das polticas econmicas centradas na idia reducionista, ou melhor, no credo inarredvel do desenvolvimento como crescimento econmico, verdadeiro valor cultural disseminado na nossa sociedade. Isso se reflete, inclusive, no papel marginal do ministrio do meio ambiente vis--vis os demais, sobretudo as reas econmicas do governo, como o ministrio do planejamento. O governo Lula no tem alterado essa configurao de poder. Pelo contrrio, o que se observa nos ltimos anos uma ameaa crescente a esse

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3. Globalizao deve apoiar-se em um consenso tico mnimo, como representado pelos acordos sobre direitos humanos sob o regime da ONU (Idem, 2005, p. 10).

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Para Altvater (1999), assim como para as autoras, entretanto, este modelo de governana global coloca em questo os problemas concernentes democracia. Com o enfraquecimento do Estado nacional, verifica-se uma perda da democracia parlamentar a ela historicamente relacionada. As iniciativas de regulao pelo mercado, representadas pelos diversos esquemas de certificao e o comrcio de carbono no mbito do Protocolo de Quioto, por exemplo, contribuem para minimizar as responsabilidades do Estado e o controle que os cidados poderiam, em tese, exercer sobre ele. A tentativa de resoluo do problema da democracia posto por este modelo de governana global apresenta-se, ento, pela abertura da assim chamada sociedade civil, incluindo nesta categoria as empresas ou simplesmente os movimentos sociais. Contudo, as autoras consideram pouco plausvel na prtica a separao entre sociedade civil e Estado como dois loci distintos de exerccio de poder, visto que nem Estado, nem sociedade civil so entidades monolticas. Assim, os arranjos societrios, as redes de poder que se constituem nos processos sociais muitas vezes misturam essas instncias, deslegitimando as representaes estanques ou sincrnicas referentes a Estado, mercado e sociedade civil.3 Alm do imbricamento de sociedade civil, mercado e Estado na prtica, outro aspecto relevante a considerar que a sociedade civil chamada a participar desta governana aquela organizada, e organizada nos moldes eleitos pelos segmentos dominantes da sociedade. Portanto, so aqueles participantes capacitados, ou seja, aqueles que dominam o capital social requerido pelo campo social em questo (Bourdieu, 1993; Carneiro, 2003; Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 16). No campo ambiental, os requisitos principais so qualificao tcnica e computacional, domnio idiomtico da lngua inglesa, linguagem dos projetos etc. A grande maioria dos cidados, sobretudo membros de comunidades rurais e tnicas ou das periferias urbanas, permanece excluda desta participao. o que revelam nossas pesquisas empricas sobre o licenciamento ambiental de barragens hidreltricas, as polticas globais pela Amaznia e os estudos so-

bre o impacto do Mercado de Carbono em nvel local, atravs da expanso das monoculturas de eucalipto. Os conselhos gestores do meio ambiente (por exemplo, Conama, Copam etc.) e os comits de bacia so instncias institucionalizadas que representam essa forma de governana chamada a efeito na prtica.4 Eles so vistos como agncias de arbitragem ou de mediao de conflitos, estes entendidos como resultado dos divergentes interesses entre atores individualizados. Processa-se, pois, um deslocamento da esfera da poltica para a esfera da economia, em que direitos e sujeitos coletivos so invisibilizados e substitudos pelo foco em interesses e atores particulares. A governana ambiental assim proposta promove um esvaziamento do sentido poltico das lutas ambientais expresso no processo de licenciamento. O licenciamento ambiental Um dos principais instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, o processo de licenciamento ambiental5 evidencia as dinmicas do campo ambiental (Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005), campo este constitudo por posies hierarquizadas e relaes de poder muito desiguais. As representaes simblicas do meio ambiente, seu uso e destinao so ali disputadas e decididas. Da experincia emprica em Minas Gerais, depreendemos duas ordens de problemas relativos ao licenciamento ambiental: de um lado, problemas poltico-estruturais e, de outro, problemas de ordem procedimental. Apesar de nos determos no caso mineiro, temos elementos para afirmar que no se trata de uma dinmica especfica Minas Gerais, mas de um processo de escopo mais geral em nvel nacional.6 Problemas estruturais O Jogo de Mitigaes no Paradigma da Adequao Ambiental Os conselhos de poltica ambiental so as instncias institucionais que decidem sobre o modo de apropriao do meio ambiente pelos empreendimentos legalmente obrigados a requerer uma licena ambiental. Geralmente so vistos pelos

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mento, e a propsito de uma suposta defesa do interesse pblico e do desenvolvimento, assumem a representao dos interesses parcelares e privados (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, pp. 96-97). O jogo de mitigao, segundo Carneiro, funciona como um legitimador do campo enquanto tal. O autor considera que os agentes de um campo interessam-se pelos proveitos especficos gerados pelo desenvolvimento do campo. Assim, tendem a minimizar suas divergncias, fortalecendo consensos. Para ele:
[. . .] os agentes do campo da poltica ambiental terminam por promover o consenso de que a dinmica do jogo que nele se joga deve estar limitada, por um lado, pelo cuidado em no obstaculizar os interesses da acumulao e, de outro lado, pela necessidade, para a prpria sobrevivncia do campo e dos proveitos que ele oferece a seus agentes, de obter mitigaes ambientais. precisamente nesses termos que os agentes podem se legitimar apresentando, sociedade e a si mesmos, uma imagem do campo da poltica ambiental como um jogo srio e responsvel, no qual os cuidados com a defesa do meio ambiente como um bem pblico no se curvam mecanicamente aos interesses econmicos mas tambm no os obstaculizam irresponsavelmente (Carneiro, 2003, p. 78).

prprios conselheiros, pelo senso comum e por especialistas como um espao democrtico e participativo, na medida em que se apresentam como espaos de negociaes e estabelecimento de pactos entre concepes e interesses distintos acerca da apropriao dos recursos naturais.7 A composio por cmaras tcnicas setoriais e Plenrio em regime de paridade representativa entre setores governamental, no-governamental e sociedade civil corrobora esta viso. Nessa medida, os Conselhos so considerados espaos de construo de consensos, portanto, espaos apropriados para o exerccio de uma boa governana. As anlises nesta direo assentam-se sobre uma concepo de meio ambiente como realidade externa s relaes sociais. A crise ambiental apresenta-se como uma realidade objetiva que pode ser apreendida pelo conhecimento tcnico moderno, sujeita, portanto, a diagnsticos e solues mitigadoras e compensatrias. Ao contrrio desta viso, verificamos que os conselhos so espaos de relaes de poder altamente hierarquizadas. Ao analisar o Copam em Minas, Carneiro (2003) observou um processo de oligarquizao do poder deliberativo e de juridificao do campo ambiental. A oligarquizao ocorre, entre outros meios, pelo controle do ingresso de novos membros e pela concentrao do poder decisrio nas mos de uma minoria. Salienta-se que o ingresso no campo exige um capital especfico, definido e imposto pelo prprio campo ambiental, de forma que no raro se encontra no Copam conselheiros que desempenham o mesmo papel h mais de uma dcada. O capital especfico do campo caracterizado pela formao e pela reputao tcnica e/ou cientfica dos agentes, pela representatividade de determinado segmento da sociedade e, finalmente, pelas relaes pessoais. H nessa dinmica uma circulao de posies dos atores, ora em cargos pblicos deliberativos, ora como consultores ambientais e mesmo como empreendedores. Tal crculo vicioso evidencia o mecanismo pelo qual se d a perpetuao de uma viso dominante acerca dos recursos naturais, ou seja, da apropriao sempre capitalista da natureza. A partir desse quadro de poder, mas sob a gide de uma pretensa representatividade e imparcialidade conferidas pelos procedimentos formais, os conselheiros, sem qualquer tipo de constrangi-

O jogo poltico d-se, ento, no mbito do paradigma da adequao ambiental, o qual destinado a viabilizar o projeto tcnico, incorporandolhe algumas externalidades ambientais e sociais na forma de medidas mitigadoras a compensatrias, desde que essas, obviamente, no inviabilizem o projeto do ponto de vista econmico-oramentrio. 8 Dessa forma, assegura-se a dominao do espao de tomada de decises por uma viso hegemnica do que sejam as possibilidades de uso dos recursos naturais a partir da lgica de mercado. O poder simblico exercido pela juridificao do Estado no se restringe apenas imposio da viso hegemnica de mundo por meio de leis e normas deliberativas, mas, sobretudo, se revela como poder de efetiva interveno no mundo. Neste processo, as diversidades socioculturais so anuladas em funo de uma viso parcelar legitimada pela cientifizao e juridificao das polticas e imposta com o propsito de representao do bem comum.
Subjacente a essa interveno, ancora-se uma contradio ainda mais profunda entre a sustentabilidade do capitalismo que toma o meio ambiente como fluxo homogneo de matrias-primas e energias para a acu-

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mulao e as sustentabilidades das formas de reproduo material e simblica no-capitalistas que tomam os meios ambientes como sistemas especficos, singulares, diferenciados e, portanto, insubstituveis (Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005, p. 97).

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Assim, observa-se que o avano das instituies e normas formais democrticas no garante a participao e a incorporao, de fato, dos atores e dos segmentos sociais representativos das distintas formas de existncia e interao com o meio, pois so constrangidos pelo paradigma da adequao no mbito do movimento maior de globalizao econmica neoliberal (Dagnino, 2004). Leis e normas so interpretadas casuisticamente, de forma a adequar meio ambiente e sociedades aos projetos tcnicos, por meio de medidas de mitigao e compensao.9 O processo de licenciamento ambiental, neste paradigma, deixa de cumprir sua funo precpua de ser um instrumento de avaliao da sustentabilidade socioambiental das obras para ser mero instrumento viabilizador de um projeto de sociedade que tem no meio ambiente um recurso material a ser explorado economicamente. Problemas poltico-procedimentais do licenciamento No mbito do paradigma da adequao ambiental e da oligarquizao do campo so produzidos problemas procedimentais do licenciamento ambiental que conduzem marginalizao das comunidades atingidas. A falta de transparncia um dos principais empecilhos participao da populao. O conhecimento prvio e aprofundado dos projetos, desde o acompanhamento do planejamento, seria uma forma de promover maior participao da populao nas decises. Contudo, o que se v, apesar da legislao prever o contrrio, a falta de um mecanismo institucional que, de fato, considere as demandas e o conhecimento das comunidades na caracterizao dos impactos socioambientais de um empreendimento. Geralmente, quando as comunidades so comunicadas sobre a possibilidade da instalao de um empreendimento, o processo de licenciamento j se encontra em estgio avanado. Muitas vezes, as decises j foram tomadas e acordos j foram estabelecidos entre o poder local e os empreendedores. Assim, sem o conhecimento das reais dimenses dos impactos dos projetos, as comunidades no tm informaes suficientes para um posicionamento sobre a

proposta apresentada. Alguns aspectos a considerar: planejamento centralizado; participao limitada pelos termos de referncia e pelos EIA/RIMAs (Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental), dificuldades de acesso informao; marginalizao nas Audincias Pblicas e falhas na funo de regulao. Planejamento centralizado Antes do licenciamento, programas nacionais e estaduais definem o papel estratgico dos projetos vis--vis as linhas gerais de planejamento e os recursos que sero disponibilizados para sua implementao. No caso das hidreltricas, que representam mais de 80% da energia eltrica produzida no pas, papel central conferido Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Interessante notar que o planejamento das hidreltricas se d em referncia a um levantamento do potencial de produo energtica dos recursos hdricos realizado desde a dcada de 1950. Nenhuma referncia ou atualizao foi feita em relao ao conhecimento e legislao ambiental produzidos pelo pas nos ltimos trinta anos. Portanto, o modelo energtico mostrase altamente centralizado e inflexvel a outros percursos de planejamento, como aqueles apontados por ocasio da crise energtica de 2001.10 Os conselheiros do Copam, entre outros, consideram a aprovao de projetos hidreltricos pela Aneel um fato determinante para a aprovao das licenas. O que se observa, ento, que o destino dos recursos naturais e das comunidades ribeirinhas predeterminado por alguns planejadores que ocupam posies-chave na poltica, na administrao e no setor privado, inviabilizando uma ampla discusso com a populao que vive na regio de sua instalao. Termos de Referncia e EIA/RIMAs O Termo de Referncia emitido pelo rgo ambiental (Ibama, Feam etc.) e indica ao empreendedor quais os aspectos a serem contemplados no EIA/RIMA. Os EIA/RIMAs so os documentos que trazem as informaes sobre as caractersticas tcnicas, socioeconmicas e ambientais de uma obra de infra-estrutura. Contudo, o Termo de Referncia um roteiro padronizado a ser seguido por qualquer obra, o que limita o carter informativo dos EIA/RIMAs no que tange as especificidades ecolgicas, sociais e culturais locais. Muitas fa-

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cpia exclusiva para finalidade de consulta por parte da sociedade, e ento os documentos esto na maioria das vezes sob avaliao em instncias tcnicas e jurdicas. At mesmo a possibilidade de fotocpia de um documento dificultada, visto ser possvel apenas nas dependncias da instituio e pelos valores cobrados por esta, geralmente muito acima do mercado. Assim, a garantia formal de publicizao e de acesso s informaes de interesse pblico fica claramente comprometida. Recentemente, portaria da Fundao Estadual do Meio Ambiente (Feam) normalizou condies para o indeferimento consulta e ao fornecimento de cpias de processos administrativos mediante situaes avaliadas, entre outras, como de interesse pblico pelo rgo ambiental (Portaria 273 de 13 de junho de 2005). Este fato coloca claramente em questo a transparncia e a accountability dos rgos pblicos, alm de explicitar um exerccio de poder que se pretende monoltico e impermevel a um arcabouo legal maior que define direitos mais abrangentes de acesso informao pelo cidado. Uma outra ordem de dificuldades remete a limitaes de natureza simblica, que dizem respeito ao formato tcnico da documentao. A tcnica um instrumento de significao e imposio de ordem no mundo. Logo, na luta pela apropriao do meio ambiente, ela o mecanismo pelo qual se d a desqualificao e a deslegitimao das populaes rurais atingidas por projetos de infra-estrutura, como as barragens. Como capital especfico do campo ambiental, o conhecimento tcnico tornase um elemento central de marginalizao das outras formas de conceber e de expressar vises e projetos distintos para o mesmo territrio. As falas locais so vistas pelos conselheiros como emocionais, choramingas daqueles que tm interesses a perder. Vale observar que a retrica tcnica dos EIA/ RIMA no impede a verificao de que so, em geral, documentos com muitas falhas do ponto de vista da informao. Erros grosseiros e linguagem imprecisa tendem a desqualificar os impactos para favorecer, assim, o projeto tcnico.12 Ademais, uma viso patrimonialista, cartorial e mercantil, contabiliza propriedades atingidas, ou seja, objetos passveis de indenizao, ao contrrio de sujeitos atingidos, com suas intricadas formas de apropriao e uso do territrio, alm dos diversificados laos societrios e culturais. Via de regra, propriedades so desqualificadas no sentido mercantil, enquanto um grande

lhas nos EIA/RIMAs advm do fato de estes serem cpias uns dos outros, com apenas algumas adaptaes circunstanciais. Dado a relevncia do EIA/RIMA como base do licenciamento ambiental, as comunidades deveriam ter acesso e participar de sua elaborao desde o incio, na definio dos aspectos relevantes a serem estudados pelos consultores. O Termo de Referncia deveria ser um documento discutido com as comunidades para que suas demandas fossem incorporadas desde o princpio. Mesmo estando inserido no paradigma da adequao, este um processo adotado em outros pases, como a Alemanha, por exemplo.11 Outro agravante na falta de transparncia para a elaborao dos EIA/RIMA refere-se ao papel das empresas de consultoria ambiental. Essas so contratadas diretas das empresas construtoras. Assim, os consultores tendem a elaborar estudos que no inviabilizem o projeto dos contratantes. Na lgica de mercado, o EIA/RIMA torna-se, ento, uma mercadoria adquirida pelo empreendedor, cujo objetivo ter seu projeto aprovado pelos rgos licenciadores (Lacorte e Barbosa, 1995). Alm disso, sob o paradigma da adequao, os EIA/RIMAs apiam-se em um discurso tcnico-cientfico e so apresentados, assim, como registros objetivos e inquestionveis da realidade (Lemos, 1999). Finalmente, o pblico interessado ter acesso ao EIA/RIMA num estgio avanado do licenciamento, durante a Audincia Pblica, o que impede inclusive o atendimento da legislao que afirma que os estudos devem contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto, confrontando-as com a hiptese de no execuo do projeto e com a anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas (Resoluo Conama 001, de 23/01/86, art. 5o.). Uma discusso sobre a necessidade essencial da obra e de alternativas possveis jamais acontece. Dificuldades de Acesso s Informaes Inmeras circunstncias de origem prtica dificultam o acesso da populao documentao e s informaes sobre o processo de licenciamento. No raro as comunidades esto distantes geograficamente das instncias tcnica e deliberativa dos rgos ambientais. O acesso aos documentos dos processos somente pode ser obtido mediante solicitao formal e com antecedncia. Inexiste uma

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contingente de sujeitos atingidos, no-proprietrios no sentido mercantil estrito, so invisibilizados. Marginalizao das Audincias Pblicas Do ponto de vista da participao da populao no processo de licenciamento ambiental, as Audincias Pblicas constituem o nico momento formal em que a participao est prevista durante todo o processo. Concebido como espao de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos, na prtica este procedimento configura-se to-somente como uma formalizao do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de procedimentos democrticos e participativos. Programadas para uma etapa do licenciamento j em curso, as Audincias acontecem tardiamente, quando decises j foram tomadas e as dificuldades de acesso documentao apontadas anteriormente dificultam uma participao informada. Ademais, um agravante do ponto de vista da transparncia e da contabilidade dos rgos pblicos a inexistncia de um procedimento formal que garanta um retorno aos participantes das Audincias Pblicas, a ttulo de informao sobre as questes debatidas, dvidas e problemas emergentes durante uma audincia e que deveriam ser de fato incorporados no planejamento da obra. Este retorno, a incorporao de fato do que debatido nas Audincias, matria obrigatria, prevista na legislao ambiental de outros pases, como a Alemanha (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 108; Bunge, 2002). No Brasil, os relatos tcnicos das Audincias, em geral, apenas contabilizam os participantes e as posies a favor e contra o empreendimento, como num jogo esportivo. O contedo do debate raramente consta dos relatos, e as dvidas e questionamentos da populao nunca so respondidas. por essa via que as comunidades atingidas, como sujeitos ativos, so negligenciadas e transformadas em meras legitimadoras de um processo previamente definido (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 108). Falhas na Funo de Regulao Uma prtica recorrente no Copam tem sido a aprovao de licenas, apesar das recomendaes tcnicas pelo indeferimento devido inviabilidade socioambiental ou pelo no-cumprimento de condicionantes por parte das empresas. Este o caso

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das hidreltricas de Capim Branco e Irap e das PCHs Aiuruoca e Fumaa, entre outros. Este fato torna evidente o carter estritamente poltico das decises nos conselhos, uma vez que pareceres tcnicos so sumariamente desconsiderados sem qualquer justificativa por parte dos conselheiros. Tal fato nos leva a questionar mais profundamente o papel de controle das instituies ambientais no pas. Cabe ao Ibama, assim como Feam e demais rgos ambientais em nvel estadual, a avaliao sobre as condies bsicas para a realizao das obras de acordo com a legislao em vigor. Essa legislao representa certo consenso da sociedade em torno da governana ambiental. A arbitrariedade das decises rompe com esse suposto consenso e resulta em obras que causam graves conflitos sociais e ambientais. Numa inverso do princpio poltico, as comunidades, ao defenderem seus direitos, so vistas como ameaas democracia e suas manifestaes, consideradas um desrespeito autoridade dos conselheiros. Muitas vezes, os direitos dos cidados so interpretados como defesa de interesses particulares passveis de negociao. Assim, os atingidos no so indenizados de maneira justa, de forma a reproduzirem seu modus vivendi. Em geral, sofrem perdas materiais significativas, fato que se configura como verdadeira expropriao. Por meio de jogos de mediao, as perdas so legalizadas quando os atingidos, cansados de inmeras reunies e negociaes, finalmente concordam com as propostas oferecidas (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 111).13 Vale ressaltar que, apesar de reificados nos EIA-RIMAs e no processo de licenciamento como um todo, os atingidos no so vtimas passivas e tm lutado, seja em coletivos locais, seja no mbito do movimento dos atingidos por barragens e redes de apoio e assessoria, para sair da condio de objeto ao se colocarem como sujeitos ativos com quem se deve, de fato, negociar (Zhouri e Rothman, 2008). Assim, as falhas apresentadas ao longo das etapas do licenciamento so negligenciadas pelos conselheiros que apostam nos jogos polticos na expectativa de que esses acelerem o licenciamento. Contudo, no observadas as falhas do licenciamento, as comunidades recorrem a processos jurdicos interpostos pelo Ministrio Pblico, o que acaba por delongar o processo. Neste contexto, mediante a idia fixa de aumento das taxas de crescimento, corroborada pelas

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desde a Constituio de 1988 vem sendo subsumida pela governana neoliberal global delineada pelo Consenso de Washington e colocada em prtica por instituies, esferas e encontros multilaterais diversos. Justia ambiental e diversidade cultural Os problemas de governana ambiental analisados remetem ao paradigma da adequao ambiental, perspectiva tributria de uma viso desenvolvimentista, pois ao apostar na modernizao ecolgica, motiva aes polticas que atribuem ao mercado o poder de resoluo sobre a degradao ambiental. Como um paradigma reformador, a adequao est na contramo dos percursos que visam construo de um paradigma transformador para a sustentabilidade. Este demandaria, para alm do foco nas alternativas tcnicas inseridas no mbito dos objetivos do mercado, a considerao sobre a finalidade do empreendimento e das aes de conservao vis--vis os segmentos sociais beneficiados, os potenciais ecolgicos de produo do lugar e as condies sociais e culturais das populaes envolvidas etc. Alm disso, ao contrrio dessa perspectiva, em geral, pela adequao dos processos produtivos, nfase dada apenas numa possvel revoluo da eficincia em detrimento de um debate maior sobre a necessria revoluo da suficincia (Sachs, 2000), qual seja, a mudana nos padres de produo e consumo da sociedade, base para pensarmos, de fato, a sustentabilidade. foroso, pois, reconhecer que a adaptao tecnolgica com vistas a uma maior eficincia na produo (no sentido do no desperdcio no uso dos recursos ambientais e da diminuio das emisses), embora necessria, no suficiente para garantir a sustentabilidade no sentido amplo ambiental, social, poltica, cultural e econmica de toda a sociedade (Leff, 2001). Ademais, pensar a sustentabilidade em uma sociedade to diversa e desigual como a brasileira requer equacion-la impreterivelmente diversidade cultural, democratizao do acesso aos recursos naturais e distribuio dos riscos da produo industrial. Trata-se de um princpio de justia ambiental (Martinez-Alier, 2001), ou seja, da espacializao da justia distributiva (Deutsch Lynch, 2001). Na nossa sociedade, as consideraes sobre

presses do setor eltrico, os governos estaduais e federal tm empenhado esforos para promover medidas que acelerem o licenciamento, entendido como entrave burocrtico ao desenvolvimento. No nvel estadual, a portaria que veta o acesso s informaes em caso de deciso do Estado um exemplo, assim como o desmembramento recente da equipe tcnica da Feam que h quase duas dcadas se ocupava das anlises dos projetos de infra-estrutura de energia. Aps intensa perseguio interna, os tcnicos foram alocados em diferentes departamentos, ficando as anlises tcnicas a cargo de uma equipe menor e menos experiente, alm de consultores ad hoc, contratados a partir de um banco de dados da instituio. Esta medida impede claramente o reconhecimento e a atribuio de responsabilidades pelas anlises ambientais, dificultando o acompanhamento por parte dos cidados, alm de ampliar o crculo vicioso da troca de papis entre os agentes do campo, ora tcnicos da Feam, ora consultores das empresas. Em nvel federal, o impasse no licenciamento ambiental das hidreltricas de Jirau e Santo Antonio, no rio Madeira, levou ao desmembramento do Ibama em maio de 2007, sendo que, ao final de 2006, o governo j havia encaminhado ao congresso um projeto para acelerao do licenciamento ambiental, considerando o tamanho do impacto como critrio bsico para o licenciamento atravs do Ibama e no a localizao do empreendimento. Com uma maior centralizao, o processo torna ainda mais distante a participao da populao local em projetos de grande impacto. Alm de tentar agilizar os processos de licenciamento de grandes barragens na Amaznia, como as do complexo do rio Madeira e de Belo Monte, o governo tem tambm como objetivo a acelerao do processo para construo da usina nuclear de Angra 3. Todos esses so projetos de grande impacto socioambiental e sistematicamente contestados pela populao local e entidades ambientalistas, alm de cientistas. Medidas como estas, que no registram as falhas dos projetos, mas tentam atribuir ao meio ambiente e legislao vigente a suposta morosidade dos processos, so pautadas por uma viso estritamente desenvolvimentista que encontra paralelo histrico no regime militar dos anos de 1970. Elas sustentam nossa observao de que a expectativa de uma governana ambiental preconizada pelo avano do arcabouo institucional democrtico

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a distribuio do espao ambiental (Opschoor, 1995) remetem aos conflitos em torno de direitos territoriais e significados culturais que ultrapassam tentativas de valorao monetria da natureza, mesmo na forma de medidas mitigadoras ou compensatrias. As assimetrias na classificao e na apropriao social da natureza resultam em uma distribuio ecolgica desigual. O conflito eclode quando o sentido e a utilizao de um espao ambiental por um determinado grupo ocorrem em detrimento dos significados e dos usos que outros segmentos sociais possam fazer de seu territrio e, com isso, assegurar a reproduo do seu modo de vida. A governana ambiental, entendida como consenso e gesto dos recursos e dos sujeitos, elide as consideraes sobre os conflitos que permeiam os processos sociais. imperativo reconhecer que projetos industriais homogeneizadores do espao, tais como hidreltricas, minerao, monoculturas de soja, eucalipto, cana-de-acar, entre outros, bem como polticas globais a partir de formulaes abstratas e distantes, so geradores de injustias ambientais, na medida em que, ao serem implementados, imputam riscos e danos s camadas mais vulnerveis da sociedade. Os conflitos decorrentes denunciam contradies em que as vtimas das injustias ambientais no s so verdadeiramente excludas do chamado desenvolvimento, mas assumem todo o nus dele resultante. Por outro lado, importante salientar que os excludos no se constituem como vtimas passivas do processo e vm se organizando em variados movimentos, associaes e redes, tais como o movimento dos atingidos por barragens, os movimentos extrativistas diversos, a rede dos povos do cerrado, os contaminados pela indstria do amianto nas zonas industriais urbanas, a Rede Alerta Contra o Deserto Verde, entre outros, apresentando-se como portadores de outros projetos de vida e interao com o meio ambiente, assim como outros ambientalismos (Guha e Martinez-Alier, 1996; Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005; Acselrad, 2004a, 2004b; Rothman, 2008). So sujeitos sociais que se articulam em movimentos e redes, forjando novas tcnicas e estratgias de ao coletiva que vo da ao direta como as ocupaes de escritrios e canteiros de obras at as negociaes no prprio espao de domnio simblico, como o contra-rima dos atingidos da UHE Irap, cantando em prosa e verso no Cordel dos Atingidos. Notas
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Atualmente, o mesmo processo remete categoria socioambientalismo, como atestam peas publicitrias de inmeras instituies financeiras. Para uma referncia s matrias que consideram o licenciamento ambiental uma barreira ao desenvolvimento, consultar Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, pp. 89-116). Para uma continuada atualizao, ver debate travado no veculo Carta Maior em 16 e 17 de novembro de 2006, a propsito da audincia pblica sobre os projetos hidreltricos no Rio Madeira. No primeiro artigo, o articulista defende a liberao dos projetos em nome do crescimento econmico do pas, contra o atraso. As posies contrrias de ambientalistas e defensores dos direitos indgenas so apresentadas como romnticas, amorosas, defensoras de populaes e modos de vida antigos, que precisam ser atualizados pelo progresso, para que Rondnia possa ter um desenvolvimento nos patamares de So Paulo. As reaes dos ambientalistas apontam a falcia desta viso desenvolvimentista e excludente. Acessar no site www.cartamaior.com.br os artigos Nas audincias do Rio Madeira, de Francisco Carlos Teixeira (16/ 11/2006), e Madeira no leilo do grande capital: quem disse que o futuro tem preo?, de Luiz Fernando Novoa Garzon (17/11/2006). Como se discutir adiante, o governo federal enviou ao congresso, no final de 2006, um projeto de lei que visava a acelerar o licenciamento ambiental, de fato produzindo inmeras mudanas, como a diviso do Ibama em dois institutos, tendo um deles a tarefa de conduzir os licenciamentos. Para uma anlise do ponto de vista da ecologia poltica, consultar Bryant e Bailey (1997). Embora com foco nos conselhos de poltica ambiental, a dinmica aqui analisada extrapola o campo ambiental strictu sensu. Problemas semelhantes enfrentam os demais arranjos institucionalizados dos movimentos sociais e dos espaos pblicos deliberativos, tais como os demais conselhos gestores de polticas pblicas, as experincias do Oramento Participativo etc. (Dagnino, 2004). Ademais, os impasses levantados pela institucionalizao de atores coletivos e de processos deliberativos reivindica um debate sobre a participao dos atores sociais nohegemnicos, em geral no-organizados. Nesse sentido, o controle das arenas deliberativas se faz pelos grupos dominantes, assim como pelos atores

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coletivos que aderiram ao paradigma da modernizao ecolgica, ou adequao ambiental, a partir dos anos de 1980, como analisado por Zhouri (2006) a propsito das Ongs e das polticas para a Amaznia. 12 13 Ver anlise e exemplos em Zhouri e Oliveira (2005) e Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, p. 106). Para uma anlise detalhada sobre o exaustivo processo de negociao do Termo de Ajustamento de conduta referente barragem de Irap, consultar Zucarelli (2006).

O Licenciamento um procedimento administrativo e exigncia legal do Estado em relao a atividades causadoras ou potencialmente causadoras de impactos ambientais. Uma discusso mais aprofundada sobre o licenciamento ambiental, inspiradora desta seo, encontra-se em Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, pp. 89-116). Alm do acompanhamento das dinmicas em outros estados e em nvel nacional com base em processos nos Ministrios das Minas e Energia e do Meio Ambiente, na Aneel e na rede de entidades que compem o GT Energia do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais, seguimos os registros de que o Conama talvez tenha sido inspirado no Copam mineiro (Carneiro, 2003). Para o caso do Copam mineiro, consultar Starling (2001). O projeto hidreltrico Irap, no Rio Jequitinhonha, orado no incio dos anos de 2000 em torno de 500 milhes de reais, aps quase duas dcadas de resistncia por parte das comunidades locais atingidas, recebeu licenciamento operatrio em dezembro de 2005, quando o Termo de Ajustamento de Condutas levado a efeito pelo Ministrio Pblico Federal fez com que a empresa estatal Cemig reconhecesse vrios direitos antes negados. Assim, as externalidades sociais reconhecidas contriburam para a duplicao do valor oramentrio da obra. A exemplo da PCH Aiuruoca, projeto que incide sobre uma rea de APP, dentro da zona de amortecimento do Parque Estadual do Papagaio, zona de refgio da vida silvestre da APA Federal da Mantiqueira, portanto, um ecossistema tpico da Mata Atlntica, com vrias espcies endmicas ameaadas de extino. Uma rea, enfim, sujeita a vrias legislaes de preservao e cujo projeto, no obstante, obteve licena prvia concedida pelo Copam aps sete anos de resistncia de movimentos locais. Para mais detalhes, consultar Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, p. 102) e Zhouri (2003). O processo, conhecido em ingls como scoping, esta previsto na legislao alem (Gesetz ber die Umweltvertrglichkeitsprfung, UVPG, Artigo 5).

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JUSTIA AMBIENTAL, DIVERSIDADE CULTURAL E ACCOUNTABILITY : DESAFIOS PARA A GOVERNANA AMBIENTAL Andra Zhouri Palavras-chave: Governana; Licenciamento ambiental; Adequao; Conflito; Justia ambiental. Este artigo apresenta uma reflexo crtica sobre os significados da noo de governana, sobretudo no campo ambiental, com referncia aos modelos empricos representados pelos conselhos de poltica ambiental e ao processo de licenciamento. A governana ambiental remetida ao contexto do paradigma da modernizao ecolgica, ou adequao ambiental, centrado nas estratgias tcnicas, mercadolgicas e no consenso poltico como solues para os ditos problemas ambientais. A anlise dos problemas estruturais e procedimentais do licenciamento ressalto os limites desta noo de governana que se impe como controle sobre os territrios e as pessoas. Ao final, sublinha-se a necessidade de se colocar em destaque os princpios da justia ambiental, da diversidade cultural e da transparncia como essenciais para a construo de uma sociedade que se quer sustentvel. ENVIRONMENTAL JUSTICE, CULTURAL DIVERSITY, AND ACCOUNTABILITY: CHALLENGES FOR ENVIRONMENTAL GOVERNANCE Andra Zhouri Keywords: Governance; Environmental licensing; Adequacy paradigm; Conflict; Environmental justice. The article presents a critical view on the notion of governance, mainly in the environmental field, with respect to the empirical models represented by the council of environmental policies and the process of environmental licensing. Environmental governance is inscribed in the ecological modernization paradigm, or adequacy paradigm, centered in the technical, market oriented and consensus building strategies as solutions for the so-called environmental problems. Through the analysis of the structural and practical problems of the licensing process, the paper highlights the limits of this notion of governance that imposes itself upon territories and peoples. At the end, it is stressed the call for principles related to environmental justice, cultural diversity and accountability as crucial for the constructing of a sustainable society. JUSTICE ENVIRONNEMENTALE, DIVERSIT CULTURELLE ET ACCOUNTABILITY: DFIS LA GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE Andra Zhouri Mots-cls: Gouvernance; Permis environnementaux; Adquation; Conflit; Justice environnementale. Cet article prsente une rflexion critique propos des sens de la notion de gouvernance, en particulier dans le domaine environnemental, en faisant allusion aux modles empiriques reprsents par les conseils de la politique environnementale et au processus dobtention de permis environnementaux. La gouvernance environnementale est renvoye au contexte du paradigme de la modernisation cologique, ou adquation environnementale, centre sur les stratgies techniques, de march et sur le consensus politique en tant que solutions pour les dnomms problmes environnementaux. Lanalyse des problmes structurels et de procdure du systme de permis met en avant les limites de cette notion de gouvernance, qui simpose comme un contrle sur les territoires et les personnes. En conclusion, nous soulignons le besoin de mettre en avant les principes de la justice environnementale, de la diversit culturelle et de la transparence en vue de la construction dune socit qui se veut durable.