Administração Pública para Concursos

Srie
ADMINISTRAO PBLICA PARA CONCURSOS

Gustavo Justino de Oliveira
Administrao pblica Para concursos
IESDE Brasil S.A. Curitiba 2010
2010 IESDE Brasil S.A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao por escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.
O48a
Oliveira, Gustavo Justino de. / Administrao pblica para concursos. / Gustavo Justino de Oliveira. Curitiba : IESDE Brasil S.A., 2010. 124 p.
ISBN: 978-85-387-3016-3
1. Administrao Pblica. 2. Concursos. 3. Gesto Pblica. 4. Controle. I. Ttulo. CDD 350.7
Capa: IESDE Brasil S.A. Imagem da capa: Jupiter Images/DPI Images
Todos os direitos reservados.
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 Batel Curitiba PR 0800 708 88 88 www.iesde.com.br
IESDE Brasil S.A.

Ps-Doutor em Direito Administrativo pela Universidade de Coimbra (Portugal). Professor Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo So Francisco), onde leciona na graduao e na ps-graduao. Foi procurador do estado do Paran por 15 anos e hoje consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Terceiro Setor, em So Paulo. Autor dos livros Contrato de Gesto (Ed. RT), Consrcios Pblicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrtico (Ed. Frum), Parcerias na Sade (Ed. Frum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Frum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Frum). Autor de diversos artigos cientficos e diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS (Ed. Frum).
sumri sumrio mrio
Organizao do Estado e da Administrao Pblica

9 | Noes introdutrias 10 | Desconcentrao e descentralizao 11 | rgos pblicos 11 | Administrao Direta 12 | Administrao Indireta 16 | Entidades paraestatais
Modelos tericos de Administrao Pblica

21 | Conceito de Administrao Pblica 21 | Modelo patrimonialista 22 | Modelo burocrtico 25 | Modelo gerencial
21
Experincias de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernizao da Administrao Pblica. Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica
31 | Experincias de reformas administrativas no Brasil 36 | O processo de modernizao da Administrao Pblica
31
37 | Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica
Governana, governabilidade 43 e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

43 | O Estado contemporneo 44 | Governana pblica no Estado contemporneo 46 | Governabilidade
47 | Accountability 48 | Qualidade na Administrao Pblica
Governo eletrnico e transparncia. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais 53 e sua aplicao na Administrao Pblica
53 | Governo eletrnico 58 | Novas tecnologias gerenciais
Gesto pblica empreendedora e ciclo do Governo Federal

65 | Gesto pblica empreendedora 66 | Ciclo do Governo Federal
65
Controle da Administrao Pblica

71 | Noes introdutrias 72 | Tipos de controle 74 | Controle administrativo 75 | Controle legislativo
71
Probidade na Administrao Pblica
81
sumri sumrio mrio
81 | Noes introdutrias 81 | Responsabilidade dos servidores pblicos 83 | Trato Normativo da Matria
Convnios, contrato de repasse e termo de cooperao

89 | Consideraes iniciais acerca do convnio 93 | Contrato de repasse 94 | Vedaes para a celebrao de convnios e contratos de repasse 94 | Cadastro prvio no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse 95 | Termo de cooperao
89
Gesto de contratos
99 | Consideraes iniciais
99
100 | Acompanhamento e fiscalizao da execuo contratual 100 | Gestor de contratos administrativos 104 | Livro de ocorrncias 105 | Contratao de terceiro 105 | Preposto: um elo permanente entre a administrao e a contratada
Noes sobre comunicao 109 na Administrao Pblica

109 | O que Redao Oficial 111 | Comunicaes oficiais
Noes introdutrias
A Constituio da Repblica trata, em seu Ttulo III, da Organizao do Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Captulo VII que trata da Administrao Pblica. A referida Carta Poltica adotou a forma de Estado federado, o qual se caracteriza pela coexistncia, num mesmo territrio, de vrios poderes polticos distintos. No Brasil, temos ento um poder poltico central (Unio), poderes polticos regionais (estados) e poderes polticos locais (municpios), alm do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 14). Aos Estados-membros assegurada autonomia consistente na capacidade de autoadministrao, autolegislao, autogoverno e auto-organizao. A forma federativa de Estado clusula ptrea (CF, artigo 60, 4.). A forma de governo adotada no Brasil a republicana, a qual se caracteriza pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestao de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil o presidencialista, no qual predomina o princpio da diviso dos Poderes. O presidente da Repblica o chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxlio dos ministros de Estado, a direo superior da Administrao Pblica Federal, cabendo a ele sua organizao e estruturao, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constituio. Em decorrncia da forma federativa de Estado e do princpio da simetria das esferas polticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administraes Pblicas do Distrito Federal e dos estados sero, respectivamente, o governador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razo,
os chefes dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administraes Pblicas dos municpios, sero seus prefeitos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 17). O artigo 2. da Constituio da Repblica prev que so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Confunde-se, usualmente, o governo com a Administrao Pblica. Aquele teria a incumbncia de exercer a direo suprema e geral do Estado, determinar a forma de realizao de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautaro sua atuao, os planos governamentais, sempre visando conferir unidade soberania estatal (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16). A Administrao Pblica, por sua vez, pode ser conceituada sob dois aspectos: o funcional e o organizacional. Sob o ngulo do primeiro, a Administrao Pblica
significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituies polticas de cpula no exerccio de funes de governo, que organizam a realizao das finalidades pblicas postas por tais instituies e que produzem servios, bens e utilidades para a populao, como, por exemplo, ensino pblico, calamento de ruas, coleta de lixo. (MEDAUAR, 2010, p. 48)
J sob o ngulo organizacional, ela representa o conjunto de rgos e entes estatais que produzem servios, bens e utilidades para populao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio das funes de governo (MEDAUAR, 2010, p. 48). Odete Medauar afirma que a confuso entre governo e Administrao Pblica se d na medida em que, na poca contempornea, aumenta-se a importncia da atividade administrativa na dinmica do Estado, bem como pelo fato de no Brasil coexistir, no vrtice do Poder Executivo, funes governamentais e funes administrativas, permitindo assim evitar um governo puramente poltico e uma Administrao puramente burocrtica (MEDAUAR, 2010, p. 51).
Desconcentrao e descentralizao
O Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a funo administrativa.
A descentralizao administrativa significa a transferncia de poderes de deciso em matrias especficas a entes dotados de personalidade jurdica prpria. Tais entes realizam,
10
em nome prprio, atividades que, em princpio, tm as mesmas caractersticas e os mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralizao implica, assim, a transferncia decisria, e no meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)
Na descentralizao o Estado desempenha suas atividades atravs de outras pessoas, e no pela sua administrao direta. Ser efetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado servio pblico, e ser efetivada mediante delegao quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuo do servio, para que a pessoa delegada o preste populao, em seu prprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24). Existir desconcentrao quando atividades forem distribudas de um centro para setores perifricos ou de escales superiores para escales inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurdica (MEDAUAR, 2010, p. 56).
rgos pblicos
rgos pblicos ou rgos administrativos so unidades de atuao, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuio predeterminada (MEDAUAR, 2010, p. 57). Os rgos no possuem personalidade jurdica e, portanto, no podem contrair obrigaes nem exercer direitos em nome prprio. Sendo assim, atuam em nome da pessoa jurdica de que faz parte. Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado. A lei que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal (Lei 9.784/99) considera rgo a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao Direta e da estrutura da Administrao Indireta.
Administrao Direta
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administrao Direta como o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado.
11
Pode-se apontar como caractersticas da Administrao Direta o vnculo de subordinao-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus rgos e a generalidade de tarefas e atribuies que lhe cabem (MEDAUAR, 2010, p. 65).
Administrao Indireta
De acordo com o artigo 4., inciso II, alneas a, b, c e d do Decreto-Lei 200/67, esto compreendidas na Administrao Indireta as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6., 1., que o consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a Administrao Indireta de todos os entes da Federao consorciados. Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. As entidades da Administrao Indireta caracterizam-se pela especialidade das suas atribuies. Prev o inciso XIX do artigo 37 da Constituio Federal que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,
para o desempenho de sua competncia especfica, a entidade da Administrao indireta dotada de patrimnio e pessoal prprios, estrutura administrativa prpria, encabeada por um dirigente, de regra denominado presidente ou superintendente (nas universidades, reitor).
Importante salientar que, de acordo com o 6. do artigo 37 da Constituio Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurdica pblica ou de entidades prestadoras de servios pblicos com personalidade jurdica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, objetiva. No entanto,
h linha doutrinria em favor da responsabilidade subsidiria da pessoa jurdica matriz (Unio, Estado, Distrito Federal, Municpio) se o patrimnio de qualquer entidade da respectiva Administrao Indireta no for suficiente para a reparao, pois a pessoa jurdica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)
12
Autarquias
De acordo com o inciso I do artigo 5. do Decreto-Lei 200/67, autarquia
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como a pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. Em razo da sua personalidade jurdica ser de direito pblico, as autarquias devem obedincia integral ao regime jurdico administrativo, de modo a, por exemplo, ser exigido concurso pblico para admisso dos seus servidores, bem como licitao para suas contrataes.
Agncias reguladoras
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no direito brasileiro, agncia reguladora seria qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de regular a matria especfica que lhe est afeta. Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agncias reguladoras surgiram
com a extino total ou parcial do monoplio estatal de alguns servios pblicos e outras atividades e com a transferncia total ou parcial, ao setor privado, da execuo de tais servios e atividades, mediante concesses, permisses ou autorizaes.
As agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias, podendo, com isso, exercer atribuies tpicas do Poder Pblico, j que possuem personalidade jurdica de direito pblico. Tal prerrogativa as submete a todos os controles constitucionalmente previstos Administrao Pblica. Sendo assim,
para conferir maior independncia s agncias reguladoras, caracterstica essencial do modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribudo a elas o status de autarquia em regime especial, o que si traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)
13
Acerca das autarquias em regime especial, Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 454) identifica como suas prerrogativas 1.) poder normativo tcnico; 2.) autonomia decisria; 3.) independncia administrativa; 4.) autonomia econmico-financeira.
Agncias executivas
O artigo 51, Lei 9.649/98, estabelece que
o Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
Assim, agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebra contrato de gesto com rgo da Administrao Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos (DI PIETRO, 2010, p. 465). Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 468) entende, no entanto, que nada h de inovador em qualificar-se de agncia executiva a entidade autrquica que se dedique a exercer atividade estatal descentralizada, e isso pela singela razo de que esse sempre foi o normal objetivo das autarquias.
Fundaes pblicas
De acordo com o inciso IV, do artigo 5. do Decreto-Lei 200/67, fundao
a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
Existe divergncia doutrinria quanto personalidade jurdica das fundaes. Jos dos Santos Carvalho Filho, acompanhando entendimento de Hely Lopes Meirelles, entende que as fundaes pblicas tm sempre personalidade jurdica de direito privado, pois o fato de ser o Estado o instituidor no desmente a caracterizao dessas entidades, at porque o Estado quem d criao a sociedades de economia mista e a empresas pblicas, e essas entidades, como j visto, tm personalidade jurdica de direito privado (CARVALHO FILHO, 2009, p. 495).
14
No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo Tribunal Federal (RE 101.126-RJ, Rel. Ministro Moreira Alves), pela existncia de fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado. o que explica Odete Medauar.
Fundaes podem existir, com alguma atuao do poder pblico na instituio, manuteno ou controle, cujas caractersticas no correspondem ao modelo traado no referido artigo 5., IV, do Dec.-Lei 200/67. Nesse caso, tais fundaes no integram a Administrao Indireta e tm seu regime jurdico determinado pelo ato que as cria ou autoriza sua criao, podendo ser regidas pelo direito privado. (MEDAUAR, 2010, p. 85)
Sociedades de economia mista e empresas pblicas

Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 470) aduz que
essas entidades so dotadas de personalidade jurdica de direito privado e delas se vale o Estado para possibilitar a execuo de alguma atividade de seu interesse com maior flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrtico indissociveis das pessoas de direito pblico.
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 446) aponta como traos comuns s empresas pblicas e sociedades de economia mista: criao e extino autorizadas por lei; personalidade jurdica de direito privado; sujeio ao controle estatal; derrogao parcial do regime de direito privado por normas de direito pblico; vinculao aos fins definidos na lei instituidora; desempenho de atividade econmica. Nos termos do artigo 5., inciso II, do Decreto-Lei 200/67, empresa pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
15
So empresas pblicas, de acordo com Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 471), as
pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza, para que o governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes, execute a prestao de servios pblicos.
J as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, so

pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta do Estado, criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedades annimas, cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, como regra, a explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos. (CARVALHO FILHO, 2009, p. 471)
De tais conceitos retiram-se os traos distintivos das duas entidades: Forma de organizao a sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a forma de sociedade annima enquanto a empresa pblica sob qualquer das formas admitidas em direito. Composio do capital a sociedade de economia mista constituda por capital pblico e privado, e a empresa pblica, por capital pblico.
Entidades paraestatais
H divergncia doutrinria quanto a quais so as entidades paraestatais e ainda se tais entidades integram a Administrao Indireta. Maral Justen Filho (2006, p. 134-137) faz distino quanto s entidades paraestatais e entidades no estatais, incluindo-se nas ltimas as entidades do Terceiro Setor. Explica o autor que este integrado por sujeitos e organizaes privadas que se comprometem com a realizao de interesses coletivos e a proteo de valores supraindividuais. Quanto entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que
entidade paraestatal ou servio social autnomo uma pessoa jurdica de direito privado criada por lei para, atuando sem submisso Administrao Pblica, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manuteno mediante contribuies compulsrias. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 134)
16
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 439) entende que a expresso paraestatal deveria abranger toda pessoa jurdica que tivesse vnculo institucional com a pessoa federativa, de forma a receber desta os mecanismos estatais de controle. Enquadrar-se-iam, desse modo, como entidades paraestatais as pessoas da Administrao Pblica Indireta e os servios sociais autnomos. As organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico so denominadas pelo autor como organizaes colaboradoras, as quais seriam pessoas privadas, institudas pelas frmulas de direito privado, e que a elas poderia ser atribudo o encargo da prestao de servios pblicos no regime de parceria com a Administrao Pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 517). Celso Antnio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expresso entidade paraestatal melhor serviria para designar sujeitos no estatais, isto , de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no mbito de interesses seus, mas no exclusivamente seus. O mesmo autor ressalta que as organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico no so pessoas da Administrao Indireta, pois
so organizaes particulares alheias estrutura governamental, mas com as quais o Poder Pblico (que as concebeu normativamente) se dispe a manter parcerias [...] com a finalidade de desenvolver atividades valiosas para a coletividade e que so livres atuao da iniciativa privada, conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se constituam em servios pblicos. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 218)
Dicas de estudo
MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Consrcios Pblicos:comentrios Lei 11.107/2005.So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gesto. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
17
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2006. _____. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2006. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010.
18
19
Conceito de Administrao Pblica

A Administrao Pblica, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo (orgnico ou formal). O objeto da Administrao Pblica a funo administrativa, que abrange o fomento, a polcia administrativa e o servio pblico (DI PIETRO, 2008). Nesse caso, a Administrao uma atividade concreta do Estado, objetivando a realizao das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000). Quanto ao aspecto subjetivo, a Administrao Pblica pode ser considerada o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado (DI PIETRO, 2008). Ou seja, a Administrao Pblica uma mquina composta por rgos e entidades, organizados de forma hierrquica sob a direo de um chefe de Estado (ARAJO, 2005).
Modelo patrimonialista
O patrimonialismo uma herana da poca feudal, vigente nas sociedades pr-democrticas. De acordo com esse modelo, a Administrao Pblica deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do povo em seu favor. O aparelho de Estado uma espcie de extenso do poder do soberano, no havendo distino entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa pblica se confunde com a coisa do governante. Dessa forma, a Administrao Pblica deixa de atender funo de defesa da coisa pblica e dos interesses da sociedade, dando-se mais ateno aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria. So caractersticas marcantes desse modelo de administrao a corrupo e o nepotismo.
21
Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentvel com o advento do capitalismo e da democracia. Jurisprudncia:
STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAO PBLICA. VEDAO NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIO QUE DECORRE DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I - Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Resoluo 7/2005 do Conselho Nacional da Justia, a prtica do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II - A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal para coibir a prtica. III - Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. IV - Precedentes.
V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao do servidor, aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso.
Modelo burocrtico
Surgimento do modelo burocrtico
A revoluo industrial e o surgimento do Estado Liberal contriburam para uma nova tica sobre o papel do Estado, dando espao ao surgimento do modelo burocrtico, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995). Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no livro A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo (1904), e teve suas bases mais bem definidas somente em 1922, com a publicao do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor. O modelo burocrtico foi uma resposta aos abusos e demais vcios experimentados pela Administrao Pblica. Disseminava-se uma ideia de desconfiana prvia dos administradores pblicos por parte da sociedade, como uma reao ao modelo patrimonialista. Por essa razo, props-se uma instaurao do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razo e na lei), em que se garantisse a efetividade da conteno de abusos.
22
A administrao burocrtica se destaca pela ideia de sua submisso ao Direito, de racionalidade, de ponderao entre meios e fins e de preciso. A proposta de realizao de um controle rgido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes admisso de pessoal e s contrataes a serem realizadas pelo Poder Pblico, baseando-se nos princpios da profissionalizao, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995). Quanto profissionalizao, ope-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrtico, atribudo um grande valor ao mrito do funcionrio (meritocracia), sendo que os funcionrios chegam a um cargo por meio de competio justa e sua ascenso profissional se baseia em critrios de experincia (antiguidade) e desempenho. So ainda atributos do profissionalismo o trabalho remunerado e a diviso racional de tarefas. Ainda, uma caracterstica que diz respeito tanto ao princpio da profissionalizao como ao da impessoalidade a separao das propriedades pblica e privada, e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo, pode-se dizer que o modelo burocrtico acolheu a ideia taylorista de maximizar o rendimento funcional atravs da separao das funes de planejamento e execuo de tarefas. No tocante impessoalidade, alm das caractersticas supracitadas, significa que os cargos pertencem organizao, e no s pessoas que os esto ocupando. Como consequncia, evita-se a apropriao individual do poder, a obteno de benefcios em funo da posio ocupada pelo profissional. Quanto formalidade, diz respeito imposio de deveres e responsabilidades aos servidores pblicos, existncia de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), formalizao de processos decisrios e das comunicaes internas e externas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronizao dos servios prestados, evitando assim a discricionariedade. Eficincia organizacional (administrativa e econmica) e equidade (entre funcionrios e na produo de produtos e servios padro) so tambm caractersticas do modelo de administrao burocrtico (SECCHI, 2009). Em suma, destacam-se dentre os princpios bsicos que norteiam o modelo de Administrao Pblica burocrtico:
23
impessoalidade; formalismo; profissionalizao e ideia de carreira pblica, em que a promoo ocorre com base na meritocracia; diviso funcional hierrquica clara; mnimo de discricionariedade nas decises, sempre fundamentadas em normas. Conforme o exposto, o modelo burocrtico caracteriza-se por uma ideia de Administrao submissa lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padres de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento o de defesa do interesse pblico, atravs de um conceito de integridade, com a reduo da corrupo e maximizao da democracia (LONGO, 2008). Jurisprudncia:
STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor pblico: contratao temporria excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicao para a admisso de servidores para funes burocrticas ordinrias e permanentes.
Crise do modelo burocrtico

Apesar de o modelo burocrtico ser funcional para controlar a corrupo, que era o principal objetivo proposto quando de sua criao, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentido de processos e a reduo de eficincia. At mesmo hoje a palavra burocracia usada de forma pejorativa para designar gargalos e lentido de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer a eficincia da ao admi nistrativa. As principais crticas administrao burocrtica foram formuladas por Merton, em 1949. Em sntese, as falhas do modelo so a desmotivao dos empregados, a resistncia s mudanas, o abuso da senioridade como critrio de ascenso profissional, e a grande separao entre o cidado e o funcionalismo pblico, que acaba por no atender s necessidades e aos anseios dos seus destinatrios.
24
Conclui-se ainda que (PRATS I CALAT, 2005) a racionalidade da administrao burocrtica no garante a eficincia e a eficcia do sistema, especialmente pela dificuldade de aplicao das regras prtica e pelo excesso de rigidez, que embaraa a adaptao a situaes novas. Por fim, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histrico em que se insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas, em prol de quem o cidado abre mo de seu poder. Dessa forma, ressalta-se a busca por uma Administrao Pblica mais apegada tcnica, a fim de atingir eficincia e eficcia. Essa ideia ope-se de democracia, em que o poder emana do povo.
Modelo gerencial
Surgimento do modelo gerencial
Conforme concluso do tpico anterior, a crise do modelo burocrtico, juntamente com outros fatores, como a globalizao da economia, uma nova dinmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um cada vez maior distanciamento entre as decises da Administrao e os interesses dos administrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturao e a gesto da administrao pblica, baseado em valores de eficincia, eficcia e competitividade. Na segunda metade do sculo XX, como resposta ampliao das funes econmicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao, foi emergindo um novo modelo de Administrao Pblica, a gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gesto pblica (new public management). H doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administrao Pblica gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto com aquela, compe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009). Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eficincia e a qualidade na prestao de servios pblicos, alm da reduo de custos.
25
Nenhum modelo de administrao rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado. No caso da transio do modelo burocrtico para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram conservados, de forma flexibilizada, alguns princpios, como admisso por critrios de mrito, sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, avaliao de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a principal mudana refere-se forma de controle, que antes era realizado a priori e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser feita a posteriori. Ainda, h uma evoluo no sentido de interesse pblico. Enquanto no modelo burocrtico o interesse pblico acabava-se misturando ao prprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse pblico passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidado, contribuinte de impostos e destinatrio de servios. A nova gesto pblica baseada nos critrios de eficincia, eficcia, qualidade e desempenho. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido focando-se os resultados que devem ser mensurados em comparao com as expectativas e o cidado beneficirio, ou cidado cliente. A ideia de avaliao de desempenho, entre outros princpios norteadoras da Administrao Pblica gerencial, teve como inspirao o uso de prticas de gesto provenientes da administrao privada. Contudo, deve-se levar em conta certas diferenas, como o objetivo (de lucro, no caso das organizaes privadas, e da realizao do interesse pblico, no caso da Administrao Pblica) e a origem das receitas. Quanto organizao administrativa, h tambm uma flexibilizao em relao ao modelo burocrtico. Enquanto naquele modelo a estrutura administrativa configurava-se de forma mais rgida, sempre pautada na observncia de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial prope uma maior descentralizao poltico-administrativa, com transferncia de funes para administraes locais, dotadas de maior autonomia (e, tambm, responsabilidade). Dessa forma, a proposta de uma organizao administrativa com menos nveis hierrquicos, com controle de resultados e voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER PEREIRA, 1996).
26
Ainda no que diz respeito autonomia (gerencial, oramentria e financeira) dos rgos e entidades pblicas, esta maior no gerencialismo em virtude de um acordo firmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes, atravs do qual ficam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de resultados (OLIVEIRA, 2009). Dessa forma, na Administrao Pblica gerencial definem-se os objetivos que devem ser atingidos atravs de uma ao pblica, atribuindo ao administrador autonomia na gesto dos recursos e propondo um controle a posteriori do alcance dos resultados propostos. Jurisprudncia: INFORMATIVO STF 474 TTULO: Lei 9.637/98: Organizaes Sociais (Transcries)
Ideia de governana pblica

No incio do sculo XXI, o conceito de gerencialismo j sofreu uma evoluo, caracterizada pela governana pblica, com foco no s na eficcia da Administrao Pblica, mas como um modelo de interao entre os diversos nveis de governo e destes com associaes de empresas e da sociedade civil (PRATS I CALAT, 2005). No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para uma reforma com objetivo de transio da Administrao Pblica burocrtica, rgida e ineficiente, para a Administrao Pblica gerencial, mais flexvel, eficiente e voltada para o atendimento do cidado. O tpico 2 do plano, intitulado As trs formas de Administrao Pblica, descreve bem os tipos de Administrao Pblica patrimonialista, burocrtica e gerencial, bem como os momentos de transio entre eles. Por fim, cabe ressaltar que a transio entre os modelos apresentados ocorre de forma gradual e contnua, e no por ruptura dos preceitos do modelo anterior. Em muitos assuntos, no h superao de um modelo quando de sua transio para o posterior, podendo coexistir dois ou mais deles em um mesmo local.
27
Dicas de estudo
BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispe sobre a vedao do nepotismo no mbito da Administrao Pblica Federal. BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. Apresentao, introduo e tpico 1 (As trs formas de Administrao Pblica). Disponvel em: <www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>. WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p. 229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills). SITE: <www.bresserpereira.org.br/>.
Referncias
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administrao Pblica burocrtica gerencial. Revista do Servio Pblico, Braslia, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. 1996. BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. 314 p. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas, 2008. GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o Governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. 9 ed. Braslia: MH comunicao, 1997. LONGO, Francisco. La gestin pblica como discurso de valores. In: LONGO, Francisco; YSA, Tamyko (Eds.). Los Escenarios de la Gestin Pblica del Siglo XXI. Barcelona: Bellaterra, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000.
28
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p. _____. O contrato de gesto e seus riscos. Gazeta do Povo, 25 de janeiro de 2009. PRATS I CATAL, Joan. La construccin social de la gobernanza. In: PRATS I CATAL, Joan et al. (Coords.). Gobernanza: dilogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005. SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administrao Pblica. Revista Administrao Pblica, Rio de Janeiro,v. 43, n. 2,mar./abr.2009. WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills), 1982.
29
Experincias de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernizao da Administrao Pblica. Evoluo dos modelos/ paradigmas de gesto: a nova gesto pblica
Experincias de reformas administrativas no Brasil

Reforma do DASP
Aps o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo, um regime poltico centralizado de carter autoritrio fundado por Getlio Vargas, que perdurou at 1945. No incio desse perodo, foi prevista, no artigo 67 da Constituio Federal Brasileira de 1937, a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Sua instituio foi efetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe conferia, dentre outras, a atribuio de realizar estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, a fim de determinar, com enfoque na economia e na eficincia, as modificaes a serem realizadas: na organizao dos servios pblicos, em sua distribuio e agrupamento, nas dotaes oramentrias, nas condies e processos de trabalho, nas relaes entre rgos e com o pblico. Alm disso, atribuam-se ao DASP funes de auxiliar na organizao da proposta oramentria e realizar a fiscalizao de sua execuo1 e de seleo e aperfeioamento de servidores pblicos. A ao do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo de gesto racional, baseado no rigor tcnico e na impessoalidade, para alcance de eficincia administrativa.
31
Registra-se que, nesse perodo, foi instituda a funo oramentria enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. (BRASIL, 1995)
A ao vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administrao Pblica burocrtica weberiano, cuja implantao uma consequncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas (BRASIL, 1995). Dessa forma, a ao com o fito de normatizar a gesto racional dos negcios do Estado, mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direo burocratizao do servio pblico. Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a reforma proposta tambm se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de profissionalizao e impessoalidade, atravs de uma criteriosa contratao de pessoal, com base em critrios de competncia e qualificao. Contudo, apesar do valor dado ao mrito profissional aos concursos pblicos e ao treinamento, no houve sucesso em romper totalmente com o modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao fisiologismo (BRASIL, 1995). O modelo reformista teve sucesso em diversas questes, principalmente no que diz respeito s mudanas na gesto dos recursos humanos e oramentrios e na expanso do governo, atravs da criao de novas funes e de novas agncias administrativas (REZENDE, 2004). No entanto, teve como resultados negativos o excesso de formalismo e a manuteno do clientelismo, fazendo com que o DASP se tornasse alvo de muita resistncia e fosse perdendo seu status e prestgio (REZENDE, 2004).
Reforma instituda pelo Decreto-Lei 200/67

Nas dcadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administrao Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrtico. Contudo, foi ficando patente a necessidade de se realizar uma reforma maior, que tivesse como objetivo elevar a performance do setor pblico brasileiro e transformar o modelo de interveno do Estado na economia, centrado na ampla proviso de bens e servios em moldes empresariais e na atuao em reas julgadas estratgicas para o desenvolvimento nacional (REZENDE, 2004).
32
Em 1964 foi instituda a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar os projetos de reforma administrativa existentes e criar novos projetos. Essa reforma administrativa teve como instrumento principal o Decreto-Lei 200/67, atravs do qual
realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o controle. (BRASIL, 1995)
Dessa forma, houve uma grande expanso da descentralizao da Administrao Pblica brasileira, com objetivo de separar as funes de formulao e implementao de polticas pblicas e instituir ganhos de eficincia e racionalidade na atividade administrativa. Contudo, essa descentralizao no foi acompanhada de instrumentos adequados de centralizao, controle e planejamento (REZENDE, 2004).
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Aps a reforma realizada atravs do Decreto-Lei 200/67, foram feitas outras tentativas de modernizao da Administrao Pblica brasileira, com o objetivo de superar as deficincias do modelo burocrtico, tais como a criao da Secretaria de modernizao (SEMOR), nos anos 1970, e a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, nos anos 1980. No fim da dcada de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avano democrtico com o fim do regime militar e o advento da Constituio Federal de 1988, houve um retrocesso burocrtico, acompanhado pelo desprestgio da Administrao Pblica brasileira. Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administrao Federal, vinculada diretamente Presidncia, foi transformada no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), para o qual foi nomeado Luiz Carlos Bresser Pereira.
33
Esse Ministrio foi criado com a atribuio de estabelecer as condies para que o governo possa aumentar sua governana. Para isso, sua misso especfica a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Presidncia atravs deste Plano Diretor (BRASIL, 1995). Tal reforma tinha como objetivo principal a transio de um modelo de Administrao Pblica burocrtica para o modelo gerencial, reduzindo o papel de prestador direto de servios do Estado, reservando a ele um papel de regulador e coordenador. Tinha como base a descentralizao das atividades do Estado para obteno de uma Administrao calcada em resultados, flexibilidade e eficincia, voltada para atendimento do cidado.
2 BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. Disponvel atravs do site: <www.planalto. gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM>.
O Plano Diretor2 distinguiu quatro setores de ao estatal, classificando-os conforme a natureza de suas atividades e associando-os s modalidades de propriedade estatal, privada e pblica no estatal (esta correspondente s organizaes sem fins lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse pblico):
Setor de ao estatal
NCLEO ESTRATGICO. [...] governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado [...] de regulamentar, fiscalizar, fomentar. [...] exemplos [...]: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc.
Modalidade de propriedade
Estatal
Estatal
34
Setor de ao estatal
Modalidade de propriedade
SERVIOS NO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias Pblica no estatal externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. [...] rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura [...]. Privada, em regra
Dessa forma, evidencia-se a inteno de deixar a encargo do estado somente as atividades exclusivas e estratgicas, podendo este delegar a execuo de outras para ampliar sua eficincia e economicidade. O Plano Diretor ainda estabeleceu trs projetos bsicos3, a saber: avaliao estrutural tem relao com a reestruturao organizacional, com a finalidade de identificar sobreposies de competncias, funes inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentralizadores. agncias autnomas o objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto. organizaes sociais e publicizao objetivo de elaborao de projeto de lei que permita a publicizao dos servios no exclusivos do Estado, ou seja, sua transferncia do setor estatal para o pblico no estatal, onde assumiro a forma de organizaes sociais. Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado esto em perfeita consonncia com as caractersticas do modelo gerencial de Administrao Pblica, com foco em descentralizao da atividade estatal no intuito de ampliar a eficincia e os resultados da Administrao Pblica.
3 BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. Disponvel atravs do site: <www.planalto. gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI8.HTM>.
35
O processo de modernizao da Administrao Pblica

Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado, representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estruturas, organizao, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administrao Pblica, com a finalidade de melhor capacit-la para servir aos fins do Estado e aos interesses da sociedade. Trata-se de medidas para promover uma maior eficincia administrativa, como combate ao deficit fiscal do Estado; desconcentrao e descentralizao; atividade de regulao; orientao para os cidados e incentivo sua participao; incremento na qualidade da prestao de servios (com estmulo concorrncia); abertura participao da sociedade civil, entre outras. Nesse contexto de Reforma Administrativa, cabe trazer tona uma diferenciao entre reforma e modernizao que, muitas vezes, so usados como sinnimos para fazer referncia a processos de transformao estatal. Reformar significa mudar a forma de um objeto, restaur-lo ou reconstru-lo, sem alterar-lhe as qualidades fundamentais, para que ele se torne mais funcional. Desse modo, uma reforma de Estado implica uma transformao de grande magnitude, para torn-lo mais apto a cumprir sua funo. Modernizar, no entanto, no diz respeito a uma mudana de to grande dimenso. Uma modernizao implica a realizao de alteraes pontuais em uma estrutura, sem modificar sua essncia, para adapt-la a uma nova realidade (OLIVEIRA, 2005). Dessa forma, uma modernizao de Estado menos ampla e complexa que uma reforma estatal, significando uma busca de novas formas e modelos de gesto de tarefas, para tornar os rgos e entidades pblicas mais eficientes e eficazes, adaptando-os ao momento atual. Uma Reforma do Estado um processo mais intenso, de mudanas estruturais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se, instituindo um novo marco institucional-legal. Por essa razo, nem todas as transformaes podem ser denominadas reformas de Estado, pois muitas delas so, somente, movimentos de modernizao estatal.
36
No Estado Contemporneo, aponta-se para uma tendncia de modernizao da Administrao Pblica, que vem como uma reforma administrativa por aes contnuas (MEDAUAR, 1996). A poltica de modernizao parece mais afinada com a sociedade contempornea e suas expectativas em relao ao Estado, como um constante processo de ajustes e adaptaes na estrutura e no funcionamento do Estado, para melhor consecuo de seus objetivos e atendimento das expectativas dos cidados.
Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica

Nas dcadas finais do sculo XX, passou-se a falar muito em crise do Estado, aliada, em parte, crise do modelo de Administrao Pblica burocrtica e dificuldade do Estado em atender s demandas sociais. Em meio a um contexto de globalizao, com mercado aberto e competitivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) comea a se tornar ineficiente e a se esgotar. Tornava-se patente a necessidade de uma reforma de gesto, em virtude da crise fiscal, da falta de responsividade e eficincia e da necessidade de insero do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003). Gonalves (2005) faz aluso necessidade de uma reinveno do governo, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela descentralizao e pela ampliao do papel de gesto. Esse novo modelo, o new public management, ou nova gesto pblica, teria dois eixos principais: o da eficincia e o da responsabilidade (GONALVES, 2005). O eixo da eficincia estaria ligado ao foco na obteno de resultados na ao pblica. No caso dos servios pblicos, sua prestao direta pelo Estado estava se mostrando ineficiente e extremamente custosa. De acordo com os preceitos da nova gesto pblica, a descentralizao de algumas atividades e a transferncia de outras para entidades privadas seriam instrumentos para melhoria na qualidade e economicidade na prestao de servios pblicos. Nesse contexto, ganha especial relevncia o repasse, atravs de instrumen37
tos de contratualizao, de funes que no digam respeito s atividades exclusivas do Estado (CORRA, 2007). Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos, como igualdade, imparcialidade, transparncia, objetividade, ampliao da democracia participativa (GONALVES, 2005). No Brasil, a reforma proposta pelo modelo da nova gesto pblica veio a ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998. Entre as mudanas propostas por essa emenda, uma das principais est a insero, no artigo 37 da Constituio Federal, do princpio da eficincia. Conforme j exposto anteriormente, a ideia de eficincia est totalmente em consonncia com a proposta da nova gesto pblica. A corroborar o princpio da eficincia, podemos tambm citar a alterao do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de trs anos de estgio probatrio ao servidor pblico para a aquisio de estabilidade. Merece tambm grande destaque a incluso do 8. ao artigo 37 da Constituio Federal4. Apesar de no haver meno expressa na Constituio, Di Pietro (2008) afirma que tal dispositivo faz referncia figura do contrato de gesto5, que pode ser celebrado entre rgos da Administrao Direta ou destes com entidades da Administrao Indireta. O objetivo desses ajustes definir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle de resultados em funo das metas estabelecidas (DI PIETRO, 2008). A figura aqui prevista est em plena conformidade com as ideias de descentralizao e eficincia da nova gesto pblica. No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 reformulou o 3. do artigo 37 da Constituio, possibilitando a elaborao de uma lei para disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica Direta e Indireta, no que diz respeito a reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, obteno de informaes e possibilidade de representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Essas formas de participao e controle social so poderosos instrumentos para o exerccio da cidadania. Dessa forma, podemos dizer que j esto estabelecidas no Brasil algumas bases legais para adaptao ao modelo proposto pela nova gesto pblica.
8. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos r gos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administrado res e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I- o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obri gaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.
5 A despeito de terem a mesma denominao, esse contrato de gesto no o mesmo instrumento regulamentado pela Lei 9.637, que cuida do contrato de gesto como parceria firmada entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, para fomento e execuo de atividades discriminadas naquela lei.
38
Dicas de estudo
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho de Estado. Braslia: MARE, 1995. Apresentao, introduo e tpicos 3 a 9. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/publi_04/ colecao/plandi.htm>. Emenda Constitucional 19, de 1998. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Referncias
BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003. BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncias. D.O.U. de 5 de junho de 1998. BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995. CORRA, Izabela Moreira. Planejamento estratgico e gesto pblica por resultados no processo de reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, maio/jun. 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. 830 p. GONALVES, Pedro. Entidades Privadas com Poderes Pblicos. Coimbra: Almedina, 2005. MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. So Paulo: RT, 2003.
39
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gesto e modernizao da Administrao Pblica. Revista Brasileira de Direito Pblico, RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 10, p. 195-232, jul./set. 2005. _____. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p. REZENDE, Flvio da Cunha. Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. 132 p. SALINAS, Natasha Schimitt Caccia. Reforma administrativa de 1967: a reconciliao do legal com o real. In: MOTA, Carlos Guilherme; SALINAS, Natasha Schimitt Caccia (Coords.). Os Juristas na Formao do Estado-Nao Brasileiro: de 1930 aos dias atuais. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 457-486. VIGODA-GADOT, Eran. Managing Collaboration in Public Administration. London: Praeger, 2003.
40
41
Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica
O Estado contemporneo
No incio do sculo XXI, como uma consequncia de diversos fatores, como advento do neoliberalismo, avano da globalizao, desenvolvimento tecnolgico, entre outros, o papel do Estado sofreu uma redefinio. A fim de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses de uma sociedade democrtica, com eficcia, eficincia e economicidade, o Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais consensual e relacional. Na doutrina so usados os mais diversos termos para fazer aluso a esses novos papis assumidos pelo Estado contemporneo, muito bem sintetizados por Medauar (2003): Estado regulador transfere para particulares algumas atividades, mas fixa regras, fiscaliza, controla, sanciona; Estado propulsivo/animador incentiva programas de ao social; Estado reflexivo/catalisador usa a negociao; Estado incitador influi nos comportamentos, em vez de agir por imposio; Estado mediador/negociador exerce papel de regulao e coordenao entre os diversos elementos da sociedade; Estado subsidirio de carter residual em relao s iniciativas da sociedade;
43
Estado cooperativo ocorre colaborao entre a administrao e os entes privados, com estabelecimento de parcerias; Estado-rede remete ideia de interdependncia entre diversos poderes pblicos. Entre esses diversos papis exercidos pelo Estado no mundo atual, merece destaque o de mediador. Esse papel est ligado ao estabelecimento de vnculos com os indivduos e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a finalidade de atribuir eficincia e efetividade s aes estatais (OLIVEIRA, 2010). Nesse contexto, a prpria Administrao Pblica tambm passa a exercer um papel mediador e consensual, identificando e conjugando interesses pblicos e privados, atravs da participao da sociedade civil. O cidado sai do papel de mero destinatrio da ao pblica e o Estado deixa de lado o papel imperativo e autoritrio, passando-se a estabelecer um ambiente de cooperao e colaborao (OLIVEIRA, 2008).
Governana pblica no Estado contemporneo

Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administrao Pblica contempornea, o de governana pblica. Governana pblica um conceito mundial, com a proposta de um modelo de colaborao entre naes e entre diversos atores dentro de um Estado, com base na melhoria da eficincia e da eficcia administrativa, e no respeito aos valores de uma sociedade democrtica. O conceito de governana importado das empresas privadas. Nessas organizaes, a governana corporativa (corporativa, porque tpica do setor privado) veio como resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e administradores em questes de sustentabilidade financeira, desempenho patrimonial e gesto corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de princpios e prticas para regulamentar a relao entre acionistas, gestores e
44
outros interessados com a finalidade de aumentar o valor para a sociedade, facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organizao (ALMEIDA, 2008). As origens da governana pblica datam de meados da dcada de 1990 do sculo XX, e traduzem um consenso de que a eficcia e a legitimidade da atuao pblica se apoiam na qualidade da interao entre os distintos nveis de governo, e entre estes e as organizaes empresariais e da sociedade civil. A governana pblica vem como uma continuidade do modelo de Administrao Pblica gerencial, focada em eficcia. Contudo, prope-se uma nova forma de atingir esses resultados: a interao entre os diversos atores sociais, que devem se unir para enfrentar as aes sociais segundo os preceitos da flexibilidade, da viso estratgica, da transparncia e da comunicao (PRATS I CATAL, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a funo de gerenciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades. Nesse contexto, o conceito de boa governana foi muito bem sintetizado por Canotilho (2006), como sendo a conduo responsvel dos assuntos do Estado. O Livro Branco da Governana Europeia aponta que governana designa o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder em nvel europeu, essencialmente no que se refere a sua responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia. Canotilho enumera como princpios condizentes com a boa gover nana: transparncia; coerncia entre as diversas polticas do Estado; abertura, como uma busca de solues atravs de formas clssicas e novas (negociao e participao); eficcia, como respostas s necessidades sociais; democracia participativa, envolvendo cidados e associaes representativas.
45
Governabilidade
Conceito
Governabilidade um conceito ligado ao exerccio do poder e de legitimidade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009). Tem relao com as condies do ambiente poltico em que se efetivam ou devem efetivar-se as aes da administrao, base da legitimidade dos governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia(BENTO, 2003). Dessa forma, a governabilidade uma referncia s condies para que possa ser exercida a autoridade poltica (Diniz, 1996, cita como exemplos a forma de governo, as relaes entre os poderes e os sistemas partidrios). Em suma, governabilidade refere-se s condies de legitimidade e sustentao poltica que um governo tem para exercer o poder.
Diferenciao entre governabilidade e governana

Das definies de governabilidade e governana expostas, possvel depreender que a primeira diz respeito s condies sistmicas para exerccio de poder e autoridade, enquanto a governana diz respeito forma como exercido esse poder, ou seja, atravs de um modelo de interao entre nveis de governo e destes com outros atores sociais. Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada atravs de uma reforma do Estado, uma vez que esta diz respeito redefinio das funes do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas relaes com o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus prprios poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. J a governana pode ser incrementada atravs de uma reforma no aparelho de Estado, ou seja, uma reformulao na forma de administrar e prestar servios, a fim de melhorar a eficincia da atividade do Estado e coloc-la em maior consonncia com os interesses dos cidados. Contudo, uma vez que h uma forte relao de interdependncia entre as ideias de governabilidade e governana, muitos autores preferem unificar
46
ambos os conceitos em uma s categoria, sob a denominao capacidade governativa.
Accountability
Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administrao Pblica mais transparente, calcada em valores ticos, merece destaque a introduo do conceito de accountability. Sano (2003) afirma no haver um termo na lngua portuguesa que exprima a verdadeira traduo da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD1, como um cumprimento, pelo servidor pblico, do dever de prestar contas a um organismo de controle, ao parlamento ou prpria sociedade. Resumindo, accountability refere-se ao dever de um detentor de poder pblico de prestar contas, para sua consequente responsabilizao, que est totalmente alinhado com os valores de um Estado democrtico de direito. A doutrina faz uma classificao de accountability em duas dimenses: horizontal e vertical. A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de superviso, controle e avaliao recproca dos vrios nveis de governo, que so exercidos atravs de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e de fato. A diviso de poderes e a possibilidade de controles entre eles tm como objetivo evitar a corrupo e em forte ligao com a democracia. Bento (2003) enumera algumas dificuldades referentes prtica da accountability horizontal, tais como a eventual falta de interesse dos rgos em se fiscalizarem mutuamente e a discusso sobre a convenincia ou no da independncia das agncias (ex.: Banco Central) perante os polticos eleitos. Quanto accountability vertical (tambm chamada de accountability poltica ou accountability democrtica), diz respeito ao controle poltico realizado pelos cidados. Em virtude da dificuldade de avaliao dos eleitos pelo voto, pela fidelidade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento (BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleio a melhor forma de realizao da accountability vertical. A reeleio funcionaria como uma espcie de premiao, e a no reeleio como uma punio, podendo-se,
47
1
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
assim, dizer que o resultado das urnas que indicar qual foi a percepo dos eleitores quanto atuao dos governantes (SANO, 2003).
Qualidade na Administrao Pblica

Qualidade total
A difuso da ideia de qualidade remonta Revoluo Industrial do sculo XVIII, quando significava produzir com uniformidade, homogeneidade. O conceito de qualidade foi passando por diversas adaptaes, at atingir seu significado atual, em que vista como uma capacidade de planejar, para evitar o desperdcio e proporcionar a maior satisfao possvel para o consumidor, o que, na maioria das vezes, s pode ser alcanado atravs de uma mudana cultural na organizao. Uma importante contribuio para o conceito de qualidade, como o que conhecemos hoje, foi trazida por William Edwards Deming, na dcada de 1950, com a introduo do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Atravs de um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e de seu aprimoramento), fazer (implementar a mudana), checar (observar os efeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possvel controlar os processos para obter qualidade. Outra importante contribuio para a definio de qualidade foi trazida por Philip Crosby e sua teoria do zero defeito, que parte da premissa de que a qualidade pode ser garantida se as coisas forem feitas corretamente da primeira vez. E isso pode ser obtido atravs de uma boa ao gerencial, voltada para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conformidade de algo com os requisitos preestabelecidos. Em 1961 surgiu o a expresso Total Quality Control, usada por Feigenbaun para designar um sistema, dentro da organizao, que integre todas as atividades (de produo, marketing, finanas), a fim de obter qualidade no somente em termos econmicos, mas tambm de satisfao do cliente. No mbito da Administrao Pblica, qualidade tambm est ligada obteno dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor satisfao do cidado.
48
Dessa forma, a gesto da qualidade no mbito pblico tem foco nos resultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidados e das comunidades, que so os beneficirios das polticas e dos servios pblicos. A qualidade, vista como uma forma de atuao eficiente da Administrao Pblica, voltada para um bom desempenho, tem uma forte conexo com o conceito de governana pblica. No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com foco em qualidade o Choque de Gesto, proposto em 2003, na gesto do governador de Minas Gerais Acio Neves. Trata-se de uma poltica de governo com proposta de modernizao administrativa, baseada em reorganizao e reestruturao do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir despesas e, a mdio prazo, orientar a gesto administrativa para a obteno de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na adoo de um desenho institucional mais dinmico e no incentivo capacitao dos servidores pblicos e no estabelecimento de parcerias entre o Poder Pblico e entidades privadas.
A relao entre qualidade e governana, governabilidade e accountability

Do exposto, podemos concluir que a governana pblica no s um modelo de administrar baseado em colaborao interna do governo e deste com a sociedade, mas tambm calcado em valores de transparncia e de accountability. O fundamento atingir uma Administrao Pblica mais eficiente, eficaz e efetiva, reduzindo gastos e aumentando qualidade, e, acima de tudo, respeitando valores ticos e democrticos, a fim de melhorar a ao do governo de forma legtima. O aumento da relao de dependncia entre Estado e sociedade, com existncia de grupos intermedirios, tratativas, negociaes e atuao do setor privado no exerccio de funes pblicas, uma forma de concretizao da democracia (MEDAUAR, 2003). O Brasil, por ser um pas com democracia muito recente, enfrenta diversos desafios para pr em prtica as ideias de governana pblica e accountability.
49
Para Moreira Neto (2007), necessria uma mudana de mentalidade dos administradores pblicos e do pblico usurio, para exerccio de uma Administrao Pblica que garanta segurana e justia.
Dicas de estudo
Livro Branco da Governana Europeia. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/site/pt/com/2001/com2001_0428pt01.pdf>. Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>.
Referncias
ALMEIDA, Francisco Alberto Severo de. A Governana Corporativa em Empresa Pblica e a Viso de suas Prticas pelos Stakeholders. Rio de Janeiro: ANPAD (Anais), 2008. BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003. CANOTILHO, J. J. Gomes. Constitucionalismo e a geologia da good governance. In: Brancosos e Interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional. Coimbra: Almedina, 2006. DINIZ, Eli. Governabilidade, governana e reforma do Estado: consideraes sobre o novo paradigma. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 120, n. 2, maio/ago. 1996. MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. So Paulo: RT, 2003. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do direito administrativo. In: _____. Mutaes do Direito Administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2007. OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p.
50
_____. Governana Pblica e Parcerias do Estado: a relevncia dos acordos administrativos para a nova gesto pblica. Disponvel em: <www.ambitojuridico. com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5177>. Acesso em: 6 jun. 2010. OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo. 6. ed. Traduo de: BATH, Srgio Fernando G.; MAGALHES JUNIOR, Ewandro. Braslia: MH Comunicao, 1995. PRATS I CATAL, Joan. La construcin social de la gobernanza. In: PRATS I CATAL, Joan et al. (Coords.). Gobernanza: dilogo euroiberoamericano sobre el buen gobierno. Madrid: INAP: Colex, 2005. SANO, Hironobu. Nova Gesto Pblica e Accountability: o caso das organizaes sociais paulistas. Dissertao (Mestrado). FGV/EAESP. So Paulo, 2003.
51
Governo eletrnico e transparncia. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica
Governo eletrnico
A utilizao das modernas tecnologias de informao e comunicao a base para o desenvolvimento de programas de governo eletrnico, a fim de democratizar o acesso informao e, como consequncia disso, ampliar discusses, bem como dinamizar a prestao de servios pblicos objetivando eficincia e efetividade das funes governamentais. O Programa de Governo Eletrnico brasileiro busca1 a transformao das relaes do Governo com os cidados, empresas e tambm entre os rgos do prprio governo, de formaa aprimorar a qualidade dos servios prestados; promover a interao com empresas e indstrias; e fortalecer a participao cidad por meio do acesso informao e a uma administrao mais eficiente. A poltica de governo eletrnico no Brasil tem como marco inicial o Decreto de 3 de abril de 2000, o qual criou um Grupo de Trabalho Interministerial, informalmente denominado de Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao (GTTI), com a finalidade de examinar e propor polticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao. Por orientao do governo, o trabalho do GTTI concentrou esforos em trs das sete linhas de ao do Programa Sociedade da Informao: universalizao de servios; governo ao alcance de todos; infraestrutura avanada.
53
Considerado um dos grandes marcos do compromisso do Conselho de Governo em prol da evoluo da prestao de servios e informaes ao cidado, o Decreto de 18 de outubro de 2000 criou o Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE), com o objetivo de formular polticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as aes de implantao do governo eletrnico. De acordo com o artigo 3. do referido Decreto, compete ao CEGE:
Art. 3. [...] I - coordenar e articular a implantao de programas e projetos para a racionalizao da aquisio e da utilizao da infraestrutura, dos servios e das aplicaes de tecnologia da informao e comunicaes no mbito da Administrao Pblica Federal; II - estabelecer as diretrizes para a formulao, pelos Ministrios, de plano anual de tecnologia da informao e comunicaes; III - estabelecer diretrizes e estratgias para o planejamento da oferta de servios e de informaes por meio eletrnico, pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica Federal; IV - definir padres de qualidade para as formas eletrnicas de interao; V - coordenar a implantao de mecanismos de racionalizao de gastos e de apropriao de custos na aplicao de recursos em tecnologia da informao e comunicaes, no mbito da Administrao Pblica Federal; VI - estabelecer nveis de servio para a prestao de servios e informaes por meio eletrnico; VII - estabelecer diretrizes e orientaes e manifestar-se, para fins de proposio e reviso dos projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual, sobre as propostas oramentrias dos rgos e das entidades da Administrao Pblica Federal, relacionadas com a aplicao de recursos em investimento e custeio na rea de tecnologia da informao e comunicaes.
Atravs do Decreto de 29 de outubro de 2003 instituram-se, com a finalidade de coordenar e articular o planejamento e a implementao de projetos e aes nas respectivas reas de competncia, 8 (oito) Comits Tcnicos com as seguintes denominaes: Implementao do Software Livre; Incluso Digital; Integrao de Sistemas; Sistemas Legados e Licenas de Software;
54
Gesto de Stios e Servios On-line; Infraestrutura de Rede; Governo para Governo G2G; Gesto de Conhecimentos e Informao Estratgica.
Diretrizes
As diretrizes gerais de implantao e operao do governo eletrnico funcionam no mbito dos Comits Tcnicos de Governo Eletrnico, servindo de referncia para estruturar as estratgias de interveno, sendo adotadas como orientaes para todas as aes de governo eletrnico, gesto do conhecimento e gesto da TI em toda a Administrao Pblica Federal. 1
A prioridade do governo eletrnico a promoo da cidadania

A poltica de governo eletrnico do governo brasileiro abandona a viso que vinha sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de mais nada como cliente dos servios pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal. O deslocamento no somente semntico. Significa que o governo eletrnico tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos indivduos. Assim, forosamente incorpora a promoo da participao e do controle social e a indissociabilidade entre a prestao de servios e sua afirmao como direito dos indivduos e da sociedade.2 Essa viso, evidentemente, no abandona a preocupao em atender as necessidades e demandas dos cidados individualmente, mas a vincula aos princpios da universalidade, da igualdade perante a lei e da equidade na oferta de servios e informaes.
1 <www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/ arquivos/2-anos-degoverno-eletronico-de-2de-dezembro-de-2002>.
A incluso digital indissocivel do governo eletrnico

A incluso digital deve ser tratada como um elemento constituinte da poltica de governo eletrnico, para que esta possa configurar-se como poltica universal. Essa viso funda-se no entendimento da incluso digital como direito de cidadania e, portanto, objeto de polticas pblicas para sua promoo.
55
Entretanto, a articulao poltica de governo eletrnico no pode levar a uma viso instrumental da incluso digital. Esta deve ser vista como estratgia para construo e afirmao de novos direitos e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base de usurios (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrnico), nem reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios. Alm disso, enquanto a incluso digital concentra-se apenas em indivduos, ela cria benefcios individuais mas no transforma as prticas polticas. No possvel falar de prticas polticas sem que se fale tambm da utilizao da tecnologia da informao pelas organizaes da sociedade civil em suas interaes com os governos, o que evidencia o papel relevante da transformao dessas mesmas organizaes pelo uso de recursos tecnolgicos3.
<www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/ arquivos/2-anos-de governo-eletronico-de-2de-dezembro-de-2002>.
O software livre um recurso estratgico para a implementao do governo eletrnico

O software livre deve ser entendido como opo tecnolgica do Governo Federal. Onde possvel, deve ser promovida sua utilizao. Para tanto, deve-se priorizar solues, programas e servios baseados em software livre que promovam a otimizao de recursos e investimentos em tecnologia da informao. Entretanto, a opo pelo software livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas pelas possibilidades que abre no campo da produo e circulao de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. A escolha do software livre, como opo prioritria onde cabvel, encontra suporte tambm na preocupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obrig-lo a usar plataformas especficas4.
</www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/ arquivos/2-anos-de governo-eletronico-de-2de-dezembro-de-2002>.
A gesto do conhecimento um instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas pblicas do governo eletrnico
A gesto do conhecimento compreendida, no mbito das polticas de governo eletrnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar,
56
organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratgicos que podem servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso do cidado como produtor de conhecimento coletivo5.
O governo eletrnico deve racionalizar o uso de recursos

O governo eletrnico no deve significar aumento dos dispndios do Governo Federal na prestao de servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a esse aspecto, inegvel que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos. Grande parte das iniciativas de governo eletrnico pode ser realizada atravs do compartilhamento de recursos entre rgos pblicos. Esse compartilhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operao de solues, inclusive atravs do compartilhamento de equipamentos e recursos humanos. Deve merecer destaque especial o desenvolvimento compartilhado em ambiente colaborativo, envolvendo mltiplas organizaes6 .
O governo eletrnico deve contar com um arcabouo integrado de polticas, sistemas, padres e normas
O sucesso da poltica de governo eletrnico depende da definio e publicao de polticas, padres, normas e mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas7.
Integrao das aes de governo eletrnico com outros nveis de governo e outros poderes
A implantao do governo eletrnico no pode ser vista como um conjunto de iniciativas de diferentes atores governamentais que podem manter-se isoladas entre si. Pela prpria natureza do governo eletrnico, este no pode prescindir da integrao de aes e de informaes. A natureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos poderes no pode significar obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo
57
um conjunto de polticas, padres e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos trs poderes8.
Projetos
Vrios projetos e aes so desenvolvidos no mbito do programa Governo Eletrnico. Para mais informaes sobre os referidos projetos, sugere-se o acesso ao Portal de Governo Eletrnico do Brasil (www.governoeletronico.gov.br), bem como a leitura do documento publicado em 2002 referente ao Balano de Realizaes e Desafios Futuros dos dois primeiros anos de governo eletrnico no Brasil, elaborado pela Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, com a colaborao dos membros do Comit Executivo9.
Novas tecnologias gerenciais

As novas tecnologias gerenciais ou novos modelos de gesto foram surgindo a partir da dcada de 1980, tendo em vista, principalmente, o aprimoramento da qualidade da administrao (enfoque japons) e do uso de tecnologia de informao (enfoque norte-americano). Essas tcnicas foram desenvolvidas com enfoque empresarial, mas podem ser muito teis se aplicadas no mbito pblico, com os objetivos de atingir melhores resultados e aprimorar a qualidade na prestao de servios, tendo como foco o atendimento das expectativas do cidado. Contudo, no se pode simplesmente transportar essas tcnicas do mbito privado para o pblico, sendo necessrias as devidas adequaes, pois o foco empresarial a maximizao do lucro para os acionistas, enquanto o foco da Administrao Pblica a qualidade da gesto e dos servios pblicos.
Reengenharia
A reengenharia foi citada pela primeira vez pelo norte-americano Michael Hammer, no ano de 1990, no artigo Reengineering Work: dont automate, obliterate. Tem como principal ideia repensar, recriar, reinventar ou refazer os procedimentos dentro de uma empresa, a fim de obter maior desempenho e proporcionar mais valor aos clientes.
58
Significou uma quebra em relao administrao burocrtica tradicional que, em virtude do maior foco nos procedimentos, deixou a desejar em termos de resultados e enfoque no cliente.
Gesto por processos (Business Process Management ou BPM)

A gesto (ou gerncia) por processos diz respeito a uma viso horizontal dentro das organizaes. A organizao deve ser vista como um sistema integrado, cujo trabalho realizado atravs de processos. Para gerir uma organizao por processos, necessrio enxergar os processos dentro de uma organizao e a forma como estes esto inter-relacionados. A partir da, deve-se identificar quais processos dentro dessa organizao so relevantes e como devem ser realizados com eficincia dentro de uma cadeia, e no isoladamente. A chave do sucesso enxergar a sequncia e o encadeamento entre os processos, para obter um melhor funcionamento da rede como um todo.
Benchmarking
Benchmarking um modelo de competio, baseado na comparao de uma organizao com outras, cujos desempenhos so superiores, a fim de copiar e aprimorar seus procedimentos. Ressalte-se que a chave do modelo imitar e introduzir melhorias continuamente, tendo em vista a grande dinmica de desenvolvimento empresarial.
Estratgia competitiva e estratgias genricas

Para Michael Porter, no seu livro Estratgia Competitiva (1980), existem cinco foras competitivas que determinam a fora da competio em um determinado setor em que uma organizao se insere: ameaa de novos concorrentes; presso de produtos substitutos; poder de barganha dos compradores;
59
poder de barganha dos fornecedores; rivalidade entre os concorrentes. A finalidade da estratgia competitiva achar uma posio no setor em que a empresa possa se defender melhor das foras competitivas supracitadas ou influenci-las a seu favor. Para esse autor, existem somente trs estratgias coerentes e funcionais para se obter sucesso, para que uma empresa possa ter um desempenho superior s outras, dentro de um mesmo setor, as quais denomina estratgias genricas: liderana geral de custos; diferenciao (como uma alternativa liderana nos custos); enfoque (acertar bem um nico alvo). Porter apresenta essas trs estratgias como uma forma de lidar com as foras competitivas, ressaltando que o administrador dever focar somente uma delas.
Downsizing
A tcnica de downsizing consiste no combate ao excesso de burocracia, para enxugar a organizao e sua estrutura hierrquica. O objetivo desse mtodo a racionalizao das empresas, a fim de obter maior agilidade e produtividade e, principalmente, reduzir os custos administrativos com pessoal. O resultado uma espcie de horizontalizao da estrutura organi zacional.
Balanced Scorecard
Modelo criado no incio da dcada de 1990 por Kaplan e Norton, para a realizao de medio de desempenho de formas mais amplas do que a simples medio por indicadores financeiros e contbeis, como se fazia poca. Prope que sejam levados em considerao, para medida de desempenho: os objetivos em curto e longo prazos; medidas financeiras e no financeiras;
60
indicadores de performance; perspectivas interna e externa do desempenho empresarial. O ideal que uma organizao apresente desempenho balanceado (da o nome do modelo) entre esses quatro conjuntos de indicadores de desempenho.
Responsabilidade corporativa
O conceito de responsabilidade corporativa diz respeito prtica, pelas empresas, de levarem em considerao os interesses da sociedade e do ambiente em que se inserem, agindo de forma sustentvel. Dessa forma, a organizao adapta sua operao de modo a minimizar os impactos ruins de sua atividade sobre todos os interessados, a comunidade e o meio ambiente. Ressalte-se que, nos tempos atuais, essa atuao responsvel vem sendo cada vez mais bem vista pela sociedade, servindo como estratgia competitiva para as empresas.
Adhocracia
Adhocracia um modelo focado em simplificao de processos (em oposio ao modelo burocrtico, que dava nfase ao seguimento de rotinas rgidas) com foco na soluo de problemas e na obteno de resultados. Tem como caractersticas a descentralizao, a pouca formalidade dos processos e um baixo grau de estandardizao de procedimentos.
Quinta disciplina
Trata-se de um livro escrito por Peter Senge, em que se abordam cinco disciplinas para desenvolvimento da organizao, com foco no administrador e no trabalho em equipe: domnio pessoal; modelos mentais; viso compartilhada;
61
aprendizado em grupo; raciocnio sistmico. O cumprimento de todas as disciplinas importante para o cumprimento das demais, sendo que a viso sistmica (a quinta disciplina) a mais importante delas. O autor apresenta 11 leis da quinta disciplina: 1. Os problemas de hoje provm das solues de ontem; 2. Quanto mais voc insiste, mais o sistema resiste; 3. O comportamento melhora antes de piorar; 4. A sada fcil normalmente nos leva de volta para dentro; 5. A cura pode ser pior do que a doena; 6. Mais rpido pode significar mais devagar; 7. Causa e efeito no esto prximos no tempo e no espao; 8. Pequenas mudanas podem produzir grandes resultados mas frequentemente as reas de maior alavancagem so geralmente as menos evidentes; 9. Voc pode assoviar e chupar cana mas no ao mesmo tempo; 10. Dividir um elefante ao meio no produz dois elefantes pequenos; 11. No existem culpados.
Dica de estudo
Sobre reengenharia: <http://eden.dei.uc.pt/gestao/forum/temas/classicos/reengenharia.html>.
Referncias
BRASIL. Comit Executivo do Governo Eletrnico. Oficinas de Planejamento Estratgico. Relatrio Consolidado. Comits Tcnicos. Publicado em: maio 2004. Disponvel em: <www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-degoverno-eletronico>. Acesso em: 23 abril 2010. _____. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento. 2 Anos de Governo Eletrnico: balano de realizaes e desafios futuros. Disponvel em: < www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anosde-governo-eletronico-de-2-de-dezembro-de-2002>. Acesso em: 23 abril 2010.
62
CAMPOS, Eneida Rached. Metodologia de Gesto por Processos. Campinas: Unicamp, 2003. Disponvel em: <www.prdu.unicamp.br/gestao_por_processos/ gestao_processos.html>. Acesso em: 23 abril 2010. CHASE, Richard B.; JACOBS, F. Robert; AQUILANO, Nicholas J. Administrao da Produo para a Vantagem Competitiva. 10. ed. Porto Alegre: Bookman, 2006. 724 p. CORRA, Henrique L.; GIANESI, Irineu G. N. Just in Time, MRP II e OPT. Um enfoque estratgico. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1996. 186 p. DRUCKER, Peter F. As Fronteiras da Administrao. Onde as decises do amanh esto sendo determinadas hoje. Traduo de: SANVICENTE, Antonio Zoratto. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1989. 347 p. _____. As Novas Realidades no Governo e na Poltica, na Economia e nas Empresas, na Sociedade e na Viso do Mundo. Traduo de: MALFERRARI, Carlos Afonso. So Paulo: Livraria Pioneira Editora. 239 p. HAMMER, Michael. Reengineering work: dont automate, obliterate. Harvard Business Review, July-August 1990, p. 104-112. Disponvel em: <http:// userpages.umbc.edu/~khoo/re-engr.html>. Acesso em: 23 abril 2010. KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. A Estratgia em Ao: balanced scorecard. Rio de Janeiro: Campus, 1997. PORTAL de Governo Eletrnico do Brasil. <www.governoeletronico.gov.br>. PORTER, Michael E. Estratgia Competitiva: tcnicas para anlise de indstrias e da concorrncia. Rio de Janeiro: Campus, 1986. TEBOUL, James. Gerenciando a Dinmica da Qualidade. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1991. 292 p.
63
Gesto pblica empreendedora

Consoante documento1 elaborado pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
empreender significa obter resultados e gesto empreendedora significa gesto voltada para resultados. Pressupe agilidade, dinamismo, flexibilidade e assim por diante, mas sua conexo filosfico-conceitual alinha-se com o que est descrito no plano de reforma do Estado.
O governo empreendedor, diferentemente do modelo tradicional burocrtico, no pretende controlar a economia, possuir empresas ou concentrar-se no fazer em ampla escala, mas sim estimular a ao e a parceria da sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161). A gesto pblica empreendedora baseada em avaliaes contnuas da sociedade para ajustar suas estratgias, planos e metas, bem como sua ao implementadora, visando resultados que melhor respondam s demandas dos cidados como clientes (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161-162). O j referido documento sobre gesto pblica empreendedora aponta alguns aspectos relevantes acerca desse modelo de gesto. Assim, pode-se destacar a importncia do estmulo parceria em oposio a ao isolada, tendo-se constatado que esta menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, viso limitada e obtm resultados de menor qualidade. Nesse sentido, a parceria deve ser incentivada, especialmente, na concepo e formulao, etapa em que recomendvel reunir o mximo possvel de informaes para discutir determinado problema, ampliando o conhecimento dele. Outros trs aspectos so apontados pelo documento da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, quais sejam: a
65
questo da transparncia, o controle social (dilogo pblico) e a gesto da informao e avaliao. O mais importante que o Estado esteja voltado para o cidado no do ponto de vista terico-conceitual, mas do ponto de vista operacional. O Estado deve desenhar polticas e programas olhando para o cidado e seus problemas reais, com todas as implicaes decorrentes.
Ciclo do Governo Federal

A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 165, institui os instrumentos de planejamento e oramento do atual modelo de gesto: plano plurianual (PPA); diretrizes oramentrias (LDO); oramentos anuais (LOA). Dispe o 9. do artigo 165 da Constituio Federal que cabe lei complementar:
Art. 165. [...] 9. [...] I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
Consoante o 1. do mesmo artigo, a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes, e para as relativas aos programas de durao continuada. O projeto de PPA (PPPA) elaborado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e encaminhado ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica, que possui exclusividade na iniciativa das leis oramentrias. Composto pelotextoda lei e diversosanexos, o projeto de lei deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.
66
Constituem objetivos1 do PPA: [...]

organizar em programas todas as aes desenvolvidas pela Administrao Pblica, assegurando o alinhamento destes com a Orientao Estratgica do Chefe do Poder Executivo e com as previses de recursos por rea; e desenvolver e aprimorar o planejamento, oramento e gesto por programas em todos os rgos da Administrao Pblica; tornar pblicas as informaes referentes execuo dos programas de governo possibilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se refere aplicao dos recursos pblicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participao mais efetiva da sociedade no processo alocativo; estimular a participao de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas; dotar os administradores pblicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decises, corrigir desvios e direcionar a aplicao de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a Administrao Pblica, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientizao de custos, a melhoria contnua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados; criar condies para a avaliao e mensurao dos indicadores e dos efeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliao anual do PPA, compatibilizar a alocao de recursos oramentrios com a capacidade de execuo e gerao de resultados dos programas.
De acordo com: <www. seplan.se.gov.br/modules/wfdownloads/visit. php?cid=1&lid=45>.
Nos termos do 2. do artigo 165 da Constituio Federal,

a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), alm do previsto no pargrafo anterior, a lei de diretrizes oramentrias dispor tambm sobre:
Art. 4. [...] a) equilbrio entre receitas e despesas; b) c ritrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na alneabdo inciso II deste artigo, no art. 9.e no inciso II do 1.do art. 31; [...] e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; [...]
67
A lei oramentria anual compreender, nos termos do pargrafo 5. do artigo 165 da Constituio Federal: Oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Oramento da seguridade social abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. A referida lei no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. Os princpios bsicos a serem seguidos na elaborao e para o controle do oramento esto definidos na Constituio Federal, na Lei 4.320 de 17 de maro de 1964, na Lei do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. Nesse sentido, dispe o artigo 2. da Lei 4.320/64 que a Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade (grifo nosso). Por fim, cumpre lembrar que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, e que tais projetos sero enviados pelo presidente da Repblica.
68
Dicas de estudo
Lei 4.320, de 17 de maro de 1964. Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Lei Complementar 101, de4 demaio de 2000.
Referncias
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Gesto Pblica Empreendedora. Braslia: MP, SEGES, 2000. Disponvel em: <http:// empreende.org.br/pdf/Estado/Gesto%20pblica%20empreendedora.pdf>. _____. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Gesto pblica para um Brasil de todos: um plano de gesto para o Governo Lula / Secretaria de Gesto. Braslia: MP, SEGES, 2003. MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2009.
69
Noes introdutrias
Segundo denominao dada por Jos dos Santos Carvalho Filho, tem-se por controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). O mesmo autor entende que a natureza jurdica do controle a de princpio fundamental da Administrao Pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). Consoante Hely Lopes Meirelles, Controle, em tema de Administrao Pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2010, p. 697). De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade do controle a de assegurar que a administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade; em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa (DI PIETRO, 2010, p. 728). A autora define o controle da Administrao Pblica como o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico (DI PIETRO, 2010, p. 729).
71
Tipos de controle
Quanto ao rgo controlador
Poder ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da funo desempenhada pelo rgo que exerce a fiscalizao.
Quanto ao momento da realizao

Controle prvio ou preventivo
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle preventivo porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico (DI PIETRO, 2010, p. 730). O referido controle antecede a concluso ou operatividade do ato, como requisito para sua eficcia (MEIRELLES, 2010, p. 700).
Controle concomitante
todo aquele que acompanha a atuao administrativa no momento mesmo em que ela se verifica (DI PIETRO, 2010, p. 730). Jos dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos preventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa (CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).
Controle subsequente ou corretivo

O controle subsequente ou corretivo tem por objetivo rever os atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confirm-los; abrange atos de aprovao, homologao, anulao, revogao, convalidao (DI PIETRO, 2010, p. 730).
Quanto posio do rgo controlador

De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a prpria administrao, est-se diante de um controle interno, exercido pela prpria administrao sobre seus rgos e suas entidades da administrao indireta.
72
Vale lembrar que a Constituio Federal de 1988 determina, em seu artigo 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantenham sistemas de controle interno. Se o controle efetuado por rgo, ente ou instituio exterior estrutura da administrao, qualifica-se como controle externo, situando-se nessa espcie o controle realizado por instituies polticas, por instituies tcnicas e por instituies puramente jurdicas (MEDAUAR, 2010, p. 390). Alm desses, cumpre ressaltar que um importantssimo meio de controle da Administrao Pblica o controle popular. A Constituio Federal prev em vrios dispositivos a possibilidade dos administrados, diretamente ou por intermdio de rgos com essa funo institucional, verificarem a regularidade da atuao da Administrao Pblica e impedirem a prtica de atos ilegtimos, lesivos ao indivduo ou coletividade, ou provocarem a reparao dos danos deles decorrentes (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 743). Cita-se, por exemplo, o artigo 5., LXXIII (ao popular), o artigo 74, 2. (legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, 3. e, por fim, o 3. do artigo 37 que prev:
Art 37. [...] 3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5., X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica.
Quanto ao contedo do ato controlado

Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mrito. Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade aquele que objetiva verificar unicamente a conformao do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES, 2010, p. 700-701).
73
Mediante o referido controle, a administrao ou o Poder Judicirio e, nos casos expressos na Constituio, o Poder Legislativo, confirmam a validade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurdico, ou anulam atos administrativos ilegais ou ilegtimos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 747). Por sua vez, o controle de mrito todo aquele que visa comprovao da eficincia, do resultado, da convenincia ou oportunidade do ato controlado (MEIRELLES, 2010, p. 701).
Controle administrativo
Controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao (DI PIETRO, 2010, p. 730). Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, aquele exercido pelo Executivo e pelos rgos administrativos do Legislativo e do Judicirio para o fim de confirmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de legalidade ou de convenincia para a administrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 899). O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite Administrao Pblica rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. So exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ouvidoria, os recursos administrativos, o direito de petio (CF, art. 5., XXXIV, a). Smulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotutela da Administrao Pblica:
SMULA 346 A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. SMULA 473 A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
74
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Pode-se citar como espcie de controle administrativo o Processo Administrativo, conceituado por Jos dos Santos Carvalho Filho como o instrumento que formaliza a sequncia ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da administrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926). Importante lembrar quanto a essa espcie de controle administrativo da Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no mbito da Administrao Federal. As normas do referido instrumento tm carter genrico e subsidirio, o que significa dizer que elas se aplicam apenas nos casos em que no haja lei especfica regulando o respectivo processo administrativo ou, quando haja, aplicvel para complementar as regras especiais (CARVALHO FILHO, 2009, p. 934).
Controle legislativo
Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, o exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, pelo qu caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736). Alm de controle poltico, deve-se ressaltar que tambm realiza um controle financeiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judicirio e sobre sua prpria administrao no que se refere receita, despesa e gesto dos recursos pblicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954). So exemplos de Controle Legislativo as Comisses Parlamentares de Inqurito, a sustao pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatrio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (CF art. 50). Prev o artigo 70 da Constituio Federal de 1988 que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
75
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Desse modo, percebe-se duas formas de controle financeiro, uma pelo sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas. As atribuies do Tribunal de Contas esto previstas no artigo 71 da Constituio Federal de 1988, in verbis:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal ou a municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
76
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. 2. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. 3. As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. 4. O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades.
Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle parlamentar apresenta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justificar tal inefetividade: falta de interesse poltico na realizao concreta e eficaz da vigilncia, para no desagradar o detentor do Poder Executivo; ausncia, em geral, de sano, pois nem o Congresso, nem suas comisses podem anular ou modificar atos administrativos ou aplicar sanes a administradores.
Controle jurisdicional
Odete Medauar (2010, p. 406) explica que a expresso controle jurisdicional da administrao abrange a apreciao, efetuada pelo Poder Judicirio, sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operaes materiais e mesmo a omisso ou inrcia da administrao. Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdio una, pelo qual o Poder Judicirio tem o monoplio da funo jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com fora de coisa julgada, a leso ou ameaa de leso a direitos individuais e coletivos. O fundamento Constitucional do referido sistema o artigo 5., inciso XXXV, da Constituio Federal:
Art. 5. [...] XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; [...]
O referido controle incide especificamente sobre a atividade administrativa do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcana os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas tambm examina os atos do Legislativo e do prprio Judicirio, nos quais se desempenha a atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962).
77
Jos dos Santos Carvalho Filho aponta como meios especficos de controle judicial o mandado de segurana, a ao popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injuno e a ao civil pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 973).
Dicas de estudo
Lei 12.016, de7 de agosto de 2009 Disciplina o Mandado de Segurana. Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 Disciplina a Ao Popular. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 Disciplina a Ao Civil Pblica.
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010.
78
79
Noes introdutrias
Considerado por Jos dos Santos Carvalho Filho como um dos mais importantes deveres dos administradores pblicos, o dever de probidade obriga o administrador a pautar-se, em qualquer hiptese, pelos princpios da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da prpria administrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 61). Nesse vis, o dever de probidade exige que o administrador pblico, no desempenho de suas atividades, atue sempre com tica, honestidade e boa-f, em consonncia com o princpio da moralidade administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 217).
Responsabilidade dos servidores pblicos

Sempre que descumprir algum de seus deveres ou no observar o que lhe proibido o agente pblico ser responsabilizado. Tal responsabilidade poder ser apurada em mbitos diferentes, de acordo com sua conduta e extenso do dano causado, se houver.
Responsabilidade administrativa
Odete Medauar (2010, p. 313) explica que a responsabilidade administrativa expressa as consequncias acarretadas ao servidor pelo descumprimento dos deveres e inobservncia das proibies, de carter funcional, estabelecidas nos estatutos ou em outras leis. Assevera Di Pietro (2010, p. 613) que tais infraes devero ser apuradas pela prpria Administrao Pblica, que dever instaurar procedimento ade-
81
quado a esse fim, assegurando ao servidor o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5., inciso LV, da Constituio. A responsabilidade administrativa tem por fundamento o poder disciplinar, o qual objetiva apurar as transgresses ou infraes disciplinares, com a punio dos servidores responsveis, visando a manuteno da ordem interna da administrao.
Responsabilidade criminal
Ser responsabilizado criminalmente o agente que praticar conduta inadequada que afetar, de modo imediato, a sociedade e tal conduta ser caracterizada pelo ordenamento como crime funcional (MEDAUAR, 2010, p. 311). So elementos caracterizadores do ilcito penal: ao ou omisso antijurdica e tpica crime ou contraveno; dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipteses de responsabilidade objetiva; relao de causalidade; dano ou perigo de dano. (DI PIETRO, 2010, p. 614) De acordo com o artigo 327 do Cdigo Penal, considera-se servidor pblico, para fins penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica; equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica (artigo 327, 1.); se o ru ocupar cargo em comisso ou funo de direo ou assessoramento de rgo da administrao direta, sociedade de economia mista, empresa pblica ou fundao pblica, a pena ser acrescida de um tero (2.). So efeitos da sentena penal condenatria, de acordo com o artigo 92 do Cdigo Penal,
a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever para com a Administrao Pblica; b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos.
82
Responsabilidade civil
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 722) ensina que a responsabilidade civil a imputao, ao servidor pblico, da obrigao de reparar o dano que tenha causado administrao ou a terceiro, em decorrncia de conduta culposa ou dolosa, de carter comissivo ou omissivo. Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que para se configurar o ilcito civil, exige-se: ao ou omisso antijurdica; culpa ou dolo; com relao a este elemento, s vezes de difcil comprovao, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva (sem culpa) e tambm de culpa presumida; uma e outra constituem excees regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo cabveis diante de norma legal expressa; relao de causalidade entre a ao ou omisso e o dano verificado; ocorrncia de um dano material ou moral. (DI PIETRO, 2010, p. 612) Importante ressaltar que quando a conduta do agente causar dano a terceiro poder ensejar a responsabilidade objetiva do Estado, prevista no artigo 37, 6., da Constituio Federal, ressalvado ao Estado o direito de regresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido com culpa ou dolo. Por fim, quando a conduta do agente causar dano ao Estado, importante observar que este no pode, coercitivamente, efetuar descontos na folha de pagamento daquele, ou seja, o desconto s ser possvel se com ele o servidor concordar.
Trato Normativo da Matria

Constituio Federal
Art. 37. [...] 4. - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
83
5. A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
Lei de improbidade administrativa

A Lei 8.429/92 descreve as trs espcies de ato de improbidade administrativa: Atos que importam enriquecimento ilcito aquele em que o agente tenha auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades citadas no artigo 1. da mesma lei (artigo 9.). Atos que causam dano ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1. da citada lei (art. 10). Atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies (art. 11). O artigo 12 da Lei de Improbidade separa as sanes de acordo com a respectiva modalidade de ato de improbidade praticada pelo agente, dispondo que:
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: I - na hiptese do artigo 9., perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos; II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
84
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos; III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal

EXPOSIO DE MOTIVOS N. 37, DE 18/08/2000. APROVADO EM 21/08/2000. [...] Na realidade, grande parte das atuais questes ticas surge na zona cinzenta cada vez mais ampla que separa o interesse pblico do interesse privado. Tais questes, em geral, no configuram violao de norma legal mas, sim, desvio de conduta tica. Como esses desvios no so passveis de punio especfica, a sociedade passa a ter a sensao de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisrio governamental. [...] Art. 1. Fica institudo o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, com as seguintes finalidades: I - tornar claras as regras ticas de conduta das autoridades da alta Administrao Pblica Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisrio governamental; II - contribuir para o aperfeioamento dos padres ticos da Administrao Pblica Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nvel hierrquico superior; III - preservar a imagem e a reputao do administrador pblico, cuja conduta esteja de acordo com as normas ticas estabelecidas neste Cdigo; IV - estabelecer regras bsicas sobre conflitos de interesses pblicos e privados e limitaes s atividades profissionais posteriores ao exerccio de cargo pblico; V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das autoridades pblicas da Administrao Pblica Federal; VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prvio e pronto esclarecimento de dvidas quanto conduta tica do administrador.
85
Conveno Interamericana Contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996

Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002
Artigo VI Atos de corrupo l. Esta Conveno aplicvel aos seguintes atos de corrupo: a. a solicitao ou a aceitao, direta ou indiretamente, por um funcionrio pblico ou pessoa que exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens para si mesmo ou para outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer ato no exerccio de suas funes pblicas; b. a oferta ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionrio pblico ou pessoa que exera funes pblicas, de qualquer objeto de valor pecunirio ou de outros benefcios como ddivas, favores, promessas ou vantagens a esse funcionrio pblico ou outra pessoa ou entidade em troca da realizao ou omisso de qualquer ato no exerccio de suas funes pblicas; c. a realizao, por parte de um funcionrio pblico ou pessoa que exera funes pblicas, de qualquer ato ou omisso no exerccio de suas funes, a fim de obter ilicitamente benefcios para si mesmo ou para um terceiro; d. o aproveitamento doloso ou a ocultao de bens provenientes de qualquer dos atos a que se refere este artigo; e e. a participao, como autor, coautor, instigador, cmplice, acobertador ou mediante qualquer outro modo na perpetrao, na tentativa de perpetrao ou na associao ou confabulao para perpetrar qualquer dos atos a que se refere este artigo.
Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo

Decreto 4.923de 18 de dezembro de 2003
Art. 1. O Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, rgo colegiado e consultivo vinculado Controladoria-Geral da Unio, tem como finalidade sugerir e debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da transparncia na gesto da administrao pblica, e estratgias de combate corrupo e impunidade.
86
Dicas de estudo
Sobre Improbidade Administrativa e Agente Poltico: STF. Rcl. 2138-6/DF. Tribunal Pleno. Relator originrio Min. Nelson Jobim. Relator para o acrdo Min. Gilmar Mendes. Publicao 28/04/2008. Lei 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa. Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002. Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003.
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
87
Consideraes iniciais acerca do convnio

Nos termos do artigo 1., 1., inciso I, do Decreto 6.170/2007, considera-se convnio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. Ou seja, o ajuste entre rgo ou entidades do poder pblico ou entre estes e entidades privadas, visando realizao de projetos ou atividades de interesse comum, em regime de mtua cooperao (MEDAUAR, 2010, p. 237). Conforme Gustavo Justino de Oliveira (2007, p. 244)
convnio um acordo administrativo firmado, por um lado, por rgos e entidades da Administrao Pblica; de outro lado, por rgos e entidades da Administrao Pblica ou entidades privadas, as quais, atuando de modo associativo e compartilhado, visam satisfao de necessidades de interesse pblico, afastada, em todos os casos, a inteno de auferir lucro.
Jurisprudncia: TCU Min. Olavo Drummond, Acrdo 17/1993, da Segunda Cmara

[...] convnio o instrumento legal de que se vale a Administrao Federal para a execuo descentralizada de programas de carter nitidamente local. Os rgos federais, por meio de convnios, DELEGAM aos rgos locais (estados e municpios) a execuo de programas que, embora de interesses mtuos, so de RESPONSABILIDADE da Administrao Federal, inclusive, perante esta Casa. Trata-se, pois, ao mesmo tempo, de meio ou instrumento legal de ao do Governo Federal e de processo de delegao de competncia daquele nvel governamental para os nveis locais, para execuo de programas de interesse comum.
89
Quanto natureza do convnio, Jos dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 214) ressalta que ele no se confunde com o contrato, ainda que em ambos exista vnculo jurdico fundado na manifestao de vontade dos participantes. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 337-338) aponta diversas diferenas entre o contrato e o convnio. J Odete Medauar (2010, p. 238), aps apresentar argumentos em oposio a vrias diferenas apresentadas pela doutrina, assevera que a dificuldade de fixar diferenas entre o contrato, de um lado, e convnio, de outro, parece levar a concluir que so figuras da mesma natureza, pertencentes mesma categoria, a contratual. Importante lembrar que, conforme Di Pietro (2010, p. 339), o convnio quando realizado entre entidades pblicas e entidades particulares no servir como forma de delegao de servios pblicos, mas como modalidade de fomento.
Quadro normativo
Constituio Federal Art. 71, inc. VI Art. 199, 1. Art. 241 Art. 10, 1. e 5. Art. 156, 2. Art. 160 Art. 116 Altera o art. 19 do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Altera o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Acresce dispositivos ao Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. D nova redao a dispositivos do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d outras providncias.
DL 200/67 Lei 8.666/93 Decreto 6.170/2007 Decreto 6.329/2007
Decreto 6.428/2008
Decreto 6.497/2008
Decreto 6.619/2008 Instruo Normativa 01/97 STN.

90
Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008. Portaria Interministerial 165, de 20 de junho de 2008. Portaria Interministerial 342, de 5 de novembro de 2008. Portaria Interministerial 404, de 23 de dezembro de 2008. Portaria Interministerial 268, de 25 de agosto de 2009. Portaria Interministerial 534, de 30 de dezembro de 2009. Portaria Interministerial 23, de 19 de janeiro de 2010.
Autorizao legislativa para celebrao

Ponto controverso na matria refere-se necessidade ou no de autorizao legislativa prvia para celebrao do convnio. Jos dos Santos Carvalho Filho entende ser desnecessria autorizao legislativa. O STF j se pronunciou no sentido de ser inconstitucional a exigncia de autorizao legislativa para a celebrao de cada convnio (cf. RDA 140, 1980, p. 63-69). Algumas constituies estaduais e leis orgnicas de municpio inserem, entre as atribuies do Legislativo, a autorizao ou aprovao de convnios. Porm, conforme Odete Medauar (2010, p. 239), mais adequado que as constituies estaduais e leis orgnicas municipais tragam preceito genrico autorizando a celebrao dos convnios, dispensando a apreciao caso a caso.
Licitao para celebrao

Jos dos Santos Carvalho Filho aduz que apesar da Lei 8.666/93 ter disciplinado o convnio, em seu artigo 116, ele, como regra, independer de licitao prvia. Isto, pois raramente ser possvel a competitividade que marca o processo licitatrio, porque os pactuantes j esto previamente ajustados para o fim comum a que se propem e tambm porque no convnio inexiste a perseguio de lucro, e os recursos financeiros empregados servem para cobertura dos custos necessrios operacionalizao do acordo (CARVALHO FILHO, 2009, p. 215). No entanto, prev o artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que para o efeito da norma do dispositivo acima ventilado, a aquisio de produtos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem
91
fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato (grifo nosso). Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende pela no exigncia de licitao para celebrao de convnios, pois neles no h viabilidade de competio; esta [exigncia de licitao] no pode existir quando se trata de mtua colaborao, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, recursos humanos, imveis. No se cogita de preo ou de remunerao que admita competio (DI PIETRO, 2010, p. 340). Convm ressaltar que, conforme Medauar (2010, p. 239), se a Administrao pretender realizar convnio para resultado e finalidade que podero ser alcanados por muitos, dever ser realizada licitao ou se abrir a possibilidade de conveniar sem limitao, atendidas as condies fixadas genericamente.
Chamamento pblico
O chamamento pblico, realizado no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV), o meio pelo qual o ente da Administrao Pblica Federal torna conhecida sua inteno de celebrar convnio para a execuo de determinado objeto, possibilitando que os eventuais interessados apresentem suas propostas. Conforme o artigo 5. da Portaria Interministerial 127/2008:
Art. 5. Para a celebrao dos instrumentos regulados por esta Portaria, o rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal poder, com vista a selecionar projetos e rgos ou entidades que tornem mais eficaz a execuo do objeto, realizar o chamamento pblico no SICONV, que dever conter, no mnimo: I - a descrio dos programas a serem executados de forma descentralizada; e II - os critrios objetivos para a seleo do convenente ou contratado, com base nas diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas. 1. Dever ser dada publicidade ao chamamento pblico, pelo prazo mnimo de quinze dias, especialmente por intermdio da divulgao na primeira pgina do stio oficial do rgo ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convnios. 2. A qualificao tcnica e capacidade operacional da entidade privada sem fins lucrativos ser auferida segundo critrios tcnicos e objetivos a serem definidos pelo concedente ou contratante, bem como por meio de indicadores de eficincia e eficcia
92
estabelecidos a partir do histrico do desempenho na gesto de convnios ou contratos de repasse celebrados a partir de 1. de julho de 2008.
Nos termos do que dispe o artigo 4. do Decreto Federal 6.170/2007, o chamamento pblico pelo ente da Administrao Pblica concedente no obrigatrio:
Art. 4. A celebrao de convnio com entidades privadas sem fins lucrativos poder ser precedida de chamamento pblico, a critrio do rgo ou entidade concedente, visando seleo de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste.
Note-se que, no obstante o uso do vocbulo poder, ao invs de dever, o que, por si s, j demonstra o carter facultativo do chamamento pblico, este evidenciado quando o dispositivo afirma a critrio do rgo ou entidade concedente. Odete Medauar (2010, p. 240) entende tratar-se de faculdade, no de imposio. Contudo, a no obrigao da realizao do chamamento pode ser contrria a princpios de ndole constitucional, como a publicidade, impessoalidade e a isonomia (CF art. 37, caput). Embora o chamamento pblico seja ato discricionrio, recente acrdo do Tribunal de Contas da Unio (Acrdo 1.331/2008 Plenrio) recomendou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que avalie a oportunidade e a convenincia de
orientar rgo e entidades da Administrao Pblica para que editem normativas prprias visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas sem fins lucrativos, em todas as situaes em que se apresentar vivel e adequado natureza dos programas a serem descentralizados.
No mesmo acrdo, recomendao de idntico teor foi dirigida Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Contrato de repasse
Nos termos do artigo 1., 1., inciso II do Decreto 6.170/2007, considera-se contrato de repasse o instrumento administrativo por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico Federal, atuando como mandatrio da Unio.
93
Vedaes para a celebrao de convnios e contratos de repasse

Nos termos do artigo 2. do Decreto Federal 6.170/2007, vedada a celebrao de convnios e contratos de repasse: com rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta dos estados, Distrito Federal e municpios cujo valor seja inferior a R$100.000,00 (cem mil reais) (inc. I). Para o alcance desse valor permitida a celebrao de consrcios entre rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta dos estados, Distrito Federal e municpios, bem como a abrangncia de vrios programas e aes federais a serem executados descentralizadamente pelo objeto do convnio. com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, dirigente de rgo ou entidade da Administrao Pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o segundo grau (inc. II). entre rgos e entidades da Administrao Pblica Federal (inc. III) hiptese esta em que dever ser celebrado termo de cooperao.
Cadastro prvio no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse

O Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV) o instrumento criado para registrar tudo o que diz respeito aos convnios e contratos de repasse sua celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento de sua execuo, prestao de contas e informaes acerca de tomadas de contas especiais. O artigo 3. do Decreto Federal 6.170/2007, impe s entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar convnio ou contrato de repasse com rgos e entidades da Administrao Pblica Federal a realizao de cadastro prvio no SICONV.
94
So exigncias mnimas para o cadastramento, nos termos do pargrafo segundo do mesmo dispositivo: cpia do estatuto social atualizado da entidade; relao nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com CPF; declarao do dirigente da entidade acerca da no existncia de dvida com o Poder Pblico, bem como quanto inscrio em bancos de dados de proteo ao crdito; declarao do dirigente da entidade informando se os mesmos ocupam cargo ou emprego pblico na Administrao Federal; prova de inscrio da entidade no CNPJ; prova de regularidade fiscal com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o FGTS.
Termo de cooperao
Termo de cooperao o instrumento por meio do qual ajustada a transferncia de crdito de rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal direta, autarquia, fundao pblica ou empresa estatal dependente para outro rgo ou entidade Federal da mesma natureza (Decreto 6.170/2007, art. 1., 1., III; Portaria 127/2008, art. 1., 1., XVIII).
Dicas de estudo
Decreto Federal 6.170/2007. Instruo Normativa 01/97 STN. Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008. Acessar: <www.convenios.gov.br/portal/>.
95
Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro Setor, Empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007.
96
97
Gesto de contratos
Consideraes iniciais
Embora se utilize a expresso gesto de contratos, a matria em apreo refere-se tambm gesto de outros procedimentos que no s o contrato. Deve-se gerir fases anteriores celebrao do contrato. A gesto deve ser feita durante a execuo de todo o ciclo de contratao de fornecedores de produtos, mercadorias e servios, ou seja, dever haver gesto desde a elaborao do projeto bsico at o arquivamento do processo. O projeto bsico, conforme define o artigo 6., inciso IX da Lei 8.666/93 o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
99
Gesto de contratos
informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados.
Acompanhamento e fiscalizao da execuo contratual

Dispe o artigo 67 da Lei 8.666/93 que a execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. Percebe-se da leitura do referido dispositivo legal que a fiscalizao da execuo do contrato pela Administrao Pblica no se trata de faculdade, mas dever. Conforme Maral Justen Filho (2008, p. 748) parte-se do pressuposto, inclusive, de que a fiscalizao induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele impostos. A obrigatoriedade de fiscalizao da execuo do contrato tambm est prevista no artigo 58, inc. III, da Lei 8.666/93.
Gestor de contratos administrativos

O gestor o representante da administrao para acompanhar a execuo do contrato. Assim sendo, deve agir de forma proativa e preventiva, observar o cumprimento, pela contratada, das regras previstas no instrumento contratual, buscar os resultados esperados no ajuste e trazer benefcios e economia para a Administrao Pblica. Dever adotar as providncias necessrias ao fiel cumprimento do ajuste, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato. As decises e pro100
Gesto de contratos
vidncias que ultrapassarem a sua competncia devero ser encaminhadas a seus superiores, em tempo hbil, para a adoo das medidas convenientes. A Lei 8.666/93 atribui ao gestor autoridade para acompanhar sistematicamente o desenvolvimento do contrato, o que lhe possibilita corrigir, no mbito da sua esfera de ao e no tempo certo, eventuais irregularidades ou distores existentes. Maral Justen Filho (2009, p. 682) salienta que a fiscalizao realizada pela Administrao Pblica no pode ser utilizada para prejudicar o particular e que haver desvio de poder se a administrao exercer seu poder de fiscalizao para efeito diverso da mera verificao do cumprimento dos deveres pelo particular.
Perfil e atribuies do gestor de contratos

A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos no faz referncia expressa ao perfil do gestor do contrato. Do mesmo modo, no descreve detalhadamente suas atribuies. Assim, segue abaixo perfil e atribuies tpicas do gestor de contratos apresentado pelo Manual do Gestor de Contratos elaborado pela Subsecretaria de Compras e Contratos do Superior Tribunal de Justia. Em face da relevncia do encargo, importante que o servidor designado seja dotado de certas qualificaes, tais como: gozar de boa reputao tica-profissional; possuir conhecimentos especficos do objeto a ser fiscalizado; no estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicncia ou processo administrativo disciplinar; no possuir em seus registros funcionais punies em decorrncia da prtica de atos lesivos ao patrimnio pblico, em qualquer esfera do governo; no haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao Tribunal de Contas da Unio ou junto a Tribunais de Contas de estado, do Distrito Federal ou de municpio;
101
Gesto de contratos
no haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a Administrao Pblica, capitulados no Ttulo XI, Captulo I, do Cdigo Penal Brasileiro, na Lei 7.492/1986 e na Lei 8.429/1992. Quanto s atribuies, importante colacionar introduo feita pelo referido manual do STJ no sentido de ressaltar que a eficincia de um contrato est diretamente relacionada ao acompanhamento de sua execuo: O gestor do contrato tem grande responsabilidade pelos seus resultados, devendo observar o cumprimento, pela contratada, das regras tcnicas, cientficas ou artsticas previstas no instrumento contratual. Conforme preconiza o artigo 66 da Lei 8.666/93, o contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas estabelecidas e as normas constantes da citada lei, respondendo cada qual pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial.
1 Disponvel em: <http:// bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/handle/2011/2175/ Manual_do_Gestor_de_ Contratos.pdf?sequence=1>.
Adiante, esto relacionadas as atribuies do Gestor de Contrato do STJ1, atribuies estas, geralmente, comuns a todos os gestores de contratos:
I- elaborar projeto bsico; II- abrir processo administrativo para anexar o projeto bsico devidamente aprovado pela autoridade competente, e encaminh-lo unidade de programao oramentria a fim de verificar se h recursos disponveis; III- acompanhar o processo licitatrio em todas as suas fases, at a assinatura do contrato; IV- abrir pasta para cada contrato, visando arquivar eventuais termos aditivos; V- controlar o prazo de vigncia do instrumento contratual sob sua responsabilidade, e encaminhar o processo administrativo unidade de contratos, com a solicitao de prorrogao; VI- elaborar projeto bsico referente ao objeto do contrato sob sua responsabilidade, quando necessria nova contratao; VII- encaminhar unidade de contratos, aps a confirmao de recursos disponveis pela unidade de programao oramentria, com antecedncia mnima de 120 dias do trmino da garantia do fabricante, processo administrativo com o projeto bsico para contratao de servios de manuteno; VIII- verificar se a entrega de materiais, execuo de obras ou a prestao de servios ser cumprida integral ou parceladamente; IX- anotar em formulrio prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados; X- manter controle atualizado dos pagamentos efetuados, em ordem cronolgica, observando para que o valor do contrato no seja ultrapassado (conforme modelo sugerido anexo II);
102
Gesto de contratos
XI- receber e atestar as notas fiscais e encaminh-las unidade competente para pagamento; XII- solicitar unidade de programao oramentria disponibilidade de recursos para o pagamento de valores que tenham extrapolado o valor do contrato e necessitem de reconhecimento de dvida; XIII- acompanhar a evoluo dos preos de mercado referentes ao objeto contratado e informar unidade competente as oscilaes bruscas; XIV- comunicar unidade competente, formalmente, irregularidades cometidas passveis de penalidade, aps os contatos prvios com a contratada; XV- solicitar unidade competente esclarecimentos de dvidas relativas ao contrato sob sua responsabilidade; XVI- informar unidade de programao oramentria e financeira, at 15 de dezembro de cada ano, as obrigaes financeiras no liquidadas no exerccio, visando obteno de reforo, cancelamento e/ou inscrio de saldos de empenho conta de restos a pagar; XVII- encaminhar unidade de programao oramentria e financeira at o ms de novembro de cada exerccio os pedidos de empenhamento para os contratos ainda em vigor no exerccio seguinte; XVIII- autorizar, formalmente, quando do trmino da vigncia do contrato, a liberao da garantia contratual em favor da contratada; XIX- manter sob sua guarda os processos de contratao; XX- verificar se o prazo de entrega, especificaes e quantidades encontram-se de acordo com o estabelecido no instrumento contratual; XXI- receber, provisria e definitivamente, as aquisies, obras ou servios sob sua responsabilidade, mediante termo circunstanciado, quando no for designada Comisso de Recebimento ou outro servidor; XXII- comunicar unidade competente eventuais atrasos nos prazos de entrega e/ou execuo do objeto, bem como os pedidos de prorrogao, se for o caso; XXIII- zelar pela fiel execuo da obra, sobretudo no que concerne qualidade dos materiais utilizados e dos servios prestados; XXIV- acompanhar -financeiro; o cumprimento, pela contratada, do cronograma fsico-
XXV- receber as etapas de obra mediante medies precisas e de acordo com as regras contratuais; XXVI- apresentar, mensalmente ou quando solicitado, relatrio circunstanciado de acompanhamento de execuo da obra; XXVII- manter, no local da obra, Livro-Dirio, e registrar todas as ocorrncias relevantes; XXVIII- encaminhar unidade de contratos pedido de alterao em projeto, servio ou de acrscimos (quantitativos e qualitativos) ao contrato, acompanhado das devidas justificativas e observadas as disposies do artigo 65 da Lei 8.666/1993;
103
Gesto de contratos
XXIX- estabelecer prazo para correo de eventuais pendncias na execuo do contrato e informar autoridade competente ocorrncias que possam gerar dificuldades concluso da obra ou em relao a terceiros; XXX- encaminhar autoridade competente eventuais pedidos de modificaes no cronograma fsico-financeiro, substituies de materiais e equipamentos, formulados pela contratada; XXXI- confrontar os preos e quantidades constantes da nota fiscal com os estabelecidos no contrato; XXXII- encaminhar junto fatura/nota fiscal, a nota fiscal de simples remessa ou o rol dos materiais utilizados na obra pela contratada; XXXIII- cientificar autoridade competente, com antecedncia mnima de sessenta dias, da possibilidade de no concluso do objeto na data aprazada, com as devidas justificativas; XXXIV- elaborar projeto bsico para todos servios de engenharia complementares; XXXV- realizar, juntamente com a contratada, as medies dos servios nas datas estabelecidas, antes de atestar as respectivas notas fiscais.
Livro de ocorrncias
Prev o 1. do artigo 67 da Lei 8.666/93 que o representante da administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados. Tal previso pode ser observada na lista de atribuies tpicas do gestor de contratos apresentada acima. Assevera Maral Justen Filho (2008, p. 748) que ao gestor de contratos no ser incumbido o poder de interferir sobre a atividade do contratante para, por exemplo, expedir determinaes acerca da correo dos defeitos verificados. O agente administrativo (gestor de contratos) transmitir suas anotaes s autoridades competentes, s quais competir adotar as providncias adequadas.
Art. 67. 2. As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes.
104
Gesto de contratos
O gestor deve anotar no livro de ocorrncia tudo o que for atinente s obrigaes das partes, fatos relevantes execuo do contrato. O registro poder servir at para apurao de eventual responsabilizao das partes.
Contratao de terceiro
Conforme prev o j mencionado artigo 67 da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, o representante da Administrao poder contratar terceiros para auxili-lo. Caber ao prprio gestor solicitar a contratao do terceiro, lembrando-se que a responsabilidade pelo contrato permanecer com o gestor. O representante da administrao poder contratar terceiros quando, por exemplo, estiver diante de casos em que a especialidade ou a complexidade do objeto do contrato ultrapassar seus limites de atuao.
Preposto: um elo permanente entre a administrao e a contratada

O artigo 68 da Lei 8.666/93 prev que o contratado dever manter preposto, aceito pela administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato. Tal previso visa evitar tumultos e confuses, tendo em vista que a incerteza ou a multiplicidade de representantes acarretaria contradio de informaes ou decises, necessidade de repetio de atos, incerteza acerca de comunicaes etc. (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749). A designao do preposto deve ser feita por escrito. Maral Justen Filho entende ser inconstitucional a regra presente no referido dispositivo que autoriza, ainda que de modo implcito, a recusa pela administrao do preposto indicado pelo particular. Aduz o autor que a liberdade de escolha dos representantes no pode ser tolhida pela administrao e que a administrao no dispe de poderes para interferir sobre a atividade jurdica particular (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749).
105
Gesto de contratos
Dica de estudo
Sobre a fiscalizao da execuo de contrato, ler Acrdo 112/2007 do Tribunal de Contas da Unio, de relatoria do Sr. Ministro Ubiratan Aguiar.
Referncias
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 12. ed. So Paulo: Dialtica, 2008. BRASIL. Superior Tribunal de Justia (STJ). Subsecretaria de Compras e Contratos. Publicado em: 2005. Disponvel em: <http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/ handle/2011/2175/Manual_do_Gestor_de_Contratos.pdf?sequence=1>.
106
Gesto de contratos
107
Noes sobre comunicao na Administrao Pblica
O que Redao Oficial

O presente material contar principalmente de informaes colhidas no Manual de Redao da Presidncia da Repblica, o qual contm regras que buscam uniformizar a maneira pela qual o Poder Pblico redige atos normativos e comunicaes (BRASIL, 2002). Tal forma de edio de atos e comunicaes chamada pelo referido manual de Redao Oficial, a qual caracterizada pela impessoalidade, padro culto de linguagem, clareza, conciso, formalidade e uniformidade. Importante lembrar que a impessoalidade e a publicidade so princpios constitucionais, os quais devem, a todo momento, ser observados na Administrao Pblica, inclusive no momento da elaborao dos seus atos e comunicaes oficiais.
Art. 37. CF. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia[...].
De acordo com o manual, A transparncia do sentido dos atos normativos, bem como sua inteligibilidade, so requisitos do prprio Estado de Direito: inaceitvel que um texto legal no seja entendido pelos cidados. A publicidade implica, pois, necessariamente, clareza e conciso (BRASIL, 2002). Do mesmo modo, explica o manual que as comunicaes oficiais devem ser sempre uniformes, pois h sempre um nico comunicador (o Servio Pblico) e o receptor dessas comunicaes ou o prprio Servio Pblico (no caso de expedientes dirigidos por um rgo a outro) ou o conjunto dos cidados ou instituies tratados de forma homognea (o pblico) (BRASIL, 2002).
109
A impessoalidade
A presena da impessoalidade na comunicao da Administrao Pblica, decorre, principalmente, de trs razes, quais sejam:
a. da ausncia de impresses individuais de quem comunica: embora se trate, por exemplo, de um expediente assinado por Chefe de determinada Seo, sempre em nome do Servio Pblico que feita a comunicao. Obtm-se, assim, uma desejvel padronizao, que permite que comunicaes elaboradas em diferentes setores da administrao guardem entre si certa uniformidade; b. da impessoalidade de quem recebe a comunicao, com duas possibilidades: ela pode ser dirigida a um cidado, sempre concebido como pblico, ou a outro rgo pblico. Nos dois casos, temos um destinatrio concebido de forma homognea e impessoal; c. do carter impessoal do prprio assunto tratado: se o universo temtico das comunicaes oficiais se restringe a questes que dizem respeito ao interesse pblico, natural que no cabe qualquer tom particular ou pessoal. (BRASIL, 2002)
Os demais atributos citados acima (conciso, clareza, objetividade e formalidade), quando da elaborao dos expedientes oficiais, contribuem tambm ao alcance da impessoalidade.
A linguagem dos atos e comunicaes oficiais

cedio que as comunicaes que partem da Administrao Pblica devem ser compreendidas por qualquer cidado brasileiro. Desse modo, faz-se necessrio evitar o uso de uma linguagem restrita a determinados grupos, por exemplo, utilizao da gria, dos regionalismos vocabulares ou do jargo tcnico (BRASIL, 2002). Nos termos do Manual de Redao da Presidncia, o mesmo deve ocorrer com os textos oficiais, pois
por seu carter impessoal, por sua finalidade de informar com o mximo de clareza e conciso, eles requerem o uso do padro culto da lngua. H consenso de que o padro culto aquele em que a) se observam as regras da gramtica formal, e b) se emprega um vocabulrio comum ao conjunto dos usurios do idioma. (BRASIL, 2002)
Do mesmo modo, o referido manual traz uma ressalva para nos alertar de que no existe propriamente um padro oficial de linguagem; o que h o uso do padro culto nos atos e comunicaes oficiais (BRASIL, 2002). Sendo assim, prefere-se pela utilizao de linguagem tcnica somente em situaes que realmente a exijam, devendo-se evitar seu uso indiscriminado.
110
Formalidade e padronizao
As comunicaes oficiais devem observar, tambm, certas regras de forma, ou seja, devem ser formais, o que significa que alm das j mencionadas exigncias de impessoalidade e uso do padro culto de linguagem, imperativo, ainda, certa formalidade de tratamento, a qual pressupe, por sua vez, necessria uniformidade nas comunicaes (BRASIL, 2002). A clareza datilogrfica, o uso de papis uniformes para o texto definitivo e a correta diagramao do texto so indispensveis para a padronizao (BRASIL, 2002).
Conciso e clareza
Conforme j observado a Redao Oficial dever ser concisa e clara. Nos termos do manual, conciso o texto que consegue transmitir um mximo de informaes com um mnimo de palavras, o que consiste na no utilizao de palavras inteis, redundncias, passagens que nada acrescentem ao que j foi dito (BRASIL, 2002). A clareza, por sua vez, refere-se compreenso do leitor, ou seja, claro aquele texto que possibilita imediata compreenso pelo leitor (BRASIL, 2002). Entretanto, para que se atinja a clareza na produo do texto, importante sempre observar a impessoalidade, tendo em vista que ela evita a duplicidade de interpretaes que poderia decorrer de um tratamento personalista dado ao texto, o padro culto de linguagem, a formalidade e padronizao, bem como a conciso que faz desaparecer do texto os excessos lingusticos que nada lhe acrescentam (BRASIL, 2002).
Comunicaes oficiais
Aspectos comuns s modalidades de comunicao oficial
A Administrao Pblica se comunica atravs de diversos atos e meios, os quais, conforme j salientado, devem observar a Redao Oficial.
111
Alguns meios de comunicao so oficiais, cada qual com suas peculiaridades, mas com determinados aspectos comuns aos demais. O primeiro aspecto comum a todos os meios refere-se aos pronomes de tratamento.
Pronomes de tratamento
Concordncia com os pronomes de tratamento
Os pronomes de tratamento (ou de segunda pessoa indireta) apresentam certas peculiaridades quanto concordncia verbal, nominal e pronominal. Embora se refiram segunda pessoa gramatical ( pessoa com quem se fala, ou a quem se dirige a comunicao), levam a concordncia para a terceira pessoa. que o verbo concorda com o substantivo que integra a locuo como seu ncleo sinttico: Vossa Senhoria nomear o substituto; Vossa Excelncia conhece o assunto. Da mesma forma, os pronomes possessivos referidos a pronomes de tratamento so sempre os da terceira pessoa: Vossa Senhoria nomear seu substituto (e no Vossa... vosso...). J quanto aos adjetivos referidos a esses pronomes, o gnero gramatical deve coincidir com o sexo da pessoa a que se refere, e no com o substantivo que compe a locuo. Assim, se nosso interlocutor for homem, o correto Vossa Excelncia est atarefado, Vossa Senhoria deve estar satisfeito; se for mulher, Vossa Excelncia est atarefada, Vossa Senhoria deve estar satisfeita. (BRASIL, 2002)
112
Emprego dos pronomes de tratamento

a) do Poder Executivo: - Presidente da Repblica; - Vice-Presidente da Repblica; - Ministros de Estado1; - Governadores e Vice-Governadores de Estado e do Distrito Federal; - Oficiais-Generais das Foras Armadas; - Embaixadores; - Secretrios-Executivos de Ministrios e demais ocupantes de cargos de natureza especial; - Secretrios de Estado dos Governos Estaduais; - Prefeitos Municipais. b) do Poder Legislativo: - Deputados Federais e Senadores; - Ministros do Tribunal de Contas da Unio; - Deputados Estaduais e Distritais; - Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais; - Presidentes das Cmaras Legislativas Municipais. c) do Poder Judicirio: - Ministros dos Tribunais Superiores; - Membros de Tribunais; - Juzes; - Auditores da Justia Militar.
Vossa Excelncia
Nos termos do Decreto 4.118, de 7 de fevereiro de 2002, art. 28, pargrafo nico, so Ministros de Estado, alm dos titulares dos Ministrios: o Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Chefe do Gabinete de Segurana Institucional, o Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, o Advogado-Geral da Unio e o Chefe da Corregedoria-Geral da Unio.
- O vocativo a ser empregado em comunicaes dirigidas aos Chefes de Poder Excelentssimo Senhor. - As demais autoridades sero tratadas com o vocativo Senhor, seguido do cargo respectivo. - Em comunicaes oficiais, est abolido o uso do tratamento dignssimo (DD), s autoridades arroladas na lista acima. A dignidade pressuposto para que se ocupe qualquer cargo pblico, sendo desnecessria sua repetida evocao. Vossa Senhoria empregado para as demais autoridades e para particulares. - Fica dispensado o emprego do superlativo ilustrssimo para as autoridades que recebem o tratamento de Vossa Senhoria e para particulares. suficiente o uso do pronome de tratamento Senhor. - Doutor no forma de tratamento, e sim ttulo acadmico. Evite us-lo indiscriminadamente. Como regra geral, empregue-o apenas em comunicaes dirigidas a pessoas que tenham tal grau por terem concludo curso universitrio de doutorado. Vossa Magnificncia Empregada por fora da tradio, em comunicaes dirigidas a reitores de universidade. Corresponde-lhe o vocativo: Magnfico Reitor.
113
Vossa Santidade
Em comunicaes dirigidas ao Papa. O vocativo correspondente : Santssimo Padre.
Em comunicaes aos Cardeais. Corresponde-lhe o vocativo: Vossa Eminncia ou Vossa Eminentssimo Senhor Cardeal, ou Eminentssimo e ReverendsEminncia Reverendssima simo Senhor Cardeal. Vossa Excelncia Reverends- usado em comunicaes dirigidas a Arcebispos e Bispos. sima Vossa Reverendssima ou Vos- Para Monsenhores, Cnegos e superiores religiosos. sa Senhoria Reverendssima Vossa Reverncia empregado para sacerdotes, clrigos e demais religiosos.
*Tabela produzida a partir de informaes contidas no Manual de Redao da Presidncia.
Fechos para comunicaes

Alm da regra quanto utilizao dos pronomes de tratamentos, os fechos das comunicaes oficiais tambm so comuns s suas modalidades. O fecho das comunicaes oficiais possui, alm da finalidade bvia de arrematar o texto, a de saudar o destinatrio (BRASIL, 2002). O Manual de Redao da Presidncia da Repblica estabelece o emprego de somente dois fechos diferentes para todas as modalidades de comunicao oficial, quais sejam: i) Respeitosamente, (para autoridades superiores, inclusive o presidente da Repblica) e ii) Atenciosamente, (para autoridades de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior). As comunicaes oficiais dirigidas a autoridades estrangeiras no utilizam estes fechos, visto que atendem a rito e tradio prprios, devidamente disciplinados no Manual de Redao do Ministrio das Relaes Exteriores (BRASIL, 2002).
Identificao do signatrio
Salvo a comunicao assinada pelo presidente da Repblica, todas as demais comunicaes oficiais devem trazer o nome e o cargo da autoridade que as expede, abaixo do local de sua assinatura (BRASIL, 2002), conforme exemplo dado pelo Manual da Presidncia:
114
(espao para assinatura) Nome Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (espao para assinatura) Nome Ministro de Estado da Justia
O padro ofcio
O padro ofcio se trata de uma nica diagramao para uniformizar a edio de trs expedientes, quais sejam, o ofcio, o aviso e o memorando. Tais expedientes, desse modo, utilizam-se da mesma forma, porm com finalidades distintas. A nica diferena entre o aviso e o ofcio que o primeiro expedido exclusivamente por Ministros de Estado, para autoridades de mesma hierarquia, enquanto o segundo expedido para e pelas demais autoridades (BRASIL, 2002). Ambos tm como finalidade o tratamento de assuntos oficiais pelos rgos da Administrao Pblica entre si e, no caso do ofcio, tambm com particulares (BRASIL, 2002). Alm de observarem o modelo do padro ofcio, esses dois expedientes (ofcio e aviso) contero o vocativo, que invoca o destinatrio, seguido de vrgula, conforme exemplo do Manual de Redao da Presidncia: Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, Senhora Ministra, Senhor Chefe de Gabinete,
115
O ofcio dever conter ainda um cabealho ou rodap com as seguintes informaes do remetente: nome do rgo ou setor; endereo postal; telefone e endereo de correio eletrnico. J o memorando, consoante o Manual de Redao da Presidncia,
a modalidade de comunicao entre unidades administrativas de um mesmo rgo, que podem estar hierarquicamente em mesmo nvel ou em nveis diferentes. Trata-se, portanto, de uma forma de comunicao eminentemente interna (BRASIL, 2002).
Caracteriza-se, principalmente, pela agilidade.

A tramitao do memorando em qualquer rgo deve pautar-se pela rapidez e pela simplicidade de procedimentos burocrticos. Para evitar desnecessrio aumento do nmero de comunicaes, os despachos ao memorando devem ser dados no prprio documento e, no caso de falta de espao, em folha de continuao. Esse procedimento permite formar uma espcie de processo simplificado, assegurando maior transparncia tomada de decises, e permitindo que se historie o andamento da matria tratada no memorando. (BRASIL, 2002)
O memorando tambm deve seguir o modelo do padro ofcio, com a diferena de que o seu destinatrio deve ser mencionado pelo cargo que ocupa, conforme exemplos abaixo (BRASIL, 2002): Ao Sr. Chefe do Departamento de Administrao Ao Sr. Subchefe para Assuntos Jurdicos.
Partes do documento no padro ofcio

Nos termos do Manual de Redao da Presidncia da Repblica, o padro ofcio dever conter as seguintes partes:
tipo e nmero do expediente, seguido da sigla do rgo que o expede: Exemplos: Mem. 123/2002-MF; Aviso 123/2002-SG; Of. 123/2002-MME; local e data em que foi assinado, por extenso, com alinhamento di-reita; assunto: resumo do teor do documento; destinatrio: o nome e o cargo da pessoa a quem dirigida a comunicao. No caso do ofcio deve ser includo tambm o endereo;
116
texto: nos casos em que no for de mero encaminhamento de documentos, o expediente deve conter a seguinte estrutura: introduo, que se confunde com o pargrafo de abertura, na qual apresentado o assunto que motiva a comunicao. Evite o uso das formas: Tenho a honra de, Tenho o prazer de, Cumpre-me informar que, empregue a forma direta; desenvolvimento, no qual o assunto detalhado; se o texto contiver mais de uma ideia sobre o assunto, elas devem ser tratadas em pargrafos distintos, o que confere maior clareza exposio; concluso, em que reafirmada ou simplesmente reapresentada a posio recomendada sobre o assunto. Os pargrafos do texto devem ser numerados, exceto nos casos em que estes estejam organizados em itens ou ttulos e subttulos. J quando se tratar de mero encaminhamento de documentos a estrutura a seguinte: introduo: deve iniciar com referncia ao expediente que solicitou o encaminhamento. Se a remessa do documento no tiver sido solicitada, deve iniciar com a informao do motivo da comunicao, que encaminhar, indicando a seguir os dados completos do documento encaminhado (tipo, data, origem ou signatrio, e assunto de que trata), e a razo pela qual est sendo encaminhado. [...] desenvolvimento: se o autor da comunicao desejar fazer algum comentrio a respeito do documento que encaminha, poder acrescentar pargrafos de desenvolvimento; em caso contrrio, no h pargrafos de desenvolvimento em aviso ou ofcio de mero encaminhamento. fecho; [...] assinatura do autor da comunicao; e identificao do signatrio. (BRASIL, 2002, grifo nosso)
Forma de diagramao
Seguindo, ainda, o contido no Manual de Redao da Presidncia2, o documento do padro ofcio deve obedecer a seguinte forma de apresentao:
deve ser utilizada fonte do tipo Times New Roman de corpo 12 no texto em geral, 11 nas citaes, e 10 nas notas de rodap; para smbolos no existentes na fonte Times New Roman poder-se- utilizar as fontes Symbol e Wingdings; obrigatrio constar a partir da segunda pgina o nmero da pgina; os ofcios, memorandos e anexos destes podero ser impressos em ambas as faces do papel. Neste caso, as margens esquerda e direita tero as distncias invertidas nas pginas pares (margem espelho); o incio de cada pargrafo do texto deve ter 2,5cm de distncia da margem esquerda;
2 Tal diagramao se aplica tambm exposio de motivos e mensagem.
117
o campo destinado margem lateral esquerda ter, no mnimo, 3,0cm de largura; o campo destinado margem lateral direita ter 1,5cm; deve ser utilizado espaamento simples entre as linhas e de 6 pontos aps cada pargrafo, ou, se o editor de texto utilizado no comportar tal recurso, de uma linha em branco; no deve haver abuso no uso de negrito, itlico, sublinhado, letras maisculas, sombreado, sombra, relevo, bordas ou qualquer outra forma de formatao que afete a elegncia e a sobriedade do documento; a impresso dos textos deve ser feita na cor preta em papel branco. A impresso colorida deve ser usada apenas para grficos e ilustraes; todos os tipos de documentos do Padro Ofcio devem ser impressos em papel de tamanho A4, ou seja, 29,7 x 21,0cm; deve ser utilizado, preferencialmente, o formato de arquivo Rich Text nos documentos de texto; dentro do possvel, todos os documentos elaborados devem ter o arquivo de texto preservado para consulta posterior ou aproveitamento de trechos para casos anlogos; para facilitar a localizao, os nomes dos arquivos devem ser formados da seguinte maneira: tipo do documento + nmero do documento + palavras-chaves do contedo. Ex.: Of. 123 - relatrio produtividade ano 2002. (BRASIL, 2002)
Exposio de motivos
Geralmente dirigida ao presidente da Repblica por um ministro de Estado, a exposio de motivos o expediente dirigido ao presidente da Repblica ou ao vice-presidente para inform-lo de determinado assunto, propor alguma medida ou, ainda, submeter a sua considerao projeto de ato normativo (BRASIL, 2002). Nos casos em que o assunto tratado envolva mais de um Ministrio, a exposio de motivos dever ser assinada por todos os ministros envolvidos, sendo, por essa razo, chamada de interministerial (BRASIL, 2002).
Forma e estrutura
Formalmente, a exposio de motivos tem a apresentao do padro ofcio (BRASIL, 2002). A exposio de motivos, de acordo com sua finalidade, apresenta duas formas bsicas de estrutura, sendo uma delas idntica ao modelo do padro ofcio e outra que segue a estrutura do padro ofcio mas deve conter mais algumas peculiaridades.
118
A primeira estrutura utilizada para exposio de motivos que simplesmente leva algum assunto ao conhecimento do presidente da Repblica (BRASIL, 2002). A segunda estrutura utilizada para a exposio de motivos que submeta considerao do presidente da Repblica a sugesto de alguma medida a ser adotada ou a que lhe apresente projeto de ato normativo (BRASIL, 2002), lembrando que esta observar a estrutura do padro ofcio alm de apontar, obrigatoriamente:
na introduo: o problema que est a reclamar a adoo da medida ou do ato normativo proposto; no desenvolvimento: o porqu de ser aquela medida ou aquele ato normativo o ideal para se solucionar o problema, e eventuais alternativas existentes para equacion-lo; na concluso, novamente, qual medida deve ser tomada, ou qual ato normativo deve ser editado para solucionar o problema. Deve, ainda, trazer apenso o formulrio de anexo exposio de motivos, devidamente preenchido, de acordo com o modelo previsto no Anexo II do Decreto 4.176, de 28 de maro de 2002. O preenchimento obrigatrio do anexo para as exposies de motivos que proponham a adoo de alguma medida ou a edio de ato normativo tem como finalidade: permitir a adequada reflexo sobre o problema que se busca resolver; ensejar mais profunda avaliao das diversas causas do problema e dos efeitos que pode ter a adoo da medida ou a edio do ato, em consonncia com as questes que devem ser analisadas na elaborao de proposies normativas no mbito do Poder Executivo. conferir perfeita transparncia aos atos propostos. (BRASIL,2002)
Mensagem
o instrumento de comunicao oficial entre os Chefes dos Poderes Pblicos, notadamente as mensagens enviadas pelo Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo para informar sobre fato da Administrao Pblica; expor o plano de governo por ocasio da abertura de sesso legislativa; submeter ao Congresso Nacional matrias que dependem de deliberao de suas Casas; apresentar veto; enfim, fazer e agradecer comunicaes de tudo quanto seja de interesse dos poderes pblicos e da Nao. (BRASIL, 2002)
As mensagens mais usuais do Poder Executivo ao Congresso Nacional tm as seguintes finalidades: encaminhamento de projeto de lei ordinria, complementar ou financeira; encaminhamento de medida provisria;
119
indicao de autoridades; pedido de autorizao para o presidente ou o vice-presidente da Repblica se ausentarem do pas por mais de 15 dias; encaminhamento de atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e TV; encaminhamento das contas referentes ao exerccio anterior; mensagem de abertura da sesso legislativa; comunicao de sano (com restituio de autgrafos); comunicao de veto.
Forma e estrutura
De acordo com o Manual de Redao da Presidncia as mensagens devero conter:
a indicao do tipo de expediente e de seu nmero, horizontalmente, no incio da margem esquerda; [...] vocativo, de acordo com o pronome de tratamento e o cargo do destinatrio, horizontalmente, no incio da margem esquerda; [...] o texto, iniciando a 2cm do vocativo; o local e a data, verticalmente a 2cm do final do texto, e horizontalmente fazendo coincidir seu final com a margem direita. A mensagem, como os demais atos assinados pelo presidente da Repblica, no traz identificao de seu signatrio. (BRASIL, 2002)
Telegrama
Utiliza-se a expresso telegrama para toda comunicao oficial expedida por meio de telegrafia, telex, etc. (BRASIL, 2002). Trata-se de uma comunicao custosa aos cofres pblicos e tecnologicamente superada, a qual, conforme orientao do Manual de Redao da Presidncia, dever ser utilizada somente em situaes nas quais no seja possvel o uso de correio eletrnico ou fax e que a urgncia justifique sua utilizao (BRASIL, 2002).
120
No h padro rgido, devendo-se seguir a forma e a estrutura dos formulrios disponveis nas agncias dos Correios e em seu stio na internet (BRASIL, 2002).
Fax
Outra forma de comunicao relativamente ultrapassada, o
fax (forma abreviada j consagrada de fac-simile) [...] utilizado para a transmisso de mensagens urgentes e para o envio antecipado de documentos, de cujo conhecimento h premncia, quando no h condies de envio do documento por meio eletrnico. Quando necessrio o original, ele segue posteriormente pela via e na forma de praxe. (BRASIL, 2002)
O Manual de redao da Presidncia alerta que em caso de necessidade de arquivamento do fax, deve-se faz-lo com sua cpia xerox, tendo em vista que o papel do original, geralmente, se deteriora com rapidez (BRASIL, 2002). Outrossim, conveniente o envio, juntamente com o documento principal, de folha de rosto, isto , de pequeno formulrio com os dados de identificao da mensagem a ser enviada (BRASIL, 2002).
Correio eletrnico
Em razo de sua generalizada utilizao na atualidade, tal modalidade de comunicao dispensa comentrios para sua identificao. Ressalva o Manual de Redao da Presidncia que a utilizao do e-mail atrativa em razo de sua flexibilidade, sendo, desse modo, de pouco interesse a definio de forma rgida da sua estrutura, porm dever-se- observar ao menos o uso de linguagem compatvel com uma comunicao oficial (BRASIL, 2002). O referido manual orienta tambm que para os arquivos anexados mensagem deve ser utilizado, preferencialmente, o formato Rich Text. A mensagem que encaminha algum arquivo deve trazer informaes mnimas sobre seu contedo (BRASIL, 2002). Sempre que disponvel, deve-se utilizar recurso de confirmao de leitura. Caso no seja disponvel, deve constar da mensagem pedido de confirmao de recebimento (BRASIL, 2002).
121
Valor documental
Nos termos da legislao em vigor, para que a mensagem de correio eletrnico tenha valor documental, isto , para que possa ser aceita como documento original, necessrio existir certificao digital que ateste a identidade do remetente, na forma estabelecida em lei (BRASIL, 2002). A certificao digital regulamentada no Brasil pela Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil), criada pela Medida Provisria 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, que tem como rgo fiscalizador o Instituto Nacional de Tecnologia da Informtica, ITI.3
Disponvel em: <http:// publica.agencianet.fazenda.df.gov.br/publica/ Legislacao.asp>.
Dicas de estudo
Sobre certificao digital, visitar o site do Instituto Nacional de Tecnologia da Informao: <www.iti.gov.br/twiki/bin/view/Main/WebHome>. Verificar modelos dos expedientes de comunicao oficial no Manual de Redao da Presidncia da Repblica.
Referncias
BRASIL. Presidncia da Repblica. Manual de Redao da Presidncia da Repblica / Gilmar Ferreira Mendes e Nestor Jos Forster Jnior. 2. ed. rev. e atual. Braslia: Presidncia da Repblica, 2002.
122
123
Srie
Fundao Biblioteca Nacional ISBN 978-85-387-3016-3
9 788538 730163
Srie Aprova Concursos

Os concursos no Brasil atraem, todos os anos, milhares de pessoas interessadas em conquistar uma vaga em uma instituio pblica. Pensando em voc, que busca um diferencial e, consequentemente, a aprovao, o IESDE BRASIL S.A. Inteligncia Educacional lana a Srie Aprova Concursos. Nos livros e videoaulas voc encontra contedos cuidadosamente selecionados e editados, questes resolvidas baseadas nos principais concursos, dicas teis de estudo e muitas outras informaes relevantes, apresentadas de forma didtica e atraente, para quem deseja passar em um concurso. Conhea alguns ttulos da srie: Raciocnio Lgico para Concursos Conhecimentos Bancrios para Concursos Finanas Pblicas para Concursos Interpretao de Textos para Concursos Legislao de Trnsito para Concursos Legislao Especial para Concursos (Direito do Idoso Direito das Pessoas Portadoras de Deficincia Declarao Universal dos Direitos Humanos Direito da Criana e do Adolescente) Questes Resolvidas de Lngua Portuguesa para Concursos Questes Resolvidas de Matemtica para Concursos Questes Resolvidas de Raciocnio Lgico para Concursos Questes Resolvidas de Direito Constitucional para Concursos

Administração Pública para Concursos

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Administração Pública para Concursos

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Srie

ADMINISTRAO PBLICA PARA CONCURSOS

Gustavo Justino de Oliveira

Administrao pblica Para concursos

IESDE Brasil S.A. Curitiba 2010

1. Administrao Pblica. 2. Concursos. 3. Gesto Pblica. 4. Controle. I. Ttulo. CDD 350.7

Capa: IESDE Brasil S.A. Imagem da capa: Jupiter Images/DPI Images

Todos os direitos reservados.

IESDE Brasil S.A.

Gustavo Justino de Oliveira

sumri sumrio mrio

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

37 | Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica

Governana, governabilidade 43 e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

47 | Accountability 48 | Qualidade na Administrao Pblica

Gesto pblica empreendedora e ciclo do Governo Federal

Controle da Administrao Pblica

Probidade na Administrao Pblica

sumri sumrio mrio

81 | Noes introdutrias 81 | Responsabilidade dos servidores pblicos 83 | Trato Normativo da Matria

Convnios, contrato de repasse e termo de cooperao

Noes sobre comunicao 109 na Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Sociedades de economia mista e empresas pblicas

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

J as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, so

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Organizao do Estado e da Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Conceito de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Crise do modelo burocrtico

Modelos tericos de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Ideia de governana pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Modelos tericos de Administrao Pblica

Experincias de reformas administrativas no Brasil

Reforma instituda pelo Decreto-Lei 200/67

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

O processo de modernizao da Administrao Pblica

Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

Governana pblica no Estado contemporneo

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

Diferenciao entre governabilidade e governana

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

ambos os conceitos em uma s categoria, sob a denominao capacidade governativa.

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.

Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica

Jurisprudncia: TCU Min. Olavo Drummond, Acrdo 17/1993, da Segunda Cmara