Sunteți pe pagina 1din 55

CUPRINS

CUPRINS............................................................................................................................1 INTRODUCERE.................................................................................................................2 CAPITOLUL 1....................................................................................................................5 CONSIDERAII INTRODUCTIVE......................................................................................5 1.1. Sistemul autoritilor administraiei publice.........................................................................5 1.2. Capacitatea i competena autoritilor administraiei publice............................................7 1.3. Principii comune aplicabile administraiei publice.............................................................10 CAPITOLUL 2..................................................................................................................13 PRINCIPII CONSTITUIONALE APLICABILE ORAGANITRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE..........................................................................................................13 2.1.Principiul autonomiei locale.................................................................................................14 2.2.Principiul descentralizrii administrative.............................................................................19 2.3.Principiul deconcentrrii serviciilor publice.........................................................................25 CAPITOLUL 3..................................................................................................................29 PRINCIPIILE LEGALE APLICABILE ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE...........................................................................................................................29 3.1. Principiul legalitii............................................................................................................31 3.2. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor de interes deosebit.............34 3.3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale.......................................35 3.4. Principiul subsidiaritii......................................................................................................38 CAPITOLUL 4..................................................................................................................41 REGIONALIZAREA ADMINISTRATIV I PROBLEMELE PRINCIPIILOR DE ORGANIZARE.................................................................................................................41 4.1. Considerente generale........................................................................................................41 4.2. Principiile de organizare a administraiei publice n procesul de regionalizare................43 4.3. Puncte critice cu privire la statutul instituiilor regionale...................................................44 CONCLUZII I PROPUNERI DE LEGE FERENDA.......................................................47 BIBLIOGRAFIE................................................................................................................51

INTRODUCERE

Administraia suport etimologic definiia unei noiuni care prezint o aciune ordonat, o combinaie de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a valorilor ordonate de structuri exterioare i superioare .1 Administraia public este astfel un ansamblu de organe care realizeaz o activitate specific , iar privit ca n sens de
1

V. Vedina, Drept Administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 8

activitate, desemneaz o activitate prin care se execut legea sau se presteaz servicii publice, in limitele legii.2 La nivel statal, existena a doua tipuri de organe administrative , organe centrale si organe locale, mparte atribuiile n competene de la nivelul ntregii tri i competene limitate de limitele unitilor administrativ - teritoriale, n care au fost alese i funcioneaz. Aceste dou tipuri de administraii nu sunt desparite , una de cealalta, ntre ele existnd strnse legturi, impuse de caracterul naional, unitar i indivizibil al statului. Desi exist aceste legturi, ntre cele doua tipuri de organe administrative , exist i delimitri necesare i legitime , determinate de faptul c , la fundaia organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional al autonomiei locale.3 Motivaia lucrrii noastre Principiile de organizare a administraiei publice locale pornete de la dorina de a realiza o sintez funcional a reglementrilor consacrate deja n Consituiile romneti . Ca viitori liceniai in administraie public , ntelegerea fenomenului administrativ reprezint o nevoie vital , dincolo de expresia clieu, att de des ntlnit n documentele i lucrrile diversilor specialiti si pseudo-specializai. Discuiile recente legate de regionalizarea Romniei pun ntr-o nou perspectiv problema principiilor de organizare administrativ . Se indreapt statul catre un model federal ? Regiunile vor pastra elemente din vechile principii administrative ? Va mai exista un echilibru ntre ele ? Aceste ntrebari trebuiesc adresate cat mai repede nainte de modificarea planificat a Constituiei Romniei . Am structurat lucrarea noastr n cinci capitole . Primul este destinat Consideraiilor introductive i ncearc sa fac o prezentare general a sistemului autoritilor administraiei publice, capacitatea si competena autoritilor administraiei publice i cteva principii comune aplicabile administraiei publice . Toate acestea vor fi prezentate n subcapitole separate. Lucrarea noastr are n vedere articolul 120 din Constituia Romniei astfel nct a oferit un ntreg capitol 2 Principiilor constituionale aplicabile organizrii administraiei
2 3

R. N. Petrescu , Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004, pp. 19-21. V. Priscaru - Tratat de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 74

publice locale. Alineatul 1 al articolului identific faptul c administraia public din unitile administrativ- teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii , autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice . Am considerat oportun ca, dupa

prezentarea general a acestora , o scurt istorie a adoptrii lor i o prezentare a importanei lor, sa oferim fiecrui principiu n parte , un subcapitol special, pentru a le nelege ct mai bine mecanismele care le guverneaz. Legea Administraiei Publice nr 215/2001 vine n completarea articolului singular al Constituiei i aduce noi principii de reglementare . Aceste noi elemente au fost

introduse in capitolul 3 al lucrrii , structurat la rndul su n subcapitole destinate principiilor legalitii, consultrii cetaenilor n probleme de interes local , incluznd aici i o prezentare a normelor aplicate de legea 3/2000 care privete referendumul local, principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i principiul subsidiaritii. Aceste ultime dou principii sunt reglementate de legile 67/2004 i 215/2001. Capitolul 4 al lucrrii noastre l-am destinat problemei regionalizrii administrative a Romniei i diversele provocri pe care acest proces le impune organizrii administrative locale. Asa cum am spus i mai sus, n argumentaia lucrrii, incercm sa studiem dac actualele propuneri i proiecte de regionalizare teritorial-administrativ de pe masa Guvernului, aduc atingere sau suporta modificri in ceea ce priveste respectarea legalitii principiilor lor. Ultimul capitol al lucrrii noastre , cel de-al cincilea, va fi destinat concluziilor si propunerilor de lege ferenda ntruct, ca orice piesa a aparatului legislativ i legea Administraiei Publice poate fi mbunataita pe parcursul practicii cotidiene . Situaii neprevzute de legiuitor, elemente de drept comunitar care trebuiesc adaptate legii naionale, propuneri legislative i jurisprudena n domeniu , toate acestea servesc drept viitor schelet al unui Cod Administrativ , care vine ntru simplificarea numeroaselor dispute legale administrative.

CAPITOLUL 1 CONSIDERAII INTRODUCTIVE

1.1. Sistemul autoritilor administraiei publice


Considerm necesar prezentarea la nceputul lucrrii noastre a catorva consideraii generale privind administraia public n Romnia . Astfel, Constituia4 se refera n Titlul III , la aa numitele autoriti publice . Conform textului legii fundamentale acestea sunt Parlamentul , Preedintele statului, Guvernul, autoritile administraiei publice centrale de specialitate , adic ministerele i alte organe de specialitate din subordinea Guvernului , inclusiv autoriti administrative

autonome,urmate, in capitolul 5 seciunea a doua , de Autoritile administraiei publice locale, precum consiliile locale, judeene i primarii, incheind cu capitolul 6, care se refer la autoritatea judecatoreasc , reprezentat de instanele de judecat , Ministerul Public i Consiliul Suprem al Magsitraturii. Fiecrei reprezentante a puterilor n stat , i corespund autoriti care realizeaz sarcinile acesteia. Sarcinile puterii legislative sunt realizate de catre Parlament , pe cnd sarcinile puterii judectoreti sunt realizate de ctre instanele judectoreti , iar sarcinile puterii executive sunt realizate de Preedinte i Guvern , ultimul avnd conducerea general a administraiei publice.5 Noiunea de administraie de stat, n doctrina occidental, suporta n sens organic, referirea la eful de stat, Guvern i ministere, mpreun cu celelalte structuri centrale de specialitate i ramificaiile acestora n teritoriu .6

Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial, nr. 767 din 31 octombrie 2003, modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei, nr. 429/2003 publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. 5 A se vedea R. Viorescu , Drept administrativ i administraie public , Ed. Universitii "tefan cel Mare", Suceava, 2006 6 D.Tofan, Drept administrativ, vol. I , Universitatea " Dunrea de Jos", Galai, 2009, p. 39
4

Suntem de aceeai prere cu specialitii 7 care identific definiia autoritii administraiei publice ca fiind acea structur organizaional care , potrivit Constituiei i legii, deine personalitate de drept public, acionnd din oficiu, atunci cnd vine vorbade executarea legii sau de prestarea de anumite servicii publice , totul desfurndu-se n limitele impuse de lege, plasat sub controlul direct sau indirect al Parlamentului . Aceste organe ale administraiei publice pot fi clasificate , att dupa criteriul modului de formare, ct i dupa criteriile naturii lor i a competenei . Astfel, ntlnim, dupa citeriul modului de formare, organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei publice care sunt numite n funcie. Dupa natura lor, specialitii clasific organele administraiei publice n organe ale administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice individuale. Dup competena lor, se ntlnesc : organe ale administratiei publice centrale i locale, dac privim doar competenele teritoriale i organe ale administraiei publice cu competen genaral i organe ale administraiei publice cu competen special, dac privim doar aspectul competenelor materiale . Organele de conducere colegial, i desfaoar de obicei activitatea prin ntrunirea majoritii persoanelor care le compun, adopt acte administrative, ca urmare a unui proces deliberativ, pe cnd organele individuale emit acte administrative ., clasificarea lor captnd astfel o importan sporit, pentru cunoaterea activitii i a actelor juridice pe care le produc. Doctrina administrativ identific drept pri componente ale organelor administraiei publice, personalul din administraie , mijloacele materiale i financiare , competena de care dispun i capacitatea juridic pe care o exercit . n Constituie se utilizeaz noiunea de organ , in ceea ce privete autoritile administraiei publice, la art. 61, alin. 1. Parlamentul, chiar daca este " unica putere legiuitoare a rii" , el este mai nti calificat ca fiind " organul reprezentativ al poporului romn". Se identific urmatoarele caracteristici pentru autoritile administrative: 8
7 8

Ibidem , p. 39 R. Viorescu , op cit. p. 25

* sunt o categorie de autoriti publice , forme de organizare constituite n sistemul autoritilor publice. * sunt forme oragnizatorice stabile, dac priviim structura i activitatea lor, determinate de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le indeplineasc , ceea ce nu exclude o posibilitate a ncredintrii temporare de sarcini , sau chiar a crerii de organisme cu caracter temporar. * dispun de capacitate juridic, ce le confer calitatea de a participa la raporturile juridice, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i , dup caz de a ndeplini obligaii n nume propriu. Autoritile administrative se caracterizeaz prin: * sunt alcatuite din persoane numite i, mai rar, alese n funcie, spre deosebire de componentele puterii legislative, alcatuite din persoane alese. * funcionarii acestor autoriti sunt subordonai ierarhic , fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii, care sunt independeni n activitate i inamovibili n funcie , iar procurorii dispun de stabilitate n funcie . * prin activitatea lor, asigur executarea n concret a legilor , procesul activitii executive incluznd adoptarea sau emiterea de acte cu caracter normativ , emiterea actelor cu caracter individual, executarea i controlul ndeplinirii lor.

1.2. Capacitatea i competena autoritilor administraiei publice

Conform doctrinei, cele dou noiuni pe care dorim s le prezentm n acest capitol , capacitatea i competena constituie obiecte de analiz separat pentru dreptul administrativ, iar noiunea de sarcini ale administraiei intr n sfera de preocupare a tiinei administrative.9 Sarcinile autoritilor administraiei publice sunt defeinite ca ansamblul necesitilor

D. Tofan, op cit., p. 40

sociale, determinate obiectiv, evaluate din punct de vedere politic i consacrate prin anumite norme de natura juridice . Aceste necesiti reprezint ntreaga raiune de a fi a acestor organe. n ceea ce privete atribuiile unui organ al administraiei publice , acestea reprezint mijloace juridice de ndeplinire a sarcinilor prezentate mai sus . Din acest punct de vedere, sarcinile reprezint att obiectul ct i finalitatea ndeplinirii atribuiilor .10 tiina dreptului administrativ funcioneaz cu anumite noiuni fundamentale , una dintre ele fiind reprezentat de noiunea de competen. Ea sufer diferite analize, att n doctrina clasic, dar i n cea postbelic. Corelaia dintre competen i capacitate suport dou teze . Prima, care a devenit ntre timp tradiional, prezint capacitatea ca o aptitudine de a fi titular de drepturi i de obligaii n raporturi administrative i identific astfel capacitatea ca i competen . Cea de-a doua tez nu merge pe aceast identificare a capacitii cu competena , dar practic, aceasta se poate realiza, daca o anumit formaiune colectiv deine sau nu calitatea de subiect de drept administrativ . Acest lucru se poate afla doar studiind competena ei legal, stabilit prin lege organic. Conform acestei teorii capacitatea se distinge de competen pe trei planuri , primul explicnd ideea capacitii ca aparinnd propriu doar organelor administrative , n timp ce competen au att organele administrative ct i structurile lor organizatorice i funcionale, al doilea plan prezint capacitatea ca posibilitatea de a aciona n nume propriu, n timp ce competena nu presupune o astfel de independen , iar ultimul plan prezint atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate , n timp ce capacitatea nu poate fi transmis altui subiect de drept . Suntem de acord cu specialitii in drept administrativ care prezinta fundamentul capacitii administrative, ca fiind normele de conferire a competenei , ntlnite numai n cazul organelor administraiei publice.11 Astfel,
10 11

competena

desemnez

ansamblul

tuturor atrubuiilor stabilite

prin

Ibidem p. 41 D. Tofan, op cit., p. 41

Constituie, sau prin legile care confer drepturi i obligaii pentru a desfur n nume propriu i n realizarea puterii publice , o anumit activitate administrativ , iar capacitatea administrativ reprezint aptitudinea organelor administraiei publice de a fi subiecte n raporturile juridice , reclamate de realizarea competenei lor. Totui competena este guvernat de o serie de caracteristici , astfel nct putem identifica legalitatea caracterului su, n sensul c fiecare autoritate a administraiei are o competen determinat de lege , n funcie de sarcinile ce i revin , obligativitatea caracterului sau, n sensul ca exercitarea acesteia este obligatorie , nefiind lasat la libera alegere a administraiei i autonomia caracterului sau , constnd in dreptul administraiei de a-i realiza atribuiile i corelativ obligaia celorlalte autoriti de a+i asigura independena. Doctrina romneasc identific trei tipuri de competene: materiala, teritoriala si temporal. Competena material prezint sfera i natura atribuiilor unei autoriti a administraiei publice. Aceasta, la rndul ei i n funcie de gradul de ntindere se mparte n competene materile generale , regasite n toate sectoarele i domeniile de activitate i competene materiale speciale , care se refer la competenele unui minister intr-un domeniu specific. Tot n ceea ce privete competena administraiei , ntlnim i competene teritoriale , care desemneaz limitele geografice n care autoritatea administraiei publice poate aciona. Acestea pot fi competene teritoriale centrale sau naionale , rsfrnte la ntregul teritoriu al rii i competene teritoriale locale , la nivelul unei uniti administrativteritoriale. Nu n ultimul rnd, competena temporal definete limitele n timp pe durata carora , o autoritate a administraiei publice si poate exercita atribuiile , n conformitate cu legea. Aceasta este de regul nelimitat, deoarece normele juridice prin care sunt infiinate i

organizate autoritile administraiei publice nu stabilesc un timp determinat de existen. Majoritatea autoriilor administraiei sunt conduse ns pe perioade determinate de timp, ncetarea exerciiului activitii nu va putea aduce la ncetarea activitii autoritii, continuitatea fiind o caracteristic esenial a administraiei publice .

1.3. Principii comune aplicabile administraiei publice


Principiile de drept sunt idei conductoare ale coninutului tuturor normelor juridice . Ele dein un rol att constructiv , ct i unul valorizator pentru sistemul de drept , n sensul c au n coninutul lor cerine obiective ale societii , cerine cu manifestri specifice n procesul de constituire a dreptului i n procesul de constituire a dreptului .12 Existena unor principii generale se impune ca necesar , deoarece principiile generale dau msura sistemului . Ele traseaz linia directoare pentru sistemul juridic , pe de o parte, dar pe de alta parte , au un rol n administrarea justiiei , deoarece, cei nsarcinai cu aplicarea dreptului trebuie s cunoasc nu numai litera legii , ci i spiritul su. Precizm c principiile generale nu exist n mod abstract , fr nicio legtur cu reglementrile din ramurile de drept , constituind, n acest sens, fundamentul principiilor specifice ramurilor de drept.13 Aceste principii sunt: principiul legalitii, proporionalitii, transparenei, motivrii. Principiul legalitii reprezint, la ora actual, principiul fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice n orice stat . Principiul legalitii consta, n esen, n necesitatea ca ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice s se desfoare

N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea - Teoria general a dreptului, ediia a IIa, Ed. All, Beck, Bucureti, 2005, p. 99 13 V. Negru - Principii comune aplicabile administraiei publice n ri ale Uniunii Europene, Universitatea "Danubius", Galai
12

pe baza legilor i n conformitate cu acestea, urmarindu-se punerea lor n executare. Principiul proporionalitii se refer la mijloacele folosite de autoriti care trebuie s fie proporionale cu scopul lor.14 Aciunea administrativ trebuie s decurg n mod proporional cu procesul, neprivnd cetenii de niciun ddrept care s duc la atingerea scopului propus. Conceptul de proporionalitate a fost dezvoltat cu precdere n jurisprudena Curii Europene de Justiie , fiind relevant n cazurile de anchete administrative solicitate, cum ar fi cele de expropiere , n care persoane fizice sunt private de dreptul de proprietate n favoarea interesului public . Principiul transparenei n administraia public se regsete n legislaia multor state a UE, inclusiv n Romnia. Legea 52/2003 privind transparena decizional15 prevede apropierea societii civile de activitatea decizional a administraiei , stabilind modalitile concrete prin care acest lucru urmeaz s se realizeze. Potrivit legii, cetenii, n mod individual sau constituii n asociaii, se pot implica, direct i activ, n procesul de elaborare a actelor administrative normative.16 Principiul motivrii impune necesitatea ca autoritile publice care emit sau adopt acte administrative s arate, n mod expres i implicit , elementele de fapt i de drept care determin soluia adoptat . Motivarea actului administrativ se justific prin faptul ca sporete spiritul de rspundere al funcionarilor i permite un control eficient al legalitii . Introducerea acestui caracter obligatoriu al motivrii , se apreciaz n doctrina romneasc actual c ar diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare , abuzive i ar deveni, n final, un factor de progres pentru administraie . Utilitatea motivrii poate prezenta i un triplu interes . Aducerea la cunotin a motivelor nseamn a explica decizia i a evita conflictele posibile dintre administraie i cei pe care ea i servete. Obligaia motivrii determin administraia s nu ia decizii pentru raiuni care nu pot fi aduse la cunotina publicului . Ea permite un control eficient
O. Manolache, Tratat de drept comunitar, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006, p. 43. Legea 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 70 din 3 februarie 2003 16 D. Tofan, Unele consideraii n legatur cu Legea privind transparena decizional n administraia public,, Curierul Judiciar, nr 3, 2003, pp. 23-31.
14 15

al superiorului ierarhic asupra coninutului deciziei , precum i un control jurisdicional riguros al instanelor de contencios administrativ .

CAPITOLUL 2 PRINCIPII CONSTITUIONALE APLICABILE ORAGANITRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

Orice stat fiind o putere public , organizat pe un teritoriu delimitat i recunoscut de celelalte state, are rolul att de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu , ct i de ai rezolva intereselece difer de la o persoan la alta sau de la un grup de indivizi la altul . Pentru a-i ndeplini acest rol , statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta n anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii , dintre care putem aminti , pe cele geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone - mai mici sau mai mari - sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: jude , inut, regiune, ora, comun, etc. Astzi, conform art. 3 alin.3 din Constituia Romniei, teritoriul este organizat sub aspect administrativ n comune , orae i judee. Fcnd referire la principiile contemporane de organizare ale administra iei publice locale, putem reine faptul c organizarea administra iei publice locale din Romnia n conformitate cu actuala Constituie , este bazat pe aplicarea principiilor fundamentale dominate n prezent, nu doar n Europa, ci n ntreaga lume.17 Astfel, potrivit art. 120 alin. 1 din legea fundamental a statului romn , administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii , autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice . Principiile de organizare ale administraiei publice n Romnia , reglementate constituional i organic, au la baz prevederile stabilite prin Carta european autonomiei locale, adoptat de Consiliul Europei, la Strasbourg la 15 octombrie 1985 i adoptat n dreptul intern prin Legea nr .199/1997.18
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a 2-a, Ed. C.H.Beck, Bucureri, 2008, p. 253 Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a autonomiei locale, publicat n Monitorul Oficial, nr. 331 din 26/11/1997. Romnia a ratificat Carta European a Autonomiei Locale, cu excep ia art. 7, paragraful 2 din acest document european. Totodat, prin aceast lege, Romnia a declarat c prin noiunea autoritate regional, prevzut n art. 4 de paragrafele4 i 5 din Cart, se n elege, potrivit
17

18

2.1.

Principiul autonomiei locale

n dezvoltarea istoric a societii umane , autonomia local este anterioar apari iei statului, ca fenomen politico-social, pstrndu-se ca realitate socio-psihologic chiar i n cele mai aspre regimuri politice.19 Pentru ntia oar, n Romnia, s-a vorbit despre autonomia local n Regulamentele Organice, ns numai pentru orae, atunci cnd vorbeau despre stpnirea oraelor prin sfaturi oreneti alctuite de mdulri alese de ctre nsu i locuitorii acestor orae.20 n perioada interbelic, principiile autonomiei locale i cel al descentralizrii au fost analizate i utilizate mpreun, considerndu-se c ntre ele exist o strns legtur . Astfel, multi autori contemporani sunt de prere c autonomia local este posibil doar n prezena descentralizrii, iar descentralizarea implic autonomia.21 Terminologia folosit pentru evocarea autonomiei locale , cunoate diverse formulri , cum ar fi: auto-guvernare, puteri locale, independen local, autoriti

locale/municipaliti, autoriti subnaionale, guvernare local, uniti administrativteritoriale/municipaliti.22 Potrivit Cartei europeane a autonomiei locale , autonomia local reprezint dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a

legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administra iei publice locale. 19 V. Vedina, Drept administrativ, ediia a 5-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 381 20 M. Ttu, A. Pune, nelesul termenului locale utilizat n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, n Dreptul nr. 1/2007, p. 148 21 V. Vedina, op.cit., 2009, p. 382 22 Ibidem , p. 381

gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale , o parte important a treburilor publice . Acest drept se exercit de consilii sau adunri , compuse din membri alei prin vot liber , secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive i deliberative care rspund n faa lor . Aceast dispoziie nu aduce atingere, n nici un fel, posibilitii de a recurge la adunri ceteneti , referendum sau orice alt form de participare direct a cetenilor , acolo unde aceasta este permis de lege. n considerarea dispoziiilor Cartei europene a autonomiei locale , ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/1997, conform crora Principiul autonomiei locale trebuie s fie recunoscut n legislaia intern i, pe ct posibil, n Constituie (art.2 Fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale) , Constituia se rezum doar la proclamarea principiului, lsnd n seama legii organice (la care face trimitere art. 73 alin.3 lit o), reglementarea formelor concrete de realizare a acestuia . Legea organic de care face precizare Constituia rmne , n msura n care nu contravine dispoziiilor actului fundamental astfel cum a fost revizuit , Legea nr. 215/2001.23 Deci, principiul autonomiei locale, sau principiul liberei administrri , cum mai este denumit n dreptul comparat 24, este consacrat n primul rnd de Constituia Romniei , revizuit n 2003, n art.120 alin.1 Astfel, autonomia local este un principiu constitu ional , precum i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale , ce are o aplicare general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale 25, iar potrivit legii 215/2001 , autonomia local este definit ca reprezentnd dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a solu iona i de a gestiona , n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint , treburile publice, n numele legii.26 Colectivitatea local nglobeaz totalitatea locuitorilor din unitatea administrativLegea nr. 215/2001 privind administraia publica local, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001 24 J.M. Auby, J.B. Auby, Institutions administratives, T edition, Editions Dalloz, 1996, p. 109 apud R.Viorescu, op.cit., p. 39 25 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucure ti, 1994, p. 193 apud D.A. Tofan, op.cit., 2008, p. 257 26 Art. 3 din Legea nr. 215/2001
23

teritorial, precizare necesar dac se dorete nelegerea exercitare a dreptului la autonomie local . Astfel, dreptul la

mecanismelor autonomie

de local

aparine colectivitii locale , ns nu poate fi exercitat de aceasta n mod direct , ci doar prin reprezentani, care sunt autoritile administraiei publice locale .27 Cei ce exercit dreptul la autonomie local sunt consiliile locale , primarii, consiliile judeene i preedinii acestora, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, direct, secret i liber exprimat , nu n nume propriu ci n numele i interesul colectivitii locale. n opinia unui autor, principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz administraia public local precum i activitatea autorit ilor acesteia , care const n dreptul unitilor administrative-teritoriale de a- i satisface interesele proprii frr amestecul atutoritilor central, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia diinf un drept , n timp ce descentralizarea este un system ce implic autonomia.28 Potrivit doctrinei, coninutul principiului autonomiei locale , este regsit att n activitatea administraiei publice locale romne ti , ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti i judeene, dar i n relaiile dintre acestea i autorit ile administraiei publice deconcentrate .29 Reglementrile legale interne i interna ionale privitoare la definirea i delimitarea sferei conceptului de autonomie local sunt n deplin concordan , completndu-se reciproc. De altfel, n conformitate cu art. 11 alin. 2 din Constituie, o dat ratificat de Romnia, Carta european a autonomiei locale face parte din dreptul intern , n cadrul cruia reglementrile trebuie s se concilieze .30 Potrivit reglementrilor legale, autonomia local reprezint att un principiu de

A se vedea D.C. Drago, Principalele elemente de noutate ale Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale, Dreptul nr.10/2001, p.3 i urm 28 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a 4-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 196 29 Ibidem p. 199 30 A. Trilescu, Drept administrativ, ediia a 4-a, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2010, p. 38
27

organizare ct i funcionare a administraiei publice ct i un drept al autorit ilor publice locale, care se exercit de ctre acestea n numele i n interesul unit ilor administrativ-teritoriale. Legea stabilete c autonomia local este numai administrativ i financiar , fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege . Reducerea componentelor autonomiei numai la aspecte financiare i administrative are semnificaia excluderii din coninutul acestui concept a autonomiei politice , interzis de Constituie care declar statul romn stat unitar i indivizibil. Autonomia local privete organizarea , funcionarea, competentele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care , potrivit legii, aparin comunei, oraului,

municipiului sau judeului , dup caz i confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, sa aib iniiative n toate domeniile , cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice . Conform, legii privind administraia public local , autonomia local privete dou aspecte31 i anume: Organizarea i funcionarea administraiei publice locale Gestionarea sub propria responsabilitate a resurselor ce apar in unit ilor administrativ teritoriale Fcnd referire la primul aspect , putem preciza c autonomia local se manifest n principal prin: o Aprobarea regulamentului de funcionare a consiliului local; o Aprobarea statutului comunei sau oraului; o nfiinarea unor instituii i agenti economici; o Organizarea diverselor servicii publice ale comunei sau ora ului . Privitor la cel de-al doilea aspect, autonomia local se exprim prin: o Elaborarea i aprobarea bugetului de venituri i cheltuieli;

31

A se vedea E. Popa, Autonomia local n Romnia, El. All Beck, Bucureti, 1999, pp. 44-46.

o Administrarea domeniului publici i privat al ora ului sau comunei; o Dreptul de a institui i de a percepe taxe i impozite . Deci, principiul autonomiei locale nu este doar un concept teoretic , fundamentul economic al autonomiei locale fiind reprezentat de sfera patrimonial pe care autorit ile locale o gestioneaz, potrivit dispoziiilor legale , ca un autentic proprietar . Unitile administrativ teritoriale au n proprietate bunuri i mijloace financiare care sunt utilizate n conformitate cu necesitile i interesele colectivit ilor locale . Acest patrimoniu reprezint att surse pentru colectivitile locale ct i mijloace de garantare a creditelor de care acestea au nevoie n vederea realizrii unor obiective economico-sociale absolut necesare locuitorilor, dar care nu pot fi realizate cu surse financiare proprii .32 Un important aspect al autonomiei locale l constituie dreptul colectivit ilor locale de a se asocia cu alte colectiviti locale , n vederea realizrii unor sarcini de interes comun sau de a coopera cu colectivitile altor state . Protecia legal a autonomiei locale este realizat prin dreptul colectivit ilor locale de a putea recurge la organele judectore ti pentru a- i asigura liberul exerci iu al atribuiilor, i pentru respectarea drepturilor conferite de constitu ie i de lege .33 n competena autoritilor administraiei publice locale , sunt date spre rezolvare i administrare, doar o parte a treburilor publice i anume acea parte care este delimitat expres de lege n funcie de atribuiile i sarcinile acestor unit i (consiliul local , primar i consiliul judeean). Alte treburi publice din unitile administrativ-teritoriale sunt prevzute de lege n competena altor autorit i ale statului , din sfera executiv ori judectoreasc, dup caz sau altor autoriti organizate pe alte criterii ( regii autonome, instituii publice, fundaii, asociaii etc.)34

32
33

B. Vasilescu, Drept administrativ, ediia a 2-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011, p. 246 I. Vida, op.cit., p. 23 34 G. Zaharia, Drept administrativ romn, Ed. Ankarom, Iai, 1998, p. 191

n final, putem preciza pe scurt c autonomia local nu nseamn dreptul unei colectiviti de a se guverna singur n orice problem , fr a ine seama de raporturile cu colectiviti similare sau situate la niveluri superioare , ori la centru. Colectivitile locale sunt integrante material (teritorial) i juridic statului suveran , care le asigur autonomia necesar gestionrii treburilor lor specifice , dar numai n msura n care aceasta se integreaz n ordinea juridic a statului . Concluzionnd putem spune c autonomia local este un principiu de rang constituional praclamat de Constituia Romniei , ce confer colectivitilor locale dreptul de a-i rezolva singure problemele locale , n cadrul legii i al statului unitar.

2.2.

Principiul descentralizrii administrative


i pluralism , implic o mare

Societatea modern, caracterizat prin contradicii

varietate de comportamente sociale i, de aceea, nu este suficient luarea deciziilor la nivel central, ci este necesar adaptarea acestora la specificul local . Descentralizarea nu este un concept nou , ea constituind o component semnificativ a politicilor n rile dezvoltate de multe decenii .35 Descentralizarea este privit ca un corolar indispensabil al democratiei , pentru organizarea administraiei publice, ea avnd aceeai pondere ca i democraia reprezentativ pentru organizarea constituional 36. Principiul descentralizrii este de asemena consacrat de Constituia Romniei n art . 120 alin.1. El a fost ulterior definit de legiutorul ordinar prin art . 2 alin. 1 din legea-cadru nr. 195/200637, care prevede c descentralizarea este transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat .
. Deaconu, Bun guvernare i descentalizare n RDP nr. 3/2003, p. 24 apud V. Vedina , op.cit., 2009, p. 379 36 A se vedea n acest sens C. Debbasch, Science administrative, Paris, Dalloz, 1989 apud I. Alexandru, Drept administrativ, Bucureti, Ed. Lumina Lex, 2005, p.148 37 Legea nr. 195/2006 privind descentralizarea administrativ i financiar, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006
35

Astfel, conceptul de descentralizare poate fi analizat din mai multe puncte de vedere: administrativ, politic, financiar etc. i cunoate forme variate n funcie de

specificul fiecrui sistem administrativ al statelor. Descentralizarea prezint un sistem de organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele nsele , sub controlul statului, care le confer personalitate juridic , le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare .38 Prin descentralizare, administraia public devine mai eficient i mai operativ , problemele care intereseaz popula ia nu se mai ndosariaz n birourile ministeriale, ci ele se soluioneaz la nivele inferioare , n condiii de oportunitate i de operativitate sporit.39 Descentralizarea cunoate dou forme: descentralizarea administrativ teritorial i descentralizarea tehnic40. Astfel, descentralizarea care vizeaz colectivitile locale , adic existena unei comuniti de interese ce urmeaz a fi realizate de organe alese de ceteni dintr-o subdiviziune teritorial , nvestite cu cimpeten material general , poart denumirea de descentralizare administrativ teritorial , iar cea care are n vedere serviciile administrative publice de stat se nume te descentralizare tehnic . Altfel spus, descentralizarea administratvi-teritorial const n construc ia pe plan local a unei administraii diferit de cea de stat , pe cnd prin descentralizarea tehnic se realizeaz o deplasare n teritoriu a unor organe componente ale administra iei publice.41 Este necesar a se preciza c descentralizarea administrativ nu trebuie s se confunde cu descentralizarea politic, aceasta din urm implicnd federalismul.42

R. Viorescu, op.cit., p. 43 I. Vida, op.cit., p. 18 40 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, pp. 453-454 41 I. Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 361 apud Vedina, op.cit., 2009, pp. 378-379 42 D. Apostol Tofan, op.cit., p. 254
38 39

V.

n regimul descentralizrii administrative se recunoa te personalitatea juridic a unitilor administrativ-teritoriale, precum i existena unor autoriti publice care le reprezint i care le gestioneaz bunurile i resursele financiare . n sistemul constituional romn, pe plan organizatoric i instituional ,

descentralizarea privete autoritile administra iei publice locale , iar pe plan funcional , competenele i atribuiile ce le sunt conferite de lege .43 Noiunea de descentralizare consacrat n Constitu ie reprezint descentralizarea administrativ-teritorial, adic recunoaterea n cadrul teritoriului statului a unit ilor administrativ teritoriale cu personalitate juridic proprie i cu statut de subiecte de drept dinstincte.44 Deci, n alt ordine de idei , n Romnia, fundamentul material i obiectiv al descentralizrii administrative l constituie organizarea teritoriului n unit i administrativ-teritoriale: comune, orae, judee, n conformitate cu dispoziiile art. 3 din Constituie. Esena descentralizrii administrative const n transferarea unor atribu ii ale diverselor autoriti centrale unor autorit i care func ioneaz n unit ile administrativ-teritoriale i chiar autoritilor colectivit ilor locale .45 Aadar, acest transfer de competen, "ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie i de legile care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate , o activitate de natur administrativ" (art. 2 lit. c), nu poate fi dect de natur

administrativ sau financiar, gsindu-i limita n caracterul unitar i caracterul indivizibil al suveranitii statului. Referitor la competenele autoritilor administra iei publice locale , amintim c acestea sunt de trei tipuri: competene exclusive, competene partajate i competene delegate, acest lucru nempiedicnd ns aceste autorit i de a beneficia de dreptul ca , n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile , cu excepia celor care sunt date n
B. Vasilescu, op.cit., p. 237 A. Trilescu, op.cit., p. 41 45 I. Vida, op.cit., p. 18
43 44

mod expres, n competena altor autoriti publice.46 Descentralizarea administrativ este legat de recunoa terea colectivit ilor locale i a dreptului acestora de a se administra ele nsele . Pentru ca o anumit colectivitate locale s fie considerat descentralizat, trebuie s s ndeplineasc urmtoare condiii47: Colectivitatea local trebuie s dein personalitate juridic ; Colectivitatea local trebuie s dispun de autorit i administrative proprii ; Supravegherea colectivitii locale de ctre autorit i trebuie s fi asigurat doar prin intermediul unor forme de control stabilite de lege . Printre elementele specifice descentralizrii administrative care caracterizeaz n prezent administraia public din Romnia, putem aminti: a) n primul rnd, rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul su judeul este dat n competena autoritilor publice locale , acestea avnd o competen material general , adic dreptul i obligaia de a rezolva practic cea mai mare parte din problemele care intereseaz unitatea administrativ-teritorial respectiv; b) n al doilea rnd, persoanele care compun autoritile administraiei publice locale (consilierii locali i cei judeeni , precum i primarii) sunt alei de corpul

electoral, iar funcionarii publici din aparatul propriu al acestor autoriti sunt desemnai de ctre acestea; c) n al treilea rnd, n privina raporturilor acestor uniti cu autoritile centrale , precum i a raporturilor dintre ele , este de subliniat faptul c nsi Constituia prevede c administraia public din unitile administrativ teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale deci pe existena unei subordonri a acestor autoriti centrale . d) n al patrulea rnd, dac ne referim la un alt element specific descentralizrii

administrative i anume imposibilitatea autoritii centrale de a anula actele (chiar i

46
47

G. Grleteanu, Organizarea general a administraiei, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011, p.66 I. Vida, op.cit., p. 19

cele ilegale) ale autoritilor locale alese , se poate afirma ca i acest element este prevzut de actuala legislaie a Romniei . n procesul complex al descentralizrii n administraia public, legea stabilete i care trebuie s fie standardele de cost i de calitate n furnizarea serviciilor publice descentralizate,.capacitatea administrativ a unitilor administrative.teritoriale, precum i categoriile de competene ale autoritilor administraiei publice locale.48 Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt stipulate de art. 3 din Legea nr. 195/2006 : a) principiul subsidiaritii const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar; b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate ; c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil , predictibil, bazat pe

criterii i reguli obiective , care s nu constrang activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; e) principiul echitii implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public; f) principiul constrngerii bugetare interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale . Descentralizarea administrativ cunoate att avantaje ct i dezavantaje . Astfel, printre cele mai importante avantaje49, putem aminti urmtoarele:

48 49

M. Preda, B. Vasilescu, Drept administrativ, partea special, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 146 B. Vasilescu, op.cit., p. 244

ntr-un regim de descentralizare administrativ , interese locale se pot rezolva n condiii mai bune, autoritile alese cunocnd prioritile i perspectivele de dezvoltare;

Msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autorit ile administra iei publice locale, ntruct acestea nu mai sunt nevoite s atepte aprobri de la centru;

Participarea direct a locuitorilor la alegerea autorit ilor administra iei publice locale le accentueaz spiritul de responsabilitate i ini iativ pentru via a public , determinndu-i s gseasc ei nii soluii la problemele cu care se confrunt colectivitatea.

Referindeu-ne la dezavantajele50 descentralizrii administrative, putem aminit n acest caz, urmtoarele: ntr-un regim puternic descentralizat, aciunea puterii central este mult n ceea ce privete patrimoniul i finanele unit ilor administrative-teritoriale ,

ngreunat;

descentralizarea permite autoritilor administra iei publice locale s le gestioneze n mod autonom, fapt ce poate s ngreuneze realizarea unui control eficient asupra utilizrii banului public; Uneori, n localitile de mici dimensiuni sunt greu de gsit speciali ti buni , care

s poat gira serviciile publice pe care descentralizarea o confer autorit ilor administraiei publice locale. n final, putem spune c accelerarea procesului de descentralizare este considerat unul din pilonii strategiei de reform a administra iei publice , consacrat ca atare n programele politice ale tuturor guvernelor care au existat pn n prezent .51

50 51

Idem V. Vedina, op.cit., 2009, p. 379

Descentralizarea nu constituie un scop n sine , ci un mijloc prin intermediul cruia este facilitat apropierea nivelului la care se ia decizia de cel care urmeaz s suporte consecinele ei.52

2.3.

Principiul deconcentrrii serviciilor publice

Deconcentrarea serviciilor publice este , alturi de descentralizarea acestora , un sistem de organizare administrativ adoptat n sistemul nostru de drept , precum i n alte sisteme de drept, cum este de exemplu cel francez care a constituit ntotdeauna o surs de inspiraie pentru legiuitorul roman .53 Deconcentrarea constituie o msur intermediar n procesul descentralizrii fiind privit ca transfer de atribuii de la centru la agen ii puterii central afla i la conducerea diferitelor organism locale. Ea nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite puteri de decizie , n favoarea agenilor statutlui repartizai pe ntreg teritoriul rii . (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare).54 Principiul deconcentrrii serviciilor publice este un concept nou , deoarece el nu a fost reglementat nici de Constituie , n forma sa iniial n 1991m nici deo alt norm juridic adoptat ulterior. Deci, acest principiu a fost introdus n Legea fundamental ca urmare a revizuirii acesteia n 2003 , regsindu-se n present, n legislaia multor ri

G. Vrabie, M. Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei,Institutul European, 2004, p. 32 A se vedea A. van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.100 54 D. Apostol Tofan, op.cit., p. 254
52 53

europene. Art. 120 din Constituie enumer principiul deconcentrrii serviciilor publice dup principiul descentralizrii i al autonomiei locale , acest fapt scond n eviden c serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administra iei publice central sunt legate structural i organic de administra ia statului , i nu de autoritile administraiei publice locale.55 Definiia legal a deconcentrrii ne este oferit de art . 2 lit. j) din Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizrii: .redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administra iei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu . Aceast definiie furnizat de ctre legiutorul romn apare la prima vedere n deplin concordan cu prevederile constituionale prin faptul c transmiterea de competen e de la nivel central are drept beneficiare structurile de specialitate din plan local ale anumitor autoriti centrale, constituantul utiliznd n acest sens sintagma de "deconcentrarea serviciilor publice. Titularul respectivelor atribuii este ministerul , ntruct activitile pe care acesta le exercit reprezint atributul statului, ele exprimnd un interes naional general la care acesta nu poate s renune. Rolul serviciilor deconcentrate este chiar acela de a asigura strategia Guvernului ntr-un domeniu sau altul de activitate , prin realizare atribuiilor specific care aparin unor ministere la nivel local .56 n cazul deconcentrrii, serviciile publice organizate pe plan local , rmn parte integrant a sistemului ierarhiei centrale , deciziile date n competena acestor servicii publice, fiind luate deci sub puterea ierarhic a autorit ii centrale . Autoritatea central poate da serviciului deconcentrat, ordine i instruciuni referitoare la deciziile pe care trebuie s le ia,a vnd i dreptul de control asupra actelor emise de acesta .57 Spus sub o alt formulare, deconcentrarea reprezint o modalitate de repartizare a competenelor sub semnul unei singure entit i juridice , i anume statul, ce se produce
B. Vasilescu, op.cit., p. 249 Idem 57 Idem
55 56

de jos n sus, n profitul ealoanelor locale . Astfel, prin deconcentrare se atribuie competene reprezentanilor puterii centrale n teritoriu , iar beneficiarii acestor delegri de competene sunt funcionari sau organe care rmn n continuare ntr-un raport de subordonare ierarhic fa de autoritatea central i care sunt numi i .58 Totui, chiar dac vorbim despre un raport de subordonare ierarhic ,

deconcentrarea presupune un transfer real de competen e , astfel nct autoritile deconcentrate sunt singurele ce au competen a de a adopta decizii administrative n domeniile concedate, superiorul ierarhic neputnd s se substituie juridic acestora . Astfel, statul recunote agenilor si repartizai n teritoriu , o anumit putere decizional, mereu de natura administrativ, acetia putnd adopta decizii originale prin care s exprime ntr-o oarecare msur, necesitile i interesul local.59 ntr-o formulare ct mai simpl , putem spune c deconcentrarea se poate define ca reprezentnd o deplasare n plan local a unor activit i desf urate de administra ia public central.60 Un alt autor definete deconcentrarea ca fiind ac iunea de transferare , la nivelul agenilor administrativi locali, a unora dintre prerogativele decizionale .61 Deconcentrarea se identific prin urmtoarele elemente 62: o Reprezint o form specific a centralizrii; o Att autoritile centrale ct i cele locale sunt de natur statal; o Competena de decizie aparine att organelor locale ct i celor centrale ; o ntre puterea central i cea din teritoriu exist un raport de subordonare ierarhic. Este normal s existe o cale de a veghea modul n care i desf oar activitatea , dac legea este ntr-adevr respectat . O astfel de cale o reprezint tutela administrativ, care const n totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele
G. Grleteanu, op.cit., p. 46 G. Grleteanu, op.cit., p. 46 60 L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administartiv, ed. a 2-a, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001, p. 38 apud V. Vedina, op.cit., 2009, p.380 61 I. Deleanu, Instituii i procedure constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 380 apud. V. Vedina, op.cit., 2009, p. 380 62 V. Vedina, op.cit., 2009, p. 381
58 59

centrale supravegheaz respectarea legalit ii de ctre organele din teritoriu .63 Deconcentrarea poate fi realizat sub dou forme: o pe vertical atunci cnd se sporete competen a serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate . o pe orizontal prin sporirea competen ei conductorului acestor servicii , spre exemplu ntrirea rolului prefectului. Fcnd o scurt sintez la cele de mai sus , putem afirma c prin intermediul deconcentrrii este meninut o administraie unitar , care nu pctuieter ns prin uniformitate, ca n cazul administraiei centralizate, dat fiind faptul c autoritile deconcentrate pot s adapteze la specificul local , modul de aplicare n teritoriu a msurilor i ordinelor transmise de la centru .64 n final putem preciza faptul c deconcentrarea i descentralizarea au att elemente care le aseamn ct i elemente care le deosebesc fundamental . Att descentralizarea, ct i deconcentrarea reprezint dou procese prin

intermediul crora se produce un transfer de competene de natur administrativ , de la nivelul central a statului la nivel periferic , n planul colectivitilor locale . Diferenele ntre cele dou instituii se prezint pe de o parte , prin prisma scopului acestora: la deconcentrare scopul l reprezint decongestionarea centrului etatic de comand , iar la descentralizare , o recunoatere a posibilitii de autoadministrare a colectivitilor locale. Pe de alt parte, modalitatea de desemnare a titularilor competenelor

transferate este diferit. Astfel, la deconcentrare organele ce acioneaz n plan local sunt numite de ctre centru i rspund direct fa de acesta fiindu-i subordonate , pe cnd n cazul descentralizrii , autoritile administrative locale sunt rezultatul alegerii de ctre electoratul local.

63 64

Idem I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, pp. 44-45

CAPITOLUL 3 PRINCIPIILE LEGALE APLICABILE ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE

Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, republicat cu modificrile i completrile ulterioare, reprezint actualul cadru legislativ n materia autonimiei locale , dar i al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale . Ea adaug celor trei principii constituionale, alte trei principii i anume eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, ns.65 Eligibilitatea se regsete ntr-o manier restrn i indirect i n dispoziiile constituionale , mai exact n art. 121 i 122 care prevd alegerea consiliilor locale i

65

D. Tofan , op cit, p. 90

judeene, n condiiile legii. Specialitii apreciaz c puterea lor nu provine de la stat , ci i trage fora din voina alegtorilor care sunt reprezentai prin aceste autoriti . Astfel, textul normativ aduce la cunotin faptul c , consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale , prin vot exprimat pe baza reprezentrii proporionale , n cadrul unui scrutin de list, iar primarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal . Legalitatea, este prevzut n legislaie, ncepnd cu modificarea reglementrilor anterioare lui 1996, decurgnd explicit din art 1 al Constituiei , care stabilete c n ara noastr, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie . El este garantat n sensul respectrii sale , prin consacrarea rspunderii juridice, la nivelul administraiei publice locale. Consultarea cetenilor decurge din principiul constituional al autonomiei locale , organizarea referendumului local reprezintnd o caracteristica a acestuia . Organizarea i desfurarea acestuia, n ambele sale forme, naional i local, este prevzut de legea nr. 3/200066 privind organizarea i desfurarea referendumului cu modificrile i completrile ulterioare. Nu n ultimul rnd, trebuie s menionm principiul subsidiaritii. Recent consacrat n legislaia romneasc, este prezentat in art. 3 lit. a) din Legea 195/2006 ca fiind principiul care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetaean i care dispune de capacitate administrativ necesar .67

Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului publicat n Monotorul Oficial, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000 67 A. Trileanu, op.cit., p. 36
66

3.1. Principiul legalitii


Acest principiu mprtete, ntr-o msur egala, ca i principiul eligibilitii autorritilor administraiei publice locale , trstura de a nu fi formulat expres de

dispoziiile art.120 din Constituia Romniei. ns profesorul Vasilescu este de prere ca, pornind de la dispoziiile art.1, alin 1 din Constituie, potrivit crora respectarea ei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie , rezult ca principiul legalitii devin un principiul constituional prin extensie, aplicabil n toate doomeniile de activitate , fiind obligatoriu, att pentru autoritile i instituiile statului , dar si pentru toate celelalte persoane juridice, indiferent daca sunt de drept public sau privat .68 Supremaia Constituiei presupune care are o valoare juridic net superioar , tuturor celorlate acte normative, n sensul ca se situeaz deasupra acestora , n ierarhia normativ.69 Aceast supremaie poate cunoate mai multe forme , specialitii difereniind astfel supremaia material i pe cea formal . Supremaia materiala are o complexitate ridicata a sensului sau . Pentru identificarea lui trebuie s se porneasc de la definiia metarial a Constituiei , implicnd utilizarea a dou criterii , unul dintre el fiind obiectul , iar celalalt voina care st la baz . Criteriul obiectului de aduce n prim plan definiia material ca fiind ansamblul normelor care determin modul de producere a celorlalte norme , generale i abstracte. AStfel, supremaia de care discutm presupune ca nicio lege sau act normativ nu poate crea norme secundare, avand fora doar de a abilita o delegare de competene . Plecnd de la voin, specialitii apreciaz ca vom fi n prezena unei Constituii materiale, ca surs a dreptului , dac exist putere constituant , o voin originar, necondiionat i suveran, care s exprime liber, n sensul organizrii. 70 Supremaia formal definete Constituia ca un ansamblu de norme juridice a

B. Vasilescu, op.cit.,, p 251 G. Grliteanu, op.cit., p 21 70 G. Grliteanu, op cit, p. 22


68 69

cror adoptare i modificare se realizeaz dup o anumit procedur , mult mai ngreunat dect aceea folosit n mod curent la adoptarea i modificarea legilor . Aceasta st ntr-o form special de instituire , presupunnd intervenia puterii constituate, implicnd astfel, utilizarea unei proceduri speciale i un cvorum de adoptare superior. Principiul legalitii este aplicat la toat administraia public local i mbrac toate aspectele organizatorice i funionale prin care se realizeaz acttul de administratie, n unitile administrative. Se impune cu ajutorul lui, consacrarea numai prin norm cu fort legal , a structurlor organizatorice care dein calitatea de autoriti ale administraiei publice locale. De asemenea, tot prin lege se stabilesc componena i constituirea lor , atribuiile i funcionarea, ne trecnd cu vederea i activitatea lor, n special actele pe care le adopt, relaiile lor cu alte autoriti publice sau cu alte structuri organizatorice , asemntoare, din ar i strainatate. n cel mai simplu sens, legalitatea semnific respectarea unei anumite norme juridice. Ea este rezultatul nfptuirii coninutului legii .
71

Atingerea i asigurarea strii de

legalitate putnd fi realizat prin dou modaliti , fie prin respectarea normei juridice, fie aplicarea silit a normei . Prima modalitate necesit cunoaterea caracterului necesar al normei juridice, a doua utiliznd constrngerea etic.72 Principiul presupune ca toate elementele actului de administraiei , s fie n strict conformitate , cu prevederile constituionale , dar i cu cele ale legilor i celorlalte acte normative, care se nasc n baza i n executarea legii . Nerespectarea dispoziiilor nseamna nclcarea acestui principiu. n ceea ce privete competenele i atribuiile autoritilor administraiei , acestea nu pot fi dect cele conferite prin lege , extinderea lor prin invocarea principiului autonomiei locale situndu-se n afara coninutului principiului legalitii .

Ibidem p. 23 C. Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 204 apud G. Grliteanu, op.cit, p. 23.
71 72

n aceleai cerine i exigene este necesar s fie ncadrate i modalitile de organizare i desfurare a formelor de lucru a autoritilor , inclusiv procedurile de dezbatere i adoptare a actelor juridice , precum i de conlucrare i colaborare cu alte autoriti sau structuri. Conformitatea actelor administrative, constituie una dintre consecinele normative presupuse de stat, al crui principal mecanism de efectivizare l constituie principiul ierarhiei normative. Legalitatea actului administrativ73 presupune astfel mai multe aspecte printre care enumerm faptul c adoptarea actului administrativ nu poate interveni dect n baza unei legi , actul fiind subsecvent legii , apoi legalitatea actului administrativ presupune adoptarea acestuia de ctre o autoritate administrativ , doar n limitele competenelor stabilite normativ acesteia . Nu n ultimul rnd trebuie s

adugm c n ceea ce privete coninutul actului administrativ , trebuie s fie conform legii a crei executare, organizare a executrii sau aplicre o efectueaz , iar reglementarea din coninutul unui act administrativ nu se poate constitui n acelai timp i ntr-o reglementare primar i ntr+o reglementare subsidiar pentru palierul ierarhic normativ, inferior. Principiul ierarhiei normative, pe care l+am amintit n rndurile de mai sus , este un principiu cu valoare constituional i desemneaz modalitatea concret de structurare pe vertical a normelor existente . Noiunea comport dou aspecte. Obligativitatea normei juridice pentru indivizi, indiferent de izvorul acesteia i eventualitatea relevrii unei contradicii ntre dou sau mai multe norme existente n sistem , in cazul n care ca trebui verificat care dintre acestea se aplic n detrimentul celeilalte.

73

G. Grliteanu, op, cit, p 24

3.2. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor de interes deosebit.


Principiul acesta i are esena n dispoziiile art 2 din Constituie , mai exact n ideea c suveranitatea naional aparine poporului romn , care o exercit prin organele sale reprezentative, care se constituie prin alegeri libere , la o anumit perioad de timp , dar i prin procedura referendumului. Legea 215/2001 stipuleaz c autonomia local este exercitat prin intermediul consiliilor locale i primarilor, precum i prin consiliile judeene i preedinii lor , autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal , egal, direct, secret i liber exprimat. Acest lucru nu aduce atingere principiului care aduce posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice , n condiiile legii. Legea recunoate posibilitatea de consultare a locuitorilor prin referendum , dispunnd prin al su art.22, obligativitatea organizrii acestuia ori de cte ori se pune problema modificrii limitelor teritoriale ale comunelor , oraelor i judeelor. Referendumul este ridicat la rang de instituie i este prevzut de Legea Administraiei publice locale ca fiind modalitate de dizolvare a consiliului local sau a celui judeean, dar i n cazul ncetrii nainte de termen , a mandatului de primar, atunci cnd acesta nesocotete interesele generale ale colectivitii . Procedura de organizare i desfurare a referendumului , att a celui naional ct i a celui local este prevzut de legea nr.3/2000. Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea . n cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude , ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate.74

74

B. Vasilescu , op.cit., p. 253

n cazul proiectelor de lege sau al propunerilor legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor, acestea se nainteaz Parlamentului spre adoptare numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ teritoriale respective . n acest caz, organizarea referendumului este obligatorie. Consiliile locale stabilesc problemele supuse referendumului local , sau de catre cele judeene, la propunerea primarului sau a preedintelui consiliului judeean . Art 16 din legea 3/2000 prezint ca obiectul i data referendumului local se stabilesc i se aduc la cunotin public cu cel puin 20 de zile de ziua desfurrii , prin orice mijloace d einformare in masa . Analiznd textele din Legea administraiei publice locale i pe cele din Legea Referendumului, rezult c cele dou acte normative nu sunt corelate sub aspectul terminologic. Legea 215/2001 se refer la consultarea cetenilor, n timp ce Legea privind organizarea referendumului are n vedere momentul aprobarii problemelor de interes deosebit i cel al consultrii cetenilor pentru modificarea limitelor teritoriale ale comunei, oraului sau judeului.

3.3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale


Principiul nu este formulat n mod expres de dispoziiile art .120 din Constituie, referitoare la principiile de baz ale administraiei publice locale . Totui art 121 prevede c autoritile publice prin care se realizeaz autonomia n comune i orae , sunt consiliile locale alese, primarii alei, n condiiile legii, iar despre consiliile judeene se statueaz c acestea sunt alese i c funcioneaz n condiiile legii.75 V. Vedina consider eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale semnific n esen faptul c la baza constituirii autoritilor administraiei publice locale
75

B. Vasilescu, op.cit., p. 251

se afl votul universal egal , direct, secret i liber exprimat . Principiul are o dubl natur juridic, legal, dar i constituional.76 Consacrarea expres a principiului eligibilitii o regsim n Legea nr .215/2001, precum i n Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritailor administraiei publice locale, care reglementeaz modul n care se organizeaz i se desfoar alegerile pentru aceast autoriti. Dreptul de a alege este unul dintre drepturile fundamentale exclusiv politic , tradiional recunoscndu-se trei categorii de drepturi: dreptul de a alege, dreptul de a fi ales i dreptul de revocare. Alegerea nu reprezint o simpl modalitate de constituire a autoritilor autonome, ea influeneaz nsi natura acestor autoriti , care nu este una statal, aa cum este cea a ministerelor, a Guvernului sau a celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice. Natura juridic a consiliilor locale judeene i a primarilor, este aceea de autoriti ale administraiei publice locale , care au misiunea s realizeze autonomia local n unitile administrativ teritoriale , adic s rezolve trebuierile publice din comune i orae. De aceea, puterea acestor organe deriv din puterea alegerilor , nu din cea a statului. Caracterul autonom al acestor autoriti publice nu poate fi interpretat n sensul c activitatea pe care ele o desfoar este total independent de activitatea statului . Limitele autonomiei locale, ca i competena acestora sunt prestabilite de legiuitor, adic de stat, astfel nct activitatea lor trebuie s se ncadreze n ordinea juridic a statului, s fie recunoscut de acesta i prin intermediul lor interesele publice ale colectivitilor locale din unitile administrativ teritoriale trebuie s se armonizeze cu interesele generale ale ntregii naiuni .77 Profesorul Vasilescu78 este de prere ca eligibilitatea acestor autoriti are o semnificaie politic i social cu totul special care deriv n primul rnd din natura juridic a acestora. Menirea lor este de a gestiona i rezolva problemele unitilor
V. Vedina, op.cit., 2009, p. 391 V. Vedina, op cit, p 392 78 B. Vasilescu, op cit.p 251.
76 77

administrativ teritoriale n care sunt alese. Aciunile acestor autoriti reprezentative alese , pentru a produce efecte juridice , trebuie s fie recunoscute de stat , ca reprezentant al ntregii naiuni , recunoatere care nseamna, ncadrarea lor n ordinea juridic a statului , dar numai n condiiile n care alegerea s-a facut potrivit legii, iar aciunile acestor autoriti sunt n conformitate cu dispoziiile legale. Legea 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 271 din 29 martie 2004, prezint ntregul proces de desfurare al alegerilor, inclusiv categoriile de alegtori care au dreptul sa-i exercite votul. Astfel, n ceea ce privete stabilirea datei alegerilor , aceasta este operaiunea care debuteaz nceputul procesului alegerilor . Practica electoral impune regula ca data alegerilor se stabilete cu cel putin 45 de zile naintea votrii i pn la mplinirea a 5 zile de la expirarea mandatului . Durata de timp dintre actul de stabilire a datei i ziua alegerilor se face innd cont de coninutul i succesiunea operaiilor electorale . Cele 45 de zile sunt suficiente dar i necesare pentru realizarea acestei operaiuni . Circumscripiile electorale constituie cadrul organizatoric teritorial n care se desfoar operaiunile de alegere . Pentru alegerea efului de stat se determin c ntreaga ar s fie o circumscripie electoral, n n cadrul alegerii deputailor , senatorilor i consilierilor, presupune o anumit divizare administrativ a teritoriului i populaiei, cei alei reprezentnd grupe de ceteni sau colectiviti umane , grupate pe anumite criterii. n stabilirea numrului i delimitrii circumscripiilor electorale trebuie s se in cont de realitatea dinamicii legislaiei tehnicile electorale folosite. Stabilirea numrului alegtorilor este din nou un pas important . Dispoziile art. 36 n cauz , de aici i schimbrile frecvente n

din Constituie arat ca electoratul cuprinde cetenii cu drept de vot , ns identificarea i nominalizarea alegtorilor se nfptuiete prin ntocmirea listelor electorale . Acestea sunt de dou categorii: permanente sau ntocmite cu prilejul fiec[ei alegeri. Listele permanente se ntocmesc de ctre primar , mpreun cu serviciile de eviden informatizat a populaiei i cuprind pe toi cetenii cu drept de vot , care au domiciliul n localitatea pentru care se ntocmete lista .

3.4. Principiul subsidiaritii


Sensul i finalitatea general ale principiului subsidiaritii const n acordarea unui anumit grad de independen unei autoriti subordonate fa de o autoritate de nivel superior, n special unei autoriti locale fa de puterea central . Aplicat ntr-un context comunitar, principiul subsidiaritii servete drept criteriu ce reglementeaz exercitarea competenelor partajate ntre Comunitate i statele membre . Pe de o parte, el exclude intervenia Comunitii atunci cnd o materie poate fi reglementat n mod eficace de ctre statele membre la nivel central , regional sau local. Pe de alt parte, Comunitatea i exercit puterile atunci cnd statele membre nu sunt capabile s ndeplineasc n mod satisfctor obiectivele tratatelor 79. Recent consacrat n legislaia romneasc , principiul subsidiaritii este unul din principiile pe baza crui se desfoar procesul de descentralizare , fiind prezentat n art. 3 lit. a) din Legea 195/2006 ca reprezentnd principiul care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetaean i care dispune de capacitate administrativ necesar. Unii autori80 sunt de prere c subsidiaritatea este un principiu care asigur funcionarea Uniunii Europene prin aplicarea eficient a autonomiei locale , oferind oportunitatea i facilitatea ca deciziile s fie luate de ctre autoritile aflate ct mai
http://www.cdep.ro/afaceri_europene/afeur/2009/fi_454.pdf consultat la data de 9.06.2013 ora 12:35 E. C. Cristian, Subsidiaritatea i coeziunea n construcia instituional a UE, Bucureti, 2011, Institutul naional de cercetri ecopnomice. http://www.ince.ro/Ene.rom.pdf
79

80

aproape de populaie. n aceste condiii autoritile centrale intervin i acioneaz doar n cazurile n care intervenia lor este absolut necesar . Pe de alt parte, normele comunitare sunt direct aplicabile, iar n domeniile exclusive ale Uniunii Europene , instituiile acesteia au competena de a interveni. Administraia public poate apela , pentru o eficien ridicat , la metode folosite de ctre sociologia juridic, folosind un alt principiu de funcionare a activitii statului i a colectivitilor locale: consultarea i informarea populaiei n probleme de interes naional i local, n legtura cu cantitatea, valoarea i alocarea resurselor de care o administraie dispune. Termenul contemporan de subsidiaritate, raportat la experienele europene de sute de ani, ne demonstreaz c acesta este un principiu care asigur funcionalitatea instituiilor la nivel local, care permite distribuirea unor atribuii i competene conform principiului democraiei i principiului descentralizrii puterii n stat . Charta european a autonomiei locale adoptat la Strassbourg n 1985 , Art. 4, al. 3 formuleaz vectorul de influen al principiului subsidiaritii , astfel: "n general, treburile publice vor fi rezolvate de ctre organele administrative cele mai apropiate de ceteni . Delegarea treburilor publice ctre alte organe administrative va depinde de natura si caracterul sarcinii, respectiv de cerinele de eficien i economice .", iar al. 4: "Atribuiile autoritilor locale sunt n general totale i exclusive . Aceste atribuii pot fi ngrdite de alte organe regionale sau centrale doar n baza prevederilor legale specifice." Cu mult nainte de a fi adoptat i inclus n rndul principiilor de baz ale Uniunii Europene, subsidiaritatea a avut o istorie i o evoluie care i-a avut rdcinile n

doctrina social catolic, conform creia societatea trebuie s acorde ajutor (subsidium) membrilor si mai slabi, dar s aib grij ca acetia s-i pstreze autonomia i respectul de sine. Pe lng acesta, s-a dezvoltat i un al doilea neles , mai apropiat de politic i de administraie, care sugereaz limitarea rolului guvernului spre a justifica i apra locul celorlalte instituii, inclusiv cel al Bisericii. Recent, n Romnia, Comisia de revizuire a Constituiei a adoptat un amendament prin care Senatul i Camera Deputailor vor asigura principiul subsidiaritii n cadrul Uniunii Europene. n formula actualei Constituii, articolul 67 prevede: Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i moiuni, n prezena majoritii membrilor. Prin amendamentul adoptat de Comisie se prevd urmtoarele81: (1) Camera Deputailor i Senatul asigur respectarea principiului subsidiaritii n cadrul Uniunii Europene n conformitate cu tratatele constitutive ale Uniunii Europene, n condiiile stabilite prin lege organic. (2) Camera Deputailor i Senatul sunt implicate n formularea poziiilor Romniei n cadrul procesului decizional la nivelul Uniunii Europene. (3) n scopul ndeplinirii atribuiilor prevzute la alineatele (1) i (2), Camera Deputailor i Senatul adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni.

http://rnews.ro/2013/06/11/comisia-de-revizuire-parlamentul-asigura-principiul-subsidiaritatii-in-cadrul-ue/ consultat la data de 11.06.2013, ora 16:00


81

CAPITOLUL 4 REGIONALIZAREA ADMINISTRATIV I PROBLEMELE PRINCIPIILOR DE ORGANIZARE

4.1. Considerente generale


Regionalizarea este o abordare instituional , menit s defineasc un nivel al descentralizrii, complementar nivelului local, ns suficient de extensiv pentru a fi responsabil de dezvoltarea economic , social i suficient de local pentru a ramne sub controlul cetenilor. Discuia despre regionalizare duce la apariia unei dezbateri despre apariia unor uniti administrativ-teritoriale, care s aib un numar semnificativ de locuitori i contribuabili pentru finanarea politicilor publice regionale consistente , asigurnd un nivel de trai satisfactor.82 Alegerea variantei de regionalizare adecvat sistemului administrativ al rii se face n funcie de patru premise. Acestea sunt: a) problemele majore care trebuie rezolvate prin noua reform administrativ -teritorial sub aspectul disparitilor i coeziunii teritoriale. b) gruprile teritoriale de similitudine social-economic i cultural, c) cunoterea fluxurilor majore care structureaz configuraiile regionale i d) cerinele recunoscute la nivel european pentru o proiectare eficient a regiunilor de rang 2 , cu
82

P. Ehegartner, Romnia, regionalizare administrativ, Timioara, 2013, p.1

statul administrativ.83 Criteriul fundamental pe care trebuie s l satisfac regiunile administrative este cel al funcionalitii social-economice. Estimarea acesteia se face prin criterii multiple , atat de nivelul i complementaritatea resurselor pe care le au , ct i de oportunitile de comunicare intern oferite de infrastructur i de forma regiunii . Regionalizarea administrativ se face cu actori multipli . Domniant n spaiul public, pare sa fie opinia c de maxim importan n definirea regiunilor administrative sunt criteriile cultural-istorice. Totui construcia regiunilor administrative care s urmeze conturul acestor regiuni istorice are multiple dezavantaje , de la costurile administraiei regionale, foarte mari pentru c s-au mparit la un numr mic de locuitori , la inegalitile demografice mari ntre ele, fapt ce ar face ca singura regionalizare administrativ care a urmat parial conturul regiunilor istorice, cea din 1929-1931, este exemplu de esec. Pot fi constituite regiuni administrative din regiuni de similaritate , de tipul gruparilor de judee cu nivel de dezvoltare apropiat sau de arii culturale . Ele se regsesc n propunerile din spaiul public , orientate spre regiuni mici , omogene cultural sau social . Astfel de regionalizri ar nclca, ns, principiul subsidiaritii , dublnd practic rolul judeelor i ar fi descentrate, cu poli de cretere n afara lor. 84 Regionalizarea este procesul prin care se realizeaz instituirea unei capaciti de aciune autonom, ce are ca obiectiv promovarea unui teritoriu , infranaional sau supralocal, prin mobilizarea mecanismului su economic i , daca este cazul, a resorturilor de solidaritate local sau regional , precum i a dezvoltrii potenialului su.85 Federalismul nu este o form de regionalizare , statul federal reprezentnd,

"Dispariti i fluxuri n fundamentarea social-economic a regionalizrii administrative a Romniei", Consiliul Consultativ pentru Regionalizare CONREG, Bucureti, aprilie 2013, p 4 84 "Dispariti i fluxuri... op cit" , p. 12 85 M. Pacesila, Regionalizarea n statele Uniunii Europene, Revista de Administraie i Management public, nr. 3/2004, p. 105
83

dimpotriv, modul de organizare a statului n care structurile i sistemul i sistemul su de funcionare pot fi afectate de regionalizare sub diferite forme . Regionalizarea nu este ntotdeauna omogen, un stat poate s cunoasc , pe ntregul su teritoriu mai multe forme de regionalizare, n funcie de problemele la care trebuie s rspund i de particularitile pe care trebuie s le ia n considerare .

4.2. Principiile de organizare a administraiei publice n procesul de regionalizare


Prin regionalizare administrativ se ntelege delegarea de ctre stat a autoritilor subordonate guvernului sau a organismelor care se constituie la nivel local , care, dei sunt inzestrate cu o anumita autonomie juridic , au aciunile controlate de catre stat. Prin funciile i atribuiile pe care le dein , acestea au ca scop promovarea dezvoltrii regionale i mobilizarea colectivitilor locale. 86 Conform Memorandumului privind adoptarea masurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare n Romnia87 statul nostru trebuie s rezolve un important decalaj pe care l are fa de Europa , pentru a aduce serviciile publice i deciziile mai aproape de ceteni i pentru a folosi mai judicios resursele existente . Dei regionalizarea administrativ i are radcini puternice n principiul

descentralizrii, specialitii au identificat o alt serile de principii care cuprind: * principiul subsidiaritii- care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar . * principiul asigurrii resurselor integrale exercitrii competenelor transferate * principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale i reginale n

Ibidem p. 106 http://advocacy.ro/sites/advocacy.ro/files/files/pagina-audiere/alte_documente/201303/anexa_2_memorandum_regionalizare.pdf consultat la data de 11.06.2013 ora 13:10


86

87

raport cu competenele ce le revin , care impun obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate * principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil , gradual, predictibil, transparent, bazat pe criterii i reguli obiective , care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau regionale , dup caz, sau s limiteze autonomia local financiar. * principiul echitii implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public * principiul democratiei participative, care presupune implicarea comunitii i structurilor societii civile, n definirea i implementarea politicilor n domeniul descentralizrii regionale * principiul cheltuirii eficiente a resurselor financiare publice .

4.3. Puncte critice cu privire la statutul instituiilor regionale


Statutul legal dar i modul de constituire a actualelor regiuni de dezvoltare sunt n general contestate de toate prile implicate , constituind un motiv al lipsei de eficien n diferite aspecte. Ageniile de dezvoltare regional sunt ONG-uri de utilitate public, iar organizarea lor instituional tinde mai mult ctre o structur a administraiei . Ele se afl, practic ntre dou tendine contradictorii . Pe de o parte instituiile publice cu care sunt obligate s colaboreze pe plan judeean i local nu o provesc cu seriozitatea necesar, iar Ministerul Dezvoltrii, manifest tendine de centralizare considernd c activitatea ar fi i mai eficient dac aceste instituii vor deveni instituii descentralizate ale ministerului. Pe de alt parte, acste agenii depun eforturi pentru a obine independena de care au nevoie pentru a gestiona fondurile n mod eficient , dincolo de constrangerile birocratice ale unei veritabile instituii publice .

Celalalt organism regional, Consiliul de Dezvoltare regional, are de asemenea un statut contestat datorit faptului c permite o amestecare accentuat a influenelor politice n distribuirea fondurilor europene nerambursabile ctre judee . Dei un comitet independent de evaluare exist , deciziile importante cum sunt cele referitoare la finanarea investiiilor de amploare din cadrul judeelor , sunt date de negocierile sau impunerile autoritilor publice judeene care compun acest consiliu . Apare astfel necesitatea ntririi rolului instituiilor regionale . Acestea ar trebui s se constituie n vocea de reprezentare a intereselor locale . Specialitii au identificat dou aspecte determinante n ntrirea rolului acestor instituii88. Primul este legat de lipsa unei vizbiliti a autoritolor regionale n faa opiniei publice, ceea ce face din promovare, un act indispensabil pentru ntrirea rolului pe plan regional. Cel de-al doilea aspect care ar contribui la ntrirea instituiilor regionale ar fi atribuirea unor competene suplimentare nivelului regional . Astfel, pe lng efectele asupra ncurajrii parteneriatului intrajudeean i formarea spiritului regional , regiunile ar oferi posibilitatea unei reale reprezentri a intereselor locale . Identificm totui existena unor implicaii legislative i constituionale ale reformei administrative n Romnia.89 Din momentul n care autoritile publice se pun de acord asupra necesitii reformei administrative , se impune iniierea unui proces de modificare a legislaiei actuale n domeniu . Din acest punct de vedere, factorul esenial l constituie voina politic, astfel este important ca Parlamentul s aib un rol mai pronunat n contextul dezbaterii. O prima modificare legislativ are n vedere revizuirea Constituiei , destul de restrictiv atunci cnd vine vorba de organizarea administrativ teritorial . Dei este adevrat faptul c administraia i organizarea teritorial sunt domenii mai puin dinamice i predispuse schimbrii , este important s existe posibilitatea reorganizrii n

A. Ghinea, A. Moraru, Considerente privind procesul de descentralizare n Romnia. Reforma administrativ+teritorial. , Fundaia pentru o societate deschis - Romnia, Bucuresti, 2013, p 9 89 Ibidem p.22.
88

afara revizuirii Constituiei. Legile din domeniul administraiei sunt urmatoarele acte normative crora trebuie avut n vedere modificarea n momentul niierii reformei . Legea administratiei publice locale nr 215/2001 nc nu conine cele mai bune soluii referitoare la organizarea administrativ i instituiile aferente palierelor de guvernare . Reviyuirea lor trebuie s aib la baz un proces de analiz complex i aplicat tuturor aspectelor ce necesit modificri. Separat de acest act normativ , reforma administrativ presupune existena unui cadru coeret i complet pentru domeniul serviciilor publice . De modul n care acestea sunt departajate i de modul n care este conceput administrarea lor depinde eficiena actului de guvernare pe plan local . n prezent nu exista un cadru legislativ coerent n acest domeiu, mai mult acte normative reglementnd , intr+un mod disparat, unele aspecte legate de servicii. Legea 189/1998, care reglementeaz finaele publice locale trebuie de asemenea revizuit n contextul reformei, urmata de lehea 151/1998, privind dezvoltarea regionala. Indiferent de variantele de delimitare teritorial, precum i de organizarea administrativ a Romniei, principiul descentralizrii trebuie s ramn un punct central al reformei. Astfel, se prezint influena descentralizrii n accentuarea procesului ctre actualele judee. Pentru ca ele reprezint nivelul intermediar de guvernare n Romnia , pasul de urmat, l reprezin transferarea unei puteri tot mai mari , respectnd principiul subsidiaritii. Astfel ne referim la transferarea tuturor responsabilitilor ce pot fi n mod evident mai bine administrate la nivel judeean , n paralel cu creterea cotelor din veniturile partajate ale bugetelor de stat ce revin autoritilor locale . Nu n cele din urm , putem identifica drept influen a descentralizrii , departajarea competenelor pe nivele de guvernare , cum ar fi unele servicii de infrastructur

regionala.

CONCLUZII I PROPUNERI DE LEGE FERENDA

Aa cum am precizat la nceputul lucrrii noastre , administraia reprezint o aciune ordonat, o combinaie de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a valorilor ordonate de structuri exterioare i superioare . Suntem de acord cu specialitii care arat existena a dou tipuri de organe administrative, din punct de vedere al ntinderii n teritoriu a atribuiilor pe care le exercit i anume; organe ale administraiei publice centrale , competente la nivelul ntregii ri i organele administraiei publice locale a cror competen este limitat la graniele unitilor administrativ-teritoriale , n care au fost alese . Am identificat pe parcurul lucrrii noastre importana principiilor de organizare a administraiei publice. Noiunea n sine evoc prescripii generale , cu caracter obligatoriu, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale n baza crora se constituie, organizeaz i funcioneaz autoritile administraiei

publice locale, dar si raporturile care se stabilesc ntre ele i formele de control crora ele se supun. Suntem de acord cu profesorul Vedina90, care identific n lucrarile sale particulariti ale acestor principii, particulariti care stau n sfera lor de aplicare ce privete n egal msur administraia public la nivel de baz , dar i intermediar, personalitata juridica de drept public , cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu a unitilor administrative, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional , unitar i indivizibil, condiiile i limitele de exercitare a acestor principii sunt prestabilite de lege i existena unei competene materiale
90

V. Vedina, op.cit., 2009 , p 375

generale n exercitarea acestor principii. Astfel am nceput lucrarea noastr cu un prim capitol general , n care am prezentat o sintez a sistemului autoritilor administraiei publice . Aceste organe ale administraiei publice pot fi clasificate , att dupa criteriul modului de formare , ct i dupa criteriile naturii lor i a competenei . Astfel, ntlnim, dupa citeriul modului de formare , organe ale administraiei publice alese i organe ale administraiei publice care sunt numite n funcie. Dupa natura lor, specialitii clasific organele administraiei publice n organe ale administraiei publice colegiale i organe ale administraiei publice individuale. Dup competena lor, se ntlnesc : organe ale administratiei publice centrale i locale, dac privim doar competenele teritoriale i organe ale administraiei publice cu competen genaral i organe ale administraiei publice cu competen special , dac privim doar aspectul competenelor materiale. Lucrarea noastr are n vedere articolul 120 din Constituia Romniei astfel nct a oferit un ntreg capitol 2 Principiilor constituionale aplicabile organizrii administraiei publice locale. Alineatul 1 al articolului identific faptul c administraia public din unitile administrativ- teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii , autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice . Am considerat oportun ca, dupa

prezentarea general a acestora , o scurt istorie a adoptrii lor i o prezentare a importanei lor, sa oferim fiecrui principiu n parte , un subcapitol special, pentru a le nelege ct mai bine mecanismele care le guverneaz. Legea Administraiei Publice locale, nr.215/2001, republicat cu modificrile i completrile ulterioare, reprezint actualul cadru legislativ n materia autonimiei locale , dar i al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale . Ea adaug celor trei principii constituionale, alte trei principii i anume eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, ns.91 Acestora le-am rezervat capitolul 3 al lucrrii noastre.

91

D. Tofan , op cit, p. 90

Capitolul 4 al lucrrii l-am destinat raspunderii la ntrebarea " Ce se ntmpl cu principiile de organizare a administraiei n cadrul procesului i al discuiilor despre regioinalizare ? " Regionalizarea este o abordare instituional , menit s defineasc un nivel al descentralizrii, complementar nivelului local, ns suficient de extensiv pentru a fi responsabil de dezvoltarea economic , social i suficient de local pentru a ramne sub controlul cetenilor. Discuia despre regionalizare duce la apariia unei dezbateri despre apariia unor uniti administrativ-teritoriale, care s aib un numar semnificativ de locuitori i contribuabili pentru finanarea politicilor publice regionale consistente , asigurnd un nivel de trai satisfactor. 92 Desi regionalizarea administrativ i are radcini puternice n principiul

descentralizrii, specialitii au identificat o alt serile de principii care cuprind: * principiul subsidiaritii * principiul asigurrii resurselor integrale exercitrii competenelor transferate *principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale i reginale n raport cu competenele ce le revin, * principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil , gradual, predictibil, transparent, bazat pe criterii i reguli obiective, * principiul echitii * principiul democratiei participative, * principiul cheltuirii eficiente a resurselor financiare publice . Pornind de la realitatea c principiul legalitii este o trstur esenial a statului guvernat de lege, care are menirea de a garanta libertatea ceteanului n faa interveniiei excesive, arbitrare a administraiei publice, considerm c se impune codificarea acestuia n viitorul Cod de procedur administrativ . Domnia legii, n special sub forma respectrii principiilor procedurii administrative , precum i protecia drepturilor fundamentale ale cetenilor , sunt astzi recunoscute de
92

P. Ehegartner, op.cit.,p.1

ctre sistemul constituional din Romnia. n acest sens, considerm c este important a se prevedea n Codul n discuie faptul c autoritile publice trebuie s asigure respectarea legii , precum i a principiilor generale de drept. De asemenea, apreciem c este necesar a se meniona faptul c actele administrative se emit/adopt numai pe baza i n executarea Constituiei , dreptului european, legilor i a altor acte normative cu for juridic superioar . n plus, reinem c ar fi util inserarea n Cod a obligaiei autoritii publice de a meniona, n formula introductiv a actului administrativ pe care l emite/adopt , temeiul legal al competenei sale. n acelai timp, considerm c se impune precizarea n Cod a faptului c actul administrativ este legal dac autoritatea public l-a emis/adoptat n temeiul competenelor sale, precum i a dispoziiilor legale aplicabile n materia respectiv . Totodat, n opinia noastr, ar fi necesar individualizarea n Codul de procedur administrativ a sanciunilor ce urmeaz a se aplica n cazul nerespectrii principiului legalitii: anularea actului administrativ. n Romnia, dreptul persoanei administrate la transparen a cunoscut o consacrare legislativ n diverse reglementri sectoriale precum i n jurisprudena instanelor de contencios administrativ. n opinia noastr, n actualul moment de dezvoltare a dreptului administrativ , principiul transparenei ar trebui codificat n viitorul Cod de procedur administrativ . Realizarea obiectivului de transparen - component a dreptului la buna administrare contribuie la ndeplinirea obligaiilor asumate de Romnia n urma aderrii la Uniunea European. O propunere de lege ferenda pe care am formulat-o, pornind de la modelul existent n legislaia francez, este aceea a constituirii i n ara noastr a unei autoriti administrative independente care s asigure respectarea regulilor privind transparena n administraia public. n opinia noastr, recursul la aceast autoritate administrativ ar trebui s

precead n mod obligatoriu aciunea n contencios administrativ avnd ca obiect constatarea refuzului unei autoriti publice de comunicare a unor informaii de interes public. Apreciem c avantajele constituirii unei asemenea autoriti ar fi urmtoarele: * n primul rnd, existena acesteia ar asigura medierea ntre prile interesate i ar permite degrevarea instanelor de judecat de o parte din litigiile cu obiectul anterior individualizat. * n al doilea rnd, autoritatea n discuie ar putea ndeplini funcia de consultan , la cererea unei autoriti publice , n ceea ce privete interpretarea legislaiei incidente n materie. * n al treilea rnd, autoritatea n cauz ar fi n msur s formuleze observaii care s stea la baza unor propuneri legislative privind crearea unor noi reguli de acces la informaiile de interes public n diferite sectoare de activitate ale administraiei publice .

BIBLIOGRAFIE

A) Lucrri cu caracter general, tratate, cursuri, monografii:


1. Auby, J.M., Auby, J.B., Institutions administratives, T edition, Editions Dalloz, 1996 2. A. van Lang, Gondouin, G. Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999 3. Alexandru, I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005

4. Alexandru, I. Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008 5. Debbasch C., Science administrative, Paris, Dalloz, 1989 6. Deleanu, I., Instituii i procedure constituionale, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006 7. Ehegartner, P., Romnia, regionalizare administrativ, Timioara, 2013 8. Grleteanu, G., Organizarea general a administraiei , Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011 9. Giurgiu L., Segrceanu, A., C.H. Rogoveanu, Drept administartiv, ed. a 2-a, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001 10. Ionescu, C., Principii fundamentale ale democraiei constituionale , Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997 11. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005 12. Manda, C., Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a 4-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007 13. Manolache O., Tratat de drept comunitar, Ed.C.H.Beck, Bucureti, 2006 14. Negru, V., Principii comune aplicabile administraiei publice n ri ale Uniunii Europene, Universitatea "Danubius", Galai 15. Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucureti, 2003 16. Petrescu, R. N., Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj- Napoca, 2004 17. Popa, E., Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999

18. Popa, N., Eremia, M. C., Cristea, S., Teoria general a dreptului, ediia a IIa, Ed. All, Beck, Bucureti, 2005 19. Priscaru, V., Tratat de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002 20. Tofan Apostol D, Drept administrativ, vol. I, ed. a 2-a, Ed. C.H.Beck, Bucureri, 2008 21. Tofan D., Drept administrativ, vol. I , Universitatea " Dunrea de Jos" , Galai, 2009 22. Trilescu, A., Drept administrativ, ediia a 4-a, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2010 23. Vasilescu B., Drept administrativ, ed. a 2-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011 24. Vedina V., Drept Administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004 25. Vedina, V., Drept administrativ, ediia a 5-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009 26. Vida, I., Puterea executiv i administraia public , Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 27. Viorescu, R., Drept administrativ i administraie public , Ed. Universitii "tefan cel Mare", Suceava, 2006 28. Vrabie G., Blan M., Organizarea politico-etatic a Romniei,Institutul European, 2004

B) Articole i studii de specialitate:


1. Cristian, E. C., Subsidiaritatea i coeziunea n construcia instituional a UE , Bucureti, 2011, Institutul naional de cercetri ecopnomice

2. Deaconu, . Bun guvernare i descentalizare n RDP nr. 3/2003 3. Drago, D.C., Principalele elemente de noutate ale Legii nr .215/2001 a administraiei publice locale, Dreptul nr.10/2001 4. Ghinea, A., Moraru, A., Considerente privind procesul de descentralizare n Romnia. Reforma administrativ+teritorial. , Fundaia pentru o societate deschis - Romnia, Bucuresti, 2013 5. Pacesila M ., Regionalizarea n statele Uniunii Europene , Revista de

Administraie i Management public, nr. 3/2004 6. Ttu, M., Pune A., nelesul termenului locale utilizat n Legea administra iei publice locale nr. 215/2001, n Dreptul nr. 1/2007 7. Tofan, D., Unele consideraii n legatur cu Legea privind transparena decizional n administraia public,, Curierul Judiciar, nr 3, 2003 8. "Dispariti i fluxuri n fundamentarea social-economic a regionalizrii administrative a Romniei", Consiliul Consultativ pentru Regionalizare CONREG , Bucureti, aprilie 2013

C) Legislaie:
1. Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial, nr. 767 din 31 octombrie 2003 2. Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a autonomiei locale , publicat n Monitorul Oficial, nr. 331 din 26/11/1997. 3. Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului publicat n Monotorul Oficial, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000

4. Legea nr. 215/2001 privind administraia publica local , publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001
5.

Legea 52/2003 privind transparena decizional n administra ia public , publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 70 din 3 februarie 2003

6. Legea 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale publicat n Monitorul Oficial nr. 271 din 29 martie 2004 7. Legea nr. 195/2006 privind descentralizarea administrativ i financiar , publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006

D) Surse Internet:
1. http://advocacy.ro/sites/advocacy.ro/files/files/paginaaudiere/alte_documente/2013-03/anexa_2_memorandum_regionalizare .pdf 2. http://www.cdep.ro/afaceri_europene/afeur/2009/fi_454.pdf 3. http://www.ince.ro/Ene.rom.pdf 4. http://rnews.ro/2013/06/11/comisia-de-revizuire-parlamentul-asigura-principiulsubsidiaritatii-in-cadrul-ue/