Sunteți pe pagina 1din 350

Probleme pentru discuie

1. Orice analiz privind viitoarea dezvoltare a Uniunii Europene va avea n vedere cel puin trei categorii de factori: a. Factori externi: i. relaiile cu SUA; ii. relaiile cu Federaia Rus; iii. relaii cu alte ri (China, Japonia etc.) b. Factori naionali: i. evoluia politicilor interne specifice fiecruia din statele membre. c. Factori specifici UE: i. aspecte constituionale; ii. aspecte bugetare; iii. aspecte monetare (Euro); iv. aspecte privind politica extern a UE; v. aspecte privind deficitul democratic; vi. aspecte privind impactul extinderii ctre Centru i Est (2004 i 2007/2008); vii. aspecte privind modul de funcionare al UE (cooperarea ntrit, mecanisme decizionale etc.). Realizai un eseu privind viitorul UE, insistnd asupra principalilor factori care vor influena evoluia procesului de integrare european n perioada urmtoare. 2. Comentai modul n care diferitele state membre se raporteaz fa de creterea competenelor care revin Uniunii. 3. Care pot fi avantajele i beneficiile unei Uniuni Europene federale? 4. Comentai urmtoarea afirmaie: S concepi viitorul Europei prin i sub forma unui poem constituional presupune i implic o ruptur n reprezentarea Europei: ea nu va mai putea fi perceput, n sensul bun al cuvntului, ca un spaiu geografic al unor state strine unul de cellalt, legate doar i atta timp ct doresc acest lucru, prin deciziile lor. Europa va deveni un spaiu al popoarelor integrate care formeaz o societate i decid n mod suveran valorile care le unesc, precum i construcia instituiilor care le permit s triasc (Le Monde, 21 octombrie 2002).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

5. Este Uniunea European pregtit pentru o nou extindere? Analizai n mod particular posibilitatea ca Turcia s devin unul din statele membre ale UE. 6. Neratificarea Tratatului Constituional n Frana i Olanda a demonstrat, printre altele i faptul c liderii europeni nu au avut n vedere i existena unui plan B. Anticipai evoluiile pe termen scurt i mediu legate de procesul de ratificare a Tratatului Constituional.

Introducere

Uniunea European traverseaz n prezent o perioad dificil, de contestaii privind dimensiunea adncirii i a lrgirii. n mai 2004, a avut loc o extindere fr precedent, cu zece noi state membre. Extinderea s-a realizat nu doar n termeni geografici, ci i politico-economici. Agenda Lisabona se afl n plin proces de derulare, cu rezultate pn acum nu extrem de satisfctoare. La rndul su, Tratatul Constituional este n curs de ratificare, procesul ntmpinnd ns obstacole serioase i ridicnd i mari semne de ntrebare. n acest context complex, UE se confrunt cu provocri extrem de serioase. Unele vizeaz politicile i relaiile externe, Uniunea fiind unul din juctorii importani de pe scena economiei mondiale. Altele sunt de natur intern, legate fiind de aspecte privind democraia, eficiena i reforma instituiilor i politicilor UE ntr-o formul extins. Scopul acestui curs este de a oferi studenilor cunotinele necesare, pe de o parte, pentru nelegerea mecanismelor i proceselor specifice UE i, pe de alt parte, pentru delimitarea i evaluarea aspectelor sensibile cu care se confrunt Uniunea n aceast perioad de transformri profunde. Analiza inclus n cadrul acestei lucrri se desfoar pe dou niveluri: Palierul teoretic fiind prezentate cele mai reprezentative teorii care explic dinamica proceselor economice asociate procesului de integrare european; Palierul politicilor comune / comunitare fiind analizat modul n care UE i guvernele naionale influeneaz procesele economice prin msuri de politic economic.

Scopul declarat al autorului a fost, dincolo de inevitabila transmitere a informaiilor relevante, s mbunteasc nelegerea i cunoaterea aprofundat a mecanismelor specifice procesului de integrare european. Fiecare capitol include nu numai informaii teoretice, dar i studii de caz, care detaliaz exemple practice sau probleme specifice.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Autorul mulumete att colegilor din cadrul catedrei de Relaii Economice Internaionale, Academia de Studii Economice, care prin observaiile i comentariile avizate i competente i-au permis s clarifice sau s nuaneze analizele viznd diferite aspecte sensibile specifice procesului de integrare, ct i studenilor care i-au oferit i continu s-i ofere impulsul i sursa de inspiraie necesare pentru a merge mai departe.

Capitolul I Fundamentele teoretice ale integrrii europene

1.1 Integrare economic repere teoretice


Expresia integrare economic poate acoperi o multitudine de aspecte, de la poziia unei filiale n cadrul unei companii, la cea a unei economii naionale n cadrul unui spaiu regional. Dintre multiplele definiii existente 1 , ne vom opri asupra celei care consider integrarea drept un proces de eliminare gradual a frontierelor de orice natur ntre dou sau mai multe state independente, menit s permit respectivelor state s funcioneze ca o unic entitate (Pelkmans, 2003, p. 3), definiie care se apropie destul de mult de cea oferit de W. Wallace, conform cruia integrarea presupune crearea i meninerea unor modele intense i diversificate de interaciune ntre uniti anterior autonome (W. Wallace, 1990, p. 9). E. Dobrescu (2001) face chiar o trecere n revist a ctorva din cele mai rezonante definiii: Proces n cadrul cruia actorii politici din diferite structuri naionale sunt convini s-i transfere loialitatea, speranele i activitile politice, spre un nou centru, ale crui instituii posed sau pretind jurisdicie asupra statelor naionale preexistente (Ernest B. Haas, 1958, 1976); Punerea la un loc a mai multor operaii, efectuate de aceeai firm integrare vertical sau de firme diferite ncorporate n aceeai unitate economic integrare orizontal (Francois Perroux, 1954);

Larousse Dictionnaire (2003) definete integrarea ca fiind acea proprietate a unui element inclus de la stadiul de construcie ntr-o structur sau ntr-un ansamblu din care face parte, iar integrarea economic: un ansamblu de proceduri prin care dou sau mai multe state creeaz un spaiu economic comun (ea poate mbrca forme diferite, de la zone de liber schimb, la uniuni vamale, pia comun, uniune economic sau integrare economic total). La rndul sau, Marele dicionar de neologisme (2004) definete integrarea ca aciunea de reunire a mai multor pri ntr-un ntreg iar integrarea economic ca reprezentnd un proces de intensificare a interdependenelor economice dintre diferitele state ale lumii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Procesul prin care naiuni, pn atunci doritoare i capabile s-i conduc independent politica intern i extern, ncearc s ia mpreun anumite decizii sau s delege procesul lurii deciziilor unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din mai multe state diferite sunt convini s-i modifice speranele i activitile politice ctre un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963).

J. Nye (1968, p. 855) consider c exist trei tipuri de integrare: economic, politic i social. Integrarea economic este definit ca reprezentnd un nalt nivel al schimburilor economice ntre entitile componente, integrarea social drept proces de unificare la nivelul maselor, grupurilor specifice i elitelor, iar integrarea politic ca incluznd o multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaional, precum i atitudini similare la nivelul statelor membre. Majoritatea analitilor percep ns integrarea drept un fenomen n primul rnd economic, ncercnd astfel s rspund la ntrebri privind nivelurile de interdependen, condiiile ce trebuie ntrunite, efectele generate etc. Deoarece termenul de integrare economic poate fi interpretat att n sens dinamic, ct i static, n continuare vom prezenta cele dou abordri: a) Dinamic integrarea este privit ca un proces prin care frontierele economice dintre statele membre sunt treptat desfiinate (echivalent cu a afirma c discriminrile naionale sunt astfel eliminate), ducnd la apariia unui spaiu economic nou; b) Static integrarea este definit ca reflectnd o situaie n care componentele naionale ale unei noi economii nu mai sunt separate prin frontiere economice dar funcioneaz n continuare ca entiti distincte. Trebuie fcut observaia c interpretarea dinamic este cea care revine n majoritatea lucrrilor de gen, fiind i cea pe care o vom adopta n continuare i n cadrul acestui curs. Integrarea economic presupune deci eliminarea barierelor economice dintre dou sau mai multe state, bariere care, la rndul lor, pot fi definite ca reprezentnd orice tip de obstacole care mpiedic sau distorsioneaz mobilitatea factorilor de producie. Trebuie reinut ns c, de cele mai multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans afirmnd c n vreme ce rile sunt demarcate de frontiere teritoriale, economiile sunt demarcate de frontiere economice (Pelkmans, 2002, p. 2). n acelai timp, experiena european demonstreaz c eforturile de eliminare a barierelor economice i teritoriale nu elimin automat toate

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

distorsiunile care se manifest la nivelul pieei unice, distorsiuni determinate de diferene n calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare sau de existena aglomerrilor industriale i care continu s se manifeste i dup eliminarea barierelor economice. ntr-o lume ideal, n care nu exist state-naiune i nici guverne, integrarea economic ar putea rmne o simpl integrare a pieelor, fr s sufere nici o influen politic. ntr-o lume real ns, integrarea economic este influenat de factorii politici, n cazul procesului de integrare economic european, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaia stabilit ntre procesul de integrare economic i cel de integrare politic a fost evident nc de la nceput. Apelul fcut de Ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, n mai 1950, de a pune dou din cele mai importante sectoare ale industriei de rzboi, respectiv crbunele i oelul, sub coordonarea unei singure autoriti naionale, era menit n primul rnd s duc la evitarea unii nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibil integrare politic, menionnd dorina de a crea an ever closer Union among the people of Europe. n acest mod, integrarea economic a fost privit i ca un mijloc de instaurare a pcii, conflictele politice fiind tot mai golite de coninut pe msur ce barierele n calea schimburilor comerciale sunt eliminate iar msurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital i servicii, precum i de realizare a unei uniuni economice i monetare devin tot mai evidente. Integrarea economic nu a fost privit niciodat ca un scop n sine, i pe msur ce relaiile economice devin tot mai strnse, ideea integrrii politice 2 revine tot mai frecvent, cele dou forme de integrare potenndu-se reciproc. Oricum, dac apare ca nendoielnic faptul c la nceputurile procesului de integrare economic au stat motive politice, la fel de evident este i faptul c, pe msur ce procesul integrrii economice a avansat, n principal prin intermediul integrrii pieelor dar i prin aplicarea unor politici economice specifice, consecinele politice nu au ntrziat s se manifeste (vezi, de pild, dezbaterile i consecinele adoptrii euro). A stabili ns cum i n ce msur obiectivele economice au influenat natura i cursul procesului de integrare economic se dovedete a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003).

Integrarea politic poate fi definit ca procesul prin care liderii politici i cetenii din diferite state sunt ncurajai s creeze un set comun de instituii crora s le fie transferate anumite competene, specifice pn n acel moment numai instituiilor naionale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Stadiile integrrii economice


Cel mai cunoscut model este cel propus de Balassa (1961), model n care se regsesc cinci stadii ale integrrii economice, respectiv: 1. zona de liber schimb: taxele vamale i cotele sunt eliminate n cazul importurilor ntre statele membre ale zonei; statele membre i pstreaz propriul tarif vamal (i sistemul de cote) fa de statele tere. Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se regsesc n definiia GATT/OMC. 2. uniunea vamal: eliminarea discriminrilor existente ntre statele membre pe piaa bunurilor; existena unui tarif vamal comun cu terii. Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se regsesc n definiia GATT/OMC. 3. piaa comun: o uniune vamal care elimin toate restriciile privind libera circulaie a factorilor de producie. Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv. 4. uniunea economic: o pia unic cu un oarecare grad de armonizare a politicilor economice naionale, menit s reduc discriminarea pe piaa comun. Caracteristici: presupune integrare pozitiv, dar la un nivel destul de vag. 5. integrare economic total: unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale i ciclice; crearea unei autoriti supranaionale ale crei decizii sunt obligatorii pentru statele membre. Caracteristici: viziune specific unui stat unitar, centralist; abia acum se introduce conceptul de supranaionalitate.
Sursa: J. Pelkmans, European Integration. Methods and Economic Analysis, Pearson Education, 2000, p.7

Procesul de integrare economic include deci dou procese care se susin reciproc: procesul de integrare a pieelor i cel de integrare a politicilor economice. Esena integrrii economice o reprezint ns integrarea pieelor (vezi definiia integrrii economice), care se materializeaz ntr-o circulaie transfrontalier semnificativ a bunurilor, serviciilor, capitalului i forei de munc. Pe o pia a bunurilor i / sau serviciilor perfect omogen sau pe o pia financiar de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea msura prin gradul de convergen al preurilor.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n cazul integrrii la nivelul politicilor delimitarea conceptual este mult mai dificil de realizat. Integrarea politicilor poate acoperi diferite categorii de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al cror grad de obligativitate i caracter comun variaz foarte mult (de la consultare i cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau centralizare deplin). n plus, n timp ce unele elemente de politici pot fi exprimate prin reglementri specifice, altele pot lsa o important marj de manevr, mijloacele nonreglementare, precum i cheltuielile bugetare, variind i ele n mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi msurat n mod direct, precum cea a pieelor. Mai mult chiar, n timp ce n cazul integrrii pieelor exist supoziia c integrarea pieelor, atunci cnd nu este distorsionat, poate duce la creterea bunstrii, n cazul integrrii politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7). n legtur cu procesul de integrare economic se mai cer definite noiunile de integrare negativ (care se refer la eliminarea discriminrilor n planul reglementrilor economice i politice, sub supravegherea unor instituii comune) i pozitiv (se refer la transferul ctre instituiile comune a anumitor puteri, competene), cu precizarea c, n realitate, distincia ntre cele dou concepte este mult mai greu de observat pentru c cele dou forme de integrare se regsesc de cele mai multe ori mpreun (J. Tinbergen, 1965). UE s-a angajat n foarte ambiioase forme de integrare economic, care au necesitat i necesit combinaii adecvate de integrare pozitiv i negativ, fr a exista o formul unic sau reguli absolute, valabile pentru toate situaiile posibile. n plus, la scar mondial, combinaiile de integrare negativ i pozitiv, nregistrate pe pieele din Canada, SUA sau UE sunt diferite i specifice fiecrei zone (Pelkmans i Vanheukelen, 1988). De observat c, pe msur ce etapele integrrii economice se apropie de ultimele niveluri, cu att caracteristicile federalismului economic sunt mai evidente. Deoarece federaiile din OCDE (respectiv, Canada, SUA, Australia, Germania, Elveia, Austria, Belgia i, ntr-o oarecare msur i Spania i Italia) nu au numai trsturile unei uniuni vamale (n sensul definiiei GATT/OMC) 3 , ci pe cele ale unor piee comune sau chiar ale unei uniuni economice i monetare, considerm util ca n capitolul urmtor s facem o trecere n revist a principalelor concepte privind integrarea european, din perspectiva tiinelor politice.
3

Conform articolului XXIV GATT, prin uniune vamal se nelege nlocuirea a dou sau mai multe teritorii vamale cu un singur teritoriu vamal astfel nct (i) taxele vamale i alte reglementri restrictive ale comerului ... sunt eliminate pentru esena comerului dintre teritoriile componente i (ii) n esen sunt aplicate aceleai taxe vamale i alte reglementri ale comerului de ctre fiecare dintre membrii uniunii pentru comerul cu teritorii neincluse n uniune.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1.2 Teorii privind natura i particularitile procesului de integrare european


Procesul de adncire a integrrii regionale, ca i cel extrem de complicat, al lurii deciziilor n cadrul UE nu poate fi explicat fcnd apel la o singur teorie, orict i-ar dori ea s fie de cuprinztoare. Deoarece, n cadrul acestei lucrri nu ne-am propus s realizm o prezentare exhaustiv a tuturor teoriilor menite s fac lumin asupra acestui subiect, n continuare ne vom opri numai asupra punctelor de vedere exprimate de aa-numita coal anglo-american din domeniul relaiilor internaionale, care se bazeaz pe teoria funcionalismului, a neofuncionalismului, federalismului, interguvernamentalismului i, mai recent, pe teoria guvernrii la mai multe niveluri (multi level government). Pornind de la observaia lui Kelstrup (1992, p. 17) n legtur cu modul n care problemele legate de domeniul integrrii europene cad sub incidena a dou sub-discipline din cadrul tiinelor politice, respectiv teoria relaiilor internaionale i politicile comparate, Clive Archer (2000), arta c acest lucru demonstreaz natura dual i totodat ambigu a UE, care nu ar putea fi plasat de o manier satisfctoare nici la nivel internaional, ca form de organizaie internaional, dar nici la nivel naional, ca o prelungire a politicilor iniiate i aplicate de guvernele naionale. n tabelul urmtor (tabelul 1.1) sunt prezentate comparativ cele dou abordri (una, care accentueaz rolul instituiilor comunitare i cealalt, care privilegiaz rolul jucat de guvernele naionale).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Teorii privind natura procesului de integrare european


Tabelul 1.1
Nivelul de abordare Naional Guvernul Interguvernamentalism Comunitatea Funcionalism, Neofuncionalism Sursa: Clive Archer, The European Union. Structure and Process, Continuum, London and New York, 2000, p. 23 Pivotul (actorul central) Internaional Neo-realist 4 Neo-liberal 5

Din punct de vedere istoric, domeniul relaiilor internaionale, i, prin extensie, i cel al integrrii europene, a fost dominat de dezbaterile dintre adepii realismului (respectiv neo-realismului), care au dus la apariia i apoi dezvoltarea interguvernamentalismului i aa-numiii pluraliti 6 (sau neo-liberali), care au susinut i dezvoltat funcionalismul i neofuncionalismul. Interguvernamentalismul consider c guvernele naionale reprezint factorul determinant n stabilirea naturii i a ritmului integrrii, acionnd asemenea unor gatekeepers la nivelul sistemelor naionale i supranaionale. n acest fel, cooperarea interguvernamental din cadrul UE nu este n mod substanial diferit de cea specific sistemului internaional. Prin contrast, neofuncionalismul accentueaz faptul c fiecare pas n domeniul integrrii conduce n mod logic ctre un altul, i c guvernele naionale se afl n situaia de a nu putea rezista n faa presiunilor generate de procesul integrrii. n acest caz, att actorii supranaionali, ct i cei naionali, au o influen considerabil.

Pentru realiti sistemul internaional este anarhic iar relaiile internaionale pot fi nelese n msura n care este neles modul n care puterea este distribuit ntre state. Puterea este greu de msurat, distribuia ei se modific n timp iar ntre statele lumii nu exist un consens privind modul de distribuire (M. Griffiths, Relaii internaionale, 2004, p. 17). 5 Liberalii, spre deosebire de realiti, consider relaiile internaionale ca o posibil surs de progres i transformare teleologic. Ei pun libertatea individual mai presus de orice i consider c statul trebuie oprit de la aciuni de natur a o submina. n anii 20-30, liberalismul a fost considerat o form de idealism sau utopism, de ctre autoproclamaii realiti ai vremii (Idem, p. 97). 6 Pentru pluraliti, societatea exprim o multitudine de interese, susinute de diferite grupri. Ca atare, politica devine, mai mult sau mai puin, o competiie ntre diferite grupuri de interese, n scopul influenrii procesului decizional i a rezultatelor politicilor, subiectul cererilor concurente fiind statul.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1.2.1 Funcionalismul
Funcionalismul (F) a fost considerat cea mai elaborat, sofisticat din punct de vedere intelectual, dar i ambiioas ncercare de a nelege nu numai dezvoltarea instituiilor internaionale dar i sensul evoluiei acestora (C. Brown, 2001, p. 131). n mod incontestabil, printele acestui curent este David Mitrany, ideile sale fiind ulterior preluate i dezvoltate n diferite alte studii i analize de ctre teoreticieni precum J. Nye, E. Haas, P. Taylor, A. J. R. Groom .a. Dei funcionalismul a fost considerat cel mai important curent nscut n secolul al XX-lea, el nu este totui infailibil i nu toate ideile sale rezist unei analize critice atente. Cheia nelegerii F este faptul c acest curent, dei ofer o explicaie privind apariia i evoluia instituiilor internaionale, ncearc n principal s ofere un cadru pentru depirea conflictelor i, respectiv, realizarea pcii. Acest lucru nu este surprinztor, de vreme ce F a aprut n anii 40, ca reacie la abordrile specifice perioadei i care aveau n prim-plan statul (federalismul i doctrina securitii colective). Mitrany a surprins prin faptul c a depit criticile aduse acestor abordri, considerate de cei mai muli ca fiind mult prea radicale, argumentnd, n mod surprinztor, c ele nu erau nc suficient de radicale. Mitrany a artat c abordrile respective au euat tocmai pentru c i gseau fundament n doctrina suveranitii statului dei, prin rezultate, se dovedeau n fapt mpotriva ei, i c un asalt frontal asupra suveranitii juridice care las intact suveranitatea politic este evident supus eecului. Mitrany a argumentat c un sistem funcional care s promoveze pacea poate fi construit numai printr-o abordare de jos n sus (bottom up), prin care s fie ncurajate toate formele de cooperare, ceea ce va reduce treptat capacitatea statelor de a aciona n mod suveran 7 . El s-a artat a fi foarte sceptic n privina integrrii prin proiect, proces care ar fi putut fi controlat de ctre politicieni, sugernd ns c procesele de cooperare internaional trebuie s nceap prin tratarea unor aspecte transnaionale specifice, concrete, precum, de pild, controlul bolilor. Succesul unor asemenea aranjamente funcionale ar genera imboldul de a repeta acest tip de experiene i n alte sectoare. Acest lucru presupunea ns ca i guvernele naionale s recunoasc i s accepte necesitatea transferului de responsabiliti funcionale ctre agenii internaionale nsrcinate cu misiuni specifice. Acest raionament este foarte bine sintetizat

Avnd experiena unor proiecte ambiioase, dar euate, precum Societatea Naiunilor n perioada interbelic, Mitrany a pledat pentru o modalitate complet diferit a cooperrii internaionale, care s nu nceap cu aranjamente federale, care implic diferite dificulti juridice i constituionale.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n sintagmele forma urmeaz funciei (form follows functions) i pacea n trepte (peace in parts). n cazul sintagmei forma urmeaz funciei erau avute n vedere urmtoarele: Cooperarea ntre statele membre, care funcioneaz eficient numai n msura n care se concentreaz asupra unor activiti specifice, punctuale (funcii), anterior realizate de ctre state naionale, i care, n urma cooperrii, vor fi mult mai bine realizate ntr-un context mai larg; Forma mbrcat de cooperare, care urma s fie determinat de specificul funciei, al activitii n discuie, de vreme ce nu exist o form standard, potrivit pentru toate posibilele forme ale cooperrii funcionale. 8 n concluzie, fiecare organizaie funcional trebuie conceput ntr-un mod compatibil cu specificul funciei respective.

Pe de alt parte, sintagma pcii n trepte ilustra credina c prin aciuni individuale, de cooperare funcional, puteau fi atinse rezultate colective. Funcionalismul a accentuat primatul dimensiunii politice a suveranitii, privit ca un mnunchi de puteri, de capaciti. Pe msur ce aceste puteri erau ncredinate de ctre stat unor organisme funcionale, capacitatea statului de a aciona n mod suveran se reducea. De asemenea, mai trebuie subliniat i faptul c rezultatul cooperrii funcionale nu trebuia s fie acela de a crea un stat nou, mai mare i mai eficient (n ciuda faptului c bazele teritoriale ale statului urmau a fi minate de faptul c forma va urma fondul, iar pacea se va realiza n trepte), ci doar a unei noi ordini mondiale. Ca atare, D. Mitrany considera c treptat, statul concentrat teritorial va avea tot mai puine funcii de exercitat (renunnd la a mai fi o hiper-instituie multi-funcional) i va aciona ntr-o lume n care cea mai mare parte a activitilor de administrare i guvernare vor fi ncredinate unor organisme cu funcii specifice i fr apartenen teritorial. ntrebarea care n mod firesc se ridic dup expunerea principiilor de baz ale teoriei lui D. Mitrany este ct de viabile s-au dovedit a fi ele n realitate, cu alte cuvinte, dac evoluiile ulterioare au confirmat sau au infirmat teoria construit de el. nainte ns de a ncerca s rspundem la aceast ntrebare, merit s subliniem faptul c teoria lui Mitrany i-a gsit ulterior
8

Astfel, pentru anumite funciuni poate fi potrivit o instituie global, ca de pild n cazul combaterii anumitor maladii sau n cazul serviciilor potale (care ar trebui s fie universale) n timp ce pentru alte funciuni sunt suficiente instituii regionale sau chiar locale. Pe de alt parte, exist i funciuni care nu necesit dect schimb de informaii, precum n cazul previziunilor meteorologice, n timp ce alte funciuni presupun existena unor instituii internaionale, investite cu putere de decizie.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

muli adepi, ideile lui fiind reluate n diferite analize i lucrri 9 . n fapt, toate organizaiile funcionale din cadrul sistemului Naiunilor Unite pot servi ca studii de caz pentru teoria F, dei, la o analiz mult mai atent apare evident faptul c ele contrazic n fapt premisa conform creia forma urmeaz funcia, de vreme ce ele continu a fi dominate de statele naiune, care coordoneaz n realitate funcionarea acestora 10 . Realitatea demonstreaz c, n ciuda faptului c exist n prezent o reea extrem de complex de instituii care funcioneaz n cadrul sistemului mondial, sistemul Westphalian al suveranitii rmne n picioare, n ciuda optimismului manifestat de funcionaliti. Cu alte cuvinte, se pare c statele lumii au reuit s gseasc o modalitate anume de a se izola de efectele corozive ale F, acionnd totodat n cadrul sistemului mondial al cooperrii funcionale 11 . n ciuda meritelor incontestabile, teoria lui Mitrany a fcut obiectul unor critici serioase, obligndu-i pe adepii curentului s ofere explicaii pentru cele mai vulnerabile pri ale acesteia. Cea mai mare parte a analitilor sunt de acord cu faptul c principala limit a funcionalismului rezid n abordarea eminamente tehnicist a fenomenului cooperrii. Att Mitrany, ct i succesorii si, au abordat cooperarea funcional dintr-o perspectiv apolitic, apropiindu-se de diferitele aspecte cu suflet de tehnician, dup cum afirm C. Brown (2001), deoarece au pornit de la premisa c problemele pe care trebuie s le rezolve cooperarea funcional sunt n mod esenial de natur tehnic i admit, n consecin, soluii tehnice. Dup cum anumii autori au subliniat (M. Griffiths, 2004, p. 311), ideea c este posibil separarea chestiunilor tehnice de cele politice, precum i subordonarea celor din urm fa de primele, poate fi considerat oarecum naiv 12 . Criticii lui Mitrany au artat c toate deciziile luate de guverne sunt n primul rnd politice i c separarea ntre cele dou categorii de probleme este artificial i nejustificat. Ca atare, apare
9

Precum Beyond the National State (1964), al lui E. B. Haas, despre OIM (Organizaia Internaional a Muncii) sau Functionalism and World Politics (1966), de J. P. Sewell, despre UNESCO. 10 n legtur cu acest aspect, merit amintit remarca acid a lui F. Northedze la studiul lui E. Haas, care spunea c OIM este dincolo de statul naiune la fel cum Trafalgar Square este dincolo de Charing Cross Station, tocmai pentru a sublinia faptul c, aceast organizaie, n ciuda structurii sale tripartide (stat, sindicate, patronate) i a faptului c este plasat ntr-un alt spaiu geografic dect acesta, nu a reuit s transcead statulnaiune. 11 Abordarea funcional a organizaiilor internaionale a fost echivalentul economic i social al ideii de subsidiaritate, dezbtut pe larg n prezent n contextul integrrii europene, respectiv ideea c deciziile politice ar trebui luate la cel mai sczut nivel de organizare i cel mai apropiat de cei direct afectai. 12 Dei la cele mai multe probleme tehnice, soluiile sunt tot de natur tehnic, aceste soluii, n mod potenial, pot avantaja sau dezavantaja un anumit grup, transformnd astfel problema dintr-una tehnic ntr-una politic.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

evident faptul c nu exist probleme tehnice pure, aa cum nu exist nici soluii tehnice pure, ceea ce nseamn c statele vor fi adesea suspicioase n a permite ca diferitele probleme s fie rezolvate n mod strict funcional. De aceea, nu mai pare a fi un accident faptul c ageniile funcionale ale ONU, departe de a aciona autonom, au rmas n continuare extrem de dependente de statele naionale. A doua critic este strns legat de prima, i are n vedere ncercarea de a prezenta funcionalismul ca o abordare universal, apolitic. Criticii funcionalismului au artat c acesta este limitat numai la acele pri ale lumii care mprtesc valorile statului bunstrii, n vreme ce regimurile i culturile neinfuzate cu valori similare nu pot fi uor atrase n plasa funcionalist a cooperrii internaionale numai pe baza pretinselor sale beneficii (M. Griffiths, p. 312). n fine, se pare c Mitrany a fost mult prea optimist n privina efectelor de rspndire, de antrenare ale procesului funcionalist. Procesul integrrii europene ar fi trebuit s se bazeze pe propriul su avnt, succesul dintr-o zon a cooperrii, ducnd automat la extinderea sa n alta. Dup cum a demonstrat ns experiena UE, rspndirea nu s-a produs de la sine, iar proiectele politice i instituionale nu au fost i nu pot fi lsate s se adapteze de la sine anumitor domenii-cheie. Cu toate acestea, n ciuda faptului c modelul funcionalist al cooperrii internaionale poate fi considerat un eec, argumentele funcionaliste continu s joace i astzi un rol important n plan internaional, ndeosebi prin modul n care sunt concepute n prezent instituiile internaionale.

1.2.2 Neofuncionalismul
n prima perioad a procesului integrrii europene (care a urmat semnrii Tratatului de la Roma, din 1957), nvingtor n dezbaterea teoretic prea a fi neofuncionalismul. Neofuncionalismul (NF) cuta s explice cum i de ce statele membre, n mod voluntar, au acionat n comun, alturi de vecinii lor, acceptnd s-i piard anumite atribute ale suveranitii, dar dobndind astfel noi modaliti de rezolvare a conflictelor dintre ele (E. Haas, 1976). Pe scurt, neofuncionalitii considerau c, o dat ce guvernele naionale fac primul pas n direcia integrrii, procesul se va auto-ntreine i conduce guvernele chiar mai departe dect acestea au anticipat iniial. Eventual, un asemenea proces poate duce, n cele din urm, la formarea unui stat federal european.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n explicaiile oferite de neofuncionaliti, conceptul de extindere, de revrsare a competenelor, este esenial 13 . El poate fi atribuit n limba romn efectului de antrenare. Pentru primii analiti ai curentului NF, erau importante dou accepiuni ale acestui concept: extinderea competenelor, a efectelor de antrenare n plan funcional (functional spillover) i n plan politic (politic spillover). Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare n plan funcional se bazeaz pe faptul c, de vreme ce economiile moderne sunt constituite din componente interconectate, n cazul n care un stat membru i va integra unul din sectoarele sale funcionale, datorit presiunilor de ordin tehnic, continuarea integrrii se va impune i la nivelul sectoarelor conexe din celelalte ri. Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare la nivel politic se refer la apariia unor presiuni politice n favoarea integrrii, n cazul statelor implicate. O dat ce un sector a devenit parte a procesului de integrare, grupurile care acioneaz n cadrul acestuia vor descoperi rapid beneficiile care deriv i vor face presiuni (lobby) la nivelul propriului guvern pentru a susine n continuare procesul integrrii. Cu alte cuvinte, aceste grupuri interesate, contiente de avantajele care revin sectoarelor deja integrate, vor pleda n favoarea integrrii n faa guvernelor proprii 14 . Teorii mai recente au descris existena celui de-al treilea nivel de extindere a competenelor, aa numitul cultivated spillover, care se refer la ateptrile anumitor grupuri interesate i/sau funcionari publici, care, n relaia cu Comisia European vor ncuraja cultivarea i dezvoltarea contactelor cu aceasta, sprijinind punctele de vedere promovate de la acest nivel n faa guvernelor naionale.

Ernst B. Haas a fost considerat unul din fondatorii neofuncionalismului. Haas a definit integrarea ca fiind procesul prin care actorii politici din anumite zone naionale distincte sunt convini s-i transfere convingerile, ateptrile i activitile politice ctre un nou centru mai larg, ale crui instituii posed sau solicit jurisdicie asupra statelor naionale existente. (Haas, 1991, p. 366). Motivaia de baz nu mai era doar cea reprezentat de automatismul tehnocrat sugerat de funcionalismul lui Mitrany, ci i de propriile convingeri i interese ale actorilor politici realiti.

13 14

n englez termenul este de spillover. Haas definete astfel conceptul integrrii politice: integrarea politic este procesul prin care actorii politici naionali sunt convini s-i reorienteze loialitile, ateptrile i activitile politice ctre un nou centru, ale crui instituii posed sau solicit jurisdicie asupra statelor naionale preexistente (Haas, 1968, p. 16)

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Haas considera c un asemenea proces era mai uor de realizat ntr-un context regional, precum cel specific Europei de Vest. Spre deosebire de Mitrany, Haas a recunoscut c este foarte dificil s fie separate problemele tehnice de cele politice, la fel cum sunt extrem de greu de evitat conflictele dintre state, n cazul n care avantajele cooperrii vor fi distribuite inegal. Ca atare, devine esenial crearea unor instituii formale care s impun i s susin tratatele, acordurile, angajamentele dintre statele-naiuni. Pentru a fi eficiente, ar trebui ca aceste instituii s dispun de o anumit autonomie fa de guvernele naionale. n acelai timp, procesul nu se poate derula dect n condiiile n care statele accept att domnia legii (i de aici nainte, erodarea suveranitii statului devine imposibil de oprit), precum i principiul lurii deciziilor prin vot majoritar. Haas considera c, pe baza acestor principii, dup iniierea acestui proces i constituirea de instituii, suveranitatea statelor se va diminua pe msur ce cooperarea dintr-o sfer de activitate se va rspndi n altele, iar procesul birocratic de luare a deciziilor va evolua ctre un nivel supranaional (cu specific regional). n plus, pe msur ce tot mai muli actori vor fi implicai n derularea acestui proces, ntre elite se va produce o form de socializare, n sensul atenurii loialitii fa de statul-naiune, n favoarea suportului acordat intereselor regiunii, ca ntreg. n ciuda deosebirilor care l separau de Mitrany, Haas a continuat s susin ideea funcional, conform creia progresul n diferite domenii tehnice i economice, va duce la o tot mai strns cooperare politic. Dup cum observa i M. Griffiths, Haas era contient c neofuncionalismul cunoscut i ca federalism n rate (federalism by installments), depindea n mare msur de capacitatea elitelor i a decidenilor politici de a aplica cunoaterea consensual n soluionarea problemelor curente. (M. Griffiths, 2003, p. 294). n anii 50, funcionalismul a reprezentat un suport teoretic excelent n explicarea tranziiei de la CECO la CEE. Cu toate acestea, teoria nu era n mod exclusiv predictiv, ea incluznd i unele elemente normative, sesizate de cei care pledau n favoarea unei Europe federale. Dintr-un anumit punct de vedere, analizele NF erau privite de oficialii Comisiei dar i de unele state membre ca un fel de plan director pentru continuarea procesului integrrii. Comisia reprezenta pilonul principal al integrrii, dezvoltnd strategii pentru adncirea integrrii n acelai timp fiind i cel mai bun avocat n favoarea efectelor pozitive ale acestui proces. S-a considerat c nceputul anilor 60 a reprezentat nceputul sfritului pentru teoria NF. Dac rememorm momentul folosirii dreptului de veto de ctre Generalul de Gaulle, fapt care a condus la criza din 1965-66, cunoscut i sub numele de criza scaunului liber, nelegem de ce procesele specifice acelui moment nu mai puteau fi explicate fcnd apel

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

la NF 15 . Evoluiile din prima parte a anilor 60 i, mai apoi din anii 70, au demonstrat faptul c guvernele naionale continu s aib fora i pregtirea necesar pentru a influena n mod determinant natura i ritmul procesului de integrare.

1.2.3 Interguvernamentalismul
Interguvernamentalismul (IG), teoretizat de Stanley Hoffmann, a reprezentat principalul rspuns la criza NF. Hoffmann a artat c adepii NF au privit evoluiile specifice procesul integrrii prin analogie cu un mixer care mrunete cele mai diverse produse, le modific gustul i parfumul, nlocuindu-le cu un produs nou, cel mai adesea cu un suc delicios (Hoffman, 1998). Prin contrast cu abordarea NF, Hoffmann privilegiaz logica diversitii, artnd c n domenii de importan vital pentru interesul naional, naiunile prefer certitudinea sau chiar incertitudinea auto-controlat a ncrederii n naional, unei incertitudini necontrolate a unui mixer netestat (Hoffmann, 1998). El este de acord c i ali actori i grupuri de interes joac un rol important n procesul integrrii, dar vede n guvernele naionale arbitri cu drept de decizie n problemele eseniale. Poziiile asumate de guverne sunt determinate de considerente naionale, n special de impactul deciziilor privind integrarea asupra economiei naionale, dar i asupra perspectivelor electorale ale partidului de guvernmnt. Adepii acestui curent au atras atenia asupra importanei care revine politicilor naionale n procesul de integrare european. Accentuarea rolului i influenei statului, care urmrete doar realizarea egoist a propriilor interese, n special n domenii politic sensibile, precum aprarea naional, securitatea naional, politica extern, au condus la dezvoltarea aa-numitei logici a diversitii n locul logicii integrrii (Hoffman, 1998). De subliniat faptul c Hoffamn face diferena ntre low politics and high politics pentru a putea explica de ce n anumite domenii integrarea a fost posibil, n timp ce n altele, nu, tocmai urmare a faptului c statele au fost reticente n a renuna la anumite atribute ale suveranitii naionale, prin transfer ctre autoriti supranaionale. Interguvernamentalismul i are originea n teoriile relaiilor internaionale, respectiv n teoria realist. Conform realitilor, statele-naiune sunt actorii principali de pe scena internaional, dezvoltarea relaiilor politice dintre state fiind rezultatul aciunii guvernelor naionale. n acest decor
15

Odat cu revigorarea procesului de integrare (spre finele anilor 80) i adoptarea Actului Unic, neofuncionalismul va reveni ca teorie de baz n explicarea adncirii integrrii europene.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

internaional, realitii nu acord prea mult importan actorilor supranaionali sau transnaionali, crora le recunosc utilitatea numai n msura n care servesc interesele statelor membre. Cu alte cuvinte, actorii supranaionali nu trebuie s urmreasc obiective transnaionale 16 , ci numai servirea celor naionale. Perioada anilor 70, caracterizat prin termenul de euroscleroz, a accentuat caracterul interguvernamental al procesului de integrare. Europa s-a confruntat n aceast perioad cu dou crize petroliere, cu omaj ridicat, inflaie i reducerea ritmurilor de cretere economic. Aadar, n aceast conjunctur economic nefavorabil, statele membre s-au concentrat tot mai mult pe aspectele interne, n detrimentul procesului de integrare. Pe acest fond, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare au sczut n intensitate, n vreme ce, n comerul intra-comunitar au aprut noi obstacole. n plus, i activitatea Comisiei a intrat n declin, n timp ce Consiliul de Minitri a devenit cea mai important instituie a CEE. Teoria lui Hoffman a cutat s explice perioada anilor 60-70, perioad caracterizat prin stagnarea procesului de integrare european i reapariia sentimentelor naionaliste la nivelul elitelor din diferite state membre. Cu toate acestea, punctele de vedere exprimate de Hoffman, privind existena unor high politics n acele domenii sensibile n care statele membre se artau reticente n a ceda pri din suveranitatea naional, poate fi aplicat i pentru a explica unele evenimente anterioare acestei perioade, precum eecul Comunitii Europene de Aprare (European Defence Community), din 1954. n concluzie, interguvernamentalismul consider statul-naiune ca reprezentnd cel mai mare posesor de putere, principalul iniiator, supervizor i adesea chiar distrugtor al procesului de integrare iniiat n afara granielor naionale. Rolul atribuit de Hoffmann guvernelor naionale a trezit ns i reacii critice puternice. Astfel, Carol Webb (1983) a afirmat c imaginea oferit de IG este inadecvat i distorsionat. Departe a de controla eficient i efectiv procesul decizional dintre statele membre i comunitate, guvernele naionale sunt mai degrab asemenea unui jongler care ncearc simultan s in mai multe mingi n aer i s se i menin n echilibru pe o platform
16

H. Wallace consider c termenul de transguvernamentalism exprim mult mai fidel dimensiunea cooperrii dintre statele membre ale UE i c se caracterizeaz prin: y Rolul activ al Consiliului European n stabilirea general a politicilor; y Rolul primordial jucat de Consiliul de Minitri n procesul decizional; y Rolul limitat sau chiar marginal al Comisiei; y Implicarea unei numr limitat de factori politici naionali cheie; y Lipsa de transparen a procesului. (H. Wallace, 2004, p. 37)

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

rotitoare. Asemenea critici au fost de natur s mineze treptat ncrederea n IG, ca suport teoretic pentru guvernele care acioneaz n numele interesului naional, de vreme ce, n realitate, cel mai ades, acestea nu acioneaz dect ca un substitut pentru articularea unor preferine partizane (H. Wallace, 2004).

1.2.4 Abordri din perspectiva politicilor interne / naionale


Cele mai semnificative comentarii privind rolul politicilor interne n corelaie cu procesul de luare a deciziilor la nivelul UE, fr a rmne ns singulare, i-au aparinut lui S. Bulmer. Bulmer (1983) a atras atenia asupra faptului c teoriile existente nu au reuit s explice suficient modul n care politicile interne interacioneaz cu politicile UE, deoarece s-au concentrat prea mult asupra nivelului decizional teriar respectiv asupra cadrului instituional formal al Comunitii fr a examina sursele interne ale poziiilor de negociere naionale. De asemenea, Bulmer a subliniat c nu procesul decizional n cadrul UE urmeaz logica integrrii, ci integrarea urmeaz logica procesului decizional. Bulmer a sugerat c NF au pus un accent mult prea mare pe rolul jucat de grupurile de interes i de alte elite n meninerea dinamicii integrrii europene. Pe de alt parte, dei recunotea rolul central jucat de guvernele naionale, IG nu au oferit suficiente argumente n analiza atitudinii statelor membre fa de UE. IG tinde a considera guvernele naionale ca omniprezente, asemntoare unor structuri monolitice, n ciuda faptului c realitatea nu prea a susine o asemenea premis. Bulmer a artat c politica UE este formulat n mod diferit n diferitele state membre, iar msura n care deciziile politice sunt luate prin consens sau sunt impuse, depinde numai de cultura politic naional, de fora guvernului i a grupurilor de interes, a structurilor parlamentare existente, de fora partidelor politice i a autoritilor locale. Astfel, pornind de la critica adus teoriilor existente, Bulmer a subliniat o serie de trsturi cheie ale unei abordri din perspectiva politicilor interne: Politica naional care reprezint unitatea de baz a UE; fiecare politic naional reflect un set diferit de condiii economice i sociale, care modeleaz diferit interesele naionale i coninutul acestor politicii; Politicile europene care reprezint numai o faet a activitii politice naionale; n termeni formali, guvernele naionale dein o poziie cheie n jonciunea politicilor naionale cu cele comunitare;

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Stilul politic adoptat (policy style) n relaia dintre guvernul naional, alturi de celelalte fore politice interne i instituiile UE.

Pe de alt parte, urmrind aceeai logic, H. Wallace a atras atenia asupra tradiiilor administrative dar i asupra obiectivelor politice diferite ale statelor membre n formularea poziiilor comunitare. Aceste diferene de abordare duc i la formularea diferit a poziiilor proprii privind problematica comunitar i la o aa-numit lips de coeren n definirea i formularea poziiilor naionale. Din perspectiva tipului de sistem administrativ existent, Marea Britanie i Frana sunt considerate a avea sisteme administrative centralizate care, n principiu, au permis acestor guverne s aib o linie consistent de negociere cu Comunitatea (H. Wallace, 1977). Pe de alt parte, dei n ambele ri exist sisteme administrative centralizate, care permit formularea unor poziii de negociere mult mai coerente, acest lucru nu reflect n mod necesar i existena unui consens intern privind diferitele probleme. Astfel, H. Wallace a identificat i ali factori cu semnificaie n procesul de modelare a unei poziii naionale n faa problemelor comunitare, precum calitatea i morala funcionarilor din administraia public, echilibrul intern din cadrul fiecrui guvern, rolul constituional jucat de leaderii politici... fora unui anumit minister, fora grupurilor interesate, puterea de care dispun instituii precum Ministerul de Externe sau Trezoreria. Provocarea adresat IG, de Wallace i Bulmer a fost ulterior preluat de ali analiti, precum A. Moravcsik (1991, 1993), G. Marks (92, 93) .a.

1.3 Teorii contemporane privind procesul decizional n cadrul Uniunii Europene


Cu ceva mai mult timp nainte de actualele dezbateri teoretice privind raportul dintre interguvernamentalism i supranaionalism, Carole Webb argumenta c att neofuncionalismul, ct i interguvernamentalismul pur sunt dou concepte mult prea statice, nguste i, ca atare, neconvingtoare. Ea sublinia c n analiza procesului decizional ar trebui s se in cont de complexitatea mediului decizional, att a celui specific fiecrui stat membru, ct i a celui comunitar (Webb, 1983, p. 38). Lansarea programului Pieei Unice n 1985, moment care a marcat o nou faz n procesul integrrii europene, a fost rapid urmat de noi dezvoltri teoretice la nivelul abordrilor realiste, dar i pluraliste. Fidel tradiiei pluraliste, Gary Marks (1992, 1993) a dezvoltat conceptul de guvernare la mai multe niveluri (multi-level governance), care i-a permis s descrie modul n care UE a translatat ctre un sistem decizional specific, n care

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

puterea se mparte ntre actori aflai la niveluri diferite (multiple) de guvernare: subnaional, naional i supranaional. n contrast cu aceast abordare, ali analiti (printre care Andrew Moravcsik, 1993 i Mark Pollack, 1995) au continuat s accentueze rolul jucat de guvernele naionale. Astfel, A. Moravcsik a propus un nou model, pe cel al interguvernamentalismului liberal.

1.3.1 Guvernarea la niveluri diferite (multi-level governance)


n centrul acestei teorii st observaia c procesul decizional colectiv i independena instituiilor supranaionale au erodat suveranitatea guvernelor naionale. n plus, guvernele sunt acum mai puin capabile s controleze activitatea altor actori interni, care acioneaz i la scar internaional. Cu alte cuvinte, integrarea european reprezint un proces n cadrul cruia autoritatea i influena decizional sunt mprite ntre niveluri diferite de guvernare subnaional, naional i supranaional (Marks, 1996). Modelul guvernrii la mai multe niveluri (GMN) nu neag faptul c guvernele naionale rmn cele mai importante piese n puzzel-ul european (Marks, 1996). El nu este ns de acord cu faptul c statul reprezint un actor n relaiile internaionale i face distincia ntre statul privit ca un set de reguli instituionale i statul ca punct de referin pentru actorii politici. Conform lui, instituiile nu gndesc, nu au preferine i nu acioneaz, ele sunt seturi de norme formale i informale, acceptate de toat lumea, care constrng actorii politici (indivizi i grupuri de indivizi), singurii capabili de aciuni orientate n acest scop. (Marks, 1996) Punctul de plecare al GMN l reprezint numrul n cretere de competene care se suprapun la diferite niveluri de guvernare, precum i cooperarea actorilor politici la toate aceste niveluri de guvernare. GMN se bazeaz pe trei caracteristici principale: Competenele decizionale sunt mprite ntre actorii participani la diferite nivele, cel mai important nivel la care are loc aceast cooperare fiind cel comunitar. n cadrul UE, instituiile comunitare supranaionale, Comisia, PE, CEJ, sunt cele care exercit n mod independent propria influen asupra procesului decizional, asupra formulrii politicilor comune i asupra implementrii acestora. Pe lng instituiile comunitare, o influen semnificativ asupra procesului legislativ o au i grupurile de interese i actorii subnaionali. Atunci cnd, n cadrul statelor membre exist i entiti regionale puternice, acestea pot participa activ la formularea i implementarea politicilor;

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Procesul decizional colectiv implic i o semnificativ pierdere de suveranitate i, n consecin, de control asupra procesului decizional deinut de liderii naionali. n cazul GMN, nu mai regsim conceptul de cel mai mic numitor comun, specific teoriei IG. n majoritatea domeniilor, deciziile vor fi afectate de participarea unui numr din ce n ce mai mare de actori, situai la diferite niveluri de guvernare. n cadrul procesului decizional, Consiliul de Minitri nu mai deine monopolul decizional, PE fiind tot mai mult implicat n procesul legislativ i, ndeosebi, n procedura de co-decizie. Ca atare Consiliul este actorul principal n luarea deciziilor, ns PE i Comisia sunt nite parteneri indispensabili (G. Marks, 1996); Arenele politice sunt interconectate i nu separate la diferite niveluri. Dei nivelul naional continu s rmn principalul loc de formare al preferinelor naionale, n final se formeaz o varietate de canale i conexiuni ntre diferitele nivele de guvernare supranaional, naional i subnaional. Actorii subnaionali acioneaz att la nivel naional, ct i la nivel supranaional, dnd astfel natere unor asocieri transnaionale diferite. Statele nu mai monopolizeaz legturile dintre actorii naionali i cei comunitari, ci se constituie n actori care contest deciziile luate la diferite niveluri. (G. Marks, 1996)

Conform adepilor GMN, cel mai bun studiu de caz pentru acest model l reprezint politica de dezvoltare regional (PDR) a UE, i asta din cel puin dou motive: 1. PDR este considerat a reprezenta apogeul GMN, situaie n care guvernarea supranaional, naional, regional i local se mpletesc ntr-o complicat reea teritorial (Marks, 1993); 2. GMN este predominant n faza implementrii (Marks, Hooghe, 1996). H. Wallace consider c modelul guvernrii la mai multe niveluri cuprinde urmtorii actori (H. Wallace, 2004, p. 35): Comisia care acioneaz n parteneriat cu autoritile locale i regionale; Guvernele statelor membre care acioneaz n cadrul Consiliului de Minitri; Parlamentul European ai crui membri se pot constitui n surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici naionali; Autoritile naionale i regionale care beneficiaz de competene politice n arena european ncepnd cu 1993, anul n care a nceput s funcioneze o nou instituie, Comitetul Regiunilor.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Guvernarea la mai multe nivele nu contest suveranitatea statelor membre, care sunt atrase ntr-un sistem de guvernare la mai multe nivele, prin liderii lor i diferii actori subnaionali, naionali i supranaionali.

1.3.2 Interguvernamentalismul liberal


Interguvernamentalismul liberal (IGL) promovat de Moravcsik, dei pornete de la premisa c statele sunt actori raionali, se ndeprteaz de realismul tradiional prin accentul pus pe importana procesului intern de formare a politicilor comune. Moravcsik (1993, p. 517) consider c deciziile majore n cadrul UE se iau n urma unui proces n doi timpi: 1. ntr-o prim etap, preferinele naionale sunt modelate de constrngerile i oportunitile impuse de interdependeele economice; 2. n etapa urmtoare, n cadrul negocierilor interguvernamentale, opereaz fora de negociere a guvernelor i stimulentele funcionale n direcia instituionalizrii, generate de costurile tranzacionale ridicate i de dorina de a controla agenda intern / internaional. n conformitate cu Moravcsik (1993), IGL presupune existena unei structuri de baz tripartite n ceea ce privete formularea preferinelor n cazul politicilor comune, a negocierilor interstatale i a delegrii instituionale: prima parte implic existena unor procese interne diferite i deci a unor poziii diferite abordate de guverne n timpul negocierilor; a doua parte a analizei se oprete asupra modului n care interesele naionale conflictuale sunt reconciliate n cadrul Consiliului de Minitri; a treia parte caut s explice circumstanele n care guvernele naionale deleag puteri instituiilor supranaionale.

Spre deosebire de teoria interguvernamentalist, teoria liberalinterguvernamental dezvoltat de Moravcsik acord un rol important instituiilor n calitatea lor de facilitatori n cazul proceselor de negociere la nivel comunitar. Statul naional beneficiaz i utilizeaz mediul instituional al UE pentru a-i promova preferinele i interesele interne. Acest lucru se ntmpl att la nivelul instituiilor supranaionale, cum ar fi Comisia European, Parlamentul European, Curtea European de Justiie, ct i interguvernamentale, precum Consiliul de Minitri.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Ben Rosamond (2000) menioneaz i alte contribuii la teoria liberalismului interguvernamental, fcnd trimitere la teoriile dezvoltate de W. Wessel sau F. Scharpf. W. Wessel, de pild, dezvolt aa-numita ipotez a fuziunii, respingnd teza neofuncionalitilor conform crora integrarea se rezum la un progres relativ liniar ctre un punct final predeterminat. El consider c guvernele vor sprijini integrarea privind-o ca o modalitate de rezolvare a problemelor comune, generate de dificultile interne i de interdependenele economice globale, cu alte cuvinte, integrarea poate fi explicat i prin aceste aciuni unilaterale ale guvernelor naionale. Pe de alt parte, F. Scharpf introduce conceptul de capcan a deciziilor comune. n opinia sa, deciziile adoptate prin metoda comunitar permit statelor s-i rezolve n comun anumite probleme, dar rezultatul acestor negocieri nu poate fi dect sub-optimal, sau, folosind expresia lui Moravcsik, reprezint cel mai mic numitor comun 17 . Cu alte cuvinte, adncirea integrrii i creterea domeniilor n care instituiile supranaionale au competene, se datoreaz necesitii i dorinei statelor membre de a cuta soluii comune unor probleme comune. Acest lucru nu implic ns o dinamizare a transferului de suveranitate ctre UE, ci numai o confirmare a faptului c retragerea din cadrul sistemului sau ntoarcerea la o situaie de status quo este practic imposibil. Diferenele principale ntre IG i IGL se regsesc n modul n care cele dou abordri teoretice privesc poziia statului n relaiile internaionale i, n special, n procesul de integrare european. Astfel, n timp ce IG consider statul o cutie neagr, n cazul cruia preferinele i interesele sunt considerate ca date, IGL caut s descifreze interiorul cutiei negre i s explice aceste poziii, atitudini, interese, pornind de la influena exercitat de diferitele grupri guvernamentale i non-guvernamentale. Preferinele statelor nu mai sunt considerate a fi date, ci formate, ca urmare a interaciunilor de la nivel intern i extern. A doua diferen se refer la accentul pus de ctre stat pe procesul de negociere politic sau economic. Astfel, n timp ce n cazul IG, statul este preocupat n principal de aspectul politic al negocierilor internaionale, n cazul IGL, accentul cade tot mai mult pe aspectele economice. IGL a aprut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat adoptrii Actului Unic (1986/1987). Moravcsik considera c succesul Actului Unic se datoreaz aciunii actorilor transnaionali, dar i negocierilor dintre guvernele statelor membre. Printre cei mai importani actori supranaionali, Moravcsik enumer instituiile comunitare, n special PE i CEJ, grupurile de lobby i activitatea Comisiei la momentul respectiv, (n special cea desfurat de Preedintele Comisiei, Jacques Delors
17

Rezultatul negocierilor dintre statele membre reprezint minimul dintre ceea ce s-a propus i s-a dorit iniial.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

i de Comisarul pentru piaa intern, Lordul Arthur Cockfield). IGL consider statele-naiune ca actori de baz pe scena internaional, dar este preocupat de modalitatea de formare a preferinelor pe plan intern i de modul n care se realizeaz negocierea interguvernamental, conceptele de baz fiind cel mai mic numitor comun i negocierea dintre statele membre. O alt direcie de cercetare, care i afl rdcinile n domeniul politicilor comparate, i propune s analizeze modul n care structura instituional a UE determin eficiena politicilor UE. Aa de exemplu, Alberta Sbragia afirm c: Interguvernamentalitii nici nu descriu, nici nu explic contextul n care au loc negocierile interguvernamentale. O atenie special acordat negocierilor guvernamentale nu poate explica, de exemplu, rolul jucat de Comisie n stabilirea agendei sau de CEJ n modelarea cadrului juridic n cadrul procesului decizional. Neofuncionalitii, prin atenia acordat Comisiei i elitelor transnaionale i funcionale reuesc ceva mai uor s explice contextul dar nu i mecanismele procesului decizional din interiorul Consiliului de Minitri, unde minitrii naionali negociaz astfel nct s-i protejeze interesele naionale (Sbragia, 1993, p. 26). Peter Ludlow atrage atenia asupra importanei egale care revine celor dou instituii, Comisia i Consiliul de Minitri i consider c modelul conform cruia ntre Comisie i Consiliu exist relaii adverse, este incorect, de vreme ce cele dou instituii lucreaz mpreun n diferite domenii. Pentru a concluziona, atragem atenia asupra faptului c, n vreme ce interguvernamentalitii s-au concentrat asupra procesului de elaborare a tratatelor i au pus un accent exagerat pe rolul jucat de politicile naionale translatate la nivelul Consiliului de Minitri, instituionalitii au exagerat prin concentrarea exclusiv asupra interaciunii dintre diversele instituii ale UE, fr ca n analiz s ia n calcul i influena exercitat de politicile naionale. Cu alte cuvinte, n vreme ce unii analiti cu atras atenia asupra semnificaiei politicilor naionale i asupra modului n care acestea se regsesc translatate la nivelul Consiliului de Minitri i asupra modului n care afecteaz politicile UE, ali analiti, pe bun dreptate, au afirmat c n cadrul procesului decizional Consiliul de Minitri reprezint numai o parte, fie ea i una puternic i influent. n fine, ali analiti au constatat c procesul decizional n cadrul UE se desfoar ntr-un context internaional i, ca atare, orice analiz serioas trebuie s aib n vedere i presiunile internaionale exercitate asupra UE.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

1.4 Europenizarea sau dincolo de teorii


Una din ntrebrile care se ridic de ndat ce te apropii de acest nou concept, al europenizrii, este dac domeniul de analiz specific acesteia reflect n mod real o nou orientare teoretic sau reprezint doar o mod trectoare (Claudio M. Radaelli, 2004). n fapt, e poate prea devreme pentru a cuta i un rspuns, de vreme ce acelai tip de ntrebri se puneau i acum circa douzeci de ani, n legtur ns cu un alt concept pe atunci la mod, cel de guvernare internaional (international governance). A ncerca s oferi pentru acest nou concept o singur definiie atotcuprinztoare se dovedete a fi o sarcin mult prea complicat pentru a fi dus cu bine la capt. Oricum, ceea ce trebuie subliniat de la bun nceput este faptul c europenizarea reprezint o mutaie n raport cu teoriile privind integrarea european, cu teoriile privind guvernarea sau cu temele clasice specifice politicilor comparative. Ceea ce se remarc n legtur cu domeniul de analiz este faptul c accentul n nelegerea integrrii europene cade, de ast dat, asupra politicilor interne, fr a intra ns n discuie i balana puterii dintre guvernele naionale i instituiile europene, subiect care face obiectul dezbaterilor n cazul teoriilor privind integrarea european.

Anumite teorii privind guvernarea (vezi Rhodes, 1997) merg dincolo de argumentele neo-funcionaliste privind balana puterii ntre stat i instituiile supranaionale i prezic o fragilizare a statului. n schimb, europenizarea este mai degrab interesat de modul n care se realizeaz adaptarea la reglementrile UE, fr a face ns predicii de nici un fel. Un alt element care difereniaz europenizarea de alte modaliti de abordare o reprezint i lipsa oricror evaluri privind convergena. Analizele realizate n domeniul europenizrii se dovedesc a fi mult mai deschise n privina convergenei i divergenei, considernd c rezultatele vor fi dependente de domeniile i elementele specifice politicilor i condiiilor istorice existente.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Europenizarea reprezint un proces de: a) construcie, b) difuziune, c) instituionalizare a unor reguli formale i informale, proceduri, paradigme politice, stiluri i modaliti de a face ceva (ways of doing things), precum i de convingeri i norme comune, care sunt mai nti definite i consolidate n cadrul politicilor UE i mai apoi ncorporate n logica discursului intern (naional i subnaional), a structurilor politice i a politicilor publice.
Sursa: Claudio Radaelli, Europenisation: solution or problem?

Definiia propus de Radaelli insist asupra faptului c europenizarea reprezint un proces interactiv, nu un simplu proces de reacie unilateral la influena UE, i c europenizarea trebuie abordat nuanat, nu n mod mecanic, ca simpl reacie la impactul creat de necesitatea transpunerii i implementrii reglementrilor comunitare. Cu alte cuvinte, europenizarea are n vedere modul n care sunt gestionate schimbrile interne, modelul adaptrii interne fiind mult mai complex dect simpla reacie la cerinele venite dinspre Bruxelles. Astfel, modelul adaptrilor complexe i al logicilor interactive reprezint astzi teme comune noilor studii privind europenizarea (A. Magie, P. Ravinet, 2004). n cadrul studiilor consacrate europenizrii sunt vizibile dou abordri distincte: Abordarea de sus n jos (top-down approach), specific n special lucrrilor realizate n anii 70 i 80, care se caracterizeaz prin accentul pus pe presiunile exercitate de UE asupra statelor membre (presiuni venite dinspre UE ctre statele membre, variabile interferene, reacii i modificri la nivel naional); Abordarea de jos n sus (bottom-up cluster), specific analizelor realizate dup anii 90, care se caracterizeaz prin faptul c analiza procesului ncepe i se termin tot la nivelul actorilor naionali. O trstur interesant a acestei abordri o reprezint modul n care reuete s foloseasc i s mbine conceptele i teoriile existente, cele mai semnificative importuri fiind venite dinspre politicile comparate i analiza politic.
Exemplu privind procesul de europenizare ntr-un studiu privind monopolul asupra alcoolului n Finlanda, Norvegia, Suedia se arta c la nceputul procesului de comunitarizare a politicilor, actorii interni considerau alcoolul drept o problem care ine de domeniul sanitar. Introducerea prevederilor privind politica n domeniul concurenei a dus la reformularea acestui aspect, politica n domeniul alcoolului devenind subiect al reglementrilor specifice politicii n domeniul concurenei i pieei unice. Ca atare, ri precum Finlanda nu mai puteau menine monopolul asupra acestui produs i, n acelai timp, exporta aceast foarte cunoscut marc de vodk, Finlandia (vndut pretutindeni n Europa tocmai datorit proteciei monopolistice practicate acas). Astfel, ca urmare a impactului generat de reglementrile comunitare, politica n domeniul alcoolului a fost redefinit ca aparinnd politicii n domeniul concurenei i nu politicii n domeniul sanitar.
Sursa: Ugland, T., Adaptation and integration through policy re-categorization, Journal of Public Policy, 2003, p. 157-170

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Numeroasele studii publicate pn n prezent trateaz europenizarea ca metod de guvernare, de instituionalizare sau ca discurs, dei, la o analiz mai atent se poate constata c fiecare din cele trei abordri reprezint n fapt faetele ale aceluiai proces: 1. Europenizarea ca proces de guvernare numeroi autori (Bache, 2003, Buller i Gamble, 2002, Gualini, 2003, Scharpf, 1999 etc.) au considerat europenizarea drept un proces prin care se modific n mod continuu modul n care este guvernat UE (vezi guvernarea la mai multe niveluri). Pentru a ilustra, putem avansa faptul c europenizarea a modificat noiunile de guvernare n UE prin stabilirea principiului parteneriatului public privat sau prin inserarea regiunilor n procesul complex de guvernare. 2. Europenizarea ca proces de instituionalizare definiia oferit de Radaelli se refer la europenizare ca fiind procesul prin care regulile formale i modalitile informale de a face diferite lucruri sunt mai nti descoperite i experimentate n contextul UE i mai apoi instituionalizate n cadrul fiecrei ri, n cadrul unei logici care ine de comportamentul actorilor naionali. Conform acestui tip de abordare, factorul exclusiv care produce mutaiile interne este reprezentat de nepotrivirea / incompatibilitatea dintre nivelul naional i cel comunitar. 3. Europenizarea ca discurs pornete de la observaia c decidenii i actorii politici construiesc Europa prin intermediul limbajului i al discursului, care poate lua diferite forme, de la discursul retoric la cel narativ. Unii autori (Hay i Rosamond, Schmidt i Radaelli, 2004) au observat c europenizarea poate reprezenta vehiculul prin care discursul privind globalizarea este instituionalizat n cadrul politicilor naionale. Discursul are o for transformatoare n cadrul politicilor UE, el poate schimba preferinele actorilor, poate reformula problemele politice, poate face ca lucrurile s devin mult mai cooperante sau conflictuale i poate, de asemenea, s creasc sau s scad valoarea resurselor (de exemplu, prin contestarea valorii anumitor actori). Cu alte cuvinte, discursul nu reprezint numai un limbaj dar i un proces interactiv (discursul poate fi definit ca un set de idei i un proces interactiv) 18 .

18

Dimensiunea ideaional se divide n dou activiti: o activitate cognitiv care permite actorilor s perceap realitatea (pornind de la cunotine, analize politice, informaii despre probleme, actori i resurse) i una normativ, de evaluare i judecare a realitii, care se refer la o sum de norme, valori i principii. Dimensiunea interactiv a discursului acoper relaia dintre decidenii politici aflai n stadiul de formulare a politicilor i momentul n care politicile sunt comunicate publicului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Indiferent ns de accepiunea dat acestui concept, europenizarea poate fi considerat a reprezenta i un termen util n nelegerea i explicarea condiiilor actuale, specifice procesului de integrare n UE, deoarece departe de a considera UE drept o entitate distinct, care domin statele membre, europenizarea susine ideea c odat devenite pri ale UE, statele membre i vor modifica procesul de luare a deciziilor i de elaborare a politicilor, ca urmare a unui proces de fuziune cu instituiile comunitare i/sau statele membre. n concluzie, europenizarea rmne un concept util n nelegerea realizrilor, limitelor, dar i particularitilor procesului de integrare.

Anexa 1

Fundamente metodologice ale sistemului politicilor economice


Cel care a propus analiza politicilor economice asemenea unui sistem de decizie a fost Tinbergen (1952). Pentru Tinbergen, politica economic poate fi descris ca un sistem de decizie care reflect relaii dintre obiective, care permit satisfacerea decidentului politic dar care nu sunt integral i direct controlate de acesta i instrumente, care constituie variabile n sistem. Sistemul, n conformitate cu schema propus de Boissieu (1978) poate fi reprezentat astfel:

Variabile exogene

Variabile endogene

Instrumente

X A

Y B

Obiective

Date/informaii

Variabile Non-pertinente

Acest model impune definirea mai exact a conceptului de obiectiv i a celui de instrument, fr a uita ns c, includerea unei variabile, ntr-o categorie sau alta, reprezint rezultatul unei alegeri politice (evident, de politic economic) 54 .
54

De exemplu, n cazul UEM, deficitul bugetar a trecut de la statutul de instrument la cel de obiectiv.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Obiectivele traduc, n termeni economici, intele finale ale politicilor generale ale guvernelor. Clasificarea obiectivelor poate avea n vedere diferite criterii. Aa de pild, Kirschen (1974), separ obiectivele n trei categorii, respectiv: Obiective economice pure legate de bunstarea economic individual; Obiective ale bunstrii sociale i consumului de resurse legate bunstarea economic general; Cvasi-obiective fr legtur direct cu bunstarea economic general sau individual.

G. Duthil i W. Marois ofer o alt clasificare, pe care o putem considera mult mai actual: Obiective economice primare corespunztoare careului magic al economiei (Kaldar, 1971), respectiv: cretere economic, ocuparea forei de munc, stabilitatea preurilor, echilibrul extern (al balanei de pli); Obiective economice secundare, legate de redistribuire, protecie social, timp liber etc.; Obiective specifice, legate de atingerea unor obligaii ale statelor n domeniul aprrii, educaiei, sntii, mediului.

De regul, decidenii/responsabilii politici exprim o anumit opiune privind ierarhizarea obiectivelor. Astfel, dup al Doilea Rzboi Mondial, obiectivul deplinei utilizri a forei de munc a putut fi regsit pe agenda tuturor liderilor politici 55 . Cu toate c exist aceste obiective comune, politicile au prioriti diferite. Astfel, la nceputul anilor 80, n vreme ce n SUA i Marea Britanie se acorda prioritate stabilitii preurilor, Frana punea pe primul loc ocuparea forei de munc. n anii 90 ns, stabilitatea preurilor a devenit un obiectiv prioritar pentru majoritatea rilor occidentale i aceast preferin a fost clar exprimat i de criteriile de funcionare ale UEM. ntre obiective se pot stabili relaii de independen, complementaritate sau concuren: n cazul obiectivelor independente, realizarea primului obiectiv nu afecteaz realizarea celui de-al doilea;

55

Vezi Cartea alb britanic, Carta ONU, Employment Act, SUA etc.

Anexa

n cazul obiectivelor complementare, se nregistreaz o ameliorare simultan a gradului de realizare a celor dou obiective 56 ; n cazul obiectivelor concurente, pe msur ce se nregistreaz progrese n cazul unui obiectiv, cellalt se deterioreaz (vezi curba lui Philips dintre inflaie i omaj).

Relaiile care se stabilesc ntre obiective (n special n cazul celor concurente), pot constitui constrngeri serioase n conceperea i transpunerea politicilor economice 57 . La rndul lor, instrumentele se caracterizeaz prin faptul c: Sunt utilizabile i gestionabile de ctre decidenii politici; Nu constituie scopuri n sine (nu trebuie s se transforme din instrumente n obiective); Permit atingerea valorilor int, fixate prin obiective.

n procesul politic, de utilizare eficient a instrumentelor, decidenii politici trebuie s in cont de trei categorii de constrngeri: a) Politice n funcie de doctrina politic proprie partidului care a ctigat alegerile, se vor impune att unele instrumente politice implicite, ct i unele tabu-uri. Aa, de exemplu, guvernele liberale vor respinge msurile de control direct i vor fi adeptele relansrii economice prin investiii directe i iniiativ privat. La rndul lor, guvernele socialiste, ca i cele social-democrate, vor privilegia creterea consumului prin creterea cheltuielilor publice, respectiv, printr-o prezen mult mai accentuat a statului n economie. b) Tehnice Numeroase instrumente nu pot fi utilizate dect n anumite limite, considerate a fi condiii la limit. Aa de exemplu, Rata dobnzii nu poate varia dect ntre anumite limite.
56

O relaie de complementaritate se nregistreaz ntre accelerarea ritmului de cretere economic i reducerea ratei omajului; pot fi exemplificate i relaii de complementaritate conflictual, precum ntre ritmul de cretere economic i rata inflaiei numai o cretere moderat poate susine lupta mpotriva inflaiei. 57 Aa de pild, n cazul politicii stop and go, faza de relansare economic, destinat s duc la cretere economic dar i la scderea omajului, genereaz creterea inflaiei, n vreme ce n faza de depresiune, pe fondul reducerii ritmului de cretere economic, reducerea inflaiei duce i la creterea omajului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c) Temporale n procesul de realizare a obiectivelor (prin intermediul instrumentelor), pot s apar diferite ntrzieri generate de motivaii diferite, precum ntrzieri n recunoaterea necesitii interveniei, n luarea deciziei, n punerea ei n aplicare etc. n momentul n care se decide pentru un tip de intervenie sau altul, trebuie inut cont i de aceste elemente; de exemplu, politica monetar este mult mai rapid pus n aplicare dect politica bugetar care necesit deliberri parlamentare lungi i nesigure. Luarea deciziei n cazul unei politici economice se poate face pornind de la dou modele diferite: Modelul optimizrii sau al obiectivelor flexibile; Face apel la raionalitatea decidentului, care se exprim n funcie de preferina decidentului politic, ceea ce i permite s stabileasc obiective flexibile. Preferina decidentului politic se exprim n funcie de instrumente i obiective. Utilizarea econometriei presupune apelul la dou metode distincte: o a interviurilor (vezi R. Frisch, Kirschen sau Morrissens) const n formalizarea preferinelor exprimate fie de oameni politici, fie de experi economici; de remarcat ns c transformarea acestor opinii ntr-o form econometric rmne riscant; o relevarea preferinelor aceast metod are ca punct de plecare testarea unei funcii a reaciei autoritilor n funcie de instrumente i obiective; Modelul simulrii sau al obiectivelor fixe. Punctul de plecare n acest caz poate fi, fie alegerea obiectivelor n funcie de modelul optimizrii, fie o alegere prestabilit de ctre decident. Aici nu mai este vorba de a emite ipoteze pornind de la comportamentul raional al decidentului, nici s fie elaborat o funcie de preferin. Principii de politic economic Principiul lui Tinbergen cunoscut i sub numele de principiul coerenei, indic faptul c o politic economic cu obiective fixe trebuie s aib de asemenea i instrumente i obiective. Acest principiu transpune modelul precedent, respectiv rspunde unei reprezentri lineare a economiei (sau

Anexa

unei aproximri lineare a unor relaii nelineare). Aceast ipotez semnific faptul c eficiena oricrui instrument Y, n raport cu oricare obiectiv X, este constant i independent de tipul de instrument. Studierea n dinamic a regulii lui Tinbergen a dat natere unor dezbateri aprinse ntre cei care consider c ea nu mai este valabil (Culbertson), cei care consider c ea se verific nc (Aoki) i cei care au ajustat modelul (Preston). Indiferent de opinie, regula lui Tinbergen rmne un punct de referin, susceptibil s alimenteze n continuare polemici (precum cele legate de dispariia instrumentelor i a obiectivelor odat cu trecerea la un sistem al cursurilor de schimb flexibile sau odat cu intrarea n UEM). Principiul lui Mundell cunoscut i sub numele de principiul eficienei, indic faptul c decidentul trebuie s utilizeze pentru atingerea unui obiectiv acel instrument care prezint un avantaj comparativ n raport cu un altul. Acest principiu este derivat de Mundell, n ncercarea de a rspunde problemei afectrii instrumentelor unor obiective, ntr-un model cu dou instrumente (politica monetar i politica bugetar) i dou obiective (unul intern, al venitului, i unul extern, al balanei de pli externe). Afectarea eficient reinut de el a fost de a aplica politica monetar pentru asigurarea echilibrelor externe i politica bugetar pentru atingerea celor interne. Se poate demonstra cu uurin, n cadrul modelului Mundell-Fleming standard, c ntr-o lume n care parametrii economici sunt cunoscui insuficient, aceast alocare poate permite obinerea unui sistem dinamic stabil i de a converge ctre echilibru. Ea corespunde att unei lumi n care decidenii nu dispun de suficiente informaii, ct i unei modaliti de divizare a muncii ntre responsabilii de politic economic (Banca Central i Ministerul Finane Guvern). Conform celor afirmate chiar de Mundell, principiul eficienei este n mod fundamental o propoziie matematic care presupune c, n loc s lai un singur organism s se ocupe de mai multe probleme, responsabilitatea trebuie divizat ntre diferite autoriti, astfel nct sistemul s fie stabil. Chiar dac i principiul lui Mundell a fost pus n discuie, el reprezint un punct de referin i n numele lui numeroase Bnci Centrale au obinut independen crescut i s-au luat msuri de divizare a responsabilitilor n procesul politic.
Sursa: Prelucrare dup Gerard Duthil i William Marois (coord.), Politiques conomiques, Ellipses, 1997

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 2 Sistemul de drept comunitar


Sistemul normativ al CE se supune urmtorului principiu: dispoziiile naionale sunt nlocuite de acte comunitare numai atunci cnd un text precis, comun tuturor statelor membre, este necesar; n caz contrar, trebuie s se in cont de ordinea juridic naional. Dreptul comunitar originar: tratatele fondatoare, respectiv cele trei tratate care au dus la crearea Comunitilor, precum i modificrile ulterioare ale acestora: Actul Unic, TM, TA, (TN), precum i diferitele acorduri de adeziune. Ele formeaz cadrul constituional al CE, pe care instituiile comunitare trebuie s le urmeze n interesul comunitii, prin puterile administrative i legislative de care dispune. Dreptul comunitar derivat, creat de instituiile comunitare pe baza tratatelor. Include acte juridice enumerate i definite n art. 249 al TCE, art.161 al Tratatul Euratom i art. 14 al TCECO. n vreme ce CECO nu prevede dect trei tipuri de acte decizii, recomandri, avize CE i Euratom prevd cinci: reglementri, directive, decizii, recomandri, avize. Din punctul de vedere al destinatarilor i al efectelor juridice produse, actele juridice ale sistemului normativ al tratatelor europene pot fi grupate astfel:
Tratatul Euratom (161) Reglementri Directive Decizii Recomandri Avize

Tratatul CECO (art. 14) Decizii generale Recomandri Decizii individuale Avize

Tratatul CE (249) Reglementri Directive Decizii Recomandri Avize

Actele juridice prin care instituiile comunitare pot interveni cel mai mult n ordinea juridic naional sunt regulamentele/deciziile generale, caracterizate prin dou proprieti: caracter comunitar au particularitatea de a crea acelai drept n tot spaiului comunitar, fiind uniform valabile i integrale n toate statelor membre (caracter constrngtor/obligatoriu). Cu alte cuvinte, este interzis statele membre s aplice incomplet

Anexa

dispoziiile, s procedeze la o selecie a acelor reguli considerate contrare intereselor naionale; aplicabilitate direct adic faptul c reglementrile creeaz acelai drept fr ca statele membre s fi dat un ordin anume, conferind drepturi directe cetenilor sau impunndu-le direct anumite obligaii. Statele membre, instituiile acestora, autoritile sunt direct legate prin dreptul comunitar i trebuie s le respecte n aceeai msur ca i dreptul naional. Pentru c sunt adoptate n cadrul unei proceduri de codecizie cu Parlamentul European, ele pot fi calificate drept legi europene. Directivele / recomandrile caut s concilieze necesitatea unitii dreptului comunitar cu prezervarea diversitii naionale. Contrar reglementrilor, principalul obiectiv al directivelor nu este armonizarea juridic, ci apropierea legislaiilor. Acest lucru va permite eliminarea treptat a contradiciilor i diferenelor ntre legislaiile naionale pn la momentul n care, n fiecare stat membru, condiiile de fond vor fi ct mai apropiate posibil. Directiva nu leag statele membre dect n ceea ce privete rezultatul care trebuie atins, lsndu-le acestora posibilitatea de a alege forma i mijloacele pe care s le adopte pentru a realiza obiectivele comunitare n cadrul ordinii juridice interne. Dispoziiile unei directive nu nlocuiesc automat reglementrile juridice naionale, dar impun statelor membre obligaia de a-i adapta regulile dreptului naional dispoziiilor comunitare. Deciziile /decizii individuale sunt echivalente, n cazul legislaiilor naionale, cu acele condiii obligatorii fixate de administraiile naionale, de aplicare ale unei legi, pentru situaii concrete. Prin intermediul acestora, instituiile comunitare stabilesc, pentru cazuri particulare, n cazul unui stat membru sau al unui cetean al UE, dac s acioneze sau nu, conferindu-le drepturi i impunndu-le obligaii. Caracteristici: Spre deosebire de reglementri au validitate individual, adic destinatarii trebuie desemnai individual i nu sunt legai dect de o manier individual. Decizia este obligatorie n toate elementele sale, difereniindu-se astfel i de directive, care nu sunt obligatorii dect sub raportul rezultatului de atins.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Deciziile pot fi luate, de exemplu, pentru a autoriza sau interzice ajutoarele de stat (art. 87 i 88 ale TCE), pentru a anula acorduri sau nelegeri contrare concurenei (art. 81 al TCE) i pentru a impune amenzi sau msuri constrngtoare. Recomandrile/avizele n vreme ce recomandrile sugereaz destinatarilor un anumit comportament, avizele sunt emise atunci cnd trebuie apreciat o anumit situaie n Comunitate sau n statele membre. Importana acestora este n principal politic i moral, sperndu-se c cei vizai se vor conforma n mod voluntar sfaturilor date.

Anexa

Anexa 3

Se poate i mai simplu?


Descifrnd Eurojargonul sau mic dicionar de termeni privind integrarea european (extras de pe www.europa.eu.int - A plain language guide to Eurojargon)

Bruxelles-ul a decis....

Comitologie

Competene

Constituia UE

Termenul Bruxelles este adesea folosit n media pentru a face trimitere la instituiile Uniunii, cele mai multe localizate n oraul Bruxelles. Legislaia european este propus de Comisie, dar numai dup dezbateri n cadrul Consiliului de Minitri (minitrii guvernelor naionale) i Parlamentului European (ales de ctre cetenii europeni) aceste propuneri, care pot suferi modificri substaniale sau pot fi chiar respinse, ajung eventual s devin lege. Termen folosit i sub forma de procedura care implic utilizarea comitetelor, descrie un proces n care Comisia, n momentul conceperii sau implementrii legislaiei europene, trebuie s consulte comitete special desemnate, formate din experi provenind din statele membre. Termen utilizat pentru a descrie puterile i responsabilitile care revin instituiilor UE i cele care rmn la nivel naional sau regional. n prezent, UE este fondat pe patru tratate de baz care includ principii i reguli de funcionare; din dorina de simplificare, s-a luat decizia nlocuirii acestor documente (de dimensiuni foarte mari i cu un grad ridicat de complexitate) cu un singur document, mai scurt, mai clar, care s prezinte de o manier mult mai structurat ceea ce dorete UE i ceea ce trebuie s fac fiecare actor implicat n mecanismele comunitare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Consiliu

CE (n englez EC)

Metoda comunitar

Atenie, termenul poate fi folosit pentru a descrie trei instituii complet diferite, respectiv: 1. Consiliul European reuniune a efilor de stat i guverne (respectiv, preedini i/sau primi minitri) din statele membre ale UE, la care mai particip i Preedintele Comisiei. Reprezint cel mai ridicat nivel de decizie al UE, ntlnirile respective (de circa patru ori pe an) sunt cunoscute i ca summit-uri. 2. Consiliul UE sau Consiliul de Minitri instituie format din minitri ai guvernelor statelor membre; se ntrunete periodic pentru a decide asupra legislaiei europene. 3. Consiliul Europei nu reprezint o instituie a UE. Este o organizaie interguvernamental, cu sediul la Strasbourg, care are ca scop (printre altele) promovarea drepturilor omului, diversitatea cultural a Europei, combaterea xenofobiei i intoleranei; a fost creat n 1949 i una din primele sale realizri a fost redactarea Conveniei europene asupra drepturilor omului. Pentru a permite cetenilor s-i exercite drepturile care le revin a fost creat i Curtea european a drepturilor omului, cu sediul la Haga. Termen care se refer la: Comunitatea European (CE/EC) numele actual al ceea ce iniial era cunoscut ca fiind Comunitatea Economic European (CEE/EEC); Comisia European (CE / EC) instituie politic independent care reprezint interesele UE ca ntreg. Este metoda decizional cea mai rspndit la nivelul instituiilor Uniunii, conform creia Comisia face o propunere ctre Consiliu i Parlament, acestea o dezbat, propun amendamente i eventual o adopt ca parte a legislaiei europene. n acest proces sunt adesea consultate organisme precum Comitetul economic i social sau Comitetul regiunilor.

Sursa: www.europa.eu.int - A plain language guide to Eurojargon

Anexa

Anexa 4 Momente semnificative n evoluia cronologic a procesului integrrii europene


1950, 9 mai: Robert Schuman, ministrul de externe al Franei, inspirat de Jean Monnet, propune planul ce va sta la baza Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului sau CECO ("Declaraia Schuman"); 1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru constituirea CECO, de ctre Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda; 1953, 10 februarie: Piaa Comun a crbunelui i oelului devine funcional. Cele ase state fondatoare nltur barierele vamale i restriciile cantitative cu privire la materiile prime menionate; 1954, 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comuniti politice europene eueaz, odat cu respingerea de ctre Parlamentul francez, n august 1954, a Tratatului asupra Comunitii Europene a Aprrii; 1957, 25 martie: Sunt semnate tratatele care instituie Comunitatea European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic European (CEE) de ctre cele ase ri - Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda; tratatele de nfiinare sunt cunoscute sub numele de Tratatele de la Roma i au intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958; 1967, 1 iulie: Intr n vigoare Tratatul de constituire a unui singur Consiliu i a unei singure Comisii a Comunitilor Europene, cunoscut i sub numele de Tratatul de Unificare; 1987, 1 iulie: Intr n vigoare Actul Unic European (AUE); 1993, 1 noiembrie: Intr n vigoare Tratatul asupra Uniunii Europene sau Tratatul de la Maastricht. Comunitile Europene (CECO, EURATOM i CEE), mpreun cu Politica extern i de securitate comun (PESC) i Justiia i afacerile interne (JAI) formeaz cei trei piloni ai UE;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1997, 16 iulie: Este adoptat Agenda 2000 - pentru o Europ mai puternic i mai extins", care trateaz reforma instituional a UE, prezint viziunea asupra extinderii Uniunii i opiniile Comisiei cu privire la cererile de aderare la UE ale celor zece ri central europene; 1998, 4 noiembrie: Primele Rapoarte anuale privind stadiul ndeplinirii criteriilor de aderare la UE; 1999, 1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene n 11 state europene care au ndeplinit criteriile de convergen (Frana, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda); 1999, 1 mai: Intr n vigoare Tratatul de la Amsterdam; 2000, 15 ianuarie: Sesiunea inaugural a Conferinei ministeriale interguvernamentale pentru negocierile de aderare cu Malta, Romnia, Slovacia, Letonia, Lituania i Bulgaria la Bruxelles. 2000, 14 februarie: ncepe Conferina interguvernamental cu privire la reforma instituional a Uniunii Europene. rile candidate sunt atenionate asupra urmtoarelor aspecte: adoptarea oficial i aplicarea acquis-ului comunitar; asigurarea unei bune funcionri a pieei interne, n concordan cu politicile Uniunii Europene, cu o atenie special acordat domeniilor agriculturii, justiiei i afacerilor interne i proteciei mediului; alinierea la practicile Uniunii Europene n ceea ce privete relaiile cu tere state i organizaii internaionale. De asemenea, statele candidate au primit asigurri c fiecare solicitare de aderare va fi evaluat n funcie de meritele proprii. rile candidate i-au prezentat obiectivele strategice determinate de aspiraiile politice, culturale i socio-economice n perspectiva aderrii. 2000, 9 mai: Instituiile europene celebreaz a 50-a aniversare a Declaraiei Schuman"; 2000, 8 noiembrie: Comisia European adopt rapoartele anuale asupra progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete parteneriatele pentru aderare;

Anexa

2000, 7-11 decembrie: Consiliul European de la Nisa este n favoarea accelerrii negocierilor de aderare cu statele candidate i apreciaz efortul acestora de a ndeplini condiiile privind adoptarea i aplicarea acquis-ului. Consiliul a luat, de asemenea, n discuie politica de securitate i aprare european, a aprobat agenda social european, a trecut n revist procesul de cercetare european, coordonarea politicilor economice, sigurana i sntatea consumatorului, sigurana maritim, protecia mediului, servicii de interes general, libertate, securitate i justiie, cultur, regiuni ndeprtate i relaii externe. Conferina Interguvernamental se ncheie cu un acord politic privind semnarea Tratatului de la Nisa; 2001, 2 ianuarie: Grecia devine cel de al 12-lea membru al zonei euro; 2001, 26 februarie: Tratatul de la Nisa a fost adoptat de ctre guvernele Statelor Membre. Tratatul va intra n vigoare dup ratificarea sa de ctre toate parlamentele naionale; 2001, 15-16 iunie: Consiliul European de la Gteborg a decis, n ce privete extinderea UE i procesul de aderare, printre altele, ca eforturi speciale s fie dedicate asistenei acordate Bulgariei i Romniei"; 2001, 21 septembrie: Consiliul European extraordinar de la Bruxelles, Belgia evalueaz situaia internaional dup atacurile teroriste care au avut loc la 11 septembrie n New York i Washington, SUA i stabilete liniile directoare pentru riposta UE; 2001, 13 noiembrie: Comisia European adopt Rapoartele Anuale asupra progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete Parteneriatele de Aderare. Zece ri candidate i propun s ncheie negocierile in 2002; 2001, 14-15 decembrie; Consiliul European de la Laeken, Belgia decide s convoace o Convenie privind viitorul UE, prezidat de Valry Giscard d'Estaigne; 2002, 1 ianuarie: Monedele i bancnotele euro intr n circulaie n cele 12 state participante la zona euro: Austria, Belgia, Finlanda, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia i Spania;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2002, 28 februarie: Perioada circulaiei monetare duale ia sfrit i euro devine singura moned a celor 12 state participante la zona euro. Are loc, la Bruxelles, sesiunea inaugural a Conveniei privind Viitorul Europei. 2003, 1 februarie: Intr n vigoare Tratatul de la Nisa. 2004, 1 mai: Se produce cea mai numeroas aderare la Uniunea European: Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. 2005, 25 aprilie: Romnia i Bulgaria semneaz Tratatul de aderare la Uniunea European.

Anexa

Anexa 5 Componena Comisiei Europene 2004 - 2008


1. Jose Manuel BARROSO Preedintele Comisiei Europene 2. Siim KALLAS Vicepreedinte, Comisar pentru probleme administrative, de audit i anti-fraud 3. Franco FRATTINI Vicepreedinte, Comisar pentru justiie, libertate i securitate 4. Gunther VERHEUGEN Vicepreedinte, Comisar pentru ntreprinderi i industrii 5. Jacques BARROT Vicepreedinte, Comisar pentru transporturi 6. Joaquin ALMUNIA Comisar pentru afaceri economice i monetare 7. Margot WALLSTROM Vicepreedint, Comisar pentru relaii instituionale i strategii de comunicare 8. Olli REHN Comisar pentru extindere 9. Stavros DIMAS Comisar pentru mediul nconjurtor 10. Viviane REDING Comisar pentru societatea informaional i media 11. Dalia GRYBAUSKAITE Comisar pentru programare financiar i buget 12. Danuta HUBNER Comisar pentru politic regional 13. Jan FIGEL Comisar pentru educaie, pregtire profesional i multilingvism 14. Janez POTOCNIK Comisar pentru tiin i cercetare 15. Joe BORG Comisar pentru pescuit i afaceri maritime 16. Markos KYPRIANOU Comisar pentru sntate i protecia consumatorului 17. Andris PIEBALGS Comisar pentru energie 18. Benita FERRERO-WALDNER Comisar pentru relaii externe i politica european de vecintate 19. Charlie MCCREVY Comisar pentru serviciile pieei unice 20. Laszlo KOVACS Comisar pentru impozite i uniunea vamal 21. Louis MICHEL Comisar pentru dezvoltare i asisten umanitar 22. Mariann FISCHER BOEL Comisar pentru agricultur i dezvoltare rural 23. Neelie KROES Comisar pentru concuren 24. Peter MANDELSON Comisar pentru comer 25. Vladimir SPIDLA Comisar pentru ocupare, afaceri sociale i anse egale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 6 Harta Europei

Capitolul II UE federaie sau confederaie?


Motto: UE reprezint un obiect politic neidentificat. Jaques Delors fost preedinte al Comisiei Europene Dincolo de tratate i de evoluiile concrete care rezult de aici, problema de fond a UE rmne cea a identitii sale. Europa lui Jean Monnet era orientat ctre un scop politic, chiar dac a fost ulterior deturnat pe o cale economic. Mitul Statelor Unite ale Europei pare ns astzi depit. Pentru a atrage adeziunea populaiei din statele membre, UE ar trebui s-i afieze natura sa politic i s-i anune finalitatea. Pare mai mult dect evident c perioada unei Europe implicite, a crei evoluie avea loc dincolo de cortina de fier, este demult depit. Ca atare, opinia public are nevoie s neleag care sunt astzi raiunile de a fi ale procesului de integrare, de vreme ce nu mai e vorba de a uni ri care au n comun trecutul carolingian sau cultura latin, ci ri din Europa Central i de Est, cu tradiii i evoluii istorice complet diferite.

2.1 Mai mult dect o organizaie, dar mai puin dect un stat
A rspunde la ntrebarea ce este Uniunea European, se dovedete a fi mult mai complicat dect ne-am putea imagina. Cci UE nu este un stat (aa cum poate fi el definit dup pacea de la Westphalia), dar nici o organizaie internaional, aa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rnd elementele caracteristice celor dou entiti, statul i organizaia internaional. ncepem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizic i juridic caracterizat prin cel puin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) Teritoriu clar demarcat prin granie i controale ale micrii persoanelor, capitalurilor i bunurilor; b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor i resurselor din interiorul granielor, precum i dreptul de a impune taxe i a emite legi n cadrul acelorai limite fizice;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c) Independen din punct de vedere politic i juridic, crearea i funcionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenilor; d) Legitimitate, respectiv recunoatere din partea poporului dar i a altor state a autoritii i dreptului de jurisdicie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reinut este c nici una din aceste caliti nu apare ca absolut, cu alte cuvinte, n realitate pot exista att dispute teritoriale care s contrazic prezena primei trsturi, ct i aspecte de natur economic sau politic, care s pun sub semnul ntrebrii noiunea de suveranitate (de exemplu, obligaia de a respecta standardele, procedurile i alte prevederi stabilite prin reglementri internaionale). n plus, independena unui stat nu va rmne intact n condiiile presiunilor economice i de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia n funcie de modul n care proprii cetenii respect autoritatea guvernului respectiv. n interiorul unui stat, pe de alt parte, pot exista una sau mai multe naiuni. n vreme ce statul reprezint o entitate politic i juridic, naiunea reprezint un grup de persoane unite printr-o istorie, limb i cultur comune. Dei, uneori naiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state gzduiesc ns diferite grupri naionale (ceea ce face ca diferenele dintre state s devin mai puin clare) 19 . McCormick (2002) consider c, n ultimele decenii, pe fondul amplificrii efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este n continu descretere i asta deoarece: Crete gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificrii nevoilor comerciale, de securitate i de capital; Crete mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraie (de la turismul n mas la micrile de persoane angajate de companiile multinaionale); Micrile minoritilor naionale devin tot mai bine organizate i merg n direcia solicitrii independenei; Statele se dovedesc n anumite situaii incapabile s rspund nevoilor de securitate, justiie, prosperitate i aprare a drepturilor umane; Revoluia din tehnologie, tiin i comunicaii, precum i nevoia de a rspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementri.
19

Aa de exemplu, Spania este un stat a crui populaie este format din mai multe naiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiieni, navarezi i valencieni.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.1.1 Suveranitate versus guvernare global


Pentru c suveranitatea reprezint un concept asupra cruia se dezbate astzi i mult i intens, vom ncepe prin a trece n revist cele mai semnificative momente din viaa acestui concept: Dup cum au artat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a aprut n secolele XV XVII, ca o noiune cu dou nelesuri: o Pe de o parte, exprima supremaia suveranilor respectiv a conductorilor unei ri fa de populaia guvernat, suveranul declarat i recunoscut ca atare neacceptnd ali egali n rndul populaiei aflate n interiorul rii respective; Pe de alt parte, exprima supremaia respectivilor suverani fa de conductorii altor ri, suveranii recunoscui ca atare neacceptnd existena unor superiori n afara granielor, respectiv n mediul internaional.

Noiunea a dobndit o accepiune normativ n a doua jumtate a secolului al XVII-lea, n mod convenional momentul putnd fi plasat n timp dup Conferina de pace din Westphalia (1648), care a urmat rzboiului de 30 de ani. Msura n care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaionale este ns discutabil, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) s vorbeasc despre aa-numita ipocrizie instituionalizat, de vreme ce suveranii, dei clamau existena suveranitii i necesitatea respectrii ei nu ezitau s intervin unii n afacerile altora.

C. Brown (2001, p. 128) consider c suveranitatea presupune att existena unui statut juridic, ct i a unui concept politic: A spune despre un stat c e suveran nseamn a emite judeci privind poziia sa juridic n plan internaional, cu alte cuvinte, faptul c statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; Statul este suveran i din punct de vedere politic, acest lucru implicnd existena unor competene, puteri distincte, precum capacitatea de a aciona ntr-un anumit mod, n diferite situaii. Krasner (1999) sugereaz c aceast abilitate are o dubl conotaie, demonstrnd pe de o parte capacitatea de a aciona n plan intern i, pe de alt parte, capacitatea de a controla tranzaciile transfrontaliere.

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privit att ca un statut juridic, deinut sau nu de un stat n plan internaional ct i ca o nmnunchere

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de puteri i capaciti, de o mai mare sau mai mic extindere. De observat c, exercitarea acestor puteri n mod eficient nu se poate realiza dect n anumite condiii, respectiv n msura n care statele lumii sunt dispuse s coopereze n plan internaional i s-i partajeze suveranitile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume nsemn acest lucru i faptul, oarecum paradoxal, c un stat, pentru a-i ntri puterea de aciune trebuie s renune la o parte a prerogativelor sale. Aa de pild, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu potal. Un asemenea serviciu nu va putea funciona eficient dect n condiiile n care va exista o cooperare liber consimit cu alte state, astfel nct scrisorile s poat fi trimise i primite i dincolo de granie. Acest lucru se poate ntmpla numai n msura n care statele cad de acord s cedeze o parte din competene unui organism independent 20 . n concluzie, pentru a fi i, respectiv pentru a aciona cu adevrat n mod suveran, un stat trebuie s fie de acord s cedeze o parte din suveranitate. ntre necesitatea cedrii unor prerogative suverane - din nevoia real de a guverna mai eficient n interiorul unui stat i necesitatea unei guvernri globale pare a nu mai fi dect un pas. 21 Cu toate acestea ar fi o eroare s privim procesul guvernrii globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieii internaionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal ntre guvernarea global i guvernul global, cele dou noiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituie). Ca atare, nu trebuie niciodat exagerat modul n care lumea, ca ntreg, este ordonat i guvernat pornind de la anumite norme. Se poate constata faptul c, pe msur ce capacitatea statelor de a rspunde nevoilor cetenilor a sczut, s-a accentuat tendina de cretere a cooperrii internaionale n probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscut form de cooperare n plan extern o reprezint organizaiile internaionale (OI), entiti n cadrul crora coopereaz diferite ri, grupuri de interes, corporaii i guverne. Una din cele mai cunoscute definiii prezint organizaiile internaionale ca reprezentnd o form de organizare care promoveaz cooperarea voluntar i coordonarea ntre membri, dar care nu au autonomie i nici autoritatea de a-i impune regulile n faa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5). Apariia OI reprezint un fenomen de dat relativ recent, menit s permit ncurajarea cooperrii internaionale i evitarea conflictelor internaionale.

20

Ca, de exemplu, n 1874, cnd a fost creat Uniunea Universal a Potelor (Universal Postal Union). 21 n acest context, nu sunt surprinztoare nici ntlnirile la vrf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de la Davos.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Astfel, dac n 1900 erau circa 220 OI, n 1969 numrul lor crescuse la peste 2000, n 1981 la 15.000, iar n 2001 cifra era de peste 40.000. 22
Exist mai multe tipuri de organizaii internaionale (OI), difereniate att prin raiunile de existen, ct i prin scopurile urmrite, structurile i metodele adoptate. n funcie de structura entitilor componente, OI pot fi clasificate n dou categorii mari: Organizaii interguvernamentale (OIG) constituite din guverne naionale, acionnd n direcia promovrii cooperrii voluntare ntre guverne n domenii de interes comun. n procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitat) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmri punerea n aplicare a deciziilor este redus sau egal cu zero. n aceast categorie se includ organizaii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc. Organizaii non-guvernamentale internaionale (ONGI) includ att organismele care acioneaz n plan internaional, n afara guvernelor, ct i pe cele formate din grupuri de ONG naionale. Din aceast categorie fac parte corporaiile multinaionale precum Sony, General Motors etc., dar i gruprile non-profit care coopereaz pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor n sensul modificrii politicilor (de exemplu, Amnesty International domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth domeniul mediului sau International Red Cross activiti umanitare).

La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntar de state, n care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse n a impune aplicarea reglementrilor; majoritatea membrilor instituiilor comunitare nu sunt direct alei, ci sunt numii sau aparin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Minitri ai UE sunt minitrii ai guvernelor naionale). La o analiz mai atent ns, UE apare a fi mult mai mult dect o organizaie, din cel puin trei categorii de motive: 1. instituiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege i de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, n domeniul concurenei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar n domeniile n care UE are autoritate, legislaia comunitar este mai presus de legislaia naional; 2. membrii si nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, n funcie de mrimea populaiei;
22

Union of International Associations Homepage, 2001, n J. McCormick, 2002.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3. n anumite domenii (de exemplu, n cel comercial), UE are autoritatea de a negocia n numele celor 25 de membri. Atunci cnd cooperarea duce la transferul autoritii ctre instituiile respectivei OI, se trece n fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaional.
Planul supranaional implic existena unor forme de cooperare n cadrul crora se creeaz un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobndete autoritate independent de acestea. Un organism supranaional se ridic dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre i ia decizii n funcie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaional sau o combinaie a celor dou niveluri. Dezbaterile au fost ndelungate i au avut n vedere problema puterii cedate de ctre guvernele naionale ctre instituiile comunitare (Comisie, Parlament) 23 . Unii analiti (Keohane i Hoffman, 1990) au fcut observaia c interguvernamentalismul i supranaionalismul nu sunt dect dou extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sum nul, respectiv creterea caracteristicilor supranaionale implicnd pierderea anumitor trsturi specifice suveranitii. Pe de alt parte, ali analiti (Lindberg i Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un experiment n manifestarea n comun a suveranitii, nu n transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituii supranaionale, subliniind c nu orice ctig la nivelul UE nseamn o pierdere la nivel naional i c relaia dintre UE i statele membre este mai degrab una simbiotic, nu competitiv.

2.2 Federalism versus confederalism


n funcie de gradul n care autoritatea este divizat ntre statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. n cazul UE s-au vehiculat dou opinii dominante, federalismul i confederalismul. Confederalismul reprezint un sistem de organizare n care dou sau mai multe state/organizaii suverane, i menin identitatea, dar confer puteri clar precizate unei autoriti centrale, din motive legate de securitate, eficien etc. La rndul ei, confederaia reprezint o asociere de state suverane, constituite ntr-un nou stat, n care transferul de putere este limitat i rezervat numai anumitor domenii.
23

n vreme ce britanicii sau danezii s-au artat reticeni n fata tendinelor supranaionale, belgienii sau luxemburghezii s-au artat a fi mult mai favorabili.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Baza legal a unei confederaii o reprezint existena unui tratat ntre statele membre, ncheiat conform normelor internaionale. Un asemenea tratat nu intr n contradicie cu prezena constituiilor proprii n fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesit aprobarea fiecrui stat membru, prin decizie unanim.
Caracteristici de baz ale confederaiei: Membrii ei sunt suverani att n plan intern, ct i extern; Autoritatea central este relativ slab, ea existnd numai n funcie de voina statelor membre; Cetenii statelor respective vor continua s relaioneze direct cu guvernele naionale, nu cu autoritatea central; Confederaia reprezint o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stttor; La rndul lor, statele membre au dreptul s adere i s se retrag dintr-o confederaie atunci cnd doresc; Baza legal o reprezint un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaii: SUA, pentru perioada 1781-1789 (pn la Constituie), Germania ntre 1815-1871 sau, ntr-o oarecare msur, Elveia astzi. n cazul SUA, de pild, guvernul central putea declara rzboi, bate moned, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaiile comerciale. Puterea confederal era reprezentat de un Congres ales, n cadrul cruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Caracteristici de baz ale federaiei: Statele membre pierd atribute ale suveranitii n favoarea unor instituii federale; Puterea este mprit ntre autoritile federative i cele ale statelor membre, respectndu-se principiul separrii puterilor n stat (ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc); Federaia nu reprezint o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul s se retrag dintr-o federaie; Baza legal o reprezint Constituia. Exemple de federaii: Se pot da numeroase exemple de federaii, de la Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscut este SUA (care a devenit o federaie n 1789).

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativ n care puterea se mparte ntre guvernul central i statele membre, ambele niveluri de putere derivndu-i fora de la ceteni, n mod direct. Ca atare, federaia, la rndul ei, reprezint un stat suveran, n care puterea este partajat ntre autoritatea federal, central i autoriti locale, regionale. Ea presupune existena unui guvern naional, cu puteri n domeniul politicii externe i de securitate, dar i a unor guverne locale, cu putere n domeniul

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

educaiei, culturii etc. Exist o singur moned, o singur for de aprare i o constituie scris (baza legal a federaiei), care statueaz clar separarea puterilor n stat ntre diferitele niveluri de guvernare. n cazul unei federaii, baza legal reprezentat de Constituia, nu anuleaz existena altor constituii n statele membre. Modificarea Constituiei nu necesit aprobarea fiecrui stat membru (unanimitate), ci doar nregistrarea unei majoriti mult mai strict definite (de pild, n SUA, amendarea Constituiei necesit voturile a cel puin din membri). Tabelul urmtor (tabelul 2.1) surprinde diferenele eseniale dintre o confederaie i o federaie. Diferenele dintre o confederaie i o federaie
Tabelul 2.1
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil Interguvernamental Unanimitate Naional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6

Deosebit de interesant, e faptul c, n interiorul UE, termenul de federaie are accepiuni diferite. Aa de pild, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesiv, n timp ce pentru germani sau italieni, federalismul nseamn dimpotriv, descentralizare i mprirea puterii ntre niveluri administrative diferite, astfel nct nivelul superior s pstreze numai atta putere ct este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strns nrudit cu accepiunea oferit n aceste state termenului de federaie).
n inima procesului de construcie a Constituiei UE se afl problema puterilor limitate - noiunea american pentru ceea ce europenii numesc principiul subsidiaritii (termen nscut din doctrina social-catolic). Dup cum tim cu toii, federalismul american a evoluat de o manier foarte animat n ultimii 150 de ani. (...) Dac UE va urma acelai drum rmne de vzut ns, dup cum se prezint lucrurile astzi, rearanjarea competenelor i responsabilitilor aflate pe agenda Conveniei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi i sporite n domenii cruciale precum guvernarea economic, justiie i afaceri sociale, politic extern i de securitate.
Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare European, Universitatea Bonn, la Institutul European din Romnia, 17 octombrie 2002

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.2.1 UE federaie sau confederaie?


Pentru c UE are att trsturile unei confederaii, ct i pe cele ale unei federaii, un rspuns tranant la ntrebarea de mai sus nu este lesne de dat. n continuare, s trecem n revist trasaturile de federaie i confederaie ale UE. Atributele de confederaie i federaie ale UE
Tabelul 2.2 Confederaie
Cetenii statelor membre nu sunt direct legai de instituiile europene (cu excepia PE), ci de guvernele naionale; Instituiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Curtea European de Justiie) sunt investite cu autoritate nu de ctre cetenii statelor membre ci de ctre liderii i guvernele statelor membre; Instituiile sunt, fie formate direct de ctre aceti leaderi (Consiliul de Minitri, Consiliul European), fie sunt numite de ctre acetia (Comisia, CEJ); Statele membre au nc identiti separate deoarece: au propriile sisteme de legi; pot semna tratate bilaterale cu alte state; pot aciona unilateral n cele mai multe domenii ale politicii externe i de securitate. Nu exist un sistem generalizat de taxe: dei UE percepe taxe, prin intermediul taxelor vamale, a prelevrilor la import, cea mai mare parte a impozitelor i taxelor (pe venit, proprietate, profit, etc.) sunt percepute n continuare la nivel naional. Nu exist un sistem militar european efectiv, forele terestre i navale aparin statelor membre. Dei exist simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetenilor continu s se identifice cu propriile simboluri naionale.

Federaie
Exist un sistem de tratate i legi cu aplicabilitate direct pe ntreg teritoriul UE, interpretate uniform i aprate de ctre CEJ; Exista domenii, politici, n care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerul, mediul, agricultura sau concurena, dar exist i domenii n care legislaia naional continu s fie dominant (politica social);

Exist un Parlament, direct ales de ceteni i, pe msur ce puterea acestuia crete, puterea legislativelor naionale scade;

Exist un buget al UE (dei de dimensiuni relativ reduse), care confer instituiilor europene independen financiar;

Comisia European are autoritatea de a iniia i purta negocieri cu tere state, n numele statelor membre, n domeniul comercial. UE are propria sa moned, care a nlocuit monedele naionale i propriile ei simboluri.

Sursa: Construit de autor dup John McCormick, op. cit, p. 8-12

Dup cum se poate observa, este mult mai uor s explici ce nu este Uniunea European, dect ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaie dar nici cu o federaie, nici cu o organizaie

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

internaional dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastic fcut de fostul preedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform cruia avem de a face cu un obiect politic neidentificat (un object politique non-identifie / un unidentified political object) nu face dect s accentueze caracterul original al construciei europene, fr precedent i respectiv fr un model n evoluii anterioare, care depete cadrul stabilit de conceptele tradiionale i impune utilizarea unor concepte noi. n consecin, pentru a evita att utilizarea termenului de federaie, ct i de confederaie, n ultima perioad se utilizeaz tot mai mult cel de uniune supranaional, cu atribute care-l plaseaz ntre primele dou. Caracteristicile unei uniuni supranaionale
Tabelul 2.3
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil n practic Interguvernamental Unanimitate Naional Uniune supranaional Uniune supranaional Partajat Uniune de state i popoare Tratat Constituional Conferite de statele membre Secesiunea este posibil n principiu Combinaie de supranaionalism i interguvernamentalism Majoritate calificat Att naional, ct i supranaional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22

Cei mai entuziati adepi ai adncirii integrrii europene consider c UE ar trebui s evolueze ctre o federaie a Statelor Unite ale Europei, n care guvernele naionale s devin guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui s aib un sistem fiscal comun, fore militare comune dar i instituii care s acioneze n numele ei n plan extern. Cum federalismul se dovedete a nu fi ns un concept static sau cu valoare absolut, ci unul dinamic, care mbrac forme diferite n situaii i perioade diferite (n funcie de particularitile i natura forelor politice, economice, sociale, istorice i culturale locale), nu sunt suficiente argumente care s susin ideea c federalismul european ar trebui s arate exact ca cel american sau chiar german. Aa cum, pn n acest moment, procesul integrrii s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaiei, cu certitudine i drumul pe care se va merge n viitor va fi unul particular UE i numai ei.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2.3 Va avea Uniunea European o Constituie?


2.3.1 Ce reprezint Tratatul Constituional?
UE nu are nc o Constituie, fiind deocamdat guvernat de o serie de tratate, revizuite periodic n ultimii 50 de ani.
Cele trei tratate fondatoare au fost Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), 1951, Tratatul instituind Comunitatea European (CEE), 1957, i Tratatul care a instituit Comunitatea European a Energiei Atomice, 1957. Al patrulea Tratat fondator este Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene (1992/1993). Tratatele fondatoare au fost amendate de cteva ori: prin Tratatul de Unificare/ Merger Treaty (1965), Actul Unic European (1986/1987), Tratatul de la Amsterdam (1997/1999) i Tratatul de la Nisa (2001/1.02.2003). Tratatele de aderare, semnate cu noile state membre, reprezint exemple de noi amendamente la tratate.

Tratatul de la Maastricht a creat o nou entitate, Uniunea European, cu o structur pe trei piloni: pilonul Comunitar (corespunztor tratatelor comunitare), pilonul Politic extern i de securitate comun (PESC) i pilonul Justiie i afaceri interne (JAI) 24 . Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activitile acoperite de pilonul trei, care a rmas limitat numai la cooperarea juridic i poliieneasc n probleme infracionale. Tratatul Constituional a unit cei trei piloni dei n continuare sunt meninute proceduri speciale n domeniul politicii externe, de securitate i aprare. Pentru prima dat n istoria revizuirii tratatelor 25 , proiectul de
24

Principala caracteristic a pilonilor doi i trei este faptul c procedurile decizionale i instrumentele de aciune sunt de natur interguvernamental, spre deosebire de primul pilon, n care funcioneaz metoda comunitar. 25 Un moment identificat de specialiti, ca reprezentnd originea spontan i natural a dezbaterilor privind viitorul Europei, l-a reprezentat discursul rostit de ministrul german de externe, Joschka Fischer, la Universitatea Humbolt din Berlin, la 12 mai 2000, De la confederaie la federaie. Puncte de vedere privind finalitatea integrrii europene. Poziia exprimat de acesta, precum i rspunsul extrem de critic exprimat de Jacques Delors, au declanat o avalan de reacii, concretizate n adevrate scenarii de reform la nivelul arhitecturii europene. Dihotomia modelelor francez i german este situat de analiti la nivelul luptei ntre aprarea realismului naional i aa-numita utopie a post-naionalului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Tratat Constituional a fost rezultatul unor discuii organizate n cadrul unei Convenii, desfurat ntre 2002 i 2003 i la care au participat 105 reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, parlamentelor naionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic i Social, ai partenerilor sociali i a Mediatorului european. Prin aceast Convenie s-a ncercat, pentru prima dat n istoria UE, s se asigure discuii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimrii ct mai multor puncte de vedere naionale i europene. Pentru a ghida dezbaterile a fost constituit un Prezidiu format din 12 personaliti, respectiv: preedintele V. Giscard dEstaigne, doi vice-preedini (Amato i Dehaene), reprezentani ai guvernelor celor trei state membre care au deinut preedinia Consiliului n perioada Conveniei, doi reprezentani ai parlamentelor naionale, doi reprezentani ai PE i doi reprezentani ai Comisiei (Barnier i Vitorino). ntre momentul deschiderii lucrrilor (28 februarie 2002) i cel al ncheierii (20 iunie 2003), respectiv n cele 15 luni de dezbateri s-au organizat att sesiuni plenare de 2-3 zile, ct i ntruniri ale grupurilor de lucru (prezidate de ctre un membru al Prezidiului) 26 . Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat n proiectul de Tratat Constituional prezentat de ctre preedintele conveniei, V. G dEstaigne, n cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE n cadrul unei Conferine Interguvernamentale 27 (care a reunit reprezentani ai guvernelor, ai Comisiei Europene i ai PE), care i-a nceput lucrrile n octombrie 2003. Dup aproape un an de negocieri, tergiversri i reculuri, n cele din urm, n cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniial. Tratatul Constituional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de ctre reprezentanii celor 25 de state membre, ulterior urmnd a fi supus

26

Dezbaterile s-au purtat n cadrul a 11 grupuri de lucru, respectiv: Subsidiaritatea, Carta Drepturilor Fundamentale, Personalitatea juridic, Parlamentele naionale, Competenele complementare, Guvernarea economic, Aciuni externe, Aprarea, Simplificarea procedurilor i instrumentelor, Libertate, securitate i justiie, Europa social. 27 CIG = Conferin Interguvernamental, termen folosit pentru a descrie negocierile dintre statele membre n scopul modificrii tratatelor. CIG sunt extrem de importante deoarece permit modificri ale structurii juridice i instituionale, sau numai ale tratatelor. De exemplu, a asea CIG, care a nceput la 29 martie 1996 i s-a finalizat la 17 iulie 1997, a permis adoptarea Tratatului de la Amsterdam. A aptea CIG a avut loc n anul 2000 i s-a finalizat prin adoptarea Tratatului de la Nisa. Lucrrile pregtitoare sunt realizate de un grup format din reprezentani ai minitrilor afacerilor externe din statele membre, comisarul responsabil cu problemele instituionale, secretariatul Consiliului.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

ratificrii, conform procedurilor constituionale naionale, astfel nct s poat intra n vigoare la 1 noiembrie 2006. Dei, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al coninutului, avem de a face cu o constituie, care genereaz drepturi, proclam separarea puterilor n stat, precum i garanii privind independena unor instituii unele fa de altele.
n vocabularul juridic, noiunea de tratat este diferit de cea de Constituie: n vreme ce tratatul este un act care privete dreptul internaional, Constituia privete ordinea intern; Tratatul este un acord ntre pri, Constituia un act universal; Tratatul este elaborat de state suverane, Constituia de ctre naiuni; Tratatul reprezint rezultatul negocierilor internaionale, mai mult sau mai puin secrete, Constituia este rezultatul deliberrilor publice i al votului cetenilor. Expresia tratat constituional apare, deci, ca un monstru juridic. La limit, singura definiie compatibil din punct de vedere juridic ar fi tratat prin care statele europene semnatare decid s convoace o Adunare aleas de ceteni europeni, pentru a redacta i supune spre aprobare popoarelor europene un proiect de Constituie european.
(Le Monde, 21 octombrie 2002)

Tratatul Constituional, care nlocuiete, printr-un text unic i din raiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru pri mari: Prima parte: Definiia i obiectivele Uniunii o Definirea obiectivelor, competenelor, procedurilor decizionale i instituiile UE; Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii o Carta drepturilor fundamentale (proclamat cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 i ncorporat acum n proiectul constituional); Partea a treia: Politicile i funcionarea Uniunii o Politici i aciuni ale UE (ncorporeaz un numr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate n politici i aciuni interne i funcionarea Uniunii); Partea a patra: Dispoziii generale i finale o Clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea i revizuirea acestei Constituii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE Constituia european nu este un lucru revoluionar, ea nu este precum Constituia SUA la timpul ei. Ea este la fel de nou, precum este noul Logan Dacia fa de vechiul model derivat din Renault 12.
Sursa: prof. Jacques Ziller, Institutul European din Florena, discurs rostit la Institutul European din Romnia, 28 septembrie 2004

Dei reprezint un text care reflect un compromis, Tratatul Constituional consolideaz procesul integrrii europene, ntrind recunoaterea i respectarea suveranitii statelor membre, a diversitii instituionale, culturale i lingvistice. De asemenea, el consolideaz piaa intern unic, ntrind totodat i dimensiunea social a UE, mai ales n ceea ce privete respectarea drepturilor politice i sociale fundamentale. Noi etape pe termen scurt Constituia european a fost adoptat de liderii UE la 18 iunie 2004, n cadrul Consiliului European de la Bruxelles, organizat de preedinia irlandez a Uniunii. Dei, n mod tradiional, tratatele sunt semnate n ara care deine preedinia n momentul adoptrii lor (n semestrul II 2004, Olanda deine preedinia Consiliului), premierul Italiei, Silvio Berlusconi, a insistat i obinut ca semnarea tratatului s aib loc la Roma 28 , la 29 octombrie 2004. Textul tratatului este revizuit juridic i tradus n toate limbile oficiale ale UE. Statele membre au la dispoziie 2 ani pentru a-l ratifica; Majoritatea statelor membre vor ratifica proiectul n cadrul unui proces parlamentar; un numr mai mic de state urmnd a organiza n acest scop referendumuri; Dac toate statele membre vor ratifica tratatul, el va intra n vigoare la 1 noiembrie 2006.

Pn n momentul redactrii acestui capitol (iunie 2005), nou state membre, reprezentnd 49% din populaia european, ratificaser deja (integral sau parial) Tratatul Constituional (n cazul Spaniei, chiar printr-un referendum).

28

Ne vom afla pe 20 noiembrie la Roma pentru semnarea n acelai palat, n aceeai sal n care s-a semnat Tratatul de la Roma a declarat premierul Sivio Berlusconi vezi, revista Integrare european nr. 27, 2004, p. 27.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Procesul de ratificare a Tratatului Constituional, prin referendumuri i ratificri parlamentare (la 15 mai 2005)
Tabelul 2.4

Referendum Numai ratificare parlamentar

Cehia, Danemarca, Frana, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Finlanda, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Slovenia, Suedia

* deja ratificat; ** una din camera a ratificat deja Tratatul Constituional

Rezultatele referendumurilor organizate la 29 mai n Frana i la 1 iunie 2005 n Olanda au aruncat UE ntr-o profund criz. Fr teama de exagerare se poate afirma c nu-ul francez reprezent cel mai serios obstacol pe care l-ar fi putut crea oricare din statele membre ale UE implicate n ratificarea Tratatului Constituional. n cazul, destul de probabil, n care i alte state ar respinge Constituia din motive diferite desigur ar fi extrem de dificil s mai fie salvat textul constituional n ntregul su.

2.3.1.1 Ce aduce nou Tratatul Constituional?


Dincolo de reformarea propriu-zis a instituiilor UE, Tratatul Constituional aduce o serie de modificri importante n cazul instrumentelor juridice folosite n UE, n sensul simplificrii acestora, clarific competenele Uniunii, oferind o departajare a acestora n patru categorii mari (exclusive, partajate, de sprijin i de coordonare), extinde votul cu majoritate calificat (VMC), ofer personalitate juridic Uniunii, introduce aa-numita clauz de retragere voluntar etc. Simplificarea instrumentelor juridice Constituia simplific actualele instrumente juridice folosite n UE, numrul lor fiind redus de la 15 la 6, respectiv: Lege european i lege-cadru european acte legislative, care au un caracter obligatoriu; ele sunt adoptate n comun de ctre Parlamentul European i Consiliul de Minitri, la propunerea Comisiei, conform procedurilor legislative ordinare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Legea european este un act legislativ cu caracter general. Ea este obligatorie n toate elementele sale i se aplic direct n toate statele membre 29 ; Legea-cadru european este un act legislativ care oblig orice stat membru destinatar n ceea ce privete rezultatele care trebuie obinute, lsnd autoritilor naionale competena n privina alegerii formelor i mijloacelor 30 ;

Reglementri i decizii acte nelegislative, prin care se implementeaz legislaia; sunt adoptate de ctre Consiliul de Minitri i Comisie. i Consiliul European poate adopta decizii europene, pentru cazuri expres prevzute n Constituie. La rndul ei, Banca Central European adopt regulamente i decizii europene n situaiile autorizate de ctre Constituie. o Regulamentul european este un act nelegislativ, cu caracter general, de punere n aplicare a actelor legislative i a anumitor dispoziii specifice ale Constituiei 31 ; Decizia este un act nelegislativ, care este obligatoriu n toate elementele sale; atunci cnd desemneaz destinatarii, decizia european nu este obligatorie dect pentru acetia 32 ;

Recomandri i avize fr caracter obligatoriu.

Personalitate juridic (I-7) Conform Art. 7 al Tratatului Constituional, Uniunea are personalitate juridic, ceea ce nseamn c, din punct de vedere legal, dobndete capacitatea de a ncheia tratate, convenii sau acorduri cu tere ri. Trebuie amintit faptul c, din momentul nfiinrii, cele trei comuniti (CECO, Euratom i CEE) aveau personalitate juridic. Nu acelai lucru s-a ntmplat i cu UE (care, pe lng cele trei Comuniti mai includea i cele dou piloane interguvernamentale, PESC i JAI), care, nici prin Tratatul de la Maastricht i nici ulterior, prin tratatele de la Amsterdam i Nisa, nu a dobndit ceea ce, n legislaia internaional se numete treaty-making power, respectiv puterea de a ncheia acorduri cu tere ri.

29

Art. I-33, din Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 70 30 Idem
31 32

Idem Idem

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Clarificarea competenelor (I-42) Tratatul Constituional indic clar domeniile pentru care statele membre au transferat puteri Uniunii i a introdus o clasificare a competenelor n modul urmtor: o prim categorie de competene este constituit din aspecte extrem de specifice, n cazul crora Uniunea acioneaz singur, n numele statelor membre. Aceast categorie apare sub denumirea de competene exclusive 33 . Pentru acestea se consider c aciunea la nivelul Uniunii este mai eficient dect aciunile individuale ale statelor membre. n aceast categorie sunt incluse: politica n domeniul concurenei; politica monetar pentru statele membre din zona euro; politica comercial comun; uniunea vamal; conservarea resurselor biologice ale mrii, n cadrul politicii comune de pescuit. a doua categorie de competene acoper domeniile n cadrul crora Uniunea acioneaz atunci cnd aciunea sa aduce o valoare adugat aciunii statelor membre. Aceste competene au fost intitulate competene partajate 34 . Aici se regsesc urmtoarele politici: o o o o o o politica agricol i de pescuit; o piaa intern; o spaiul de libertate, securitate i justiie; o transport i reele transeuropene; o energie; o politic social; o coeziune economic i social; o mediu; o protecia consumatorului; o obiective comune de securitate n domeniul sntii publice. a treia categorie de competene, este rezervat domeniilor n care Uniunea intervine numai ca sprijin al aciunilor statelor membre, care pstreaz o foarte mare libertate de aciune i rmn principalele responsabile fa de ceteni. n aceste domenii nu se

33

34

n domeniul competenelor exclusive, numai Uniunea poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putnd face acest lucru numai cu autorizarea Uniunii sau pentru punerea n aplicare a actelor adoptate de aceasta. n domeniul competenelor partajate, att UE, ct i statele membre pot legifera i adopta, pentru domeniile clar determinate, acte obligatorii din punct de vedere juridic, pentru anumite domenii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

solicit o armonizare a legislaiei naionale n conformitate cu acquis-ul comunitar. Sunt incluse n aceast categorie: o industria; o cultura; o educaia, formare profesional, tineret i sport; o protecia sntii umane; o protecia civil. n anumite domenii, respectiv cele privind politicile economice i de ocupare a forei de munc, rolul Uniunii este numai cel de coordonator al politicilor naionale. n aceste domenii, spre deosebire de cele anterioare, nu sunt necesare legi ci aciuni comune, n vederea atingerii unor obiective comune. pentru statele care aparin zonei euro, se aplic prevederi specifice; o n domeniul ocuprii forei de munc, Uniunea adopt linii directoare; o n domeniul politicii sociale, Uniunea poate adopta iniiative. de asemenea, Uniunea poate conduce o politic extern i de securitate comun, bazat pe solidaritatea statelor membre, o pentru a menine un grad ridicat de flexibilitate, o clauz specific (I-18) permite Consiliului s acopere eventualele lacune n competenele atribuite uniunii, n cazul n care este necesar o anumit aciune la nivelul Uniunii, pentru realizarea obiectivelor Constituiei. n acest caz, Consiliul, la propunerea Comisiei, va adopta decizia n unanimitate, dup aprobarea PE.

Definirea votului cu majoritate calificat (I-25) Procedura legislativ actual, numit procedura de codecizie, ofer PE putere de co-legislator, alturi de Consiliu. Conform acestei proceduri, o propunere legislativ venit din partea Comisiei, dup consultarea mediilor interesate, va fi adoptat att de ctre PE, ct i de Consiliu. Generalizarea procedurii de codecizie, pe care proiectul de Constituie o propune ca procedur legislativ ordinar, va exprima dubla legitimitate de care se bucur att statele membre (prin Consiliu), ct i popoarele UE (prin PE).
Art. I-25: Majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd statele membre care ntrunesc cel puin 65% din populaia Uniunii.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 60

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Unanimitatea va continua s se aplice n domeniu fiscal, parial n cel al politicilor sociale i ntr-un numr de domenii care privesc politica extern, de securitate i aprare. De asemenea, legislaia privind resursele proprii, perspectivele financiare i viitoarele modificri ale Constituiei se vor adopta cu unanimitate de voturi. Noul sistem privind extinderea VMC va intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009, dup organizarea de alegeri parlamentare europene. Cooperare consolidat
Art. I-44 Decizia care autorizeaz o cooperare consolidat este adoptat de ctre Consiliul de Minitri n ultim instan, atunci cnd stabilete c obiectivele preconizate prin aceast cooperare nu pot fi realizate ntr-un termen rezonabil de ctre uniune, n ansamblul ei, i n condiiile n care cel puin o treime din statele membre particip la aceasta.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2003, p. 37

Se poate institui o procedur a cooperrii structurate permanente n domeniul aprrii, care s permit unui grup de state membre s coopereze mai strns i s realizeze sarcini militare complexe. n domeniul politicii externe i de securitate comun, statele membre vor putea iniia o cooperare ntrit n cazul n care obin o decizie unanim a Consiliului. Grupul va decide dac se va adopta procedura VMC sau procedura legislativ ordinar. n toate celelalte domenii acoperite de Constituie, statele membre care doresc s coopereze mai strns trebuie s cear Comisiei s depun o propunere ctre Consiliu, specificnd scopul i obiectivele cooperrii. Consiliul va oferi aceast autorizare numai dup ce va obine acordul PE. Cooperarea ntrit a devenit o posibilitate pentru membrii grupului Euro care vor putea astfel s implementeze politici fiscale comune (de exemplu, pentru armonizarea TVA), prin intermediul VMC. Apartenena la Uniune (Titlul IX) Pentru a adera la Uniune, orice stat european care-i exprim acest deziderat, trebuie s respecte valorile acesteia i s le promoveze n comun. Aderarea unui stat necesit o decizie a Consiliului, care se va pronuna n unanimitate, aprobarea Parlamentului European i ratificarea acordului de aderare de ctre toate statele membre (Art. I-58). Consiliul European, printr-o decizie luat n unanimitate (fr a lua n considerare i statul respectiv), dup aprobarea PE (care s-a pronunat cu o majoritate de 2/3), poate constata existena unei

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

grave i persistente violri, din partea unui stat membru, a valorilor Uniunii, i decide suspendarea (printr-un vot cu majoritate calificat) a drepturilor statului membru n discuie (Art. I-59). Conform Tratatului Constituional, orice stat membru poate decide s se retrag din Uniune, notificnd intenia sa Consiliului European. Uniunea va ncheia un acord de retragere cu statul respectiv, acord care va fi aprobat cu majoritate calificat de ctre Consiliul de Minitri, dup aprobarea PE. Ceea ce este interesat este faptul c, i pentru un stat care s-a retras din Uniune, exist posibilitatea revenirii: dac statul care s-a retras din Uniune depune o nou cerere de aderare, aceast cerere este supus procedurilor din articolul I-58. (Art. I-60).

Creterea coerenei i transparenei procesului decizional (I-50) Se reflect ntr-o serie de propuneri precum: Conform Tratatului Constituional, strngerea unui milion de semnturi, provenind dintr-un numr semnificativ de state membre, va obliga Comisia s iniieze o propunere legislativ corespunztoare (art. I-47.4); Parlamentul European i Consiliul de Minitri se ntrunesc n edine publice atunci cnd examineaz i adopt o propunere legislativ (art. I-50.2); Parlamentele naionale vor fi informate de orice nou iniiativ a Comisiei. Dac o treime din ele consider c o propunere nu este compatibil cu principiul subsidiaritii, Comisia are obligaia s-i revizuiasc propunerea; Constituia va garanta o mai bun protejare a drepturilor fundamentale.

Modificarea cadrului instituional


Tratatul Constituional propune cea mai radical reform a instituiilor UE, mult mai radical dect cea adus de Actul Unic, Tratatul de la Maastricht sau Tratatul de la Nisa, luate la un loc, dup cum afirma Richard Bladwin ntr-un studiu recent (R. Baldwin, 2003). Procesul de luare a deciziilor reprezint miezul oricrei constituii, iar UE nu face nici ea excepie. Cele mai multe reglementri europene se iau pe baza votului majoritar, reglementrile respective devenind obligatorii pentru toate statele membre, inclusiv pentru cele care nu au avut un vot favorabil. Din acest motiv, statele membre trateaz cu maxim atenie problematica lurii deciziilor i a rolului jucat de fiecare naiune n mprirea puterii.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n tabelul 2.5 sunt prezentate principalele modificri aduse cadrului instituional de ctre Tratatul Constituional. Principalele modificri ale cadrului instituional
Tabelul 2.5
Instituia Consiliul European Ministrul Afacerilor Externe al UE Modificri Devine o instituie; Va fi condus de un Preedinte numit pentru doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii. Cumuleaz responsabilitile naltului Reprezentat pentru Politica Extern i de Securitate Comun i ale Comisarului pentru Relaii Externe; Va fi membru al Comisiei Europene (i unul din vice-preedini); Va conduce Consiliul Afacerilor Externe; Va fi desemnat, cu majoritate calificat, de ctre Consiliul European, n acord cu Preedintele Comisiei Europene. Preedinia diferitelor formaiuni ale Consiliului va continua s fie una rotativ (cu excepia Consiliului pentru Relaii Externe), cu o durat de un an, pe baza egalitii ntre statele membre, innd cont de echilibrele geografice; preedinia va fi decis de Consiliul European; Numrul maxim de locuri va fi de 750; Numrul minim de locuri pe ar: 6; Numrul maxim de locuri pe ar: 96; Puterea Parlamentului va crete: 95% din legislaia european se va decide prin procedura de co-decizie, care va purta numele de procedur legislativ ordinar Data intrrii n vigoare (alta dect a intrrii n vigoare a Tratatului)

Consiliul de Minitri

Parlamentul European

Comisia European

Cte un reprezentat pentru fiecare stat membru, principiu care se va menine pn n 2014; Din 2014, numrul comisarilor va fi redus la 2/3 din numrul actual (inclusiv Preedintele i Ministrul Afacerilor Externe); astfel, ntr-o UE cu 27 de membri, Comisia va avea 18 reprezentani /dac nu decide altfel Consiliul European); Comisarii vor fi alei pe baza rotaiei egale ntre statele membre.

Parlamentul va propune. iar Consiliul European va adopta o decizie prin unanimitate, privind structura PE nainte de alegerile din 2009. noiembrie 2014

Sursa: Construit de autor pe baza informaiilor oferite de www.euractiv.ro

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n continuare vom trece n revist principalele modificri aduse de Tratatul Constituional, neuitnd faptul c principalele msuri vor ncepe s-i produc efectele n 2009, ntr-o UE cu 27 de membri, care va include la acea dat i Romnia.

La nivelul Consiliului de Minitri


Cea mai important modificare este adus procedurii de vot din cadrul Consiliului, modificare pe care o putem nelege numai dac pornim de la explicarea regulilor actuale. Pentru cea mai mare parte a problemelor, decizia se ia prin vot cu majoritate calificat - VMC (qualified majority voting QMV). Regulile decizionale specifice anului 2003 au fost ns altele dect cele ale anului 2004 sau 2009 (ca urmare a modificrii numrului de state membre, n primul caz, i a procedurilor, n al doilea). S ncepem cu prezentarea regulilor specifice anului 2003. Procedura VMC a rmas, n linii mari, nemodificat de la origini, respectiv din momentul Tratatului de la Roma. Fiecrui stat membru i-au fost alocate un numr de voturi, statele mai populate beneficiind de un numr mai mare de voturi decat statele mici (de exemplu, Frana, cu 59 milioane, are dreptul la 10 voturi, Danemarca, cu 5 milioane, are 3 voturi). Numrul total de voturi pentru UE-15 a fost de 87. Pragul pentru atingerea majoritii, cunoscut ca prag al majoritii calificate, este de 62 de voturi, ceea ce nsemn o majoritate de circa 71% din voturi pentru adoptarea unei propuneri. Trebuie de asemenea remarcat faptul c, dei VMC reprezint procedura de baz n luarea deciziilor Consiliului, acesta prefer totui procedura consensului, ceea ce nu diminueaz ns semnificaia votului majoritar. Extinderea spre Est a impus reforma VMC. De remarcat c cea mai mare parte a noilor venii sunt state mici sau medii (cu o singur excepie, Polonia), iar meninerea procedurii de alocare a voturilor practicat n cazul extinderile anterioare ar fi dus la apariia de probleme noi n procesul decizional. Ca atare, s-a pus problema reformrii procedurilor decizionale, fapt care a reprezentat un exerciiu politic experimentat n cadrul Conferinei Interguvernamentale care a dus la semnarea Tratatului de la Amsterdam. Exerciiul, ce a fost n fapt un eec, a fost reluat n cadrul urmtoarei Conferine Interguvernamentale, cea care a permis semnarea Tratatului de la Nisa. n ciuda faptului c Tratatul de la Nisa a oferit o soluie n cazul acestei probleme, soluia a fost considerat ca fiind una neizbutit, care nu a permis procesului decizional al UE s devin unul eficient i legitim (R. Baldwin, 2003, p. 3).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Modificrile aduse procedurilor decizionale au n vedere dou aspecte: Menine principiile de baz ale sistemului, dar adaug trei noi criterii de ndeplinit: o Triplul criteriu sau tripla majoritate impune ctigarea a: cel puin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din 321 alocate celor 25 de state ale UE), cel puin 50% din statele membre i cel puin 62% din populaia UE. o realoc numrul de voturi ntre state n favoarea statelor mari, dup cum rezult i din tabelul 2.6.

Alocarea numrului de voturi n cadrul Consiliului de Minitri conform Tratatului de la Amsterdam i conform Tratatului de la Nisa
Tabelul 2.6
Stat membru 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Voturi conform Tratatului de la Amsterdam Voturi conform Tratatului de la Nisa Populaia (milioane) 82 59 59 58 39 39 16 11 10 10 10 10 9 8 5 5 5 4 4 2 2 1.4 0.8 0.4 0.4 22 8.2 480.2

Germania 10 29 Marea Britanie 10 29 Frana 10 29 Italia 10 29 Spania 8 27 Polonia 8 27 Olanda 5 13 Grecia 5 12 Cehia 5 12 Belgia 5 12 Ungaria 5 12 Portugalia 5 12 Suedia 4 10 Austria 4 10 Slovacia 3 7 Danemarca 3 7 Finlanda 3 7 Irlanda 3 7 Lituania 3 7 Letonia 3 4 Slovenia 3 4 Estonia 3 4 Cipru 2 4 Luxemburg 2 4 Malta 2 3 Romnia 14 Bulgaria 10 Total voturi 345 Sursa: Accession Treaty, Act of Accession, Part two, Title I for votes

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Cu alte cuvinte, regulile impuse la Nisa (care devin operaionale ncepnd cu noiembrie 2004), pot opera efectiv numai dac cele dou praguri, privind numrul de state i populaia, sunt ndeplinite. Tratatul Constituional propune modificri semnificative n domeniul VMC, nlocuind tripla majoritate cu dubla majoritate i renunnd la principiul iniial, al alocrii unui anumit numr de voturi fiecrei ri. Astfel, majoritatea calificat este definit ca reprezentnd: cel puin 15 state membre (cel puin 55% din membrii Consiliului, nu 50% dup cum propunea proiectul Conveniei) i cel puin 65% din populaia Uniunii (nu 60%, cum propunea proiectul Conveniei). Unul din aspectele ridicate de modificrile aduse este faptul c, definirea majoritii calificate n funcie de dimensiunea populaiei, crete rolul jucat de statele mari. Aa, de exemplu, conform regulilor de la Nisa, Frana beneficia de 8% din voturile UE-27, dei reprezenta 12 % din populaie. n schimb, cei 3.5 milioane irlandezi, care reprezint 0.7% din populaie, beneficiau de 7 voturi, care reprezentau 2% din total. Conform noii scheme, Frana va beneficia de 12% din voturi, iar Irlanda de numai 0.7%. Modificarea procentelor n raport cu procentele propuse de proiectul Conveniei a urmrit protejarea poziiei statelor mici i mijlocii. Minoritatea de blocaj (cel puin 35.01% din populaia UE), care poate respinge o iniiativ legislativ, trebuie s includ cel puin patru state, scopul fiind de a mpiedica cele trei state mari s dispun de drept de veto. Dispoziiile cu privire la modalitile de vot vor intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009.

La nivelul Comisiei
Tratatul Constituional precizeaz faptul c prima Comisie care va funciona n perioada 2009-2014, va fi format dintr-un: Preedinte; Ministru al afacerilor externe (i vicepreedinte al Comisiei); Cte un comisar pentru fiecare stat membru.

Din 2014 ns, Comisia va fi compus dintr-un numr de membri, inclusiv Preedintele i Ministrul de externe, care s reprezinte 2/3 din numrul statelor membre (dac nu decide altfel Consiliul European), respectiv 18 comisari pentru o UE cu 27 de membri (fa de 15, ct propusese Convenia). Principul numirii va fi cel al rotaiei n condiii egale ntre statele membre.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Tratatul Constituional ntrete poziia Preedintelui Comisiei. Preedintele este propus de ctre Consiliul European, care decide prin VMC, i este ales de membrii PE cu majoritatea membrilor. Preedintele Comisiei poate cere unuia dintre comisari s demisioneze, n cazul n care acesta i desfoar activitatea necorespunztor. De asemenea, Preedintele, de comun acord cu opinia Consiliului, are puterea de a adopta lista incluznd numele membrilor Comisiei, pe baza propunerilor fcute de statele membre. El este i cel care decide alocarea portofoliilor, decidnd astfel organizarea intern a Comisiei.

La nivelul Consiliului European


Consiliul European dobndete calitatea de instituie, cu o funcionare formalizat. Caracterul de instituie determin, pe cale de consecin, faptul c actele adoptate de ctre acesta vor avea caracter obligatoriu. n conformitate cu Art. 1-35, Consiliul European adopt decizii europene, n situaii prevzute expres de ctre Constituie. Cea mai important modificare la acest nivel este considerat a fi alegerea de ctre membrii Consiliului European cu majoritate calificat a unui Preedinte, pentru o perioad de 2 ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii mandatului o singur dat. Cu toate acestea, fora de care dispune acesta este relativ limitat, de vreme ce Consiliul European se va pronuna prin consens (cu excepia situaiilor cnd prin Constituie se prevede altfel), fiecare stat avnd aici un rol egal (cel puin, n principiu). n faa liderilor naionali, direct alei de ctre popoarelor lor, Preedintele Consiliului European, se poate dovedi a fi mai puin puternic. n plus, Consiliul European nu va juca un rol direct n procedura legislativ standard, cunoscut sub denumirea de procedur legislativ ordinar. n acest caz, Comisia este cea care are (cu mici excepii) dreptul de a face propuneri legislative, care vor fi aprobate ulterior de ctre Consiliu i Parlament.

La nivelul Parlamentului European


n cazul acestei instituii, Tratatul Constituional face puine schimbri importante n ceea ce privete procedura decizional. Se menine pragul de 50% necesar pentru a trece o msur prin Parlament. Tratatul Constituional confirm limitele impuse prin Tratatul de la Nisa pentru numrul de parlamentari (numrul de locuri este limitat la 750 locuri, numrul minim de parlamentari provenind dintr-un stat membru este

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de ase iar maxim de 96). Tratatul nu impune nici o regul de alocare a locurilor ntre statele membre. n prezent, n UE-25, numrul de europarlamentari este de 736. Pentru Romnia i Bulgaria, numrul de locuri pentru perioada 2007-2009, va fi de 35 i, respectiv, 18. Extinderea procedurii legislative ordinare ofer PE puterea de a decide asupra unui numr important de probleme.

2.3.1.2 Implicaiile nu-ului francez i olandez asupra procesului de ratificare a Tratatului Constituional
Respingerea Tratatului Constituional n Frana, n cadrul refrendumului din Frana, din 29 mai 2005, i dup trei zile, la 1 iunie 2005, i n Olanda, a adus n discuie posibilitatea activrii aa-numitului plan B. Unii analiti (S. Kurpas, 2005) consider c exist trei posibile scenarii n ncercarea de depire a acestei crize instituionale: Un prim scenariu, cel conform cruia s-ar produce o renegociere de substan a Constituiei este ns nerealist. Oricine a urmrit procesul complex de atingere a consensului n cadrul Conveniei i a celor dou conferine interguvernamentale 35 realizeaz c actualul text este rezultatul unui compromis fragil i c orice modificare ntr-un capitol impune modificri n altele. Un al doilea scenariu, conform cruia s-ar putea organiza un al doilea referendum n Frana i aduga un protocol actualei Constituii prin care s se acorde un rol mai important dimensiunii sociale, pare de asemenea nerealist. Un asemenea protocol, care ar rspunde preocuprilor manifestate n Frana, ar diminua serios ansele de reuit ale Constituiei n alte ri, precum n Marea Britanie, n care deja Constituia este perceput a fi rezultatul unei nelegeri franco-germane, care, prin componenta social mult prea prezent, ar putea genera ncetinirea creterii economice. Al treilea i cel mai probabil scenariu este cel al Tratatului de la Nisa plus (Treaty of Nice Plus). Astfel, regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa vor continua s se aplice, iar efii de state vor

35

Proiectul de Tratat Constituional a fost elaborat n cadrul unui forum care a reunit reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, ai parlamentelor naionale i instituiilor europene, cunoscut sub numele de Convenia pentru viitorul Europei. Lucrrile Conveniei au nceput n februarie 2002 i s-au finalizat n iunie 2003, iar Tratatul Constituional a fost semnat la 29 octombrie 2004.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

ncerca s salveze din actuala Constituie elemente asupra crora vor cdea de comun acord i pe care vor ncerca s le ratifice conform procedurilor naionale. n cazul acestui ultim scenariu, valoarea adugat adus de Constituie, n termeni de coeren legal i voin politic n sensul transformrii UE n ceva mai mult dect o simpl uniune economic, ar avea de suferit. Acesta ar putea ns fi aa numitul plan B (conform abordrii culege i alege). Una asemenea plan presupune ns i depirea anumitor obstacole de natur politic i juridic. n ceea ce privete obstacolele de natur juridic, pot fi identificate trei categorii importante: 1. elemente care nu impun o modificare a Tratatului, situaie care nu necesit o ratificare n concordan cu procedurile naionale. Pentru acestea este suficient un acord unanim ntre efii de state i guverne i un act juridic emis de Consiliul de Minitri. n cazul n care i alte instituii ale UE ar fi afectate de schimbrile propuse, acest act juridic ar trebui urmat de un acord interinstituional (AII) ntre cele trei importante instituii ale UE, Consiliul, Parlamentul i Comisia. Un AII nu poate altera sau completa prevederile incluse n legislaia primar i este permis numai n cazul n care nu modific actuala balan instituional a UE; 2. elemente care impun o modificare a Tratatului, situaie n care ratificarea este necesar. n acest caz, ratificarea depinde de prevederile specifice existente n fiecare stat membru; 3. elemente care impun o modificare a Tratatului i care modific i competenele nivelurilor naionale/regionale n favoarea UE. ntr-o asemenea situaie este necesar nu numai organizarea unor referendumuri, dar i respectarea unor condiii mult mai stricte (ca de exemplu, amendarea constituiilor naionale sau obinerea unei majoriti calificate n parlamentele naionale).

Dup cum se poate lesne bnui, inovaiile majore ale TC pot ntmpina obstacole serioase, indiferent daca sunt parte a Constituiei sau a unui plan B alternativ.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Votul cu dubla majoritate (art. I-25) Actualul sistem Nisa se va aplica pn n noiembrie 2009 i amenin s paralizeze procesul decizional n actuala formul deoarece permite constituirea cu mult uurin a unei minoriti de blocaj. Modificarea propus de Tratat impune ratificarea deoarece modific textul actualelor tratate (art.205 TEC i art.3 din Protocolul la TEC i TEU privind extinderea UE). Obstacolele politice sunt majore, de vreme ce dou ri, Polonia 36 i Spania, vor pierde din fora de veto de care beneficiaz sub sistemul Nisa. n plus, negocierile bugetare asupra politicii regionale pot deschide un nou drum, opunnd state ca Frana, Germania sau Marea Britanie. Extinderea votului cu majoritate calificat (art. I-23.3) Conform Constituiei, Consiliul va lua decizii cu majoritate de voturi pentru toate situaiile cu excepia celor pentru care regula precizat este unanimitatea 37 . Extinderea VMC presupune modificarea tratatelor i, deoarece afecteaz suveranitatea naional, multe ri vor trebui s ndeplineasc condiii foarte stricte pentru realizarea ratificrii.

Existena unui preedinte al Consiliului European (art. I-22) n termeni de eficien, un asemenea post poate oferi dou importante avantaje: ofer un chip i o voce Uniunii Europene, ceea ce va oferi acesteia mai mult coeren, i, reprezint un potenial pentru o coeren intern crescut n stabilirea prioritilor. Deoarece Consiliul European nu reprezint o instituie propriu-zis a UE n sens juridic, n Tratatul de la Nisa se menioneaz faptul c se vor organiza ntlniri ntre membrii Consiliului European de cel puin dou ori pe an i o conducere de ctre fiecare stat membru pentru o perioad de ase luni. Modificarea acestor prevederi va impune o ratificare ulterioar din partea statelor membre astfel nct s fie transpus prevederea din Art. I-22 a Tratatului Constituional privind existena unui preedinte al Consiliului European pe o perioad de 2.5 ani. Pentru a fi evita condiii mai stricte n procesul de ratificare (situaie cerut numai n cazul n care suveranitatea naional este afectat), noul post nu trebuie s primeasc nici un fel de alte competene dect cele existente. Tema unui Preedinte al Consiliului va opune ns statele mari celor mici, respectiv pe adepii unei viziuni interguvernamentale (precum Spania, Marea Britanie sau Frana), mpotriva opoziiei venite din partea statelor mai mici, precum Austria sau Finlanda, care urmresc ntrirea elementelor supranaionale. O alt soluie ar fi aceea de a schimba titulatura din preedinte al Consiliului European cu aceea de chairman, odat cu precizarea explicit privind faptul c numai anumite atribuii procedurale stricte vor fi atribuite acestui post.

36 37

n Polonia, liderul parlamentar al partidul Platforma civic, Jan Rokita, a devenit celebru prin deviza Nisa sau moartea (Nice or Death). n mod concret, 24 de domenii existente de politici au trecut dinspre veto spre VMC (mare parte din domeniul justiiei i afacerilor interne i al politicii culturale). De asemenea, 21 de noi domenii de politici au fost introduse n zona VMC (n ntregime energia, protecia civil, politicile de ajutor umanitar, turismul i politicile din domeniul sportului, ca i stabilirea unei cooperri permanente, structurate n domeniul aprrii).
Fiecare politic care cade sub votul cu unanimitate va fi n mod explicit menionat i categorisit ca excepional (S. Kurpas, 2005).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Reducerea numrului de comisari (art. I-26.6) Conform actualelor reguli, fiecare stat membru are un membru n Comisie (art.213.1 TEC) iar o modificare automat se va produce n cazul urmtoarei Comisii, n 2009, pentru o UE cu 27 de state. Rotaia ar trebui s se bazeze pe principiul egalitii dintre statele membre, dar numrul exact de comisari ar urma s fie negociat de ctre Consiliu prin unanimitate. n contrast, prevederile Tratatului Constituional prevd o reducere semnificativ a numrului de comisari la 2/3 din numrul statelor membre. O asemenea regul se va aplica probabil ncepnd cu 2014. Deoarece statele membre au renunat deja (prin Tratatul de la Nisa) la principiul comisarului permanent, Tratatul Constituional nu mai aduce nici un fel de modificare puterii naionale. Din punct de vedere legal, ar fi mult mai uor s se cad de acord asupra regulii lui 2/3 propus de Tratatul Constituional (n cadrul Consiliului de Minitri, prin unanimitate). Ministrul de externe (art. I-28) Tratatul Constituional prevede contopirea a dou poziii actuale 38 , cea de nalt Reprezentant al Consiliului i de comisar pentru relaii externe i crearea unei noi poziii, de ministru de externe. Aceast nou funcie, care nu implic o modificare a Tratatului, va reprezenta un pas ctre o UE mult mai coerent n domeniul politicii externe. Deoarece nu implic o modificare a tratatelor, nu necesit o ratificare, ci doar un acord interinstituional n cazul n care nu se va produce o mutaie la nivelul echilibrului instituional. Introducerea procedurii de codecizie drept procedur normal O asemenea prevedere va ntri rolul care revine PE, care va ajunge pe aceeai poziie ca statele membre n cadrul Consiliului n procesul legislativ. Adoptarea procedurii de codecizie va necesita o modificare a tratatelor, datorit forei n cretere acordat nivelului supranaional, respectiv PE. Iniiativa cetenilor (Art. I-47.4) Are mari anse de a fi adoptat. Poate fi transpus n practic printr-un acord interinstituional, deoarece afecteaz modul de lucru al Comisiei dar nu implic o modificare a raportului de fore la nivelul UE (Comisia nu pierde monopolul iniiativei, de vreme ce cetenii invit Comisia s avanseze o propunere, nu o i oblig). Din punct de vedere politic poate deveni o msur de dorit, mai ales dup posibila respingere a Comisiei, deoarece va demonstra efortul UE de a se apropia de ceteni. Sesiuni publice ale Consiliului de Minitri atunci cnd acesta se ntrunete ca legislator (Art.I-24.6) Prevederea de mai sus poate fi agreat prin unanimitate de ctre efii de state i guverne i poate reprezenta un semnal politic pozitiv n termeni de transparen a procesului decizional.

38

n practic, actuala structur dual a funcionat mult mai bine dect au prezis diverii analiti, acest lucru ntmplndu-se n principal datorit bunei cooperri dintre cele dou personaliti nsrcinate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n cazul n care Constituia nu va fi ratificat, UE va putea continua s se sprijine pe structura instituional actual (oferit de Tratatul de la Nisa), ncercnd totodat s salveze cteva din elementele de noutate incluse n Constituie, ceea ce nu va fi ns de natur s sporeasc nici coerena i eficiena instituiilor i nici pe cea a procesului decizional.

Capitolul III Politici publice versus politici comune


Motto: Nimic nu este posibil fr oameni, nimic nu este durabil fr instituii. (Jean Monnet)
Ori de cte ori un candidat sau un partid particip la alegeri, ei vin n faa alegtorilor cu o list de idei i propuneri menite s rspund nevoilor i solicitrilor exprimate de electorat. Dup alegeri, n mod ideal raionnd, nvingtorii vor guverna pe baza acestor programe, care vor constitui ulterior miezul politicilor lor. Cu alte cuvinte, avem, pe de o parte, n perioada pre-electoral, dezbateri privind platformele sau programele electorale i, pe de alt parte, n perioada post-electoral, modalitile concrete prin care guvernele i exprim i i pun n practic opiunile, prin intermediul legilor, regulamentelor, normelor etc. n cadrul oricrui sistem democratic, dezbaterile privind modul n care sunt concepute i implementate aceste politici publice la nivel naional ocup un spaiu larg, acest lucru fiind vizibil chiar i n cele mai stabile, predictibile i instituionalizate sisteme de guvernare. La nivelul UE, dezbaterile devin cu att mai complicate, cu ct structura de guvernare a UE este diferit de cea specific statelor membre, iar UE este un organism n continu micare, balana puterii ntre instituiile comunitare i statele membre modificndu-se n timp 39 .
Politicile publice includ poziiile adoptate de guverne, precum i aciunile ntreprinse de ctre acestea n mod deliberat i/sau conjunctural, ca rspuns la problemele i nevoile societii guvernate. Ca atare, ntr-un sistem democratic putem considera alegerile electorale i opinia public drept input-uri ale politicilor, iar politicile publice propriu-zise drept rezultate (output-uri).

39

Cu toate acestea, chiar dac sursele i parametrii puterii n UE s-au modificat, nu exist ndoieli n privina faptului c tendina sesizabil este de cretere a autoritii UE. De la domeniul crbunelui i a oelului, au fost transferate treptat noi puteri UE (gradele de intensitate fiind diferite n funcie de domeniu), n momentul de fa fiind acoperite arii diferite, precum cele economice, sociale, de mediu etc.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n ciuda aa-numitului proces de europenizare a procesului politic i n ciuda temerilor permanent exprimate de anumite ri privind pierderea suveranitii, UE nu are nc puteri directe n domeniul implementrii politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni extrem de reduse. Evident, Uniunea nu poate interveni n mod legitim dect n domeniile prevzute prin tratate. Limitarea ariei de aciune reflect opoziia ntre cele dou opiuni fundamentale, interguvernamentalismul, care sprijin conservarea suveranitii statelor membre i aciunea concertat a statelor naiune, i federalismul, care susine necesitatea apariiei i dezvoltrii de organisme supranaionale, ntr-un context al suveranitilor n continu modificare. Formele diferite pe care le mbrac aciunile Uniunii relev n fapt existena a dou modaliti concrete de exercitare a competenelor UE, respectiv substituirea i armonizarea (Pierre Le Mire, 2003). Prima modalitate este asimilat noiunii de politici comune, prin intermediul crora competenele naionale sunt transferate Uniunii, n vreme ce a doua modalitate are n vedere meninerea competenelor n plan naional, pe fondul apropierii legislative 40 , n diferite domenii punctuale. n realitate ns lucrurile sunt mult mai complicate, n practic n legtur cu modul de exercitare al competenelor putnd fi identificate i alte categorii de relaii care se stabilesc ntre UE i statele membre: de coordonare (situaie n care se menine dreptul naional, iar dreptul comunitar nu acioneaz dect n sensul reducerii diferenelor de abordare), de coexisten (precum n cazul pieelor publice, n cazul crora dreptul naional i cel comunitar, dei acioneaz n aceeai direcie, ndeplinesc funcii diferite), etc. n plus, n cadrul unei politici comune pot fi identificate i elemente care in de domeniul armonizrii legislative (de pild, n cazul PAC, circa o treime din cele 282 de directive de armonizare prevzute n Cartea alb, privind realizarea pieei unice, vizau sectorul agroalimentar directive privind controlul veterinar sau fitosanitar, privind utilizarea coloranilor etc. i vizau n principal armonizarea legislativ). Faptul c ntre cele dou modaliti de aciune menionate anterior nu exist o delimitare extrem de precis, este reflectat i n modul n care ele sunt prezentare n tratate, capitolul consacrat armonizrii legislative fiind inclus n cel consacrat politicilor comune. Aceste alunecri semantice ilustreaz faptul c n practic nu exist nite graniele ct se poate

40

n anii 80, pe fondul deciziei de realizare a pieei unice, Uniunea a fost cuprins de o adevrat frenezie reglementar care a dus n cele din urm la discuii privind necesitatea unor intervenii considerate a fi excesive. Pentru ca Bruxelles-ul s nu mai intervin n domenii fr semnificaie la nivel comunitar, Tratatul de la Maastricht aduce n prim-plan conceptul de subsidiaritate.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

de clare ntre cele dou categorii de noiuni 41 . n cadrul acestui capitol ne vom opri numai asupra interveniilor realizate prin intermediul politicilor comune, problema armonizrii fiind prezentat pe larg n alte lucrri consacrate integrrii europene (vezi, de pild D. Miron, (coordonator), 2003 sau G. Prisecaru, (coordonator), 2004).

3.1 Politicile comune ale Uniunii Europene


Politicile comune susin att integrarea economic, ct i pe cea politic, adncirea procesului de integrare, care vizeaz n principal economiile statelor membre, depinznd ns n cele din urm de deciziile politice ale acestora. n mod progresiv, trecnd prin uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i monetar, adncirea procesului de integrare deschide economiile statelor participante ctre schimburile comerciale i concurena internaional. Pe msur ce economiile naionale se deschid ctre exterior, parametrii lor interni sufer modificri care necesit introducerea unor noi reglementri privind investiiile strine, regimul fuziunilor i achiziiilor etc. Toate aceste mutaii interne ating de o manier decisiv comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaionale, private sau de stat, actorii instituionali constituindu-se n grupuri de interes puternice ce vor interveni n procesul decizional pentru a-i apra i promova propriile interese. Apare astfel cu eviden relaia puternic care se creeaz ntre elita politic i cea economic, cea dinti fiind important s manifeste deschidere i spirit vizionar, astfel nct s nu se transforme ntr-o frn pentru procesul de integrare. Presiunile economice venite dinspre statele membre, dei vor influena deciziile i politicile comune ale Uniunii reprezint condiia necesar nu ns i suficient, elementul esenial, n cele din urm, fiind reprezentat de acordul creat ntre elitele politice i cele economice, precum i de existena unei viziuni comune n ceea ce privete viitorul. Opiunile privind modalitile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele care susin ntrirea cooperrii

41

n circa 50 de ani de existen, Comunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant i coerent; este vorba de acquis-ul comunitar, care ia forma textelor decise n comun dar i a jurisprudenei (domeniu n care Curtea de Justiie are nu numai dreptul de a soluiona litigii dar i de a creea drept).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaional (care implic existena unui numr important de politici comune i, deci, gestionarea n comun a suveranitii). n 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei politici comune, care nsoeau unul din cele mai importante transferuri de competene n profitul Comunitii: politica agricol, politica n domeniul transporturilor i politica comercial. Treizeci de ani mai trziu, Actul Unic adaug cinci noi domenii: politica monetar, social, a mediului, de coeziune economic i social i de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (n special art. 3 A, actualul art. 4) adaug noi competene UE, mrind numrul domeniilor de intervenie la 25 (ca, de exemplu, politica de ntrire a competitivitii n industrie, reele transeuropene, educaie, formare i cultur). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiaritii, Tratatul de la Maastricht face trimitere n termeni destul de ambigui la msuri, contribuii, prin ntrire, promovare, ncurajare fr a meniona ns i calificativul de politici comune. Ambiguitatea noiunii se reflect n practica comunitar prin diversitatea expresiilor utilizate, de la politici comunitare, politici ale Comunitii, la aciuni sau intervenii ale Comunitii.
Definiie - politicile comune reprezint un ansamblu de reguli, msuri, linii de conduit propuse i/sau adoptate de instituiile comunitare. Condiiile apariiei i dezvoltrii politicile comune apar i se dezvolt n msura n care guvernele pri contractante ntr-un tratat consider c interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate dect prin politicile naionale. Politici comune sau comunitare? Dei distincia nu este foarte uor de fcut, majoritatea autorilor sunt de acord c politicile comune sunt cele care nlocuiesc un numr de elemente eseniale ale politicilor naionale, n vreme ce politicile comunitare sunt cele care susin i completeaz politicile naionale. Caracteristici politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate ntre diferitele pri implicate n procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de interes, instituii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunrii la anumite atribute ale suveranitii, sunt luate de guvernele participante i nscrise n tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare i actele juridice bazate pe tratate, sunt de regul luate de instituiile comune stabilite prin tratate, respectndu-se procedurile prevzute de acestea. Formularea politicilor comune de ctre instituiile comune trebuie s rspund n mod clar unor nevoi comune, s urmreasc atingerea unor obiective comune i s serveasc, n acelai timp, unor interese comune.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori i politici generale) care afecteaz n mod egal condiiile generale ale economiei i societii statelor membre, ca de exemplu, politica social, n domeniul concurenei, mediului etc. politici comune sectoriale care vizeaz numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, n special industria, agricultura, transporturile, energia etc. politici comune externe care vizeaz relaiile UE / statelor membre cu tere ri, precum politica comercial sau politica de ajutor n sprijinul dezvoltrii. Facem observaia c politicile comune fundamentale sunt cele care corespund etapelor succesive ale procesului de integrare (uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i monetar), fiind susinute i puse n practic prin politici orizontale i sectoriale.
Sursa: Prelucrare dup Nicolas Moussis, Accs a lUnion europenne. Droit, conomie, politiques, 10 me dition, Papazissis Publishers, 2002

De la terminologie la tipologie
Construcia european reprezint, n cele din urm, rezultatul unor decizii de natur politic. Chiar dac marea majoritate a analitilor par a fi de acord cu acest lucru, riscul confuziei terminologice este ridicat i asta deoarece, pe de o parte, n limba romn (ca i n limba francez, de exemplu), termenul politic / politici este asociat cu jocul partidelor politice (politica partidelor politice) n vreme ce, n limba englez, coninutul termenului este altul: o politic (policy) reprezentnd o strategie public 42 . Dincolo ns de aspectul semantic, frontiera apare ntre viziunile naionale i abordarea european. Pentru toate subiectele importante, Bruxelles-ul are o anumit strategie, anumite orientri permanente, independente de abordrile naionale i de simplu joc instituional. Cu alte cuvinte, Uniunea dispune de politici specifice anumitor domenii, a cror eficacitate depinde de aria respectiv i de procedurile utilizate. Dac pornim de la faptul c n Articolul 3 al TR, prin care se instituiau cele trei politici comune (politica agricol comun, politica n domeniul transporturilor i politica comercial), nu exist absolut nici o definiie a politicii comune, putem considera c fundamentele juridice sunt aproape inexistente. Ca urmare a acestui fapt, n timp, s-au manifestat numeroase ezitri terminologice. Astfel, n rapoartele generale privind activitatea Comunitilor, Comisia, pe fondul tendinei evidente de cretere

42

Conform Macmillan English Dictionary, o politic (policy) reprezint un set de planuri i aciuni agreate de guverne, partide politice, oameni de afaceri sau alte grupuri, n vreme ce politica (politics) reprezint: (1) profesia unui politician, (2) o sum de credine i atitudini n legtur cu modul n care trebuie s acioneze guvernele, (3) studierea modului n care oamenii ctig i folosesc puterea politic (tiina politic).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

a numrului de aciuni incluse n acest capitol, fcea iniial distincia ntre politicile generale (sau globale) i politici sectoriale, pentru ca, n final, ncepnd cu 1992, s includ tot acest ansamblu (cu excepia relaiilor externe) ntr-un capitol cuprinztor, intitulat Piaa unic i spaiul economic i social comunitar, divizat n 20 de seciuni 43 . Dincolo de simpla apropiere a legislaiilor naionale, problema care se pune este cea a unui veritabil transfer de competene statale n beneficiul Comunitii, aceasta din urm fiind autorizat s stabileasc reguli i s conduc o politic proprie. Ca atare, anumii autori (P. H. Teigen, C. Megret) fac distincia ntre cele trei politici iniiale, considerate politici comune i politicile comunitare sau cele coordonate. Totui, dup cum am mai artat, n practica comunitar exist tendina de a nu face distincia ntre cele dou categorii de politici (comune i comunitare). Ali autori (J. C. Gautron) consider c aceast ultim abordare nu reprezint dect o adaptare inteligent la realitile politice i economice, care reclam n special unitate i vitez de reacie n procesul de decizie sau de negociere. Este oare n acest caz posibil s se considere, din dorina de echilibru ntre realismul i rigoarea analizei, c prin politici ale Comunitii putem nelege, pe de o parte, politicile comune, caracterizate printr-un veritabil transfer de competene n profitul Comunitii i, pe de alt parte, prin politicile comunitare un simplu ancadrament al politicilor naionale? Este totui de neles c, ntr-un anumit numr de cazuri, n practic, Comunitatea acioneaz adesea dincolo de textele legale, micorndu-i sau maximizndu-i competenele n funcie de situaia concret respectiv.
ntr-adevr, urmare a principiului originar conform cruia Comunitatea nu dispune dect de competene exprese, generate de renunarea la suveranitate consimit de statele semnatare ale Tratatelor de Aderare, politicile comune s-au limitat iniial (n Tratatul CE) la cele trei politici consacrate prin art. 3 i confirmate prin articole specifice (art. 110 pentru politica comerciala actualul art. 131, art. 38 pentru PAC, actualul art. 32 i art. 74 pentru politica transporturilor, actualul art. 70). Ca urmare a efectului de spill-over, competenele comunitare s-au extins n noi domenii. Astfel, prin Actul Unic cinci noi domenii devin de competena UE: politica monetar, politica social, politica mediului, politica de coeziune economic i social i politica de cercetare-dezvoltare. Prin Tratatul de la Maastricht, numrul de domenii crete la peste 20, adugndu-se domenii noi, precum: creterea competitivitii industriale, reele transeuropene, educaie, formare, cultur etc.).
43

Dincolo de aspectele terminologice, problema este, n cele din urm, cea a dezvoltrii competenelor comunitare (respectiv cele care revin Comisiei) n detrimentul competenelor care revin statelor membre (ceea ce explic de ce, n acest spaiu de interferen, apar frecvent dispute juridice). Acest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite n cadrul Consiliului (de exemplu, pentru politica regional, monetar, industrial sau social).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Tratatul Constituional aduce un plus de claritate, grupnd competenele UE n trei categorii mari, respectiv: competene exclusive, pentru domeniile n care numai UE poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, precum politica n domeniul concurenei, politica comercial comun, uniunea vamal sau politica monetar pentru zona euro; competene partajate, pentru domeniile n care i UE i statele membre au dreptul de a legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic precum piaa intern, agricultur i pescuit, transport i reele transeuropene, energie, coeziune economic i social etc. aciuni de sprijin, coordonare sau complementare precum politica industrial, educaie, formare profesional, cultur etc. Acestor trei domenii li se adaug: domeniul politicii externe i de securitate comun i politicile coordonate care se ntlnesc n domeniul economic i al ocuprii forei de munc.

O alt modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are n vedere gradul de avans atins n domeniul integrrii, situaie n care, n capul listei se plaseaz politica comercial, politic care reflect competenele exclusive ale Comunitii (cu posibilitatea ncheierii de acorduri mixte) 44 . Politica agricol comun este i ea considerat a fi una extrem de integrat, cel puin n ceea ce privete politica pieelor (organizarea comun de pia). Pe o poziie similar se plaseaz i politica monetar care, oricum ar fi prezentat realitatea, prezint caracteristicile unei politici comune. Pe de alt parte pot fi avute n vedere i aa numitele politici coordonate care se caracterizeaz prin partajarea competenelor i prin complementaritate n definirea aciunilor. Modalitatea de clasificare propus de Tratatul Constituional - generat tocmai de nevoia de simplificare i clarificare inclusiv n acest domeniu, separ competenele Uniunii n trei categorii mari: competene exclusive, partajate i de sprijin (complementare), la care adaug, pe de o parte, politica de coordonare n domeniul economic i al ocuprii forei de munc i, pe de alt parte, politica extern i de securitate comun i politica de aprare.

44

Abordarea propus de P. le Mire (2003, p 218.) are n vedere gradul de autonomie al politicilor comune, n raport cu politicile naionale corespondente. Se pornete de la existena unor veritabile politici comune autonome (politica n domeniul concurenei, politica comercial etc.), pentru a marca mai clar rolul important jucat de Comisie, n contrast cu situaiile n care aceasta nu face dect sa caute cel mai mic numitor comun ntre diferitele politici naionale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Toate aceste abordri de natur diferit demonstreaz totui caracterul extrem de pragmatic al construciei europene i existena unei game diverse de intervenii comunitare, care marcheaz gradul de avans atins n procesul integrrii, de la simpla apropiere a legislaiilor, la veritabile politici comune, dup cum sublinia Le Mire (Pierre le Mire, 2003).

3.2 Mecanisme decizionale


Din perspectiva mecanismelor decizionale, trstura specific politicilor comune o reprezint diversitatea. Aa de pild, Tratatele prevd posibilitatea lurii deciziilor prin vot cu majoritate simpl, calificat sau cu unanimitate, n cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe msur ce procesul de integrare a avansat (n special n ceea ce privete gradul de participare al Parlamentului European). Cea mai important parte a jocului instituional se poart ntre trei actori principali, Consiliul, Comisia i Parlamentul, asistai de Curtea de Justiie, ca de un arbitru. ntre cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor avnd propria sa partitur. n funcie de domeniul n discuie, tratatele definesc modaliti i proceduri decizionale diferite: pentru luarea deciziei variaia esenial rezid n modalitatea de vot; n ceea ce privete procedurile, n ciuda variaiilor destul de numeroase (pot fi identificate peste 20 de modaliti diferite), dou elemente eseniale trebuie avute n vedere: o o n anumite situaii, Comisia este delegat s decid singur; deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, dou sau trei consultri cu PE (procedura de codecizie, de pild, caut s asigure echilibrul ntre cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE).

Pe scurt despre principalele categorii de mecanisme decizionale: 1. Procedura de consultare o A fost specific manierei iniiale de adoptare a deciziilor, fiind astzi pstrat pentru foarte puine domenii; o Rolul Parlamentului European (PE) este doar consultativ: PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniiativelor legislative, pe care Consiliul le poate lua sau nu n considerare; o Aceast procedur se aplic, de pild, n cazul revizuirii preurilor agricole.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

2. Procedura de cooperare o Introdus prin Actul Unic, reprezint o form mai evoluat de adoptare a deciziilor, oferind PE un rol mai important; o Presupune existena a dou lecturi ale propunerilor fcute de ctre Comisie, ceea ce ofer PE posibilitatea s amendeze propunerile acesteia sau poziia iniial a Consiliului; o Pentru a putea ignora amendamentele PE, Consiliul are nevoie de unanimitate; o Se aplic n numeroase domenii: fonduri structurale, cercetare, mediu, relaii externe etc. o Tratatul de la Nisa propune renunarea la aceast procedur pe msura adncirii procesului integrrii europene. 3. Procedura de codecizie o Introdus prin Tratatul de la Maastricht, sporete semnificativ rolul PE n cadrul procesului decizional, oferind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu Consiliul; a dus la creterea numrului de decizii adoptate cu majoritate calificat; o Tratatul de la Amsterdam modific procedura de codecizie n sensul simplificrii. n linii mari, procedura de codecizie este astfel structurat: Dac PE i Consiliul cad de acord asupra propunerii Comisiei, aceasta este aprobat; Dac exist un dezacord, PE poate fie s accepte poziia comun a Consiliului, fie s o resping sau s o amendeze, cu votul majoritii membrilor; Dac Consiliul nu accept amendamentele, se convoac un comitet de conciliere format din reprezentanii celor trei instituii, dup care PE i Consiliul voteaz acordul realizat/poziia comun; n caz de dezacord, propunerea nu este adoptat. Se aplic n numeroase domenii: libera circulaie a lucrtorilor, protecia consumatorilor, educaie, cultur, sntate, reele trans-europene etc.

Procedurile pot varia chiar i n cadrul aceleiai politici, n funcie de obiectivele sau tipul de aciune prin care se intervine. Astfel, pentru politica n domeniul transporturilor, articolul 71 (fostul art. 75) al Tratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. 252 (fost art. 189 C), dar aliniatul trei prevede o derogare, n principal prin cerina asigurrii unanimitii n cadrul Consiliului atunci cnd dispoziiile prevd c afecteaz grav nivelul de via i de ocupare a forei de munc n anumite regiuni ca i modul de utilizare al echipamentelor. Pentru multe din situaiile prevzute n tratate sunt menionate i derogri, ca de pild n cazul politicii de cooperare i dezvoltare, pentru care art. 179 (fost art. 130 W) impune procedura de cooperare (art. 252) n cazul msurilor necesare atingerii obiectivelor, fiind prevzute ns i excepii n ceea ce privete cooperarea cu rile ACP (Africa, Caraibe, Pacific) sau

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

cu rile tere i organizaiile internaionale (situaie n care intr n funciune mecanisme de cooperare specifice, dezvoltate ntre statele membre i Comunitate). Dei, de regul, majoritatea autorilor consider c exist dou categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitar i metoda interguvernamental, H. Wallace (2004) rafineaz analiza, descriind cinci modaliti de elaborare a politicilor, respectiv: metoda comunitar, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul: a. Metoda comunitar (regsit, de pild, n cazul PAC), a fost definit n linii mari nc din anii 60 i const n urmtoarele: Rolul important care revine Comisiei Europene n elaborarea, intermedierea i punerea n aplicare a politicilor; Rolul important care revine Consiliului de Minitri n procesul de negociere i decizie; Parlamentul European are posibilitatea de a interveni i a influena procesul de decizie; Curtea European de Justiie intervine pentru a impune autoritatea legal n respectarea deciziilor comunitare

b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politic alternativ n anii 70 80, pe fondul nevoii de eliminare a barierelor de orice fel existente ntre economiile statelor membre n procesul de dezvoltare a pieei unice; Comisia este cea care face propuneri de armonizare tehnic i standardizare; Consiliul intervine n calitate de forum de dezbatere (sensul discuiilor fiind de regul orientat spre atingerea unor standarde ct mai nalte) i adopt o poziie comun; Parlamentul European are un rol important, intervenia sa fiind decisiv; Curtea European de Justiie garanteaz interpretarea i aplicarea corect a deciziilor; Posibiliti extinse pentru actorii economici i sociali de a influena forma i coninutul reglementrilor (obligaia de a consulta Consiliul Economic i Social). Dup cum se pronun i H. Wallace, literatura referitoare la acest model de reglementare a fost marcat de accentul pus pe grupurile de interese, de lobby, pe factorii corporatiti, pe abordrile bazate pe reele, coaliii i aliane (H. Wallace, 2004, p. 34).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

c. Guvernarea pe multiple niveluri s-a impus ncepnd cu mijlocul anilor 80, n special n legtur cu politica fondurilor structurale, pentru a marca deschiderea spre contacte tot mai strnse ntre nivelurile de guvernare comunitar, naional i regional. Implicaia direct era faptul c politicile interne ale statelor membre erau parial reformulate, ca o consecin a procesului politic n UE, n care fluxurile financiare puteau genera noi relaii politice: Comisia, actor important n procesul de concepere al programelor, n parteneriat cu autoritile locale i regionale; Guvernele, membre n Consiliul de Minitri, negociaz bugetul i alocrile structurale, sub presiunea autoritilor locale i regionale; Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie ntr-o surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici regionali; Autoritile locale i regionale au posibilitatea s fie implicate n procesul decizional comunitar (ncepnd cu anul 1993) ca parte n Comitetul Regiunilor, dar i prin faptul c au posibilitatea de a avea propriile reprezentane la Bruxelles; Bugetul UE include sume tot mai importante pentru susinerea coeziunii economice i sociale. d. Coordonarea politicilor are trsturi comune cu aa-numita metod OCDE 45 . Acest mod de abordare are n vedere folosirea experilor i utilizarea de argumente tehnice n definitivarea unei poziii comune. ncepnd cu anii 70, Comisia a promovat tot mai sistematic consultrile ntre guvernele statelor membre pe diferite subiecte, consultri care, n cele din urm, au permis elaborarea unei adevrate politici n cazul mediului. Comisia acioneaz n calitate de creator de reele de experi; Experii independeni sunt implicai n calitate de promotori ai ideilor i tehnicilor; Aceste grupri sunt adesea convocate la nivel nalt n Consiliu, ntr-o atmosfer de brainstorming n locul uneia de negocieri; Comisiile specializate din Parlamentul European pot susine diferitele abordri cu mai mult succes dect omoloagele lor naionale. Rolul principal al UE (ca de exemplu n cazul politicii de ocupare a forei de munc) este de a permite compararea experienelor naionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite mprtirea de experiene i promovarea celor mai bune practici (best practices).
45

OCDE reprezint o organizaie a rilor dezvoltate care, ncepnd cu anii 60 ofer statelor membre un forum n cadrul cruia membrii acesteia aveau posibilitatea de a evalua i compara modalitile diferite de elaborare a politicilor publice.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

e. Transguvernamentalismul intensiv reprezint o form mai slab i mai puin restrictiv de elaborare a politicilor; n privina termenului propus, trebuie amintit c, dei majoritatea analitilor prefer s utilizeze termenul de interguvernamentalism, H. Wallace (2004) l consider pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitat dintre guverne, n cazul unei cooperri intense fiind de preferat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin: Implicarea activ a Consiliului European n stabilirea direciei generale; Rolul predominat al Consiliului de Minitri n consolidarea cooperrii; Rol limitat sau marginal al Comisiei; Excluderea PE i a CEJ n aria de desfurare a acestui tip de politici; Implicarea unui cerc distinct de factori politici cheie naionali; Lipsa de transparen a procesului pentru parlamentele naionale, dar i pentru public. n ciuda faptului c acest mod de abordare este considerat a reprezenta o form slab de cooperare, el s-a dovedit relativ eficient n cazul unor organisme precum NATO sau Agenia European pentru Spaiu. n cazul politicii externe i de aprare, nucleul l constituie Consiliul European, alturi de reprezentanii ministerelor de externe i de aprare, cu un secretariat care i avea sediul n cadrul Consiliului de Minitri i nu n cadrul Comisiei (Tratatul Constituional modific acest fapt).

3.3 Ciclul politic la nivelul UE


Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici, o metod extrem de popular presupune divizarea acest proces n etape succesive i analizarea ulterioar a fiecrei componente. Aceasta este n fapt i cea mai frecvent uzitat modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici publice, proces abordat sub forma unui ciclu, n care se succed, de regul, urmtoarele etape: stabilirea prioritilor sau a agendei; formularea politicilor; legitimarea politicilor; implementarea politicilor; evaluarea politicilor.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

De reinut ns c aceast divizare este artificial i, n acelai timp, neltoare, de vreme ce ea ar putea sugera c procesul de elaborare a unei politici se desfoar raional i coerent, ca atunci cnd scrii o lucrare oarecare, cu nceput, cuprins i sfrit, cu pri componente legate ntre ele n mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfoar n acest mod. [] Pasul numit implementare, ca i cel numit ntocmirea agendei se ntreptrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agend ntr-o succesiune fr sfrit. (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24). Cu toate acestea, n continuare, din raiuni didactice vom prezenta pe rnd, n mod succint i distinct, fiecare moment al acestui ciclu politic, fcnd, de fiecare dat trimitere direct la realitile Uniunii.

3.3.1 Identificarea problemelor i stabilirea agendei (a prioritilor)


nainte ca orice alegere politic s fie fcut este necesar identificarea problemei de rezolvat. Identificarea problemei se va face diferit n funcie de valorile economice, sociale i ideologice specifice momentului respectiv, dar i n funcie de modul de implicare al guvernelor. Dup identificarea problemelor prioritare, se va realiza o ordonare a acestora n funcie de nivelul lor de interes public i politic. Cum se realizeaz acest lucru la nivelul UE reprezint nc o problem deschis, rspunsul fiind dependent de modul n care stabilirea agendei reprezint un fenomen reactiv sau proactiv. El este, pe de o parte, reactiv, n msura n care fenomenul de extindere a competenelor n noi domenii (spillover), precum i evenimentele externe genereaz noi probleme de rezolvat, care pot i trebuie incluse pe agend; pe de alt parte, stabilirea agendei poate deveni un proces proactiv n msura n care anumii lideri politici (efi de guvern, Preedintele Comisiei etc.) impun anumite subiecte pe agend. Evident, exist diferene semnificative ntre modul n care se stabilete agenda la nivel european i naional, diferene generate de: rolul jucat de opinia public: o la nivel naional, partidul care a ctigat alegerile va impune anumite subiecte ca rspuns la nevoile opiniei publice, dar nu numai din dorina de a reprezenta voina public, ci i pentru c acioneaz n perspectiva unor alegeri viitoare;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

o la nivelul UE, singurii decideni care pot fi influenai de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar acetia au o influen limitat asupra ntregului proces politic. Cele mai semnificative prerogative decizionale revin ns Comisiei i Consiliului de Minitri, dou instituii care nu sunt direct alese i deci nici direct responsabile n faa alegtorilor europeni; complexitatea i extrema fragmentare specific instituiilor UE, precum i absena unei coordonri efective la nivelul politicilor UE; n funcie de modul n care pot fi identificate diferitele soluii: o la nivel naional sau subnaional, identificarea problemelor i formularea soluiilor este ceva mai uor de realizat; o la nivelul UE, datorit complexitii i diversitii nevoilor i prioritilor celor 25 de state membre (din 2007/2008, 27 de membri), identificarea cauzelor dar i a potenialelor efecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai dificil. n cadrul UE, obiectivele politice ale UE sunt creionate de Consiliul European, care are adesea iniiative politice n diferite domenii, iniiative determinate ns de factori diferii precum opinia public, obligaiile asumate prin tratate, deciziile Curii de Justiie, iniiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne i externe (de pild, nevoia de a rspunde unor probleme de securitate, precum cele din Balcani etc.) sau existena unor procese specifice globalizrii (criza din Asia de Sud-Est din 1997 i Rusia din 1998). Ca atare, n stabilirea agendei de lucru la nivelul UE pot interveni variabile specifice, precum: gradul n care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord s permit UE s exercite competenele n anumite domenii; gradul n care diferitele presiuni politice, economice, tehnice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesit rspunsuri la nivelul UE; capacitatea de compromis manifestat de liderii politici n cazul unor nevoi adesea conflictuale ale statelor membre.

n plus, n definirea agendei sunt permanent avute n vedere i obiectivele de baz ale UE, stipulate n Tratatele fondatoare.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Modaliti de stabilire a agendei la nivel naional Cele mai multe studii din domeniul politicilor publice consider c stabilirea agendei se poate realiza printr-una din urmtoarele trei modaliti: 1. abordarea pluralist conform creia, procesul decizional la nivelul guvernului este partajat ntre mai multe zone de putere, influenate de diferite grupuri de interes, guvernul fiind n fapt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se manifest la un moment dat n societate; 2. abordarea elitist conform creia procesul decizional este dominat de o elit a puterii, compus din indivizi care i exercit influena prin diferite mijloace economice, financiare, de status, carism etc.; 3. abordarea centrat pe stat (state centric aproach) conform creia principala surs a politicilor o reprezint mediul n care decidenii politici i desfoar activitatea iar vectorul determinat n stabilirea agendei este chiar guvernul i nu factorii externi.

La nivelul UE, fiecare din cele trei modaliti amintite anterior (abordarea pluralist, elitist i cea centrat pe stat) capt trsturi specifice: 1. stabilirea agendei se poate realiza conform abordrii pluraliste n msura n care diferitele grupuri de interes joac un rol important n determinarea prioritilor la nivelul UE. Cea mai important poziie n rndul acestora o ocup chiar statele membre, dar abordarea pluralist are n vedere i existena unor grupuri de interes mult mai specifice. Astfel, n cazul CECO, interese aprate erau cele ale industriailor din ramurile crbunelui i oelului, n cazul PAC, influena fermierilor este considerabil, n cazul politicii n domeniul mediului exist diferite grupuri de interes care au folosit uneori UE pentru a ocoli chiar guvernele naionale. 2. abordarea poate deveni elitist n msura n care prioritile sunt stabilite exclusiv de ctre lideri ai statelor membre sau de ctre membri ai Consiliului de Minitri sau Comisiei Europene (instituii nealese n mod direct). ntr-o asemenea situaie deficitul democratic deriv n mare parte din faptul c cea mai mare parte a ntlnirilor nu sunt transparente, desfurndu-se departe de ochii publicului. Se consider c, pe msur ce fora grupurilor de interes i a Parlamentului European va crete, procesul va deveni tot mai deschis i democratic. 3. abordarea poate fi centrat pe stat n msura n care stabilirea agendei urmeaz i este rezultatul procesului de integrare decis de ctre guvernele statelor membre. Astfel, decizia de a semna Actul Unic a fost luat n mod contient de liderii europeni, fapt care a permis UE s se implice n noi domenii politice, dar i s dobndeasc puteri sporite n altele.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3.4 Formularea politicilor


Odat ce o nevoie sau o problem au fost identificate, apare necesar a fi formulat un rspuns i gsit o soluie. Acest lucru implic un plan, un program care s-i propun acest lucru, ceea ce implic existena unor legi noi i a unor resurse financiare corespunztoare (a unor alocri bugetare distincte). Abordarea logic i cuprinztoare implic, anterior acestui proces, realizarea unor analize metodologice i raionale prin care s fie studiate cauzele i dimensiunile problemei respective, precum i costurile i beneficiile implicate. n realitate ns, acest lucru se ntmpl arareori, iar cele mai multe politici se aplic intuitiv, fie ca rezultat al conjuncturilor politice, fie ca rspuns la diferitele semnale transmise de ctre opinia public. Pot fi identificate diferite obstacole care se interpun n calea formulrii raionale a unei politici, printre care: 1. obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane, inconstana ei. Nu este foarte uor s identifici factorii care fac ca la un anumit moment dat, un anumit grup s acioneze ntr-un anumit mod, i de ce. Ceea ce poate prea logic, moral, rezonabil pentru o anumit persoan, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu att mai mult, ntr-o entitate att de complex precum UE, vom descoperi puine trsturi comune ntre un funcionar valon, un fermier irlandez sau un omer francez. 2. obstacolele generate de lipsa informaiilor sau cantitatea insuficient a acestora. Acest lucru face ca decidenii s fie adesea incapabili s neleag problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci cnd asemenea informaii exist, se atinge foarte greu un punct comun n privina interpretrii acestora 46 .

46

Aa de pild, asupra srciei exist abordri foarte diferite: sunt oamenii sraci pentru c nu au suficient voin, ambiie, imaginaie n a-i mbogi viaa sau pentru c sunt mpiedicai de mediul social? Sau poate pentru c nu sunt suficient educai, sau poate pentru c sunt lenei i nu vor s munceasc? Sau, poate pentru c exist diferite bariere economice i politice care i mpiedic s-i mbunteasc viaa? Dei nu exist o abordare unitar a acestui subiect, la nivelul UE au fost create aa-numitele Fonduri Structurale, menite s reduc disparitile economice dintre diferitele regiuni, prin alocarea de fonduri menite s le sprijine dezvoltarea, n ciuda faptului c este de domeniul evidenei (dar acest lucru a fost probat i prin diferite cercetri, studii) faptul c n sudul Italiei, de exemplu, cauzele srciei sunt altele dect n zonele industriale din Estul Germaniei.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

3. obstacole legate de dificultatea alegerii rspunsurilor, a soluiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenat de existena concepiilor personale, dar i de valorile sociale i ideologice pe care le mprtete respectivul decident. Aa de pild, un preedinte francez conservator va avea o alt abordare dect un social-democrat suedez sau un socialist danez, i asta nu numai datorit valorilor ideologice diferite dar i datorit nevoilor diferite ale alegtorilor din rile lor. 4. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar i apelnd la cele mai sofisticate analize i cercetri, chiar pornind de la premisa c decidenii sunt cuprini de cele mai bune intenii, este imposibil s ai certitudini totale n privina rezultatelor ateptate, politicile avnd adesea rezultate neanticipate. 5. obstacole legate de calitatea actorilor implicai. Distribuia puterii n orice sistem de guvernare este adesea ambigu, pe de o parte pentru c i Constituiile pot fi subiect de interpretri diferite dar i pentru c, pe de alt parte, calitatea procesului de guvernare este n mod decisiv influenat de calitatea actorilor implicai, de valorile lor personale, de concepiile acestora, de modul n care funcionarii administraiei centrale i folosesc puterea n cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pild, rolul Comisiei Europene va depinde mai puin de fia postului preedintelui i mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategic ca i de capacitatea acestuia de a-i impune punctul de vedere n diferite situaii. n cadrul UE, rolul principal n formularea politicilor revine Comisiei, care este singura abilitat s iniieze legi noi, s asigure respectarea Tratatelor, i faptul c spiritul acestora se regsete n reglementri i politicile adoptate. De regul, propunerile venite din partea Comisiei sufer modificri ca urmare a interveniilor fcute prin intermediul grupurilor de lobby, a guvernelor naionale, a presiunilor externe sau a dezbaterilor din cadrul Consiliului de Minitri i Parlamentului European. Comisia a fost descris ca fiind nc n faza adolescenei birocratice, n sensul c relaiile ei cu grupurile de interes sunt nc fluide iar ea tinde s fie mult mai deschis input-urilor dect birocraiile naionale. Termenul face trimitere i la resursele ei decizionale limitate i la modificrile raporturilor de putere n raport cu celelalte instituii comunitare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3.4.1 Legitimarea
Pentru a putea deveni funcionabile, politicile trebuie s se bazeze pe un suport legal, dar i pe recunoaterea public. Cu certitudine, ntr-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizat pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate i fa de care toi cetenii sunt n mod egal subieci, exist puine semne de ntrebare n ceea ce privete autoritatea guvernului de a face sau de a implementa politici. n cadrul UE, evoluia procesului integrrii a fost jalonat de dezbateri privind autoritatea instituiilor comunitare, pe fondul temerilor exprimate privind pierderea suveranitii naionale. Un alt handicap semnificativ al UE este cel al deficitului democratic precum i cel al decalajului de autoritate, care exprim diferena dintre ceea ce ar dori s fac instituiile comunitare i ceea ce cetenii i guvernele statelor membre permit acestora s fac. Decalajul este nc mare, dar se remarc tendina de reducere treptat a acestuia, datorit unor evenimente obiective (alegerile directe pentru PE), dar i a unor percepii subiective: PE este n acest moment singura instituie european direct responsabil n faa cetenilor, ca urmare a posibilitii de exercitate a votului; Legitimitatea Uniunii crete pe msur ce cetenii UE nva s triasc cu efectele integrrii, iar UE devine tot mai real, tot mai palpabil, pe msura trecerii timpului.

3.4.2 Implementarea
Politicile, orict de genial ar fi concepute, rmn simple vorbe dac nu sunt implementate corespunztor i apoi aplicate i respectate ca atare. De regul, acest lucru nseamn nu numai legi i reglementri noi sau instruciuni pentru funcionarii publici care le vor aplica, dar i informarea cetenilor afectai de noile politici. Elementele respective transform acest moment n cel mai dificil din ntreg ciclul politic. Cu alte cuvinte, implementarea reprezint un proces de interaciune ntre momentul stabilirii obiectivelor i cel al adoptrii msurilor corespunztoare de transpunere n practic a acestora. Pentru c este ns iluzoriu s presupui c, odat ce un guvern a luat o decizie, ea va fi i automat transpus i respectat exact aa cum a fost conceput (politicile pot fi reinterpretate i redefinite chiar i n stadiul de implementare), aciunile

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n sensul respectrii deciziilor luate sunt i ele extrem de importante pentru reuita ntregului proces. n momentul implementrii pot interveni diferii factori care s mpiedice reuita acestei faze, precum: lipsa fondurilor necesare transpunerii; lipsa unui acord politic ntre partidele aflate la guvernare sau ntre guvernani i sindicate / patronate; lipsa unor obiective realiste i realizabile; interpretri contradictorii; redefinirea prioritilor ca rezultat al unor noi condiii sau a unor noi informaii; lipsa suportului public; interese contradictorii n rndul aparatului administrativ nsrcinat cu punerea n aplicare a politicii respective; probleme structurale neanticipate sau efecte colaterale.

n cazul UE, Consiliul de Minitri reprezint autoritatea final n procesul decizional, dei acest lucru reflect n fapt rezultatul unei interaciuni complexe dintre Consiliu, Comisie, Parlament i statele membre, la care se adaug Curtea de Justiie (care ofer interpretrile necesare reglementrilor comunitare). Responsabilitatea supravegherii implementrii revine Comisiei, dei, n fapt, implementarea revine statelor membre (respectiv, administraiilor din aceste ri). Resursele i personalul limitat de care dispune Comisia i impun acesteia ca, ntr-o oarecare msur, s se bazeze, de la caz la caz, i pe rapoartele realizate de statele membre sau de diferite grupuri de interes implicate n procesul de implementare. n asigurarea faptului c legile sunt uniform interpretate i aplicate, rolul hotrtor revine Curii de Justiie, care are i rolul de a rezolva disputele aprute ntre statele membre. Pentru a uura procesul de implementare au fost create agenii specializate, precum Banca Central European sau Europolul. Cu toate acestea, implementarea depinde de numeroi ali factori pe care UE i poate controla n mod diferit, precum: eficiena instituiilor responsabile cu implementarea; modul n care coopereaz subiecii unei politici (guvern, populaie, agenii publice); modul n care se poate impune autoritatea UE (aceasta nu are puteri directe n domeniul respectrii politicilor, deoarece procesul integrrii europene s-a bazat de la bun nceput pe cooperarea voluntar dintre statele membre).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3.4.3 Evaluarea
Evaluarea reprezint momentul final al ciclului politic, n care se determin modul n care o lege sau o politic a fost pus n aplicare. Momentul devine greu de transpus n practic n cazul n care nu au fost stabilite scopuri specifice de la bun nceput sau dac nu au fost realizate raportri corecte privind rezultatele politicilor. Astfel, n multe situaii este aproape imposibil de tiut ce aciuni au fost realizate i cu ce consecine sau dac rezultatele au fost corect raportate. Evaluarea devine extrem de util n cazul n care se pornete de la premisa c rezultatele politicilor pot fi identificate i msurate (integral sau parial), astfel nct s fie fcute ajustri (pe parcurs sau la finalul perioadei) sau chiar se poate renuna la o anumit politic n cazul n care nu se dovedete a fi eficient. n cazul UE, evalurile sunt realizate att de ctre Comisie, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Parlamentul European, la care se adaug i rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanilor independeni.

3.5 Procesul de decizie la nivelul UE


Procesul decizional n UE, generator al metodei comunitare, nu a ncetat s evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a dou trsturi distincte, prima privind procedurile de vot n cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii acordate Parlamentului European 47 , ambele evoluii influennd, direct i indirect, i rolul jucat de Comisie. Toate procedurile care vor fi prezentate n continuare au un element comun, faptul c ntreg procesul este declanat de propunerea venit din partea Comisiei, dar i un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. n legtur cu originea propunerilor fcute de Comisie, conform datelor colectate i prelucrate chiar de ctre Comisie48 , 35% reprezint obligaii
47

Iniial, la nceputurile procesului de integrare, Comisia supunea propunerile Consiliului; n cazul n care era prevzut de ctre tratate, PE putea fi consultat; n final, decizia fiind adoptat de ctre Consiliu. Treptat, puterea i influena PE n procesul decizional a crescut, fapt reflectat i de modificrile suferite n timp de tratate. 48 European Commission (1998), citat n: Peterson, John; Bomberg Elisabeth (1999): Decision Making in the European Union, London, Macmillan Press, 1999

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

internaionale, ntre 25-30% sunt amendamente la legislaia existent, 20% reprezint rspunsul la solicitri venite din partea altor instituii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse n tratate i numai 5-10% reprezint iniiative pure, spontane ale Comisiei.
Pe scurt despre instituiile UE Consiliul European reunete efii de stat i de guverne, ofer impulsurile necesare dezvoltrii Uniunii i fixeaz orientrile politice generale; Consiliul de Minitri principalul organ de decizie, reunete minitrii statelor membre, pentru fiecare din formaiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentat este singurul competent s reprezinte statul membru respectiv i s-i exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat n activitatea sa de Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER); Comisia European are iniiativa proiectelor legislative, pune n aplicare aceste decizii i vegheaz la respectarea dreptului comunitar; i exercit atribuiile n deplin independen, n ndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicit i nu accept instruciuni din partea unui guvern sau organism; Parlamentul European exercit, alturi de Consiliul de Minitri, funciile legislative i bugetare, precum i pe cele de control politic i consultative; parlamentarii sunt alei prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetenilor europeni fiind asigurat n mod proporional degresiv, cu stabilirea unui prag minim; Curtea de Justiie (format din Curtea European de Justiie, Tribunalul de nalt Instan i tribunale specializate) traneaz litigiile privind dreptul comunitar i se pronun asupra interpretrii i aplicrii legislaiei europene; Banca Central European alturi de bncile centrale naionale, formeaz Sistemul European al Bncilor Centrale, care conduce politica monetar a Uniunii pentru statele care au adopatat euro; BCE are personalitate juridic i este singura abilitat s autorizeze emisiunea de euro, fiind independent n exercitarea prerogativelor sale; Curtea de Conturi asigur controlul conturilor i buna gestiune financiar privind veniturile i cheltuielile Uniunii; este o instituie care acioneaz n deplin independen; Comitetul Economic i Social exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai organizaiilor patronale, sindicale, reprezentani ai societii civile, n special din domeniile socio-economice, civice, profesionale i culturale; Comitetul Regiunilor exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai colectivitilor regionale i locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral n cadrul unei colectiviti regionale sau locale, fie sunt rspunztori din punct de vedere politic n faa unei adunri alese.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Caracterul de originalitate al UE rezid i n faptul c principiul separrii puterilor n stat nu se regsete n structura instituional a UE; cu excepia puterii juridice (ncredinat Curii de Justiie), celelalte puteri (executiv i legislativ) sunt partajate n cadrul aa-numitului triunghi instituional ntre Parlamentul European, Consiliul de Minitri i Comisia European, fiecare instituie reprezentnd anumite interese specifice 49 . n conformitate cu Tratatele, fiecare instituie va trebui s-i exercite puterile n condiiile i pentru scopurile pentru care a fost creat; n cazul n care prerogativele unei instituii sunt preluate de o alta, care i depete astfel competenele, instituia lezat poate veni n faa CEJ pentru a cere protejarea principiului balanei instituionale sau al echilibrului instituional 50 . Echilibrul instituional se reflect n procedura aleas n momentul n care se ia o decizie. n funcie de tipul de politic avut n vedere, care reflect nivelul de competene ale UE, se vor regsi proceduri care acord mai mult putere fie Consiliului, fie PE, care permit Comisiei s aib o influen mai mare sau mai mic, care ofer CEJ jurisdicie, sau nu. Cu toate acestea, trebuie spus c nu exist o clar diviziune a muncii ntre instituiile comunitare n cadrul ciclului politic, de vreme ce, n funcie de reglementrile aplicate ntr-un domeniu anume, deciziile se iau n mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificil identificarea unui singur decident (decision-maker) n cazul ntregului sistem decizional al UE (decision making system). Cu alte cuvinte, dup cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil s identifici persoana responsabil n cazul n care o politic este eficient sau ineficient. Elementele de originalitate i unicitate despre care am amintit n primul capitol, privind melanjul ntre concepii aparent opuse precum federalismul i interguvernamentalismul se regsesc i n structura hibrid a instituiilor UE. Michel Clamen, fcnd trimitere la sistemul instituional al UE, afirm c avem de a face cu o organizaie de tip francez funcionnd dup model englez, de vreme ce n esena sa, nc din anii 50, structura administraiei bruxelleze a fost inspirat de sistemul francez (ntre cei ase, Frana avea la vremea respectiv cea mai avansat structur administrativ). n timp ns, pe msur ce numrul de membri a crescut, aceste instituii s-au dezvoltat ntr-o ambian de ezitri perpetue, de balans ntre federal i interguvernamental, de folosire hibrid a dreptului, balansnd ntre dreptul roman, care i propune s defineasc i s prevad toate situaiile posibile

49

PE reprezint interesele popoarelor din Uniune, Consiliul de Minitri, pe cele ale statelor membre iar interesele generale ale UE sunt reprezentate de ctre Comisie. 50 Acest principiu nu nseamn c instituiile vor avea puteri egale ci numai c echilibrul conceput prin tratate trebuie respectat.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

i dreptul anglo-saxon, care se bazeaz pe cutume, tradiii, obiceiuri dar i controlului democratic (M. Clamen, 1996, pp. 20-25). Raporturile n continu micare din cadrul triunghiului instituional/ Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat ntr-o structur complicat, considerat de unii autori ca reprezentnd un sistem n reea . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar deriv i din rolul care revine statelor membre, ale cror interese sunt aprate nu n cadrul Parlamentului, aa cum se ntmpl n cazul statelor federale, ci n cadrul Consiliului de Minitri. O alt trstur specific este cea privind rolul activ jucat de administraiile naionale n pregtirea i aplicarea deciziilor, administraii care, la rndul lor, se constituie n adevrate sub-reele. Dei, n continuare, vom ncerca s ne oprim numai asupra celor mai importante proceduri decizionale, trebuie menionat totui faptul c numrul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analitilor sunt ns de acord c numrul acestor proceduri variaz ntre 20 i 30, un raport al Comisiei din 1995 identificnd 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul CE, 4 sub pilonul PESC i 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numrul lor ridicat este generat de particularitile procesului politic al UE, de lipsa de consens ntre elitele politice vis--vis de direcia i modul de evoluie al procesului de integrare european (opinii divergente aprnd att n tabra interguvernamentalist, ct i n cea federalist). Diferendele i controversele dintre statele membre, reflectnd poziiile diferite n ceea ce privete fie direcia supranaional, fie interguvernamental, au fost relansate la mijlocul anilor 80 (cele mai multe iniiative au aparinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental dect celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au fcut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, n principal, n cadrul Conferinelor Interguvernamentale (CIG), s produc un sistem decizional tot mai complicat. Acest sistem a fcut ca, n timp, s apar noi proceduri decizionale i variaii considerabile n cadrul procedurilor existente 51 . N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE n dou mari categorii 52 : Decizii constituionale majore i decizii privind direcia procesului de integrare acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii i etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puin aprobate, de

51

Putem exemplifica, oferind ca exemple de noi proceduri decizionale pe cele de cooperare i consultare, introduse prin AUVE, de codecizie, introdus prin TUE sau procedurile PESC i JAI, introduse tot prin TUE. 52 Nuget, N., n Encyclopedia of the European Union, 2000, pp. 118-120

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Consiliul European. Deoarece ei se ntlnesc numai cteva zile pe an, desfurarea acestor ntlniri este pregtit de Consiliul de Minitri n strns colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepii, cu unanimitate i sunt decizii politice care implic aciuni corespunztoare din partea Comisiei i Consiliului pentru a produce efecte legale; Decizii legislative exist patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia i avizul conform. Cele patru categorii au o trstur comun care rezid n faptul c, n cazul fiecreia, Consiliul i PE solicit Comisiei s fac o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniiativ. Pe de alt parte, diferenele sunt majore, i in, n principal, de rolul care revine PE n fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, n cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, n cadrul procedurii de codecizie sau aviz).

Procesul decizional comunitar pare a fi i chiar este unul extrem de laborios, urmare a complexitii procedurilor, dar i a numrului ridicat de actori instituionali implicai. Aa de pild, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel puin un an, n care s realizeze studii prealabile, s consulte experii etc. Ulterior, ntre momentul prezentrii unui proiect n faa Consiliului i adoptarea sa definitiv, formalizat prin publicarea n Jurnalul Oficial al UE, se mai scurg civa ani (cel puin doi ani, adesea mult mai mult), i asta deoarece procedura implic (cu diferene specifice de la o procedur la alta) una sau mai multe dezbateri n Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregtite de COREPER), una sau mai multe consultri n Parlament, n CES sau n Comitetul Regiunilor i abia apoi votul final. Odat ce o directiv este publicat, responsabilitatea principal revine statelor membre, care urmeaz s o transpun n dreptul naional, ceea ce mai implic nc cel puin doi ani. n continuare, n analiza procesului decizional comunitar vom avea n vedere att palierul politic, ct i pe cel administrativ, o importan semnificativ prezentnd ns i reeaua format din grupurile de interes.

3.5.1 Reeaua politic


Reeaua politic este mult mai vizibil, de vreme ce ea asociaz la exerciiul puterii instituii precum Comisia, Consiliul i Parlamentul European (PE). n funcie de modul n care este implicat PE n procesul de decizie, pot fi deschise urmtoarele categorii de proceduri legislative.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

3.5.1.1 Procedura de consultare


Aceasta a fost procedura utilizat iniial i care nc se mai folosete n unele domenii. Ca orice procedur, ncepe cu propunerea fcut de ctre Comisie. Proiectul Comisiei este transmis apoi PE, spre avizare. Opinia PE nu este obligatorie din punct de vedere juridic dar, n conformitate cu jurisprudena CEJ reprezint o procedur n mod esenial necesar, fr de care anumite acte pot deveni nule 53 . Consiliul este cel care va lua decizia final, innd cont sau nu de observaiile fcute de PE. n cazul n care ine cont de observaii, Comisia va modifica propunerea fcut iniial. n final, Consiliul se va pronuna, n funcie de problema n discuie, cu majoritate simpl, majoritate calificat sau unanimitate. Consiliul se va pronuna n unanimitate atunci cnd dorete s amendeze propunerile Comisiei (la rndul lor, acestea pot fi amendate n lumina opiniilor PE). Comisia
Propunere

PE
Aviz consultativ

Comisia
Propunere modificat

Consiliul
Decizie final

3.5.1.2 Procedura de cooperare


A fost instituit prin AUE, odat cu votul cu majoritate calificat, pe fondul msurilor menite s permit crearea Pieei Unice. Procedura a fost extins prin Tratatul de la Maastricht, dei ulterior Tratatele de la Amsterdam i Nisa i vor reduce semnificaia n mod covritor, cea mai mare parte a domeniilor care fceau subiectul ei fiind incluse sub procedura de codecizie. Spre deosebire de procedura de consultare, cea de cooperare impune o a doua lectur, puterea de care dispune PE sporete, iar Consiliu poate decide prin VMC (cu excepia situaiilor n care este n disput cu instituia Comisiei sau cu PE). Dup o prim lectur, PE i face cunoscut opinia asupra propunerii fcute de ctre Comisie, opinie care trebuie luat n considerare de ctre Consiliu atunci cnd i elaboreaz poziia comun. La a doua lectur, PE are posibilitatea de a propune amendamente sau de a respinge poziia Consiliului, ceea ce demonstreaz rolul important care-i revine
53

Prezena PE n acest ciclu decizional este menit s asigure respectarea principiului democratic al participrii instituiei care reprezint cetenii UE la procesul legislativ.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n elaborarea legislaiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor si), dei respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, n unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar i n aceast ipotez. Prin urmare, i n cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvnt. Rolul Comisiei este i el sporit n aceast procedur, deoarece ea poate veni cu o nou propunere nainte de cea de a doua lectur realizat de Consiliu. Acest lucru nseamn c, n cazul n care Consiliul dorete s resping propunerea modificat, el are nevoie de unanimitate. ansele Comisiei de a vedea acceptat propunerea modificat cresc dac ea are n vedere i amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerat o etap tranzitorie ntre procedura de consultare i cea de codecizie.

Comisia Propunere

PE Aviz + amend la prima lectur

Consiliu Poziia comun la prima lectur

PE Aprobare, respingere, amendament la a doua lectur Consiliul Decizia la a doua lectur

Comisia Propunere modificat

3.5.1.3 Procedura de codecizie


Dei a fost solicitat cu mult timp n urm de ctre Parlament 54 , a fost instituit abia prin Tratatul de la Maastricht n 1993, pentru cteva domenii importante precum cercetarea, mediul, reelele de transport trans-europene etc. ntr-o prim variant, procedura era foarte complex, ea fiind ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam i apoi Nisa, simplificat 55 . Prin Tratatul de la Nisa aceast procedur a fost instituit ca procedura de drept comun n toate situaiile n care Consiliul decide cu majoritate calificat.

54

A figurat n proiectul Tratatului Uniunii Europene, cunoscut i sub numele de Proiectul Spinelli, adoptat de ctre Parlamentul European n 14 februarie 1984, fr a mai fi inclus ca atare n Actul Unic, dect sub forma avizului conform, care fcea necesar acordul PE anterior ncheierii de acorduri de aderare sau asociere. 55 Aceast procedur aplicabil anumitor domenii, este oarecum similar bicameralismului din procedurile naionale.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Tratatul de la Amsterdam a suprimat cea de a doua lectur a Consiliului i a plasat Parlamentul pe o poziie de egalitate cu acesta. Astfel, odat ce o propunere a Comisiei a fost examinat o prim dat de ctre Consiliu i Parlament: sau Parlamentul aprob poziia comun a Consiliului, ceea ce finalizeaz procedura decizional n mod favorabil; sau PE respinge prin majoritatea membrilor si poziia comun i textul nu mai poate fi adoptat, ceea ce transform votul PE ntr-un drept de veto; fie PE adopt cu majoritate anumite modificri, pe care dac, la rndul su i Consiliul le aprob, procesul se poate ncheia aici; n cazul n care Consiliul nu aprob toate amendamentele votate de PE, preedintele Consiliului de comun acord cu preedintele PE convoac un comitet de conciliere, care reunete membri ai Consiliului sau reprezentani ai lor, ca i membri ai PE. Comisia este i ea prezent la lucrrile acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente; dac ntr-un interval de ase sptmni de la convocarea sa, comitetul aprob un nou proiect comun, PE i Consiliul dispun fiecare de un termen de ase sptmni pentru a aproba actul respectiv, n conformitate cu proiectul comun; n absena aprobrii uneia din cele dou instituii, actul respectiv nu mai poate fi adoptat. Dac respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, Consiliul poate totui, cu unanimitate, s adopte propunerea dar PE, acionnd cu majoritatea membrilor, are puterea s se opun prin veto adoptrii acesteia.

3.5.1.4 Procedura avizului conform


Este folosit numai pentru o gam limitat de domenii legislative, respectiv pentru anumite probleme constituionale i politice sensibile sau pentru anumite categorii de acorduri interinstituionale. A fost instituit prin Actul Unic, pentru a permite Parlamentului aprobarea tratatelor de aderare sau de asociere, fiind ulterior extins prin Tratatul de la Maastricht la ase noi domenii. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a transferat dou din ele ctre procedura de codecizie. Procedura este n continuare obligatorie pentru adoptarea de sanciuni n cazul unei violri grave i persistente a drepturilor fundamentale de ctre unul din statele membre.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Conform acestei proceduri, Consiliul adopt o poziie cu unanimitate de voturi, de regul, dar nu ntotdeauna, ca urmare a unei propuneri fcute de Comisie. Poziia Consiliului este avizat de PE, care poate agrea poziia respectiv, n majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominal a celor prezeni, nu a tuturor membrilor. PE nu are fora de a propune amendamente n cadrul acestei proceduri. Dac avizul este acordat, Consiliul adopt propunerea. n domeniul financiar, mai poate fi amintit declaraia comun a Consiliului i Comisiei, adoptat la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicat de circa 20 de ori n zece ani, ea nu a fost ntotdeauna ncununat de succes. Ea a deschis ns calea procedurii de conciliere stabilit prin tratatul de la Maastricht i acordurilor interinstituionale ntre cele trei instituii.

3.5.1.5 Coordonarea politicilor Metoda deschis de coordonare


Aceast tehnic a fost folosit nc din anii de nceput ai procesului de integrare de ctre Comisie, ca o modalitate de realizare a unei cooperri i coordonri flexibile. De pild, n anii 70, Comisia a promovat consultaii ntre statele membre n probleme de mediu, reuind ca astfel s conving statele membre s acorde Uniunii puteri legislative oficiale. Acest tip de abordare se bazeaz pe urmtoarele caracteristici: Comisia apare n calitate de creator de reele de experi independeni, care vor promova ideile i tehnicile; n cadrul Consiliului sunt convocate grupri de lucru la nivel nalt, ntr-o atmosfer de brainstorming, nu de negociere; n cadrul Parlamentului European se poart un dialog organizat cu diferitele comisii specializate care pot susine o anumit abordare.

De exemplu, n domeniul politicii de ocupare a forei de munc, rolul UE este de a compara experiene naionale, locale i sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a mprti aceleai experiene i de a promova rspndirea practicilor optime. Acest tip de abordare reprezint substana aa-numitei metode deschise de coordonare (open method of coordination), promovat prin intermediul Strategiei Lisabona 56 .

56

Strategia Lisabona a fost lansat n anul 2000, n cadrul Consiliului European de la Lisabona

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

3.5.2 Reeaua administrativ


Comisia nu are numai sarcina de a impulsiona luarea deciziilor, dar i de a asigura transpunerea n practic a acestora i de a coordona modul n care sunt aplicate politicile comune. n acest scop, ea dispune de o administraie compus din servicii i agenii, fiecare Comisar avnd propria sa responsabilitate ntr-un anumit domeniu. Pe de alt parte, minitrii naionali care formeaz Consiliul de Minitri, nu au un sediu permanent la Bruxelles, ceea ce a impus crearea unei logistici care s compenseze activitatea sporadic a acestora. Ca atare, paralel cu reeaua politic i n deplin sincronizare cu aceasta, funcioneaz o reea administrativ compus, n principal, din trei elemente: 1. serviciile propriu-zise ale Comisiei; 2. COREPER-ul, ca i Secretariatul general al Consiliului; 3. administraiile naionale ale statelor membre, care ofer experi, precum i delegaii ale grupurilor socio-profesionale, care, dincolo de activitatea propriu-zis de lobby, particip i la procesul de consultri organizat de Comisie i Consiliu. Scpnd de sub controlul democratic al PE i al parlamentelor naionale, aceast a doua reea este considerat n unele medii, ca reprezentnd o Eurocraie ocult i iresponsabil. Un asemenea punct de vedere trebuie ns nuanat, de vreme ce principalii actori ai reelei ajung la Bruxelles prin intermediul administraiei naionale i a gruprilor socio-profesionale. J. L. Quermonne (2002) constat c rolul acestei reele poate fi urmrit la dou niveluri, la cel de pregtire a deciziilor i la cel de punere n aplicare a acestora.

3.5.2.1 Nivelul de pregtire a deciziilor


n acest stadiu, pentru a-i testa validitatea propunerilor, Comisia organizeaz, la Bruxelles, ntlniri ntre experi n domeniul care va face obiectul viitoarei propuneri, aceti experi putnd fi funcionari naionali, reprezentani ai grupurilor socio-profesionale i/sau consultani independeni. Aceste reuniuni permit Comisiei s-i completeze informaiile din domenii extrem de specializate i s menin contactul cu viaa real. n plus, frecvena acestor reuniuni are ca scop ntrirea legturilor dintre funcionarii naionali i comunitari, contactele dintre acetia meninndu-se i ulterior, de-a lungul procesului decizional, prin telefon, telex, e-mail

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

sau chiar prin detaarea temporar a funcionarilor naionali la Bruxelles (J. L. Quermonne, 2002, p. 51). Acestei prime sub-reele i se adaug cea format din grupele de lucru reunite n cadrul Consiliului, fie cu titlu permanent, fie sub form de grupuri ad-hoc. Numrul lor a crescut permanent, astfel nct n 1997 ajunseser la 307, fa de 10 n 1958 (Sidjanski Dusan, 1989, p. 80). n ultimul timp se ncearc o reducere a activitii acestora, sub influena criticilor aduse aa-numitei comitologii. Ele se constituie nc ntr-o surs important de expertiz pentru COREPER. Reprezentanii permaneni ai statelor membre intervin n ultima faz a acestui proces de pregtire a deciziilor, reunindu-se n cadrul COREPER. Fiecare Reprezentan Permanent este condus de un ambasador i este format din reprezentani ai Ministerului Afacerilor Externe i ai principalelor ministere tehnice. Ea pstreaz legtura permanent cu guvernul su i ia n calcul toate avantajele i dezavantajele care deriv dintr-o propunere a Comisiei. Poziia sa este una strategic, n amonte de Consiliul de Minitri. COREPER-ul i exercit misiunea n cadrul a dou formaiuni: COREPER 1 reunete reprezentanii permaneni adjunci i se ocup, n cadrul a dou reuniuni hebdomadare, de dosarele tehnice; COREPER 2 reunete chiar reprezentanii permaneni, se reunete o dat pe sptmn i pregtete, n special, reuniunile Consiliului Afacerilor Generale.

Dosarele care necesit un acord n cadrul COREPER, i care reprezint circa 70-75% din cazuri, sunt nscrise la punctul A al ordinii de zi a Consiliului, care le aprob la nceputul unei edine, de regul fr discuii. Numai 20-25% din probleme, cele nscrise la punctul B al ordinii de zi, fac obiectul deliberrilor n cadrul Consiliului. Acest parcurs i-a permis lui C. Lequessne s constate c e de neles de ce anumii responsabili politici, n special cei din interiorul PE i a parlamentelor naionale, denun periodic deficitul democratic specific acestui proces decizional (C. Lequessne, 1993, n J. L. Quermonne, 2002).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

3.5.2.2 Nivelul de transpunere a deciziilor


Conform tratatelor, Consiliul confer Comisiei, n actele pe care le adopt, competene privind punerea n aplicare a acestora (Art. 10 al AU, Art. 202 al TCE). n aplicarea acestei dispoziii, la 13 iulie 1987, Consiliul a adoptat o decizie intitulat Comitologie, care, modificat la 28 iunie 1999, trece n revist competenele Comisiei n acest domeniu, pe care i le exercit prin intermediul a trei tipuri de comitete interguvernamentale, formate din funcionari naionali, respectiv: 1. comitete consultative, chemate s ofere un aviz consultativ n legtur cu msurile anticipate de Comisie; 2. comitete de gestiune; 3. comitete de reglementare. Puterile Comisiei sunt mai puternice n cadrul procedurii viznd comitele consultative (comitetele consultative nu au din punct de vedere formal fora s mpiedice Comisia s acioneze aa cum ea dorete) i mai reduse n cazul procedurii de reglementare (situaie n care aciunile Comisiei necesit sprijin din partea acestor comitete, care se pot pronuna prin VMC). Comitetele amintite mai sus se pot pronuna i asupra dezacordurilor care se nregistreaz adesea ntre Consiliu, Comisie i PE, atunci cnd li se solicit acest lucru.

3.6 Punerea n aplicare a politicilor comune


Structura Comisiei, concentrat pe existena unei administraii centrale grupat pe direcii generale, este lipsit de aa-numitele servicii externe. n schimb, dei exist o Curte de Conturi, formalizat prin Tratatul de la Maastricht, ea nu dispune dect de Oficiul European de Lupt Antifraud (OLAF), ca veritabil corp de inspecie. Desigur, au fost create anumite agenii comunitare care preiau o parte din atribuiile Comunitii n domeniu, precum cele stabilite n cadrul Consiliului European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenia european de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaia european pentru formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecie veterinar, n Irlanda, Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenia european

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaa intern i Agenia pentru protecia muncii, cu sediul n Spania. La rndul su, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenii, respectiv Autoritatea alimentar european, precum i a unor noi agenii orientate ctre domeniul securitii maritime sau al cilor aeriene. Rolul de servicii externe ale Comunitii revine ns administraiilor publice din statele membre, care au sarcina s implementeze politicile comune.

Capitolul IV Agenda Lisabona sau despre competitivitate i nu numai

4.1 Despre competitivitate sau determinanii creterii economice


Puine lucruri sunt mai importante pentru bunstarea unei ri ca ritmul de cretere al economiei. Pentru rile bogate o rat pozitiv nseamn salarii mai mari, profituri mai mari, mai multe locuri de munc, mai multe oportuniti pentru afaceri. Pentru rile srace nseamn nu numai mai puini oameni sraci dar i reducerea mortalitii infantile, o speran de via la natere mai ridicat, asisten medical mai bun, acces sporit la educaie, reducerea discriminrii femeilor, creterea libertilor populaiei, a democraiei etc. (Global Competitiveness Report 2003-2004) Determinanii creterii rmn nc unul din misterele de neptruns ale tiinei economice, n ciuda faptului c n ultimele dou secole, cele mai strlucite mini din domeniul economic au cutat s explice ce anume determin i susine creterea economic a unei ri. n continuare, vom trece n revist cele mai semnificative explicaii oferite la ntrebarea care sunt determinanii creterii economice? pornind de la abordarea oferit de Raportul privind Competitivitatea Global (The Global Competitiveness Report 2003-2004, World Economic Forum, Chapter 1): n secolul al XVIII-lea, Adam Smith considera c specializarea i diviziunea muncii reprezint motorul creterii; Economitii secolului al XIX-lea, precum Thomas Maltus sau David Ricardo, considerau c resursele naturale impun o limit superioar capacitii de cretere a unei economii (de exemplu, legea randamentelor descresctoare a pmntului implic faptul c o cretere a populaiei va duce n cele din urm la scderea produciei pe locuitor i, respectiv, a ritmului de cretere economic);

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Pe parcursul secolului al XX-lea, economitii au considerat c vectorul creterii economice l reprezint investiiile n capitalul fizic i n infrastructur. Aceast concepie a stat att la baza planurilor cincinale care au guvernat economia URSS i a fostelor state socialiste, dar i a ajutoarelor oferite de ctre diferitele instituii internaionale, precum Banca Mondial. Ideea de baz a fost faptul c rata de cretere a unei ri depinde de ponderea PIB orientat ctre investiii. Atunci cnd economiile realizate de cetenii rii nu erau suficiente pentru a finana investiiile necesare asigurrii creterii economice, diferena trebuia finanat de Banca Mondial (aa-numitul finnacing gap). Colapsul URSS i eecul multor alte ri n curs de dezvoltare n asigurarea creterii economice, n ciuda ajutorului oferit de Banca Mondial, au demonstrat faptul c investiiile n capital fizic nu erau suficiente pentru asigurarea bunstrii i faptul c trebuiau cutate i alte mecanisme ale creterii. Educaia i pregtirea continu (sau investiiile n capitalul uman aa cum l numesc economitii moderni) au devenit centru de interes n ultimele decade ale secolului al XX-lea. n aceast perioad de timp, rile n curs de dezvoltare au fost sftuite s investeasc n creterea capitalului uman i dei ele au acionat n aceast direcie, creterea economic a ntrziat s apar. Progresul tehnologic (indiferent dac acesta este creat de ara respectiv sau este copiat i preluat ca atare) a devenit determinantul central al creterii economice. Ca atare, ntrebarea care se ridic acum este nu ce determin creterea economic, ci ce anume determin progresul tehnologic? S-au oferit foarte multe tipuri de rspuns: deschiderea pieelor, stabilitate macro-economic, calitatea guvernrii, respectarea legislaiei, instituii solide, lipsa corupiei etc., au reprezentat factori care explic creterea economic.

rile confruntate n ultimii ani cu eecuri au constatat tot mai clar faptul c nu exist soluii magice pentru creterea economic. n fapt, n fiecare an apar noi informaii i noi experiene care completeaz teoriile anterioare 1 . De aceea, nu ntmpltor, competitivitatea reprezint n acest moment conceptul care pare a rspunde cel mai bine preocuprilor manifestate de toate statele lumii n direcia asigurrii unor ritmuri superioare de cretere economic.

n Global Competitiveness Report, (2003) se recunoate cu mult onestitate c in fact, we learn new things every year as new development experiences teach us new lesson and as new deta become available

Politici ale UE

Caracterul organic i n acelai timp sistemic, al procesului de cretere economic este foarte bine surprins de M. Porter (1999), care consider c orice economie, pn a atinge nivelul dezvoltrii competitive, trebuie s parcurg succesiv trei etape, respectiv: etapa economiei bazate pe factori - n care factorii de producie primari, cum ar fi fora de munc ieftin i accesul la resursele naturale reprezint sursele dominante ale avantajului competitiv; etapa economiei bazate pe investiii - n care competitivitatea este rezultatul creterii eficienei produciei i a mbuntirii calitii bunurilor sau serviciilor produse, i, n fine, etapa economiei bazate pe inovare, moment n care capacitatea de a realiza produse i servicii inovatoare la limita tehnologiei globale, utiliznd cele mai avansate metode, devine sursa dominant a avantajului competitiv. Din pcate, conceptul de competitivitate este fie insuficient neles, fie, de cele mai multe ori, neles n mod eronat. Cele mai multe dezbateri se concentreaz asupra semnificaiei pilonului macroeconomic, precum i asupra circumstanelor politice, juridice sau sociale care susin succesul unei economii. Acest lucru nseamn nu numai politici fiscale i monetare stabile, un sistem juridic eficient i de ncredere, un set stabil de instituii democratice, dar i mbuntirea condiiilor sociale, toi aceti factori fiind menii s susin i s menin sntatea unei economii. Ceea ce trebuie ns subliniat este c ntrunirea tuturor acestor premize reprezint numai condiii favorizante pentru crearea de bogie, fr a contribui efectiv la apariia acesteia, acest lucru realizndu-se la nivel microeconomic. Cu alte cuvinte, fundamentele competitivitii sunt dependente, n cele din urm, de gradul de dezvoltare / sofisticare al companiilor i de calitatea mediului microeconomic. Fr aciunile i rezultatele concrete obinute la acest nivel, nu vor fi valorificate efectele pozitive oferite de existena stabilitii macroeconomice i/sau a unui sistem politic, juridic i social stabil. n concluzie, ceea ce la nivel microeconomic nseamn competiie, la nivel macroeconomic se va traduce prin cretere. Ca atare, gradul de competitivitate al unei ri poate fi msurat fie la nivel macroeconomic, fie microeconomic: Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) realizeaz anual un indice numit Growth Competitiveness Index Indicele competitivitii macroeconomice (ICM) 2 . Indicele include informaii despre calitatea instituiilor, politicilor, structurilor care susin procesul creterii n diferite ri (de pild, n 2003 indicele a luat n calcul 102 ri).

GCI a fost creat de Jeffrey Sachs i John McArthur i prezentat pentru prima dat n Global Competitiveness Report 2001-2002.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Al doilea indice, intitulat Business Competitiveness Index (BCI) Indicele competitivitii mediului de afaceri (ICA), a fost dezvoltat de Michael Porter, de la Harvard University i prezentat pentru prima dat n Global Competitiveness Report din anul 2000.

Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) reprezint o organizaie internaional independent 3 , cu sediul la Geneva i care are ca obiectiv mbuntirea parametrilor specifici conjuncturii economiei mondiale. Forumul pune la dispoziia liderilor lumii un forum de comunicare n domeniul problemelor globale. De mai bine de dou decenii, Forumul ncearc s gseasc rspuns problemelor privind cauzele creterilor economice diferite, de la o ar la alta. Rapoartele anuale privind competitivitatea naiunilor ncearc s ofere un astfel de rspuns, pornind de la anchete realizate n peste 100 de ri.

4.1.1 Cei trei piloni ai creterii economice sau abordarea macroeconomic. Indicele competitivitii macroeconomice (ICM)
ICM este construit pornind de la ideea c procesul creterii economice este susinut de trei importante mecanisme, numite de J. Sachs i McArthur cei trei piloni ai creterii economice (Global Competitiveness Report, 2003): 1) Mediul macroeconomic 2) Calitatea instituiilor publice 3) Tehnologia 1) Mediul macroeconomic Evident, stabilitatea macroeconomic, ca factor cauzal, este extrem de important, dar nu i suficient pentru explicarea creterii economice. Apare evident faptul c distorsiunile mediului macroeconomic pot influena perspectivele creterii i c firmele nu pot aciona eficient ntr-un mediu n care inflaia are valori foarte mari (de regul, ca rezultat al unor finane publice scpate de sub control). n plus, sistemul bancar, esenial pentru asigurarea creterii pe termen mediu i lung, nu poate funciona bine dac guvernul gestioneaz deficite foarte mari. n concluzie, economia nu va nregistra creteri ntr-un mediul macroeconomic nefavorabil.

Funcioneaz ca o fundaie non-profit suedez.

Politici ale UE

2) Instituiile publice Dei ntr-o economie de pia, bogia este creat n principal de sectorul privat, firmele acioneaz pe o pia n care exist i funcioneaz instituii create i meninute de guvern. Ca atare, este extrem de important ca dreptul de proprietate s fie garantat de sistemul juridic existent, de vreme ce firmele nu pot aciona eficient ntr-un mediu n care contractele nu se pot realiza sau n care regulile de drept nu sunt aplicate corect, unde exist corupie etc 4 . Una din cele mai importante lecii ale teoriilor neoclasice privind creterea economic este faptul c, pe termen lung, o economie nu poate crete dect dac sunt realizate progrese tehnologice. Diferena dintre o ar bogat i una srac nu este legat de cantitatea bunurilor consumate (mai mult carne, orez, lapte etc.), ci de calitatea i dinamismul lor. Aa de pild, ntr-o ar bogat se poate observa c cele mai multe dintre bunurile de pe pia nu existau acum civa ani (de la calculatoare, la televizoare sau produse modificate genetic). n plus, noile produse sunt, de regul, mai ieftine i de o calitate sporit. O asemenea observaie ndreptete aseriunea conform creia progresul tehnologic constituie esena creterii economice.

3) Tehnologia

Evident cei trei piloni nu sunt independeni, ci n continu interaciune. Astfel, instituiile puternice sunt necesare pentru asigurarea dezvoltrii tehnologice; tehnologia sofisticat reprezint baza stabilitii macroeconomice, fiecare factor fiind n direct legtur cu creterea economic (Sachs i McArthur, p. 39). Trebuie de asemenea subliniat faptul c impactul fiecrui factor este diferit, n funcie de nivelul de dezvoltare atins de ara respectiv. Astfel, pentru o ar dezvoltat, n care instituiile i mediul macroeconomic sunt relativ stabile, factorul determinant va fi cel tehnologic, n vreme ce, pentru o ar n care mediul economic este ineficient, calitatea instituiilor i asigurarea stabilitii macroeconomice devin eseniale i hotrtoare pentru valorificarea factorului tehnologic. Ca atare, creterea economic poate fi generat de factori diferii, n funcie de ar i de nivelul de dezvoltare atins de aceasta. Pentru economiile aflate n apropierea frontierei tehnologice, unica modalitate de mbuntire a tehnologiei o reprezint inovarea, n vreme ce, pentru rile aflate la distan de aceast frontier, mbuntirile tehnologice pot fi realizate fie prin inovare, fie prin copiere sau adaptare. Tocmai pentru
4

De menionat faptul c un domeniu extrem de incitant al cercetrii economice actuale este cel care caut s cuantifice rolul jucat de instituiile publice n asigurarea creterii economice pe termen lung.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

a surprinde aceast realitate, n calculul indicelui competitivitii macroeconomice (ICM) statele analizate sunt departajate n dou categorii, folosindu-se drept criteriu numrul de patente nregistrate pe locuitor i pe an (limita a fost fixat la 15 patente la 1 milion de locuitori): rile care au nregistrat valori superioare acestui indicator au fost incluse n grupul de baz (principal) al inovatorilor (core innovators), compus din state aflate n apropierea frontierei tehnologice, n care dezvoltarea este direct influenat de capacitatea lor de inovare; rile care nregistreaz valori inferioare ale acestui indicator au fost incluse n grupul non-inovatorilor (non-core innovators), compus din ri care depind de tehnologia adus din afar.

Distincia ntre economii inovatoare i economii non-inovatoare este pur analitic i nu-i propune s se transforme ntr-o judecat de valoare (Sachs i McArthur, p. 30). Pentru a semnala diferena de abordare, a fost construit un subindice al transferului tehnologic, n care procesul de adoptare a tehnologiilor primete un punctaj pozitiv n cazul rilor noninovatoare i unul nul n cazul celor inovatoare.
Structura Indicelui Creterii Competitivitii (ICC) (propus de Sachs i McArthur) este urmtoarea: Pentru rile incluse n grupul statelor inovatoare: ICC = It + Iip + Imm; Pentru rile incluse n grupul rilor non-inovatoare: ICC = 1/3 It + 1/3 Iip + 1/3 Imm,
Unde: It = Indicele tehnologiei, Iip = Indicele instituiilor publice, Imm = Indicele mediului macroeconomic

Analiza clasamentului statelor lumii n funcie de ICM (conform Global Competitiveness Report pe 2004), demonstreaz c, pentru a treia oar n ultimii patru ani, lider a clasamentului este Finlanda, ar care nregistreaz un scor foarte ridicat n ceea ce privete calitatea instituiilor publice (vezi Anexa 4.4).

4.1.2 Competitivitatea din perspectiv microeconomic. Indicele competitivitii mediului de afaceri (ICA)
Forumul Economic Mondial a realizat i un clasament al statelor lumii n funcie de competitivitatea mediului de afaceri, ncercnd s identifice factorii determinani n obinerea unei productiviti ridicate. Pentru aceasta a pornit de la axioma conform creia avuia unei ri este creat la nivel microeconomic, de ctre companiile care opereaz efectiv n diferite

Politici ale UE

domenii. O economie poate fi competitiv dac i numai dac, companiile care opereaz n ara respectiv sunt competitive, indiferent dac avem n vedere firme locale sau filialele unor companii strine. n ciuda frecventei utilizri a termenului de competitivitate, conceptul nu este totui foarte bine neles. Cea mai uzitat definiie, care face apel la intuiie, definete competitivitatea ca fiind sinonim cu locul ocupat de o ar pe piaa mondial, respectiv cu ponderea n schimburile comerciale internaionale (ndeosebi, n exporturile mondiale). O asemenea definiie transform ns competitivitatea ntr-un joc cu sum nul, de vreme ce, pierderea unei piee pentru o ar ar reprezenta, n fapt, un ctig pentru o alta. Aceast abordare a competitivitii poate justifica interveniile n favoarea unei naiuni prin intermediul aa-numitelor politici industriale. nelegerea intuitiv a conceptului ascunde ns unele capcane. Aa de pild, existena unor salarii sczute sau a unei monede subevaluate, ar putea, pe termen scurt, s duc la creterea exporturilor, fr a contribui ns, pe termen mediu sau lung, la susinerea obiectivului final al oricrei intervenii economice, creterea nivelului de trai al populaiei. Ca atare, pentru a nelege acest concept punctul de plecare ar trebuie s-l reprezinte factorii care contribuie la creterea prosperitii naiunii, pornind de la faptul c standardul de via al unui popor este direct dependent de productivitatea nregistrat de acea economie (productivitatea msoar valoarea bunurilor i serviciilor produse prin consumul unei uniti de resurse umane, naturale sau de capital) 5 . Ca atare, competitivitatea real este direct dependent de valorile nregistrate de productivitate (W) i nu de export, de vreme ce numai o productivitate ridicat permite susinea unor salarii mai mari, a unei monede puternice, a unei eficiene ridicate a capitalului, toate acestea ducnd i la un nivel de trai mai ridicat. Cu alte cuvinte, obiectivul imediat al oricrei economii ar trebui s-l reprezinte creterea productivitii i nu a exporturilor, tiut fiind c o cretere a productivitii se va reflecta i n creterea cantitii i calitii bunurilor produse i deci, n mod mediat, i n creterea exporturilor.
Sursa: Global Competitiveness Report 2003-2004

Competitivitatea este direct dependent de nivelul productivitii muncii companiilor, productivitatea companiilor influennd, la rndul ei, productivitatea unei ri. Abordarea competitivitii prin prisma productivitii permite nelegerea faptului c economia mondial nu reprezint un joc cu sum nul, c fiecare naiune i poate mbunti performanele dac acioneaz n sensul creterii productivitii, provocarea actualei perioade
5

Productivitatea depinde att de valoarea produciei de bunuri i servicii (msurat prin nivelul preurilor), ct i de eficiena cu care acestea pot fi realizate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

reprezentnd-o tocmai rapiditatea cu care sunt create condiii pentru rapida i susinuta cretere a productivitii la scar global.

4.1.2.1 Palierul macroeconomic al competitivitii


Evident, prosperitatea unei naiuni depinde att de factori macroeconomici, precum existena unor instituii politice, juridice i sociale stabile i a unor politici macroeconomice sntoase, dar i de performanele nregistrate la nivel microeconomic, respectiv de abilitatea firmelor de a produce de o manier eficient bunuri i servicii de calitate. Productivitatea nregistrat la nivelul unei rii este, n cele din urm, determinat de productivitatea firmelor, naionale sau strine, care funcioneaz pe teritoriul acesteia. Conform Global Competitiveness Report (2003, p. 3), cel puin doi factori explic fundamentele macroeconomice ale productivitii, respectiv: 1. gradul de sofisticare specific firmelor autohtone i strine care concureaz pe piaa intern; 2. calitatea mediului microeconomic n care acioneaz firmele respective. Cei doi factori se intercondiioneaz, gradul de sofisticare fiind direct dependent de calitatea mediului autohton al afacerilor. Strategiile tot mai sofisticate necesit for de munc superior calificat, mbuntirea infrastructurii, institute de cercetare avansate, o concuren ridicat etc. Firmele dintr-o anumit ar trebuie s-i mbunteasc modul de a aciona competitiv astfel nct s permit atingerea performanelor economice. Companiile naionale vor trebui s treac de la avantajele comparative (costuri reduse ale resurselor naturale i umane) la avantaje competitive, dependente de calitatea produselor realizate i a proceselor tehnologice utilizate. Trecerea ctre modaliti tot mai sofisticate de concuren depinde de modificarea, n paralel, a mediului microeconomic al afacerilor. Mediul de afaceri intern poate fi neles ca rezultat al interaciunii ntre urmtorii patru factori cunoscui sub numele de diamantul lui Porter: calitatea input-urilor (resurse umane, naturale, nivelul capitalului, gradul de dezvoltare al infrastructurii fizice, tehnologice, administrative etc.); mediul de afaceri n care evolueaz strategiile i rivalitile dintre firme (influenat de politicile economice, gradul de dezvoltare al concurenei, etc.)

Politici ale UE

calitatea/gradul de sofisticare al cererii autohtone, prezena unor industrii conexe i nrudite.

Guvernul joac un rol inevitabil n dezvoltarea economic, pentru c deciziile luate la acest nivel pot afecta de o manier decisiv calitatea mediului de afaceri. Guvernul poate modela condiiile factoriale, de exemplu, prin intervenii decisive pe piaa forei de munc, pentru creterea gradului de ocupare sau n direcia mbuntirii infrastructurii. Gradul de sofisticare al cererii autohtone deriv n parte din standardele tehnice, legislaia de protecie a consumatorului, achiziiile guvernamentale sau gradul de deschidere al pieei. De menionat faptul c, influene similare, generate de politicile guvernamentale, se regsesc n toate cele patru faete ale diamantului. Rolul guvernului rmne extrem de important n mbuntirea mediului de afaceri la nivel naional i local. Productivitatea naional poate fi, de asemenea, ntrit prin coordonarea politicilor ntre statele vecine. Un efort concertat n vederea mbuntirii mediului de afaceri este necesar la toate nivelurile guvernamentale. Pe lng Guvern, un rol important n dezvoltarea economic trebuie s-l joace i celelalte instituii naionale i locale, precum universitile, colile, furnizorii de infrastructur, diferitele organizaii non-guvernamentale, toi aceti actori care putnd contribui mpreun la mbuntirea mediului de afaceri la nivel microeconomic. Asemenea instituii trebuie nu numai s-i dezvolte i mbunteasc propriile capabiliti, dar trebuie s devin mult mai conectate de economie i mai bine legate de sectorul privat. Sectorul privat n sine, nu reprezint numai un beneficiar, un consumator al mediului de afaceri, dar trebuie, de asemenea, s joace un rol important i n modelarea acestuia. Firmele private pot aciona att n sensul susinerii financiare a sistemului de educaie primare, a cercetrii, dar i al definirii de noi standarde reglementri care s fie nu numai n beneficiul lor, dar s i mbunteasc ntreg mediul competiional. Organismele colective, de genul uniunilor sindicale, camerelor de comer joac i ele un rol important n mbuntirea infrastructurii, prin organizarea de cursuri de formare, realizarea de studii de pia, aciuni de promovare etc.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Mediul de afaceri la nivel microeconomic


Contextul n care se desfoar strategiile firmelor i concurena Contextul modeleaz msura n care o firm face investiii, categoriile de strategii utilizate, intensitatea competiiei n plan local Factorii de intrare (input) Eficiena, calitatea i gradul de specializare: Condiiile cererii Gradul de sofisticare presiunile din partea al cererii autohtone i cumprtorilor locali de a mbunti produsele i serviciile

Resurse umane Resurse de capital Infrastructur fizic Infrastructura administrativ Infrastructura informaional Infrastructura tiinific i tehnologic Resurse naturale Industrii nrudite i conexe Disponibilitatea i calitatea furnizorilor locali i a industriilor nrudite i nivelul de dezvoltare al clusterelor

4.1.3 Stadii n dezvoltarea competitiv


Dezvoltarea economic de succes reprezint un proces de mbuntiri succesive, n care calitatea mediului de afaceri la nivel naional ajunge s susin i s ncurajeze existena unei modaliti tot mai sofisticate i eficiente de a concura / a aciona ntre firmele care i desfoar activitatea pe aceast pia. Trebuie ns observat c statele aflate n faze de dezvoltare diferite se confrunt cu probleme diferite. Urmnd modelul propus de M. Porter, n procesul de cretere a competitivitii economice pot fi identificate trei etape, respectiv, economia bazat pe factori, economia bazat pe investiii i economia bazat pe inovare (M. Porter, Global Competitiveness Report, 2003). Stadiile dezvoltrii economice
Economia bazat pe factorii de producie Economia bazat pe inovaie Economia bazat pe investiii

Pe msur ce o naiune evolueaz din punct de vedere economic, ea progreseaz n ceea ce privete avantajul competitiv i modul de aciune. n stadiul economiei bazate pe factorii de producie (Factor-Driven Economy), condiiile factoriale primare, precum costul sczut al muncii

Politici ale UE

sau al resurselor naturale reprezint principala surs a avantajului competitiv i a exporturilor. Firma produce bunuri cu un grad redus de complexitate, de cele mai multe ori proiectate ntr-o alt ar, mult mai avansat. Tehnologia avansat se regsete n importuri, investiiile strine directe (ISD) sau imitaii. n acest stadiu, companiile concureaz prin preuri i nu au acces direct la consumatori. Ele joac un rol limitat n lanul valorii (value chain), concentrndu-se n general asupra producerii de bunuri intensive n munc i n resurse extrase. O asemenea economie este extrem de vulnerabil la ciclurile economiei mondiale, la tendinele nregistrate de preurile mrfurilor i ale cursurilor de schimb. n cazul economiei bazate pe investiii (Investment-Driven Economy), producerea eficient a produselor i serviciilor standard devine sursa dominant a avantajului competitiv. Investiii importante ntr-o infrastructur eficient, o administraie cu un comportament prietenos n ceea ce privete afacerile, faciliti acordate investiiilor, acces la finanare, reprezint factori care permit mbuntirea afacerilor. Produsele i serviciile realizate devin tot mai competitive, tot mai sofisticate, dar tehnologia i designul vin nc, n cea mai mare parte, din afar. Cu toate acestea, n acest stadiu, naiunile nu doar asimileaz tehnologia din afar, dar i dezvolt i capacitatea de a o mbunti. Rolul acestor naiuni n lanul valorii este mult mai extins. Un asemenea tip de economie, concentrat pe producie i servicii pentru export, rmne n continuare vulnerabil n faa crizelor financiare i externe, precum i a ocurilor cererii n diferite sectoare. Pentru economiile bazate pe inovare (Innovation-Driven Economy), abilitatea de a produce bunuri i servicii noi, folosind cele mai avansate metode tehnologice, devine sursa avantajului competitiv. Conform definiiei OCDE, inovaiile tehnologice cuprind att produsele i procesele noi, ct i modificrile tehnologice semnificative ale acestora. O inovaie se consider implementat dac a fost introdus pe pia n cazul inovrii de produs, sau dac a fost utilizat n cazul unui proces de producie n cazul inovrii de proces. De aceea, procesul de inovare presupune o serie de activiti tiinifice, tehnologice, organizaionale, financiare i comerciale specifice. Procesul complet de inovare presupune crearea noului, dar i implementarea acestuia, fie direct, fie indirect, prin transfer de cunoatere. Conform analizelor OCDE (OCDE, 2003), n ultima decad, ritmul de cretere al PIB/locuitor n rile OCDE a ncetat s mai urmeze un trend convergent i asta deoarece, productivitatea a fost mai accelerat n unele ri, (cel mai elocvent exemplu fiind oferit de SUA), i substanial ncetinit n altele, (precum unele state ale UE sau Japonia). Pe fondul sau ca urmare a acestor evoluii, s-au ivit semnele aa-numitei noi economii, indus de explozia noilor tehnologii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Clusterele
Mediul naional al afacerilor este tot mai mult caracterizat de prezena clusterelor. Clusterele reprezint grupuri de firme interdependente, de furnizori de bunuri i servicii, precum i de instituii conexe, dispuse ntr-un spaiu concentrat din punct de vedere geografic i caracterizate att prin existena unor trsturi comune ct i complementare. Clusterele pot stimula creterea competitivitii deoarece: 1. permit creterea productivitii firmelor / industriilor dispuse n spaiul respectiv. Firmele din cadrul unui cluster au un acces mult mai facil i mai eficient la furnizarea unor servicii specializate, la for de munc specializat, pregtit corespunztor etc. dect firmele dispuse n spaii izolate. Prezena unui volum semnificativ de utilaje, tehnologie, cunotine etc. n acelai spaiu geografic permite o mai mare eficien i flexibilitate dect s-ar atinge n cazul unei integrri pe vertical sau n cazul unor relaii cu furnizorii dispui n alte zone geografice. 2. permit creterea capacitii de inovare i a productivitii. n interiorul clusterelor pot fi mult mai uor percepute oportunitile de investire i pot fi mult mai uor gsite resursele umane, materiale i/sau financiare necesare. n acelai timp, diseminarea informaiilor se face mult mai eficient dect n cazul unor firme aflate n spaii geografice ndeprtate. 3. stimuleaz i susin apariia de noi ntreprinztori i de noi firme, ceea ce duce n continuare la extinderea clusterului (cerc virtuos al dependenelor). Prezena n zon a lucrtorilor calificai, accesul facil la input-urile necesare etc., face ca prezena barierelor la intrare s nu mai reprezinte o problem pentru acest spaiu.

A vedea dezvoltarea economic drept un proces secvenial, de construire a unor capabiliti microeconomice interdependendente, de mbuntire a facilitilor i de cretere a concurenei, reprezint un pas important n etapizarea oricrei politici economice. Acest tip de analiz face lumin i explic, n cazul unor state diferite, cauzele tranziiilor dificile ctre noile stadii de dezvoltare 6 .

n Asia, de exemplu, economii de succes aflate n stadiul de economii bazate pe investiii, precum Taiwan sau Singapore, care se sprijineau pe fora multinaionalelor, infrastructur investiional puternic, intervenii guvernamentale s-au dovedit ineficiente n susinerea unor niveluri ridicate de prosperitate. Mai mult, nivelurile relativ ridicate ale salariilor i ale costurilor autohtone le-au fcut mai vulnerabile n faa competiiei venite din partea produselor mult mai ieftine din China. Ca atare, sfidarea pentru cele dou ri este, de asta dat, de a trece la stadiul economiei bazate pe inovaie i la dezvoltarea clusterelor. Aceast trecere reprezint un proces lent, n cadrul crora firmele se vor adapta la noi tipuri de strategii, prioritile investiionale vor fi modificate, iar noile instituii vor fi create. Dei politica guvernamental poate genera efecte relativ rapide n cazul stadiului bazat pe investiii, trecerea spre stadiul economiei bazate pe inovaie va trebui s se sprijine tot mai mult pe sectorul privat.

Politici ale UE

4.2 Agenda Lisabona i imperativul creterii competitivitii


Modul n care sunt gestionate politicile comune ale UE reprezint, n ultimii ani, unul din cele mai dezbtute subiecte. Tot mai evident este faptul c mbuntirea guvernrii economice este esenial pentru creterea performanelor economice europene, de vreme ce deficienele instituionale i administrative mpiedic nregistrarea de performane economice. n plus, aciunile n sensul sporirii eficienei guvernrii devin cu att mai importante n contextul extinderii. ngrijorrile privind modul de administrare al UE, reforma instituional, au stat n centrul dezbaterilor purtate n cadrul Conveniei privind viitorul Europei. Deoarece extinderea va duce la creterea eterogenitii Uniunii se pune problema dac un sistem uniform de reguli i proceduri mai poate fi aplicat n cazul unei realiti tot mai diverse.

4.2.1 Modelul actual al guvernrii economice n UE


Guvernarea poate fi definit drept un proces prin intermediul cruia instituiile i societatea civil i exercit puterea, autoritatea i influena, fcnd apel la politici i decizii care privesc att dezvoltarea economic i social, ct i viaa public, n general. Guvernarea economic a UE a devenit un subiect predilect n ultimii 15 ani, frecvent fiind organizate dezbateri sau elaborate analize privind modul de gestionare al politicilor comune, cile de mbuntire a performanelor economice sau de control al deficitelor instituionale i de management i asta dup ce, n perioada anterioar crerii UEM, accentul fusese pus pe setul de msuri i de politici care urmau s fac Uniunea mai eficient i mai robust i, din punctul de vedere al implementrii, pe ntrirea rolului jucat de Consiliu n luarea de decizii privind reglementarea Pieei Unice. ncepnd cu anii 80, dezbaterile privind guvernarea au evoluat i au pus n eviden cel puin patru trsturi semnificative privind acest proces, respectiv: 1. performanele economice modeste nregistrate de UE n ultimele decade - care pot sugera faptul c Uniunea i statele membre i-au pierdut capacitatea de a ataca n mod sistematic diferitele domenii de interes comun i pot conduce la concluzia c modalitatea de abordare a spaiului economic european poate fi parial eronat;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2. tendina de adncire a integrrii - evident tot mai mult ncepnd cu anii 80, odat cu Piaa Unic, i care a intensificat dezbaterile privind delimitarea puterilor / competenelor ntre UE i statele membre (sau entitile sub-naionale). Aspectul delimitrii competenelor, dei mult discutat, rmne totui mai degrab ambiguu (n ciuda trimiterilor din Tratate la principiul subsidiaritii). Tratatul Constituional este cel care vine cu clarificri importante n acest domeniu (vezi capitolul III); 3. pe msur ce procesul integrrii s-a adncit, ambiiile statelor membre au crescut, impunnd apelul la noi metode de conducere, altele dect cele gndite iniial. Statele membre s-au dovedit a fi rezervate n delegarea automat a autoritii i puterii ctre Comunitate, prefernd modaliti decizionale paralele, precum coordonarea sau introducerea de instrumente noi, ca, de exemplu, reperele (benchmarking). Acest lucru a condus la discuii frecvente privind eficiena i compatibilitatea reciproc dintre aceste metode; 4. au existat i exist n continuare discuii privind abordarea cea mai potrivit n ceea ce privete euro i coerena Pactului de Stabilitate i Cretere. Conform Raportului Sapir (2003), ceea ce exist n prezent n cadrul UE reprezint un amestec de aranjamente diferite privind gestionarea politicilor UE, cel puin patru abordri importante putnd fi aduse n discuie (A. Sapir, 2003): 1. Delegarea anumite politici sunt complet delegate la nivelul Uniunii (din punct de vedere al deciziei i aplicrii). Acest tip de aciune este specific att domeniilor n care UE are competene exclusive, ct i celor al competenelor divizate, comune. Ca exemplu, putem aminti politica comercial (integral n cazul mrfurilor i parial n cazul serviciilor), politica n domeniul concurenei i, ceva mai recent, politica monetar. Modul de delegare difer n funcie de tipul de politic: cel mai adesea delegarea este la nivelul Comisiei Europene, dei se pot realiza i la nivelul altor organisme europene, precum Banca Central European, n cazul politicii monetare. 2. Angajamentul pentru anumite politici, pentru care statele membre pstreaz responsabilitatea final, exist ns obligaia unor angajamente obligatorii. n acest caz, modul de aplicare al politicii face subiectul supravegherii UE i poate fi subiect de sanciune n cazul n care nu sunt respectate obligaiile asumate. Ca exemplu putem aminti politica n domeniul ajutoarelor de stat. 3. Coordonarea anumite domenii ale politicii macroeconomice, dar i microeconomice, precum i cele care fac legtura ntre politica

Politici ale UE

social i cea economic, sunt n mare msur decise i implementate la nivelul statelor membre, dar fac obiectul unui proces de coordonare (de regul, fr a exista prea multe restricii, aa-numitele procese soft). Spre deosebire de angajamente, n acest caz nu mai exist obligativitatea aplicrii, dar exist proceduri de supraveghere multilateral, dialog, indicatori, care pot influena decisiv deciziile politice. Exemple: aspecte de politic macroeconomic care nu cad sub jurisdicia Art. 104 al TCE (privind procedura deficitelor excesive), de reform structural, politicile privind ocuparea forei de munc etc.
Aa de pild, cadrul coordonrii politicilor macro-economice conform Tratatului de la Nisa, n vigoare n acest moment, se sprijin pe trei piloni: o politic monetar unic pentru statele din zona euro, definit i pus n aplicare de Banca Central European, al crei obiectiv principal l reprezint meninerea stabilitii preurilor; o politic fiscal descentralizat, conceput i gestionat la nivelul statelor membre, care trebuie s respecte: i. Procedura deficitelor excesive privind interzicerea deficitelor mai mari de 3% din PIB; ii. Pactul de Stabilitate i Cretere privind realizarea echilibrelor bugetare pe termen mediu. o procedur specific privind supravegherea politicilor economice privete probleme economice de interes comun i este realizat de ctre ECOFIN, pornind de la Orientrile generale de politic economic ale statelor membre.

4. Autonomia Multe politici continu s fie decise i implementate autonom, n cadrul statelor membre, fr implicarea UE, cu excepia dialogului politic. Ca exemplu: politica fiscal, politica n domeniul educaiei, a proteciei sociale etc. Tabelul 4.1 pune n eviden cele patru categorii competene, manifestate att la nivel micro, ct i macroeconomic.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Reprezentarea schematic a regimurilor de guvernare n cadrul UE


Tabelul 4.1
Micro PAC Comer (mrfuri) Competiie (cea mai mare parte) Reglementri privind piaa produselor Dezvoltare regional (unele elemente) Cercetare i dezvoltare (UE) Angajamente TVA Ajutoare de stat Controlul emisiilor de gaze Coordonare Piaa muncii Supraveghere financiar Piaa serviciilor i utilitilor Dezvoltare regional Autonomie Impozite directe Cheltuieli publice naionale Educaie Bunstare Cercetare Dezvoltare (nivel naional) Sursa: Sapir Report, 2003 Delegarea Macro Politica monetar (zona euro)

Politica fiscala (zona euro) Art. 104 Politica fiscal (Art. 99)

Aceast clasificare reprezint evident o simplificare voit, menit s uureze nelegerea conceptului ca atare. Chiar i pentru politicile delegate, modul de luare a deciziilor i de aplicare a acestora variaz ntr-o foarte mare msur. Astfel, politica comercial este decis de Consiliu i implementat de Comisie (Consiliul este decidentul, Comisia agentul), n vreme ce politica n domeniul concurenei este decis i implementat de Comisie fr implicarea Consiliului (dei i aici trebuie s amintim existena unei reele de autoriti naionale). Procedurile care implic obligativitatea respectrii angajamentelor variaz, de asemenea, ca natur (apel n faa Curii de Justiie sau sanciuni financiare) i intensitate. Coordonarea, la rndul ei, poate mbrca diferite forme: a unor ghiduri foarte clare, la care statele membre trebuie s se conformeze i a mecanismelor de supraveghere multilateral (acesta este rolul Orientrilor generale ale politicilor economice OGPE, Art. 91 al TCE), a unor reglementri generale, comune, decise prin vot cu majoritate calificat (reglementrile specifice pieei interne);

Politici ale UE

a unui dialog permanent, informal la nivel nalt (de exemplu, cel practicat n interiorul Eurogrupului); a unor evaluri i informri reciproce (aa-numita metod deschis de coordonare, introdus n 2000 prin Agenda Lisabona).

n ceea ce privete implementarea politicilor comune, ea se bazeaz pe cooperarea dintre autoritile statelor membre i cele ale UE, aparatul birocratic al Uniunii sprijinindu-se temeinic pe cel al statelor membre n aplicarea deciziilor. Instrumentele prin care politicile Uniunii sunt implementate sunt de asemenea numeroase i de natur diferit, de la reglementri generale imperative (regulamentele), la cele neobligatorii, de genul recomandrilor sau la proceduri privind cooperarea i dialogul: 1. Legislaia european acest instrument a fost folosit extensiv n cazul Pieei Interne i pentru a crea cadrul general al msurilor care se aplic la nivelul UE; 2. Reglementri europene imperative vizeaz moneda unic (suportul juridic l reprezint articolele din Tratate i deciziile Consiliului); 3. Decizii vizeaz diferite situaii specifice unei anume ri sau domeniu (n special n cazul politicii n domeniul concurenei); 4. Mandate colective de negociere utilizate n cazul politicii comerciale; 5. Sanciuni nerespectarea reglementrilor comune poate atrage dup sine aplicarea de sanciuni aplicate n cazul politicii ajutoarelor de stat i a Pactului de stabilitate i cretere; 6. Stimulente fiscale prevzute de Bugetul UE fie pentru PDR, fie pentru diferite programe colective, precum cele din domeniul cercetrii i dezvoltrii; 7. Indicatori, standarde, sarcini agreate ntr-o serie de situaii, n special n cazul Orientrilor Generale ale Politicilor Economice i a Strategiei Lisabona, statele membre cad de acord asupra unor abordri similare, a unor metodologii i obiective comune n raportarea i evaluarea performanelor; 8. Aliniere voluntar i transfer politic unele forme de convergen iau forma unor modele de politici, care implic transferul de experien i/sau bune practici dinspre rile care au obinut bune performane; 9. Reele UE depinde ntr-o oarecare msur i de existena unor reele de guvernare, care acioneaz fie n direcia dezvoltrii bazei unui regim colectiv, fie chiar ca un instrument n sine. Ca atare, de vreme ce exist attea forme intermediare de cooperare, a spune c UE trebuie s aleag ntre metoda comunitar i cea interguvernamental reprezent nu numai o simplificare periculoas, ci i o afirmaie mult ndeprtat de realitate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

O examinare cantitativ a legislaiei i deciziilor luate n diferite cazuri individuale (inclusiv cele ale CEJ) ofer urmtoarea imagine: Din punct de vedere cantitativ, cea mai mare parte a activitii legislative a UE se concentreaz n trei domenii: piaa intern, politica agricol comun i politica comercial comun, care reprezint i principalele domenii de competen ale UE; Instrumentele utilizate n cazul implementrii politicilor sectoriale, a politicii n domeniul concurenei i a politicii comerciale comune sunt, n principal, uniforme la nivelul UE (regulamente sau decizii n situaii specifice) n vreme ce, n cazul pieei interne, instrumentul de baz l reprezint directivele, instrument care ofer un oarecare spaiu de manevr pentru adaptarea la realitile naionale specifice fiecrui stat membru; Legislaia referitoare la UEM se limiteaz, n principal, la stabilirea cadrului general al politicilor macroeconomice i la introducerea monedei unice; Rolul UE n implementarea politicii n domeniul concurenei i a politicii comerciale comune, rezid aparent n numrul mare de decizii individuale (de exemplu, pentru controlul fuziunilor sau cazurile de anti-dumping); n acest caz, rolul UE nu este numai de a stabili nite reguli, ci i de a le implementa, precum e cazul oricrui Guvern; Exist foarte puin legislaie comun n domeniul inovrii, educaiei i cercetrii, domenii prioritare pentru Strategia Lisabona. Acte legislative ale UE, pe domenii, adoptate la nceputul anilor 2000 (numr de acte individuale adoptate)
Regulamente 134 48 73 13 45 3915 3733 182 336 66 13 257 1790 1568 222 Directive 1004 890 38 76 1 650 484 166 447 193 76 178 21 20 1 Tabelul 4.2 Decizii 2551 184 2309 58 80 2738 2245 493 773 188 58 527 1474 1216 258

Integrare micro Piaa comun Competiie i legislaia ntreprinderilor Impozitare UEM Politici sectoriale Agricultur Alte politici sectoriale Educaie, mediu, politic social Mediu Educaie, cercetare, cultur Ceteni, protecie social Plan internaional Comer internaional Alte relaii internaionale

Sursa: Adaptare dup Alesina et al (2002), n Sapir Report (2003)

Politici ale UE

O alt modalitate de evaluare a importanei politicilor UE poate fi oferit i de analiza structurii cheltuielilor bugetare. Astfel, dac avem n vedere ponderea n buget, cheltuielile generate de politica agricol comun i politica de dezvoltare regional sunt dominante, n vreme ce cheltuielile alocate cercetrii-dezvoltrii nu reprezint dect circa 4% din total cheltuieli. Cu toate acestea, nici informaiile cantitative, nici cele legislative nu pot releva diversitatea de roluri care revin Uniunii. Astfel, ea acioneaz att n calitate de creator de reguli/reglementri, de politici, de supraveghetor dar i de facilitator. Tabelul.4.3 prezint principalele domenii de competene ale UE, precum i metodele de guvernare specifice. Competenele UE, metode i roluri ale guvernrii prezentare schematic
Tabel 4.3
Competente Competenele UE Rolul UE Creator de reguli/reglementri Creator de politici Metoda de guvernare Delegarea puterilor legislative la nivelul UE Delegarea puterilor executive ctre o instituie european Delegarea puterilor judectoreti sau de reglementare ctre o instituie european Delegarea parial a puterilor legislative ctre UE (prin directive, cadre legale) Delegarea parial a funciilor bugetare, Bugetului UE Respectarea angajamentelor, prin apel eventual la sanciuni Coordonarea politicilor naionale, posibil prin faciliti Exemple Piaa Intern PAC, PCC, Politica monetar n zona euro Controlul fuziunilor Piaa Intern Politica de coeziune Ajutoare de stat Pactul de Stabilitate i Cretere Piaa muncii

Reglementator

Competene comune

Creator de reguli Creator de politici Supraveghetor

Facilitator Sursa: Sapir Report, p. 80, tabelul 6.4

Imaginea oferit de tabelul de mai sus poate sugera existena confuziei i tensiunii la nivelul UE, cu efecte directe asupra eficienei procesului decizional. Pe de o parte, confuzia este creat de complexitatea sistemului UE, de diversitatea rolurilor jucate de Uniune n raport cu statele membre, entitile sub-naionale i agenii privai. Pe de alt parte, tensiunea apare datorit decalajului dintre obiective (menionate n Tratate) i mijloace (de pild, cele bugetare), decalaj generat de caracterul politic al UE.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n categoria factorilor care pot explica ineficiena anumitor msuri de guvernare decise la nivelul UE se pot include: o alocarea ineficient a unor politici ntre UE i statele membre n ceea ce privete obiectivele de atins (pe fondul unei centralizri sau descentralizri necorespunztoare); n cazul unor alocri corespunztoare, incapacitatea statelor membre de a atinge obiectivele stabilite din cauza nemplinirilor transferate dinspre o alt politic; o politic poate fi corespunztor alocat dar designul sau aplicarea ei pot fi deficiente fie din motive instituionale, fie din lipsa unor instrumente potrivite. n cazul nivelurilor intermediare (angajamentul sau coordonarea), eecurile pot deriva din procedurile legate de coordonare; eecurile pot fi generate i de nemplinirile din spaiul economic naional, urmare fie a unor scopuri insuficient precizate, fie a unor strategii sau instrumente politice nepotrivite.

Alocarea optim a responsabilitilor rmne nc o problem dificil de gestionat de vreme ce riscul ineriei este extrem de ridicat, derivnd din faptul c instituiile i reglementrile comunitare menionate n Tratate nu pot fi modificate dect prin unanimitate. n plus, chiar i amendamentele aduse legislaiei secundare cer tot att de mult consens i capital politic ct ar necesita o reform constituional ntr-un stat unitar. n acelai timp, nu trebuie uitat faptul c regiile i instituiile rspund gndirii politice din perioada n care au fost concepute (aa cum demonstreaz, de pild, politica agricola comun). Pentru a nu cdea n aceeai capcan, trebuie acionat astfel nct s fie nu doar nlocuite paradigmele unei perioade trecute cu paradigme actuale ci, mai degrab, s fie gsit un mod optim de a construi politici astfel nct ele s poat rspunde ct mai bine nu numai problemelor de astzi, ci i provocrilor de mine.

4.2.2 Stabilitate macroeconomic versus coeziune economic i social


De la 1 mai 2004, UE numr 25 de ri, are o populaie de circa 450 milioane locuitori i particip cu circa un sfert la PIB mondial. Tabelul urmtor (tabelul 4.4) include cteva informaii menite s descrie locul pe care-l ocup n prezent UE n plan global.

Politici ale UE

Poziia UE n plan mondial la nivelul anului 2000


Tabelul 4.4
Populaia UE -25 milioane 452 PIB Miliarde euro 8.935 PIB/loc n PPC Euro 17.694 Rata de dependen fa de vrstnici (60+/15-59)% 34

Vecintatea UE 339 ri candidate i 124 Balcanii de Vest AELS Belarus, Moldova, 12 Rusia, Ucraina 203 Vecintatea 154 mediteranean 5.188 Restul lumii 671 Africa 2.310 China 520 America Latin 127 Japonia 286 SUA 1.261 Restul lumii Total mondial 6.133 Sursa: Sapir Report, 2003, p.117

1.064 289 445 330 388 23.628 345 1.686 2.315 5.163 10.806 3.313 34.015

4.994 6.185 24.667 3.103 3.852 5.250 1.377 2.683 6.854 21.738 30.371 4.060 6.118

26 20 33 30 11 14 9 15 13 38 26 13 17

nc de la mijlocul anilor 1980, Uniunea European a cunoscut un salt important n procesul integraionist, odat cu stabilirea unei Piee Unice n 1993 i cu introducerea monedei euro n 1999. Judecnd dup progresul realizat n acest domeniu, nu exist nici o ndoial asupra faptului c aceast perioad a constituit un adevrat succes instituional. Cu toate acestea, din punct de vedere economic, lucrurile nu sunt la fel de simple. Dac stabilitatea macroeconomic a cunoscut, pe ansamblu, o mbuntire semnificativ reflectat, spre exemplu, n reducerea substanial a ratei inflaiei i a deficitului bugetar iar gradul ridicat de coeziune a fost meninut, nu acelai lucru se poate spune despre performana sistemului economic, care nu a reuit s furnizeze creterea economic ateptat. Aceast evoluie negativ este ocant, deoarece contrasteaz nu numai cu ateptrile Uniunii, ci i cu performanele nregistrate de aceasta n trecut i cu recentele realizri ale SUA 7 .
7

n UE s-a nregistrat o scdere constant a ratei medii de dezvoltare deceniu dup deceniu, n timp ce PIB / locuitor s-a meninut la un nivel egal cu 70% din cel al SUA nc din 1980. Disparitile dintre SUA i UE s-au adncit n ultimii ani. De exemplu, n perioada 1995-2001, economia SUA a contribuit cu peste 60% la creterea PIB mondial, n timp ce UE, cu o economie doar puin mai mic, a contribuit cu mai puin de 10%.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Figura 4.1 Diferena ntre UE 15, SUA i Japonia n PIB per capita
Sursa : http://europa.eu.int/comm/eurostat/
Nota : Datele sunt calculate la Paritatea Puterii de Cumprare, datele dup 2004 sunt previziuni

Motivul principal al acestei situaii dezamgitoare rezid n modul n care economia Uniunii a reacionat n faa ocurilor generate de procese, fenomene precum: revoluia informaional, reunificarea Germaniei, trecerea la economia de pia a rilor din Centrul i Estul Europei, globalizarea care au impus noi forme de organizare a produciei. S-a simit astfel nevoia unor firme mai puin integrate pe vertical, a unei mai mari mobiliti att n interiorul, ct i ntre firme, a unei flexibiliti sporite a pieelor forei de munc, investiii ridicate nu numai n cercetare i dezvoltare, ct i n educaia superioar, dar i a unui sprijin susinut n cazul pieelor financiare. Cu alte cuvinte, au fost i sunt n continuare necesare schimbri masive n organizaiile i instituiile economice, schimbri care, n marea lor majoritate, sunt n plin evoluie. Trecerea n revist a principalelor momente n evoluia economic a Uniunii n perioada postbelic ne poate ajuta s nelegem mai bine problemele crora trebuie s le fac fa astzi.

Politici ale UE

4.2.3 Evoluii caracteristice perioadei postbelice


Intervalul 19451975 este cunoscut sub numele de cei treizeci de ani glorioi, n care Europa a cunoscut o perioad fr precedent pentru cretere, stabilitate i coeziune. Nu trebuie s uitm c, n vreme ce stabilitatea economic i coeziunea social reprezint condiii eseniale pentru asigurarea creterii, prezena creterii economice este la rndul ei, crucial pentru susinerea stabilitii economice i a sistemului de protecie social. Condiiile economice i sociale nregistrate n aceast perioad au fost remarcabile: Ritmul anual de cretere a PIB la nivelul UE a fost de 4.6% (3.8% pentru PIB/locuitor); Standardul de via a crescut rapid: de la un nivel al PIB/loc n UE, n 1950, reprezentnd 40% din nivelul nregistrat n SUA, la peste 70% n 1973; Inflaia (msurat prin deflatorul consumului privat) i rata omajului au rmas sczute, la 4% i, respectiv, 2%.

Urmare a acestor condiii, costul bunstrii sociale a fost gestionat n condiii foarte bune. Dei a cunoscut creteri considerabile n timp, ponderea cheltuielilor guvernamentale n PIB era n 1970 relativ modest, de circa 36%. Cea mai mare parte a cheltuielilor publice se orientau ctre: consum guvernamental (15%), transferuri (14%, incluznd 12% pentru transferuri sociale i numai 2% pentru subvenii) i investiii publice (4%). Acest triunghi magic a nceput s nu mai funcioneze n anii 70, odat cu declanarea celor dou ocuri petroliere. Din acest moment presiunea a crescut continuu, ca rezultat a trei procese profunde i interconectate din plan socio-economic, respectiv: demografice; tehnologice; globalizarea.

ncepnd cu 1973, dup cei 30 de ani glorioi, a urmat o perioad de cretere ncetinit i de instabilitate macroeconomic, sistemul de protecie social conceput anterior fiind tot mai greu de gestionat. Perioada 1974-1985 este perioada eurosclerozei, cnd: Ritmul anual de cretere a PIB al UE atinge cu greu 2%, iar PIB/loc 1.7%;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Ca urmare, procesul de convergen a veniturilor dintre UE i SUA nu numai c a fost stopat ba chiar oarecum inversat; Media inflaiei a urcat la 11%, iar rata omajului a crescut de la mai puin de 3% n 1974, la 10% n 1985.

Combinaia de cretere ncetinit i omaj ridicat, pe fondul mbtrnirii populaiei, a dus la creterea cheltuielilor cu protecia social, cu serioase consecine asupra finanelor publice. Ponderea cheltuielilor guvernamentale n PIB a crescut rapid dup 1973, atingnd 46% n 1980 i 49% n 1985 (o cretere de 13 p.p. fa de 1970). Aceast cretere a implicat n principal dou poziii: consumul guvernamental, care a crescut n PIB cu 4 p.p. ntre 1970 i 1985, i transferurile guvernamentale, care au crescut cu 7 p.p. (6 p.p. pentru transferuri propriu-zise i 1 p.p. pentru subvenii). Pe de alt parte, ponderea investiiilor publice n PIB a sczut cu circa 1 p.p. Creterea spectaculoas a cheltuielilor publice a fost finanat parial prin venituri publice suplimentare (care au crescut cu pn la 8 p.p.) i, parial, prin mprumuturi (care cresc ntre 1970 i 1985 cu 5 p.p). La mijlocul anilor 80, Europa se nscrisese pe o spiral negativ: ritmul redus de cretere al PIB i al ocuprii nsemna o cretere a cheltuielilor publice, ceea ce implica necesitatea unor venituri publice n cretere, care, n schimb, solicitau contribuii sociale mai mari (ntre 1970 i 1985, acestea au crescut n PIB cu circa 5 p.p.) dar i impozite directe mai mari (o cretere de aproape 3 p.p ntre 1970 i 1985). Pe fondul acestor evoluii s-a nregistrat reducerea nclinaiei spre investire, consecinele directe fiind reducerea produciei i a gradului de ocupare. Factorii care au contribuit la nscrierea Europei pe aceast spiral negativ pot fi departajai n dou categorii mari: 1. ocurile crora sistemul economic european trebuie s le fac fa n mod continuu, de vreme ce, dup cele dou ocuri petroliere (din 1973 i 1979), Europa s-a confruntat cu un proces de mbtrnire a populaiei, cu o revoluie n domeniul tehnologiei informaionale i cu efectele generate de globalizare, toate aceste procese punndu-i amprenta asupra creterii cererii pentru protecie social. 2. sistemul de guvernare economic european care pare a fi, din punct de vedere politic, incapabil s se reformeze i s stabileasc un nou contract social care s permit att o cretere mai rapid, ct i o meninere a bunstrii sociale. Ca atare, problema este cum se poate iei din urmtoarea dilem: meninerea actualului model european social, implic un ritm mai ridicat de cretere a PIB, dar asigurarea unui ritm mai ridicat de cretere impune adaptarea, respectiv modificarea, modelului social, n funcie de condiiile specifice noului mediu socio-economic.

Politici ale UE

n perioada 19862000 Uniunea a fcut unele progrese: inflaia a fost redus la nivelurile anterioare anului 1973, media fiind de 3.5%, iar dup 1994, ea nu a mai depit 3%; rata omajului a rmas ridicat, peste nivelul din 1973, media fiind de 9%; creterea economic a fost modest: 2.5% pentru PIB i 2.2% pentru PIB/locuitor. Cu aceste ritmuri, PIB/locuitor din UE a rmas la nivelul de 70% din cel atins n SUA, ceea ce nseamn c procesul de convergen a standardelor de via, specific celor 30 de ani glorioi, a rmas numai de domeniul trecutului.

Ritmul redus de cretere i rata ridicat a omajului s-au reflectat n creterea cererii pentru protecie social i ntr-o continu deteriorare a finanelor publice. n 1993, cheltuielile guvernamentale totale la nivelul UE au atins cel mai nalt nivel, de 51 % din PIB. Deoarece i veniturile publice au reprezentat 45% din PIB, asta nseamn c anul 1993 a fost de asemenea anul n care mprumuturile publice au atins cel mai ridicat nivel, de 6% din PIB. Procesul de consolidare fiscal convenit la Maastricht i lansat n 1993 a pus capt procesului de deteriorare continu a finanelor publice, nceput cu circa 20 de ani n urm. Pn n 1999, anul n care a fost introdus euro, mprumuturile publice au reprezentat mai puin de 1%. Aceast cotitur a fost consecina unor aciuni combinate, de reducere a cheltuielilor guvernamentale i de cretere a veniturilor. n 1999, cheltuielile guvernamentale totale au sczut la 48% din PIB (cu 3 procente sub nivelul din 1993, dar cu 12 procente peste nivelul din 1970). n acelai timp, veniturile guvernamentale au atins cel mai nalt nivel, de 47% din PIB (cu 10 procente peste nivelul din 1970). n anul 2000, UE pare a fi reuit s realizeze consolidarea fiscal. Pentru prima dat dup 1970, consolidarea bugetar a statelor membre a atins un nivel pozitiv. De asemenea, cheltuielile guvernamentale par i ele a fi sub control, n 2000, ponderea lor n PIB fiind de mai puin de 46%, cel mai sczut nivel de dup 1981. n realitate ns, spirala ritmului redus de cretere i a cheltuielilor publice ridicate a rmas intact. Anul 2000 a fost unul excepional, ritmul creterii fiind de 3.5%, 1 procent peste trendul perioadei 1986-2000. n 2001 ns, ritmul a sczut, cheltuielile publice i mprumuturile au crescut la loc. n 2002, cheltuielile guvernamentale totale reprezentau iari 48% din PIB, iar mprumuturile publice aproape 2% din PIB.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

4.2.4 Eficiena modelului european


Dup cei treizeci de ani postbelici n care triunghiul magic a fcut din Europa o economie remarcabil, ncepnd cu 1970, odat cu cele dou ocuri petroliere, acesta ncepe s-i arate slbiciunea. Presiunea din ce n ce mai crescut asupra acestuia s-a datorat, n principal, schimbrilor profunde din mediul economic i social care au avut loc pe continent i n lume: trendul demografic, tehnologia i globalizarea. Dac n perioada numit n literatur les trente glorieuses, creterea economic rapid, stabilitatea macroeconomic i sistemul de protecie social s-au sprijinit reciproc, dup 1973 creterea lent, instabilitatea economic i sistemul social conceput n circumstane profund diferite s-au dovedit a fi greu de manevrat. Astfel, la mijlocul anilor 80 Europa se zbtea ntr-un cerc vicios: creterea lent a PIB i a ratei ocuprii a nsemnat creterea cheltuielilor publice, care la rndul lor au necesitat venituri suplimentare la buget i o cretere a contribuiilor sociale i fiscale, reducndu-se astfel facilitile pentru investiii i pentru crearea de locuri de munc, cu efect asupra perspectivelor de cretere i ocupare. Motivul pentru care Europa prea prins n aceast capcan avea dou determinri majore. n primul rnd, ocurile suferite de sistem au fost de durat. Dup cele dou crize petroliere din 1973 i 1979, Europa s-a confruntat cu fenomenul de mbtrnire a populaiei, cu revoluia IT i cu globalizarea, toate avnd drept efect creterea nevoii de protecie social. n al doilea rnd, sistemul prea incapabil de a se autoreforma pentru a determina cretere economic i a pstra nivelul de trai. Trebuia gsit soluia la urmtoarea dilem: pstrarea costisitorului model social european necesita o cretere mai mare a PIB care, la rndul su, presupunea adaptarea modelului social la noul mediu socio-economic. Astzi, dup progresele nregistrate n anii 90 rentoarcerea la stabilitatea preurilor i la consolidarea fiscal Europa nc se mai zbate n capcana creterii lente i a cheltuielilor bugetare ridicate. Ca atare, Uniunea European se vede constrns s afle ct mai rapid rspuns la cele mai importante problemele care amenin economia comunitar: mbtrnirea populaiei, decalajul tehnologic care o separ de economiiile competitive, i n principal de SUA, precum i provocrile generate de globalizare i extindere. Trendul demografic Dup 1960, populaia european a cunoscut un puternic proces de mbtrnire. Astfel, ntre 1960 i 2000, rata medie de dependen (definit ca numrul de persoane peste 60 ani raportat la 100 de persoane ntre 15-59 ani) a crescut de la 26 la 35. n acelai timp, rata de dependen

Politici ale UE

n SUA s-a meninut la aproape 25. Acelai trend negativ l cunoate i rata fertilitii i cea a migraiei, acestea aflndu-se la polul opus celor din SUA. Combinaia periculoas ntre mbtrnirea populaiei i sistemul de pensionare timpurie, instituit n Europa pentru a diminua omajul, a fost unul din principalele motive ale creterii cheltuielilor publice ncepnd cu 1970. Acest situaie nu pare ns a-i schimba evoluia, Divizia pentru Populaie a Naiunilor Unite (2002) estimnd o cretere a ratei de dependen la 47 pn n 2020 i la 70 pn n 2050. De asemenea, Comisia European se ateapt ca ntre 2000 i 2050 mbtrnirea populaiei s duc la creterea cheltuielilor bugetare cu aproximativ 8% din PIB. Evoluii tehnologice Exist opinia general, conform creia Europa a rmas n urma SUA n ceea ce privete asimilarea i dezvoltarea tehnologiei comunicaiilor i informaiei. Acesta este unul dintre motivele pentru care, n a doua parte a anilor 1990 Comunitatea a nregistrat o cretere att de lent comparativ cu SUA. Mai mult, asimilarea acestor tehnologii a avut efecte diferite pe cele dou rmuri ale Atlanticului. n SUA, unde piaa muncii este n general mai flexibil, schimbrile n domeniul tehnic au permis meninerea sau chiar scderea veniturilor reale ale forei de munc necalificate i creterea veniturilor pentru cea calificat. Efectul a fost creterea decalajelor ntre venituri. n Europa, unde pia muncii este mai rigid, iar plafonul veniturilor este fix, aceste schimbri au dus la creterea omajului n rndul muncitorilor necalificai. n acelai timp ns, mecanismele de redistribuire au mpiedicat nregistrarea unor inechiti prea mari la nivelul veniturilor. Conform Raportului Sapir (2003), performana nesatisfctoare a creterii economice n ultimele decenii reprezint un simptom al nereuitei UE de a se transforma ntr-o economie bazat pe inovaie, de vreme ce un sistem construit n jurul asimilrii tehnologiilor existente, a produciei de mas generatoare de economii de scar, cu o structur industrial dominat de firme mari, cu scheme de angajare a personalului pe termen lung, nu mai este eficient n lumea de azi, caracterizat prin globalizare economic i competiie extern puternic. Acum este necesar mai mult decat oricnd s fie create noi oportuniti pe pia, o mai mare mobilitate a angajailor n cadrul firmei dar i ntre firme, calificare i recalificare permanente, mai multe investiii n cercetare-dezvoltare, dar i n educaie. Toate acestea necesit o urgent i masiv modificare a politicilor economice ale UE.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Globalizarea Dei lumea cunoscuse o experien similar n perioada 1870-1914, cnd nu numai bunurile i capitalurile, dar i fora de munc, au nceput a avea o liber circulaie pe glob, noua faz a globalizrii este radical diferit de etapa anterioar. La nceputul anilor 70 economia mondial a intrat ntr-o etap de liber schimb i de mobilitate a capitalului fr precedent. nc din perioada 1870-1914 s-a format un tipar n ceea ce privete comerul ntre Nordul industrializat i rile n dezvoltare din Sud (Sudul exporta materie prim Nordului n schimbul produselor manufacturate produse de acesta). Aceast diviziune tradiional a muncii a rezistat pn n a doua parte a secolului al XX-lea. n 1970, ponderea importurilor (extra) UE de bunuri manufacturate oferite de rile din Sud era de abia 10%. n urmtorii 30 de ani, ponderea s-a triplat: la 25% n 1985 i 36% n 2000, cea mai mare parte a creterii datorndu-se statelor din Asia de Est i, n special, Chinei. China a ptruns relativ trziu pe piaa internaional, dar evoluia ei a fost spectaculoas. Ponderea produselor manufacturate importate de UE din China a crescut, de la mai puin de 1% n 1970, la 2% n 1985 i 10% n 2000. Dup 2000, evidenierea Sudului ca un important productor i exportator de produse manufacturate a ridicat inevitabila ntrebare privind efectele sale asupra ocuprii, salariilor i redistribuirii veniturilor n rile industrializate cu care acesta era acum n competiie. Se poate spune, n aceste condiii, c procesul de globalizare a avut aceleai efecte ca i revoluia ICT (Information and Com Techonologics). n SUA, unde pieele funcioneaz eficient, aceasta a generat mai mult bogie, dar i o mai pronunat inechitate social. Dimpotriv, n UE, unde sistemul de protecie social este mai generos i pieele mai puin eficiente, globalizarea a creat mai puin bogie, dar i o inechitate social mai redus(A. Sapir, 2001) 8 . Extinderea Extinderea UE se constituie, comparativ cu elementele deja menionate, ca un factor endogen determinant al creterii i stabilitii economice. Poate i din acest motiv, problemele ridicate de acest proces i implicaiile lui sunt extrem de variate. n primul rnd, lrgirea este susceptibil de a aduce beneficii economice att pentru vechile state membre ct i pentru cele nou intrate n Uniune. n funcia de metoda utilizat, se estimeaz c procesul va contribui la creterea cumulativ a PIB-ului UE-15 n perioada 2000-2010 cu 0,5-0,7%, iar pentru noile state, aceast cretere va varia ntre 6% i 19% (European Commission, iunie 2001). n al doilea rnd,
8

A. Sapir, Whos afraid of Globalization? Domestic Adjustment in Europe and America, 2001

Politici ale UE

n literatura de specialitate sunt formulate i efectele negative care ar putea aprea. ntre acestea amintim : riscul migrrii n mas a populaiei din noile state membre, riscul relocrii industriei ctre noii membrii (inclusiv reorientarea investiiilor strine directe), probabilitatea unei reduceri semnificative a fondurilor structurale alocate vechilor membri prin programul de coeziune i mai ales, riscul adncirii inechitii sociale pe ansamblul UE. Astfel, UE se vede pus n situaia de a realiza nu numai o reform instituional, ci i pe cea a politicilor structurale i de convergen 9 . Pentru toate aceste probleme i mai ales pentru dezvoltarea economiei comunitare i reducerea decalajului ntre Europa i America s-a simit nevoia elaborrii unei strategii pe termen mediu care s-a concretizat n anul 2000, n Agenda Lisabona.

4.2.5

Echitate versus eficien

ntrebarea la care se caut n mod obsedant un rspuns este: Care este explicaia creterii economice lente n Europa ultimului deceniu, n special comparativ cu SUA?. Cea mai evident explicaie rezid n faptul c SUA realizeaz un PIB/locuitor mai mare dect UE, att printr-o productivitate a muncii mai mare ct i printr-o rat mai ridicat a ocuprii forei de munc. Aceasta nseamn c UE ar putea nregistra ritmuri superioare de cretere fa de SUA prin asimilarea tehnologiilor existente i a practicilor organizaionale, fr a fi nevoie de un compromis ntre ocupare i productivitate. Cu toate acestea, dup o faz de recuperare rapid a decalajului n perioada de dup rzboi, convergena n ceea ce privete nivelul PIB/locuitor n preuri curente i n paritatea puterilor de cumprare a stagnat din 1980 la aproape 70% din nivelul SUA. n spatele acestor evoluii se afl profundele discrepane ntre cele dou puteri n termeni de productivitate a muncii i ocupare a forei de munc, diferene perpetuate de-a lungul ultimilor 30 de ani. Dac, n SUA, era automatizrii a generat noi locuri de munc n condiiile meninerii timpului mediu de lucru, n UE, rata ocuprii a sczut, iar timpul de lucru s-a diminuat considerabil. Prin urmare, scderea dramatic a numrului mediu de ore de munc/locuitor n UE comparativ cu SUA a compensat creterea productivitii relative a muncii/or. Aceast corelaie negativ ntre productivitatea muncii i rata ocuprii msurat n numr de ore per capita nu este numai structural, ci i temporal. Se pare c rile UE au fost incapabile s mbunteasc rata ocuprii fr a sacrifica productivitatea,
9

Amintim aici despre accesul la fondurile de coeziune, despre reforma PAC i adaptarea organizrii i funcionrii instituiilor la un numr aproape dublu de membrii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

i invers. O astfel de situaie demonstreaz limita potenialului de cretere al UE ntr-o perioad n care aceasta nc se mai zbate pentru a atinge nivelul SUA i n care rapidele transformri n domeniul tehnologiei ar trebui s reprezinte un vector al potenialului de cretere. Dup rzboi, strategia Europei de recuperare a decalajului fa de SUA a constat n investiii i acumulare de factori i n imitarea tehnologiilor de vrf. Producia standardizat, de mas, a fcut posibil atingerea economiilor de scal, care au generat o structur industrial dominat de ntreprinderi mari. n cadrul acestora, procesul de inovaie a constat n exploatarea descoperirilor fundamentale de la sfritul secolului al XIX-lea. Cu timpul ns, cererea a fost saturat de producia industriilor de vrf, iar absorbia tehnologiilor pe scar larg a fcut ca aceste industrii s fie susceptibile de delocalizare n noile ri industrializate. La aceast erodare a avantajelor lor competitive, firmele europene au reacionat prin diverse strategii, cum ar fi abordarea calitii ridicate, a segmentelor cu o rat marginal a profitului ridicat, substituirea muncii prin capital i externalizarea. Costul acestora a fost reducerea semnificativ a gradului de ocupare. Mai mult, acest sistem a fost subminat i de modificrile n obiceiurile de consum i producie, respectiv orientarea acestora ctre produse personalizate, mai puin standardizate. Contrar perioadei postbelice, n care creterea economic se putea realiza prin acumularea de factori i imitare, odat cu apropierea rilor europene de frontiera tehnologic i cu apariia unei noi revoluii tehnologice n domeniul informaiei i comunicaiilor, inovaia a devenit principalul motor al creterii. Aceasta ns necesit noi forme organizaionale, ntreprinderi mai puin integrate pe vertical, o mai mare mobilitate intra i inter firme, o flexibilitate sporit a pieei forei de munc etc. Multe dintre aceste schimbri nu au avut ns loc, acest lucru explicnd n mare parte deficitul de cretere economic al UE. Stabilitate macroeconomic Stabilitatea macroeconomic este privit ca un set de reguli sau comportamente menite s garanteze stabilitatea monetar i disciplina fiscal. Meninerea stabilitii preurilor reflectat n rate sczute ale inflaiei faciliteaz pe termen mediu obinerea de rate ridicate de cretere economic i contribuie la reducerea fluctuaiilor ciclice. Un sistem fiscal sntos este necesar pentru a preveni neconcordanele ntre politicile economice i pentru a contribui la stabilitatea economiilor naionale, genernd astfel investiii private i, n final, cretere economic. n consecin, se poate spune c efectele benefice ale stabilitii preurilor i ale disciplinei fiscale asupra performanelor economice se poteneaz reciproc. Pe de o parte, disciplina fiscal sprijin Banca Central n rolul su de a asigura stabilitatea preurilor. Pe de alt parte, printr-o politic

Politici ale UE

monetar i fiscal prudent pot fi evitate ocurile provocate de politicile economice adoptate, precum i impactul lor asupra fluctuaiilor economice, asigurndu-se n acelai timp un spaiu suficient de manevr n cazul unor dereglri ce ar putea interveni i influena fluctuaiile ciclice. Studiile realizate n ultimii ani (J. Andres, 2000) au demonstrat c pe termen mediu exist o relaie invers proporional ntre inflaie i creterea economic. Astfel, n cazul rilor industriale care se confrunt cu un proces inflaionist, chiar n cazul unor rate moderate ale inflaiei, nu se nregistreaz progrese n ceea ce privete rata de cretere sau a venitului pe locuitor, ci, mai degrab, evoluii negative. O comparaie sugestiv ntre evoluiile nregistrate n SUA i UE (n termeni de PIB real i rat a inflaiei) n ultimii 30 ani este redat n tabelul urmtor. Evoluia PIB i a ratei inflaiei n SUA i UE Tabelul 4.5
SUA Creterea real a PIB Media anual Deviaia standard Inflaia Rata medie a inflaiei Deviaia standard UE-15 Creterea real a PIB Media anual Deviaia standard Inflaia Rata medie a inflaiei Deviaia standard 1961-1970 4.2 2.0 2.8 1.7 1961-1970 4.8 0.9 3.9 0.8 1971-1980 3.3 2.5 7.9 3.1 1971-1980 3.0 1.7 10.8 2.8 1981-1990 3.2 2.2 4.7 2.2 1981-1990 2.4 1.2 6.7 2.9 1992-2000 3.6 0.6 2.6 0.5 1992-2000 2.1 1.1 2.4 0.9

Sursa : European Commission, 2002 Not: PIB-ul Germaniei unite a fost nregistrat ncepnd cu anul 1991, lucru evideniat n ultima coloan.

Dup cum se poate observa, dac n termeni de rat a inflaiei evoluia celor dou economii a fost asemntoare, n termeni de cretere economic diferena n termeni relativi este semnificativ. n SUA, meninerea unei rate de cretere relativ ridicate a fost nsoit de o reducere a inflaiei i a volatilitii PIB nu doar comparativ cu instabila perioad a anilor 70, ci i comparativ cu anii 60. La polul opus, n UE

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

nu numai c rata de cretere este mai mic dect n SUA 10 , dar a sczut vizibil ncepnd cu 1960. Mai mult, n Europa, reducerea ratei inflaiei a avut loc pe fondul unor rate mari ale omajului. n concluzie, politica monetar eficient pare s stea n spatele unei rate a inflaiei reduse i relativ stabile, att n SUA ct i n Europa, n timp ce un ansamblu de strategii manageriale, politici, i mai puine aciuni negative din mediul extern, au dus la o volatilitate mai sczut a PIB n SUA. Coeziune economic Articolul 2 din Tratatul Uniunii Europene prevede c unul dintre obiectivele UE este cel de a promova progresul economic i social i un nivel nalt al ocuprii, n principal prin ntrirea coeziunii economice i sociale. Conform teoriei economice, dac diferenele n nivelul venitului sunt rezultatul unor premise diferite, atunci, n timp, producia ar trebui s creasc mai rapid n regiunile i rile cu un venit mediu mai mic, dect n cele cu venit ridicat, deoarece capitalul se mic din ultimele spre primele, iar comerul stimuleaz specializarea n sectoarele n care exist avantaje comparative. n realitate ns, n UE se constat o polarizare din ce n ce mai pronunat a produciei att ntre, ct i n interiorul statelor membre. Astfel, instrumentele politicii de coeziune sunt menite s asigure egalitatea nivelului de dezvoltare ntre regiunile geografice ale Europei, fr ns a transfera pur i simplu resurse regiunilor srace (aa cum ar face o politic de redistribuire a veniturilor). n aceste condiii, atribuirea fondurilor structurale devine dificil din cel puin trei motive: legtura ntre fondurile comunitare alocate i nevoile regionale reale este afectat de inevitabila tendin de a echilibra aceste transferuri ntre statele membre (care, orict de bogate ar fi, pretind o parte din aceste fonduri pentru propriile regiuni aa-zis subdezvoltate). Aceast situaie este perpetuat de nsi

10

n literatura de specialitate stabilitatea macroeconomic a SUA este explicat prin prisma a trei viziuni: eficiena managementului (good practices), eficiena politicilor (good policies) sau doar noroc (good luck) (A. Sapir, 2003): y eficiena managementului se refer la strategia just-in-time folosit pe scar larg pentru managementul stocurilor, tiut fiind faptul c stabilitatea macroeconomic este determinat n principal de scderea volatilitii produciei (n special de bunuri de folosin ndelungat) comparativ cu cea a vnzrilor; y cadrul politic macroeconomic s-a dovedit eficient n ambele economii, dei filosofiile sunt diferite: n timp ce Europa subscrie politicilor reglementate, SUA este mai degrab adepta politicilor monetare i fiscale discreionare; y ct privete a treia explicaie, aceasta se refer la diferenele ntre factorii exogeni care au afectat cele dou economii.

Politici ale UE

modalitatea de decizie utilizat n planificarea fondurilor structurale i /sau de coeziune; statele membre au tendina de a solicita, n schimbul renunrii la aceste fonduri, alte tipuri de resurse, cum ar fi cele administrate prin PAC, care nu presupun ndeplinirea attor condiii pentru alocare; statele membre au propriile lor politici de dezvoltare regional, care sunt, la rndul lor, constrnse de reglementri supranaionale menite s reduc distorsiunile comerciale.

Ct despre inegalitile interpersonale n ceea ce privete venitul disponibil, acestea s-au redus n ultimii 30 de ani. La rndul lor, aceste inegaliti interpersonale se pot descompune n inegaliti ntre i intra ri, ultimele reprezentnd circa 90-95% din total (Sapir Report). Capacitatea de a reduce aceste inechiti n cadrul statelor pare direct legat de creterea economic, fiind mai mare n perioadele de boom economic (1960-1980), i redus, chiar inexistent, n perioadele de cretere moderat (1980-2000). Aceasta nu implic faptul c dezvoltarea reduce n mod automat inechitile, ci c este mult mai uor s le reduci n perioadele de cretere ridicat dect n cele de stagnare. n mod simetric, diminuarea inegalitilor ntre ri depinde de modul de implementare a politicilor comunitare, cum ar fi cele de coeziune i privind Piaa Unic. Pentru fiecare stat membru, redistribuirea veniturilor prin taxe i alte instrumente, care interfereaz cu sistemul laissez-faire al pieei, joac un rol extrem de important. Pentru a putea compara impactul sistemului de redistribuire a veniturilor asupra celor dou economii analizate, se consider veniturile brute i cele nete (dup impozitare). Astfel, estimrile arat c inegalitile ntre veniturile brute sunt mai mari n SUA dect n UE i, de asemenea, c sistemul de impozite i taxe corecteaz aceste inechiti mai puin n SUA dect n UE. n UE sistemul reduce aceste inegaliti n proporie de 25-30%, n timp ce n SUA, cu cel mult 20%. Sistemul comunitar dubleaz veniturile pentru 20% din populaia din segmentul inferior, n timp ce sistemul american crete aceste venituri cu aproximativ 70%. Att n UE, ct i n SUA, creterea veniturilor pentru segmentul inferior de 80% al populaiei se face pe seama diminurii veniturilor a 20% din populaie (C. Morrison, F. Murtin, 2003). Astfel, se poate concluziona c SUA redistribuie cu mult mai puin dect UE la un nivel de dezvoltare aproximativ egal, ceea ce nseamn c la nivel comunitar preocuprile privind coeziunea social sunt mult mai pronunate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

4.3 Agenda Lisabona - un proiect n plin evoluie


Consiliul European de la Lisabona, martie 2000, a stabilit ca obiectiv strategic, pentru urmtorii 10 ani, transformarea UE n cea mai competitiv i dinamic economie din lume, bazat pe cunoatere, pe asigurarea unui numr sporit de locuri de munc i a unei mai mari coeziuni sociale (growth, stability, cohesion). Scopul acestei strategii este de a permite recuperarea decalajul economic care separ SUA de UE, prin accentul pus pe economia bazat pe cunoatere, concept cuprinztor, care include inovaia, societatea informaional i capitalul uman. n absena unor competene i instrumente posibil de utilizat pentru atingerea acestor obiective, un accent tot mai important este pus pe coordonarea politicilor naionale. Lisabona a adus sub aceeai umbrel abordri anterioare, cunoscute sub denumirea de procesele Luxemburg, Cardiff i Koln privind politicile de ocupare a forei de munc, pieele produselor i legturile dintre politicile micro i macro-economice. Instrumentul politic propus poart numele de metoda deschis de coordonare (open method of coordination). Strategia Lisabona a identificat un numr de obiective politice, mprtite ntr-o msur mai mare sau mai mic de toate statele Uniunii. S-a luat i decizia ca fiecare Consiliu European de primvar s monitorizeze procesul prin evaluarea performanelor atinse de ctre statele membre. Dei Strategia Lisabona a identificat un numr important de obiective politice, n cazul majoritii acestora, responsabilitile rmn la nivelul statelor membre i multe din aciunile necesare depind de comportamentul agenilor economici naionali. n fapt, Strategia Lisabona se aplic unor domenii care au rmas pana acum n afara procesului integrrii europene, precum educaia, cercetarea, inovarea, crearea de noi firme, piaa muncii, bunstarea populaiei.
Obiectivele Strategiei Lisabona (SL): dezvoltarea unei economii dinamice, bazate pe cunoatere; intensificare ratei de cretere economic; creterea gradului de ocupare al forei de munc; modernizarea sistemului de protecie social; promovarea dezvoltrii durabile i a proteciei mediului.

Strategia are opt componente, fiecare cu efecte semnificative asupra competitivitii naionale: 1. crearea unei societi informaionale, accesibile tuturor; 2. crearea unei arii europene a inovrii, cercetrii i dezvoltrii; 3. liberalizarea pieei unice i ntrirea politicii n domeniul concurenei i a ajutoarelor de stat;

Politici ale UE

4. construirea unor reele industriale (de infrastructur) n domeniul telecomunicaiilor, utilitilor i transporturilor; 5. crearea unor servicii financiare eficiente i integrate; 6. mbuntirea politicii sociale prin creterea gradului de pregtire a forei de munc, scderea omajului i modernizarea mecanismelor de protecie social; 7. asigurarea unei dezvoltri durabile.

4.3.1 Modaliti (instrumente) de intervenie n plan comunitar. De la Strategia Pieei Unice la Strategia Lisabona
Dorina de a mbunti performanele economice a fost esenial n elaborarea politicii pe termen lung a UE nc din 1980. Nevoia de a combate efectele euro-sclerozei la mijlocul anilor 80 a determinat elaborarea Programului Pieei Unice i a Raportului Padoa-Schioppa (1987). Acest raport a avut un impact deosebit deoarece a pus bazele teoretice ale creterii economice durabile, prin delimitarea celor trei piloni pe care se sprijin economia european: Piaa Unic, cu rolul de a mbunti eficiena economic; un sistem monetar eficient, care s asigure stabilitatea monetar; un buget comun extins, pentru sprijinirea coeziunii economice.

O percepie similar a stat ulterior la baza elaborrii Agendei Lisabona, la nceputul acestui deceniu. In principal, diferenele ntre Programul Pieei Interne (1985) i Strategia Lisabona (2000) au n vedere deplasarea din zona obiectivelor intermediare clar stabilite, a mijloacelor i instrumentelor precis determinate, ctre obiective mai largi i instrumente soft.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Analiz comparativ Piaa intern Strategia Lisabona


Tabelul 4.6
Piaa Intern Scop final Integrare i cretere Strategia Lisabona Cretere, coeziune social, ocuparea forei de munc Avans n procesul de educaie i inovare; creterea cheltuielilor cu cercetareadezvoltarea; liberalizarea serviciilor industriale, creterea gradului de ocupare etc.

Obiective Reducerea costurilor intermediare tranzaciilor dintre statele membre pentru bunuri i servicii Mijloace

Eliminarea barierelor de orice Definirea unor sarcini comune, evaluarea fel; armonizare legislativ performanelor n raport cu unele jaloane stabilite anterior, monitorizare reciproc Directive, aplicarea n urma unor decizii ale instanelor. n cea mai mare parte sunt naionale (fiscale, juridice, bugetare)

Instrumente

Sursa: Sapir Report, 2003

Metoda deschis de coordonare Metoda deschis de coordonare reprezint instrumentul folosit pentru a coordona aciunile decidenilor politici din statele membre n vederea asigurrii coerenei cu obiectivele comune. Se pornete de la premisa c n timp decidenii vor stabili un dialog fructuos, de coordonare deschis (n sensul c nu se urmrete atingerea unui singur tip de rezultate).
Noul instrument se caracterizeaz prin: determinarea unor ghiduri pentru politicile naionale; stabilirea unor indicatori care s msoare performanele naionale n raport cu cele mai bune evoluii; solicitarea adresat statelor de a adopta planuri naionale de aciune prin care s fie implementate aceste ghiduri; monitorizarea i evaluarea rezultatelor.

Rezistena ctre viitoare transferuri de competene se va reflecta n noi modele de cooperare voluntar, reele i alte forme de coordonare soft, ceea ce reprezint o deprtare semnificativ de alegerea tradiional dintre delegare i autonomie. n msura n care, Strategia Lisabona necesit mai degrab forme de intervenie prin intermediul stimulentelor (dect a interdiciilor), reuita implic i aciuni paralele ale autoritilor naionale, drept care, tot mai mult se ateapt de la nivelurile intermediare ale metodelor de guvernare, respectiv angajamentul i coordonarea.

Politici ale UE

4.3.2 La jumtatea drumului sau bilanul Agendei Lisabona


La patru ani dup lansarea acestui proiect extrem de ambiios, rezultatele ateptate ntrzie s apar. Publicat n noiembrie 2004 i intitulat nfruntarea provocrilor. Strategia Lisabona pentru cretere i ocuparea forei de munc 11 , raportul a fost realizat de un grup de specialiti, coordonat de fostul prim-ministru olandez Wim Kok. Documentul amintit ajunge la concluzia c rezultatele obinute pn n acest moment de statele membre sunt relativ dezamgitoare i c apare ca necesar adoptarea unei noi Agende Lisabona. Raportul trece n revist att provocrile externe (competiia internaional, provocarea Asiei n special, cea venit dinspre China i India, dar i a SUA), ct i pe cele interne (mbtrnirea populaiei, pe fondul scderii natalitii i creterii speranei de via), precum i provocarea reprezentat de extinderea spre est. Cauzele rezultatelor dezamgitoare nregistrate n aceti patru ani sunt multiple, decisiv fiind ns lipsa unor aciuni politice determinante, existena unei coordonri insuficiente i a unor prioriti conflictuale. Economia UE, care crete mult mai lent dect economia SUA, nregistreaz i o productivitate a muncii mult mai redus, cauzele fiind considerate a fi att investiiile insuficiente pentru cercetare-dezvoltare i educaie, ct i incapacitatea cercetrii europene de a transforma inovaiile n produse comercializabile, persistena unor tehnologii industriale medii, dar i a unui numr de ore lucrtoare pe persoan n continu scdere. Conform Raportului W. Kok, depirea acestui moment de criz se poate realiza numai prin aciuni convergente i interconectate, susinute de toate statele membre i ndreptate n urmtoarele cinci domenii (Facing the challanges, 2004): 1. societatea cunoaterii: gradul de atractivitate al domeniului cercetrii trebuie s creasc, prin transformarea C+D ntr-o prioritate de prim rang i prin promovarea intens a tehnologiilor informaionale i de comunicaie; 2. piaa intern: definitivarea pieei interne pentru bunuri i capital i aciuni urgente pentru crearea unei piee unice a serviciilor;

11

Consiliul European de la Bruxelles, din martie 2004, a invitat Comisia s conduc realizarea unei analize privind evoluiile nregistrate n intervalul 2000-2004. Comisia a ncredinat aceasta sarcin lui Wim Kok, fost prim-ministru al Olandei, care a coordonat activitatea grupului la nivel nalt. Grupul s-a reunit de ase ori i i-a prezentat concluziile n noiembrie 2004. Raportul a fost menit s devin un instrument n pregtirea Mid Term Review, realizat n cadrul Consiliului European din primvara anului 2005.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3. climatul de afaceri: reducerea barierelor administrative, mbuntirea calitii legislaiei, faciliti pentru nfiinarea de noi firme, crearea unui mediu de afaceri mult mai ncurajator; 4. piaa muncii: aplicarea rapid a recomandrilor fcute de European Employment Traskforce; dezvoltarea de strategii pentru nvarea continu i creterea duratei de via active; realizarea de parteneriate pentru cretere i ocupare a forei de munc; 5. susinerea msurilor de protecie a mediului: rspndirea eco-inovaiilor i susinerea eco-industriei; promovarea de politici care permit mbuntiri pe termen lung i susinute ale productivitii prin eco-eficien. De asemenea, Raportul Wim Kok atrage atenia asupra rolului important care revine politicilor naionale, dar i asupra faptului c, att politicile naionale ct i cele ale UE, trebuie s reflecte mai bine obiectivele Lisabona. Pentru a asigura respectarea responsabilitilor asumate de ctre statele membre, noua abordare va avea n vedere urmtoarele trei axe: mai mult coeren i predictibilitate ntre politici i participani; mbuntirea procesului de transpunere a obiectivelor prin implicarea parlamentelor naionale i a partenerilor sociali; o mai clar comunicare asupra obiectivelor i realizrilor.

n acest sens, Raportul propune o mai mare implicare din partea instituiilor comunitare, dar i naionale, recomandnd urmtoarele: Consiliul European s preia conducerea n monitorizarea strategiei Lisabona; Statele membre s pregteasc programe naionale prin care s se asigure angajarea efectiv a cetenilor i agenilor economici n acest proces; Comisia European, prin politici i aciuni concrete, s susin tot acest proces prin revizuirea, realizarea de rapoarte i stimularea progreselor; Parlamentul European va trebui s joace un rol mai activ prin monitorizarea performanelor; Partenerii sociali europeni vor trebui s-i asume responsabiliti i s participe activ n implementarea strategiei. Conform Raportului, numai prin msuri hotrte, modelul economic i social propus de UE, care combin productivitatea, coeziunea social cu un angajament susinut n direcia msurilor de protecie a mediului, precum i accentul pus de strategia Lisabona asupra creterii i ocuprii forei de munc, se va putea dovedi viabil.

Politici ale UE

Trecnd dincolo de concluziile i recomandrile acestui document, trebuie totui reamintit faptul c la nivelul UE exist o mare diversitate n materie de eficien economic, de vreme ce unele state membre au realizat chiar mai mult dect a propus strategia Lisabona (exemplul statelor nordice fiind cel mai elocvent), n vreme ce alte state europene au rmas considerabil n urm. Fr a exista o formul miraculoas, principiile Agendei Lisabona (investiii n capital uman, n cercetare-dezvoltare, n inovare, n consolidarea pieei interne etc.), reprezint totui ingrediente de nelipsit n asigurarea creterii i prosperitii economice. Ierarhia competitivitii statelor membre ale UE n funcie de criteriile Agendei Lisabona Conform unei recente analize realizat de Forumul Economic Mondial (World Economic Forum, 2004), asupra actualelor i viitoarelor state membre ale UE, cu accent asupra celor 15 vechi state membre. Evaluarea a avut ca element de comparaie performanele nregistrate de SUA n cele opt domenii definitorii pentru Strategia Lisabona. Tabelul 4.7 prezint ierarhia celor 15 vechi state membre, din datele prezentate rezultnd performanele mixte nregistrate de statele UE, de la punctaje foarte mari n statele nordice, la unele modeste, n statele sudice. Ierarhia statelor membre ale UE n funcie de realizarea criteriilor Lisabona
Tabelul 4.7
UE-15 Finlanda Danemarca Suedia Marea Britanie Olanda Germania Luxemburg Frana Austria Belgia Irlanda Spania Italia Portugalia Grecia Indice final
Loc Scor Inform. societii Inovare + C-D Liberaliz

Indici pariali
Reele inds Servicii Firme financare Incluziune social Dezv. durab.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

5.80 5.63 5.62 5.30 5.21 5.18 5.14 5.03 4.94 4.88 4.69 4.47 4.38 4.25 4.00

5.78 5.68 5.71 4.96 4.99 4.95 4.98 4.52 4.09 4.08 4.14 3.71 3.94 3.88 3.16

5.87 4.87 5.57 4.67 4.46 4.90 3.57 4.68 4.27 4.45 4.18 3.93 3.87 3.44 3.44

5.36 5.14 4.91 5.11 4.94 4.64 4.96 4.65 4.54 4.63 4.47 4.50 4.40 4.10 3.96

6.33 6.51 6.37 5.78 6.04 6.36 6.22 6.10 5.76 5.74 4.89 5.34 5.30 5.35 4.99

6.13 5.96 5.80 6.10 5.87 5.82 5.72 5.08 5.48 5.39 5.59 5.14 4.92 4.90 4.74

5.48 5.60 5.29 5.62 4.71 4.64 5.17 4.68 4.28 4.69 5.30 4.32 3.64 3.89 3.78

5.46 5.52 5.46 4.86 5.29 4.37 5.19 4.72 4.88 5.12 4.62 4.38 4.24 4.15 3.90

5.97 5.78 5.89 5.30 5.57 5.90 5.28 5.20 5.64 4.91 4.35 4.48 4.74 4.29 4.00

Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Dup cum se poate observa i din acest tabel, cele mai competitive state europene sunt cele trei state nordice, Finlanda, Danemarca i Suedia, care nregistreaz cele mai ridicate scoruri n cazul a trei criterii: reele industriale, servicii financiare i dezvoltare durabil. Marea Britanie, ara care ocup a patra poziie n acest clasament, a obinut locul doi n sectorul serviciilor financiare i primul loc la calitatea mediului de afaceri i reglementrilor din sectorul antreprenorial. Poziia sa este totui determinat de scorurile nregistrate n cazul politicii sociale, sectorului inovrii i cercetrii-dezvoltrii. Analizat n funcie de criteriile Lisabona, SUA ocup a patra poziie, dup rile nordice. SUA nregistreaz cele mai ridicate scoruri n cazul inovrii i mediului de afaceri, domenii eseniale n cazul creterii economice i competitivitii, cu punctaje mai mari dect cele obinute de statele nordice. n tabelul 4.8 poate fi mai bine sesizat comparaia dintre UE, SUA i rile OCDE. Comparaia cu statele OCDE este mult mai realist, de vreme ce printre statele membre OCDE se afl membri aflai n stadii economice i de performan diferite. Analiza comparativ ntre performanele UE-15, SUA i OCDE
Tabelul 4.8
Indicator Societatea informaional Inovaie, cercetare i dezvoltare Liberalizare Piaa unic Politica din domeniul concurentei i ajutoarelor de stat Infrastructura n telecomunicaii n utiliti i transporturi Mediul de afaceri Servicii financiare mbuntirea politicii sociale Dezvoltare durabil Punctaj mediu SUA 5.86 6.08 5.11 5.60 4.52 5.85 5.60 6.10 5.71 5.82 5.04 4.96 5.55 Media OCDE 4.53 4.31 4.52 4.98 4.06 5.52 5.62 5.42 4.66 5.30 4.68 4.96 4.81 Media UE-15 4.61 4.41 4.69 5.13 4.25 5.81 5.96 5.65 4.74 5.52 4.81 5.16 4.97

Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004

n fine, comparaia realizat fa de noile i viitoarele state membre (Romnia, Bulgaria i Turcia) demonstreaz decalajul de competitivitate care le separ de UE. n acest clasament, liderul este Estonia, care obine

Politici ale UE

chiar un punctaj n cazul mediului de afaceri care depete media UE-15. De asemenea, Estonia obine un punctaj foarte bun i n cazul societii informaionale i un punctaj mediu final care o plaseaz n faa unor state membre vechi, precum Irlanda, Spania, Italia, Portugalia i Grecia. Ierarhia noilor state membre i ale celor n curs de aderare
Tabelul 4.9
UE-15 Estonia Slovenia Letonia Malta Cehia Ungaria Lituania Slovacia Polonia Turcia Romnia Bulgaria Media UE-15 Indice final
Loc Scor Inform. societii Inovare + C-D

Indici pariali
Liberaliz Reele inds Servicii Firme financiare Incluziune social Dezv. Durab.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

4.64 4.36 4.34 4.20 4.16 4.12 4.05 3.89 3.68 3.45 3.35 3.25 4.97

4.92 4.38 3.62 4.42 3.62 3.24 3.36 3.29 2.95 2.61 2.91 2.66 4.61

3.82 3.92 3.86 2.99 3.34 3.47 3.57 3.34 3.53 2.72 2.88 2.94 4.41

4.40 4.06 4.44 4.03 4.01 4.10 4.10 3.84 3.75 3.68 3.04 3.26 4.69

4.98 5.21 4.35 4.81 5.19 4.57 4.51 4.50 4.00 4.01 3.48 3.54 5.81

5.43 4.69 4.84 5.27 4.03 4.87 4.67 4.39 4.26 3.99 3.77 3.64 5.52

4.90 3.76 4.87 4.00 4.18 4.41 4.38 3.43 3.56 3.84 3.65 3.81 4.74

4.20 4.24 4.47 4.83 4.40 4.19 3.69 3.83 3.42 3.45 3.74 3.07 4.81

4.44 4.00 4.29 3.24 4.48 4.09 4.17 4.53 3.99 3.33 3.33 3.08 5.16

Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004

Revizuirea Strategiei Lisabona. Propunerile Comisiei Barroso Dei fostul preedinte al Comisiei, Romano Prodi, nu a ezitat s numeasc strategia Lisabona drept un mare eec, noul preedinte al Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, i-a fixat ca prioritate lansarea unei noi Strategii pentru cretere economic i ocupare a forei de munc, document care a fost prezentat la 2 februarie 2005. Abordarea propus are n vedere nevoia de a reinstaura dinamismul economiei europene i de a crea condiii pentru relansarea pieei muncii. Preedintele Comisiei a subliniat nevoia urgent de schimbare n contextul concurenei globale i a mbtrnirii populaiei. Creterea economic, a subliniat Barroso, se ridic la 2%, n timp ce n aceeai perioad SUA au nregistrat un ritm de 3.5% iar economiile emergente, precum China i India, continu s progreseze extrem de rapid (Buletin Integrare European, 9 februarie 2005).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Principalele zece puncte ale programului prezentat de preedintele Comisiei, Jose Manuel Barroso, pentru relansarea Strategiei Lisabona: renunarea la obiectivul ca UE s devin cea mai competitiv economie din lume, bazat pe cunoatere; numirea n fiecare stat membru a unui domn/doamne Lisabona; alocarea a 3% din PIB pentru cercetare-dezvoltare; asigurarea unor piee competitive i deschise n interiorul UE; mbuntirea flexibilitii pieei muncii prin nlturarea obstacolelor n calea mobilitii forei de munc; crearea unui adevrat Institut European al Tehnologiei, pentu atragerea celor mai importani cercettori din lume; aciuni n direcia desvririi pieei interne; extinderea i mbuntirea infrastructurii europene; nregistrarea de progrese n instituirea unei taxe corporative; modaliti mai simple de raportare anual se va publica numai un raport Lisabona, la nivel UE i, respectiv, la nivel naional.

La ntrebarea de ce ar trebui s funcioneze de aceast dat Strategia Lisabona, Barroso a artat c ea reprezint diagnosticul corect i medicamentul potrivit i c nu exist o alt alternativ credibil, ns, pentru a fi obinute rezultate credibile este esenial ca toi actorii europeni i naionali s conlucreze (Buletin Integrare European, 9.02.2005).

Agenda Lisabona a reprezentat rspunsul pe care UE a ncercat s-l ofere sfidrilor competitive venite dinspre acele state ale economiei mondiale care ofer produse de calitate ridicat i la costuri reduse. O component important a acestei strategii a reprezentat-o desvrirea pieei interne (n special cea a serviciilor), cu scopul declarat de a dinamiza economia european. n plus, Agenda Lisabona a fost completat prin reforme structurale realizate la nivel naional, n special n domeniul fiscal sau al pieei muncii. Dup primii cinci ani, rezultatele au fost mai degrab dezamgitoare. Dei, n ultimii ani, guvernanii au acionat n sensul reducerii ponderii fiscale sau a restriciilor de pe piaa muncii, msurile luate nu au fost suficiente pentru a determina o cretere semnificativ a PIB. n aceste condiii apare riscul ca insuccesul nregistrat n implementarea Strategiei Lisabona s duc la o resurecie a politicilor protecioniste n spaiul UE, care poate duce ns la reducerea eficienei economice.

Politici ale UE

Anexa 4.1 The World Competitiveness Yearbook


IMD Lausanne (International Institute for Management Development) este una dintre cele mai importante coli de afaceri din lume, cu o experien de peste 50 de ani n dezvoltarea competenelor de leadership ale managerilor companiilor internaionale. Participanii la programele institutului de management provin din mari corporaii orientate spre internaionalizarea afacerilor. The World Competitiveness Yearbook este unul dintre cele mai renumite rapoarte anuale privind competitivitatea naiunilor, care analizeaz condiiile oferite de mediul economic i de afaceri din fiecare ar pentru sustenabilitatea competitivitii firmelor. Raportul anual analizeaz 60 de ri i regiuni economice competitive pe baza a 323 de criterii, n funcie de patru factori competitivi: performana economic, eficiena guvernamental, eficiena afacerilor i infrastructura. Datele agregate existente pentru perioade de cinci ani permit efectuarea unor analize comparative i desprinderea unor tendine globale i regionale. Lista celor 323 de criterii de evaluare a competitivitii naiunilor cuprinde urmtorii indicatori, grupai conform celor patru factori eseniali: Performana economic Economia naional: produsul intern brut, PIB raportat la paritatea puterii de cumprare, consumul privat, cheltuielile guvernamentale, investiiile autohtone, rata economisirii, ponderea principalelor sectoare economice (producie, servicii, agricultur) n PIB, PIB/ locuitor raportat la paritatea puterii de cumprare, previziunile privind evoluia PIB, a consumului, investiiilor, economisirii, inflaiei, omajului i balanei de cont curent. Comerul internaional: balana de pli externe (de cont curent), balana comercial (schimbul de produse i servicii comerciale), exportul de produse i servicii, importul de produse i servicii, schimburile comerciale internaionale raportate la PIB, ncasrile din turism. Investiiile internaionale: investiiile strine directe, investiiile de pe piaa de capital, relocalizarea produciei, serviciilor, cercetrii i dezvoltrii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Piaa muncii: numrul de salariai raportat la populaie, numrul de salariai pe sectoare economice, angajai cu fraciuni de norm i munc temporar, rata omajului, omajul pe termen lung, omajul n rndul tinerilor. Preurile: rata inflaiei, costul vieii (valoarea coului de produse i servicii de baz pentru cetenii din localitile urbane), chiriile pentru spaii de locuit (apartamente), chiriile pentru birouri. Eficiena guvernamental

Finanele publice: deficitul bugetar, datoria public intern, datoria public extern, totalul datoriei publice, dobnzile pltite n contul datoriei publice, managementul finanelor publice, rezerva valutar i de aur, cheltuielile guvernamentale. Politica fiscal: veniturile totale din taxe i impozite, impozitul pe venit, impozitul pe profit, contribuia de asigurri sociale, nivelul taxelor corporative i msura n care acestea descurajeaz iniiativa antreprenorial, taxele indirecte colectate (TVA, accize), nivelul evaziunii fiscale. Cadrul instituional: rata dobnzii pe termen scurt, costul capitalului pentru dezvoltarea afacerilor, rata dobnzii la credite raportat la rata dobnzii la depozite, ratingul de ar pentru mprumuturile externe, politica bncii centrale, stabilitatea ratei de schimb valutar, coerena politicilor publice guvernamentale, cadrul legal al desfurrii afacerilor, flexibilitatea i adaptabilitatea politicilor guvernamentale, gradul de nelegere a provocrilor unei competiii globale la nivelul clasei politice, transparena instituiilor publice, birocraia, corupia. Legislaia comercial i de afaceri: reglementrile vamale, politicile protecioniste, licitaiile publice de atribuire a contractelor de lucrri publice, accesul la credite i asigurri pentru export, subveniile guvernamentale, legislaia n domeniul concurentei i protecia mpotriva monopolurilor, controlul preurilor, economia paralel, uurina de a face afaceri (durata nfiinrii i desfiinrii unei firme), legislaia muncii, legislaia privind migrarea forei de munc, accesul la finanri i la pieele de capital, stimularea investiiilor strine i tranzaciilor transfrontaliere (scheme de protejare a investiiilor, faciliti pentru investitori). Cadrul social: funcionarea eficient a justiiei, protecia proprietii private i a siguranei ceteanului, riscul de instabilitate politic, coeziunea social, rata criminalitii, disparitile sociale (bogia i srcia extrem), discriminarea mpotriva femeilor i grupurilor minoritare.

Politici ale UE

Eficiena afacerilor Productivitatea afacerilor: productivitatea muncii, PIB/or salariat, productivitatea n industrie, agricultur i servicii. Resursele umane: costul orar al forei de munc n sectoarele manufacturiere, remunerarea serviciilor profesionale, remunerarea posturilor manageriale, numrul de zile i ore de munc/an, relaiile de munc, motivaia i atitudinea forei de munc, investiia n training i formare profesional, aptitudinile i competenele forei de munc calificate, fuga creierelor n strintate, fora de munc nalt calificat disponibil, existena senior managerilor cu experien de munc internaional. Finanare: accesul la credit bancar, numrul de carduri de credit emise de bnci, volumul tranzaciilor efectuate cu carduri de credit, evaluarea riscului investiional, accesul la capital de risc (venture capital), dezvoltarea reelei de servicii financiar-bancare (retail banking), capitalizarea bursier, valorile de tranzacionare i numrul de companii autohtone listate la burs, indexul bursei de valori, drepturile i obligaiile acionarilor, transparena instituiilor financiare, utilizarea de informaii din interior pentru afectarea tranzaciilor, cash-flow-ul pentru auto-finanarea companiilor, datoriile corporaiilor (blocajul financiar), utilizarea serviciilor de factoring. Practicile manageriale: adaptabilitatea i flexibilitatea n decizii, etica afacerilor, credibilitatea managerilor, capacitatea consiliilor de administraie de a supraveghea i controla directorii executivi, valoarea i importana acordat acionarilor, preocuparea pentru satisfacia clientului i orientarea de marketing, responsabilitatea social corporativ, preocuparea pentru protecia mediului, sntatea consumatorului i protecia muncii. Atitudini i valori: atitudinea fa de globalizare, imaginea extern a rii, deschiderea spre interculturalitate, flexibilitatea, adaptabilitatea, reacia fa de schimbare i reforme. Infrastructura

Infrastructura fizic de baz: suprafaa de teren, teren arabil, gradul de urbanizare, dimensiunea pieei interne (populaia ca potenial consumator), populaia n vrst sub 15 ani, populaia peste 65 de ani, densitatea reelei rutiere, densitatea reelei feroviare, transportul aerian, accesul la utiliti (ap, energie), importul i producia de energie i combustibil, intensitatea energetic (consumul energetic pentru generarea unei uniti de produs), costul energiei pentru consumatorii industriali.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Infrastructura tehnologic: investiiile n telecomunicaii, numrul de posturi de telefonie fix/1.000 de locuitori, costul telefoniei fixe internaionale, numrul de utilizatori de telefonie mobil i costul telefoniei mobile, numrul de calculatoare deinute, numrul utilizatorilor de Internet, abonaii de servicii broadband, abilitile IT n rndul forei de munc, cooperarea tehnologic ntre companii, finanarea dezvoltrii tehnologice, exportul de produse high-tech, securitatea informaional, protecia proprietii intelectuale. Infrastructura tiinific: cheltuielile bugetare pentru cercetare i dezvoltare, cheltuielile companiilor pentru R&D, numrul cercettorilor salariai, cercetarea fundamental pentru dezvoltarea pe termen lung, numrul de articole tiinifice publicate, predarea tiinei n coli, interesul pentru tiin i tehnologie n rndul tinerilor, nregistrarea de patente (invenii, inovaii), utilizarea patentelor pentru generarea de profit. Sntate i mediu: cheltuielile pentru sntate, sperana de via la natere, durata medie de via, numrul de medici i asistente raportat la numrul populaiei, infrastructura de servicii medicale disponibile, indicele dezvoltrii umane, abuzul de alcool i droguri, reciclarea ambalajelor, tratamentul apelor uzate, emisiile de bioxid de carbon, calitatea vieii, poluarea i legislaia de mediu. Educaie: cheltuielile pentru educaie, raportul dintre numrul de profesori i numrul de copii de vrsta colar, numrul de absolveni cu studii superioare i secundare, calitatea nvmntului superior, gradul de analfabetism, nelegerea noiunilor economice i financiare n rndul populaiei, oferta de ingineri calificai pentru nevoile investitorilor, transferul tehnologic i de know-how.

Sursa: www.imd.ch / documents / WCC/ site-ul oficial al IMD World Competitiveness Centre, Lausanne, Elveia

Politici ale UE

Anexa 4.2 Despre modelul social european


Exist un model social european? Experienele istorice ale rilor europene sunt extrem de diferite. Totui, n ciuda diferenelor intraeuropene se face ades referire la existena unui model social european (diferit de cel american sau japonez). Elementele care difereniaz multe din rile vest-europene din punct de vedere al politicii sociale par mai puin importante dect cele care delimiteaz aceste tip de intervenii de cele specifice altor zone geografice. n prezent, politica social comunitar se elaboreaz mult mai repede dect nainte de 1992, n relaie cu noul model social european, adaptat la noile date ale economiei UE, marcat de mondializare, apariia societii informatice, introducerea monedei unice. Acest model social european se contureaz n jurul unui obiectiv inspirat de modelul social-democrat scandinav, care vizeaz utilizarea la maximum a potenialului uman i implicarea puterii publice, dar i a partenerilor sociali n atingerea acestui obiectiv i prezint ca trsturi comune urmtoarele: 1. Nivel de impozitare relativ ridicat: n SUA, impozitarea veniturilor : circa 30%, n UE, impozitarea veniturilor: circa 45%; 2. Asigurri sociale relativ generoase i un sistem universal de servicii publice n special n domeniul educaiei i sntii: n SUA, contribuiile sociale: circa 15%, n UE, contribuiile sociale: circa 30%; 3. Sindicate relativ puternice, respectarea drepturilor angajailor; 4. Angajament privind respectarea stabilitii macroeconomice prin intermediul prghiilor fiscale i monetare. n ciuda trsturilor comune, exist totui foarte multe particulariti i trsturi specifice fiecrei ri, fapt care i-a determinat pe analitii s descrie existena a cel puin patru modele diferite, respectiv: 1. Modelul liberal sau anglo-saxon (Marea Britanie, Irlanda), caracterizat n principal prin:

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

ncasri fiscale relativ mici n raport cu restul UE (impozitarea veniturilor n Irlanda: 26%, Marea Britanie: 28%, UE: 45%); Asigurrile sociale sunt modeste i concentrate asupra celor cu venituri foarte mici (total contribuii sociale, Irlanda: 15%, Marea Britanie: 15.5%, UE:30%); Economia este o economie de pia necoordonat, caracterizat prin reglementri minimale ale mediului de afaceri, dar reglementri puternice anti-trust plus accent pe flexibilitatea pieei muncii relativ neprotejat.

2. Modelul conservator/continental/renan (Austria, Belgia, Frana, Germania, Olanda) cu urmtoarele trsturi definitorii: Niveluri medii sau ridicate de taxare a veniturilor care susin sistemul de asigurri sociale; Participare relativ redus a femeilor pe piaa muncii (59% fata de 70% n statele nordice); Trsturi corporatiste puternice: negocierea salariilor este foarte important; Economia este o economie de pia coordonat; Existena unei legislaii foarte protectoare n domeniul muncii, alturi de prezena unor contribuii sociale ridicate, ceea ce genereaz o pia a muncii relativ rigid. 3. Modelul mediteranean sau sudic (Italia, Spania, Portugalia, Grecia) n cadrul cruia se regsesc trsturile modelului continental, principala particularitate fiind: Rolul ineficient al statului n gestionarea sistemului bunstrii tendina unor grupuri de interes organizate, n special a partidelor politice, de a interfera n sistem, ceea ce genereaz inechitate n alocarea beneficiilor. 4. Modelul nordic/universal/social-democrat (Danemarca, Suedia, Finlanda) caracterizat prin: Nivel ridicat de impozitare (Suedia: 49%); Grad ridicat de participare pe piaa muncii, n special pentru femei; Rolul jucat de stat este acceptat de societate i considerat necesar pentru susinerea dezvoltrii sectorul public reprezint societate i nu este considerat distant sau elitist, ci apropiat de ceteni: y Majoritatea populaiei susine rolul puternic jucat de stat: 46% din populaie nu este de acord cu formularea cu ct statul intervine mai puin n economie, cu att mai bine pentru ar (European Social Survey 2002/2003);

Politici ale UE

y Se consider c protecia social favorizeaz piaa muncii, 70% din decidenii mediului de afaceri consider protecia social ca vital pentru asigurarea creterii economice. nvarea continu este considerat o cheie pentru mobilitatea pieei muncii au cel mai ridicat nivel de educaie, 25% din populaie a absolvit sistemul teriar fa de 215 n rile continentale, 11% n cele sudice i 13% n ECE; Competitivitatea este susinut prin niveluri ridicate ale investiiilor n cercetare-dezvoltare: statele nordice sunt leaderi n domeniul CD, cu 4.27% din PIB n Suedia, 3.49% n Finlanda n 2002, fa de 2% la nivelul UE.

Sursa: Prelucrare dup studiul: Lisbon Revisted Finding a new path to European grouth, Chairman P. N. Rasmussen, EPC Working Paper, march 2004

Anexa 4.3
Niveluri A PIB7loc 111.4 (ppc) W/lucr 96.4 (ppc) Gradul 69.2 ocupare (%) Grad 62.8 ocupare femei (%) C-D 2.2 (% PIB) Rata 1.1 omajului termen lung (%) Emisiunile 108.5 de gaze ser (2002 = =100%)

Performanele relative ale vechilor state membre ale UE n conformitate cu indicatorii structurali propui de Agenda Lisabona (anul 2003) prezentare selectiv
Lux Ol P Su UK UE-25 UE-15 SUA 194.6 109.9 68.3 105.6 108.9 91.2 100.0 140.3 63.5 96.5 67.2 72.9 60.6 71.5 101.9 93.1 71.8 65.3 62.9 55.1 100.0 64.4 56.0 121.6 71.2 65.7 94.8 98.6 59.7 67.7 46.0 65.7 113.7 90.3 119.7 103.6 132.2 95.2 63.2 57.2 57.8 65.4 43.8 55.8 56.1 42.7 62.7 52.0 73.5 65.8

B Ge D Sp Fl Fr Gr Irl It 106.6 98.8 112.9 87.3 100.6 103.8 73.0 121.7 97.8 118.4 94.3 97.8 59.6 51.8 65.0 75.1 59.0 70.5

2.2 3.7

2.5 4.6

2.5 1.1

1.0 3.9

3.4 2.3

2.2 3.5

0.6 5.1

1.2 1.5

1.1 4.9

1.7 0.9

1.9 1.0

0.9 2.2

4.3 1.0

1.9 1.1

1.9 4.0

2.0 3..3

2.8

102.1 81.1 99.2

139.4 106.8 98.1

126.5 128.9 109

84.9

100.6 141 96.3

85.1

91.0

97.1

113.1

Sursa: Facing the Challenge. The Lisbon strategy for growth and employment, report from the High Level Group chaired by Wim Kok, 2004

Politici ale UE

Anexa 4.4 Indicele competitivitii macroeconomice 2004 comparativ cu 2003

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE Sursa: World Economic Forum

Anexa 4.5 Indicele competitivitii macroeconomice 2004 analizat pe componente

Politici ale UE

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 4.6 Indicele competitivitii mediului de afaceri

Sursa: World Economic Forum

Capitolul V Finanarea politicilor comune

Finanarea politicilor comune se realizeaz de ctre Uniune prin intermediul bugetului (conform tratatelor Uniunea i asigur mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor i realizarea politicilor sale). UE se afl acum n faa celei de a patra perspective financiare, dup Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) i Agenda 2000 (2000-2006). Decizia de a recurge la o asemenea programare multianual a fost luat ca urmare a deteriorrii treptate a sistemului financiar comunitar n anii 80 i a dificultilor crescnde ntmpinate n ncercarea de echilibrare a balanei venituri-cheltuieli. Succesiunea de crize bugetare a determinat instituiile comunitare s cad de acord asupra unei noi metode menite s mbunteasc procedura bugetar i care s permit Parlamentului, Consiliului de Minitri i Comisiei s cad de acord n avans asupra prioritilor bugetare ale perioadei urmtoare i s stabileasc un cadru financiar care s permit atingerea acelor obiective.

5.1

Evoluii specifice politicii bugetare

Analiza atent a ceea ce primete i ceea ce cheltuiete UE poate spune foarte mult despre prioritile, dar i despre conflictele care au jalonat evoluia procesului de integrare european. De-a lungul existenei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constant, chiar dac natura lor a fost diferit: de la dezbateri pe tema resurselor financiare proprii ale CEE sau a dezechilibrelor bugetare, la rivaliti ntre instituiile comunitare (Comisie, Consiliu, Parlament). Dup crearea sa, la nceputul anilor 50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o evoluie constant. n primii 20 de ani s-au nregistrat trei mutaii importante, respectiv: unificarea instrumentelor bugetare; creterea autonomiei financiare; realizarea echilibrului instituional.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Unificarea instrumentelor bugetare


Dei iniial, cele trei comuniti dispuneau de propriul lor buget, dup Tratatul de fuziune din 1965, numai dou instrumente vor continua s existe: bugetul general i bugetul operaional CECO 12 . Dup 2002, an n care tratatul CECO a expirat, gestiunea patrimoniului a fost ncredinat Comunitilor existente, Comisia urmnd s asigure ca aceste fonduri s rmn distincte fa de celelalte fonduri comunitare. De altfel, ncasrile provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta ncasri la bugetul general, care vor finana cercetrile n domeniul crbunelui i oelului.

Creterea autonomiei financiare


n afara prelevrilor CECO, bugetul european a fost alimentat pn n 1970 prin contribuiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970, (rennoit ulterior) n 1988 i 1994, va instaura, pentru prima dat, regimul resurselor proprii. O nou Decizie privind resursele proprii a fost adoptat de Consiliu n septembrie 2000, nlocuind Decizia din 1994. Primii ani ai politicii bugetare au fost marcai de dezvoltarea unor politici comune, precum crearea FEOGA, n 1962, FEDER, n 1975 etc.

Cutarea unui echilibru instituional n exercitarea puterii bugetare


De-a lungul anilor, puterea bugetar a Parlamentului European a crescut. n prezent, aceast putere este partajat ntre Consiliu i Parlament, care reprezint de acum cele dou brane ale autoritii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul i accept modul de execuie al acestuia. Acest echilibru juridic i instituional a cunoscut la mijlocul anilor 70 o situaie de criz. Legitimitatea i puterea de influen crescut dobndite de Parlament, n urma alegerii sale prin sufragiu universal ncepnd cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune politic permanent ntre Consiliul i Parlament n domeniul bugetar. A rezultat o funcionare extrem de dificil n procesul de decizie bugetar, marcat prin numeroase incidente: ntrzieri n adoptarea bugetului i recurgerea la regimul aranjamentelor/

12

n ceea ce privete succesiunea CECO n materie financiar, vezi Rezoluia Consiliului, din 20 iulie 1998, Jurnalul Oficial C 247, din 7 august 1998, p. 5 i 6.

Politici ale UE

/acordurilor provizorii pe 12 luni, respingerea bugetului de ctre Parlament, recurgerea frecvent la Curtea de Justiie. n plus, numeroase conflicte s-au nscut din confuzia existent ntre puterea legislativ i puterea bugetar. ntr-adevr, anumite aciuni ntreprinse nu aveau o baz legal, sprijinindu-se doar numai pe un anumit articol din buget. De altfel, problemele dezechilibrului bugetar (diferena ntre ceea ce o ar d UE i ceea ce ea primete prin diferite programe i politici) invocat de Marea Britanie ncepnd cu 1974, a reprezentat un element important al dezbaterilor politice. n ultima perioad, aceast problem a revenit n discuie, n principal la cererea Germaniei. Procesul integrrii va primi un nou elan politic ncepnd cu 1986, dup a treia lrgire (Spania i Portugalia) i adoptarea Actului Unic. Aceti factori au dus la reformarea n profunzime a sistemului financiar, aceast reform fcnd parte din Pachetul Delors, prezentat n februarie 1987 de ctre Comisie (aa-numitul cadru financiar Delors I, 1988-1992). Printre modificrile intervenite, menionm: Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, este fixat ca procent din PNB Uniunii Europene i nu n funcie de TVA, ca pn atunci. Introducerea unei planificri financiare, veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem, inaugurat n 1988, rmne unul din pilonii sistemului financiar comunitar. El va introduce o dubl plafonare a cheltuielilor: ansamblul plilor din bugetul anual nu poate depi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (n prezent este de 1,27%); fiecare categorie de cheltuieli este plafonat la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, care acoper perioada 2000-2006, sunt anexate acordului interinstituional din 6 mai 1999, dintre Parlament, Consiliu i Comisie. Prelevarea TVA a fost corectat pentru a ine cont de diferenele ntre structurile economice (ponderea consumului n PNB statelor membre). O soluie, care s-a dorit definitiv, a fost gsit pentru problema britanic; de asemenea, Germania a gsit i ea rspuns la revendicrile proprii. Cheltuielile agricole vor fi gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole (plafonul rubricii agricole este fixat n prezent n raport de previziunile cheltuielilor reale).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Introducerea unei Ratei Maxime de Cretere (RMC) a cheltuielilor numite ne-obligatorii (cheltuieli asupra crora Parlamentul are ultimul cuvnt). Acesta se angajeaz s nu creasc aceste cheltuieli dect n anumite limite. Bilanul acestei reforme va fi extrem de pozitiv. Beneficiind i de circumstane economice favorabile, Pachetul Delors a dus att la o evoluie ordonat a cheltuielilor (care vor rmne sub nivelul ncasrilor disponibile), ct i la ameliorarea procedurii i a gestiunii bugetare. Consolidarea reformelor din 1988 a fost confirmat prin Acordul de la Edinburgh, din decembrie 1992. Prin acest document (pachetul Delors II) s-au adoptat perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999, pragul resurselor proprii fiind ridicat de la 1.2% la 1.27%. n plus, perspectivele financiare au marcat i reducerea importanei TVA n finanarea bugetului. n iulie 1997, Comisia a dat publicitii un nou document, cunoscut sub numele de Agenda 2000, Pentru o Uniune mai puternic i mai mare (COM(97) 2000 final), care include informaii privind politica agricol comun, viitorul politicii de coeziune economic i social, strategia de preaderare i consecinele extinderii i finanarea Comunitii. Comisia traseaz i cadrul financiar pentru 2000-2006, meninnd pragul resurselor proprii la 1.27% din PIB mediu comunitar. Principalele componente ale Agendei 2000 au fost aprobate n cadrul Consiliului European de la Berlin, din 24-25 martie 1999, iar la 6 mai 1999, Parlamentul European adopt noul Acord Interinstituional, care ncorporeaz perspectivele financiare pentru 2000-2006 (vezi Anexa 5.1 i 5.2). Una din provocrile majore ale bugetului comunitar rmne n continuare gsirea modalitilor optime pentru susinerea financiar solicitat de procesul lrgirii UE ctre Est. Aceast provocare este de mari dimensiuni, presupunnd asimilarea acquis-ului comunitar n ri cu o structur economic i social diferit n raport cu cea a UE. n ultimii 20 de ani, evoluiile economice, extinderea UE i modificrile produse n structura bugetului UE au modificat contextul n care opereaz mecanismul corector n cazul Marii Britanii. Reamintim faptul c n 1984, la Fontainbleau, Consiliul European a decis introducerea mecanismului corector pentru Marea Britanie, menit s contribuie la corectarea poziiei de contribuitor net pentru aceast ar. Prin acest mecanism, Marii Britanii i se restituie 2/3 din contribuia ei net, conform unui principiu general conform creia orice stat membru care se confrunt cu un dezechilibru bugetar excesiv n raport cu prosperitatea sa, poate beneficia de o corecie corespunztoare. Realitatea este c, n ciuda acestui principiu general, pn astzi numai Marea Britanie a beneficiat de acest mecanism.

Politici ale UE

Tabelul de mai jos prezint modul n care a evoluat PNB/loc (exprimat n PPC) ntre anii 1984 i 2003, n cazul statelor membre cu poziie de contribuitori nei n anul 2002. PNB / loc n statele net contribuitoare la bugetul UE (n PPC), (media UE-15 = 100%)
Tabelul 5.1
Marea Britanie Danemarca Austria Olanda Suedia Frana Germania Italia 2003 111.2 111.1 109.8 106.6 104.6 104.2 98.6 97.3 1984 90.6 104.0 --95.0 ---104.0 109.6 92.9

Sursa: Commission of the European Communities, Report from the Commission. Financing the European Union, Commission Report on the operation of the own resources system, Brussels, COM(2004) 505 final

5.2 Principiile bugetare


Bugetul general au UE este construit pornind de la o serie de principii inspirate de diversele proceduri bugetare naionale. Este vorba de principiul unitii, universalitii, anualitii, echilibrului i al specializrii bugetare. 1. Principiul unitii Conform acestui principiu, ansamblul ncasrilor i cheltuielilor trebuie s se regseasc ntr-un singur document bugetar, pentru a asigura astfel un control eficient al modului de utilizare a resurselor comunitare. Sistemul financiar comunitar a cunoscut o micare de unificare a instrumentelor bugetare. Dac, la nceput, cele trei Comuniti (CECO, Euratom, CEE) dispuneau de propriile bugete, odat cu tratatul de fuziune din 1965, numai dou instrumente bugetare vor continua s existe: bugetul general i bugetul operaional CECO. Chiar i n prezent, anumite elemente financiare ale Comunitii dispun de un regim particular: politica extern i de securitate, justiia i afacerile interne, FEDER. Derogri sunt n mod egal admise pentru organismele descentralizate ale Comunitii (ageniile europene), care dispun de propriul lor buget. Resursele lor provin din subvenii nscrise n bugetul general.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2. Principiul universalitii ncasrile bugetare reprezint o mas comun care servete finanrii tuturor cheltuielilor, fr deosebire: acesta este principul universalitii bugetului. Aceasta implic existena a dou reguli caracteristice dreptului bugetar: al non-afectrii i non-contraciei (micorrii). Regula non-afectrii dispune ca ncasrile bugetare s nu fie afectate de anumite cheltuieli precise. Totodat, excepii de la regul sunt admise pentru anumite programe de cercetare sau pentru contribuia rilor din SEE ctre anumite politici precise. Regula non-contraciei arat c nu pot fi acceptate micorri ale ncasrilor sau cheltuielilor. Sunt admise numai excepii de ordin tehnic, care s vizeze uurarea procedurii. 3. Principiul anualitii Principiul semnific dependena operaiilor de ctre un exerciiu anual capabil s faciliteze controlul activitii executivului comunitar. Totodat, adesea sunt necesare aciuni plurianuale. n acest caz se face apel la noiune de credite disociate, care se descompun n credite de angajament i de pli. Creditele de angajament acoper, n timpul exerciiului financiar n curs, costul total al obligaiilor juridice contractate pentru aciuni a cror realizare se ntinde pe o perioad mai mare de un exerciiu. Creditele de pli acoper, pn la concurena nivelului nscris n buget, cheltuielile care deriv din execuia angajamentelor contractate n cursul acelui exerciiu sau al unui exerciiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizri bugetare anuale. Diferena ntre creditele de angajament i cele de pli este msurat prin angajamente restante de lichidat (ARL). Ele reprezint decalajul n timp ntre momentul n care angajamentele sunt contractate i momentul n care plile corespunztoare sunt lichidate. Derogri de la principiul anualitii sunt posibile prin sistemul reportrilor de credite. Pentru creditele disociate, creditele ne utilizate la finele exerciiului pentru care ele sunt nscrise sunt, ca regul general, anulate. Cu titlu excepional, ele pot fi i reportate. Pentru creditele ne-disociate, exist un report de drept n exerciiul urmtor al creditelor care corespund plilor restante datorate angajamentelor contractate ntre 1 ianuarie i 31 decembrie.

Politici ale UE

n ceea ce privete ncasrile, toate eventualele excedente sunt reportate n exerciiul urmtor. Numai ncasrile intervenite ntre 1 ianuarie i 31 decembrie sunt avute n vedere, n cazul unei aplicri stricte a acestui principiu. 4. Principiul echilibrului Conform tratatelor, bugetul comport acelai nivel al ncasrilor i cheltuielilor. Comunitatea nu este autorizat s recurg la mprumuturi pentru a-i acoperi cheltuielile. n momentul n care bugetul a fost aprobat exis un echilibru perfect ntre venituri i cheltuieli. Totui, prin definiie, bugetul reprezint o previziune, att n ceea ce privete cheltuielile, ct i veniturile. Prin urmare, nu este imposibil ca pe perioada execuiei bugetare s apar diferene ntre venituri i cheltuieli. Dou situaii sunt posibile: 1. nregistrarea unui sold 13 pozitiv, deci a unui excedent. Aceasta este cea mai frecvent situaie, excedentul fiind reportat n anul urmtor. 2. nregistrarea unui sold negativ, deci a unui deficit. Este o situaie mai degrab excepional, care va antrena nscrierea unei noi cheltuieli n bugetul urmtor. Situaia obinuit este cea a nregistrrii de excedente. Din acest motiv exist un mecanism care const n finanarea noilor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se vor realiza n cursul unui exerciiu, fr ca acele categorii generatoare de economii s poat fi identificate n momentul votrii bugetului. Aceasta este aa numita rezerv negativ: o valoare negativ care este nscris n buget i care trebuie s dispar pe parcursul exerciiului bugetar prin viramente provenind din capitolele care se vor dovedi excedentare. 5. Principiul specializrii Conform acestei reguli, fiecare credit trebuie s aib o destinaie determinat i trebuie afectat unui scop precis, astfel nct s fie evitate orice fel de confuzii ntre diferitele credite n momentul autorizrii i executrii (nici o ncasare i nici o cheltuial nu poate fi afectat altfel dect prin raportarea la un articol al bugetului). Aceeai regul este valabil i pentru ncasri, care trebuie precis identificate. Bugetul este structurat

13

Soldul reprezint diferena ntre ansamblul veniturilor realizate pe parcursul respectivului exerciiu i nivelul plilor efectuate sub form de credite acordate n acel exerciiu, la care se adaug nivelul creditelor reportate n acelai exerciiu.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

pe seciuni, titluri, capitole, articole i poziii. Adevratul sediu al specializrii este capitolul, acesta fiind cel care indic competena autoritii bugetare. Orice virament de la un capitol la altul este rezervat autoritii bugetare.

5.3 Procedura bugetar anual


n adoptarea i executarea bugetului general sunt implicate, n msuri diferite, att Comisia, ct i Consiliul de Minitrii i Parlamentul European (PE). Parlamentul hotrte pentru aa numitele cheltuieli ne-obligatorii, legate de funcionarea instituiilor sau de aciunile structurale, iar Consiliul asupra celor obligatorii, care se refer la angajamentele care decurg din Tratat (subvenionarea preurilor agricole, ajutor alimentar oferit pentru rile n curs de dezvoltare). Procedura bugetar ncepe cu pregtirea, de ctre Comisie, a unei schie bugetare preliminare (preliminary draft budget), pe baza cheltuielilor estimate de ctre diferitele instituii comunitare. Aceast schi este iniial prezentat Consiliului, care stabilete, cu majoritate calificat, forma n care aceast schi va fi prezentat PE. ncepnd cu 1975, PE are dreptul s propun amendamente la aceast schi de buget, i, n urma unei prime lecturi a documentului n cadrul PE, schia modificat este returnat Consiliului, pentru o a doua citire. La aceast a doua lectur, Consiliul trebuie s asigure o majoritate calificat att pentru acceptarea oricrei modificri propuse de PE, care s duc la creterea cheltuielilor, ct i pentru respingerea amendamentelor fcute. Dac ntregul buget nu va fi ulterior respins de ctre PE, nivelul cheltuielilor obligatorii cheltuieli legate de angajamentele derivate din obligaiile interne i externe ale CEE, stabilite prin Tratate sau prin legislaia secundar va fi determinat n acest stadiu al procedurii bugetare. A doua lectur a bugetului de ctre PE este n principal concentrat pe nivelul cheltuielilor neobligatorii, n cazul crora PE poate respinge sau accepta propunerile Consiliului. n cazul n care PE nu respinge ntregul buget, Preedintele PE declar bugetul adoptat.

Politici ale UE

Procesul de luare a deciziilor n domeniul bugetar, de ctre Consiliu i PE, a cunoscut progrese lente ntre 1975 i 1987. Oferind PE puterea de a amenda schia de buget propus de Consiliu a separat efectiv funciile legislative i bugetare ale CEE. Puterea legislativ rmne numai la nivelul Consiliului, n vreme ce puterea bugetar este mprit ntre PE i Consiliu, ncepnd cu 1975. Nenelegerile dintre cele dou instituii au condus la o serie de incidente la nceputul anilor 80, care efectiv au paralizat procedura bugetar comunitar. n decembrie 1979, de exemplu, PE a respins schia de buget pentru 1980, cu rezultatul c procedura bugetar a fost ntrziat cu 6 luni. Pe parcursul acestei perioade, finanarea bugetului comunitar a continuat a fi realizat, lun de lun, prin intermediul bugetului anterior aa-numitul aranjament provizoriu pe 12 luni (provisional-twelfths arrangement), care const n orientarea, la nceputul fiecrei luni, a unei doisprezecimi din creditele anului trecut, permind astfel rezolvarea nevoilor imediate. Aceast facilitate a fost utilizat din nou n 1982 i 1985, cnd PE a respins din nou schia de buget, i nc o dat n 1988, cnd Consiliul a fost incapabil s stabileasc o schi de buget pentru acel an din cauza lipsei unui acord politic privind resursele comunitare. ncepnd cu 1975 au fost iniiate numeroase ncercri de mbuntire a procedurii bugetare, cu grade de succes diferite. Ultima reform i aparent, cu cel mai mare succes, a fost semnarea Acordului Interinstituional n 1988.

Procedura bugetar anual este format din mai multe etape, care pot fi sintetizate astfel: 1. la 1 iulie: fiecare instituie realizeaz o previziune privind cheltuielile, pe care Comisia le regrupeaz n schia proiectul de buget (preliminary draft budget); 2. la 5 octombrie: Consiliul de Minitri se pronun asupra schiei proiectului pentru a redacta proiectul de buget; o concentrare prealabil cu parlamentul a avut deja loc n problema cheltuielilor obligatorii; 3. n 45 de zile: Parlamentul examineaz proiectul de buget. Pot s apar trei situaii: Parlamentul nu reacioneaz: bugetul este considerat aprobat; Parlamentul aprob bugetul: procedura este terminat. Parlamentul decide s aduc modificri: Pentru cheltuielile obligatorii, el va face propuneri de modificare; Pentru cheltuielile neobligatorii, el va face propuneri de amendare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

4. n 15 zile: la o a doua lectur, Consiliul examineaz propunerile Parlamentului. Pentru cheltuielile neobligatorii, Consiliul dispune de dreptul de amendare. n acest caz, textul se ntoarce n Parlament. Pentru cheltuielile obligatorii, dou situaii pot fi avute n vedere: a) propunerile de modificare venite din partea Parlamentului cresc bugetul global. Aceste modificri nu se vor putea integra n buget dect dup un vot n Consiliu cu majoritate calificat. Fr aceast majoritate, propunerile sunt definitiv respinse. b) propunerile de modificare venite din partea Parlamentului nu cresc bugetul global. n acest caz, numai un vot al Consiliului, cu majoritate calificat, se poate opune acestor propuneri. Tcerea echivaleaz cu aprobarea. 5. la finele procedurii: Parlamentul dispune de ultimul cuvnt asupra bugetului comunitar. Tcerea sa echivaleaz cu aprobarea. El dispune de dreptul de a modifica cheltuielile neobligatorii (n limita Ratei Maxime Admise) cu o majoritate absolut a membrilor i 3/5 din sufragiile exprimate. Respingerea bugetului necesit o majoritate absolut a membrilor i 2/3 din sufragiile exprimate. n final, bugetul este aprobat de ctre Parlament.

n afara Tratatelor, i alte elemente vin s completeze procedura bugetar. Este, n principal, cazul acordurilor interinstituionale, precum cel din 6 mai 1999 privind disciplina bugetar i ameliorarea procedurilor. Unul din paii nainte fcui prin acest Acord l reprezint generalizarea concertrii bugetare ntre Parlament, Consiliu i Comisie. Aceast concertare vizeaz s identifice i s remedieze pe ct posibil, punctele litigioase ale procedurii bugetare, n cadrul unor negocieri organizate n marginea lecturilor succesive realizate de Consiliu i Parlament. n plus, Regulamentul financiar organizeaz i el procedura de elaborare, decizie i execuie a bugetului UE.

Politici ale UE

5.4 Structura bugetului UE


5.4.1 Veniturile bugetului comunitar
n primii 12 ani ai existenei CEE, bugetul a fost conceput n ntregime pe baza contribuiilor directe ale statelor membre. ncepnd cu 1970 bugetul va fi finanat prin resursele proprii ale Comunitii care erau veniturile convenite de ctre statele membre s reprezinte resurse comunitare de drept. Sistemul resurselor proprii comunitare, stabilit n 1970, de ctre Consiliul de Minitri reunit la Luxemburg, avea dou elemente, care se vor regsi ulterior sub titulatura de resurse tradiionale: Taxele vamale asupra bunurilor importate din afara comunitii, prin aplicarea tarifului extern comun; Prelevri variabile la importul produselor agricole (nlocuite cu taxele vamale, de la 1 iulie 1995, n urma acordurilor semnate n cadrul Rundei Uruguay, GATT). A treia resurs, inclus de foarte muli autori n cadrul aceluiai sistem, a fost introdus n 1979: Resursa TVA: colectat n fiecare din statele membre, pe baza unei taxe (aplicate TVA-ului ncasat de ctre fiecare stat membru, respectiv 1% la nceput, n 1979, mrit la 1,4% n 1986, micorat apoi la 1% ntre 1995 i 1999). Se prevede o reducere a taxei minime la 0,75% n 2002 i 0,5% n 2004. Perioada care a urmat deciziei din 1970 a demonstrat c acest sistem original al resurselor proprii s-a dovedit inadecvat, cel puin din dou motive: 1. nivelul resurselor provenind din taxe vamale i prelevrile variabile la import a sczut n anii 70, pe fondul progreselor realizate n reducerea taxelor vamale datorit negocierilor GATT, dar i datorit creterii produciei interne de produse agricole; 2. veniturile provenind din TVA au stagnat n aceast perioad, datorit declinului nregistrat n cheltuielile pentru consum ale statelor membre.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Efectul combinat al celor doi factori a exercitat o presiune considerabil asupra resurselor proprii tocmai n perioada n care nevoile comunitare erau n cretere datorit noilor politici adoptate i primirii de noi membri. O prim ncercare de a rezolva criza bugetar a fost fcut de Consiliul European reunit la Fontainbleau, n iunie 1984. Noul sistem, bazat pe principiul creterii pragului TVA la 1,4%, a intrat efectiv n vigoare la 1 ianuarie 1986, aranjamente financiare tranzitorii fiind aplicate pentru exerciiile bugetare ale anilor 1984 i 1985 14 . O soluie la dificultile bugetare a fost eventual gsit n 1988. Pn atunci, a treia lrgire a Comunitii (care includea, ncepnd cu 1 ianuarie 1986, i Spania i Portugalia), precum i semnarea Actului Unic n februarie 1986, au reprezentat acea baz politic sntoas necesar pentru realizarea unei reforme financiare comunitare. n februarie 1987 Comisia a prezentat un cuprinztor program de reform, cunoscut sub numele de pachetul Delors I. Liniile generale ale acestui pachet au fost adoptate n cadrul Consiliului European de la Bruxelles, din 1-12 februarie 1988, ntregul pachet fiind n final acceptat n iunie 1988. Principala preocupare a pachetul Delors a fost s asigure Comunitii resursele necesare n perioada 1988-1992. Reforma a meninut resursele proprii provenind din taxe vamale i prelevri variabile la importul produselor agricole, la care s-a adaugat pragul propus a fi meninut de 1,4% al resurselor provenind din TVA. Prin pachetul Delors se propune adugarea unei resurse noi, a patra resurs comunitar: Aceast nou resurs, a patra resurs, creat n 1988, urma s fie una variabil, n funcie de posibilitile fiecrei ri. Ea trebuie s ofere veniturile necesare pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare, astfel nct volumul total al resurselor s reprezinte maximum 1,2% din PIB-ul UE.

14

Acestea implicau avansuri interguvernamentale, care urmau a fi restituite n cazul bugetului pe 1984, dar nu i n cazul bugetului pe 1985. n 1986, echilibrul bugetar a fost realizat numai prin amnarea anumitor cheltuieli agricole pn n 1987.

Politici ale UE

Evoluia structurii ncasrilor la bugetul comunitar


Tabelul 5.2
Categorii de venituri Prelevri din agricultur Taxe vamale TVA A patra resurs Diverse Total general Nivelul ncasrilor (n milioane euro i n structur) 1975 1980 1985 1990 590 2.002 2.179 1.876 (9,2) (12,2) (7.8) (4,0) 3.151 5.906 8.310 10.285 (49,4) (35,9) (29,6) (22,1) 7.258 15.219 27.440 (44,2) (54,2) (59,1) 95 (0,2) 2.644 1.266 2.377 6.773 (41,4) (7,7) (8,4) (14,6) 6.385 16.432 28.085 46.469 (100) (100) (100) (100) 1995 1.945 (2,6) 12.509 (16,7) 39.183 (52,2) 14.191 (18,9) 7.249 (9,6) 75.077 (100) 2000 2.038 (2,3) 11.070 (12,4) 32.555 (36,3) 43.251 (48,3) 671 (0,7) 89.585 (100)

Sursa: Gilles Ferreol, Dicionarul Uniunii Europene, Bucureti, Editura Polirom, 2001, p. 30

Efectul global urmrit prin introducerea celei de a patra resurse pe baza PIB era de a face sistemul de taxare al UE mult mai progresist, corelnd contribuia fiecrui stat membru cu nivelul su de prosperitate. Cota uniform corespunztoare celei de-a patra resurse se determin n raport cu veniturile suplimentare necesare n timpul unui exerciiu bugetar, pentru a acoperi cerinele UE. Astfel, n timpul anului financiar 1992, de exemplu, venitul estimat a proveni din aceast resurs a reprezentat 0,17%.
Structura resurselor proprii ale Bugetului UE prelevri agricole (taxe vamale percepute asupra importurilor de produse agricole n cadrul organizrii comune a pieei) i cotizaii i alte taxe prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului i glucozei; taxe vamale care provin din aplicarea TVC asupra valorii n vam a mrfurilor importate; venituri din colectarea TVA, sub forma unei cote-pri asupra volumului TVA ncasate n statele membre; resursa complementar asupra PNB, care rezult din aplicarea unui procent asupra sumei PNB din toate statele membre, fixat n fiecare an, n cadrul unei proceduri bugetare, n funcie de nivelul celorlalte venituri bugetare. Aceast resurs este o resurs prin care se asigur echilibrul bugetar, astfel nct ansamblul ncasrilor s poat acoperi nivelul total al cheltuielilor nscrise ntr-un anumit exerciiu bugetar.

Volumul fondurilor incluse n bugetul comunitar a crescut n mod constat, pe msur ce au aprut noi prioriti. Grecia, Irlanda, Portugalia i Spania sunt beneficiarele acestui fond, care a devenit operaional dup Tratatul

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de la Maastricht. El a fost introdus pentru a oferi acestor ri suportul financiar n realizarea unor proiecte, n special din domeniul infrastructurii 15 .

5.4.2 Cheltuielile incluse n cadrul bugetului comunitar


Cheltuielile n cadrul Bugetului general sunt ordonate n ase seciuni: Parlamentul European (I), Consiliul (II), Comisia (III), Curtea de Justiie (IV), Curtea de Conturi (V), Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor (VI). ntre 1975 i 2000, cheltuielile comunitare (bugetul general + FED + + CECO) au evoluat astfel: Evoluia plilor efectuate (n milioane euro i n procente)
Tabelul 5.3
Domenii Buget general FEOGA seciunea Garanie Aciuni structurale, din care: FEOGA, seciunea Orientare FEDER FSE Fondul de Coeziune Cercetare Aciuni externe Administraie Rambursri i altele TOTAL BUGET GENERAL FED CECO TOTAL GENERAL 1975 4.328 (70,9) 375 (6,2) 77 150 148 116 (1,9) 251 (4,1) 364 (6,0) 363 6,3 5.817 (95,4) 208 3,4 76 1,2 6.101 (100) 1980 11.292 (68,9) 1.808 (11,0) 315 793 700 364 (2,2) 604 (3,7) 830 (5,1) 959 5,8 15.857 (96,4) 482 2,9 116 0,7 16.455 (100) 1985 19.728 (68,4) 3.703 (12,9) 686 1.610 1.407 678 (2,4) 964 (3,3) 1.304 (4,5) 1.490 5,2 27.867 (96,7) 698 2,4 268 0,9 28.855 (100) 1990 25.605 (56,2) 9.591 (21,0) 1.825 4.554 3.212 1.790 (3,9) 1.431 (3,1) 2.333 (5,1) 3.313 7,3 44.063 (96,6) 1256 2,8 289 0,6 45.608 (100) 1995 34.491 (50,4) 19.223 (28,1) 2.531 8.374 4.547 1.699 2.478 (3,6) 3.406 (5,0) 3.870 (5,7) 3.079 4,5 66.547 (97,3) 1564 2,3 298 0,4 68.409 (100) 2000 41.401 (45,0) 32.167 (35,0) 3.632 14.427 8.044 2.800 3600 (3,9) 5.717 (6,2) 4.638 (5,1) 2.062 2,2 89.585 (97,4) 2235 2,4 178 0,2 91.998 (100)

Sursa: Gilles Ferreol, Dicionarul Uniunii Europene, Bucureti, Editura Polirom, 2001, p. 28-29
15

Astfel, Fondul de Coeziune, inclus n perspectivele financiare din 1993, la un nivel de 1500 mil. ECU, a ajuns n 1999 la 2600 mil. ECU. Perspectivele financiare pentru 2000/2006 prevd suma de 3120 milioane EURO pe an pentru acoperirea ajutorului pentru aderare.

Politici ale UE

Creditele care se nscriu n seciunile I,II,IV,V i VI sunt numai credite de funcionare (administrative), n vreme ce creditele nscrise n seciunea III, Comisia, pot fi de dou feluri: Credite de funcionare, regrupate n partea A, acoper cheltuielile Comisiei cu personalul, cldirile, materialele, publicaiile, sistemul informatic, funcionarea delegailor, misiuni specifice, diferite cheltuieli cu caracter pensiile interinstituional (precum funcionarilor). Creditele operaionale, grupate n partea B, sunt divizate n opt categorii: a. B1: destinate finanrii agriculturii; includ toate cheltuielile seciunii Garantare a FEOGA, respectiv: restituiri acordate exportatorilor, intervenii pe pia, aciuni de dezvoltare rural, aciuni de control i prevenire, cheltuieli pentru mediu, ajutoare pentru agricultori. b. B2: acoper aciunile structurale: interveniile fondurilor structurale: Fondul European de Dezvoltare regional (FEDER), Fondul Social European (FSE), seciunea orientare a FEOGA, interveniile Instrumentului Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP) i interveniile Fondului de Coeziune. c. B3: acoper cheltuielile din domeniul educaiei (programul Socrates), tineretului (programul Jeuness pour Europe / Tinerii pentru Europa) i al formrii profesionale (programul Leonardo), audiovizualului (programul Media), culturii (diferite programe, printre care Ariane pentru lectur), informare i comunicaii i, n fine, relaii sociale (n special, aciuni n favoarea folosirii forei de munc) i sntii publice. d. B4: acoper cheltuielile alocate pentru energie (n special programul Altener pentru promovarea surselor regenerabile de energie), controlul securitii nucleare i al politicii de mediu (de exemplu, finanarea ageniei europene pentru mediu). e. B5: reunete cheltuielile destinate ameliorrii funcionrii pieei interne: protecia consumatorilor, realizarea pieei interne (definirea i respectarea regulilor privind concurena), modernizarea industriei, statistic, realizarea reelelor transeuropene. Sunt incluse, de asemenea, cheltuielile operaionale care deriv din aciunile comune decise n cadrul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI), ca i aciunile privind lupta mpotriva fraudei.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

f.

B6: credite alocate cercetrii i dezvoltrii tehnologice, pentru susinerea proiectelor selecionate n cuprinsul programelor cadru multianuale, decise n cadrul UE. Aceste credite se repartizeaz ntre aciunile directe ale Comisiei (prin intermediul Centrului Comun de Cercetri) i indirecte (aciuni care implic partajarea cheltuielilor i aciuni comune).

g. B7: cheltuieli care acoper diverse aciuni de cooperare economic i financiar cu ri tere, precum i alte forme de cooperare (de exemplu, ajutor umanitar i alimentar, aciuni n favoarea democraiei i drepturilor omului etc.). Includ: aciuni externe, ajutor de pre-aderare i ajutor n caz de urgen. h. B8: acoper cheltuielile operaionale care deriv din aciunile comune decise n cadrul politicii externe i de securitate comune (PESC). i. B9: garanii i rezerve (credite neutilizabile n momentul votrii bugetului datorit unor probleme legislative dar care vor putea fi folosite pe parcursul exerciiului bugetar).

Ca exemplu, prezentm alocarea sumelor n cadrul Bugetului pe anul 1999: Defalcarea cheltuielilor pe sub-seciuni n cadrul Bugetului UE pe 1999 (n mil. euro i procente)
Tabelul 5.4 Sub-seciunea (politica comunitar) Politica agricol comunitar (PAC) Fondul European de Orientare i Garantare Agricol, seciunea Garantare Aciuni structurale Cheltuieli structurale i de coeziune Formare profesional, tineret, cultur, audiovizual, informare, dimensiune social i folosirea forei de munc Energie i mediu Protecia consumatorilor, pia intern, industrie i reele trans-europene Cercetare i dezvoltare tehnologic Aciuni externe Politica extern i de securitate comun Garanii i rezerve
Sursa: Budget general. Le Reglement Financier, UE/SCADPlus

Volumul pentru 1999 (mil. euro) 40.940,0

Procent din total buget 42,2

39.260,0 812,0

40,5 0,8

235,4 1129,1 3450,0 6223,8 30,0 346,0

0,2 1,2 3,6 6,4 0,0 0,4

Politici ale UE

5.5 Cadrul financiar multianual al Uniunii


5.5.1 Necesitatea unui cadru financiar multianual
Regula conform creia bugetul general al Comunitilor este echilibrat i integral finanat prin resurse proprii a fost pus sub semnul ntrebrii ncepnd cu anii 80. n fiecare an al perioadei 1982-1987, cheltuielile au depit valorile estimate. Iniial, diferena ntre cheltuielile comunitare i resursele proprii, a fost mascat prin artificii contabile, ulterior recurgndu-se la avansuri rambursabile ale statelor membre. n 1985, acest sistem a fost nlocuit de contribuiile bugetare naionale. Ce anume a determinat aceast criz financiar ? Cauzele au fost multiple: au crescut cheltuielile comunitare, n special agricole, fr a ine pasul cu creterea veniturilor. creterea cheltuielilor a fost ns i rezultatul expansiunii fondurilor structurale, a introducerii de noi programe (n domeniul cercetrii, pescuitului etc.), precum i al includerii de noi membrii. ncasrile din taxe vamale au nregistrat o tendin de reducere datorit mai multor factori: o reducerea nivelului de tarifare din cadrul Tarifului vamal comun, ca urmare a noii serii de negocieri multilaterale internaionale din cadrul GATT, care nu a fost compensat n mod egal de o cretere a schimburilor externe cu rile tere; politica agricol comunitar a dus la apariia excedentelor pentru numeroase produse agricole, ceea ce a redus volumul prelevrilor la import, crescnd, pe de alt parte volumul restituirilor la export.

ncasrile provenind din TVA au crescut mai puin repede dect activitatea economic a statelor membre; TVA este un impozit asupra consumului, ori activitatea economic n statele membre s-a dezvoltat mai repede dect consumul.

Aceast perioad a fost marcat de tensiuni tot mai accentuate privind buna funcionare a procedurii bugetare anuale, reflectnd o inadaptare crescnd a resurselor la nevoile comunitare. Aceste crize bugetare au determinat instituiile comunitare s convin asupra unei metode menite s amelioreze derularea procedurii bugetare i s garanteze respectarea disciplinei bugetare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Ca atare, ncepnd cu anul 1988, procedura bugetar a fost ncadrat n cadrul Acordurilor interinstituionale (AI). Prin intermediul unui Acord interinstituional, Parlamentul European, Consiliul UE i Comisia convin n avans asupra marilor prioriti bugetare ale perioadei urmtoare, realiznd cadrul comun al perspectivelor financiare. Aceste perspective financiare indic amploarea maxim i structura cheltuielilor anticipate ale Uniunii. n cadrul acestor perspective financiare, marile categorii de cheltuieli sunt prezentate pe rubrici, fiecare rubric prezentnd un nivel al creditelor pentru fiecare an. Perspectivele financiare difer de programarea financiar indicativ prin faptul c plafoanele sunt limitative pentru prile semnatare ale Acordului interinstituional. Cu toate acestea, perspectivele financiare nu pot fi asimilate cu un buget plurianual pentru c rmn indispensabile, att procedurile anuale prin care s se determine nivelul efectiv al cheltuielilor n cadrul unor plafoane ct i, mai ales, repartizarea acestor cheltuieli ntre diferitele linii bugetare. n aceast perspectiv ns, nomenclatura bugetar garanteaz o analiz transparent i precis a totalitii aciunilor comunitare care concur la realizarea prioritilor politice reflectate de perspectivele financiare. Clasificarea cheltuielilor comunitare conform rubricilor existente n cadrul perspectivelor financiare rspunde unei logici politice. Repartizarea cheltuielilor totale conform diferitelor rubrici trebuie s se articuleze marilor prioriti politice reinute pentru perioada respectiv. Astfel, prezentarea sintetic a bugetelor dup 1988 a fost n mod sistematic ordonat n funcie de rubricile perspectivelor financiare pentru a facilita evaluarea mijloacelor de realizare a acestor prioriti politice.

5.5.2 Cadrul financiar pentru perioada 2000-2006


Ultimul Acord Interinstituional a fost adoptat pentru perioada 2000-2006, n cadrul Agendei 2000, deoarece vechile perspective financiare expirau (1993-1999). Acest acord constituie elementul central al pachetului financiar al Agendei 2000, urmrindu-se crearea condiiilor optime pentru extinderea i ntrirea politicilor Uniunii, respectndu-se totodat un cadru financiar riguros (vezi Anexa 5.1 i Anexa 5.2). Prima parte a Acordului include perspectivele financiare, stabilite pentru fiecare an al perioadei acoperite (2000-2006) i pentru fiecare rubric i sub-rubric a cheltuielilor. Instituiile semnatare se angajeaz s respecte aceste plafoane n cursul procedurii bugetare i al execuiei bugetului pe parcursul exerciiului bugetar. Perspectiva financiar 2000-2006 include

Politici ale UE

apte rubrici principale (agricultura, aciuni structurale, politici interne, aciuni externe, administraie, rezerve, ajutor pentru pre-aderare), divizate n sub-rubrici, plafoanele fiind definite n preuri 1999: 1. Reforma politicii agricole comune prevzute n cadrul Agendei 2000 va necesita o cretere iniial a cheltuielilor agricole, de la 40,92 miliarde euro n 2000, la 43,77 miliarde euro n 2003, urmat de o diminuare pn la un nivel apropiat de cel din 2000 spre finele perioadei. Circa o zecime din cheltuielile agricole va fi orientat ctre dezvoltarea rural. 2. Cheltuielile pentru aciuni structurale se vor reduce uor pe parcursul perioadei vizate (de la 32,05 la 29,17 miliarde euro), pe fondul reorientrilor convenite n cadrul aciunilor structurale privind concentrarea geografic i tematic a interveniilor. 3. Datorit importanei crescnde acordate politicilor interne (reele trans-europene, cercetare i inovare, educaie i formare, mediu, aciuni n favoare IMM), rubrica a treia cunoate o uoar cretere a sumelor alocate, de la 5,93 miliarde euro n 2000, la 6,6 miliarde euro n 2006. 4. O uoar cretere se nregistreaz i la nivelul aciunilor externe, de la 4,55 la 4,61 miliarde euro. 5. Aceeai tendin se nregistreaz i n administrative: de la 4,56 la 5,1 miliarde euro. cazul cheltuielilor

6. n ceea ce privete rezervele, numai rezerva monetar va fi suprimat ncepnd cu 2003, n vreme ce rezervele pentru mprumuturi i cele de urgen vor fi meninute la un nivel constant (200 miliarde euro pe an n cele dou cazuri) ntreaga perioad 2000-2006. 7. Rubrica Ajutorului pentru pre-aderare are prevzut un plafon al cheltuielilor de 3,12 miliarde euro pe an. Fondurile acordate vor fi divizate ntre Instrumentul agricol (SAPARD) cu 0,52 miliarde pe an, Instrumentul structural de pre-aderare (ISPA) cu 1,04 miliarde euro pe an i Instrumentul PHARE, cu 1,56 miliarde euro pe an. Iniial, n 1999, cnd a fost stabilit structura prezentat anterior, s-a convenit i asupra unui cadru financiar indicativ realizat pornind de la ipoteza unei Uniuni cu 21 de membri (o extindere a Uniunii cu nc 6 ri). Acesta a fost anexat Acordului i include valorile anticipate, defalcate pe patru rubrici (agricultur, aciuni structurale, politici interne i administraie), solicitate de procesul extinderii. Acest cost variaz de la 6,45 miliarde euro n 2002, la 16,78 miliarde euro n 2006. Ulterior, perspectivele financiare au fost modificate pentru a rspunde extinderii cu 10 noi membri (UE-25), modificarea fiind realizat n 2003. Apare astfel i un nou capitol,

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

capitolul 8, Compensaii, n care sunt incluse compensaiile bugetare tranzitorii pentru cele 10 noi state membre, aa cum au fost ele stabilite n cadrul Consiliului European de la Copenhaga, din 12-13 decembrie 2002.

5.5.3 Noul cadru financiar pentru perioada 2007-2013


Prin documentul prezentat la 10 februarie 2004, Building our common future Policy challenges and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013, COM(2004) 101 final, Comisia a lansat o nou dezbatere privind obiectivele i resursele bugetare ale UE pentru perioada 2007-2013. Aceast dezbatere are ca obiectiv aprobarea de ctre Parlament a celei de-a patra perspective financiare n cadrul unui nou Acord Interinstituional, dup Delors I (1988-1992), Delors II (1993-1999) i Agenda 2000 (2000-2006). Numrul de capitole n noua perspectiv financiar (respectiv de categorii importante de cheltuieli) a fost redus de la opt la cinci, n scopul de a face sistemul mult mai flexibil i mai uor de utilizat. Conform propunerii fcute de ctre Comisie 16 , cele cinci capitole vor nsuma angajamente n valoare de 1025 miliarde 17 (ntre 2007-2013) i vor fi mprite ntre: Dezvoltare durabil, componentele: o o Competitivitate pentru cretere economic i ocuparea forei de munc; Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc;

Gestionarea durabil i protecia resurselor naturale; Cetenie, libertate, securitate i justiie; UE - partener global (acoper aciunile externe, inclusiv instrumentele de pre-aderare, ncorporarea Fondului European de Dezvoltare n bugetul UE, rezervele pentru ajutoare de urgen i garanii la mprumuturi);

16

Commission communication of 10 February 2004 Building our common future policy challenges and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013, COM(2004) 101 final, Commission communication of 14 July 2004 to the Council and the European Parliament Financial Perspectives 2007-2013, COM(2004) 487 17 Plile vor fi de circa 929 miliarde euro.

Politici ale UE

Administraie: acoper cheltuielile instituiilor (altele dect Comisia); o trstur specific a acestui cadru financiar este c toate cheltuielile administrative ale Comisiei sunt incluse direct n cadrul capitolelor corespunztoare i nu n acesta.

Ca urmare a performanelor economice modeste nregistrate de UE n ultimii ani, Comisia propune ca eforturile acesteia s se concentreze n trei direcii principale: Promovarea unei dezvoltri durabile, ceea ce nseamn desvrirea pieei interne i mobilizarea diferitelor politici (economice, sociale, de mediu); de asemenea, aparin aceluiai capitol i obiectivele privind competitivitatea, coeziunea i managementul resurselor naturale; ntrirea conceptului de cetenie european prin realizarea unui spaiu al libertii, justiiei i securitii i asigurarea accesului la bunurile i serviciile publice de baz; Promovarea unui rol coerent al Europei ca partener global.

n cazul obiectivului dezvoltare durabil, competitivitatea i coeziunea se susin reciproc. Pentru a atinge o asemenea dezvoltare, UE trebuie s devin o economie dinamic, bazat pe cunoatere i orientat ctre cretere economic. Trebuie asigurat o mai mare coeziune, un sector agricol mult mai competitiv, dezvoltarea spaiului rural, protecia mediului. Competitivitii n sprijinul creterii economice i al ocuprii forei de munc i sunt rezervate 133 miliarde pentru susinerea urmtoarelor activiti: Promovarea competitivitii firmelor n cadrul unei piee unice integrate i n special a competitivitii industriale, antreprenoriatului, creterea sectorului IMM, a potenialului inovativ, a investiiilor n tehnologia informaional, a tehnologiilor ecoeficiente; Crearea unui spaiu european al cercetrii i atingerea pragului de 1% din PIB pentru investiiile publice; elementele eseniale sunt reprezentate de ajutor financiar pentru cercettori independeni, parteneriate, reele ntre laboratoarele de cercetare, coordonare de programe. Sectoarele prioritare sunt spaiul i securitatea; Conectarea Europei prin intermediul unor reele trans-europene; costul reelei trans-europene este estimat la circa 600 miliarde euro. A fost stabilit o list cu 26 prioriti pn n anul 2020, la un cost de 220 miliarde euro;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

mbuntirea strandardelor din domeniul educaiei i trainingului, cu accent pe mobilitate; scopul este ca 3 milioane studeni s beneficieze de acest lucru pn n 2010, circa 150 000 persoane s fie pregtite n programe de training pn n 2013, circa 10% din populaia colar s fie implicat n scheme de mobilitate pn n 2013 etc.; Realizarea agendei sociale, parte a strategiei Lisabona, prin utilizarea metodei deschise de coordonare i a dialogului social.

O mai mare coeziune n cazul creterii economice i al ocuprii forei de munc, a doua component a capitolului 1, are un buget alocat de circa 339 miliarde, concentrat asupra a trei prioriti: Convergen eforturile trebuie s se concentreze pe cele mai puin dezvoltate ri i regiuni; Competitivitate regional i ocuparea forei de munc obiectivul are n vedere n special statele membre i regiunile care nu sunt afectate de convergen, dar care vor continua s prezinte diferite nevoi specifice; Cooperare teritorial transfrontalier prin programe transfrontaliere i transnaionale. intermediul unor

Comisia sugereaz de asemenea ntrirea elementelor care contribuie la sporirea valorii adugate a politicii coeziune: concentrarea resurselor asupra investiiilor, compatibilitate cu regulile pieei unice, punnd accent pe crearea de noi locuri de munc, susinerea parteneriatului i a bunei guvernri, precum i efectul de prghie (leverage effect) rezultat al regulilor privind co-finanarea, prin care se mobilizeaz resurse publice i private adiionale pentru investiii). Capitolul Gestiune durabil i proteciei resurselor naturale beneficiaz de suma de 405 miliarde n perioada 2007-2013, din care 72% pentru agricultur (301 miliarde). Cele mai multe cheltuieli realizate sub acest titlu sunt cele privind reforma PAC, dezvoltarea rural, noua politic n domeniul pescuitului i politica mediului.

Politici ale UE

Capitolului Cetenie, libertate, securitate i justiie i s-au alocat 25 miliarde. n cadrul acestui capitol se vor finana aciuni n sprijinul realizrii unei Agenii Europene a Frontierelor i a unui Corp european de ofieri de frontier, o politic comun n domeniul azilului i a imigraiei. n interesul sporirii securitii se vor ntri Europolul i Colegiul Poliiei Europene. n capitolul UE partener global, accentul va fi pus pe promovarea stabilitii, prevenirea conflictelor i managementul crizelor. Ca partener global, UE va contribui la creterea securitii n zon. Acestui obiectiv i s-au alocat 95 miliarde euro. n cazul acestui capitol, Comisia propune o simplificare important a instrumentelor, noua arhitectur sprijinindu-se pe trei instrumente menite s susin direct aciunile externe ale Uniunii: Instrumentul de pre-aderare (IPA), Parteneriatul de vecintate (European neighbourhood) i Instrumentul de dezvoltare a cooperrii i de cooperare economic, cel din urm reprezentnd modalitatea de cooperare cu state tere ne-europene, neacoperite de primele dou instrumente. n plus, pentru gestionarea crizelor regionale sau internaionale, Comisia propune alte trei noi instrumente: Instrumentul de ajutor umanitar, Asistena macro-financiar, Instrumentul pentru stabilitate (cel din urm destinat a rspunde i provocrilor generate de lupta mpotriva terorismului, traficului de droguri, promovarea securitii nucleare, asisten electoral i dezvoltarea capacitilor de meninere a pcii). Pentru realizarea obiectivelor propuse, creditele de angajament vor reprezenta 1.11% din PIB al UE din 2006. Pentru a rspunde n bune condiii obiectivelor propuse, pragul resurselor proprii ar trebui s reprezinte 1.24% din PIB al UE-25. Transferurile financiare vor continua s fie limitate la 4% din PIB al statului care urmrete obiectivul coeziunii. Comisia a reiterat principiile care vor sta la baza utilizrii acestor fonduri, respectiv: concentrare, coeren, parteneriat. O trstur esenial o reprezint simplificarea instrumentelor prin intermediul unei hari de parcurs (roadmap) care s prezinte unitar obiectivele, instrumentele, indicatorii i reperele n timp. n plus, Comisia propune aplicarea unui singur instrument pentru o anumit politic (un singur fond pentru un program).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n ceea ce privete sistemul resurselor proprii, Comisia propune nlocuirea resursei PIB cu un impozit vizibil, pltit de ctre cetenii i/sau agenii economici europeni. Exist trei posibiliti pentru viitor, chiar dac deocamdat Comisia nu le propune pentru perioada 2007-13: Impozit pe venitul firmelor; Impozit asupra energiei; Resurs TVA original.

n plus, pentru a corecta dezechilibrele bugetare, Comisia sugereaz generalizarea mecanismelor corectoare, aplicate n prezent numai n cazul Marii Britanii.

Politici ale UE

Anexa 5.1 Perspectivele financiare ale UE-15


Credite de angajament (preuri 1999, milioane euro)
1. AGRICULTUR

2000
40.920 36.620 4.300

2001
42.800 38.480 4.320

2002
43.900 39.570 4.330

2003
43.770 39.430 4.340

2004

2005

2006
41.660 37.290 4.370

Cheltuieli cu PAC Dezvoltare rural i msuri nsoitoare


2. OPERAIUNI STRUCTURALE

42.760 41.930 38.410 37.570 4.350 4.360

32.045 29.430 2.615 5.930 4.550

31.455 28.840 2.615 6.040 4.560

30.865 28.250 2.615 6.150 4.570

30.825 27.670 2.615 6.260 4.580

29.595 29.595 27.080 27.080 2.515 2.515 6.370 4.590 6.480 4.600

29.170 26.660 2.510 6.600 4.610

Fonduri structurale Fonduri de coeziune


3. 4. POLITICI INTERNE ACIUNI EXTERNE ADMINISTRAIE REZERVE AJUTOARE PENTRU PRE-ADERARE

5. 6. 7.

4.560 900 3.120 520 1.040 1.560 92.025

4.600 900 3.120 520 1.040 1.560 93.475

4.700 650 3.120 520 1.040 1.560 93.955

4.800 400 3.120 520 1.040 1.560 93.215

4.900 400 3.120 520 1.040 1.560

5.000 400 3.120 520 1.040 1.560

5.100 400 3.120 520 1.040 1.560 90.660

Agricultur Instrumente structurale Phare


PLAFON CREDITE ANGAJAMENT

91.735 91.125

Sursa: Eurostat

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 5.2 Perspectivele financiare ale UE-21


Credite 2001 de angajament (preuri 2000 1999, milioane euro) 1. AGRICULTUR 40.920 42.800 Cheltuieli cu PAC 36.620 38.480 Dezvoltare rural i 4.300 4.320 msuri nsoitoare 2. OPERAIUNI STRUCTURALE Fonduri structurale Fonduri de coeziune 3. 4. 5. 6. 7. POLITICI INTERNE ACIUNI EXTERNE ADMINISTRAIE REZERVE 32.045 31.455 29.430 28.840 2.615 2.615 5.930 4.550 4.560 900 3.120 520 1.040 1.560 6.040 4.560 4.600 900 3.120 520 1.040 1.560 2002 43.900 39.570 4.330 30.865 28.250 2.615 6.150 4.570 4.700 650 3.120 520 1.040 1.560 6.450 1.600 3.750 730 370 2003 43.770 39.430 4.340 30.825 27.670 2.615 6.260 4.580 4.800 400 3.120 520 1.040 1.560 9.030 2.030 5.830 760 410 2004 2005 2006

42.760 41.930 41.660 38.410 37.570 37.290 4.350 4.360 4.370 29.595 29.595 29.170 27.080 27.080 26.660 2.515 2.510 2.515 6.370 4.590 4.900 400 3.120 520 1.040 1.560 6.480 4.600 5.000 400 3.120 520 1.040 1.560 6.600 4.610 5.100 400 3.120 520 1.040 1.560

AJUTOARE PENTRU PRE-ADERARE Agricultur Instrumente structurale Phare 8. LRGIRE Agricultur Aciuni structurale Politici interne Administraie PLAFON CREDITE ANGAJAMENT

11.610 14.200 16.780 2.450 2.930 3.400 7.920 10.000 12.080 790 820 850 450 450 450

92.025 93.475 100.405 102.245 103.345 105.325 107.440

Sursa: Eurostat

Politici ale UE

Anexa 5.3 Perspectivele financiare pentru perioada 2004-2006, stabilite n urma extinderii UE la 25 membri (preuri 2004)
Milioane euro, preuri 2004

1. Agricultura 2. Operaiuni structurale 3. Politici interne 4. Aciuni externe 5. Administraie 6. Rezerve 7. Strategia de pre-aderare 8. Compensaii Sursa: Eurostat

2004 49.305 41.035 8.722 5.082 5.983 442 3.455 1.410

2005 50.431 41.685 8.967 5.093 6.154 442 3.455 1.299

2006 50.575 42.932 9.093 5.104 6.325 442 3.455 1.041

ANEXA 5.4

Noul cadru financiar 2007 - 2013 Milioane euro, preuri 2004

Credite de angajament 2006 1. Cretere durabil 47.582 a) Competitivitate 8.791 n direcia creterii economice i ocuprii forei de munc b) Coeziune n direcia 38.791 economice i ocuprii forei de munc c) Conservarea 56.015 i gestionarea resurselor naturale, din care: Agricultura 43.735 d) Cetenie, libertate, 1.381 securitate i justiie e) UE partener global 11.232 f) Administraie 3.436 Total credite 120.688 de angajament

2007 2008 2009 59.675 62.795 65.800 12.105 14.390 16.680

2010 68.235 18.965

2011 70.660 21.250

2012 73.715 23.540

2013 76.785 25.825

47.570 48.405

49.120

49.270

49.410

50.175

50.960

57.180 57.900

58.115

57.980

57.850

57.825

57.805

43.500 43.673 1.630 2.015

43.354 2.330

43.034 2.645

42.714 2.970

42.506 3.295

42.293 3.620 15.740 4.500 158.450

11.400 12.175 12.945 13.720 14.495 15.115 3.675 3.815 3.950 4.090 4.225 4.365 133.560 138.700 143.140 146.670 150.200 154.315

Sursa: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2004), Brussels, 10.2.2000

Capitolul VI Politica n domeniul concurenei

Introducere
Raiunea principal de a fi a politicii n domeniul concurenei (PDC) este determinat de faptul c piaa nu poate, n mod natural, s funcioneze normal, fiind necesare intervenii din afar, care s-i asigure o evoluie corespunztoare. Este bine cunoscut rolul fundamental jucat de pia i concuren n garantarea bunstrii consumatorilor, n realizarea unei repartiii optime a resurselor i n oferirea unei motivaii puternice privind creterea eficienei i a nivelului tehnic i calitativ al produciei. Totodat, principiul economiei de pia deschise nu implic existena unei atitudini pasive fa de modul de funcionare al pieelor, ci dimpotriv, impune meninerea unei vigilene constante, pentru a permite mecanismelor pieei s funcioneze corect. Acest lucru devine cu att mai necesar n actualul context mondial, al globalizrii, caracterizat prin adncirea integrrii la nivelul pieelor. Conform teoriei economice, creterea concurenei pe pia va conduce la o mai bun alocare a resurselor, ca urmare a faptului c preurile bunurilor i serviciilor vor tinde ctre nivelul costurilor marginale. n condiiile concurenei perfecte, preurile vor fi egale cu costurile marginale astfel nct profiturile vor fi zero. Ca atare, productorii vor avea tendina s intervin pentru a-i crete profiturile, prin iniierea unor msuri care s duc la restrngerea concurenei. ntr-o guvernare caracterizat prin laissez-faire, nu se va putea interveni mpotriva unei asemenea opiuni strategice. Factorii care au contribuit la introducerea de reguli n domeniul concurenei sunt de natur divers i au variat n timp. Fr a ncerca s facem trimiteri mult prea ndeprtate n timp, trebuie s observm c, primul set de reguli n domeniul concurenei a fost coninut n US Sherman Act, din 1890. Msurile au fost adoptate ca rezultat al ngrijorrilor crescnde legate de creterea numrului de nelegeri din domeniul cilor ferate, petrolului i bncilor de la sfritul secolului al XIX-lea, concentrri economice care ameninau stabilitatea sistemului economic i politic. n diferitele ri europene, de la nceputul secolului al XX-lea, regulile n domeniul concurenei au cutat s asigure o balan ntre beneficiile economice

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

generate de colaborarea dintre firme i riscurile politice i economice pe care le implic. Att n Germania, ct i n Japonia dup al doilea rzboi, forele aliate au impus o legislaie anti-monopoluri cu scopul de a restrnge puterea unor uriai financiari-industriali, care susinuser eforturile de rzboi ale acestor ri. Din motive similare, prevederi anti-trust au fost introduse i n Tratatul CECO, semnat la Paris n 1954, care, spre deosebire de Tratatul CEE, a inclus de la nceput i reglementri privind controlul concentrrilor. n cazul Comunitii Europene, regulile au fost introduse n 1957, prin Tratatul CEE, dar din raiuni diferite. n acest caz, regulile privind concurena au servit pentru a asigura faptul c restriciile tarifare i netarifare existente n cadrul relaiilor comerciale dintre rile membre i anulate prin acest tratat, nu vor fi nlocuite de carteluri ntre companii din diferite ri. Conform reglementrilor comunitare, politica n domeniul concurenei nu reprezint un scop n sine, ci o condiie necesar realizrii pieei interne. Astfel, Art. 3(g) TCE subliniaz faptul c scopul urmrit este acela de a permite instituirea unui regim care s asigure faptul c, n cadrul pieei interne, concurena nu este distorsionat. Obiectivele politicii n domeniul concurenei pot fi succint grupate n trei categorii: 1. Politica european n domeniul concurenei (PDC) trebuie s garanteze unitatea pieei interne i s evite realizarea de nelegeri ntre firme, de natur s afecteze comerul intracomunitar i manifestarea liber a concurenei (nelegeri i practici concertate); 2. Politica n domeniul concurenei urmrete s mpiedice situaiile n care una sau mai multe firme caut s exploateze de o manier abuziv puterea lor economic n raport cu alte firme mai puin puternice (abuz de poziie dominant). 3. De asemenea, PDC trebuie s mpiedice acele intervenii ale guvernelor statelor membre care pot falsifica regulile jocului liber al pieei, prin discriminri n favoarea ntreprinderilor de stat sau prin acordarea de ajutoare ctre anumite firme din sectorul de stat/privat (ajutoarele de stat). Atragem atenia c reglementrile comunitare din domeniul concurenei interzic numai acele comportamente care pot influena negativ relaiile comerciale dintre statele membre, fr a avea n vedere i situaiile n care efectele negative sunt vizibile numai la nivelul unui singur stat membru (asemenea situaii sunt de competena autoritilor naionale n domeniu).

Politici ale UE

6.1 Momente cheie n evoluia politicii n domeniul concurenei


Istoria politicii n domeniul concurenei reprezint o poveste fascinant, care implic apariia i consolidarea unui cadru reglementar i instituional bazat pe raporturi interinstituionale strnse; actuala form a PDC reprezint rezultatul sinergic al convergenei dintre dinamica intern a politicii i existena unor factori exogeni diveri, de natur politic, economic sau instituional (M. Cini, 1998, p. 16). Tratatul privind crearea CECO, din 1951, prin Art. 65 i 66 reglementeaz practicile din domeniul crbunelui, oelului i a concentrrilor economice. Prevederile respective au fost ulterior preluate n articolele 85(81) i 86(82) ale Tratatului de la Roma din 1957, dei era evident c instrumentele regulatorii respective nu erau adecvate pentru a reglementa i alte segmente de pia. Politica european n domeniul concurenei s-a bazat i se bazeaz nc pe Art. 3(f) al Tratatului CEE (acum Art. 3(g) al Tratatului UE) conform cruia trebuie acionat astfel nct concurena la nivelul Pieei Comune s nu fie distorsionat, implementarea acestui principiu regsindu-se n articolele 85(81) 94(89) ale Tratatului UE. Prevederile respective se refer la controlul Comisiei asupra aranjamentelor restrictive (sau a cartelurilor), a exercitrii abuzive a poziiei dominante pe pia i a controlului privind acordarea ajutoarelor de stat. Aceste componente, specifice momentului de nceput al PDC continu s fie i astzi pilonii centrali ai acestei politici. La momentul lansrii PDC, cu excepia Germaniei, statele membre aveau reglementri n acest domeniu mult mai puin riguroase dect cele menionate de Tratatul CEE. Astfel, Belgia i Luxemburg nu aveau o asemenea legislaie, n vreme ce Olanda beneficia de o lege privind concurena (Economic Competition Act), din 1956, dar care impunea foarte puine restricii. n Italia, monopolurile i practicile restrictive erau reglementate de Codul Civil, n vreme ce n Frana, legislaia specific era detaliat dar extrem de lax n ceea ce privete reglementarea practicilor restrictive. Ca atare, afirm M. Cini, Germania era singurul stat membru care avea o legislaie articulat n domeniul concurenei (M. Cini, 1998, p. 19). Ca urmare a acestei eterogeniti, statele membre au trebuit s fac eforturi n direcia adoptrii unor reguli procedurale prin care s poat fi puse n aplicare prevederile din Tratatul CEE, nainte de expirarea perioadei de trei ani, prevzut n Tratat. n cele din urm, statele membre au ajuns la un consens privind coninutul acestor reguli procedurale, astfel nct n 1962 acestea au fost adoptate, acordul respectiv fiind cunoscut sub denumirea de Regulamentul 17/62 (textul acestuia a fost n cea mai mare msur influenat de sistemul german de notificare, evaluare i exceptare,

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

i presupunea o aplicare centralizat, care reducea rolul autoritilor naionale). A devenit atunci foarte clar c redactarea regulilor a fost fcut ntr-o asemenea manier nct controlul acestei politici s rmn la nivel supranaional, respectiv la nivelul Comisiei. Astfel, PDC a devenit prima politic sectorial autentic supranaional, care reflecta poziia Comisiei i a eforturilor fcute n direcia realizrii unei politici comune, nu doar coordonate n comun. Primii cincisprezece ani de existen (1958-1972) ai PDC s-au caracterizat printr-o dezvoltare cumulativ i coerent a unui set de prioriti politice care au permis Comisiei promovarea unei atitudini ofensive. Evident, n aceast perioad, construcia instituional a fost prioritar, fiind creat Directoratul general IV (DGIV), unul din primele servicii ale Comisiei, fiind numit i un Comisar responsabil de acest domeniu, n persoana liberalului Hans van der Groeben. n prima parte a anilor 60, PDC a fost sinonim cu politica privind practicile restrictive (cartelurile), ajutoarele de stat i monopolurile fiind practic neglijate. Atitudinea aceasta era n parte motivat de faptul c, pn la mijlocul anilor 60, obiectivul Comisiei a fost de a ncuraja marile companii europene ca o modalitate de a promova competitivitatea industriei europene. Cu toate acestea, n 1966 Comisia d publicitii un Memorandum privind problematica concentrrilor n cadrul pieei comune, document care marcheaz un punct de cotitur n atitudinea acestei instituii. PDC a fost i continu s fie o politic complementar preocuprilor legate de realizarea pieei unice, deoarece ofer un mecanism de nlturare a barierelor comerciale dintre statele membre, crend premise favorabile unei ct mai complete integrri pe pia. nainte de 1968, anul n care, n linii mari, a fost atins stadiul de uniune vamal, controlul comunitar asupra subveniilor i chiar asupra practicilor restrictive era mai degrab o excepie. Odat cu realizarea TVC i cu nlturarea cotelor i taxelor vamale n cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, s-a produs o mutaie n zona de interes a Comisiei, ctre barierele non-tarifare (de la cele tehnice, fiscale, administrative la cele implicnd intervenia statului prin subvenionarea industriei naionale). Despre nevoia unei politici industriale s-a discutat abia la finele anilor 60, pe fondul ngrijorrilor provocate de creterea volumului ISD americane n Europa i numrul n cretere de preluri de ctre firmele americane a companiilor europene. Cu toate acestea, la acel moment nu se nregistra un consens privind necesitatea unei strategii industriale europene. n ciuda acestor opinii, o serie de memorandumuri, mai nti asupra concentrrilor industriale (1965), apoi asupra unei politici industriale (1970) i a unei politici n domeniul tiinei i tehnologiei (1970) au sugerat faptul

Politici ale UE

c problema intervenionismului supranaional era nc mult prea puin discutat. Urmtoarea perioad, 19731981, a fost una n care factorii externi au fost cei care i-au pus n mod determinant amprenta asupra PDC. Recesiunea economic, determinat de criza petrolului manifestat n anii 1973-1974, a generat nevoia unor politici mult mai reactive din partea Comunitii. Pornind de la dou rapoarte realizate de Comisie n 1973, Consiliul a adoptat programe menite s ofere bazele aciunilor viitoare din domeniul politicii industriale. Unul din domeniile de aciune a fost reprezentat de managementul sectoarelor industriale n declin. n acest caz, Comisia avea la dispoziie dou instrumente politice: pe de o parte, controlul ajutoarelor de stat acordate de guvernele statelor membre i, pe de alt parte, utilizarea contingentelor de import n aprarea industriei europene n faa concurenei externe (M. Cini, 1998, p. 27). Aa cum anii 60 au fost dominai de interveniile realizate conform Art. 85(81) (privind practicile restrictive), anii 70 au fost caracterizai prin atenia ndreptat asupra abuzurilor generate de existena unor poziii dominante, respectiv spre posibilitile de control a fuziunilor i concentrrilor economice (vezi cazul Continental Can, 6/72, ECR 215). Obiectivul l-a reprezentat introducerea unui sistem instituionalizat al controlului preventiv (Bernini, 1983, p. 349). Trebuie subliniat ns faptul c n acei ani, n cadrul Consiliului, s-a nregistrat un eec n realizarea unui compromis ntre atitudinea general anti-supranaional i dorina anumitor state membre de a menine controlul absolut al politicilor industriale naionale, atitudine care s-a meninut pn spre mijlocul anilor 80. Ca atare, nici la nivelul Comisiei nu s-a nregistrat o opinie unitar n acest sens. Dezbateri aprinse n cadrul DG IV, privind apelul la instrumente intervenioniste n domeniul concurenei, au avut loc ulterior recesiunii din 1973. La mijlocul anilor 70, Comisia i-a relaxat atitudinea privind acordarea ajutoarelor de stat, ca modalitate de combatere a omajului i de sprijin a sectoarelor aflate n declin (Merkin i Williams, 1984, p. 327). Ca rezultat, a aprut tendina de ignorare a reglementrilor privind ajutoarele de stat, ceea ce a condus la apariia unor situaii delicate, care au nceput a fi corectate abia dup jumtatea anilor 80 (M. Cini, 1998, p. 29). Perioada 1982-2000, reprezint trecerea ctre o nou politic n domeniul concurenei. Finalul anilor 70 au reprezentat un apogeu al criticilor adresate Comisiei i modului n care DG IV realiza politica n domeniul concurenei, dominante fiind acuzele privind caracterul supercentralizat al acesteia, procesul decizional inadecvat, proceduri de implementare ineficiente,

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

sensibilitatea crescut la presiunile politice i incapacitatea acestei politici n a-i atinge obiectivele stabilite (M. Cini,1998). Sfritul anilor 80 au reprezentat un moment important n evoluia acestei politici, care va deveni mult mai transparent i cu o mai mare vitez decizional, reuind s construiasc un nou echilibru ntre abordarea neoliberal i cea intervenionist. Procesul de realizare a pieei unice impunea aplicarea unor msuri corespunztoare i n domeniul concurenei. Este mai degrab un truism faptul c, odat ce barierele ne-tarifare (fizice, tehnice, fiscale) n calea relaiilor comerciale sunt nlturate, firmele i guvernele vor cuta noi metode prin care s restricioneze concurena i s-i protejeze industriile naionale. n Cartea Alb din 1985, Completing the Internal Market, se arta c: pe msur ce se vor face pai semnificativi pe calea realizrii pieei unice, va trebui s se acioneze astfel nct practicile anticoncureniale s nu ia forma unor noi bariere protecioniste care s contribuie la remprirea pieelor (Comisia, 1985, p. 39). Problemele care s-au aflat n centrul preocuprilor politicii n domeniul concurenei n anii 80 au fost ajutoarele de stat i fuziunile. n cazul fuziunilor, doi factori importani au contribuit la aceast evoluie: 1. din punct de vedere economic i politic, piaa comun necesita un control la nivel comunitar; intensificarea relaiilor transfrontaliere ridica vechea problem a barierelor juridice i administrative; unele decizii venite din partea CEJ, indicau c, n anumite mprejurri, se putea folosi Art. 85(81) pentru a controla fuziunile.

2.

Dezbaterile au fost intense i au permis, n cele din urm, adoptarea, la finele anului 1989, a primului Regulament privind controlul concentrrilor. n ceea ce privete ajutoarele de stat, interveniile au vizat nu introducerea unor noi reglementri (meniunile Tratatului fiind din acest punct de vedere suficiente), ci a unor noi instrumente, necesare pentru punerea n aplicare a prevederilor existente. nainte de 1985, implicarea redus a Comisiei n acest domeniu l transformase ntr-unul ca i inexistent. n 1985, DG IV a trecut la o revizuire a metodologiei privind acordarea ajutoarelor de stat; primul set de rezultate a acoperit perioada 1981-1986 i a servit ca punct de plecare pentru viitoarele analize periodice ale acestui domeniu. n ciuda presiunilor venite din partea celor care se pronunau pentru intervenii mult mai protecioniste, prin care se solicita plasarea competitivitii naintea concurenei n ierarhia obiectivelor promovate de Comisie, DG IV a continuat s promoveze politica iniiat de Sir Leon Britan, conform cruia competiia de acas este cel mai bun dascl pentru

Politici ale UE

a face fa competiiei de afar (competition at home is the best treiner for competition abroad). Istoria evoluiei PDC reprezint o juxtapunere a unor perioade pasive cu unele active, a unor perioade cumulative de expansiune a domeniilor politicii, prin extinderea dar i aprofundarea obiectivelor urmrite n cadrul acesteia (M. Cini, p. 36). Astfel, s-a trecut de la accentul pus n anii 60 pe practicile restrictive, la politicile ndreptate mpotriva monopolurilor din anii 70 i la cele orientate spre ajutoarele de stat i controlul concentrrilor din anii 80 i 90, politica n domeniul concurenei extinzndu-se n noi sectoare industriale.

6.2 Principalele reglementri ale politicii n domeniul concurenei


6.2.1 Bazele juridice i instituionale ale politicii n domeniul concurenei
Dei politica comunitar n domeniul concurenei este tot mai mult determinat de considerente economice, constrngerile la care este supus sunt n principal de ordin juridic. Baza legal (juridic) a PDC este oferit, n primul rnd, de prevederile incluse n Tratatului UE, respectiv: Articolul 81 privind practicile restrictive; Articolul 82 privind poziia dominant pe pia; Articolul 86 privind ntreprinderile publice; Articolele 87-89 privind ajutorul de stat.

n al doilea rnd, referiri se gsesc n legislaia secundar, adoptat de Consiliul UE i de Comisia European, sub forma Regulamentelor i Directivelor. Astfel, n aceast categorie printre altele, includem: Regulamentul Consiliului 17/1962; Regulamentul Consiliului 4064/1989, privind controlul fuziunilor, amendat prin Regulamentul 1310/1997;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Regulamente i exceptri n bloc, acordate n cazul unor acorduri care privesc situaii bine precizate, precum: transferul de tehnologie, cercetarea i dezvoltarea, distribuia autovehiculelor etc.

n al treilea rnd, un numr n cretere de instruciuni, care nu sunt n mod formal obligatorii, dar care ofer informaii eseniale privind interpretarea regulilor obligatorii sau modul n care va aciona Comisia ntr-un anumit domeniu. Prin intermediul acestora, Comisia caut s creasc gradul de predictibilitate al aciunilor sale. Acestor surse de drept li se adaug deciziile CEJ i ale Tribunalului de Prim Instan. Nu n ultimul rnd, trebuie menionate i acordurile internaionale n care se fac referiri exprese privind diferite situaii specifice legate de domeniul concurenei.

6.2.2 Principalii actori implicai n PDC


Instituia responsabil la nivel comunitar de modul n care este implementat PDC este Comisia European. Aceasta ia deciziile formale prin majoritate simpl, asemenea unui organism colectiv. Aceste decizii sunt pregtit de Directoratul general pentru Concuren, DG COMP (anterior cunoscut sub numele de DG IV), care raporteaz comisarului responsabil cu PDC (numele actualului comisar pentru concurenta este Neelie Kroes). Comisia poate fi sesizat ntr-o problem privind concurena fie prin notificare, fie ca urmare a unei plngeri naintate de o firm sau un stat, fie poate aciona din proprie iniiativ (ex officio) pentru a investiga anumite situaii specifice sau chiar un ntreg sector economic. Comisia poate penaliza orice nclcri ale regulilor privind concurena, penalizrile putnd reprezenta pn la 10% din veniturile companiei incriminate. Ultimul arbitru n domeniul acestor reguli att de complexe i cel care poate decide dac aciunea Comisiei a fost n limitele puterilor stabilite n mod legal este Curtea European de Justiie (CEJ). CEJ este ndreptit s acioneze att n cazul unor solicitri fcute de instanele naionale, ct i n cazul unor aciuni iniiate mpotriva Comisiei n faa Tribunalului de Prim Instan (TPI). Cu totul remarcabil pentru o instan juridic, CEJ solicit Comisiei, n anumite mprejurri, mai degrab argumente de ordin economic dect formal (juridic). Rolul Parlamentului European se reduce la a evalua aciunile Comisiei printr-un raport anual i, de asemenea, de a face observaii privind evoluiile importante din acest domeniu.

Politici ale UE

Interveniile Consiliului de Minitri se rezum la a autoriza exceptrile n bloc, precum i modificrile bazei legale a PDC. n afara Comisiei, n cadrul PDC acioneaz i autoritile naionale investite cu competene n acest domeniu. Ca urmare a recentelor propuneri venite din partea Comisiei, de descentralizare a PDC, rolul autoritilor naionale din domeniul concurenei crete n mod semnificativ.

6.3 Interzicerea acordurilor i practicilor restrictive ntre firme (politica n domeniul cartelurilor i a altor practici restrictive)
Dac anumite acorduri, nelegeri ntre firme pot avea efecte benefice asupra pieei, altele pot influena negativ procesul competiional (J. Neme, 1995). Articolul 81 (fost art. 85) al Tratatului UE (TUE) 18 introduce principiul interzicerii acordurilor ntre firme, decizii i practici concertate, care au ca obiect sau efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurenei n interiorul spaiului comunitar i care sunt susceptibile de a afecta comerul ntre statele membre. Art. 81 (fost 85) include trei paragrafe: 1. primul introduce principiul interzicerii acordurilor ntre firme, a deciziilor de asociere i a practicilor concertate, care au ca obiect sau ca efect mpiedicarea, restrngerea sau falsificarea jocului concurenei n interiorul spaiului comunitar, i care sunt susceptibile de a afecta comerul ntre statele membre; 2. paragraful al doilea prevede nulitatea acordurilor sau deciziilor care fac obiectul acestor interdicii; 3. paragraful al treilea prevede posibilitatea includerii anumitor acorduri, care se dovedesc utile, n categoria de excepii de la regul enunat n primul paragraf. Acestea trebuie s ndeplineasc patru condiii: a. acordul contribuie la ameliorarea produciei sau a distribuiei produselor sau la promovarea progresului tehnic i economic;

18

Numerele articolelor sunt conforme cu numerotarea adoptat la Amsterdam, ntre paranteze fiind oferit numerotarea conform Tratatului de la Maastricht.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

b.

rezerv utilizatorilor o parte echitabil din profitului rezultat datorit unor preuri mai mici, o calitate superioar, structur diversificat a ofertei etc.; acordul nu impune restricii care nu sunt indispensabile pentru atingerea acestor obiective; nu creeaz condiii pentru eliminarea concurenilor, pentru o parte substanial a produselor n cauz.

c. d.

n continuare vom insista asupra primului paragraf, cel care interzice acordurile, deciziile de asociere sau orice alte practici concertante, care au ca obiect sau pot avea ca efect mpiedicarea, restrngerea sau distorsionarea concurenei n interiorul pieei comune, fiind vizate n special acele aciuni care urmresc: fixarea concertat, n mod direct sau indirect, a preurilor de vnzare sau de cumprare, precum i a oricror altor condiii comerciale; limitarea sau controlul produciei, al pieelor, dezvoltrii tehnice sau a investiiilor; mprirea pieelor de desfacere sau a surselor de aprovizionare; aplicarea de condiii diferite a unor tranzacii comerciale echivalente cu tere pri, provocnd n acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj n poziia concurenial; condiionarea ncheierii unor contracte de acceptarea, de ctre parteneri, a unor clauze stipulnd prestaii suplimentare care, nici prin natura lor i nici conform uzanelor comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte.
Un acord restrictiv reprezint un acord ntre dou sau mai multe firme, prin care prile se oblig s adopte un anumit tip de comportament, prin care sunt ocolite regulile i efectele concurenei libere pe pia. De observat c, interdiciile la care face trimitere Art. 81/1 (fost 85/1) se aplic att acordurilor orizontale (prin care sunt vizate aciuni ale unor firme aflate n acelai stadiu al produciei, transformrii i comercializrii), ct i celor verticale (sunt vizate aciuni ale unor firme aflate n stadii diferite ale procesului de producere i comercializare, nefiind concurente ntre ele). Practica concertat se situeaz la un nivel inferior nelegerilor i reprezint un proces de coordonare realizat ntre diferite firme, dar care nu se concretizeaz n ncheierea unui acord propriu-zis (nu presupune existena unei manifestri de voin clar exprimat, ci doar a unei coordonri la nivelul strategiilor comerciale). Cum diferena ntre aceste forme de cooperare nu este uor de realizat, Comisia se limiteaz la a face diferena ntre acordurile care intr n zona de aplicare a art. 81/1 i cele care nu intr n aceste categorii.

Politici ale UE

Facem observaia c, atunci cnd se analizeaz dac o anumit nelegere a nclcat sau nu prevederile art. 81 /1 (fost 85/1), vor trebui luate n considerare urmtoarele trei elemente: (i) (ii) dac exist ntr-adevr o nelegere, decizie sau practic concertat realizat sau dovedit ntre anumii ageni economici; dac sunt argumente c ntr-adevr concurena, n interiorul pieei comune, poate fi mpiedicat, restricionat sau distorsionat ntr-o msur apreciabil ca urmare a respectivei nelegeri;

(iii) dac ntr-adevr comerul dintre rile membre a fost sau poate fi afectat. Legislaia secundar n acest domeniu include mai multe categorii de regulamente, directive, note, emise de Consiliu sau Comisie (printre care Regulamentul 17/62), precum i decizii emise de Curtea European de Justiie (de pild, Cazul 5, 1969, ECR 295, prin care s-a stabilit regula de minimis). n afara Comisiei, n cadrul PDC acioneaz i autoritile naionale investite cu competene n acest domeniu, care acum pot aplica reglementrile comunitare, dei echivalentul naional al acestor reguli le ofer acestora puteri ceva mai limitate. Ca urmare a recentelor propuneri venite din partea Comisiei, de descentralizare a PDC, rolul autoritilor naionale din domeniul concurenei crete n mod semnificativ. Articolul 81/3 a prevzut astfel posibilitatea autorizrii anumitor acorduri, prin acordarea de excepii n bloc, n cazul anumitor tipuri de cooperri considerate ca pozitive, precum cele care contribuie la ameliorarea produciei, a distribuiei, introducerea progresului tehnic, realizarea de progres economic etc. n cazul acordurilor orizontale sau de cooperare (ncheiate ntre firme concurente), principalele beneficiare sunt: Acordurile de specializare (Regulamentul 2658/2000); Acordurile de cercetare-dezvoltare (Regulamentul 2659/2000).

Trebuie menionat i faptul c, din ianuarie 2002, Comisia a trecut la evaluarea Regulamentului 240/96 privind aplicarea reglementrilor concureniale n cazul acordurilor privind transferul de tehnologie. n ceea ce privete acordurile verticale (ncheiate ntre firme aflate n stadii diferite ale aceleiai filiere de producie sau distribuie), ele au fcut obiectul unor acorduri separate privind exceptarea pe categorii de acorduri sau tipuri de sectoare. n prezent, aceste acorduri se supun unui regulament unic (Regulamentul 2790/99 din 22 decembrie 1999), prin care sunt exceptate global acordurile verticale care nu au o poziie dominant pe pia. Condiiile impuse se refer la existena unui prag (o cifr de afaceri care s nu depeasc, pentru prile asociate n acord, 50 milioane euro

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

i nu mai mult de 30% din piaa de desfacere) i la excluderea anumitor practici restrictive grave. Alte acorduri, chiar dac nu ndeplinesc condiiile paragrafului 3 al Art. 81, pot beneficia de statutul de excepii, n cazul n care sunt considerate a fi de importan minor (principiul de minimis) i, ca atare, incapabile s afecteze concurena la nivel comunitar. O lung perioad de timp, aceste acorduri au fost definite numai prin cota de pia i cifra de afaceri anual a firmelor vizate. La finele anului 2001, Comisia a relaxat chiar acest mod de definire, suprimnd criteriul cifrei de afaceri i ridicnd nivelurile corespunztoare cotelor de pia la 10% n cazul acordurilor verticale i la 15% pentru cele orizontale. n general, reglementrile prevzute de Art. 81 nu se aplic n cazul: relaiilor dintre o firm i agenii si comerciali sau ntre o societate i filiale; acordurilor de cooperare; operaiunilor de sub-contractare.

Interzicerea unui cartel n domeniul zahrului n 1998, Comisia a interzis o nelegere prin care doi productori i doi comerciani de zahr din Marea Britanie adoptau o strategie comun care ducea la creterea preului zahrului. n justificarea deciziei s-a artat faptul c, pentru consumatorul final, nelegerea a dus la creterea preului de vnzare a zahrului mai mult dect dac ar fi existat concuren liber. Interzicerea unui cartel n domeniul termoficrii urbane n octombrie 1998, Comisia a desfiinat un cartel al productorilor de conducte pentru transportul energiei termice urbane, prin care se fixau de comun acord preurile i condiiile de licitare ctre autoritile publice. Cartelul fusese stabilit n Danemarca, la sfritul lui 1990, fiind ulterior extins n Germania i alte ri ale UE, astfel nct ncepnd cu 1994, acoperise ntreaga pia european. n Danemarca i Germania, firma respectiv pusese la punct un sistem de fraudare a procedurilor de licitaie: ele stabileau favoritul care urma s ctige fiecare contract, ulterior, celelalte membre ale cartelului luau parte la licitaii cu oferte mult mai scumpe dect ale favoritului. n plus, membrii cartelului i partajaser pieele naionale i fixaser, de comun acord, preurile pentru conductele folosite la transportul cldurii. Ca atare, cumprtorii conductelor, n general autoritile locale, nu aveau posibilitatea unei alegeri reale, ntre oferte i preuri competitive. Comisia a aplicat tuturor membrilor cartelului amenzi care s-au ridicat la circa 92 milioane euro. n acest caz, s-a artat c practicile anti-concureniale au adus prejudicii att firmelor care erau n afara cartelului, excluse de pe pia, ct i autoritilor locale, respectiv contribuabililor.
Sursa: Politica de concuren n Europa i ceteanul, Comisia European, 2002

Politici ale UE

n ciuda abordrii promovate de Comisie, de a nu bloca nelegerile i practicile concertate cu efecte benefice asupra economiei sau cu impact favorabil asupra pieei, anumite acorduri au fost ntotdeauna considerate periculoase de ctre Comisie i interzise, practic fr excepie: n cazul acordurilor orizontale: o o o o fixarea preurilor; existena unor birouri de vnzare comune; fixarea de cote de producie sau livrare; mprirea pieei sau a surselor de aprovizionare. fixarea preurilor de revnzare; clauze de protecie teritorial absolut.

n cazul acordurilor verticale: o o

n aceast politic global se nscrie, de pild, i decizia Comisiei, din 1998, privind afacerea Wolkswagen. Comisia a aplicat firmei Wolkswagen A.G. o amend de 102 milioane euro deoarece a mpiedecat vnzarea transfrontalier a autoturismelor sale. Astfel, Wolkswagen AG, mpreun cu filialele Audi AG i Autogerma Sp.A, au comis infraciunea prevzut n Art. 81/1 (fost 85/1) al TUE, convenind cu o firm italian, concesionar a reelei de distribuie, ncheierea unui acord prin care se urmrea interzicerea vnzrilor ctre cumprtori dintr-un alt stat membru.

6.4 Interdicia abuzului de poziie dominant i problema controlului concentrrilor (politica mpotriva monopolurilor)
Dei controlul nelegerilor dintre firme este necesar el nu este i suficient. Excesul de concentrare poate favoriza situaiile n care o firm abuzeaz de poziia ei dominant pe pia, manifestndu-se de o manier incorect, fie la nivelul preurilor practicate (prea mici sau prea mari), a condiiilor de comercializare sau a modului n care i trateaz consumatorii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

6.4.1 Interzicerea abuzului de poziie dominant


Art. 82 (fost art. 86) prevede c orice abuz din partea unuia sau mai multor ageni economici aflai ntr-o poziie dominant n piaa comun sau ntr-un segment important al acesteia este interzis, atta vreme ct poate afecta comerul dintre rile membre. Un astfel de abuz poate consta din: a) impunerea, n mod direct sau indirect, a preurilor de vnzare sau de cumprare sau a altor condiii comerciale inechitabile; b) limitarea produciei, distribuiei sau a dezvoltrii tehnologice n dezavantajul consumatorilor; c) aplicarea, n privina partenerilor comerciali, a unor condiii inegale la tranzacii echivalente, provocnd n acest fel, unora dintre ei, un dezavantaj n poziia concurenial; d) condiionarea ncheierii unor contracte de acceptare, de ctre parteneri, a unor clauze stipulnd prestaii suplimentare care, nici prin natura lor i nici conform uzanelor comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte. Se cere fcut observaia c, n ceea ce privete temeiul juridic al combaterii abuzului de poziie dominant, Art. 82 i se adaug Art. 83, prin care se permite adoptarea de regulamente i directive i Art. 85, care se refer la competenele de investigare ale Comisiei. Dup cum se observ, Art. 82 (fost Art. 86) se constituie ntr-un instrument de control al exercitrii puterii de monopol pe o pia sau alta. El implic analizarea a dou elemente: existena unui agent economic aflat n poziie dominant; comportamentul respectivului agent economic, care are drept efect afectarea concurenei pe piaa respectiv. Subliniem faptul c Art. 82 (fost Art. 86) interzice numai abuzul de poziie dominant, nu doar simpla sa existen. Acest articol se preteaz la numeroase controverse. Dac formularea inclus aici este destul de clar n ceea ce privete represaliile privind abuzul de poziie dominant, este mai puin clar n ceea ce privete puterea de care dispune Comisia n domeniul controlului concentrrilor. Cu alte cuvinte, n aplicarea Art. 86 apar dou aspecte: pe de o parte, controlul comportamentului abuziv pe pia datorit restrngerii libertii de alegere a consumatorilor determinat de faptul c o firm dominant pe pia, practic elimin concurena, prelund controlul asupra uneia sau mai multor

Politici ale UE

ntreprinderi concurente i, pe de alt parte, modul n care CEE d Comisiei nu numai puterea de a interzice nelegerile i abuzul de poziie dominant, ci i posibilitatea de a exercita un control prealabil asupra concentrrilor economice.
Poziia dominant reprezint situaia n care, puterea economic deinut de o firm, i permite acesteia s obstrucioneze concurena de pe piaa n cauz. Cu alte cuvinte, poziia dominant pe pia permite unei firme s influeneze n mod covritor condiiile n care se manifest concurena. Abuzul de poziie dominant se manifest atunci cnd, prin comportamentul su, o firm influeneaz structura sau gradul de concuren de pe piaa respectiv, chiar i n situaia n care un asemenea comportament este rezultatul anumitor dispoziii legislative. Printre posibilele abuzuri de poziie dominant se pot enumera: faptul de a impune n mod direct sau indirect preul sau alte condiii de tranzacie neechitabile; limitarea produciei consumatorului; sau a pieelor de desfacere n detrimentul

aplicarea, n raport cu anumii parteneri comerciali, a unor condiii inegale, pentru prestaii echivalente; condiionarea ncheierii unui contract, de ctre acceptarea unor prestaii suplimentare, fr legtur cu obiectul contractului.

Deoarece, n absena abuzului de poziie de dominant, Art. 82 nu se aplic, sarcina Comisiei este de a dovedi existena acestei situaii i a efectelor negative resimite n cazul concurenei, al bunstrii consumatorului i al nivelului de integrare de pe pia. Pe de alt parte, firma care face obiectul investigaiei are obligaia s demonstreze c nu ocup o asemenea poziie dominant pe pia i/sau nu face abuz de aceast poziie. Ceea ce face dificil analiza Comisiei n acest domeniu este faptul c nu exist o definiie statutar a poziiei dominante pe pia, ceea ce a fcut reglementarea monopolurilor problematic, nc de la nceput. Cu toate acestea, omisiunea pare n cele din urm de neles, de vreme ce muli economiti accept faptul c teoria economic ofer puine linii directoare n ceea ce privete conceptul de poziie dominat, de o manier care s fie de un ajutor substanial n a realiza o definiie legal (M. Cini, p. 83). n evalurile sale, Comisia are n vedere dou elemente: mai nti, piaa relevant (relevant market), stabilindu-se parametrii (sau contextul) n care Comisia poate emite o judecat privind poziia firmei respective. n al doilea rnd, se stabilete fora pe pia (market power), n termeni att cantitativi,

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

ct i calitativi, astfel nct Comisia s poat decide dac o firm are sau nu o poziie dominant pe pia. A defini piaa relevant (relevant market) nu este deloc simplu. O firm identificat a avea o poziie dominant pe o pia definit ntr-un mod foarte strict, se poate transforma ntr-o firm asemenea altora n cazul n care piaa analizat va fi definit mult mai larg. Ca atare, analizele realizate de Comisie au devenit frecvent obiectul criticilor venite dinspre comunitatea oamenilor de afaceri, care au susinut c pieele considerate ca referin sunt mult prea limitat definite. Ca atare, aplicarea Art. 82 ridic probleme din cele mai delicate, legate de definirea conceptelor la care se face trimitere, respectiv: 1. cnd avem de a face cu o poziie dominant pe pia? Poziia dominant se definete n raport de capacitatea firmei de a afecta concurena pe o pia relevant i de a aciona independent de reacia concurenilor de pe pia i a consumatorilor (vezi decizia CEJ n cazul United Brands, 1978); 2. cum se poate defini piaa relevant? Piaa relevant se poate determina pornind de la trei principali determinani: piaa produsului, piaa geografic i piaa temporal. a. Piaa produsului presupune o investigaie pe clase de produse, piaa fiind definit n funcie de existena altor produse similare, substituibile (produsele substituibile sunt cele ctre care se pot ndrepta preferinele consumatorilor atunci cnd preul sau calitatea produsului de baz s-au modificat, deoarece rspund aceleiai nevoi sau unor nevoi similare; exemplu: unt i margarin, cafea mcinat i ness etc.). Piaa geografic, respectiv teritoriul n care condiiile de concuren sunt omogene. n cazul Pieei unice, cel puin teoretic, piaa geografic este piaa UE. Cu toate acestea, de la caz la caz, trebuie avui n vedere i ali factori, de vreme ce, cu ct este mai strict delimitat piaa, cu att mai evident apare poziia dominant. n analizele sale, Comisia are n vedere identificarea barierelor la export, capacitatea produsului de a fi deplasat dintr-un loc n altul i, nu n ultimul rnd, de existena diferitelor bariere administrative, juridice sau tehnice. Piaa temporal se refer la schimbrile structurale suferite n timp de o anumit pia. Aa de pild, analizele efectuate vor studia volatilitatea anumitor piee, ca urmare, fie a factorilor de mediu, fie datorit modificrilor survenite n preferinele consumatorilor.

b.

c.

Politici ale UE

3. Care este relaia care se stabilete ntre existena unei poziii dominante i abuzul de poziie dominant ? n trecut, Comisia i CEJ considerau c existena n sine a unei poziii dominante pe pia constituia un abuz (vezi cazul Continental Can, 1972). ncepnd cu 1979 (vezi cazul Hoffmann la Roche, nr. 85/76), Curtea a definit abuzul va fiind un concept obiectiv, mult mai recent fiind fcut i distincia ntre poziie dominant i abuz (vezi Tetra Pak II, 1997). Dei CEJ a cerut ca toate cele trei elemente s fie avute n vedere, n practic, analizele Comisiei s-au concentrat mai ales asupra primului element. Analiza realizat n cazul Cu alte cuvinte criteriul cheie este determinat de modul n care piaa produsului respectiv se difereniaz fa de alte piee (Fitzpatrick, 1995, p. 57). Este evident c, n vreme ce interesul companiilor investigate este ca pieele s fie definite ct mai larg, interesul Comisiei este de a le defini ct mai strict.
n cazul United Brands (Cazul 27/76, 1978, CMRL 426), de exemplu, Comisia (i mai apoi CEJ) a trebuit s defineasc piaa relevant n cazul bananelor. Discuii ndelungi s-au purtat asupra urmtoarei probleme: banana reprezint un fruct n sine n cadrul unei piee proprii, a bananelor, sau reprezint unul din fructele aflate pe piaa fructelor, aa cum afirma compania. Comisia a respins argumentele companiei, deciznd c bananele nu sunt substituibile cu alte fructe i, ca atare, formeaz o pia n sine, o pia pe care United Brands reprezenta fora dominant. Dac nu ar fi fost fcut aceast distincie, cu siguran c ar fi fost mult mai greu de stabilit cota de pia a acestei companii i, cu att mai mult, poziia ei dominant. Un alt caz cunoscut este cel al firmei Hoffman La Roche (Vitamins) (Cazul 85/76, 1979, ECR 461). n aceast situaie, DG IV a susinut c firma respectiv deine o poziie dominant pe pia, pentru producerea anumitor vitamine, i c efectiv controleaz concurena pe o mare parte din piaa vitaminelor. Decizia Comisiei de a analiza poziia firmei pe pia, vitamin cu vitamin, a anulat argumentele companiei. Hoffman La Roche a fcut apel la CEJ, dar nu numai c aceasta a acceptat analiza realizat de Comisie, dar a i folosit ocazia pentru a aduce la zi modul de definire al dominaiei pe pia.

Puterea pe pia
A fost pentru prima oar definit n 1971, n cazul Sirena vs. Eda (Cazul 40/70, 1971, ECR 49), ca reprezentnd abilitatea sau capacitatea de a mpiedica manifestarea concurenei efective pe un segment important de pia. Pentru a determina acest lucru, cota de pia reprezint unul din cele mai importante criterii. n general, se consider c o firm are o poziie dominant pe pia atunci cnd controleaz peste 40% dintr-o anume

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

pia. Dar i ali factori care definesc poziia dominant a firmei pe pia trebuie avui n vedere.
ntr-unul din cele mai importante cazuri privind Art. 82, cel al firmei United Brands, o cot de pia ntre 40 i 45% a fost considerat ca reprezentnd o poziie dominant. S-a argumentat c poziia dominant a firmei, ca ofertant de banane n anumite ri membre, sub marca Chiquita, a fost ntrit de implicarea ei att n producie, ct i n distribuie. Facilitile de refrigerare au permis firmei s controleze circulaia bunurilor pe pia. Firma deinea propriile ei nave i realiza investiii uriae n plantaiile de banane. Conform punctului de vedere exprimat de Comisie, firma beneficia de un avantaj strategic fa de ceilali competitori, datorit beneficiilor generate de economia de scar, dar i de considerabilele investiii realizate. Urmtorul competitor pe aceast pia avea o cot de numai 9%. La apelul solicitat de compania incriminat, CEJ a fcut precizri suplimentare, menite s clarifice legea, respectiv: poziia dominant pe pia a unei firme este dependent de puterea economic a acesteia, care i permite s mpiedice concurena efectiv i s acioneze ntr-o mare msur n aa fel nct s fac abstracie de ceilali concureni i, n ultim instan, chiar de consumatori (Cazul 27/76, 1978, ECR 207).

n cele mai multe cazuri ns, cota de pia nu este suficient n a determina puterea pe pia. Ali factori care trebuie avui n vedere privesc analiza economic a constrngerilor asupra firmei i a modului n care comportamentul firmei poate influena condiiile de pe pia. Astfel, vor fi analizate structura i operaiile realizate pe pieele de referin, comportamentul firmelor concurente, capitalul disponibil i accesul la tehnologie. Una din cele mai importante ntrebri creia trebuie s i se rspund este dac exist sau nu bariere n calea ptrunderii pe pia, deoarece prezena acestora poate demonstra existena unei piee protejate, pe care nu se poate manifesta liber concurena. Ultimul stadiu al acestei analize implic o evaluare a poziiei firmei n cadrul pieei comune, n direct relaie cu formularea prezent n Art. 82, conform creia abuzul de poziie dominant este interzis n cadrul pieei comune sau ntr-o parte substanial a acesteia. Dac n ceea ce privete definirea termenului de pia comun nu sunt probleme, ele ncep s apar atunci cnd ne referim la nelesul cuvntului substanial. Din fericire, datorit CEJ este acum clar i ceea ce semnific termenul substanial, care nu se refer la o acoperire teritorial, ci la nivelul produciei firmei respective. Prin urmare, partea substanial a pieei comune poate acoperi un stat membru sau chiar o parte dintr-un stat membru.

Politici ale UE

Controlul comportamentului abuziv pe o pia Vom prezenta un exemplu concret: o firm american, Commercial Solvents Corporation (CSC), deinea, pe plan mondial, monopolul de fapt n fabricarea i vnzarea produselor chimice care constituiau materia prim indispensabil n fabricarea medicamentelor care fac parte din tratamentul tuberculozei. Pn n 1970, CSC livra aceast materie prim n Piaa Comun prin intermediul filialelor sale, printre care filiala italian Instituto Chemico Terapico Italiano (ICI) sau prin distribuitori independeni. ICI vindea aceste elemente de baz diferiilor fabricani de specialitate i, n special, firmei italiene Zoja, unul din principalii productori ai Comunitii, care a fost astfel aprovizionat ntre 1966 i 1970. Dar grupul american a ncercat s absoarb Zoja prin intermediul filialei sale ICI. Operaiunea eund, grupul american a nsrcinat filiala ICI cu producia medicamentelor i a ncetat s mai aprovizioneze cu materii prime pentru vnzare (nu mai livra dect cantitile necesare pentru producia acestui medicament). n acelai timp, grupul american a luat msuri prin care s mpiedice aprovizionarea cu materii prime a grupului Zoja, astfel nct grupul nu se mai putea aproviziona nici n Piaa Comun, nici n rile tere. Era, n fapt, vorba de o tentativ de a sufoca un client care a ncercat s rmn independent. Comisia a impus grupului american obligaia de a relua furnizarea de materii prime ctre Zoja, grupul fiind n acelai timp amendat. Aceasta a fost prima situaie n care Comunitatea a artat c situaia n care un monopol nceteaz furnizrile ctre un client reprezint un abuz al poziiei dominante, n virtutea articolului 86 al TR.

Exercitarea efectiv, de ctre Comisie, a controlului asupra abuzului de poziie dominant s-a realizat abia la finele deceniului al noulea. De la bun nceput, Comisia a considerat c aplicarea Art. 82 privind problema concentrrilor va trebui judecat n funcie de fiecare caz. Astfel, Comisarul cu probleme privind concurena, Von der Groeben, declara n faa Parlamentului European, la 16 iunie 1965: Cu ct o firm care ocup o poziie dominant se apropie mai mult de situaia de monopol (prin nelegerile realizate cu o alt firm), punnd n discuie libertatea de alegere i de aciune a furnizorilor, cumprtorilor i consumatorilor, cu att mai mult exist o probabilitate mai ridicat ca aceasta s intre, datorit concentrrii, n zona abuzurilor. Comisia estima, nc din aceast perioad, c sunt posibile dou situaii: achiziia unei firme de ctre o alta care avea deja o poziie dominant pe pia i situaia n care, prin fuziune, dispare i ultima posibilitate de concuren pentru produsele n cauz, n Piaa comun sau ntr-o parte semnificativ a acesteia.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

6.4.2 Controlul concentrrilor


S ncepem mai nti cu cteva clarificri: o nelegere reprezint un acord ntre ntreprinderi care, din punct de vedere juridic rmn independente, n vreme ce, n cazul unei concentrri, structura intern a acestora se modific. Concentrrile pot mbrca diferite forme, precum fuziuni, participri, ntreprinderi comune etc., toate aceste forme implicnd o modificare a raporturilor de proprietate. Baza juridic privind controlul concentrrilor se afl n articolele 81, 82, 83, 85 i 235 ale Tratatului UE. Art. 82 confer anumite puteri Comisiei n problema concentrrilor, dar numai n anumite limite i numai a posteriori. Nu ar fi fost de dorit ca ea s poat interveni a priori (experiena cu societatea american demonstrnd c este extrem de dificil s intervii a posteriori) n domeniul concentrrilor importante? Tratatul CEE din 1957 nu coninea nici un fel de prevederi privind controlul concentrrilor (principala explicaie fiind legat de faptul c n anii 50, concentrrile transfrontaliere erau rare i dificil de realizat din punct de vedere juridic; ca atare, controlul concentrrilor era considerat un domeniu mult prea sensibil pentru a fi comunitarizat). Dup intrarea n vigoare a Tratatului privind crearea CEE s-a nregistrat un aflux al investiiilor americane, care au cutat s profite de marele spaiu economic ce urma a fi creat la adpostul TVC. n raport cu firmele americane, cele europene erau ns de dimensiuni mult mai mici. Ca atare, al doilea program de politic economic aprobat de Consiliul de Minitri la sfritul anului 1968 a subliniat faptul c dimensiunile mai mici reflect structura defectuoas a ntreprinderilor comunitare 19 . La nceputul anilor 70, reaciile au nceput s fie diferite, ridicndu-se o nou problem: creterea rapid a numrului de concentrri n spaiul comunitar. ntre 1962 i 1970, n Comunitatea celor ase, numrul concentrrilor 20 a trecut de la 173 pe an la 612 pe an, deci o cretere de peste 3,5 ori 21 .
19

Astfel, la mijlocul anilor 60, din cele 500 cele mai mari ntreprinderi mondiale, 300 erau nord-americane i numai 70 aparineau spaiului comunitar. Prima firm francez n acea epoc, Renault, era abia pe locul 73 n plan mondial. Prin urmare, la mijlocul anilor 60, rile europene au contientizat faptul c o firm european de dimensiuni mari era echivalentul unei firme de dimensiuni medii din SUA. 20 Definiia Comisiei reinut pentru concentrri era o participare financiar de peste 50%. 21 Ca urmare, ponderea celor mai mari 100 de firme n cifra de afaceri total a industriei a trecut, n Marea Britanie, de la 26% n 1953 la 50% n 1970, iar n Germania, de la 34% n 1954 la 50% n 1969. n Frana i Germania aceste concentrri erau mult mai mici.

Politici ale UE

Decizia CEJ din 1973 n cazul Continental Can va deschide calea ctre controlul ex post, oferind susinere procesului de control al concentrrilor prin intermediul deciziilor CEJ.
Afacerea Continental Can O societate american, Continental Can, i-a asigurat, prin intermediul filialei sale belgiene, Europemballage Corp., controlul asupra celui mai mare productor german n domeniul ambalajelor metalice uoare (cutii de conserve) i nchideri metalice (capace de borcan etc.). Dup aceea, grupul american a obinut participarea majoritar la primul fabricant de ambalaje din Benelux. Rezultatul a fost c, n acea perioad, societatea american respectiv nu mai avea practic concureni n zona de N-E a Pieei Comune, pentru acest tip de articole, deoarece erau articole uoare, pe care nu era rentabil s le transpori dincolo de anumite distane. Comisia vznd aici manifestarea unui abuz de poziie dominant a intervenit, drept care Continental Can a sesizat Curtea de Justiie, prezentnd urmtoarele argumente: Articolul 82 (fost art. 86) nu permite cenzurarea, ca abuz de poziie dominant, a faptului c o firm, fie ea i dominant, cucerete cea mai mare parte a unei alte firme din acelai sector, chiar dac acest lucru duce la reducerea concurenei. Comisia nu putea dect s se bucure de aceast cerere, care clarifica astfel problema dac Articolul 82 (fost art. 86) o autorizeaz sau nu s intervin n acest domeniu al concentrrilor. Curtea de Justiie a pronunat o hotrre n februarie 1973, din care sunt de reinut urmtoarele aspecte: Interdicia nelegerilor, enunat de Art. 85, nu ar avea nici un sens dac Art. 86 ar permite ca asemenea comportamente s devin licite atunci cnd se materializeaz ntr-o integrare a firmelor. De altfel este susceptibil s constituie un abuz i faptul c o firm n poziie dominant i ntrete aceast poziie, nepermind dect existena unor ntreprinderi dependente. Afacerea Continental Can O societate american, Continental Can, i-a asigurat, prin intermediul filialei sale belgiene, Europemballage Corp., controlul asupra celui mai mare productor german n domeniul ambalajelor metalice uoare (cutii de conserve) i nchideri metalice (capace de borcan etc.). Dup aceea, grupul american a obinut participarea majoritar la primul fabricant de ambalaje din Benelux. Rezultatul a fost c, n acea perioad, societatea american respectiv nu mai avea practic concureni n zona de N-E a Pieei Comune, pentru acest tip de articole, deoarece erau articole uoare, pe care nu era rentabil s le transpori dincolo de anumite distane. Comisia, vznd aici manifestarea unui abuz de poziie dominant Continental Can a sesizat Curtea de Justiie, prezentnd urmtoarele argumente: Articolul 82 (fost Art. 86) nu permite cenzurarea, ca abuz de poziie dominant, a faptului c o firm, fie ea i dominant, cucerete cea mai mare parte a unei alte firme din acelai sector, chiar dac acest lucru duce la reducerea concurenei.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Comisia nu putea dect s se bucure de aceast cerere care clarifica astfel problema dac Articolul 82 (fost Art. 86) o autorizeaz s intervin n acest domeniu al concentrrilor. Curtea de Justiie a pronunat o hotrre n februarie 1973, din care sunt de reinut urmtoarele aspecte: Interdicia nelegerilor enunat de Art. 85 nu ar avea nici un sens dac Art. 86 ar permite ca asemenea comportamente s devin licite atunci cnd se materializeaz ntr-o integrare a firmelor. De altfel este susceptibil s constituie un abuz i faptul c o firm n poziie dominant i ntrete aceast poziie, nepermind dect existena unor ntreprinderi dependente.

Dup 1973, data primei propuneri a Comisiei de obinere a puterii de control, gradul de concentrare a rmas mai mult sau mai puin stabil, n special n sectoarele n care a atins un nivel nalt. Micarea a cunoscut ulterior noi momente de cretere. n iulie 1973, Comisia a prezentat o prim propunere de reglementare privind controlul concentrrilor. Propunerea original viza dou aspecte: 1. sunt incompatibile cu Tratatul operaiile de concentrare care permit apariia de obstacole n calea unei concurene efective n msura n care comerul ntre statele membre este susceptibil de a fi afectat. Operaiunile de mai mic amploare, care nu sunt susceptibile de a da o asemenea putere, sunt excluse de la aplicarea acestei reguli, n msura n care nu depesc criteriile cantitative predeterminate (exprimate n cifra de afaceri i ponderea pe pia a firmelor participante); 2. operaiunile de concentrare superioare unui anumit nivel, definite n cifra de afaceri total, trebuie n prealabil notificate. Pentru Comisie, notificarea i interzicerea sunt dou elemente distincte: o operaiune de concentrare, care nu a fost notificat n prealabil, ar putea fi interzis, n vreme ce o operaie de concentrare supus unei autorizri prealabile ar putea fi autorizat. Iniial, Consiliul nu a fost de acord cu aceast propunere, aceasta fiind modificat ulterior de Comisie de mai multe ori, astfel nct, la nceputul lui 1989, se propunea a asea modificare. La finele lui 1981, Comisia transmite propunerea de a mai restrnge controlul comunitar (pe care-l limiteaz la operaii numite comunitare) i a asocia mai mult statele membre n procesul de decizie. n 1987, Comisia face o nou propunere subliniind c piaa unic de la finele anului 1992 nu va trebui s devin un teren de joc rezervat ctorva oligopoluri. Noua propunere reia o idee mai veche, a controlului prealabil al operaiunilor de concentrare de importan comunitar (a cror cifr de afaceri este de cel puin 750 milioane dolari, respectiv 1 mld. ECU sau operaii susceptibile s ocupe o parte a pieei comunitare mai mare de 20% ntr-un sector determinat).

Politici ale UE

Dup numeroase alte peripeii, o reglementare n domeniu a fost n cele din urm adoptat de ctre Consiliu la 21 decembrie 1989 i ncepnd cu 21 septembrie 1990, Comisia primete dreptul de a autoriza sau interzice orice concentrare (sub form de fuziuni sau achiziii) de dimensiuni comunitare.

6.4.3 Regulamentul 4064/89


Regulamentul 4064/89 privind controlul operaiunilor de concentrare stabilete c: operaiile de concentrare de dimensiuni comunitare, care creeaz sau ntresc o poziie dominant i care au drept consecin mpiedicarea concurenei efective pe piaa comunitar sau ntr-o zon semnificativ a acesteia, trebuie declarate incompatibile cu piaa comun. Concentrarea apare atunci cnd o firm obine controlul exclusiv asupra altei firme sau asupra unei firme pe care o poate controla alturi de alte firme sau atunci cnd mai multe firme preiau controlul unei ntreprinderi sau creeaz alta nou. O operaiune de concentrare fuzionare a mai multor ntreprinderi sau de preluare a controlului asupra mai multor ntreprinderi este de dimensiune comunitar, atunci cnd: cifra de afaceri total realizat pe plan mondial de toate ntreprinderile vizate este superioar valorii de 5 miliarde euro; cifra de afaceri total realizat n mod individual n cadrul Comunitii, de cel puin dou din ntreprinderile vizate, reprezint o valoare mai mare de 250 milioane euro, condiia fiind ca fiecare din ntreprinderile vizate s nu realizeze mai mult de 2/3 din cifra lor de afaceri, n interiorul unuia i aceluiai stat membru. Atunci cnd cota de pia a firmelor n cauz nu depete 25%, nici n cadrul Pieei comune, nici ntr-o zon semnificativ a acesteia, concentrarea este considerat compatibil cu reglementrile comunitare. Concentrrile vizate prin Reglementare trebuie s fie notificate ctre Comisie, care dispune de un termen limitat pentru a se pronuna. S-a estimat faptul c numrul cazurilor ce vor trebui examinate va fi de 40-50 pe an, fapt care s-a verificat. Atunci cnd respectivele concentrri nu rspundeau acestor criterii ele erau supuse controlului autoritilor naionale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Primul refuz al unei concentrri a vizat proiectul de achiziie de ctre Aerospaiale a societii canadiene De Havilland. La finele anului 1991, Comisia a respins proiectul de achiziie, de ctre Societatea Aerospatiale (Frana) i Alena (Italia), a societii canadiene De Havilland, care aparinea firmei Boeing, sub motivul c aceast concentrare putea antrena apariia unei poziii dominante pe piaa avioanelor de transport regional turbopropulsate. Aceast concentrare i-ar fi oferit concentrrii Aerospatiale - Alena - De Havilland 50% din piaa mondial i 67% din piaa comunitar a avioanelor de transport regional, 63% din piaa mondial a avioanelor de 50 de locuri i 75% din cea a avioanelor de 70 locuri. Aceast prim respingere a trezit vii reacii i Parlamentul european a fost obligat s voteze o rezoluie prin care s fie luate n considerare mai muli factori pentru analiz, nu numai criteriul privind aprarea concurenei.

Uneori, acordarea unei autorizaii este subordonat necesitii respectrii anumitor condiii, dar, cea mai mare parte a concentrrilor sunt autorizate puin dup notificarea lor. n mod concret, Reglementarea 4064/89 ofer Comisiei dreptul de a examina concentrrile nainte de realizarea acestora astfel nct s poat fi examinat compatibilitatea cu piaa intern n timp util. Acest lucru implic dou aspecte: se verific dac operaia respectiv intr n cmpul de aplicare al reglementrii, prin determinarea pieei produsului i a pieei geografice n cauz; aprecierea compatibilitii ntre realizarea respectivei concentrri i piaa intern, folosind drept criteriu poziia dominant (se verific dac aceast concentrare creeaz sau ntrete o poziie dominant avnd drept consecin faptul c s-a produs o limitare semnificativ a concurenei n interiorul Pieei Comune).

Ulterior (n 1997), Regulamentul a fost amendat astfel nct pragul agreat la nivel mondial a fost redus la 2.5 miliarde euro, iar pragul individual pentru cel puin dou companii a fost redus la 100 milioane euro. ncepnd cu 1 septembrie 2000 a fost introdus o procedur simplificat (decizia se ia la finele perioadei de examinare care este de maxim o lun) pentru operaiunile care respect urmtoarele criterii: dou sau mai multe firme care obin controlul n comun asupra altei firme care nu exercit sau nu intenioneaz s exercite alt tip de activitate dect neglijabil, pe teritoriul SEE (Spaiului Economic European); cifra de afaceri a firmei comune i valoarea total a activelor cedate firmei comune sunt inferioare valorii de 100 milioane euro pe teritoriul SEE;

Politici ale UE

nici una din prile implicate nu exercit activiti comerciale pe aceeai pia a produsului sau pe aceeai pia geografic (relaii orizontale), sau pe o pia a produsului situat n amonte sau aval, pe care opereaz o alt parte a concentrrii; dou sau mai multe concentrri exercit activiti comerciale pe aceeai pia a produsului i pe aceeai pia geografic sau pe o pia a produsului situat n amonte sau aval de piaa produsului pe care o alt parte a concentrrii i exercit activitatea, condiia fiind ca, prile de pia cumulate s nu depeasc 15% n cazul relaiilor orizontale i 25% n cazul relaiilor verticale. Procedura simplificat permite reducerea constrngerilor administrative care apas asupra prilor notificatoare. Ca i n cazul procedurii normale, statele membre i terii au posibilitatea s fac observaii sau s intervin. Comisia i rezerv dreptul, n cazul n care consider necesar, s revin n orice moment la procedura normal i deci s deschid o anchet.

6.5 Controlul interveniilor publice care pot deforma concurena ntre firme
Pentru ca relaiile de concuren ntre firme s nu fie falsificate nu este suficient ca acestea s nu se neleag ntre ele, s nu abuzeze de poziia lor dominant sau s fie implicate ntr-un proces de concentrare care poate deveni primejdios. Este necesar i ca relaiile de concuren s nu fie alterate, deformate de existena ajutoarelor de stat sau de persistena anumitor monopoluri n favoarea ntreprinderilor publice sau private beneficiind de avantaje privilegiate. Tratatul CE a consacrat trei articole primului aspect i unul, celui de-al doilea. Comisia, susinut de Curtea de Justiie, va explora toate celelalte posibiliti.

6.5.1 Ajutoarele de stat


Tratatul CE consacr acestei probleme trei articole, de la 87 la 89 (fostele Art. 92-94). Articolul 87 (fost 92), n cadrul primului paragraf, precizeaz: cu excepia derogrilor prevzute prin prezentul tratat, sunt incompatibile cu Piaa Comun, toate ajutoarele acordate de stat, sau prin intermediul resurselor statului, indiferent de forma mbrcat, n msura n care afecteaz schimburile ntre rile membre sau amenin s altereze concurena,

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

favoriznd anumite ntreprinderi sau activiti. Dispoziia vizeaz n egal msur ntreprinderile publice i private. Deoarece interzicerea absolut a ajutoarelor ar fi imposibil, paragraful al doilea al Art. 87 menioneaz trei situaii n care ajutoarele acordate sunt compatibile cu reglementrile pieei comune, respectiv: 1) ajutoare cu caracter social acordate consumatorilor individuali, sub garania nediscriminrii legate de originea produselor n cauz; ajutoare destinate remedierii pagubelor provocate de calamiti naturale sau evenimente excepionale; ajutoare acordate anumitor regiuni din Germania afectate de divizarea rii (dup reunificarea acesteia).

2) 3)

De asemenea, al treilea paragraf menioneaz situaiile n care ajutoarele pot fi considerate drept compatibile cu Piaa Comun: ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor sau unde nivelul de via este anormal de sczut sau care se confrunt cu un omaj ridicat; ajutoarele menite s promoveze realizarea unui proiect important, de interes european comun sau s remedieze grave perturbri ale economiei ntr-un stat membru; ajutoarele pentru facilitarea dezvoltrii anumitor activiti sau anumitor regiuni economice, atunci cnd nu altereaz condiiile comerciale i de concuren n Comunitate; ajutoarele destinate s promoveze cultura i conservarea patrimoniului, atunci cnd nu altereaz condiiile comerciale i de concuren n Comunitate; alte categorii de ajutoare determinate de deciziile Consiliului (decise cu o majoritate calificat, pe baza propunerii Comisiei).

n timp, aciunile Comisiei au fost stnjenite de faptul c statele membre erau nclinate s ascund ajutoarele acordate firmelor proprii. n faa tendinei de multiplicare a acestor ajutoare, Comisia a publicat, n 1980 (JOCE, n.C252, 30 sept.1980), un apel ctre statele membre, conform cruia: toate proiectele statelor membre, care tind s instituie sau s modifice ajutoarele trebuie notificate nainte de realizarea lor; de altfel, n cazul deschiderii procedurii, ea are un efect suspensif i ajutorul nu mai poate fi acordat, cel puin, pn la aprobarea sa de ctre Comisie. Ajutoarele acordate ilegal au continuat s prolifereze, de aceea, Comisia, ntr-un comunicat publicat n 1983 (JOCE, n.C 318, 24 nov.1983) s-a adresat firmelor, informndu-le c toi beneficiarii de ajutoare acordate

Politici ale UE

ilegal, respectiv fr o decizie definitiv a Comisiei privind compatibilitatea acestora, pot fi silii s restituie ajutorul (au existat numeroase cazuri concrete de cereri de restituire a ajutorului).

6.5.1.1 Ce sunt ajutoarele de stat


Conceptul de ajutor de stat a fost interpretat de Comisie i de Curtea de Justiie ntr-un sens foarte larg, astfel nct el include orice ajutor public, acordat de ctre autoritile centrale, precum i ajutoarele acordate de autoritile locale sau regionale. Mai mult, ajutorul poate proveni chiar de la organisme private sau alte organisme asupra crora statul, o instituie public, o autoritate local sau regional exercit o influen puternic, direct sau indirect. Forma sub care este acordat ajutorul (reduceri fiscale, garanii la mprumuturi, livrri de bunuri sau servicii n condiii prefereniale, injecii de capital n condiii discriminatorii n raport cu investiiile private) sau motivul acordrii nu sunt relevante. Ceea ce conteaz n cazul ajutoarelor de stat sunt efectele generate de acestea asupra concurenei de pe pia. n interpretarea Comisiei i a instanelor comunitare, exist patru condiii cumulative n care o msur sau tranzacie economic n care este implicat statul poate fi considerat ca implicnd ajutor de stat. Aceste condiii sunt: s implice utilizarea resurselor statului; s confere un avantaj firmei/firmelor beneficiare; s fie selectiv; s distorsioneze sau s amenine cu distorsionarea concurenei la nivel transfrontalier. Ca atare, putem concluziona c o msur va fi considerat drept ajutor de stat n urmtoarele circumstane: Implic utilizarea resurselor statului Conform Art. 87(1) CE, ajutorul de stat poate fi acordat de ctre stat sau din resursele statului. Rezult c forma n care ajutorul de stat este acordat este irelevant din punctul de vedere al controlului ajutorului de stat: ceea ce conteaz este efectul msurii. De fapt, distincia ntre ajutorul acordat de stat i ajutorul acordat din resursele statului are rolul de a face explicit faptul c nu numai ajutorul acordat de guvernul central, ci i ajutorul acordat de autoritile de stat regionale i locale, precum i de organismele publice i private ce acioneaz n numele statului intr n sfera exclusiv de control a Comisiei. n ceea ce privete forma efectiv n care ajutorul de stat este acordat, faptul c ajutorul de stat nu se refer numai la cheltuielile directe fcute din buzunarul statului (adic subveniile

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de la buget), ci i la transferurile indirecte de resurse ale statului (ceea ce atrage pierderi de venit pentru stat) ine de jurisprudena general acceptat. ntr-adevr, o pierdere de venituri din impozitare este considerat echivalent cu consum de resurse ale statului, indiferent de nivelul, regional sau local, la care este suportat pierderea. Confer un avantaj firmei/firmelor beneficiare

Interpretarea dat conceptului de avantaj conferit s-a dovedit crucial n asigurarea unei sfere largi de cuprindere pentru reglementrile comunitare privind ajutorul de stat. nc din primii ani ai aplicrii reglementrilor din tratat referitoare la ajutorul de stat, Curtea European de Justiie (CEJ) a definit noiunea de ajutor de stat ca incluznd orice msur, indiferent de forma ei, ce reduce povara suportat n mod normal de o firm, chiar dac ea nu reprezint o subvenie direct n sensul strict al termenului, ci este echivalent acesteia n virtutea naturii i efectelor ei.

n consecin, n Fiscal Aid Notice Comisia doar reitereaz un concept bine-cunoscut: o msur fiscal care scutete firmele de poveri suportate n mod normal din resursele lor proprii satisface al doilea criteriu din definiia ajutorului de stat. Comisia d i cteva exemple de msuri fiscale care confer un asemenea avantaj: msuri ce reduc baza fiscal (precum deduceri speciale, aranjamente de depreciere (amortizare) special sau accelerat, includerea rezervelor n bilanul firmei); msuri ce implic o reducere parial sau total a sumei datorate ca impozit (exemplu: scutirile de taxe sau creditele fiscale); amnarea, anularea sau chiar reealonarea n mod excepional a datoriilor fa de buget. Mai mult, chiar i msurile fiscale care nu echivaleaz n ultim instan cu o pierdere de venit pentru stat, precum amnrile de pli fiscale i la bugetul asigurrilor sociale, intr de asemenea n categoria ajutorului de stat n msura n care facilitile de acest tip confer firmelor beneficiare un avantaj prin aceea c le permite s utilizeze sume de bani care nu s-ar afla altfel la dispoziia lor. Este selectiv

Art. 87(1) CE se aplic doar msurilor care au o natur selectiv, adic acelora care favorizeaz anumite activiti sau producerea anumitor bunuri. Aplicarea criteriului selectivitii atrage dup sine trasarea unei distincii ntre msurile cu aplicabilitate general, cu alte cuvinte acele msuri care se aplic tuturor firmelor i sectoarelor fr deosebire, i msurile care genereaz avantaje doar pentru anumite firme sau sectoare. Nu de puine ori, totui, este extrem de dificil s trasezi o grani clar ntre

Politici ale UE

msurile de sprijin generale i cele selective. Msurile fiscale sunt, n plus, dificil de evaluat pe baza acestui criteriu i din cauza faptului c dreptul comunitar consider c selectivitatea anumitor msuri fiscale poate fi totui justificat prin natura sau schema general a sistemului (asemenea msuri nefiind acoperite de reglementrile UE privitoare la ajutorul de stat). Putem spune fr teama de a grei c, pn la momentul actual, distincia ntre msurile de sprijin generale i selective rmne mai degrab neclar n jurispruden i n dreptul comunitar al ajutorului de stat. Fiscal Aid Notice nu aduce prea mult lumin n ceea ce privete selectivitatea msurilor fiscale. Comentatorii au propus diverse metode pentru a deosebi msurile fiscale generale de cele selective, totui o discutare detaliat a acestui concept iese, credem, din sfera studiului nostru. Cu toate acestea, este adevrat c att Comisia, ct i instanele comunitare au tendina de atribui selectivitate unei msuri ori de cte ori nu poate fi dovedit c ea este, dimpotriv, general sau justificat de natura sistemului. Afecteaz relaiile comerciale dintre statele membre

Interveniile care implic ajutor de stat duc la afectarea relaiilor comerciale dintre statele membre i la distorsionarea concurenei. Cele dou condiii sunt organic dependente, deoarece, dac acordarea unui ajutor duce la ntrirea poziiei unui ntreprinztor n raport cu ali ntreprinztori care acioneaz n spaiul comunitar, cei care nu au beneficiat de ajutor sunt discriminai i afectai n mod negativ.

6.5.1.2 Proceduri
Comisia are obligaia s vegheze asupra modului n care sunt respectate reglementrile n domeniul concurenei. Ea poate aciona din proprie iniiativ, n urma unei plngeri fcute de un stat membru, n urma unei notificri a acordurilor realizate de ctre diferite firme sau urmare a notificrii ajutorului de stat. Comisia dispune de nsemnate puteri de investigare; ea poate efectua controale la nivelul firmelor fr a le preveni n prealabil i poate solicita consultarea materialelor necesare. Deoarece Comisia trebuie s se asigure de faptul c nu sunt acordate dect acele ajutoare ce pot fi considerate compatibile cu piaa unic, Articolul 88 (fost 93) fixeaz procedura i prevede c statele membre au obligaia s informeze, n timp util, Comisia asupra proiectelor care tind s instituie sau s modifice ajutoarele. Acest lucru se traduce n mod concret prin notificarea prealabil a proiectului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Comisia poate autoriza ajutorul, poate cere modificarea sau suspendarea acestuia. n cazul n care Comisia consider c un anumit tip de ajutor nu este compatibil cu piaa comun i nici cu excepiile acceptate, acesta cere statului membru s comenteze acest lucru n cel mult o lun. Dac justificrile respective nu sunt convingtoare, Comisia poate decide modificarea sau eliminarea ajutorului de stat respectiv, ntr-o perioad determinat (de regul, dou luni). n cazul n care statul membru nu se conformeaz deciziei pn la termenul stabilit, Comisia sau oricare alt stat membru afectat pot aduce cazul n faa CEJ. n acelai timp, i statul membru vizat poate recurge la CEJ sau la Consiliul UE (dac acesta nu se pronun n termen de trei luni, formularea deciziei rmne n sarcina Comisiei). Consiliul, cu unanimitate, poate decide c un ajutor instituit sau care urmeaz a fi instituit este compatibil cu piaa comun, n cazul n care circumstane excepionale justific o asemenea decizie. ntr-o asemenea situaie, toate procedurile desfurate pn n momentul respectiv vor fi suspendate. Consiliul, cu majoritate calificat, pe baza propunerilor Comisiei i dup consultarea Parlamentului European, poate adopta regulamentele necesare pentru aplicarea articolelor de mai sus (Art. 89 fostul Art. 94). Astfel, prin Regulamentul nr. 994/98/CE, Comisia poate excepta anumite tipuri de ajutoare de stat, de tip orizontal, de la obligaia notificrii, respectiv: ajutoarele pentru IMM-uri, pentru cercetare-dezvoltare, protejarea mediului, ocuparea forei de munc i formare, ajutoare regionale, n conformitate cu harta ajutoarelor regionale aprobat de Comisie, iar prin Regulamentul nr. 659/1999/CE a clarificat i consolidat regulile de procedur privind ajutorul de stat. Regulamentul 994/98/CE privind aplicarea Art. 87 i 88 ale Tratatului UE privind unele categorii de ajutoare de stat orizontale, instituie dreptul Comisiei de a emite regulamente de exceptare pe categorii, privind anumite tipuri de ajutoare. Aceste regulamente vor trebui s specifice pentru fiecare categorie scopul lor, beneficiarii, pragurile valorice, condiiile privind cumulul i modalitile de control. De asemenea, Comisia poate decide c n cazul anumitor ajutoare care nu depesc un anumit plafon, notificarea ctre Comisie nu mai este necesar (regula de minimis). n plus, regulamentul conine prevederi privind transparena i controlul ajutoarelor, durata de validitate i modul de modificare a regulamentelor emise de Comisie.

Politici ale UE

6.5.2 ntreprinderile publice i liberalizarea pieei


n ceea ce privete ntreprinderile publice i firmele crora statul le acord drepturi speciale sau exclusive, Articolul 86 paragraful 1 (fostul Articol 90, paragraful 1) al tratatului interzice statelor membre s stabileasc sau menin msuri contrare reglementrilor stabilite prin tratat, respectiv cele privind concurena. Paragraful al doilea al acestui articol permite anumite derogri de la regulile prevzute n tratat. Astfel, se prevede faptul c ntreprinderile nsrcinate cu gestionarea serviciilor de interes economic general sau care prezint caracteristicile unui monopol fiscal, se supun regulilor de concuren, n msura n care aplicarea acestor reguli nu mpiedic ndeplinirea n drept i n fapt a misiunii particulare care le-a fost atribuit. Aceast dispoziie are drept scop asigurarea unui compromis ntre interesele statelor membre, de a utiliza anumite firme ca instrument de politic economic sau fiscal i interesul Comunitii de a fi respectate reglementrile din domeniul concurenei i prezervarea pieei interne. Pentru a fi evitate monopolurile care exploateaz reele care asigur servicii publice, respectiv servicii de baz, de care beneficiaz populaia aflat pe teritoriul unui stat membru sau pe o parte a acestuia, Comisia a promovat o politic de liberalizare, care a atins urmtoarele sectoare: producia i distribuia de gaze i electricitate; telecomunicaii; servicii potale i transporturi.

n ceea ce privete ntreprinderile publice, politica de liberalizare a Comisiei se bazeaz pe Art. 86, paragraful 3 (fostul articol 90, paragraful 3) i 222 (fost 295) din Tratatul, care o autorizeaz pe aceasta s adreseze, atunci cnd este nevoie, directive sau decizii corespunztoare statelor membre, fr a aduce prejudicii regimului proprietii din statele membre. Drepturile speciale sau exclusive acordate anumitor firme sunt menionate n Art. 37 (fost 31), alineatele 1 i 2, care fac trimitere la monopolurile naionale care prezint caracter comercial, iar n cazul serviciilor publice referirile sunt coninute n Articolele (16), 36(30), 56(46) i 90(86), paragraful 2. n principiu, Tratatul nu prevede un regim special pentru ntreprinderile publice, ele fiind obligate, ca orice firm, s respecte regulile privind concurena (Art. 90, par.1). Cu toate acestea, caracteristicile particulare ale relaiilor care se stabilesc ntre guvern i ajutoarele de stat acordate ntreprinderilor publice impun tratarea acestora cu deosebit atenie. O schimbare de fond n atitudinea Comisiei s-a produs n anii 80, odat cu adoptarea Directivei privind transparena relaiilor financiare dintre

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

ntreprinderile publice i Guvern, cunoscut i sub denumirea de Directivei Transparenei (Jurnalul Oficial, 1980, L195). Acesteia i s-au adugat modificrile i completrile din 1993, care au urmrit creterea gradului de transparen, solicitnd statelor membre s transmit anual Comisiei rapoarte privind ntreprinderile publice din sectorul industrial, n cazul n care cifra de afaceri a acestora depete 250 milioane euro. Drepturile speciale sau exclusive reprezint restricii ale numrului de operatori autorizai s exercite o anumit activitate economic, acest drept putnd fi asigurat numai anumitor operatori (drepturi speciale) sau unuia singur (drept exclusiv sau monopol), fie c acestea sunt ntreprinderi publice sau private. Articolul 37 (fost 31) al Tratatului menioneaz faptul c monopolurile naionale trebuie reorganizate progresiv astfel nct s fie evitate discriminrile ntre statele membre. Aceste reorganizri trebuiau finalizate pn la finele unei perioade de tranziie (depit n cazul statelor membre fondatoare), negociat i menionat pentru fiecare nou stat membru (n cazul extinderilor succesive). Conform Articolului 90 (86), drepturile speciale sau exclusive nu pot contraveni reglementrilor Tratatului, privind asigurarea celor patru liberti (mrfuri, persoane, servicii i capital) i a regulilor privind concurena. Excepia menionat de Tratat se refer numai la ntreprinderile responsabile cu gestionarea unui monopol fiscal i a celor responsabile cu administrarea serviciilor de interes economic general. n cele dou situaii, drepturile pot fi meninute chiar atunci cnd contravin Tratatului, condiia fiind ca excepia s fie dictat de cerinele unei sarcini particulare atribuite acestora i s nu afecteze schimburile comerciale astfel nct s contravin intereselor Comunitii. Serviciile publice, cunoscute i sub denumirea de servicii de interes public sau utiliti publice, reprezint activiti economice de interes general, nfiinate de autoritile publice i funcionnd sub responsabilitatea acestora, chiar dac gestionarea lor este delegat unui operator public sau privat, separat de funcia administrativ. Conceptul se aplic serviciilor de reea, respectiv celor care in de domeniul furnizrii de energie electric, gaze, ap, transport public, serviciilor potale i telecomunicaiilor. Acest domeniu a rmas mult vreme n afara preocuprilor Comisiei, deoarece nu se dorea ca intervenia acesteia s fie considerat ca o nclcare a principiului neutralitii n ceea ce privete proprietatea public i nici s genereze conflicte cu statele membre, care priveau serviciile publice ca o chestiune de administrare intern. Cu toate acestea, realizarea liberei circulaii a bunurilor i serviciilor a ridicat problema barierelor netarifare, generate de existena drepturilor speciale i exclusive, acordate de statele membre propriilor ntreprinderi din domeniul serviciilor publice. Ca atare, la nceputul anilor 90, Comisia a demarat procesul de reducere sistematic a drepturilor speciale i exclusive.

Politici ale UE

Deciziile britanice n domeniul liberalizrii serviciilor publice au reprezentat o experien extrem de util pentru abordarea Comisiei. n Marea Britanie, programul de liberalizare a luat forma strategiei de privatizare, dei este important de subliniat faptul c liberalizarea nu implic n mod necesar i modificarea formei de proprietate. Privatizarea reprezint doar o modalitate de a injecta capital n economie, madalitate care adesea este mult mai legat de motive ideologice dect economice. Administraia Thatcher a anilor 80 a promovat liberalizarea i dereglementarea, urmrind liberalizarea majoritii utilitilor publice. Dup a anumit perioad de timp, guvernul britanic a reuit s privatizeze cele mai multe utiliti publice, printre care British Telecommunications i British Gas. Cu toate acestea, privatizarea a ajuns de cele mai multe ori s reprezinte un scop n sine, astfel nct, n ciuda privatizrilor, monopolurile s-au meninut, transformndu-se doar din publice n private. Ca atare, scopul urmrit n continuare a fost s se introduc competiia n noua pia privat a utilitilor. Astfel, au fost create noi organisme, menite s supravegheze piaa, precum OFTEL (Oficiul Telecomunicaiilor), OFGAS (Oficiul Furnizorilor de Gaze) i OFWAT (Oficiul Serviciilor de Distribuie a Apei).

Un numr de diferite instrumente au fost adoptate cu scopul de a contribui la liberalizarea acestei piee. n acest sens, poate fi menionate Directiva 96/19/CE, care fixeaz termenul de 1 ianuarie 1998 ca dat de intrare n vigoare a liberei concurene pe piaa telecomunicaiilor sau Directiva 97/67/Ce privind liberalizarea serviciilor potale, n limitele asigurrii unui nivel minim de servicii n beneficiul utilizatorilor (sub termenul de serviciu universal) i a rezervrii anumitor activiti pentru unul sau mai muli operatori (servicii rezervate).

6.6 Reforma politicii n domeniul concurenei


Politica n domeniul concurenei, ale crei obiective i proceduri au rmas n linii mari nemodificate de la nceputul procesului de integrare, se afl acum n proces de modernizare i descentralizare. n prezent sunt n curs dou reforme: O reform n domeniul reglementrilor antitrust respectiv a regulilor privind acordurile dintre ntreprinderi, care presupune modificarea radical a faimosului Regulament 17/62, privind aplicarea Articolelor 81 i 82; O reform n domeniul concentrrilor, care privete modificarea Regulamentului privind concentrrile.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Modernizarea Reglementrii 17 Prin Cartea Alb, propus n aprilie 1999, se propune renunarea la sistemul de notificri bazat pe notificarea obligatorie a articolelor care cad sub incidena Art. 81. Obiectivul acestei msuri a fost de a reduce la minimum birocraia care apas asupra firmelor, garantnd totodat respectarea regulilor specifice dreptului concurenei. Renunarea la sistemul notificrilor va permite descentralizarea eficient a aplicrii reglementrilor n domeniu, att ctre autoriti ct i ctre jurisdicia naional. Reglementarea 17, care are deja o vechime de 40 de ani, va suferi mai multe modificri prin adoptarea Regulamentului 1/2003, respectiv: a) pentru prima dat n istoria UE, vor fi mputernicite autoritile naionale, inclusiv tribunalele naionale, s aplice excepiile Art. 81(3) mpreun cu interdiciile prevzute de Art. 81(1) i 82. Acordarea excepiilor a reprezentat ntotdeauna o prerogativ a Comisiei; b) pentru prima oar, autoritile naionale au obligaia s aplice legislaia comunitar n locul celei naionale ori de cte ori comerul trasfrontalier este afectat; c) pentru prima dat, autoritile naionale au obligaia s consulte Comisia nainte de a lua orice decizie; d) pentru prima dat, tribunalele naionale trebuie s nainteze Comisiei copii dup decizii; e) Comisia va avea dreptul/obligaia s apar n faa tribunalelor naionale; f) cei 40 de ani de notificri prealabile vor lua sfrit. Acest lucru va asigura: a. pe de o parte, descentralizarea sistemului, prin nlocuirea principiului autorizrii prealabile a nelegerilor cu cel al exceptrilor legale n cazul n care acestea sunt conforme cu reglementrile Tratatului (Art. 81), ceea ce va da dreptul autoritilor din domeniul concurenei din statele membre s decid n cazul exceptrilor (Art. 81/3). b. pe de alt parte, va asigura o aplicare uniform a reglementrilor comunitare deoarece Comisia i va conserva puteri de decizie importante, precum exceptrile pe categorii, deciziile individuale, formularea de linii directoare. n plus, vor fi ntrite capacitile

Politici ale UE

de inspectare i se va urmri realizarea unei cooperri sistematice ntre autoritile naionale i Comisie 22 . Reforma Regulamentului privind concentrrile Obiectivul modificrilor propuse n legtur cu acest Regulament vizeaz creterea transparenei procesului de decizie. n acest scop, reforma propus n vara anului 2000 ntr-un raport al Consiliului i apoi, lansat oficial prin publicarea Crii Verzi, n decembrie 2001, prevede un ansamblu de msuri, printre care, se detaeaz prin importan: vor fi ameliorate criteriile de apreciere a operaiunilor de concentrare, prin ameliorarea testului dominanei. Noul test va permite mai buna analiz a efectelor concentrrilor, efecte care scpaser testului anterior. Astfel, efectele create de o concentrare vor putea fi considerate de o manier favorabil atunci cnd efectele pozitive vor depi consecinele potenial negative ale operaiei. Ca urmare a analizelor tot mai complexe pe care le vor solicita testrile respective, Comisia va ntri de o manier semnificativ expertiza economic, completnd structura personalului cu un economist ef al concurenei la cel mai nalt nivel, care, susinut de o echip de economiti industriali, va ntreprinde anchetele respective. sunt propuse unele msuri pentru a oferi prilor notificante garania c argumentele i angajamentele lor, luate pentru a rspunde obieciilor Comisiei, vor fi luate n considerare. Astfel, n plan intern, sistemul checks and balances va fi considerabil ntrit, att datorit unei expertize economice superioare, ct i datorit unui sistem de passage sur le grill pentru toate anchetele n faza a doua. Redistribuirea competenelor ntre Comisie i statele membre va trebui clarificat, astfel nct s se realizeze ct mai devreme, n strns colaborare cu prile.
22

Conform calendarului prezentat de Comisie, modificarea Regulamentului 17 presupune parcurgerea urmtoarelor etape: 1. 28.04.1999 Publicarea Crii Albe privind modernizarea regulilor privind aplicarea articolelor 81 i 82; 2. 27.09.2000 Propunerea Comisiei privind noul Regulament care sa nlocuiasc Regulamentul 17; 3. 29.03.2001 Avizul Comitetului Economic i Social; 4. 6.09.2001 Avizul Parlamentului European; 5. 26.11.2002 Data previzionat pentru adoptarea de ctre Consiliu; 6. 1.05.2004 Intrarea n aplicare a noului Regulament.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

asigurarea unui control jurisdicional mai eficace i mai rapid, care s se sprijine pe ntrirea resurselor Tribunalului de Prim Instan i Curii de Justiie.

n decembrie 2002, Comisia a adoptat un pachet de reforme menite s contribuie la procesul de reform a legislaiei n domeniul concentrrilor. Reforma va aduce n prim plan analiza economic a fenomenului, va ntri sistemul de verificare i control, precum i dreptul prilor implicate n concentrare de a fi ascultate pe parcursul investigaiei. De asemenea, reforma propune adoptarea unui nou regulament, conform cruia va exista obligaia consultrii att a Consiliului de Minitri, ct i a Parlamentului European. Consiliul a discutat noul regulament pe parcursul anului 2003, noile reglementri intrnd n vigoare ncepnd cu 1 mai 2004.

6.7 Studiu de caz - Cazul Microsoft 23


Caracteristicile specifice pieelor pentru noile economii trebuie s fie luate n considerare n orice analiz corect i riguroas privind efectele anticoncureniale generate de practicile unor companii care opereaz pe aceste piee. Caracteristicile acestor piee, precum cea de software, indic o probabilitate ridicat ca firmele cu putere de pia s abuzeze de poziia lor dominant. Ritmul foarte rapid de dezvoltare a industriei IT are implicaii importante pentru aplicarea reglementrilor comunitare privind protecia concurenei, iar procedurile juridice i administrative par s fie greoaie i chiar ineficiente n stoparea i sancionarea comportamentului abuziv al unei companii cu poziie dominant pe pia, precum este cazul companiei Microsoft Corporation.

Descrierea poziiei companiei Microsoft pe piaa IT


Investigaia realizat de peste cinci ani de ctre Comisia European n cazul companiei Microsoft Corporation, pe piaa sistemelor de operare pentru computerele personale, s-a ncheiat cu decizia adoptat de Comisie n 24 martie 2004. Comisarul european pentru concuren de la acea vreme, Mario Monti, anunase anterior eecul discuiilor cu reprezentanii companiei. Investigaia Microsoft a fost declanat de plngerea naintat de compania concurent Sun Microsystems n decembrie 1998, conform creia Microsoft
23

Caz prelucrat i adaptat dup L. Iordache, Eurolex, Revist trimestrial, Centrul de Studii Europene i Afaceri pe Piaa Intern i Concuren, nr. 3/2004, Bucureti, septembrie 2004, p. 48-54.

Politici ale UE

abuza de poziia dominant pe care o avea cu produsele sale Windows pe piaa sistemelor de operare, deoarece nu oferea informaiile care ar fi permis ca anumite produse software pentru operarea computerelor n reea denumite sisteme de operare work group server s interopereze n totalitate cu Windows.

Decizia Comisiei
Decizia antitrust a Comisiei, susinut n unanimitate de experii n domeniul concurenei din rile UE, a impus sanciuni dure din partea companiei Microsoft, care continu s dein de muli ani o poziie de cvasimonopol cu familia sa de sisteme de operare Windows, ce echipeaz 95% din computerele personale utilizate n lume. Decizia Comisiei precizeaz c Microsoft Corporation a nclcat dispoziiile privind concurena stipulate n Art. 82 al TUE, abuznd de poziia sa pe piaa sistemelor de operare pentru computere personale, cu scopul de a se extinde pe pieele adiacente i de a atrage clienii firmelor concurente. Abuzul de poziie dominant al firmei Microsoft are dou componente: 1. refuzul de a oferi firmelor concurente informaiile necesare pentru a asigura interoperabilitatea dintre sistemul de operare Windows pentru computere personale i sistemele de operare utilizate pentru computerele din reelele centrale (work group servers WGS), care nu opereaz n sistemul Windows, restricionnd astfel concurena pe piaa sistemelor de operare. Astfel, investigaia a evideniat faptul c abuzul companiei Microsoft, de a refuza s ofere firmelor concurente informaii de interfa care le-ar fi permis s dezvolte produse compatibile cu sistemul Windows pentru computere personale i astfel s concureze n condiii echitabile pe piaa sistemelor de operare pentru WGS, fcea parte dintr-o strategie mai ampl, menit se elimine concurenii de pe pia. Cei mai muli clieni au declarat c acest comportament a influenat n mod decisiv opiunea lor n favoarea produselor server furnizate de Microsoft. Studiile de pia comandate de Comisie au condus la concluzia c s-a creat o relaie direct ntre avantajul creat companiei prin restricionarea interoperabilitii i creterea cotelor deinute pe pia. Meninerea dominanei Microsoft s-a datorat efectelor de reea legate de aplicaiile pentru sistemele de operare Windows, care nu sunt compatibile cu alte sisteme de operare. Principalele beneficii pe care le pot avea consumatorii de la un anumit sistem de operare pentru computerele personale constau n numrul i varietatea aplicaiilor pe care pot s le utilizeze respectivul sistem de operare. Pe de alt parte, productorii software care dezvolt aceste aplicaii prefer platformele sistemelor de operare care le permit s ajung

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

la cel mai mare numr de utilizatori. n cazul Microsoft, toate aplicaiile comerciale sunt concepute n primul rnd pentru platforma Windows i aceasta are un puternic efect de reea care protejeaz poziia companiei, definit ca aplicaie barier la intrare (Nicholas Banasevic, 2004). 2. includerea produsului Windows Media Player (WMP), pentru care exist concuren pe pia, n sistemul de operare Windows instalat pe computerele personale. Concluziile investigaiei privind efectele legrii WMP cu sistemul de operare Windows a evideniat reducerea artificial a stimulentelor pentru companiile care opereaz n sectorul media (domeniul muzicii, filmului etc.), precum i pentru companiile productoare de software i furnizorii de produse media, pentru dezvoltarea ofertei de produse media player concurente. Ca atare, comportamentul Microsoft a avut drept consecin reducerea semnificativ a concurenei pe piaa produselor media player. Avantajul deinut de Microsoft pe piaa produselor media player i-ar fi permis s controleze pieele adiacente din sectorul multimedia digital, cum sunt tehnologiile de codare, produsele software pentru difuzarea de muzic pe Internet i managementul legislaiei specifice acestui domeniu. Dezavantajul rezultat pentru produsele concurente (care nu era legat de preuri sau calitate), ca urmare a restricionrii concurenei pe aceast pia, a avut n final ca efect reducerea opiunilor consumatorilor.

Amend record pentru abuzurile companiei Microsoft


nclcarea de ctre Microsoft a legislaiei antitrust a UE a fost considerat de ctre Comisie ca fiind foarte grav, att datorit naturii infraciunii, ct i impactului pe pia i mrimii pieei relevante. Potrivit Comisiei, abuzurile grave fcute de Microsoft timp de cinci ani i jumtate descurajeaz inovarea i distorsioneaz procesul concurenial, iar n final afecteaz consumatorii, care se confrunt cu o ofert mai sczut i cu preuri mai ridicate. Din aceste considerente, amenda de 497,196 milioane euro, fixat de Comisie, este cea mai mare din istoria executivului european, pentru o singur companie (amenda reprezint 1.62% din cifra anual de afaceri, de circa 30.7 miliarde euro). Recordul deinut anterior a aparinut grupului elveian Hoffman La Roche, care a fost amendat n 2001 cu 462 milioane euro, pentru participarea la un cartel n domeniul vitaminelor. Cea mai dur sanciune impus anterior de Comisie pentru abuz de poziie dominant a fost cea din 1991, pentru comapnia Tetra Pack, cu 71 milioane euro.

Politici ale UE

Pentru plata amenzii de ctre Microsoft a fost fixat un termen de maxim trei luni de la data notificrii Deciziei. Conform reglementrilor comunitare, aceast sum va intra direct n bugetul UE.

Remediile impuse de Comisie pentru restabilirea condiiilor concureniale


Comisia a cerut companiei Microsoft s modifice modul de realizare a afacerilor n cadrul UE, propunnd o serie de remedii n direcia eliminrii efectelor anticoncureniale generate de cele dou categorii de abuzuri. 1. interoperabilitatea Microsoft trebuie s pun la dispoziia firmelor concurente documentaia complet i corect de interfa, care va permite acestora s asigure interoperabilitatea work group servers cu computerele personale i serverele Windows. Furnizorii rivali vor putea astfel s dezvolte produse care s concureze n condiii echitabile pe piaa sistemelor de operare pentru WGS. Aceste informaii vor fi actualizate de fiecare dat cnd Microsoft va introduce pe pia noi versiuni ale produselor sale relevante. 2. ncorporarea produsului WMP n sistemul de operare Windows Comisia a cerut companiei Microsoft s ofere productorilor de computere personale sau utilizatorilor finali o versiune a sistemului su de operare Windows utilizat pentru computere personale, care s nu includ Media Player. Acest lucru nu nseamn ns faptul c i se interzice firmei Microsoft s mai ofere versiunea sistemului su de operare cu Media Player, ci doar c are obligaia de a nu mai impune condiii comerciale, tehnologice sau contractuale care s defavorizeze versiunea fr WMP (Comisia urmrete s asigure i configurarea unor pachete care nu includ WMP, n funcie de opiunea consumatorilor). Decizia Comisiei a declanat dezbateri aprinse, discuiile concentrndu-se asupra eficienei msurilor i asupra consecinelor acestora (cum va fi compania afectat de amenda stabilit, probabilitatea ca remediile propuse s genereze, n final, beneficii pentru industria i consumatorii comunitari, apariia unui caz care se va constitui ntr-un element de referin n cazul posibilelor nclcri ale reglementrilor anti-trust etc.).

Poziia SUA fa de decizia Comisiei Europene


n pofida unor divergene fa de abordarea Comisiei, Departamentul de Justiie al SUA a cooperat pe parcursul desfurrii anchetei.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Perspectiva desfurrii procedurilor n cazul Microsoft


Conducerea companiei Microsoft a contestat decizia Comisiei i a fcut apel la CEJ, cernd ridicarea sanciunilor. Compania a solicitat ca pe perioada deliberrilor n cadrul CEJ s fie suspendat aplicarea msurilor decise de Comisie, declarnd totodat c i menin disponibilitatea de a coopera cu reprezentanii Comisiei n vederea realizrii unei nelegeri amiabile. n aceste condiii, Comisia a suspendat temporar aplicarea deciziei pn la hotrrea CEJ. Potrivit unor comentatori, adoptarea deciziei finale de ctre CEJ s-ar putea prelungi pn n 2009.

Capitolul VII Politica de coeziune economic i social

7.1 Ce este politica de coeziune economic i social (PCES)?

7.1.1 Despre conceptul de coeziune economic i social


n Europa ultimului secol, oamenii politici au devenit tot mai mult contieni de faptul c stabilirea de relaii economice interne i internaionale de durat, bazate pe ncredere, precum i manifestarea solidaritii cu indivizi i/sau naiuni mai slab dezvoltate au devenit indispensabile pentru atingerea bunstrii generale. n ultimele decenii, creterea produciei i a consumului, progresul tehnologic, dezvoltarea serviciilor, precum i frecventele crize (mai ales n domeniul resurselor), au dus la intensificarea relaiilor comerciale dintre ri i la accentuarea dependenei ntre naiuni. Pe fondul creterii interdependenelor dintre state, asigurarea unui grad ct mai nalt de coeziune economic poate conduce, pe termen lung, la obinerea de beneficii economice pentru toi cei implicai. Coeziunea poate fi definit ca reprezentnd acea proprietate a elementelor constitutive ale unui sistem, care asigur coerena i unitatea ansamblului i permite funcionarea i perpetuarea sistemului. D. Tarschys (2003) distinge patru niveluri la care poate fi surprins coeziunea: economic, social, cultural i politic. Coeziunea economic reprezint suportul atingerii obiectivului general urmrit de fiecare naiune, cel al creterii bunstrii. n Europa, cei treizeci de ani care au urmat rzboiului, cunoscui i sub numele de cei treizeci de ani glorioi, au fost urmai de ali douzeci de ani de cretere ncetinit, pentru ca, n ultimul deceniu, procesul de cretere s fie reluat. Specialitii n istorie economic subliniaz rolul esenial jucat n secolul al XX-lea de cei trei i: inovare, instituii i investiii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Coeziunea social reprezint un alt element important n dezvoltarea unui sistem economic. Necesitatea atingerii coeziunii economice a fost contientizat nc din perioada revoluiei industriale (secolul al XIX-lea), atunci cnd problemele de ordin social s-au dovedit a reprezenta preul pltit de societate pentru progresul tehnologic dobndit. Deoarece aceste probleme afectau mai ales anumite categorii sociale, fie cele mai vulnerabile (femei, copii, persoane n vrst, persoane cu dizabiliti fizice sau psihice etc.), fie cele mai expuse modificrilor din economie (persoane necalificate sau slab calificate, categorii confruntate cu omaj structural etc.), a devenit tot mai evident necesitatea unei politici distincte, destinat reducerii disparitii dintre indivizi, regiuni sau state. Asemenea intervenii au impus i remodelarea sistemelor fiscale i bugetare, tocmai din dorina de a face fa cheltuielilor n cretere necesitate de susinerea categoriilor sociale afectate. Coeziunea cultural reprezint o a treia trstur caracteristic societilor industriale avansate n care se evideniaz o intensitate n cretere a comunicrii i rspndirea sistemelor de valori culturale comune, procese favorizate att de progresul tehnologic ct i de dezvoltarea relaiilor economice internaionale. Coeziunea cultural s-a produs nu numai n interiorul granielor i culturilor proprii, prin consolidarea identitilor naionale (identificate prin steaguri, embleme, imnuri, srbtori sau ritualuri naionale), dar i n afara acestor granie, sub forma curentelor vestimentare, creaiilor artistice (n domeniul teatrului, filmului, muzicii), literare, a cluburilor i /sau asociaiilor cu idei, principii, valori comune etc. n plus, dezvoltarea sistemelor de educaie i a mijloacelor de comunicare n mas a facilitat rspndirea anumitor valori n cele mai ndeprtate coluri ale lumii, contribuind la realizarea unei anumite coeziuni culturale. Coeziunea politic o trstur specific evoluiilor politice din ultimele secole, evident ns mai ales n ultimele decenii pe fondul revoluiei din tehnologie i comunicaii, a reprezentat-o formalizarea normelor i instituiilor internaionale (identificabil printr-o serie de elemente obiective legate de uniformitatea instituional i legislativ specific). Numeroasele micri (religioase, politice, civile, profesionale etc.) la care statele din Europa, dar i din afara Europei, au fost martore, mai ales ncepnd cu a doua jumtate a secolului al XIX-lea, au avut ca principal obiectiv consolidarea coeziunii politice att n plan intern, ct i internaional. La nivel internaional, urmrirea unor interese i scopuri comune au condus la formarea de aliane, organizaii i alte categorii de entiti, cu un grad mai ridicat sau mai redus de coeziune politic. La nivelul Uniunii Europene, termenului de coeziune i s-a atribuit un neles mult mai restrns, acela de coeziune economic i social. Pentru societatea european, coeziunea rmne un pilon important, reprezentnd obiectivul aciunilor ntreprinse n domeniul dezvoltrii regionale.

Politici ale UE

Politica de coeziune economic i social reprezint o sum de intervenii la nivel comunitar, incluznd att politica de dezvoltare regional (orientat, n principal, ctre reducerea disparitilor teritoriale, regenerarea zonelor industriale n declin), anumite aspecte ale politicii sociale (precum combaterea omajului pe termen lung, sprijinirea procesului educaional i de formare continu), precum i o parte a PAC (asistena acordat dezvoltrii rurale). Conceptul de coeziune economic i social deriv din cel de convergen real, n sensul c obiectivele convergenei nominale nu pot fi atinse dect n condiiile n care condiiile de manifestare ale ofertei nu sunt divergente. Cu alte cuvinte, conceptul de CES face trecerea ctre noiunea de convergen real. Un asemenea concept a devenit o realitate n procesul integrrii europene abia la finele anilor 80. Cea mai important component a PCES o reprezint, evident, politica de dezvoltare regional (PDR). Politica de dezvoltare regional include un ansamblu de msuri planificate i promovate de ctre autoritile administraiei public locale i centrale, n parteneriat cu diferii actori economici, n vederea asigurrii unei creteri economice i sociale dinamice i durabile, prin valorificarea eficient a potenialului local i regional. Altfel spus, PDR include toate acele msuri, aciuni care pot influena n mod semnificativ dezvoltarea unei regiuni. Obiectivul principal al PDR l reprezint realizarea unei ct mai eficiente i echitabile repartiii inter i intraregionale n cadrul activitilor i a rezultatelor acestora. Obiectivele specifice, la rndul lor, includ: reducerea omajului, creterea nivelului de trai, atragerea investitorilor strini, mbuntirea infrastructurii, echilibrarea anselor i a condiiilor sociale ntre mediul urban i rural etc.

7.1.2 Momente definitorii n evoluia PCES


Dei Tratatul de la Roma meniona n preambul su necesitatea reducerii discrepanelor regionale 24 , el nu fcea trimitere, n acest scop, i la diferite mecanisme redistributive. Cu toate acestea, la acea vreme, Tratatul crea Fondul Social European (FSE) i Banca European de Investiii (BEI), fr a meniona ns, ca obiectiv esenial, promovarea CES. De asemenea, trebuie fcut observaia
24

Tratatul de la Roma meniona faptul c statele membre trebuie s urmreasc realizarea unei dezvoltri armonioase a economiilor i o reducere a decalajelor dintre regiuni, fr a numi n mod explicit aceste obiective ca aparinnd unei politici specifice, respectiv PDR.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c, n plus, Articolul 92.3 (actualul 87.3) al Tratatului de la Roma specifica faptul c subveniile naionale (ajutoarele de stat) puteau fi considerate compatibile cu piaa intern numai n msura n care promovau dezvoltarea economic a acelor zone n care standardele de via erau foarte sczute i n care se nregistra un omaj ridicat. La nceputul procesului de integrare, cu excepia notabil a sudului Italiei, disparitile regionale ntre cei ase nu erau att de importante pe ct vor deveni ulterior ntr-o Europ cu nou, zece, doisprezece i mai apoi cincisprezece membri. Lrgirile succesive au dus la creterea decalajelor dintre regiuni, att n ceea ce privete veniturile, dar i productivitatea, calitatea infrastructurii etc. Harta discrepanelor regionale n UE evidenia o discrepan evident ntre Nord i Sud (Sud n care, temporar, a fost inclus i Irlanda). Caracteristicile spaiale ale dezechilibrelor regionale confirmau teoria centrului i a periferiei, utilizat de analitii economici i de sociologi pentru a analiza inegalitile dintre regiuni. Ca atare, politica structural a UE a fost construit pe premisa existenei unei periferii srace (Scoia, Irlanda, Portugalia, centrul i sudul Spaniei, Corsica, sudul Italiei, Grecia, iar dup 90 i Germania de Est) i a unui centru bogat (sudul Marii Britanii, nord-estul Franei, rile din centrul Europei, nord-vestul Germaniei i nordul Italiei). Prima extindere, incluznd Marea Britanie, Irlanda i Danemarca (1973) a nsemnat i primele msuri n direcia unei PDR efective. La momentul respectiv, Irlanda i Danemarca se confruntau cu probleme legate de zonele rurale, iar Marea Britanie cu aspecte sensibile privind restructurarea industrial din fostele zone miniere i din sectorul siderurgic. Pe fondul acestor realiti, respectiv din nevoia de a pune capt disparitilor regionale din interiorul Comunitii, dar i pentru a compensa poziia Marii Britanii n cadrul PAC, a fost creat n 1975 Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDER) - fond care a fost i rmne principalul instrument de intervenie n cadrul PDR 25 . Pe de alt parte ns, o coordonare la nivel comunitar a schemelor regionale care implicau ajutor de stat a fost introdus abia la finele anilor 70. Dup aderarea Greciei n 1981 i a Spaniei i Portugaliei n 1986, nevoia de a interveni n cazul disparitilor regionale a devenit i mai acut. Contieni de faptul c regiunile dezavantajate din Grecia i sudul Italiei erau primele afectate de lrgirea din 1986, J. Delors, noul preedinte al Comisiei la acel moment, a atras atenia asupra importanei i necesitii unei politici structurale coerente. Programul Comisiei pentru 1985 semnala faptul c disparitile pot deveni
25

Suma alocat la momentul respectiv era relativ modest, 280 milioane ECU, mai ales dac o comparm cu valorile actuale.

Politici ale UE

o surs permanent de confruntri politice i faptul c Sudului trebuie s i se ofere posibilitatea unei repartiii echitabile a beneficiilor care deriv din dezvoltarea economic (Commission, 1985, p. 15). n martie 1985, J. Delors avertiza Parlamentul European c negocierile de aderare cu Grecia, Spania i Portugalia dezvluie o stare de tensiune, care, trebuie s-o spunem deschis, reflect tensiunea dintre Sud i Nord. Aceast tensiune este generat nu att de problemele financiare, ct de o lips de nelegere, de o ciocnire a civilizaiilor, atitudine care pare a fi promovat de unele ri ce nu doresc s susin conceptul de solidaritate, concept care trebuie s devin unul din pilonii Comunitii; solidaritatea trebuie privit nu n termeni de asisten, ci mai degrab ca o expresie a bunstrii generale, contribuind la ntrirea identitii europene (Commission, 1985, p. 5). Ca atare, nu este ntmpltor faptul c, prin Actul Unic (1987), a fost introdus un nou concept i un nou capitol n Tratatele de baz comunitare, intitulat Coeziunea economic i social, menit s sublinieze importana tot mai mare acordat politicii de coeziune. n cadrul acestui capitol se menioneaz faptul c FEDER reprezint principalul instrument comunitar utilizat pentru reducerea disparitilor. Reacia favorabil la provocarea reprezentat de lrgirea spre sud i creterea discrepanelor economice la nivel comunitar s-a materializat n prima reform a FS, prin care s-a ncercat integrarea i coordonarea tuturor fondurilor structurale (FEDER, FSE i FEOGA-O) la nivel comunitar, ntr-un cadru unic, pentru o perioad de cinci ani (1989-1993). Alocarea fondurilor se realiza prin intermediul a ase obiective generale 26 : Obiectivul nr. 1: promovarea dezvoltrii i ajustrii structurale a regiunilor ntrziate ca nivel de dezvoltare, ntrzierea fiind definit, ca regul general, drept specific zonelor cu un PIB pe locuitor inferior limitei de 75% din media comunitar. Aceste regiuni, Irlanda de Nord, Grecia, Portugalia, mare parte din Spania, Corsica, sudul Italiei, dominioanele franceze) reprezentau circa 1/5 din populaia comunitar i primeau circa 2/3 din creditele acordate prin cele trei fonduri structurale, n cazul FEDER aceast parte putnd atinge chiar la 80%; (credite FEDER, FSE, FEOGA) Obiectivul nr. 2: ajutorarea regiunilor aflate n declin industrial (credite FEDER i FSE);
26

Obiectivele 1, 2 i 5b erau, n mod explicit, de natur regional i se adresau regiunilor mai puin dezvoltate, regiunilor aflate n procesul restructurrii industriale i a zonelor rurale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Obiectivul nr. 3: combaterea omajului de lung durat (FSE); Obiectivul nr. 4: facilitarea inseriei profesionale a tinerilor (FSE); Obiectivul nr. 5: accelerarea ajustrii structurilor agricole (obiectivul 5a, FEOGA Orientare) i promovarea dezvoltrii zonelor rurale (obiectivul 5b este vizat de cele trei Fonduri). Obiectivul nr. 6 (introdus n 1995, dup aderarea rilor nordice, Suedia i Finlanda): dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor cu o densitate foarte redus a populaiei, sub 8 locuitori/km (FEDER, FSE i FEOGA seciunea Orientare). Reforma a implicat dublarea Fondurilor structurale, alocate prin intermediul bugetului comunitar, de la 6,3 mld. ecu n 1987, la 14,1 mld. n 1993. Deoarece statele mai srace, aflate la periferia sudic a Europei, nu erau pe de-a-ntregul satisfcute de efectele redistributive ale PCES, negocierile privind Tratatul asupra UE (TUE), cunoscut i sub numele de Tratatul de la Maastricht, i, realizarea UEM, au fost privite ca fiind, n principal, n avantajul statelor mai bogate. Ca atare, la cererea statelor mai puin dezvoltate, TUE (Art. 130a) menioneaz faptul c obiectivul Comisiei este de reduce disparitile dintre nivelul de dezvoltare al diferitelor regiuni i rmnerea n urm a celor mai puin dezvoltate dintre acestea, introduce PDR n cadrul politicilor comunitare i creeaz un nou instrument financiar, Fondul de Coeziune (FC) (Art. 130d), instrument care trebuia s rspund constrngerilor legate de necesitatea realizrii convergenei economice i monetare (nominale) n cadrul UEM. FC urma s contribuie la susinerea proiectelor publice de transport i protecie a mediului n patru din cele mai puin competitive (la acea dat) state membre, respectiv Spania, Portugalia, Grecia i Irlanda. Prin Tratatul de la Maastricht, conceptul de CES devine unul din cei trei piloni ai Comunitii Europene, alturi de Piaa Unic i UEM. La nceputul anilor 90, Suedia, Finlanda, Norvegia i Austria au nceput pregtirile pentru aderarea la UE. Chiar dac, n final, Norvegia a decis s nu adere la Uniune, prezena ei a influenat procesul de negociere. Spre deosebire de extinderile precedente, aceast rund de extindere nu urma s mreasc decalajele regionale n UE. rile nordice i-au dat seama ns c problemele regionale i structurale ar fi continuat n interiorul naiunilor proprii, n special regiunile periferice i nordice. Cum negocierile au nceput n mijlocul unei perioade de programare, rile nordice au neles c era imposibil s schimbe sistemul n mod direct, fiind ns posibil s se creeze, special pentru Finlanda i Suedia, o nou msur pentru problemele specifice spaiului nordic i anume Obiectivul 6, care

Politici ale UE

s aib drept scop regiunile cu densitate redus, periferice i dominant rurale. Principale momente ale procesului de integrare economic n paralel cu evoluiile nregistrate n cazul politicii de coeziune
Tabelul 7.1 Principalele momente n procesul integrrii europene Tratatul privind crearea CEE Prima extindere: Danemarca, Irlanda i Marea Britanie Extinderea sudic: Spania i Portugalia Actul Unic European 1992, crearea pieei unice Tratatul asupra UE: crearea UEM Aderarea Finlandei, Suediei i Austriei Agenda 2000 i procesul de extindere spre centru i est (are n vedere perioada 2000-2006) Cadrul financiar pentru perioada 2007-2013 Dezvoltarea politicii de coeziune a UE Prevederi generale n preambulul TCEE i Art. 2 Crearea FEDER Programele Integrate Mediteraneene Pachetul Delors I i reforma FS din 1988 Pachetul Delors II i crearea FC Introducerea Obiectivului 6 al FS Viitoarea reform a FS Reforma politicii structurale

1957 nceputul anilor 70 Mijlocul anilor 80 Sfritul anilor 80 1993 1995 1997-1999 2007-2013

Sursa: F. Bollen, I. Hartwig, P. Nicolaides, EU Structural Funds beyond Agenda 2000. Reform and Implication for Current and Future Member States, European Institute of Public Administration, 2000

Ca urmare a creterii disparitilor, pe msur ce numrul statelor membre a crescut, volumul total al Fondurilor Structurale a crescut de peste trei ori, de la aproximativ 43,8 mld ecu ntre 1988-1993 la peste 141 mld ecu pentru perioada 1994-1999 (valori calculate n preuri 1992) 27 . Modificrile aduse modului de folosire a Fondurilor Structurale au fost minime 28 . Principalele modificri au vizat criteriile de eligibilitate i procedurile administrative. Astfel, zonele eligibile conform Obiectivului 2 i 5b au fost alese pe baza unor propuneri venite din partea rilor membre (fa de
27

Sumele anuale destinate Fondurilor Structurale s-au dublat i n aceast perioad, de la 14,1 mld ecu n 1993, la 27,4 mld n 1999. 28 Dup reforma din 1988, reglementrile pentru Fondurile Structurale au fost revizuite de dou ori, pentru perioada de programare 1994 1999 i 2000 2006, la fel i listele de regiuni eligibile.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

propunerile unilaterale venite din partea Comisiei, ca pn acum). Reglementrile continu s se bazeze pe aceleai principii ca i reglementrile din 1988, respectiv planificarea, parteneriatul, adiionalitatea, compatibilitatea, concentrarea i coordonarea. n plus, a fost nfiinat i un nou fond structural, Instrumentul Financiar Orientare a Pescuitului (IFOP), menit s sprijine dezvoltarea sectorului piscicol. De asemenea, modificri au fost aduse Obiectivelor 3 i 4, prin lrgirea Obiectivului 3 n sensul includerii inseriei profesionale a tinerilor i introducerea unui nou Obiectiv 4, care se concentreaz pe adaptarea forei de munc n faa schimbrilor industriale. Cele ase obiective de convergen din 1988 au fost modificate n mic msur, dup aderarea Suediei i Finlandei, fiind inclus i un al 6-lea obiectiv: Obiectivul 1 (reajustarea economic a regiunilor rmase n urm din punct de vedere al dezvoltrii economice) i Obiectivul 2 (reconversia economic a regiunilor industriale aflate n declin sau a unor pri din acestea) au rmas neschimbate; singura modificare adus a fost nominalizarea Germaniei de Est, inclusiv a Berlinului de Est, ca regiune eligibil sub Obiectivul 1; fostul Obiectiv 3 (combaterea omajului pe termen lung) i fostul Obiectiv 4 (combaterea omajului n rndul tinerilor) au fost reunite ntr-un nou Obiectiv 4 (schimbri industriale i noi sisteme de producie); Obiectivul 5 (zone rurale) a fost extins prin includerea de noi regiuni piscicole; a fost adugat un nou Obiectiv 6 (dezvoltarea zonelor slab populate din nordul Europei). Aceast reform a sistemului de obiective s-a datorat din nou unor compromisuri politice menite s permit accesul fiecrui stat membru la o parte din Fondurile Structurale (chiar i regiunile bogate din nordul Europei au devenit eligibile pentru Obiectivul 6).

Politici ale UE

Ponderea statelor membre n totalul fondurilor structurale n perioada1994-1999 comparativ cu perioada 1975-77 (%)
Tabelul 7.2 Statele membre iniiale Belgia Germania Italia Frana Luxemburg Olanda Prima lrgire Danemarca Irlanda Marea Britanie A doua lrgire Grecia A treia lrgire Spania Portugalia A patra lrgire Austria Finlanda Suedia TOTAL 1975-1977 64,5% 1,5 6,3 40,0 14,9 0,1 1,7 35,6% 1,3 6,5 27,8 1994-1999 41,2% 1,3 14,2 14,1 9,8 0,1 1,7 13,0% 0,5 4,0 8,5 9,9% 9,9 32,4% 22,6 9,8 2,8% 1,0 1,0 0,8 100%

100%

Sursa: CEC 1996, Jan Maarten de Vet, EU Enlargement and Preaccession. Reflection concerning Central and Eastern Europe, p. 3

Dup cum rezult i din tabelul anterior, n intervalul 1994-1999, mai bine de jumtate din bugetul alocat interveniilor structurale a fost orientat ctre trei state membre, respectiv Spania, Italia i Germania iar n cazul n care pe list includem i Portugalia, Grecia i Frana, ponderea crete la 81%. Ponderea rilor de coeziune (Spania, Portugalia, Grecia i Irlanda) a fost i ea semnificativ, respectiv 47% din buget.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Pachetul financiar implicat de extinderea UE spre Est a fost inclus n documentul intitulat Agenda 2000 (Agenda 2000 pentru o Uniune mai puternic i mai vast). 29 Potrivit acestuia, UE dorea ca extinderea s se desfoare fr o reform substanial a sistemului su financiar. Aceast decizie a reprezentat o adevrat provocare deoarece nu presupunea urmrirea strategiei tradiionale a UE i anume ridicarea plafonului bugetar pentru susinerea plilor ctre anumite state membre n scopul obinerii acordului acestora pentru o viitoare integrare sau extindere. Dimpotriv, cum toate statele candidate erau relativ srace i deci eligibile pentru finanarea oferit n cadrul Politicii Regionale, derularea procesului de extindere spre Est, cu acelai mecanism bugetar aplicabil UE-15, nsemna reformarea Politicii Regionale existente i reducerea numrului de regiuni beneficiare doar la cele care aveau cea mai mare nevoie de aceste fonduri. n acest context, era de ateptat o reform de amploare a Politicii Regionale, iar oficialii europeni au czut de acord n ceea ce privete necesitatea concentrrii fondurilor i sporirea eficienei lor. n cadrul acestui document, Comisia European a propus o nou perspectiv financiar pe o perioad de apte ani, 2000-2006 30 . Bugetul operaiunilor structurale (incluznd asistena pre i postaderare) se ridica la 286 miliarde euro, reprezentnd 36% din ntregul buget. Din aceast sum, circa 84% urmau a fi alocai actualelor state membre, cea mai mare parte fiind orientat ctre regiunile aflate sub Obiectivul 1. Pentru statele candidate era prevzut un buget de 46.9 miliarde euro. Reforma din 1999, decis n cadrul Consiliului European de la Berlin, a urmrit trei direcii importante: o Meninerea echilibrului bugetar n limitele stabilite anterior; o Creterea eficienei instrumentelor structurale prin concentrarea asupra unui numr mai redus de obiective ale politicii structurale (de la 6/7 obiective la 3); o Creterea eficienei procesului de coeziune economic i social n cadrul rilor candidate, prin introducerea a dou noi instrumente structurale de pre-aderare, ISPA 31 i SAPARD 32 .

29

Prezentat de ctre Comisie, la 16 iulie 1997, n faa Parlamentului European (completat ulterior n martie 1998 i aprobat n cadrul Consiliului European de la Berlin, din martie 1999) 30 Perspectiv care a fost aprobat n cadrul Consiliului European de la Berlin, martie 1999. 31 ISPA = Instrument for Structural Policies for Pre-accession 32 SAPARD = Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

Politici ale UE

n ceea ce privete Fondurile Structurale se pot constata unele modificri. Resursele alocate acestora au fost reformate complet i au fost orientate n scopul concentrrii i creterii eficienei. Acest lucru se poate deduce din decizia de reducere a numrului de Obiective de la 6 (sau 5) cte erau iniial, la doar 3 Obiective. La o privire mai atent ns se poate observa c reducerea numrului de obiective nu a reprezentat o adevrat schimbare de politic, ci mai degrab o rearanjare a obiectivelor. i aceasta deoarece toate tipurile de probleme structurale care erau acoperite anterior de vechile 5 sau 6 obiective sunt acum acoperite de un sistem format din doar 3 obiective. Ca atare, din acest punct de vedere nu putem vorbi de modificri la nivelul politicii regionale. Nivelul alocrilor destinate aciunilor structurale n perioada 2000-2006
Tabelul 7.3

(miliarde euro)
2000 Msuri structurale Fonduri Structurale Fondul de Coeziune Instrumente de pre-aderare PHARE SAPARD ISPA 32,045 29,430 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2001 31,455 28,840 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2002 30,865 28,250 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2003 30,285 27,670 2,615 3,12 1,56 0,52 1,04 2004 29,595 27,080 2,515 3,12 1,56 0,52 1,04 2005 29,595 27,080 2,515 3,12 1,56 0,52 1,04 2006 29,170 26,660 2,510 3,12 1,56 0,52 1,04

Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM(2003)34 final, Brussels, 30 January 2003

Pe de alt parte, sumele destinate rilor candidate ntre 2000-2006, prin acelai Acord Interinstituional 33 , au fost stabilite la 10,92 miliarde n cazul programului Phare, 7,28 miliarde pentru Ispa i 3,64 pentru Sapard. Dup aderare, programele financiare de asisten din perioada de pre-aderare vor fi nlocuite de Instrumentele Structurale, la care fiecare nou stat membru va avea acces n funcie de gradul de eligibilitate.

33

Acordul Interinstituional a fost semnat la 6 mai 1999 ntre Parlamentul European, Consiliu i Comisie.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Dei suma total alocat acestor fonduri de preaderare (circa 20 miliarde EUR) pentru perioada 2000 2006 pare substanial n termeni absolui, n comparaie cu resursele financiare alocate politicii regionale poate fi considerat drept o cantitate neglijabil. Celui mai costisitor program PHARE i sunt alocate n perioada 2000 2006 aproape 13 miliarde EUR, dar acesta nu este destinat exclusiv problemelor ce in de politica regional, ci mai degrab problemelor ce in de procesul de extindere n general. Al doilea mare program SAPARD este aproape irelevant pentru Politica Regional fiind destinat problemelor cu care se confrunt sectoarele agricole n vederea pregtirii lor pentru participarea la Politica Agricol Comun. Doar ISPA, - nsumnd 4,16 miliarde EUR pentru ntreaga perioad de programare - este destinat n mod special aspectelor ce in de Politica Regional n statele candidate. Aceast sum reprezint ns mai puin de 3% din fondurile alocate Politicii Regionale la nivel comunitar. La nivelul tuturor statelor candidate, nivelul planificat al alocrilor anuale, prin intermediul instrumentelor de pre-aderare, pentru perioada 2000-2006, este urmtorul: Nivelul alocrilor anuale n cazul instrumentelor de pre-aderare n perioada 2000-2006
Tabelul 7.4 (milioane euro) Statul candidat Bulgaria Cehia Estonia Ungaria Letonia Lituania Polonia Romnia Slovacia Slovenia TOTAL Phare programe naionale 100 79 24 96 30 42 398 242 49 25 1085 Ispa (nivel minim/maxim) 83,2 / 124,8 57,2 / 83,2 20,8 / 36,4 72,8 / 104,0 36,4 / 57,2 41,6 / 62,4 312,0 / 384,8 208,0 / 270,4 36,4 / 57,2 10,4 / 20,8 1040 Sapard 52,1 22,1 12,1 38,1 21,8 29,8 168,7 150,6 18,3 6,3 520

Sursa: Communauts europennes, Au service des rgions, 2001, p. 17

n cazul celor 10 ri candidate, care au devenit state membre ncepnd cu luna mai 2004, s-a realizat o nou alocare a sumelor de care vor beneficia prin intermediul instrumentelor structurale.

Politici ale UE

Defalcarea sumelor alocate prin intermediul instrumentelor structurale ntre cele 10 noi state membre pentru perioada 2004-2006
Tabelul 7. 5
ara FC Val.abs./ % din total 0.43-0.84 9.76-12.28 2.88-4.39 11.58-14.61 6.15-8.17 5.07-7.08 0.16-0.36 45.65-52.72 1.72-2.73 5.71-7.72 7590.5 O1 0 1286.4 328.6 1765.4 792.1 554.2 55.9 7320.7 210.1 920.9 13234.3 O2 24.9 63.3 0 0 0 0 0 0 0 33.0 121.2 O3 19.5 52.2 0 0 0 0 0 0 0 39.9 111.6 FS IFOP 3.0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3.0 IC Interreg 3.8 60.9 9.4 60.9 19.9 13.5 2.1 196.1 21.0 36.8 424.4 Total Equal 1.6 28.4 3.6 26.8 10.5 7.1 1.1 118.5 5.7 19.7 223.0 52.8 1491.2 341.6 1853.1 822.5 574.8 59.1 7653.3 236.8 1050.3 14117.5

Cipru Cehia Estonia Ungaria Lituania Letonia Malta Polonia Slovenia Slovacia TOTAL

Sursa: Idem Tabelul 7.3

Prin intermediul sumelor alocate, se urmrete atingerea obiectivelor privind creterea gradului de convergen i a coeziunii economicofinanciare la nivelul ntregii Uniuni, astfel nct diferenele, nc semnificative, dintre viitoarele state membre i restul UE s se reduc rapid. Pentru aceasta, administrarea corespunztoare a FS devine extrem de important.

7.1.3 Despre viitorul cadrul financiar al UE pentru perioada 2007- 2013


La 10 februarie 2004, Comisia a publicat un comunicat ctre Consiliu i PE privind perspectivele financiare ale UE pentru perioada 2007-2013, intitulat Construind mpreun viitorul: provocri politice i modaliti bugetare ale Uniunii extinse, 2007-2013. Acest comunicat nu reprezint dect prima etap a procesului bugetar care ar trebui s se finalizeze, n cea mai favorabil evoluie, n 2006. Comisia i-a prezentat propunerile bugetare pornind de la patru prioriti politice prioritare ale UE: 1. creterea durabil cu dou sub-rubrici: a. competitivitate n serviciul creterii i folosirii forei de munc (realizarea obiectivelor Lisabona). Printre altele se numra cheltuieli cu cercetarea i dezvoltarea, intervenii europene n vederea creterii, educrii, formrii etc.;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

b. coeziune n vederea realizrii creterii economice i utilizrii forei de munc: n cadrul acestei rubrici se regsesc cheltuielile cu FS i FC, destinate actualelor i viitoarelor state membre (cu o valoare anual variind ntre 47,5 mld euro n 2007 i 50,9 miliarde euro n 2013, la un buget UE anual de 133 miliarde n 2007 i 158 miliarde n 2013). 2. dezvoltarea durabil i protejarea resurselor naturale. Aici se regsesc n principal cheltuielile legate de PAC. S ne reamintim c, n urma Consiliului European de la Bruxelles, din octombrie 2002, cheltuielile cu PAC nu trebuiau s creasc cu mai mult de 1% pe an, cu alte cuvinte cu mai puin dect nivelul previzionat al inflaiei. Ca atare, aceste cheltuieli, n preturi constante, vor trebui s scad de la 43.7 miliarde euro in 2006 credite de angajament la 42.2 miliarde euro n 2013 (preuri constante 2004). 3. democraia, libertatea, securitatea i justiia pentru a oferi un sens ceteniei europene prin care se acoper cheltuielile legate de securitatea intern a uniunii, controlul frontierelor externe, imigraia, meninerea diversitii culturale etc. 4. finanarea politicii externe a UE, ajutor pentru dezvoltare, politica de vecintate, politica comercial comun, ajutorul umanitar etc. Fondul European de Dezvoltare va fi integrat n bugetul UE i va fi inclus n cadrul acestei rubrici. Aceast nou prezentare reprezint o mutaie n raport cu situaia anterioar, punctele eseniale fiind urmtoarele: Creditele angajate 34 anuale vor trece de la 120.6 miliarde n 2006 la 158.4 miliarde n 2013, respectiv o cretere de 31% (n comparaie, bugetul francez n 2004 va fi de 280 miliarde euro). La finele perioadei, aceste credite se vor ridica la 1.27% din PIB al UE-27 (inclusiv Bulgaria i Romnia). Creditele pltite anuale vor crete de la 114.7 mld euro n 2006 la 143.1 mld n 2013, respectiv o cretere de 24.7%. Ca medie anual,

34

Principiul anualitii semnific dependena operaiilor de ctre un exerciiu anual capabil s faciliteze controlul activitii executivului comunitar. Totodat, adesea sunt necesare aciuni plurianuale. n acest caz se face apel la noiune de credite disociate, care se descompun n credite de angajament i credite de pli. Creditele de angajament acoper, n timpul exerciiului financiar n curs, costul total al obligaiilor juridice contractate pentru aciuni a cror realizare se ntinde pe o perioad mai mare de un exerciiu. Creditele de pli acoper, pn la concurena nivelului nscris n buget, cheltuielile care deriv din execuia angajamentelor contractate n cursul acelui exerciiu sau al unui exerciiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizri bugetare anuale.

Politici ale UE

creditele pltite vor reprezenta 1.14% din PIB al UE. S ne reamintim faptul c plafonul resurselor proprii ale UE a fost fixat la 1.24% din PIB i c ase efi de state i guverne din principale ri contribuitoare nete, printre care i Frana, au propus limitarea cheltuielilor comunitare la 1% din PIB.

7.2 Instrumente i principii ale politicii regionale


Conform articolelor 2 i 3 ale Tratatului CE, una din sarcinile Comunitii Europene este de a promova pe ntreg teritoriul comunitar o dezvoltare armonioas, echilibrat i durabil a activitilor economice, un grad ridicat de ocupare a forei de munc i a proteciei sociale, () creterea nivelului de via, a solidaritii i coeziunii economico-sociale n rndul statelor membre. Introdus prin Actul Unic (1986/1987), actualul Titlu XVII al Tratatului UE (Articolele 158 162), privind Coeziunea economic i social subliniaz faptul c una din prioritile Comunitii este aceea de a reduce disparitile ntre dezvoltarea diferitelor regiuni i rmnerea n urm a celor mai puin favorizate regiuni sau insule, inclusiv zonele rurale. Susinerea oferit de Comunitate se va realiza prin intermediul FS. Executivul, respectiv Comisia European, trebuie s raporteze la fiecare trei ani progresele realizate n planul coeziunii economice i sociale, rapoartele urmnd a fi nsoite de propuneri adecvate privind interveniile viitoare din cadrul politicii regionale comunitare. Procedura de luare a deciziilor n cazul politicii de coeziune economic i social
Conform Articolului 161 al Tratatului CE, Consiliul este cel care decide n unanimitate asupra propunerilor fcute de Comisie, dup ce a obinut acordul Parlamentului European i a consultat Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor. Deciziile Consiliului privesc att FS, ct i Fondul de Coeziune, respectiv: a) sarcinile, obiectivele prioritare i modul de organizare al FS; b) regulile generale privind aplicarea acestor fonduri; c) prevederile necesare pentru a asigura eficiena i coordonarea Fondurilor ntre ele, dar i cu alte instrumente financiare existente. Procedura de luare a deciziilor a fost modificat prin Tratatul de la Nisa astfel nct, ncepnd cu 1 ianuarie 2007, Consiliul va lua decizii pe baza unei majoriti calificate n toate problemele legate de FS i de Fondul Coeziune (FC) (art. 161). Acest lucru nseamn ns i faptul c asupra viitoarei perioade de programare, respectiv 2007-2013, Consiliul va lua n continuare decizii prin procedura unanimitii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

7.2.1 Instrumente financiare de realizare a PCES


n prezent, UE ofer asisten financiar n cadrul unor programe regionale multianuale negociate ntre regiuni, statele membre i Comisie, prin intermediul a: patru fonduri structurale (FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP); a unui Fond de Coeziune; a unui Fond de Solidaritate; a patru iniiative i scheme comunitare specifice (INTERREG, LEADER, EQUAL i URBAN). Acestor fonduri, susinute financiar prin intermediul bugetului comunitar, li se adaug fondurile oferite de BEI, pentru obiective legate tot de atingerea CES.

n afara acestor instrumente financiare, ncepnd cu perioada financiar 2000 2006 au fost introduse dou noi instrumente financiare de preaderare, care se adreseaz exclusiv statelor candidate, ISPA i SAPARD. Cele dou noi instrumente vin s se alture ajutorului oferit prin intermediul programului PHARE. Instrumentele de pre-aderare sunt menite, pe de o parte, s ofere acestor ri suportul financiar necesar perioadei de pre-aderare i, pe de alt parte, s obinuiasc viitoarele state membre cu mecanismele specifice accesrii i utilizrii instrumentelor structurale.
INSTRUMENTE STRUCTURALE Fondurile Structurale: Fondul european de dezvoltare regional (FEDER) prin care se finaneaz infrastructura, investiiile productive, proiectele de dezvoltare i asisten orientate ctre IMM-uri; Fondul social european (FSE) ofer sprijin att persoanelor angajate, ct i omerilor prin intermediul unor programe de reconversie, formare etc.; Fondul european de orientare i garantare agricol (FEOGA seciunea Garantare) finaneaz msurile de dezvoltare rural i de asisten acordat fermierilor, n special n acele regiuni rmase n urm din punct de vedere economic, dar i n restul regiunilor UE, prin intermediul politicii agricole comune (PAC); Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP) finaneaz reformele structurale n sectorul pescuitului. Fondul de Coeziune ncepnd cu anul 1993 (urmare a Tratatului de la Maastricht) a fost creat un fond special, Fondul de Coeziune (FC), folosit pentru a finana acele proiecte legate de mediu i transport promovate de statele membre n care PGB/loc este sub 90% din media comunitar, respectiv Spania, Portugalia, Irlanda i Grecia.

Politici ale UE

Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene Creat n noiembrie 2002, cu scopul de a facilita exprimarea solidaritii UE fa de populaia unui stat membru sau n curs de aderare, afectat de un dezastru natural major. Iniiativele comunitare: INTERREG stimuleaz cooperarea transfrontalier, transnaional, interregional i este finanat de FEDER; LEADER promoveaz dezvoltarea durabil n zonele rurale i este finanat de FEOGA-O; EQUAL combaterea oricror forme de discriminare i inegalitilor privind accesul la munc i este finanat de FSE; URBAN ncurajeaz refacerea economic i social a ariilor urbane confruntate cu probleme de dezvoltare; finanat de FEDER. INSTRUMENTE FINANCIARE DE PRE-ADERARE Cerinele impuse rilor candidate n toate aceste domenii infrastructur, industrie, servicii, IMM-uri, agricultur, mediu au impus introducerea unor instrumente financiare noi, specifice perioadei 2000-2006, respectiv ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Instrumentul pentru politici structurale de preaderare) i SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Programul special de aderare pentru agricultur i dezvoltare rural), care s-au adugat programului PHARE iniial.

Fondurile Structurale (FS)


Ceea ce difereniaz aceste fonduri de cellalt important fond, Fondul de Coeziune, este faptul c FS funcioneaz pe baz de programe 35 , structurate n funcie de domeniile i obiectivele prioritare ale politicii regionale comunitare (n vreme ce FC, pe baz de proiecte). Punctul de pornire n procesul de programare l reprezint pregtirea PND, pe baza prioritilor naionale i regionale identificate. Aceste planuri vor fi ulterior naintate Comisiei. Pe baza lor, ntr-o etap urmtoare, se vor realiza aa numitele documente de programare, respectiv: o Documentul unic de programare, DUP, utilizat, n special, pentru finanri sub 1 mld. euro; o Documentul cadru sprijin comunitar, CSC, care se va transpune printr-un numr variabil de programe operaionale (PO) utilizat, de regul, pentru finanri mai mari de 1 mld. euro.
35

Conform manualului Managementul ciclului de proiect, IER, 2003, proiectul reprezint un grup de activiti pentru realizarea unui scop ntr-un cadru de timp stabilit, iar programul o serie de proiecte ale cror obiective contribuie mpreun la ndeplinirea unui obiectiv general comun, la nivel de sector, regiune, ar sau la nivel multinaional.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Conform actualelor reglementri comunitare, tipul de document de programare este condiionat i de obiectivul sub care se afla regiunea respectiv, astfel: o O (1) CSC transpus ntr-un numr de PO pentru programe peste 1 mld. euro sau DUP, pentru programe sub 1 mld. euro; o O(2) DUP i PC (programe complementare); o O(3) alegerea documentelor de programare rmne la latitudinea statelor membre/regiunilor. Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDER) a fost nfiinat n 1975 i urmrete reducerea decalajelor ntre regiunile UE. n cazul acestui fond, interveniile trebuie s se concentreze asupra (Regulamentul Consiliului 1783/1999): investiiilor productive pentru crearea i meninerea unor locuri de munc viabile; investiiilor n infrastructur, care s contribuie la revitalizarea, diversificarea, mbuntirea accesului unor zone economice n declin, zone urbane afectate de omaj, zone rurale i dependente de pescuit; iniiativelor de dezvoltare local i sprijinirea IMM-urilor; investiiilor n educaie i sntate (numai pentru regiunile aflate sub O(1)).

Domeniile vizate sunt: stimularea afacerilor, cercetarea i dezvoltarea tehnologic, societatea informaional, protecia mediului, egalitatea de anse, cooperarea transfrontalier etc. Fondul Social European (FSE) a fost creat n 1958 i a reprezentat de la bun nceput principalul instrument al Politicii sociale comunitare. Susine trei categorii mari de intervenii, respectiv: formarea profesional, reconversia profesional i crearea de noi locuri de munc. Principalele msuri care pot fi finanate sunt (Regulamentul Consiliului 1784/1999): reintegrarea profesional a omerilor; reintegrarea profesional a persoanelor excluse de pe piaa muncii; promovarea egalitii de anse; aciuni specifice privind mbuntirea accesului femeilor pe piaa muncii, mbuntirea sistemelor de educaie i formare;

Politici ale UE

concentrarea dezvoltare.

potenialului

uman

domeniile

cercetrii

Fondul European de Orientare i Garantare pentru Agricultur (FEOGA) a fost creat n 1962 cu scopul de a finana Politica agricol comunitar (PAC). FEOGA sprijin dezvoltarea regiunilor rurale i mbuntirea structurilor agricole, fiind structurat n dou seciuni: seciunea Orientare prin care sunt finanate scheme de modernizare, raionalizare i ajustare a sectorului agricol din zonele rurale; seciunea Garantare prin care sunt finanate msuri de organizare comun a pieelor i de susinere a preurilor agricole.

Seciunea Orientare acioneaz ca un fond structural propriu-zis, fiind finanate urmtoarele intervenii (Regulamentul Consiliului 1258/1999): investiii n asociaiile agricole, n vederea modernizrii, creterii calitii produselor, reducerii costurilor, protejrii mediului etc. sprijinirea tinerilor agricultori i a formrii profesionale n domeniu; sprijinirea pensionrii anticipate; sprijinirea zonelor mai puin favorizate; msuri de protecie a mediului n interaciune cu agricultura, inclusiv de conservare a peisajului rural; procesarea i promovarea pe pia a produselor agricole; dezvoltarea i utilizarea optim a pdurilor; dezvoltarea zonelor rurale prin furnizarea de servicii, ncurajarea agro-turismului, a activitilor meteugreti etc.

Instrumentul Financiar de Orientare n domeniul Pescuitului (IFOP) a fost creat n 1994, prin comasarea tuturor instrumentelor comunitare referitoare la pescuit. Ca i celelalte instrumente comunitare, IFOP a suferit un proces de reform n 1999, ulterior, Regulamentul adoptat pentru perioada 2000-2006 fiind modificat, noile msuri au intrat n vigoare de la 1 ianuarie 2003. Aceste ultime modificri s-au produs din nevoia de a asigura faptul c utilizarea fondurilor publice nu va determina creterea capacitii de pescuit ntr-o perioad n care exist considerabile stocuri n exces.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Pe de alt parte ns, obiectivele IFOP (Regulamentul Consiliului No 1263 din 12 iunie 1999 privind IFOP) au rmas nemodificate i au n vedere: realizarea unui echilibru durabil ntre resursele piscicole i modul de exploatare al acestora; creterea competitivitii i crearea de condiii favorabile dezvoltrii unor afaceri viabile n industria pescuitului; mbuntirea ofertei de pia i a valorii adugate a produselor piscicole i de acvacultur; revitalizarea zonelor dependente de pescuit i acvacultur.

Fondul de Coeziune (FC)


Spre deosebire de fondurile structurale, sprijinul financiar acordat prin intermediul FC se susine prin proiecte (nu programe, ca n cazul FS). Proiectele vor primi finanare n proporie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Proiectele sunt selectate i implementate de ctre statele membre beneficiare, care sunt, n acelai timp, responsabile de managementul i monitorizarea lor financiar. Fondul de coeziune a fost creat n 1993 cu scopul de a sprijini Spania, Portugalia, Grecia i Irlanda, ri care, la acea dat, se situau din punct de vedere economic la un nivel mai redus de dezvoltare dect media comunitar. Reprezint un instrument aparte, care trimite, prin circumstanele n care a fost nfiinat, la obiectivul primordial al PCES, respectiv cel de promovare a progresul economic i social i de eliminare a decalajelor dintre standardele de via existente ntre diferitele regiuni i state membre ale UE. n fapt, conceptul de coeziune economic i social s-a impus prin Actul Unic European (1986) i mai apoi prin Tratatul de la Maastricht (1993), fiind corelat cu procesul de realizare a uniunii economice i monetare. De observat c, dei FC a trecut prin dou perioade de programare, 1994-1999 i 2000-2006, rile care au fost nominalizate iniial pentru ajutor sunt i astzi aceleai, dei Irlanda i unele regiuni din Spania, au depit deja media comunitar. Domeniile vizate de FC sunt protecia mediului i reele de transport transeuropene asociate infrastructurilor de transport, fiecare domeniu beneficiind de cte 50% din bugetul alocat. Pentru perioada 2000-2006, bugetul alocat celor patru state beneficiare a fost cel corespunztor procentajului stabilit de Consiliul European de la Berlin n 1999, respectiv: Spania: 61-63.5% Grecia i Portugalia: 16-18.0% Irlanda: 2-6%.

Politici ale UE

n cazul proiectelor privind mediul se vor putea finana obiective precum: conservarea, protecia i mbuntirea calitii mediului; protecia sntii populaiei; utilizarea raional a resurselor naturale. n acest caz, direciile prioritare sunt: rezerva de ap potabil, tratarea apei menajere i depozitarea deeurilor solide. Se mai adaug, ca aciuni eligibile, proiectele viznd rempdurirea terenurilor, controlul eroziunii solului sau conservarea naturii. n cazul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care urmresc s dezvolte infrastructura la nivelul Reelei Trans-Europene de Transport (Trans-European Transport Network).

Fondul de Solidaritate al UE
Fondul de Solidaritate al UE (The European Union Solidarity Fund) numit i Fondul European de Solidaritate (European Solidarity Fund) este cel mai nou fond al politicii regionale i a fost nfiinat n noiembrie 2002 (Regulamentul Consiliului 2012/2002), n urma inundaiilor care au afectat Frana, Germania, Austria i Republica Ceh. Obiectivul acestui fond este de a facilita exprimarea solidaritii UE fa de un stat membru sau n curs de aderare, care a fost afectat de un dezastru natural major i permite o reacie imediat, eficient i flexibil, n funcie de situaia concret. Pn n prezent, resursele acestui fond au fost folosite n situaii precum inundaiile din august 2002 (care ai i impus crearea lui n noiembrie 2002) sau incendiile spontane din Portugalia din iulie 2003. Pentru a estima amploarea unui dezastru natural i a justifica susinerea prin intermediul acestui fond, s-au stabilit dou criterii de baz: 1. la nivelul unui stat, pierderile estimate s se ridice la circa 3 mld. euro (preuri 2002) sau mai mult de 0.6% din venitul naional brut; 2. n cazul unor dezastre regionale excepionale, se admite i acoperirea unor daune mai mici de 3 mld. euro, n cazul n care au afectat cea mai mare parte a populaiei i au avut consecine majore i de durat asupra condiiilor economice i sociale din regiune. Suma alocat anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. euro, pentru aciuni reparatorii i daune care nu au putut fi asigurate. Sunt eligibile urmtoarele categorii de aciuni: reabilitarea imediat a infrastructurii, uzinelor electrice, de ap, a telecomunicaiilor, transportului, sntii i educaiei;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

asigurarea de locuine temporare i servicii de salvare, ca reacie imediat la nevoile populaiei; asigurarea imediat de msuri de protecie a patrimoniului cultural; dezafectarea cu rapiditate a zonelor lovite de dezastru. Evaluarea impactului, a utilitii i eficienei se realizeaz anual, iar la data de 1 iulie a fiecrui an, Comisia are obligaia s prezinte un raport privind activitatea acestui fond.

7.2.2 Principii de baz n alocarea Fondurilor Structurale


ncepnd cu 1988, FS opereaz pe baza a patru principii cheie, respectiv: concentrarea, programarea, parteneriatul, adiionalitatea. Concentrarea implic faptul c FS sunt concentrate asupra unui numr definit de obiective prioritare. Dac pentru perioada 1994-1999, numrul lor a fost de apte (O1, O2, O3, O4, O5a i O5b, O6), pentru urmtoarea perioad de programare, 2000-2006, numrul lor a fost redus la trei (O1, O2 i O3). De observat c Obiectivul 6 a fost introdus dup aderarea Austriei, Finlandei i Suediei n 1995, cu scopul de a sprijini regiunile slab populate din nordul Finlandei i Suediei (regiuni cu mai puin 8 locuitori/km2). Cel mai important obiectiv a fost i rmne Obiectivul 1 (O1), att din punct de vedere financiar, ct i politic. n cadrul acestui obiectiv se acord sprijin financiar acelor regiuni n care PIB/locuitor este mai mic de 75% n raport cu media comunitar. Programarea principiu introdus n 1988, introduce o diferen semnificativ n raport cu perioadele anterioare. Deoarece, pn la aceast dat, fusese n prim plan finanate proiecte individuale, acest lucru generase suprapuneri i ineficien. Ca atare, reforma a introdus programarea multianual, menit s asigure o mai bun coordonare la nivelul programelor. n practic, acest lucru nsemna faptul c statele membre trebuiau s depun planuri de dezvoltare, care s formeze baza negocierilor cu Comisia European i care s se regseasc, eventual, n CSC. n cele din urm, includ strategiile de dezvoltare prioriti de aciune pentru FS, obiective specifice i contribuiile financiare necesare atingerii acestor obiective. Ulterior, CSC se implementeaz prin intermediul unor

Politici ale UE

PO. ncepnd cu 1994, a devenit posibil pentru un stat membru s negocieze un DUP, reprezentnd o fuziune ntre un CSC i diferitele PO, care necesit doar o aprobare formal din partea Comisiei. Principiul parteneriatului este legat de principiul anterior, al programrii, n legtur cu principiul subsidiaritii. Parteneriatul i propune s conduc la realizarea unei strnse cooperri ntre autoritile europene, naionale i regionale, n pregtirea i implementarea programelor FS. Treptat, parteneriatul a fost extins, fiind implicai i partenerii sociali i economici. n fine, principiul adiionalitii a fost confirmat n 1988 ca reprezentnd principala trstur a FS, care oblig statele membre s ofere cofinanare pentru proiectele i programele eligibile pentru susinere prin intermediul FS. Ca atare, statele membre se oblig s menin nivelul cheltuielilor structurale publice cel puin la nivelul perioadei de programare anterioare.

7.2.3 Obiective ale PDR pentru perioada 2000-2006


n fiecare perioad de programare sunt stabilite obiective specifice, care marcheaz liniile de aciune ale FS, obiectivele fiind decise n funcie de principalele prioriti identificate la nivel comunitar. Ca atare, aceste obiective apar ca obiective prioritate, care au caracter operaional (nu strategic), fiind direct corelate cu domeniile care necesit intervenii structurale ntr-o anumit perioad de programare. Pentru perioada de programare 2000-2006 au fost identificate trei prioriti crora le corespund trei obiective (reamintim faptul c, n perioada 1994-1999, au fost stabilite 6-7 obiective prioritare 36 ). Obiectivul 1 (teritorial) dezvoltarea regiunilor rmase n urm FEDER, FSE, FEOGA O, IFOP Obiectiv general: urmrete promovarea dezvoltrii i susinerea ajustrilor structurale n cadrul regiunilor rmase n urm din punct de vedere economic. Sunt finanate investiiile n infrastructura de baz (transport, reele de ap, energie, tratarea deeurilor), precum i investiiile n sntate i educaie;

36

Deoarece pot aprea confuzii privind numrul de obiective prioritate, facem precizarea c diferena provine din modalitatea de numerotare a acestora, Obiectivul 5 fiind mprit n alte dou subobiective, 5a i 5b.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Sunt eligibile regiunile n care PIB/loc este mai mic de 75% din media PIB al UE, nivelul investiiilor este redus, rata omajului este superioar mediei UE, infrastructura de baz este deficitar etc.; Vizeaz maxim 22% din populaia UE i reprezint circa 70% din bugetul alocat FS; Sunt vizate, n principal, regiuni din Spania, Portugalia, Grecia, sudul Italiei, Corsica, Irlanda, Danemarca, Suedia (regiunile ultraperiferice), Finlanda (regiunile cu o densitate a populaiei foarte sczut, sub 8 locuitori/km ptrat).

Obiectivul 2 (teritorial) reconversia economic i social a regiunilor cu dificulti structurale FEDER, FSE Susinerea reconversiei economice i sociale a zonelor care, dei au un nivel de dezvoltare apropiat de media comunitar, se confrunt cu dificulti structurale (declin industrial), ceea ce genereaz o rat a omajului ridicat; Zone vizate: zonele industriale n declin, zonele dependente de pescuit, cartiere urbane n dificultate; n general, acele centre n care problemele nu sunt legate de absena infrastructurii necesare i de declinul economic al activitilor economice tradiionale, ceea ce impune gsirea de soluii n direcia unei dezvoltri economice alternative; Reprezint circa 11,5% din bugetul FS i vizeaz circa 18% din populaia UE (10% sunt zonele industriale, 5% zonele rurale, 2% zonele urbane i 1% zonele dependente de pescuit);

Obiectivul 3 (sectorial 37 ) dezvoltarea resurselor umane FSE Susine aciuni n favoarea dezvoltrii resurselor umane, menite s permit att reducerea omajului ct i prevenirea acestuia, pe ntreg teritoriul UE, cu excepia regiunilor eligibile sub obiectivul 1; Vizeaz aciuni n favoarea omerilor (formare de baz, formare continu, ameliorarea structurii educaionale), aciuni pentru susinerea egalitii de anse, n special pentru grupurile sociale fragile: femei, grupuri etnice, persoane cu handicap, persoane discriminate pe criterii de vrst etc.; Reprezint circa 12,3% din FS.

37

n limba englez, thematic objective

Politici ale UE

O prezentare comparativ a obiectivelor prioritare specifice perioadei 2000-2006, n comparaie cu cele utilizate n perioada anterioar, 1994-1999, este realizat n Tabelul 7.6 Obiectivele prioritare ale FS pentru perioadele 1994-1999 i 2000-2006
Tabelul 7.6
Obiective prioritare 1994-1999 O(1) ajustarea economic i structural a regiunilor rmase n urm din punct de vedere economic FEDER+FSE+ FEOGA-O Obiective prioritare Reforma FS 2000-2006 O(1)- ajustarea Fostele FEDER,+ economic a obiective FSE+FE O(1)+O(6) regiunilor OGAO rmase n urm +IFOP ca nivel de dezvoltare (inclusiv a celor din Nordul Europei) O(2) Fostele FEDER+ Obiective reconversia FSE O(2)+O(5b) economic i social a regiunilor cu dificulti structurale (urbane, rurale, dependente de pescuit etc.) O(3)Fostele FSE Obiective dezvoltarea O(3) + O(4) resurselor umane n afara regiunilor eligibile sub O(1) Obs: fostele arii aflate sub O (5a) sunt sprijinite n cadrul PAC, prin componenta Garantare a FEOGA

O(2) reconversia economic a regiunilor aflate n declin industrial

FEDER+FSE

O(3) combaterea omajului pe termen lung i facilitarea integrrii profesionale a tinerilor i persoanelor expuse excluderii de pe piaa muncii O(4) facilitarea adaptrii forei de munc, de orice sex, la schimbrile din industrie i din procesul de producie, n general O(5) promovarea dezvoltrii rurale: O(5a) - urgentarea ajustrii structurilor agricole n cadrul reformei PAC; O(5b) facilitarea dezvoltrii i ajustrii structurale a zonelor rurale; O(6) - dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor slab populate din zonele nordice ale Suediei i Finlandei

FSE

FEOGAO + FEDER +FSE, FEOGA-O

FEDER+ FSE+ FEOGA O

Sursa: realizat de autor pe baza informaiilor oferite de Rapoartele de coeziune ale Comisiei

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Desigur, dup cum am artat anterior, nu reducerea numrului de obiective a reprezentat aspectul-cheie al reformei susinute prin Agenda 2000, ci, mai degrab, reducerea numrului de regiuni acoperite de aceste obiective. Cum cea mai mare parte a cheltuielilor pentru aciuni structurale sunt destinate Obiectivului 1 (aproximativ 70% din cheltuielile totale), cel mai important factor n definirea actualei politicii regionale l reprezint regiunile acoperite de acest Obiectiv. De observat c numai cteva dintre regiunile care au fost acoperite n perioada 1993 1999 de Obiectivul 1 sau Obiectivul 6 au fost declarate neeligibile pentru aceste obiective n perioada 2000 2006 i anume: Flewoland din Olanda; Hainaut din Belgia; Cantabria din Spania; Estul i sudul Irlandei; Molise din Italia; Lisabona i Vale de Tejo din Portugalia; Berlinul de Est din Germania; Irlanda de Nord, zonele insulare i Highlands din Regatul Unit al Marii Britanii.

Dar chiar i aceste regiuni au primit o aa-numit asisten de tranziie pn la sfritul anului 2005. Iar Marea Britanie a fost compensat nc o dat i, n schimbul renunrii la Irlanda de Nord, Highlands i zonele insulare, ca regiuni acoperite de Obiectivul 1, a obinut acoperirea sub acest obiectiv a regiunilor Soth Yorkshire, West Wales and the Valleys, Cornwall i Insulele Scilly, precum i Merseyside. n plus, toate aceste regiuni excluse de sub Obiectivul 1 pot accesa fonduri comunitare sub Obiectivele 2 i 3, precum i unele programe cuprinse n Iniiativele Comunitare LEADER, URBAN, INTERREG i EQUAL.

7.3 Reforma Politicii de Coeziune Economic i Social


Extinderea UE, proces care implic transferuri structurale considerabile, impune abordarea cu realism a direciei de aciune n ceea ce privete reforma PDR. Dup cum am artat n prima parte, UE utilizeaz FS cu scopul de a susine dezvoltarea regiunilor mai puin competitive (definite ca avnd un PIB/loc sub 75% din media comunitar, aceste regiuni primesc ajutor prin Obiectivul 1, obiectiv care acoper circa 2/3 din fonduri). De asemenea, FS sunt destinate i regiunilor care se confrunt cu modificri structurale (Obiectivul 2, circa 10% din fonduri), precum i programelor care includ msuri privind piaa muncii (Obiectivul 3, circa 13%). O alt

Politici ale UE

parte a fondurilor, rmas dup acoperirea celor trei obiective, este orientat ctre iniiativele comunitare. n plus, politica structural are n vedere i modul de alocare i utilizare al FC, destinat celor mai puin dezvoltate state membre. n practic, aceste fonduri sunt considerate drept instrumente distributive (dei adesea criteriile de selecie au fost considerate a fi mult prea vagi, iar necesitatea anumitor msuri nu a fost justificat suficient) i/sau de alocare (fiind deci menite s ajute statele membre mai puin competitive, prin folosirea unor fonduri constituite la nivel comunitar prin aportul tuturor celorlalte state membre). Evoluia efortului financiar pe obiective (excepie fcnd susinerea tranzitorie) medie anual/locuitor, preuri 1999, pentru UE-15
Tabelul 7.7 O(1) O(2) O(3) Coeziune 1989-1993 123 21 1994-1999 187 46 10 40 2000-2006 220 41 12 40

Sursa: Al doilea Raport de coeziune i Al treilea Raport de coeziune, n Revue Elargissement. Special Cohesion, aprilie 2004

Ultima extindere a Uniunii Europene cea de-a cincea ce a avut loc la 1 mai 2004 pentru zece ri (pentru Bulgaria i Romnia aceasta este planificat a avea loc n 2007) a fost adesea calificat ca fiind inedit i fr precedent, prin amploarea sa. Acest ultim val de extindere este, ntradevr, foarte diferit de cele anterioare 38 . n acelai timp, au existat i exist i n prezent numeroase voci critice care relev i aspectele negative pentru Uniunea European generate de acest proces care, dei comparabil cu extinderile precedentele n termeni de populaie, a accentuat foarte mult disparitile n cadrul Uniunii. Pe de o parte, cele zece state noi membre concentreaz 15% din populaia Uniunii Europene extinse i 19% din teritoriu. Cu titlu comparativ, populaia rilor din prima extindere a Uniunii Europene din 1973, (Marea Britanie, Danemarca i Irlanda) a reprezentat un sfert din populaia Uniunii cu nou membri, iar n ceea ce privete teritoriul, dimensiunea extinderilor
38

n cazul extinderii spre est, toate statele candidate trebuiau s ndeplineasc cerine specifice, transpuse n capitole de negociere. La Summit-ul de la Copenhaga din iunie 1993 s-au definit n mod concret criteriile pentru extinderea ce avea s urmeze: toate statele admise trebuiau s dein o democraie stabil, s fie asigurat respectarea legii i capacitatea de adoptare a acquis-ului comunitar, s fac dovada unei economii de pia funcionale care s asigure ndeplinirea criteriilor de convergen de la Maastricht.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

precedente (1973, 1981, 1986 i 1995) a fost mai semnificativ raportat la talia Uniunii Europene din momentele respective. Pe de alt parte, dac avem ca termen de referin produsul intern brut (PIB), diferenele sunt mult mai marcante. Extinderea a dus la creterea disparitilor n interiorul Uniunii: n medie, venitul pe locuitor al acestor ri reprezint 50% din cel al mediei Uniunii Europene; doar trei ri depeau acest nivel la momentul aderrii, i anume Slovenia, Republica Ceh i Ungaria (ca titlu de comparaie, PIB/loc. al Greciei, Spaniei i Portugaliei, la data aderrii lor, respectiv 1981, 1986 i 1986 se situa la 60% fa de media european). Cu toate acestea, dinamismul acestor economii, precum i exemplul Irlandei i Spaniei pledeaz pentru optimism. n mod evident, extinderea UE de la 15 la 25 i apoi la 27 de membri, prin costurile pe care aceast extindere le implic i care se vor reflecta asupra viitoarei perspective financiare (2007-2013), plaseaz dezbaterile privind viitorul politicii de coeziune (incluznd aici att instrumentele structurale, ct i pe cele de preaderare) n centrul ateniei. Evoluii comparative privind extinderile succesive ale Uniunii Europene
Tabelul 7.8
UE de la 6 la 9 membri 9 la 12 membri 12 la 15 membri 15 la 25* membri Anul extinderii 1973 1981-1986 1995 2004 Populaie Teritoriu PIB (% total UE) (% total UE) (% medie UE) 25 18 6 15 22 31 27 19 20 9 7 5 PIB/loc (% medie UE) 95 60 104 46

* Cipru, Ungaria, Estonia, Letonia, Lituania, Slovacia, Slovenia, Polonia, Malta, Republica Ceh au mpreun 75 milioane locuitori, un teritoriu de 738.571 km2, PIB de 404 mld. euro i PIB/loc. de 10.895 euro. Sursa: Comisia European

Aa cum se arta ntr-un recent raport al Comisiei (Communication de la Commission, 2003, p. 2), lrgirea UE la 25 de membri reprezint o provocare fr precedent pentru competitivitatea i coeziunea intern a Uniunii, ceea ce nseamn c viitoarea politic de coeziune va fi n mod decisiv influenat de evoluii precum: creterea fr precedent a disparitilor economice n interiorul Uniunii: n cazul PIB/locuitor, decalajul ntre segmentul format din 10% din populaia care triete n regiunile cele mai prospere i cel format din 10% din populaia care triete n regiunile cel mai puin prospere se va dubla n raport cu situaia actual (a UE -15);

Politici ale UE

modificarea geografic a repartizrii disparitilor. ntr-o UE cu 25 membri, aproximativ 25% din populaia total (circa 116 milioane locuitori), va tri n regiuni n care PIB/loc. va fi inferior limitei de 75% din media comunitar (fa de 65 milioane, respectiv 18%, n cazul UE actuale). n aceast situaie, patru ceteni din zece vor tri n actualele state membre n vreme ce ase din ei n actualele state candidate; o situaie i mai puin favorabil se va nregistra n cazul ocuprii forei de munc. Astfel, vor trebui create circa trei milioane de noi locuri de munc pentru a alinia gradul de utilizare al forei de munc din actualele state candidate, la cel existent n UE n acest moment, i asta datorit tendinei de cretere nregistrate de rata omajului i de reducere a gradului de ocupare a forei de munc. Dezbaterile care au precedat elaborarea celui de-al treilea raport asupra coeziunii economice i sociale au relevat existena a dou categorii mari de probleme privind prioritile de urmrit i mijloacele de realizare ale politicii de coeziune. n ceea ce privete prioritile, a existat un larg consens n ceea ce privete orientarea resurselor existente numai asupra regiunilor cel mai puin dezvoltate i, n special, asupra noilor state membre. O problem sensibil au reprezentat-o ns regiunile aparinnd actualelor state membre, care beneficiaz de sprijin sub Obiectivul 1, i care, n ciuda faptului c nu au realizat nc procesul de convergen economic, ar fi putut pierde sprijinul actual ca urmare a reducerii mediei PIB/loc. ntr-o Uniune lrgit (urmare a aa-numitului efect statistic). Astfel, conform datelor anului 2000, 18 regiuni (circa 21 milioane de locuitori) s-ar fi putut afla n aceast situaie. n plus, alte regiuni nu ar mai fi ndeplinit criteriile de eligibilitate pentru a fi considerate mai puin dezvoltate, nici n cazul n care nu s-ar fi realizat extinderea, pentru c nregistrau un PIB/loc. superior pragului de 75% din media comunitar a UE-15. Ca atare, s-a impus necesitatea meninerii unui ajutor degresiv n favoarea acestor regiuni. n legtur cu mijloacele de realizare ale CES, discuiile au scos n eviden necesitatea simplificrii modului de gestionare al FS att pentru actuala perioad de programare, ct mai ales pentru intervalul urmtor. Statele membre s-au pronunat pentru simplificarea i descentralizarea responsabilitilor n materie de gestiune financiar i control al FS. Opinia general este c actualul sistem, cu reguli foarte detaliate i fondat pe un model unic este inadecvat, din cauza nevoilor diferite existente n fiecare din rile beneficiare, categoriilor de intervenii impuse, resurselor disponibile etc. Lrgirea Uniunii va impune modificarea actualului sistem, pornind de la necesitatea ntririi capacitii administrative a noilor state membre.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Figura 7.1 Repartiia pe ri a Fondurilor Structurale n perioada 1994 - 2006 Apare cu eviden faptul c extinderea UE va agrava pe de o parte, tensiunile dintre, necesitatea unui sistem descentralizat i, pe de alt parte, necesitatea unui control eficient al modului de finanare, realizat de ctre Comisie. La rndul lor, reprezentanii Comisiei au subliniat n numeroase rnduri faptul c modificarea sistemului de gestiune, propus de statele membre, va trebui realizat n lumina Articolului 274 al Tratatului, prin care se confer Comisiei dreptul de execuie bugetar. Ca atare, o mai larg descentralizare va trebui s fie nsoit de o definire mai exact a responsabilitilor, care s ofere asigurrile necesare n ceea ce privete utilizarea resurselor comunitare. n ceea ce privete finanarea politicii CES, la propunerea fcut de Parlamentul European (din noiembrie 2002) prin care se indica cifra de 0,45% din PIB comunitar ca nivel al alocrii pentru politica CES dup 2006, opinia general exprimat n dezbaterile care au avut loc pn acum a fost ca acest nivel s fie considerat ca minim. Cu toate acestea, exist i voci reprezentnd poziia statelor net contribuitoare care nu susin o asemenea abordare. O alt provocare major a perioadei imediat urmtoare, pentru autoritile din rile candidate, o reprezint implementarea PDR. Pentru aceste ri, managementul FS implic mutaii la toate nivele administrative astfel nct s corespund cadrului legal existent n UE. n acest sens, vor trebui fcute eforturi deosebite n domenii precum: realizarea unui cadru juridic compatibil cu cel existent n UE, care s permit implementarea PDR; stabilirea unui cadru administrativ corespunztor, dup consultarea Comisiei, pe structura NUTS;

Politici ale UE

capacitatea de a realiza programe multianuale de dezvoltare regional; definirea clar a responsabilitilor pentru toate prile implicate n implementarea viitoarei PDR din rile candidate; asigurarea compatibilitii cu principiile generale ale asistenei structurale: programare, parteneriat, adiionalitate, management, monitorizare, evaluare, control financiar.

Studii recente 39 au adus n discuie noi elemente. Aa de pild, la ntrebarea dac politica de coeziune este sau nu coerent cu alte politici comunitare, i, n special cu Agenda Lisabona privind creterea competitivitii globale a economiei europene, autori precum A. Sapir sau D. Tarschys s-au artat mai degrab sceptici. Argumentele lor sunt legate de faptul c elemente precum flexibilitatea pieei muncii, promovarea cercetrii, a tehnologiei informaiei, dei sunt eseniale pentru creterea competitivitii, nu reprezint i inte declarate ale politicii de coeziune. Propunerea fcut autorii menionai i susinut de majoritatea rilor net contribuitoare la bugetul UE, de renaionalizare a politicii structurale, respectiv de transfer a aspectelor regionale ale politicii de coeziune de la nivelul UE la nivelul statelor, nu a ntrunit i susinerea Comisiei, care, dimpotriv s-a artat extrem de ostil unor schimbri de aceast manier. Indiferent de sensul pe care reforma politicii structurale l va cunoate, fie n direcia unor simple corecii la nivel de mecanisme i proceduri, care s nu modifice n fapt elementele de baz ale actualei PCES, fie n direcia unor transformri radicale (de genul renaionalizrii politicii de coeziune), perioada imediat urmtoare va aduce n prim-plan dezbateri aprinse, n care se vor ciocni argumente pro i contra i care, n final, vor proiecta o nou PCES, diferit de cea pe care o cunoatem astzi.

7.3.1 O nou arhitectur a PCES dup 2007?


n data de 10 februarie 2004, Comisia a adoptat o propunere cu privire la bugetul pentru o Uniune European extins, ce va cuprinde 27 de ri membre pe perioada 2007-2013. Aceasta a fost o decizie important, Comisia plednd pentru ideea c interveniile Uniunii ntr-o serie de domenii ale politicilor-cheie trebuie consolidate iar PCES s fie mai ambiioas i s constituie un element esenial al cheltuielilor comunitare.
39

Vezi An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, Chairman of the Group, Andre Sapir, July 2003, sau Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy, Swedish Institute for European Policy Studies, September 2003.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Odat cu publicarea celui de-al Treilea Raport de Coeziune, Comisia propune un plan detaliat de prioriti i de msuri privind realizarea lor, menit s consolideze PCES, innd ns cont i de recomandrile generale privind noile Perspective Financiare. De subliniat c i n cadrul acestui document, coeziunea nu a fost privit numai ca o modalitate de redistribuire a veniturilor, ci ca o politic dinamic ce a ncercat s creeze noi resurse adresndu-se n mod direct acelor factori care influeneaz indicatorii de competitivitate economic i de ocupare a forei de munc, mai ales acolo unde capitalul potenial rmas neutilizat atinge niveluri foarte nalte. Pe lng problemele generate de extinderea spre Est (creterea diferenelor de dezvoltare economic n cadrul UE, scderea nivelului mediu al PIB comunitar etc.), Uniunea se confrunt i cu unele provocri generate de restructurarea economic, pe fondul accelerrii fenomenului de globalizare, liberalizrii comerului internaional, revoluiei tehnologice, dezvoltrii economiilor i societilor informaionale, fenomenului de mbtrnire a populaiei, a creterii migraiei i omajului. n aceste condiii, reforma PCES nu putea fi conceput n afara prevederilor Strategiei Lisabona 40 . Cu alte cuvinte, reforma acestei politici trebuie s se adreseze i obiectivelor Agendelor Lisabona i Gothenburg i s devin un motor pentru atingerea acestora prin derularea unor programe att la nivel naional, ct i regional. n realitate, obiectivele Agendei Lisabona i cele ale PCES se suprapun aproape perfect, de vreme ce creterea economic reprezent numitorul comun al ambelor proiecte 41 . n ceea ce privete coninutul programelor, exist corespondene importante ntre prevederile Agendei Lisabona i destinaia Fondurilor Structurale n domenii precum: ocuprii forei de munc, infrastructurilor informatice, cercetrii, resurselor umane, dezvoltrii ntreprinderilor, integrrii sociale sau dezvoltrii durabile. n sprijinul celor afirmate anterior, vom prezenta n continuare cteva repere cantitative privind modul de alocare a FEDER. Astfel, de la nceputul
40

41

Strategia Lisabona a fost adoptat n martie 2000, se viza transformarea Europei, pn n anul 2010, n cea competitiv economie bazat pe cunoatere din lume. Mai trziu, Consiliul de la Nisa din decembrie 2000 a transpus obiectivele Agendei Lisabona privind reducerea srciei ntr-o strategie coordonat de integrare social la nivel european. A urmat Consiliul de la Gothenburg (iunie 2001) unde s-a decis extinderea Strategiei Lisabona prin includerea de prevederi referitoare la protecia mediului nconjurtor i urmarea unui model de dezvoltare economic sustenabil. innd cont de toate acestea, rezult c includerea Politicii de Coeziune n i subordonarea ei fa de obiectivele acestei Agende reprezint o evoluie fireasc chiar dac recent au avut loc discuii privind necesitatea completrii i actualizrii Agendei Lisabona. Numai c n cazul programelor regionale, acesta se transpune n termeni de promovare a convergenei ntre state membre i regiuni, n funcie de nivelul PIB/loc.

Politici ale UE

anului 2000, prin intermediul acestui fond au fost alocate aproape 80 de miliarde euro pentru susinerea atingerii obiectivelor Agendei Lisabona n perioada 2000 2006, respectiv 42 : 60 mld. euro pentru prevenirea i combaterea omajului, dezvoltarea resurselor umane i sprijinirea integrrii sociale pe piaa muncii; 5,8 mld. euro pentru infrastructur n domeniul serviciilor sociale i sntate public (inclusiv faciliti pentru ngrijirea copiilor i modernizarea spitalelor) i alte 1,2 mld. euro pe piaa muncii (pentru sprijinirea integrrii sociale i flexibilizarea forei de munc); 9,6 mld. euro pentru cercetare, dezvoltare tehnologic i inovaie; 21,6 mld. euro pentru dezvoltarea IMM-urilor i 3 mld. euro pentru finanarea riscului de capital al IMM-urilor; 6,2 mld. euro pentru infrastructur n domeniul telecomunicaiilor i societii informaionale; 1,5 mld. euro pentru infrastructura necesar n domeniul educaiei si dezvoltrii abilitilor; 29,3 mld. euro pentru infrastructura de transport (inclusiv osea/cale ferat i direcionarea cursurilor de ap) i alte 833 mil. euro pentru dezvoltarea surselor de energie regenerabil. n plus, Fondul de Coeziune a alocat o suma de 4,3 mld. euro acestor domenii i a planificat alocarea altor 5,5 mld. euro pentru construirea reelelor de transport trans-europene; 10,4 mld. euro pentru infrastructura de mediu. n plus, Fondul de Coeziune a alocat o sum de 2,8 mld. euro, urmnd ca alte 6,2 mld. euro s fie alocate obiectivelor de mediu specifice.

Deoarece dezbaterile publice generate de reforma PCES au scos n eviden necesitatea concentrrii asupra unui numr mai redus de probleme, eseniale pentru asigurarea coeziunii la nivelul UE, precum cea a competitivitii, dezvoltrii durabile, restructurrii economice i sociale, propunerile fcute de Comisie n Third Cohesion Report au vizat un numr limitat de teme prioritare, menite s reflecte agenda stabilit la Lisabona i Gotheburg, (European Commission, 2004) respectiv:

42

De asemenea, n urma revizuirii programelor la jumtatea perioadei de programare (midterm review) n anii 2003 2004, au fost alocate n plus 8 mld. din rezerva de performan pentru acele programe care au fost implementate cu succes de statele membre. Prin aceasta, statele membre i regiunile au avut ocazia s obin resurse financiare suplimentare pentru domeniile vizate de Strategia Lisabona.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

convergen; competitivitate regional i ocuparea forei de munc; cooperare teritorial transfrontalier.

Prioritatea convergen, care are n vedere susinerea creterii economice i a procesului de creare a noi locuri de munc n cele mai puin dezvoltate state i regiuni comunitare, este i cea care reflect, n fapt, elementul de continuitate n cadrul PCES 43 . Sunt vizate acele regiuni n care PIB/loc este sub 75% din media comunitar, iar interveniile au ca obiectiv crearea de condiii favorabile pentru asigurarea creterii economice, menite s permit realizarea unei convergene reale. Strategiile vor trebui s aib n vedere creterea pe termen lung a competitivitii i a gradului de ocupare a forei de munc. Pentru regiunile care vor fi afectate de aa-zisul efect statistic 44 , Comisia propune acordarea unei susineri temporare. Pentru a menine echitatea interveniilor, nivelul susinerii acordate ar trebui s fie mai mare dect cel decis n 1999, la Berlin, pentru regiunile aflate la acel moment n tranziie. Acest ajutor ar trebui s ia sfrit n 2013, fr a mai fi urmat de o alt perioad de tranziie.
Efectul statistic nregistrat n 18 regiuni care au un PIB/loc. mai mic de 75% din media UE15, regiuni care nsumeaz circa 19 milioane locuitori (inclusiv Malta, nou stat membru). Pentru cele 18 regiuni, extinderea UE la 25 state membre va nsemna creterea PIB/loc la peste 75% din media comunitar (cretere strict statistic). Conform estimrilor, patru regiuni sunt plasate n Germania de Est, patru n Marea Britanie, patru n Spania, una n Grecia i una n Portugalia. Deoarece aceste regiuni se confrunt cu exact aceleai slbiciuni structurale ca i nainte de extindere, obligaia de a menine susinerea fa de acestea apare ca evident.

Prioritatea convergen va fi susinut de resursele financiare ale FEDER, FSE i FC. Fiecare din cele trei fonduri va fi orientat cu prioritate ctre anumite tipuri de intervenii, menite s rspund tocmai problemelor identificate la nivel comunitar, privind competitivitatea, dezvoltarea durabil sau restructurarea economic i social.

43

Conform Art. 158 al TUE, prioritatea PCES este de a reduce decalajele dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni. 44 Regiunile care se confrunt cu aa-numitul efect statistic sunt acele regiuni n care se va nregistra o relativ mbuntire a nivelului PIB/loc, ca urmare a includerii n UE a unor ri cu un PIB/loc mult mai mic.

Politici ale UE

Astfel, FEDER va susine intervenii pentru: modernizarea i diversificarea structurii economice a statelor membre i a regiunilor, cu accent pe inovare la nivelul firmelor, prin favorizarea unor relaii mai strnse ntre institutele de cercetare i industrie i a utilizrii ITC (information and commnunication technologies), dezvoltarea de condiii favorabile pentru procesul de cerectare i dezvoltare, mbuntirea accesului la finanare i know-how i ncurajarea noilor afaceri; extinderea i dezvoltarea infrastructurii de baz din transporturi, telecomunicaii i reele de energie, furnizare a apei i mediului; protejarea mediului, n special prin stimularea statelor n atingerea unui grad de compatibilitate ct mai ridicat cu acquis-ul comunitar n domeniu, susinerea dezvoltrii eco-industriilor, reabilitarea zonelor industriale n declin, susinerea msurilor de prevenire a riscurilor naturale i tehnologice, realizarea de investiii n infrastructur prin programul Natura 2000 n direcia promovrii dezvoltrii durabile, introducerea de metode de transport din categoria celor curate, precum i dezvoltarea unor noi surse de energie; ntrirea capacitii instituionale la nivel naional i regional n gestionarea FS i a FC.

n cazul FSE, acesta va juca rolul principal ca instrument de susuinere financiar a Strategiei Europene de ocupare a forei de munc (European Employment Strategy), iar rolul lui se va reflecta n: mbuntirea calitii i responsabilitii instituiilor specifice pieei muncii, educaiei i a sistemelor de formare, a serviciilor sociale i de sntate; creterea investiiilor n capitalul uman, prin creterea nivelului educaiei i creterea accesului pe piaa muncii; susinerea unui proces continuu de adaptare la schimbare, la nivelul administraiei publice. La rndul su, FC va fi n continuare destinat statelor membre cu un PIB/loc sub 90% din media comunitar, ca modalitate de administrare, Comisia propunnd meninerea evalurii la jumtatea intervalului. Prioritatea competitivitate regional i utilizarea forei de munc va viza interveniile n direcia anticiprii i promovrii schimbrii i are n vedere faptul c statele membre, regiunile i cetenii UE vor trebui s se adapteze la o lume n continu schimbare din punct de vedere economic i social, care s fie orientat ctre o economie bazat pe cunoatere. Probleme

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

particulare vor genera mbtrnirea populaiei, creterea imigraiei, lipsa forei de munc n anumite sectoare cheie, incluziunea social. Deoarece n acest moment modul de implementare al Agendei Lisabona este nesatisfctor, Comisia propune ca suportul financiar comunitar s acioneze ca un catalizator la nivelul politicilor naionale i regionale, prin dou tipuri de intervenii: prin intermediul programelor regionale - PCES ar trebui s ajute regiunile i autoritile regionale s anticipeze i promoveze schimbrile economice din zonele industriale, urbane i rurale, prin ntrirea competitivitii, pornind de la decalajele economice, sociale i teritoriale existente; prin intermediul programelor naionale PCES ar trebui s sprijine populaia n procesul de adaptare i schimbare economic, n linie cu prioritile EES, prin susinerea unor politici care s conduc la mai buna utilizare a forei de munc, creterea calitii i productivitii muncii i a gradului de incluziune social.

A treia prioritate, cooperarea teritorial transfrontalier are n vedere promovarea unei dezvoltri armonioase i echilibrate a teritoriului UE. n principiu, toate regiunile definite la nivel NUTS III, aflate de-a lungul granielor interne i externe, terestre i maritime, pot iniia aciuni de cooperare transfrontalier cu scopul de a promova soluii comune n cazul unor probleme care pot s apar ntre state vecine, precum cele legate de dezvoltarea urban, rural, relaii economice, dezvoltarea IMM etc. Pentru noua perioad de programare, Comisia va propune o nou structur administrativ, Autoritatea regional transfrontalier (Cross-border regional authority) i un nou instrument, Noul Instrument de nvecinare (New Neighbourhood Instrument).

Repartizarea resurselor financiare pe cele trei prioriti


Pentru perioada 2007-2013, propunerile Comisiei incluse n perspectivele financiare (European Commission, Building..., 2004), menite s susin cele trei prioriti ale politicii de coeziune reformate, reprezint echivalentul a 0.41% din PNB al UE-27 (ceea ce echivaleaz cu 0.46% dac avem n vedere i transferurile prin instrumentele rurale i de pescuit). Procentul corespunde sumei de 336.3 miliarde euro pentru ntreaga perioad (sau 344.9 mld dac avem n vedere i cheltuielile administrative, precum i Fondul de Solidaritate). Cu excepia Fondului de Solidaritate, aceste resurse rmn legate de regula lui n+2.

Politici ale UE

Departajarea indicativ ntre cele trei prioriti ar trebui s fie urmtoarea: 1. circa 78% pentru prioritatea convergen (excepie fcnd cele mai puin dezvoltate regiuni, FC i regiunile confruntate cu efectul statistic), cu accent asupra celor 12 noi state membre. Capacitatea de absorbie a transferurilor financiare ctre noile state membre va trebui s se menin la 4% din PIB (inclusiv transferurile acordate prin instrumentele rurale i de pescuit). Importana relativ a FC va fi ntrit astfel nct el va reprezenta 1/3 din alocrile financiare ctre noile state membre, consolidndu-se eforturile ncepute n perioada 2000-2004, n sensul mbuntirii infrastructurii de transport i mediu. Alocrile ntre ri vor ine cont de nevoile fiecrui stat membru i niveluri peste i sub limita stabilit vor fi stabilite, aa cum se ntmpl i astzi ( foarfece financiar); Regiunile care vor fi afectate de aa-numitul efect statistic vor beneficia de o alocare specific, descresctoare, care s faciliteze perioadele de tranziie (phasing out). 2. circa 18% vor fi destinate pentru prioritatea competitivitate regional i utilizarea forei de munc. n afara regiunilor n tranziie, repartizarea ntre programele regionale finanate prin FEDER i programele naionale finanate prin FSE ar trebui finanate 50-50. Programele regionale din cadrul regiunilor n tranziie vor urma acelai principiu de finanare dintr-o singur surs (FEDER). 3. circa 4% pentru prioritatea cooperare teritorial. Pentru distribuirea resurselor financiare ntre statele membre, Comisia propune aplicarea unor metode bazate pe criterii obiective utilizate n cadrul Consiliului de la Berlin (1999) pentru criteriul convergen. Resursele pentru obiectivul competitivitate regional i utilizarea forei de munc vor fi alocate ntre statele membre pe baza unor criterii economice, sociale i teritoriale. Dimensiunea populaiei care triete n regiunile relevante, precum i condiiile socio-economice vor ghida distribuirea resurselor n cadrul prioritii cooperare teritorial.

Propunerile de reform prezentate de Comisia European 45 au avut n vedere i redesenarea sistemului de canale pentru toate transferurile presupuse de implementarea politicii de coeziune comunitare, att pentru fluxurile financiare ct i informaionale. n acest sens, printre cele mai originale msuri n aceast direcie pot fi amintite: iniierea, pentru prima dat, a unui dialog strategic anual cu statele membre reunite n Consiliu, precum i cu Parlamentul European n vederea asigurrii c, pe parcursul ntregii perioade de
45

*** Third Report on Economic and Social Cohesion. A new partnership for cohesion European Commission, 2004

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

programare, interveniile presupuse de aplicarea politicii de coeziune s conduc la atingerea prioritilor generale ale Uniunii Europene; recunoaterea problemelor cu care se confrunt zonele cu handicapuri naturale care vor beneficia de cea mai consistent susinere financiar din fondurile Comisiei; o mai mare descentralizare, prin delegarea n mai mare msur a responsabilitilor ctre Statele Membre i regiuni, fr ca acest lucru s conduc la diluarea rigurozitii financiare. n acord cu principiul proporionalitii, se va acorda o mai mare importan sistemelor de control financiar ale statelor membre cele mai mari beneficiare ale resurselor comunitare pentru programele de dezvoltare. interveniile din Fondul de Coeziune n statele membre respective vor fi programate mpreun cu cele ale FEDR. Primul va fi supus aceleiai discipline i, pentru prima dat, se va supune regulii lui N+2; programele de coeziune vor fi finanate, pe ct posibil, dintr-un singur fond. n acelai timp, msurile de dezvoltare rural i restructurare n domeniul pescuitului vor fi reorganizate i simplificate, iar asistena financiar va fi alocat acestora dintr-un singur fond. Pe baza acestor propuneri ale Comisiei, Consiliul i Parlamentul European vor lua o decizie final n cursul anului 2005. Astfel, statele membre i regiunile vor avea suficient timp la dispoziie pentru pregtirea noilor programe ce vor fi implementate ncepnd din anul 2007.

7.4 Proiectare, funcionare i performan n managementul FS


Setul de reglementri privind FS, adoptat n 1999 pe baza Agendei 2000, reprezint un pas important n procesul de descentralizare a managementului FS, proces declanat de reforma Delors, din 1988. Noile reglementri au clarificat rolul Comisiei i al statelor membre i au oferit o definire mult mai exact a regulilor i structurilor privind managementul, monitorizarea, evaluarea i controlul financiar al asistenei. Ca atare, i responsabilitile statelor membre au devenit mult mai clare, fiind prevzute i posibile sanciuni aplicate de Comisie n cazul nerespectrii reglementrilor respective.

Politici ale UE

Tocmai pentru a evita situaii n care Comisia ar fi obligat s blocheze plile sau s recupereze fondurile alocate (n special prin aplicarea regulii automatic decommitment), viitoarele state membre au obligaia s pregteasc corespunztor procesul de utilizare al FS. n vreme ce cele dou instrumente de preaderare, ISPA i SAPARD, introduse prin Agenda 2000, au fost create tocmai pentru a obinui rile candidate cu procedurile folosite n cazul FC i al FEOGA, n cazul programului PHARE, sistemul folosit a fost diferit de cel folosit n cazul FS. Ca atare, Phare revizuit a reprezentat un pas n direcia dorit. Programul Phare, prin intermediul unor msuri incluse n Special Preparatory Programme sau n cele de construcie instituional, msuri legate de FS i FC, trebuie s se concentreze cu prioritate asupra structurilor care trebuie create, astfel nct s permit realizarea unor capaciti instituionale care s fie dezvoltate att nainte ct i dup aderare. Cum reglementrile comunitare privind FS permit diferite tipuri de opiuni, de la un model puternic centralizat ctre unul extrem de descentralizat, eficiena i minimizarea riscului de eroare vor trebui s reprezinte argumentele decisive n alegerea uneia sau alteia dintre opiuni. Pentru aceasta, modul n care se proiecteaz, implementeaz, monitorizeaz i apoi evalueaz un program devine un factor esenial n buna administrare a FS. Performana, respectiv msura n care FS/FC au fost gestionate corespunztor, efectiv i eficient, poate fi considerat un rezultat variabil, care va fi ntotdeauna determinat la finele perioadei de programare (ex post). Din acest motiv, deocamdat, un asemenea indicator nu poate fi msurat n rile candidate. Teoretic ns, ar putea fi msurate rezultatele obinute n gestionarea instrumentelor de preaderare. n realitate, aceast cuantificare este foarte dificil, pentru c unele instrumente sunt foarte noi (ISPA i SAPARD), iar altele i-au modificat caracteristicile (Phare revizuit). Funcionarea reprezint modul n care FS/FC sunt gestionate efectiv i eficient i poate fi considerat pe de-a ntregul o variabil. Anumii indicatori privind funcionarea viitorului sistem pot fi dedui din funcionarea actualelor instrumente de pre-aderare (Phare revizut, ISPA i SAPARD). Proiectarea, care reprezint modul n care sunt creionate condiiile pentru managementul efectiv i eficient al FS/FC, reprezint i ea un input variabil. Pentru a avea rezultate bune n viitor n ceea ce privete funcionarea i performanele sistemului, capacitatea de proiectare trebuie legat de actualele cerine, condiii impuse n folosirea instrumentelor prestructurale (prevzute n regulamentele actuale 1260/99 i 438/2001). Ca atare, att modificrile privind proiectarea i restriciile, ct i cerinele vor avea impact asupra funcionrii i, n cele din urm, asupra performanei.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Toate cele de mai sus pot fi prezentate sintetic n urmtoarea relaie:


Proiectare (S + RU +S&M) = Funcionarea Cap. administrativ Absorbie Performan Cerine Situaia macro-economic Eficien Capacitate co-finanare Eficacitate

Pe scurt, aceast relaie demonstreaz importana unei proiectri corespunztoare din punct de vedere al structurii 46 (S), resurselor umane 47 (RU), sistemului i mijloacelor 48 (S&M), ca input n buna gestionare a FS, n special n relaie cu cerinele stabilite. Managementul efectiv al FS/FC presupune a avea n vedere fiecare din cele trei dimensiuni menionate anterior. Raportul ntre capacitatea de proiectare i cerine determin actuala funcionare a sistemului i oferta capacitii administrative. n plus, actuala capacitate a candidailor de a genera proiecte este vzut ca reprezentnd cererea capacitii administrative. Ali factori determinani n cazul capacitii de absorbie sunt situaia macroeconomic i cea privind capacitatea de co-finanare. n cele din urm, capacitatea de absorbie conduce la performan, n cazul n care sunt avute n vedere att eficiena, ct i utilizarea efectiv a FS/FC. Analiza realizat la nivelul FS trebuie s aib n vedere aa-numita Gril privind managementul FS, rezultat al combinrii dimensiunii ciclului de via al politicii (policy life cycle) cu grila capacitii de management.

46

47

48

Structura se refer la o clar repartizare a sarcinilor i responsabilitilor n cadrul unei instituii, respectiv la nivelul direciilor i departamentelor care formeaz aceast instituie. Repartizarea are n vedere o ierarhizare a sarcinilor legate de gestionarea FS/FC, inclusiv n ceea ce privete managementul, programarea, implementarea, evaluarea i monitorizarea, precum i controlul financiar. Structura are, de asemenea, n vedere existena unor organisme de supraveghere, de genul Comitetelor de monitorizare, de parteneriat, de audit etc. Politica n domeniul resurselor umane se refer la abilitatea de a detalia sarcinile i responsabilitile la nivelului unei fie de post, de a estima corect numrul i calificarea personalului necesar i a cerinelor privind recrutarea acestuia. Un factor cheie n managementul FS/FC l reprezint asigurarea i meninerea unui personal experimentat, motivat i capabil. Sistemul i mijloacele aferente se refer la existena unor instrumente, metode, ghiduri, manuale, sisteme, proceduri etc. Sistemul i mijloacele aferente permit transformarea cunotinelor implicite (existente n mintea anumitor persoane) n cunotine explicite, care pot fi mprtite organizaiei. Aceast component permite organizaiei s devin mai puin vulnerabil (atunci cnd persoane cheie prsesc instituia), reducnd riscul apariiei de disfuncionaliti i ridicnd eficiena general.

Politici ale UE

Grila privind managementul FS/FC


Tabelul 7.9
Structura Management Desemnarea Autoritilor de Management (AM) Prezena parteneriatelor Desemnarea organismelor de implementare Desemnarea responsabilitilor de monitorizare i evaluare Desemnarea Autoritilor de Plat i a funciilor acestora Proiectarea Resursele umane Sistemul i mijloacele aferente Personalul AM Aranjamente privind delegarea responsabilitilor Capacitatea de a realiza programarea Personalul organismelor intermediare Existena de expertize de evaluare independente Ghiduri, manuale pentru programare Existena unor proiecte operaionale i a managementului de proces Existena unui sistem informatic computerizat privind monitorizarea Funcionarea Existena unui corp modern de funcionari publici Existena unor PND de calitate Capacitatea de absorbie a fondurilor de preaderare

Programare Implementare

Evaluare i monitorizare

Control i management financiar

Grila privind managementul FS reprezint punctul de plecare n identificarea indicatorilor cheie, fiecare celul fiind acoperit de asemenea indicatori. ntr-un Raport realizat la cererea Comisiei Europene DG REGIO, se arat c, pornind de la experiena anumitor ri membre, se pot desprinde urmtoarele concluzii privind managementul FS (NEI, 2002): crearea cu rapiditate a unor structuri corespunztoare, specifice structurilor administrative i tradiiilor din fiecare ar candidat, fr a copia mecanic evoluii specifice statelor membre; de regul, structurile de management simple (de preferat un DUP, unui CSC sau un numr mai redus de PO) necesit o capacitate administrativ mai redus dect cele complicate. Cu toate acestea, structurile de management simple pot conduce la structuri de implementare mult mai complicate i la comitete de monitorizare foarte extinse; resursele umane sunt eseniale: necesitatea detalierii cerinelor i condiiilor de angajare, de formare a personalului calificat, pentru tot personalul administrativ sau, cel puin, pentru personalul cheie n managementul FS;

Funcionarea sistemului de monitorizare a fondurilor de preaderare Asigurarea de Existena unor Stabilirea unor expertiz n proceduri financiare proceduri pentru domeniul i contabile sigure a gestiona controlului i neregularitile verificrii contabile financiare

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

dezvoltarea de sisteme, proceduri, manuale, ghiduri i alte instrumente de cretere a productivitii, eficienei, consistenei i calitii muncii, care pot conduce la reducerea vulnerabilitii organizaiilor; pregtirea unui start inteligent, prin utilizarea experienei ctigate n perioada de pre-aderare (dezvoltarea capacitii organizaionale de a nva din experien); partajarea ateniei n gestionarea FS ctre toate fazele implicate de buna lor utilizare, n special a managementului financiar i implementrii, dar i asupra programrii, monitorizrii i evalurii.

7.5 Etape n managementul Fondurilor Structurale


7.5.1 Stabilirea cadrului legal, instituional i bugetar
n ultimii ani, TECE au fost implicate ntr-un important proces de reform a administraiei publice, n paralel cu procesul de pregtire pentru viitorul management al FS. F. Bollen consider c principalele probleme crora rile candidate trebuie s le fac fa sunt urmtoarele (F. Bollen, 2001, p. 12): Principalele probleme de natur legislativ, instituional, bugetar, crora trebuie s le fac fa rile candidate pentru a asigura buna gestionare a Fondurilor Structurale
Tabelul 7.10
Cadrul legislativ Legislaia din domeniul politicii regionale, a dezvoltrii economice Criterii de selecie pentru zonele prioritare Compatibilitatea cu legislaia i politicile comunitare (de exemplu, n domeniul mediului, reglementri privind achiziiile publice, egalitatea dintre brbai i femei etc.) Identificarea autoritilor responsabile Divizarea orizontal a responsabilitilor (de exemplu, alocarea responsabilitilor ntre ministere) Mecanisme de coordonare inter-ministerial Divizarea vertical a responsabilitilor (de exemplu, alocarea responsabilitilor ntre diferitele niveluri de administraie (central, regional i local) Sistemul de monitorizare i evaluare a cheltuielilor structurale Msuri de informare i publicitate privind FS. Identificarea cheltuielilor legate de investiii publice Procedurile bugetare n vigoare privind cheltuielile cu investiiile (angajamente i pli) Mecanisme care s asigure co-finanarea

Cadrul instituional

Cadrul bugetar

Politici ale UE Sisteme de control financiar privind cheltuielile structurale; audit intern i extern Proceduri i responsabiliti n managementul fraudelor i neregulilor Sursa: F. Bollen, Managing EU Structural Funds, p. 12

n legtur cu aspectele asupra crora statele candidate trebuie s insiste, Raportul periodic al Comisiei din 1999 scoate n eviden necesitatea de a fi realizate progrese rapide n urmtoarele domenii: Eligibilitatea respectiv clasificarea regiunilor n raport cu Nomenclatorul UE al Unitilor Teritorial Statistice (NUTS = Nomenclature of Territorial Statistical Units), existena de date disponibile la nivel subnaional, determinarea PIB/locuitor; Capacitatea administrativ respectiv defalcarea responsabilitilor, structura coordonrii inter-ministeriale; Capacitatea financiar (bugetar) posibilitatea angajamentelor multianuale i a co-finanrii; realizrii

Evaluarea de exemplu, acumularea de experien i expertiz n aprecierea i evaluarea programelor.

Fr a insista prea mult asupra rolului pe care trebuie s-l joace regiunile n procesul de utilizare al FS, merit totui subliniat faptul c se menin nc destul de multe confuzii n ceea ce privete semnificaia acestora. n cazul rilor candidate de dimensiuni medii i mari, trebuie fcut distincia ntre rile care au creat regiuni NUTS II numai din considerente de programare i statistice (Cehia, Ungaria, Romnia, Bulgaria) i ri precum Polonia, unde, la nivel NUTS II, au fost create structuri administrative i politice puternice. Cu toate acestea, pentru ambele categorii de ri nu este nc foarte clar rolul pe care trebuie s-l joace regiunile n raport cu activitatea de programare i management a FS.

Regiunile n UE Reglementrile comunitare privind NUTS menioneaz numai pragurile minime i maxime privind dimensiunea medie a acestora. Nivel NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 Minim 3 milioane 800.000 150.000 Maxim 7 milioane 3 milioane 800.000

Decupajul regiunilor NUTS poate ns suferi modificri n timp. De exemplu: crearea unei a zecea provincii n Belgia (NUTS 2) sau convertirea regiunilor de planificare n autoriti regionale n Irlanda (NUTS 3) etc.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n rile candidate, Consiliile de Dezvoltare Regional (CDR) i Ageniile de Dezvoltare Regional (ADR) trebuie s joace un rol important n privina programrii, parteneriatului, implementrii i/sau selectrii proiectelor la nivel NUTS II. Dincolo de capacitatea de a realiza analize regionale i de a pregti planuri de dezvoltare regional, vor trebui create structuri regionale de parteneriat pentru a permite atingerea unui consens autentic n ceea ce privete prioritile i msurile de dezvoltare regional. Din pcate, un asemenea consens nu este uor de atins, nefiind nc evident faptul c ar fi fost deja declanat un proces real, de implicare efectiv n exerciiul programrii a diferiilor parteneri existeni n regiune.

7.5.2 Pregtirea planurilor naionale de dezvoltare


Pentru a putea accesa FS, fiecare ar candidat trebuie s pregteasc un PND. Din experiena rilor candidate, procesul este complex i laborios, implicnd o sumedenie de actori, la diferite nivele, ceea ce nseamn c pregtirea PND nainte de data aderrii reprezint o necesitate absolut. Conform Art. 15 al Regulamentului FS, statele membre au obligaia s prezinte Comisiei aceste planuri. Ca atare, din punct de vedere formal, Guvernului i revine sarcina de a ndeplini aceasta sarcin. Cu toate acestea, n acelai articol se precizeaz c planul trebuie realizat de autoritile competente desemnate de statele membre, la nivel naional, regional sau local. Anterior depunerii planului, exist obligaia consultrii diferiilor parteneri. n principal, PND trebuie s abordeze dou aspecte: 1. s demonstreze existena unor slbiciuni structurale, care s justifice necesitatea ajutorului comunitar; 2. s demonstreze c respectivele state membre au capacitatea administrativ de a gestiona efectiv FS. n acest sens, planul trebuie s includ informaii privind: a. descrierea situaiei curente (dac este posibil, n termeni cantitativi) privind: dispariti ale veniturilor, omajului, infrastructurii etc., resurse financiare utilizate n ultimii ani i cu ce rezultate, situaia calitii mediului n regiune, piaa muncii i

Politici ale UE

politicile de formare la nivel regional i naional, egalitatea ntre brbai i femei; b. definirea strategiei i a prioritilor, respectiv: principalele obiective (dac e posibil, cantitativ), strategia de dezvoltare propus n vederea atingerii acestor obiective, principalele prioriti i impactul anticipat; c. rezultatul unei evaluri ex-ante, n special n ceea ce privete calitatea planului de dezvoltare, coerena strategiei i a obiectivelor identificate cu trsturile specifice ale regiunii vizate;

d. un plan financiar care s indice att susinerea acordat de UE, ct i finanarea public oferit de statele membre (la nivel local, regional, central), precum i contribuiile sectorului privat; e. un tabel corespunztor finanrii indicative, ca baz a verificrii ex-ante a principiului adiionalitii; f. informaii privind implementarea programelor care implic FS, precum: desemnarea autoritii responsabile cu managementul CSC (autoritatea de management), aranjamente privind implicarea partenerilor n Comitetele de Monitorizare, modul n care se asigur compatibilitatea cu reglementrile din domeniul concurenei, eliminarea inegalitilor privind raporturile dinte femei i brbai, reguli privind organizarea licitaiilor publice etc.

n plus, dei nu sunt n mod formal solicitate n acest stadiu, Comisia recomand de asemenea statelor membre s ofere informaii privind: gestionarea diferitelor PO, controlul financiar, evaluarea, sistemul de monitorizare (n special, cel computerizat), modalitile de informare i publicitate privind asistena prin intermediul FS. Odat depus, PND reprezint baza de negociere cu Comisia a CSC. n toate rile candidate, obligaia de a pregti i prezenta Comisiei un proiect preliminar al Planului Naional de Dezvoltare (PND) - condiie pentru aprobarea componentei Coeziune Economic i Social a programului naional Phare, a generat un necesar proces de nvare. Conform documentelor Comisiei, pe parcursul acestui proces au aprut o serie de probleme care au mpiedicat obinerea unor rezultate pe de-a ntregul satisfctoare, probleme care vor trebui avute n vedere de statele candidate n viitoarele exerciii de programare, respectiv: Cerina redactrii unui PND a fost perceput mai degrab drept o cerin formal, n cadrul unui exerciiu anual de programare n cadrul Phare. Pe de alt parte, termenele stabilite pentru acest program au fcut dificil elaborarea unor documente de calitate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Acest aspect ridic necesitatea realizrii unui program multianual n cadrul Phare, aa cum de altfel, s-a i propus n cazul programului Phare folosit anterior. A doua problem este strns legat de prima, dar i de percepia greit, existent n privina FS, privind repartizarea responsabilitilor ntre ministerele vizate; PND a fost adesea redactat fr a se asigura o legtur real cu procesul de investiii sau cu cel bugetar, transformndu-l astfel ntr-un document artificial, care nu servete scopurilor pentru care a fost creat; Comisia a fost n faa unei experiene dificile n a stabili o structur a PND adaptat situaiei curente, respectiv care s serveasc att programului Phare (pe termen scurt), ct i FS (pe termen lung). Mai mult, deocamdat nu s-a fcut nici o diferen ntre cele dou posibile forme de asisten acordate prin FS, respectiv ntre Cadrul de sprijin comunitar (CCS) i Documentul Unic de Programare (DUP). De asemenea, exist nc multe confuzii n ceea ce privete Programele Operaionale Sectoriale i/sau Regionale, care vor trebui implementate n cadrul viitoarelor CCS sau DUP. Aceast problem este totui relevant n cazul rilor candidate mai mici i determin structura planurilor de dezvoltare. Exist nc o serie de confuzii privind Programele Operaionale Sectoriale (POS) i Programele Operaionale Regionale (POR), care vor trebui implementate n cadrul viitoarelor CCS i DUP. n general, nu au respectate cerinele de baz privind FS n procesul de redactare a PND, precum realizarea unor evaluri ex-ante, definirea i cuantificarea obiectivelor i a indicatorilor de monitorizare i evaluare etc. n cele mai multe cazuri, partenerii economici i sociali nu au fost implicai efectiv, fie din motive care in de natura artificial a exerciiului, fie din alte cauze.

Din cele spuse pn aici, rezult c programarea reprezint un exerciiu fundamental, complex i extrem de laborios sub raportul timpului necesar. Nici un singur euro nu va fi disponibil fr a exista documente de programare care s rspund tuturor cerinelor specificate n reglementrile privind FS. Ca atare, programarea presupune ca, n momentul n care procesul debuteaz, toate structurile relevante (cooperarea interministerial, acorduri de parteneriat), competenele (privind capacitatea analitic, de dezvoltare strategic, de determinare a indicatorilor, de evaluare etc.), precum i suportul statistic necesar, s fi fost deja stabilite. Trebuie subliniat faptul c, toate aceste elemente implic i prezena unui important suport politic. n concluzie, pentru

Politici ale UE

pregtirea corespunztoare a cestei etape este necesar o munc prealabil intens, n care s fie implicai toi actorii relevani.

7.5.3 Negocierea CSC


Forma final a CSC trebuie s reprezinte rezultatul negocierilor dintre Comisie i statul membru vizat. n general, negocierile privind CSC acoper urmtoarele aspecte: calitatea analizei; pragmatismul strategiei de dezvoltare; previzionare cantitativ a rezultatelor economic i sociale (coeficientul cost-eficien); propunerea de alocare a resurselor financiare, pe prioriti i surse; natura integrat a operaiilor (sinergia ntregului proces); compatibilitatea cu alte politici i cu legislaia comunitar; capacitatea de a crea locuri de munc; capacitatea de a stimula inovarea i competitivitatea; calitatea parteneriatului (divizarea responsabilitilor ntre diferitele nivele, implicarea sectorului privat etc.); existena unor condiii corespunztoare pentru monitorizarea i evaluarea programelor FS.

Conform Art. 15(4) al Regulamentului FS, Comisia va lua o decizie n termen de cinci luni de la momentul primirii unui PND, care conine toate informaiile necesare. Ulterior, CSF se poate transforma n mai multe PO. De asemenea, este posibil ca negocierea PO s se realizeze n paralel cu cea pentru CSC.

7.5.4 Implementarea programelor FS


Implementarea efectiv i eficient a programelor pentru FS este extrem de important i implic o strns colaborare ntre Comisie, autoritile statelor membre la nivel central, regional i local, precum i ali parteneri implicai (parteneri sociali, agenii de dezvoltare, organizaii de mediu etc.). Fiecare stat membru are obligaia s realizeze structuri i proceduri corespunztoare privind cooperarea interministerial, precum i un sistem

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

computerizat programelor.

privind

managementul,

monitorizarea

evaluarea

Pentru a asigura o implementare adecvat, conform Regulamentului, statele membre au obligaia s desemneze o singur autoritate de management pentru fiecare program. Cel puin o dat pe an, autoritatea de management i Comisia examineaz principalele rezultate ale anului anterior, precum i progresele n implementare. De regul, autoritile de management au urmtoarele responsabiliti: conduc comitetele de monitorizare pentru respectivele PO; asigur secretariatul PO; coordoneaz realizarea unor materiale privind indicatorii de impact (financiari i fizici), precum i rapoartele de progres ale comitetelor de monitorizare ale PO; coordoneaz vizitele de audit etc.

n concluzie, modul n care vor fi desemnate autoritile de management va avea o mare importan privind eficiena procesului de implementare. Din ceea ce s-a constat pn acum, n cazul rilor candidate, n procesul de stabilire a viitoarelor uniti de management s-au ridicat cel puin trei categorii de probleme: 1. privind numrul autoritilor de management; 2. privind ministerele management; n care s fie plasate autoritile de

3. privind posibilitatea crerii de autoriti de management i la nivel regional, nu numai central (de exemplu, la nivel NUTS II) n cazul primei ntrebri, rspunsul depinde de forma asistenei (CCS sau DUP) i, n cazul CCS, de numrul programelor operaionale prevzute n fiecare din rile candidate. Astfel, pentru rile candidate care nainteaz un DUP este relativ simplu, deoarece aceste ri vor avea o singur autoritate de management care s acopere toate FS (FEDER, FSE, FEOGA i IFOP) orientate spre ara respectiv. De asemenea, este posibil ca autoritatea de management s delege autoritatea realizrii unor sarcini specifice, ctre alte ministere sau organisme. n cazul asistenei acordate n cadrul unui CCS, se ridic problema numrului de POS i POR, n

Politici ale UE

funcie de strategia nscris n PND, de structurile existente i capacitatea administrativ existent n sectoarele i la nivele vizate. La urmtoarele dou ntrebri se poate rspunde corect numai dup ce rspunsul la prima ntrebare a fost dat. Ca atare, dup fixarea clar a numrului dorit de autoriti de management (de exemplu, autoritatea de management n cazul PO-FEOGA pentru Dezvoltare rural), devine posibil i corelarea asistenei acordate prin intermediul Phare sau a altor tipuri de programe cu cerinele unei structuri administrative corespunztoare. ntr-un numr destul de mare de ri candidate, responsabilitate privind programarea i implementarea viitoarelor FS a fost acordat noilor Ministere ale Dezvoltrii Regionale. n alte ri, precum Estonia i, mai recent, Lituania, s-a fcut o clar distincie ntre responsabilitile din domeniul politicii regionale (pentru scopuri interne, naionale), care aparin Ministerului Afacerilor Interne, i responsabilitile privind programarea i implementarea FS, atribuite, n cazul celor dou ri, Ministerului Finanelor. Decizia privind ncredinarea rolului conductor n cazul programrii i managementului FS este adesea influenat sau chiar impus de consideraii politice. n unele ri candidate, argumentaia politic poate conduce adesea la realizarea unor aranjamente surprinztoare, tensiunile dintre ministerele vizate rmnnd ns nerezolvate. n plus, repartizarea responsabilitilor ntre diferite ministere, precum i defalcarea diferitelor portofolii se poate uor modifica n urma unor alegeri. n unele situaii, ntreaga responsabilitate pentru FS sau pentru managementul acestora este partajat ntre dou sau mai multe ministere. Aceasta poate deveni o problem de reflexie, de vreme ce rolul i responsabilitile fiecruia trebuie s fie clar stabilite. Mai mult, ministerul responsabil de coordonarea instrumentelor de pre-aderare Phare, Ispa i Sapard este adesea diferit de ministerul care are ntreaga responsabilitate pentru FS. FS solicit eforturi deosebite n ceea ce privete cooperarea i coordonarea interministerial. Cu ct sunt create mai multe structuri i cu ct mai multe responsabiliti sunt partajate ntre diferitele ministere, cu att mai dificil va fi s se asigure eficiena procesului de programare i implementare a fondurilor. Se observ astfel faptul c, n unele ri candidate, nu exist nc un consens real n ceea ce privete plasarea viitoarelor autoriti de management, n ciuda faptului c anumite msuri au fost deja luate. n acest caz, de preferat ar fi continuarea dezvoltrii capacitii manageriale a instituiei provizoriu desemnate, urmnd ca ulterior s se realizeze

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

deplasarea acesteia ctre o alt instituie, dect pierderea timpului n discuii politice sterile. Pe de alt parte, decizia de plasare a autoritii de management va trebui luat att n funcie de capacitatea existent n ministerele vizate, n ceea ce privete monitorizarea, managementul financiar, controlul intern asupra operaiilor finanate cu sprijin comunitar, ct i asigurarea compatibilitii cu legislaia i politicile comunitare corespunztoare. Acest lucru necesit o serie de competene tehnice, care se adaug capacitii de conducere n procesul de pregtire, coordonare i negociere a programelor. n acelai timp, este de dorit ca autoritatea de management desemnat s dein o putere efectiv de decizie n ndeplinirea sarcinilor de care este responsabil.

7.5.5 Monitorizarea i evaluarea programelor


Regulamentul FS menioneaz expres i obligaia de a monitoriza modul n care sunt implementate programele FS. De regul, monitorizarea presupune realizarea de verificri periodice privind implementarea treptat i efectiv, din punct de vedere fizic i financiar, a programelor, precum i impactul acestora asupra obiectivelor generale ale programelor. Responsabilitatea monitorizrii cade, n principal, n sarcina statelor membre, participarea Comisiei fiind consultativ. n general, monitorizarea este realizat la nivelul CSC, dar i a PO. Comitetul de monitorizare a CSC decide asupra subiectelor strategice i asupra reprogramrilor ntre diferite programe. O trstur comun pentru cele mai multe state membre o reprezint numrul mare de membri care l compun (circa 50-70). Acest lucru tinde s complice procesul de luare a deciziilor i s reduc eficiena ntregului proces de monitorizare. Evaluarea programelor FS devine tot mai important n ultimii ani. Ea se realizeaz n trei etape: ex-ante, la jumtatea programului i ex-post. Evaluarea reprezint o sarcin a crei responsabilitate cade att n sarcina statelor membre, ct i a Comisiei. Evaluarea ex-ante cade n responsabilitatea autoritii care pregtete PND. Aceast evaluare prezint punctele forte i punctele sensibile ale regiunilor avute n vedere, precum i relevana strategiei i a obiectivelor propuse. De asemenea, se realizeaz i o apreciere preliminar privind volumul asistenei necesare.

Politici ale UE

Evaluarea realizat la jumtatea programului revine autoritii de management, care coopereaz n acest scop cu experi ai Comisiei. Se examineaz modul n care rezultatele obinute deja sunt n concordan cu evaluarea ex-ante. n plus, se evalueaz calitatea managementului financiar, a implementrii i monitorizrii programelor. Acest tip de evaluare trebuie realizat de evaluatori independeni i trimis Comitetului de monitorizare i, ulterior, Comisiei.

Evaluarea ex-post cade n sarcina Comisiei, n cooperare cu statele membre i autoritile de management. Acest tip de evaluare are n vedere ntreg CSC, respectiv modul de utilizare al resurselor, impactul i eficiena asistenei oferite, modul n care au corespuns evalurilor ex-ante etc. Se recomand ca i acest tip de evaluare s fie realizat de evaluatori independeni. Evaluarea trebuie sprijinit printr-un mecanism adecvat de monitorizare, ceea ce implic existena anumitor metode de desemnare a indicatorilor i de colectare a informaiilor. n momentul n care aceste metode sunt stabilite n mod corect, informaiile obinute devin utile i de ncredere pentru manageri, att n fazele de programare ct i de luare a deciziei. n ceea ce privete controlul financiar, n rile candidate s-au nregistrat progrese n ceea ce privete cadrul juridic, crearea unor organisme interne i externe de audit, a unor proceduri, etc. Instrumentele financiare de preaderare au contribuit la dezvoltarea capacitii necesare, pentru diferite domenii i viznd diferite ministere. Cu toate acestea, trebuie acordat mai mult atenie cerinelor specifice FS n ceea ce privete controlul financiar, pornind de la noile reglementri ale Comisiei 49 . Acestea privesc, n special, rolul autoritii de management, al autoritii de plat i al organismelor de audit. Dup cum se poate observa din cele prezentate anterior, pregtirea, implementarea i managementul FS implic o varietate de actori, de sarcini, de responsabiliti, ceea ce explic de ce capacitatea
49

Regulamentul Comisiei privind regulile detaliate de aplicare a Regulamentului Consiliului nr. 1260/1999 privind managementul i controlul sistemelor de asisten acordate prin FS i privind forma i coninutul informaiilor contabile pe care statele membre trebuie s-l pun la dispoziia Comisiei, cu scopul verificrii contabile a gestionrii FS; Regulamentul Comisiei privind reguli detaliate de aplicare a Regulamentului Consiliului Nr. 1260/1999 privind procedura coreciilor financiare legate de asistena acordat prin FS.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

administrativ a actualelor i viitoarelor state membre n a gestiona eficient aceste fonduri este esenial.

7.6 Studii de caz privind evoluii specifice managementului FS n unele state membre ale Uniunii Europene
Acest capitol ofer o baz i o descriere ceva mai detaliat a activitilor i a structurilor instituionale asociate cu elaborarea i implementarea programelor regionale pentru fonduri structurale n Germania i Irlanda.

7.6.1 Irlanda
Irlanda reprezint una din acele poveti de succes, la care se face ntotdeauna trimitere atunci cnd se discut despre efectele pozitive generate de FS. Irlanda, una din rile mici ale UE, cu un teritoriu de 68.895 km2 i o populaie de 3.5 milioane locuitori, avea n 1989, un PIB/loc care reprezenta 66% din media UE. n 1996 el ajunsese la 96%, iar n 2000, depise 100%. Politica de dezvoltarea economic regional n Republica Irlanda s-a concentrat nc din anii '50, pe diversificarea i modernizarea bazei instituionale i regionale, pe dezvoltarea unor activiti variate orientate ctre export i pe iniierea unor programe de educare i formare a forei de munc, dar i de mbuntire a infrastructurii. n timp ce politicile introduse n anii '60 i '70 preau s aib succes, PIB nregistrnd pn n 1980 o rat medie de cretere de 4%, n anii '80 s-a nregistrat o puternic recesiune, pe fondul unei rate reduse a creterii economice, a unei rate a omajului n cretere i a unui nivel ridicat al migraiei (Walsh, 2000). n acest context, ar trebui analizat succesul, aparent spectaculos, al politicilor economice din anii '90 Anii Tigrului Celtic, neuitnd totodat c Irlanda, mpreun cu Grecia, Spania i Portugalia, a beneficiat nu numai de suport financiar comunitar prin intermediul Fondurilor Structurale, dar i de asistena financiar oferit prin Fondul de Coeziune. Nu ar fi corect, totui s considerm c revirimentul economiei irlandeze s-a bazat numai pe suportul oferit de Fondurile Structurale. Ceea ce numeroi autori au cutat s sublinieze (Bollen, Hartwig, Nicolaides, 2000) este faptul c rolul jucat de FS nu trebuie nici diminuat, dar nici supraevaluat. Cu siguran, cheia succesului se regsete n necesara

Politici ale UE

sinergie dintre msurile interne de politic economic i susinerea financiar comunitar, realizat prin intermediul FS. ntr-adevr, succesele din anii '60-'70 au anticipat rezultatele de mai trziu, reuita acestei faze iniiale de dezvoltare reflectnd succesul programelor implementate de guvernul naional irlandez i/sau de ctre o serie de organisme publice autonome 50 , precum Industrial Development Authority sau Shannon Development Company. n raport cu alte state europene, Irlanda are o structur a administraiei publice mai curnd centralizat, majoritatea autoritilor politice i administrative aflndu-se n Dublin. Comisia a considerat c lipsa unui nivel regional ar putea avea efecte negative asupra modului n care sunt gestionate FS i a ncurajat toate statele membre s descentralizeze responsabilitaile privind managementul FS ctre nivelurile sub-guvernamentale. Astfel, n cazul Irlandei, n cadrul perioadei de programare 1989-1993, Departamentul de Finane a mprit ara n apte regiuni administrative diferite (Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West, North-West, Midlans-East). Probabil, sub presiunea Comisiei, guvernul irlandez a nfiinat, la nceputul anilor 90, un comitet de experi, care a analizat posibilitatea reformrii i reorganizrii administraiei locale. Ca atare, n conformitate cu Local Government Act, 1991, Section 43, au fost create opt noi autoriti regionale, respectiv: Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West, Border, Midlands i Mid-East. Fiecare Autoritate regional a nfiinat un Comitet Operaional, responsabil cu monitorizarea progreselor realizate la nivel regional (NUTS III), n cadrul diferitelor Programe Operaionale. Un Comitet Operaional include membrii alei ai Autoritilor Naionale, desemnai fie de autoritile locale, fie de
50

O trstur specific administraiei irlandeze o reprezint organismele sponsorizate de stat. Acestea sunt organisme publice autonome, n cadrul crora cea mai mare parte a angajailor provine din afara serviciului public, cu particularitatea c directorii sau membrii reprezentativi ai consiliilor de administraie sunt numii de guvern. Exist cinci importante categorii de asemenea organisme, respectiv: o comerciale ofer bunuri i servicii direct publicului i, de regul, se autofinaneaz (Aer Lingus); o domeniul economic ofer servicii suplimentare n domeniul economic (Industrial Development Authority, Shannon Development, Irish Tourist Board); o domeniul sntii; o culturale: unele ofer granturi pentru organizaii sau indivizi (de exemplu National Theatre Society); o de reglementare (de exemplu central Fisheries Board) i consultan (de exemplu National Economic and Social Council).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

departamentele guvernamentale i ageniile de stat implicate n implementarea PND. Cele opt autoriti regionale au fost formal create n ianuarie 1994, odat cu nceperea unei noi perioade de programare pentru FS (1994-1999). De la introducerea iniial a FEDER pn la sfritul celei de a doua runde a Programelor Structurale, Irlanda a fost considerat drept regiune unic pentru desemnarea ariilor teritoriale de eligibilitate pentru asisten din partea Fondurilor Structurale. n plus, din 1993, Irlanda, mpreun cu alte trei state membre cu un PIB/cap de locuitor sub 90% din media CE, a fost aleas s primeasc sprijin prin Fondul de Coeziune. n practic, aceast acoperire naional a Fondurilor de Coeziune i Structurale a condus la administrarea ntregului pachet de finanare ca un program naional de msuri cu impact semnificativ asupra economiei naionale (Honahan, 1997). Dac, n cazul primelor dou runde de finanare structural, ntreg teritoriul Irlandei, asemeni Greciei i Portugaliei, a fost desemnat drept regiune sub Obiectivul 1, n cea de-a treia perioad de programare, 2000-2006, doar o parte a rii a mai rmas eligibil pentru statutul de Obiectiv 1 (Border, Midlands i Western), celelalte regiuni irlandeze beneficiind de statutul de regiuni n tranziie. ntorcndu-ne la perioada 1989-1993, subliniem faptul c pentru acel moment, Irlanda a identificat prin PND, dou obiective fundamentale: (1) redresarea deficienelor structurale din economie i (2) crearea unui mediu favorabil creterii investiiilor n producie i dezvoltrii unor sectoare cheie ale economiei. Acest PND a devenit CSF pentru prima perioad de programare. CSF a enunat dezvoltarea a patru arii de prioriti: (1) agricultura, pescuitul, domeniul forestier, turismul i dezvoltarea rural; (2) industria i serviciile, (3) msuri de ndeprtare a periferalitii i (4) dezvoltarea resurselor umane (Davis 1997). Iniiativele Comunitare au fost folosite n mod extensiv n Irlanda, n special pentru susinerea capacitii instituionale regionale i locale, concepndu-se n acest sens un program desemnat s promoveze dezvoltarea integrat rural i care a fost finanat prin iniiativa LEADER (Kearney et al. 1995). Planul Naional de Dezvoltare corespunztor celei de a doua etape de programare a oferit un grad de continuitate ntre perioada de finanare prezent i trecut. Astfel, pentru perioada 1994-1999, prin CSF au fost stabilite patru prioriti de dezvoltare, respectiv: o o o investiii n sectorul productiv; mbuntirea infrastructurii economice; susinerea resurselor umane;

Politici ale UE

dezvoltarea local, rural i urban.

Aceste prioriti au fost implementate ca programe operaionale (nou la numr), care acopereau diverse domenii precum dezvoltarea industrial, turismul, transportul, dezvoltarea rural i servicii destinate proteciei mediului. Toate FS erau alocate prin intermediul departamentelor guvernamentale. Astfel, Departamentul de Finane era responsabil de implementarea CSC, n vreme ce responsabilitatea PO individuale revenea departamentelor guvernamentale relevante (de exemplu, n cazul Programului Operaional pentru pescuit, responsabilitatea revine Departamentului pentru resurse naturale i marine). n plus, au fost create Comitete de Monitorizare, att pentru CSC (n responsabilitatea departamentului de Finane) ct i pentru cele 9 PO (organizate la nivelul departamentelor corespunztoare din Guvern), formate din reprezentani ai departamentelor guvernamentale, partenerilor sociali, ageniilor de implementare, autoritilor regionale i Comisiei Europene. n contextul Agendei 2000, teritoriul rii a fost mprit n dou regiuni NUTS II, respectiv: regiunea Border Midland i Western Region, sub Obiectivul 1, pentru intervalul 2000-2006 i regiunea Southern i Eastern Region, calificat, n cadrul unui regim de tranziie, sub Obiectivul 1 pn la finele lui 2005. Ca urmare a desemnrii celor dou regiuni, ncepnd cu 21 iulie 1999, au fost create i dou Parlamente regionale, formate din reprezentani alei ai Autoritilor Regionale din fiecare zon. Aceste Parlamente Regionale au sarcina ca, n perioada 2000-2006, s administreze Programele Operaionale Regionale din cadrul PND, s monitorizeze impactul programelor comunitare derulate conform PND / CSC i s promoveze coordonarea serviciilor publice n cadrul celor dou regiuni. Pentru perioada 2000-2006, noul PND a fost naintat Comisiei n noiembrie 1999, dup aprobarea sa de ctre Guvern. PND reprezint baza de negociere a CSC pentru Irlanda i implic o investiie total (public i privat) de peste 57 miliarde euro, pentru intervalul 2000-2006, contribuia FS fiind de peste 3.8 miliarde. Obiectivele noului PND sunt: continuarea creterii economice durabile; consolidarea i mbuntirea competitivitii Irlandei; ntrirea dezvoltrii regionale; promovarea incluziunii sociale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n concluzie, pe fondul reformei FS la nivel comunitar, s-au produs i n Irlanda mutaii profunde, care au permis o real mobilizare a actorilor locali i regionali. Cu toate acestea, trebuie recunoscut faptul c, nu este nc vizibil o modificare esenial n balaa puterii dintre autoritile centrale i cele locale. n legtur cu acest aspect, unii autori (Holmes and Reese) noteaz faptul c Ministerul de Finane i-a meninut poziia central. Controlul realizat de acesta asupra cheltuielilor publice influeneaz rolul pe care minitrii irlandezi l joac la nivelul forurilor comunitare. n special, acest minister are sarcina dificil de a se asigura c beneficiile Irlandei, care deriv din calitatea de membru al UE, nu sunt depite de costuri, n special n domeniul politicii regionale. nc de la intrarea sa n comunitate, n 1973, Irlanda a fost una din principalele suportere ale politicii regionale comunitare, ceea ce, aparent, contrasteaz cu caracterul centralizat al sistemului su administrativ. n realitate, ateptrile privind fluxurile financiare comunitare care urmau s se orienteze spre Irlanda au reprezentat una din importantele motivaii ale aderrii la UE i, ulterior, a susinerii constante acordate reformrii FS. Tabelul urmtor demonstreaz c ateptrile au fost pe deplin rspltite. Bugetul UE Contribuiile de la i plile ctre Irlanda
Tabelul 7.11
Contribuii (a) 1981 1986 1988 1993 1994 1995 1996 Mil. Ecu 158.9 343.8 328.2 567.4 638.9 664.8 710.2 0.9 1.0 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0 Pli (b) Mil. Ecu 717.0 1573.9 1487.5 2939.3 2390.9 2551.7 2970.5 4.6 5.2 4.1 4.6 4.0 4.0 4.1 Contribuii nete (b a) Mil. Ecu 558.1 1230.1 1159.3 2371.9 1572.0 1886.9 2260.3 Contribuii nete pe locuitor Ecu 162.1 347.4 327.9 666.3 490.9 527.1 631.4

Sursa: Annual Reports of the European Court of Auditors, Eurostat (for population figures)

n concluzie, ceea ce merit subliniat nc o dat este faptul c succesul Irlandei a reprezentat rezultatul mbinrii fericite dintre utilizarea eficient a instrumentelor structurale i conceperea i implementarea unor politici interne, economice i sociale solide, bazate pe ntrunirea unui larg consens ntre partenerii politici i sociali.

Politici ale UE

7.6.2 Germania
n conformitate cu Constituia german (Art. 28 i 30), politica regional cade n responsabilitatea Landurilor i a autoritilor locale, rolul Federaiei fiind numai acela de a oferi cadrul adecvat pentru activitatea acestora. Prin aplicarea principiului subsidiaritii, landurile ncearc s rezolve la acest nivel toate problemele de natur structurale care apar la nivel regional, astfel nct, la nivelul Federaiei trec spre soluionare numai problemele care nu pot fi rezolvate la acest nivel precum i cele care privesc ntreaga economie naional. Instrumentul utilizat att la nivel Landurilor, ct i al Federaiei n coordonarea diferitelor activiti structurale l reprezint Common Task, (Sarcina comun, respectiv Gemeinschaftsaufgabe 51 ), echivalentul unui PND. Eforturile financiare proprii fcute de Landuri i Federaie n cadrul Sarcinii comune sunt suplimentate de fondurile europene (n special de ctre FEDER). Landurile i Federaia redacteaz mpreun un plan general, esenial pentru implementarea Sarcinii comune. Sarcina redactrii acestui plan revine unui Comitet de planificare, format din reprezentani ai Ministerului Federal de Finane, ai Ministerului Federal al Afacerilor Economice i din senatori reprezentnd diferitele Landuri. n cazul procedurii de vot, Ministerul Federal de Finane acioneaz ca primus inter pares, de vreme ce el este cel care determin nivelul fondurilor disponibile pentru realizarea Sarcinii comune. Cum nici o decizie nu poate fi luat fr votul Ministerului de Finane, de facto, nivelul federal deine un drept de veto n cadrul acestui Comitet de planificare. n momentul unificrii, ntre landurile germane a existat un consens n ceea ce privete modul de alocare a fondurilor disponibile pentru Sarcina comun, astfel nct acestea s fie orientate cu prioritate ctre noile Landuri. Spre finele deceniului trecut, pe fondul deteriorrii situaiei economice din vechile Landuri, fondurile solicitate de ctre acestea au crescut i, ca atare, volumul fondurilor disponibile pentru noile Landuri din Est s-a redus, fapt care a dus la tensionarea temporar a relaiilor din cadrul Comitetului de planificare.

51

Baza legal pentru Common Task /Sarcina comun a fost stabilit n 1969, printr-o lege privind mbuntirea structurii economice regionale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Parlamentul Federal i Parlamentele Landurilor iau i ele parte la procesul de elaborare a planului general. n plus, planul general este subiectul controlului privind ajutoarele de stat realizat de Comisie i, ca atare, trebuie aprobat de ctre aceasta. Funcia de coordonare care revine Sarcinii comune implic stabilirea unor elemente precum: delimitarea zonelor eligibile, utilizarea acelorai proceduri pe ntreg spaiul federal, determinarea nivelului maxim al fondurilor alocate i a unor reguli uniforme de asisten privind promovarea dezvoltrii regionale. Tratatul de unificare (Art. 28) a stabilit faptul c Sarcina comun va fi extins i pe teritoriul fostei Germanii de Est. Dei iniial, sub presiunea timpului, obiectivele specifice Landurilor vestice au fost extinse i celor estice, treptat, s-a dezvoltat un concept specific privind reconstrucia zonelor estice, care s-a bazat pe trei piloni: o o restructurarea i meninerea centrelor industriale competitive; politic activ de promovare a forei de munc (prin calificare, scheme de creare a noi locuri de munc, agenii pentru formarea forei de munc); politic regional activ, care s mbunteasc condiiile locale i s creeze condiii competitive pentru fora de munc.

n ciuda omogenitii existente la nivelul sistemelor juridice, monetare, financiare, cele dou pri ale Germaniei nc se confrunt cu probleme socio-economice de natur diferit. Nu trebuie uitat faptul c la nceputul anilor 90, landurile estice au pornit de la un nivel mediu al PIB/locuitor care reprezenta circa 2/3 din nivelul nregistrat n Vest. Din cauza lipsei de competitivitate, n perioada 1989-1993, n zona estic una din trei slujbe a disprut. n plus, populaia noilor landuri este n scdere, pe fondul att al scderii numrului de nateri ct i datorit unei migraii considerabile ctre landurile vestice. Ca atare, noile landuri sunt puse n faa unor probleme specifice, crora trebuie s le fac fa, precum: o o o existena unei fragile baze industriale; costuri salariale ridicate, management i marketing defectuos; rat a omajului ridicat i probleme speciale pe piaa muncii n cazul femeilor, persoanelor vrstnice i a celor aflate n cutarea primului loc de munc; investiii private insuficiente;

Politici ale UE

o o o o o

stocuri de capital propriu insuficiente, dificulti n accesul la capitalul strin; necesitatea restructurrii sectorului rural; deteriorarea mediului n anumite zone; instabilitatea sectorului serviciilor pe fondul unei baze industriale insuficiente; reducere a potenialului de cercetare, activiti inovative insuficiente.

n cadrul Germaniei de Est, landul Sachsen-Anhalt are o poziie particular. Cu o suprafa de circa 20.000 km2 i o populaie de circa 3 milioane locuitori, acesta avea n 1991 un PIB/locuitor care reprezenta 31% din PIB-ul Germaniei i circa 34% din cel al UE. Producia industrial era concentrat n patru importante sectoare: chimie, metalurgie, electrotehnic, minerit (n 1993, sectorul industrial ocupa circa 40% din fora de munc). Analiza nevoilor specifice zonei, necesare pregtirii perioadei de programare 1994-1999, a dus la delimitarea urmtoarelor prioriti pentru asistena comunitar: o Procesul de restructurare a afectat industriile de baz ale landului, ducnd la creterea ratei omajului. Ca atare, o prim prioritate o reprezint promovarea investiiilor productive, att la nivelul IMM, ct i a ntreprinderilor mari. n plus, investiiile vor viza i infrastructura. Deoarece 27% din populaie triete n comuniti avnd sub 2000 locuitori, accentul principal a fost pus pe dezvoltarea zonelor rurale. Aceast prioritate acoper att proiectele de reconstrucie a satelor, ct i pe cele de revitalizare economic i de dezvoltare a turismului rural. n ceea ce privete politica resurselor umane, asistena va trebui concentrat asupra programelor de calificare i a celor de formare a forei de munc.

n ceea ce privete modul n care noile landuri au reuit s implementeze FS, trebuie spus c acest lucru s-a realizat relativ uor. Printre factorii care au permis aceast integrare, fr probleme relativ deosebite, a Germaniei de Est n politica de coeziune economic i social a UE, pe primul loc se plaseaz sprijinul acordat de Germania de Vest. Trebuie subliniat nc o dat, c rata de succes n implementarea FS depinde n mare msur de existena unor experi calificai n acest domeniu, a unor funcionari publici familiarizai att cu regulile, ct i cu procedurile implicate.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n plus, existena unui concept privind dezvoltarea regional i a unei structuri administrative adecvate n landurile din Vest (menite s permit implementarea Sarcinii comune) au permis realizarea cu rapiditate a elementelor de baz implicate de existena unei structuri administrative regionale. De asemenea, nu trebuie uitat faptul c abordarea Comisiei n ceea ce privete implementarea FS n Germania de Est a fost una flexibil, menit s ofere ct mai multe elemente posibile de sprijin. Astfel, dei exista obligaia de a aplica n totalitate legislaia comunitar pe ntreg teritoriul Germaniei ncepnd cu prima zi dup unificare, n cazul FS au fost prevzute unele derogri i msuri tranzitorii, care vizau n special urmtoarele aspecte: o resurse suplimentare, peste cele deja planificate, pentru interveniile structurale. Astfel, printr-o reglementare comunitar (Council Regulation (EEC) no 3575/90, Art.3(1)), s-a stabilit faptul c interveniile realizate prin intermediul FS n noile landuri vor beneficia, n intervalul 1991-1993, de 3.000 milioane ecu; flexibilitate, respectiv o abordare pragmatic n clasificarea regiunilor n funcie de obiectivele regionale. Acest lucru a avut n vedere n special partajarea teritoriului n conformitate cu sistemul NUTS. Ca atare, n absena unor informaii statistice corespunztoare, msurile implicate de FS au fost implementate fr o clasificare prealabil a regiunilor din fosta RDG; o procedur simplificat n analiza planului de dezvoltare regional, baz pentru adoparea CSC i a PO, astfel nct s permit o intervenie rapid a FS.

n cadrul primei perioade de programare, 1990-1993, n cazul landului Sachsen-Anhalt s-au nregistrat unele probleme practice privind implementarea FS, n principal legate de respectarea principiului co-finanrii. Cel mai adesea autoritile locale nu au acordat suficient atenie obligaiei de a genera propriile resurse, astfel nct s poat beneficia de fondurile oferite prin intermediul FS. Ca atare, n unele situaii s-au nregistrat situaii bugetare dificile la nivelul comunelor i municipiilor.

Politici ale UE

n general, capacitatea limitat de absorbie a autoritilor locale poate fi atribuit unor slbiciuni structurale, precum: o o o schimbrile economice fundamentale petrecute n noile Landuri; existena unei administraii publice care nu era nc familiarizat cu procedurile implicate de FS; insuficiena datelor statistice, ceea ce nu a permis realizarea unor analize cost-beneficiu realiste n cazul proiectelor n derulare i a unor evaluri corecte privind veniturile anticipate a se obine n cazul proiectelor planificate.

n consecin, pentru urmtoarea perioad de programare, autoritile implicate n procesul de planificare au acordat o atenie deosebit responsabilitilor financiare i administrative ce revin autoritilor locale. n cadrul celui de-a doua perioade de programare, 1994-1999, n redactarea PND s-a inut cont de sarcinile uriae, legate de procesul restructurrii, crora Germania de Est trebuie s le fac fa. Ministerul nsrcinat cu redactarea PND a fost Ministerul Federal al Economiei, susinut de unele ministere implicate n implementarea FS, precum Ministerul Federal al Agriculturii i Ministerul Federal al Muncii. Fr a intra n foarte multe detalii legate de modul n care a fost redactat i apoi implementat PND, s mai amintim totui faptul c, pornind de la prioritile identificate n cadrul CSC, s-a decis ca 50% din fonduri s fie alocate pentru FEDER, 30% pentru FSE i 20% pentru FEOGA seciunea Orientare. Aceast defalcare, care fusese deja utilizat n cadrul primei perioade de programare (1991-1993), a reflectat consensul dintre Federaie i Landuri. Prin Cadrul de Sprijin Comunitar (CSC) au fost identificate apte prioriti pentru regiunile aflate sub Obiectivul 1, respectiv: o susinerea investiiilor productive i a celor n infrastructura pentru producie. Aceasta a fost considerat a fi prima prioritate deoarece contribuia direct la creterea economic i la mbuntirea competitivitii. susinerea IMM, prin stimularea investiiilor i a ofertei de servicii ctre acest sector; promovarea cercetrii, dezvoltrii tehnologice i a inovaiilor. Msura urmrea susinerea economiei germane n competiia internaional din domeniul cercetrii-dezvoltrii i al noilor tehnologii;

o o

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

o o o

msuri menite s protejeze i s amelioreze calitatea mediului; msuri de combatere a omajului, promovare a utilizrii forei de munc, formrii i perfecionrii; msuri de promovare a agriculturii, a dezvoltrii rurale i pescuitului. Msura a fost considerat complementar altor politici ale UE, precum politica agricol comun sau politica comun n domeniul mediului; asisten tehnic. n perioada anterioar de programare, asistena tehnic a jucat un rol important n implementarea CSC i n crearea unor noi structuri politice i administrative n noile landuri.

n acelai timp, CSC a oferit i o serie de indicatori menii s evalueze gradul de implementare al acestor prioriti. Astfel, pentru indicatorii urmtori au fost stabilite obiective concrete, care s fie atinse la finele perioadei de programare, respectiv: PIB/locuitor, gradul de ocupare al forei de munc (pe total), gradul de ocupare n sectorul productiv i n sectorul serviciilor, ponderea populaiei ocupate n sectorului productiv n sectorul serviciilor, valoarea adugat/locuitor n sectorul productiv i n sectorul serviciilor.

Capitolul VIII Politica agricol comun

PAC nu este att o politic agricol comun, ct un sistem agricol comun de susinere a preurilor. (John McCormick, Understanding the European Union)

8.1 Construcia politicii agricole comune (PAC)


Politica agricol comun, politic de importan major pentru UE (adesea fiind considerat n fapt singura veritabil politic comun), a avut n principal raiuni de natur politic, interne dar i externe. Dup cum arta Helen Wallace (2004) PAC poate fi perceput ca o strategie defensiv, condus politic, de modernizare a agriculturii vest-europene, pe fondul ameninrilor interne venite dinspre societatea industrial dar i a ameninrilor externe generate de competiia comercial american. n anii imediat de dup rzboi, problema implicrii grupurilor dezavantajate i izolate politic a fost transformat n prioritate. Prin integrarea sectorului agricol, a fost astfel asigurat suportul fermierilor, categorie social semnificativ la sfritul anilor 50. Pe de alt parte, PAC oferea protecia necesar n faa exportatorilor agricoli de peste ocean, n special n faa celor americani. Importana acestei politici poate fi probat i de elemente cantitative precum faptul c 80% dintre textele publicate n Jurnalul Oficial al CE aparin domeniului agricol i, nu mai puin semnificativ, de faptul c i n prezent, circa 40% din bugetul comunitar este orientat ctre acest domeniu.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

8.1.1 Orientrile trasate prin Tratatul CEE


La momentul negocierii Tratatului de la Roma (TCE), agricultura ocupa un loc important pe agenda statelor membre, deoarece reprezenta 12% din PSB al celor ase state fondatoare i ocupa circa 20% din fora de munc. Cele mai multe ferme agricole erau mici i deci vulnerabile, majoritatea guvernelor naionale oferind susinere agriculturii. Ca atare, conform Tratatului de la Roma, PAC se baza pe urmtoarele principii: cel al promovrii pieei unice n domeniul agricol; un sistem protecionist menit s aduc avantaje productorilor agricoli comunitari n faa produselor importate; o susinere financiar comun, de ctre toate statele membre a costurilor implicate.

Obiectivele PAC
Conform Art. 33 TCE, PAC viza urmtoarele obiective (N. Suta, 2000): 1. creterea productivitii n agricultur, prin asigurarea unei dezvoltri raionale a produciei, precum i o exploatare optim a factorilor de producie, n special a minii de lucru; 2. asigurarea unui nivel de via echitabil pentru populaie; 3. stabilizarea pieelor; 4. garantarea securitii aprovizionrii; 5. asigurarea unor preuri rezonabile pentru consumatori. Ceea ce apare cu eviden numai din lectura acestor obiective este faptul c politica agricol comun a utilizat diferite instrumente de intervenie pentru a echilibra sau modifica raporturile de pia, cu scopul de a atinge rezultate care nu ar fi putut fi realizate n alte condiii. Aceste intervenii, n esen politice, erau evident ghidate de alte valori dect cele specifice pieei libere, principalul scop fiind de a influena distribuia veniturilor agricole, prin influenarea preurilor. Ca atare, n cadrul PAC, ca i n economiile centralizate de altfel, preurile care guverneaz deciziile fermierilor nu mai sunt rezultatul cererii i al ofertei, ci rezultatul unor decizii politice (H. Wallace, 2004, p. 192). Obiectivele trei i cinci (stabilitatea pieelor i garantarea unor preuri rezonabile pentru consumatori) exprim substana aa-numitei organizri comune a pieelor.

Politici ale UE

Modaliti de realizare a PAC


Mijloacele de realizare a politicii agricole comune (PAC) sunt prevzute n articolele urmtoare ale Tratatului CE: a) organizarea comun a pieei (art. 34). Pentru atingerea obiectivelor prevzute n cadrul art.39, piaa agricol urma a fi organizat, avnd n vedere urmtoarele elemente: reguli comune n domeniul concurenei; coordonare obligatorie privind organizarea diferitelor piee naionale; organizarea pieelor europene. n final, aceast a treia form se va impune, sub termenul generic de Organizarea Comun a Pieelor (OCP), pentru cereale, zahr etc.

b) msuri orizontale, respectiv aciuni, acte normative, instrumente financiare aplicabile ntregului sector agricol, indiferent de natura produselor agricole, respectiv: msuri prin care se finaneaz sectorul agricol, proceduri privind administrarea i controlul terenurilor, mecanisme comerciale i acorduri comerciale (n special legate de relaiile din cadrul OMC), msuri privind protecia consumatorilor etc.

8.1.2 Marile etape ale PAC


Toate statele membre au intervenit n domeniul agricol pentru a asigura fermierilor venituri comparabile cu cele ale altor categorii de lucrtori, dei aceste aciuni nu au fost niciodat ncununate de succes. Instrumentele utilizate erau relativ aceleai: organisme de intervenie, controlul importurilor, ajutoare pentru export etc. Cu toate acestea, intensitatea a fost diferit, ca urmare a condiiilor existente diferite: Frana i Italia aveau suprafee agricole importante i o pondere ridicat a populaiei n agricultur, dar practicau nc o agricultura predominant tradiional, spre deosebire de Germania i rile Benelux, n care nivelul industrializrii sectorului agricol era mult mai ridicat.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n construcia PAC pot fi identificate mai multe perioade (J. Neme, 1995, p. 161-165):

1. Perioada de formare (Stressa)


Comisia a avut obligaia de a organiza, odat cu intrarea n vigoare a tratatului, o conferin a statelor membre pe probleme agricole, nainte de a prezenta propuneri privind elaborarea i realizarea unei PAC. Aceast conferin, care a avut loc la Stressa, n iulie 1958, a ajuns la un consens privind necesitatea protejrii pieei interne n faa concurenei din exterior, a existenei unei corelaii ntre politica preurilor i structura produciei, precum i asupra necesitii asigurrii unor venituri rezonabile pentru agricultori i a protejrii exploataiilor agricole.

2. Perioada maratoanelor i crizelor


Comisia a avansat primele propuneri n noiembrie 1959, urmnd ca formulrile respective revzute s fie prezentate n vara anului 1960. Cu toate acestea, la finele anului 1961 nu se luase nc nici o decizie. Frana condiiona acordul su privind trecerea la a doua etap a perioadei tranzitorii (31 decembrie 1961), care necesita unanimitate, de finalizarea deciziilor n domeniul agricol. Un prim maraton agricol (200 ore repartizate n 23 de zile) a dus la elaborarea fundamentelor PAC. Crizele i discuiile maraton vor continua ns s se succead. Realizarea organizaiilor comune de pia La nceputul anului 1962 Consiliul de Minitrii va adopta ase reglementri pe produse (viznd n special cerealele i produsele derivate (porci i psri), o rezoluie privind produsele lactate, carnea de vit i zahrul, o decizie privind piaa produselor agricole prelucrate industrial, o reglementare privind regulile de concuren n agricultur i o reglementare privind crearea Fondului European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA). Odat cu fixarea unui pre indicativ pentru cereale, de la care urmau a fi stabilite preurile de intervenie, prelevrile la import i restituirile la export, s-au pus bazele PAC. Mecanismul preurilor devenea astfel piesa de baz n susinerea veniturilor agricole, fiind astfel trasate i trei dintre caracteristicile importante ale PAC: Unicitatea pieei, pornind de la existena unui sistem de preuri unice, care urmau a fi fixate. Preferina comunitar, manifestat fa de concurena extern.

Politici ale UE

Solidaritatea financiar, prin suportarea cheltuielilor implicate de PAC prin intermediul FEOGA. Un nou set de discuii maraton, la finele anului 1963, va permite adoptarea de reglementri preliminare n ceea ce privete carnea de vit, produsele lactate i orezul precum i fixarea liniilor directoare n viitoarea politic comun privind produsele grase (prin instituirea unei taxe pe ulei i margarin). Un al treilea maraton va avea loc la sfritul anului 1964. n acea perioad, deoarece Germania ntrzia cu fixarea preurilor comune pentru cereale (deoarece aceasta nsemna o reducere pentru agricultorii naionali), la 21 octombrie 1964 Frana a anunat c va nceta s mai participe la CEE dac Piaa comun nu va fi organizat aa cum s-a prevzut. Germania va ceda i astfel Consiliul va decide asupra unificrii preurilor la cereale i produse derivate (porc i pasre) ncepnd cu 1 iulie 1967 precum i asupra unei ntriri a OCP n cazul fructelor i legumelor. n iulie 1966, Consiliul va fixa preurile agricole comune pentru produse lactate, carne vit, zahr, orez, oleaginoase i ulei de msline i va definitiva organizarea pieelor pentru zahr i materii grase. Noi OCP vor fi realizate ulterior pentru carne de oaie, pete, tutun, vin, flori etc. Rmn ns neacoperite unele produse precum alcoolul etilic (neinclus n OCP nici la nceputul anilor 90). Finanarea PAC i criza din 30 iunie 1965 Conform celor decise n cadrul primului maraton agricol, Consiliul de Minitrii urma s precizeze modul de finanare al PAC cel mai trziu la 30 iunie 1965. n faa reticenelor manifestate de unele ri, dar i pentru a accelera construcia comunitar, Comisia a propus, la nceputul anului 1965, realizarea unui vast plan incluznd: Realizarea anticipat a uniunii vamale pentru produse industriale ncepnd cu 1 iulie 1967. Realizarea pieei comune agricole de la aceeai dat, ceea ce, din punct de vedere financiar implica preluarea tuturor cheltuielilor de susinere a PAC de ctre FEOGA. Alocarea taxelor vamale i a prelevrilor agricole bugetului CEE. Deoarece semnarea unui acord privind finanarea agricol la dat prevzut (30 iunie) prea imposibil, Frana a anunat c nceteaz s mai participe la lucrrile Consiliului. Criza nu va fi depit dect prin aa numitul compromis de la Luxemburg, din ianuarie 1966, care, limitnd utilizarea regulii majoritii, va apsa greu asupra continurii construciei comunitare (n domeniul agricol va trebui ateptat anul 1982, pentru ca atunci, Consiliul s adopte, pentru prima dat cu majoritate calificat, decizia privind preurile campaniei 1982/83).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Ulterior, la 11 mai 1966, Consiliul se va pune de acord n problema finanrii FEOGA, iar la nceputul anilor 70 se va lua decizia definitiv privind finanarea cheltuielilor comunitare, inclusiv agricole.

3. Planul Mansholt
La finele anilor 60, comisarul responsabil cu politica agricol, olandezul Sicco Mansholt, a tras un semnal de alarm, dnd publicitii un memorandum celebru prin care prezenta problemele ridicate de PAC n cadrul Europei celor 6 (momentul este plasat naintea primei lrgiri)52 . Probleme comerciale, legate de apariia excedentelor, rezultat al unei dezvoltri mult mai rapide a produciei dect a consumului. Cantitatea de gru afectat de intervenii ajunsese la 1,1 mil. tone n 1967-68, iar rata auto-satisfacerii trecuse de la 93% n 1958 la 103,9% ncepnd cu 1965). Stocul de unt, care se ridica la 67,9 mii tone n 1965, urma s ating nivelul estimat de 325 mii tone n 1969. Pe de alt parte, n acel moment se menineau nc deficite n privina cerealelor, crnii de vit sau uleiurilor vegetale (unde rata auto-satisfacerii, n 1965, era de 37,7%). Probleme financiare, legate de creterea cheltuielilor FEOGA, seciunea Garanie. Probleme sociale, legate de faptul c n ciuda nivelului ridicat al preurilor agricole comunitare, nu se asigurau venituri rezonabile pentru agricultori.

Memorandul Mansholt propunea, pe termen scurt, o mai bun ierarhizare a preurilor, pe termen mediu, msuri de eliminare a excedentelor (n special pentru unt - preuri de vnzare reduse etc.) iar pe termen lung, o reform a structurilor agricole.

4. Creterea provocrilor
n ciuda mecanismelor de organizare a pieelor realizate, a preurilor comune practicate, a deciziilor comune privind finanarea agriculturii, PAC prea a ridica n continuare noi probleme, n sprijinul acestei afirmaii stnd cel puin trei argumente: a) Atitudinea Marii Britanii i presiunile SUA Marea Britanie, n mod tradiional ostil includerii agriculturii n spaiul european al liberului schimb, a trebuit s accepte PAC ca pre al intrrii sale n CEE (ncepnd cu 1 ianuarie 1973). Acceptul a fost doar temporar,
52

Comisia European, Memorandum pentru reforma politicii agricole comune, 1968

Politici ale UE

intenia real fiind de a obine punerea n discuie a PAC sau, cel puin, modificarea acesteia ntr-un mod favorabil Marii Britanii. Astfel, ncepnd cu anul 1974, guvernul laburist va solicita renegocierea PAC i va obine chiar concesii importante (subvenii pentru consumatorii de unt, un aranjament privind importul de unt din Noua Zeeland, un protocolul privind zahrul n cadrul Conveniei de la Lome etc.). n continuare, presiunile britanice vor avea n vedere nivelul preurilor i limitarea costurilor financiare ale PAC. n exteriorul spaiului comunitar, SUA exercitau o presiune crescnd n vederea modificrii PAC, considerat a fi mult prea protecionist i de natur s falsifice schimburile comerciale internaionale datorit subvenionrii agresive a exporturilor. b) Acumularea excedentelor i creterea costurilor PAC Intrarea Marii Britanii n CEE, mare importator de produse agricole, a prut s rezolve, cel puin pe moment, problema produselor lactate. Soluia era ns provizorie, problema excedentelor fiind reluat ulterior la finele anilor 70. n tabelul urmtor este urmrit evoluia ratei de auto-satisfacere, ntre 1973, anul primei lrgiri, i 1983, anul n care principiul pragului garantat a fost acceptat pentru numeroase produse. Gradul de auto aprovizionare al CEE n cazul ctorva produse, n 1973/4 i 1982/3
Tabelul 8.1 (%) CEE celor 10 1973/74 1982/83 Cereale total (fr orez) Gru Produse lactate Lapte pudr integral Unt Carne, total 91 104 90 231 98 96 109 124 141 317 147 102 Din care Marea Britanie 1973/74 1982/83 68 60 30 74 19 70 106 102 55 389 77 78

Sursa: Situation de lagriculture dans la Communaut, Rapport, 1985, p. 249-250

Pe ansamblu, conform unui studiu publicat de OCDE 53 , n 1979, pentru prima dat, Comunitatea celor 9 a nregistrat un excedent al aprovizionrii cu produse alimentare, gradul mediu de auto-satisfacere atingnd nivelul de 103%. Dac lum n calcul i importurile de furaje din rile tere, gradul net de auto-aprovizionare scade la 89%, ceea ce demonstra faptul c
53

Informations de lEurostat, n. 2, 1981, p. 11

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

o parte considerabil a bazei de produse animale nu exist n interiorul comunitii i trebuie importat sub form de furaje. Cu alte cuvinte, securitatea nu era dect aparent. Comunitatea producea mai mult dect consuma dar nregistra i o dubl fragilitate: dependen energetic (datorit produciei tot mai mecanizate) i dependen n cazul furajelor. n anii urmtori, stocurile vor continua s creasc (n 1986, 1,3 milioane tone unt, 1 milion tone lapte pudr, 730.000 tone carne vit). Intrarea Spaniei i a Portugaliei, dei ar fi trebuit s mai atenueze uor anumite excedente, dimpotriv, a ridicat noi probleme n domeniul fructelor, legumelor, vinului, uleiului de msline i pescuitului maritim. La nceputul anilor 90, gradul de auto-satisfacere, pentru Comunitatea celor 12, era de 120% pentru cereale (din care, numai grul, 132,6%), 133,7% pentru zahr, 121% pentru unt i 102% pentru carne.

5. Reforma PAC
A fost realizat printr-o serie de msuri punctuale: Primele schimbri n PAC, dei modeste, au fost operate n 1979, prin introducerea unei taxe de co-responsabilitate la producia de lapte n scopul transferrii asupra productorilor a unei pri din cheltuielile de stocare i a subveniilor la export. n scurt timp, aceast tax s-a dovedit insuficient pentru a stopa creterea produciei de lapte. Pentru a restrnge oferta la nivelul cererii (consum intern plus export), n 1984 s-a introdus sistemul cotelor la producia de lapte. Modificri substaniale s-au produs n 1988, cnd Consiliul de Minitrii a decis s plafoneze creterea cheltuielilor agricole: rata creterii acestora nu putea depi 74% din rata de cretere a PIB-ului comunitar. De asemenea, s-a decis extinderea aplicrii cotelor de producie la ntreaga producie agricol (la lapte ele fuseser introduse n 1984, iar zahrul fusese ntotdeauna supus acestui regim). Aceste limite, numite stabilizatori, erau menite s controleze cheltuielile comunitare aferente organizrii comune a pieei. Stabilizatorii respectau urmtorul principiu: dac producia depea un nivel determinat (cantitatea maxim garantat CMG), sprijinul acordat agricultorilor se reducea automat. Reducerea se aplica ansamblului produciei nu doar prii care depea CMG. Astfel, n cazul cerealelor, CMG a fost fixat la 160 milioane tone pe an. n cazul depirii acestui plafon, preul se reducea cu 3% pe parcursului anului viitor care urma recoltei respective. Reducerile de pre fiind

Politici ale UE

cumulative, atunci cnd producia depea CMG pentru a doua oar, se realiza o nou reducere de pre de 3%. Stabilizatorii au avut un succes limitat, acumularea excedentelor, n special pentru carne vita i lapte, continund s se produc. Pe fondul reducerii preurilor mondiale, s-a nregistrat o cretere a volumului subveniilor. n plus, pierderea anumitor piee tradiionale de export, precum a fostelor republici din URSS i anumite regiuni din Orientul Mijlociu, a agravat problema excedentelor, impunnd continuarea reformei. Reforma din 1992 a plasat PAC n centrul strategiei de dezvoltare rural a UE. Obiectivele sale eseniale erau urmtoarele: meninerea Comunitii n rndul productorilor i exportatorilor de produse agricole, prin creterea competitivitii, att n plan intern ct i extern; reducerea produciei pn la nivelul cererii manifestate pe pia; concentrarea ajutorului ctre susinerea direct a fermierilor; ncurajarea agricultorilor s nu-i abandoneze terenurile; protejarea mediului i dezvoltarea potenialului natural al satelor. Elementul central al pachetului de reforme l-a constituit reducerea preurilor de intervenie i a suprafeelor arabile cultivate. Pentru a compensa pierderile, ranii primeau ajutoare sub form de pli directe pe hectar sau pe cap de animal. Produsele vizate erau: cerealele, oleaginoasele, plantele proteice i carnea de vit. Un nou set de reforme a fost adoptat n 1999 i implementat ncepnd cu anul 2000, sub numele de Agenda 2000. El avea ca obiectiv continuarea i aprofundarea reformei din 1992, prin nlocuirea msurilor de susinere a preurilor cu ajutoare directe i promovarea unei politici rurale coerente. Consiliul European de la Berlin a oferit un coninut concret pentru ceea ce urma a fi, n anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul c reforma va garanta existena unei agriculturi multifuncionale, durabile, competitive, repartizat pe tot teritoriul european, inclusiv n regiunile cu probleme. Orientrile generale ale reformei din 1992 se regsesc n liniile directoare adoptate de Consiliul European de la Berlin: 1. asigurarea competitivitii agriculturii prin reducerea preurilor astfel nct s fie asigurate att debueele interne ct i participarea crescnd la piaa mondial. Aceast reducere a preurilor va fi compensat prin acordarea de ajutoare directe fermierilor;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2. repartizarea sarcinilor ntre Comisie i statele membre va fi redefinit n ceea ce privete acordarea de compensaii sub forma ajutoarelor directe sau a msurilor de dezvoltare rural, n cadrul unui program de ansamblu. 3. aceast micare de descentralizare va fi nsoit n mod logic de simplificarea reglementrilor, respectiv a acelor reglementri privind dezvoltarea rural, ceea ce va duce la dispariia unui numr important de reglementri, n special cele privind marile culturi. Legislaia va fi mai clar, mai transparent, iar sarcinile administrative impuse agricultorilor vor fi reduse la minimum; 4. dezvoltarea rural devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rural coerente, a crei misiune este de a asigura o mai bun folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaiului, protecia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea s acioneze modulat, respectiv s reduc ajutoarele directe acordate exploataiilor (n funcie de criteriul folosirii forei de munc pe exploataie) i s orienteze aceste sume ctre msuri privind protecia mediului. Acest model de agricultur nu trebuie s fie similar cu cel existent n alte ri, concurente ale UE, existnd multe diferene ntre acestea. Modelul european este astfel conceput nct s pstreze nivelul ctigurilor fermierilor i stabilitatea acestora prin intermediul organizrii comune a pieei i al plilor compensatorii. n iunie 2003 Consiliul de Minitri a ajuns la un acord n domeniul reformrii PAC, concretizat n adoptarea unui nou cadru legal n septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru n susinerea i ntrirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC, Agricultura n pilonul 2, Dezvoltare rural, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE i prin extinderea sferei de aciune a instrumentelor actuale de dezvoltare rural. Aceast reform va schimba complet modul n care Uniunea European sprijin sectorul agricol. Politica Agricol Comun va fi direcionat spre interesele consumatorilor i a contribuabililor, astfel nct fermierii s aib libertatea de a produce ceea ce se cere pe pia. Dup cum se poate observa din cele prezentate anterior (vezi i Anexa 8.1), n cei 45 de ani de la trasarea arhitecturii Politicii Agricole Comune cea mai important transformare poate fi considerat trecerea de la susinerea agriculturii prin preuri (ca prim pilon al PAC) la dezvoltarea rural (pilonul al doilea). n ultimii ani, prin intermediul obiectivelor dezvoltrii durabile, Uniunea European a realizat tranziia de la sprijinirea produciei la susinerea direct a veniturilor productorilor. Un ctig

Politici ale UE

important al procesului de reform este acela c fermierii accept, prin intermediul msurilor de dezvoltare rural, s-i adapteze afacerile, metodele de management al terenurilor i practicile agricole la nevoile reale ale societii. Politica de dezvoltare rural este din ce n ce mai focalizat pe indivizi i grupuri, altele dect cele reprezentate de fermieri, active n aceste zone, n scopul promovrii unei dezvoltri integrate i durabile a zonelor rurale.

8.2 Organizarea comun a pieei (OCP). Seciunea Garantare a FEOGA


Organizarea comun a pieei se bazeaz pe dou mari principii: 1) libera circulaie a produselor pe piaa unic, nsoit de preferina comunitar. Ea se traduce prin: a) eliminarea restriciilor cantitative n calea schimburilor agricole, a taxelor vamale i a msurilor cu efect echivalent n schimburile dintre rile membre presupune, ntr-un cadru foarte reglementat, caracterizat prin existena unui regim uniform al preurilor i a unor garanii uniforme pentru productorii comunitari; b) realizarea unei protecii periferice comune, cu scopul protejrii agricultorilor n faa preurilor mondiale de regul mai mici i a fluctuaiei cursurilor de schimb. Aceast protecie periferic trebuie s asigure preferina comunitar, astfel nct s favorizeze achiziionarea produselor agricole comunitare. 2) responsabilitate financiar comun: a) la nivelul gestionrii pieelor, cu alte cuvinte n privina cheltuielilor de intervenie necesare n cazul organizrii comune a pieei (de exemplu, ajutoare pentru exportatori, cheltuieli de stocare etc.) b) pentru finanarea operaiunilor de ameliorare a structurilor agricole. Organizarea comun a pieelor a nlocuit treptat, dup introducerea PAC (n sectoarele unde era necesar) organizarea naional a pieelor. n prezent ea acoper circa 90% din producia agricol comunitar (cereale, porcine, fructe i legume, banane, vin, produse lactate, carne vit, orez, materii grase, zahr, floricultur, fructe i legume transformate, tutun, carne oi i capr .a).

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

8.2.1 Protecia agriculturii comunitare. Modaliti clasice de susinere a veniturilor agricultorilor n faa concurenei strine
Din raiuni diferite, n cea mai mare parte a rilor industrializate, agricultorii sunt n mod tradiional protejai. n principal, se urmrete asigurarea unui venit satisfctor dar i un minim de securitate a aprovizionrii (acesta a fost unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii agricole n unele ri neutre, precum Elveia, Austria sau Suedia, care au considerat securitatea aprovizionrii drept una dintre condiiile necesare meninerii neutralitii politice). Pe de alt parte ns, consumatorii doresc s profite de preurile reduse de pe piaa mondial. Experiena a demonstrat ns c acetia au nevoie, n acelai timp, de protecie mpotriva unei penurii fizice sau a unei creteri excesive a preurilor. Cea mai mare parte a rilor dezvoltate practic dou mari sisteme de protecie a veniturilor agricole, independent de instrumentele clasice de politic comercial (taxe vamale i restricii cantitative): sistemul msurilor compensatorii (deficiency payments) i sistemul prelevrilor-restituirilor.

Logica celor dou sisteme


Pentru a nelege mai bine logica celor dou sisteme trebuie s pornim de la ipoteza unor preuri mondiale de 100 u.m. i s considerm c, pentru a asigura un venit decent pentru agricultori, preul ar trebui s creasc la 200 u.m. pe chintalul de gru. Simplificnd foarte mult, putem descrie dou sisteme diferite, respectiv: a) n sistemul msurilor compensatorii, care a fost tradiional n sistemul britanic (vezi teoria lui Ricardo: preurile sczute ale pieei mondiale pentru hrana lucrtorilor duc la creterea competitivitii industriei), se vor importa produse la preul de 100 u.m. - preul pieei mondiale. Pentru ca agricultorii naionali s aib un venit decent, ncasrile care provin direct din vnzri vor fi completate cu anumite sume suplimentare. Prin urmare, pe pia, preurile vor fi la nivelul preurilor mondiale, dar se vor face i pli compensatorii de nc 100 u.m., contribuabilul fiind cel care va plti pentru susinerea agriculturii. n mare, acesta era sistemul britanic nainte de intrarea n Comunitate; cu unele modificri, el reprezint i astzi unul dintre fundamentele agriculturii britanice. b) Sistemul prelevrilor-restituirilor, dei va duce la acelai rezultat, va folosi metode diferite. Pentru ca agricultorul s obin un venit decent, el va trebui s primeasc de asemenea 200 u.m. pentru

Politici ale UE

chintalul de gru (preul mondial rmnnd de 100 u.m.). Se va decide atunci ca preul intern s fie de 200 i, de fiecare dat cnd va intra un chintal de gru cumprat cu 100 de pe piaa mondial, i se vor aplica taxe de nc 100 (prelevri), ridicnd preul la 200 (n fapt se va aplica o tax ceva mai mare, pentru a asigura preferina comunitar). Prin urmare, spre deosebire de taxele vamale, acum avem de a face cu taxe variabile la import, deoarece preurile mondiale variaz n mod constant. Diferena dintre preul practicat pe piaa comunitar i cel de pe piaa mondial va reprezenta prelevarea variabila la import. La export, Comunitatea va acorda o subvenie numit restituire, care va compensa diferena dintre preul comunitar de 200 i cel mondial de 100.

Diferene ntre cele dou sisteme


Din punct de vedere financiar, cum preurile mondiale sunt, de regul, insuficiente pentru a asigura un venit decent agricultorilor, se consider c n sistemul msurilor compensatorii cel care pltete va fi contribuabilul iar n sistemul prelevrilor-restituirilor, consumatorul. Primul sistem este considerat greoi din punct de vedere financiar. El devine extrem de necesar atunci cnd protecia este consolidat n cadrul GATT, situaie n care este imposibil sau foarte dificil (numai n schimbul unor contraprestaii) s aplici la frontier protecia necesar. Al doilea sistem devine foarte costisitor n condiiile n care producia este excedentar i trebuie asigurate subveniile pentru export, n condiiile n care volumul prelevrilor pentru import scade foarte mult. Din punct de vedere al proteciei consumatorilor, de regul, sistemul msurilor compensatorii este mai favorabil acestora. Dar, n cazul unor tensiuni brutale ale preurilor pe piaa mondial, precum a fost cazul la nceputul anilor 70, sistemul prelevrilor-restituirilor se dovedete a fi un factor de stabilitate a preurilor, n beneficiul consumatorilor. n exemplul anterior, dac preurile mondiale cresc la 300, este suficient s se aplice o prelevare de 100 pentru a descuraja exporturile i s se acorde o restituire la import (o adevrat prelevare negativ) pentru a menine preurile comunitare la adpost. Trebuie fcut observaia c, n ambele sisteme (prezentate schematic mai sus), este vorba de a garanta agricultorilor anumite ncasri pe unitatea de producie (de exemplu, pe chintalul de gru). Avem de a face, prin urmare, cu o susinere a veniturilor agricole n funcie de volumul produciei, prin susinerea preurilor sau prin alocarea unei diferene de pre.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Diferite forme de protecie a agriculturii comunitare n faa concurenei strine


Dei, ca regul general, Comunitatea celor ase, n momentul realizrii PAC a adoptat sistemul prelevrilor-restituirilor (n vreme ce n Marea Britanie se practica sistemul msurilor compensatorii), n realitate nici unul dintre cele dou sisteme nu a existat n form pur. Pe de o parte, Marea Britanie a renunat treptat la sistemul respectiv, considerat a fi extrem de costisitor din punct de vedere bugetar, iar Comunitatea a adoptat sistemul msurilor compensatorii n cazul produselor pentru care producia comunitar era deficitar sau pentru care s-a angajat s nu realizeze o protecie la frontier (cazul oleaginoaselor). Uleiul de msline a reprezentat un caz mai complicat: el era la concuren cu celelalte uleiuri comestibile i intra n Comunitate fr taxe vamale. Pentru a asigura un venit suficient pentru productorii de ulei de msline comunitari ar fi trebuit aplicat o tax de prelevare ridicat. Efectul nedorit ar fi fost c ea ar fi ridicat preul uleiului i i-ar fi orientat pe consumatori spre alte uleiuri. Prin urmare, s-a introdus un sistem complex, prin care se aplica att o prelevare la importul uleiului de msline, suficient pentru a asigura un venit rezonabil pentru agricultori, ct i un ajutor pentru producie (un fel de msur compensatorie) i, respectiv, o subvenie pentru consum. Mecanismele clasice de protecie a pieelor agricole europene, n faa concurenei externe, sunt diferite, n funcie de modul de organizare al pieei, care ine cont de caracteristicile produselor agricole, de unde i diversitatea terminologic aparent haotic: 1. Sistemul prelevrilor variabile la import se folosete, de regul, pentru cereale, zahr, produse lactate, i, ntr-o msur limitat, pentru uleiul de msline. El este completat printr-un mecanism de restituiri la export (subvenii variabile). 2. Sistemul preurilor de referin se folosete pentru fructe, legume i vin. n acest caz, se aplic o tax tuturor produselor oferite sub acest pre de referin, care, la rndul lui este fixat astfel nct s garanteze faptul c importurile, nu vor duce la variaii ale preurilor comunitare sub un anumit nivel. n fapt, avem aici mai mult un mecanism de salvgardare, care se adaug proteciei normale realizate prin TVC. Un pre minim la import, urmrind acelai scop, se aplic pentru anumite produse din pete. 3. Sistemul preurilor de ecluz se utilizeaz pentru carnea de porc i pasre. n acest caz, se pornete de la costul de producie din rile tere cele mai rentabile, i orice produs, care la intrarea n Comunitate are un pre inferior, este supus unei penalizri suplimentare, peste protecia normal.

Politici ale UE

4. Taxele vamale se aplic n cazul crnii de vit (completate fiind cu prelevri), fructe, legume i vin (independent de preurile de referin), pete (independent de preul minim de import), horticultur, tutun (independent de ajutorul acordat direct). 5. Pentru produsele industriei agricole i alimentare a fost instituit un sistem mixt. De exemplu, unui biscuit importat dintr-o ar ter, i se aplic un mecanism de protecie dublu: a. pe de o parte, un element mobil sub forma prelevrii pe materia ncorporat, astfel nct fina inclus n biscuit s fie la fel de scump precum fina comunitar; la fel n cazul zahrului etc. n biscuitul importat, elementele ncorporate vor fi ridicate la nivelul preurilor comunitare; pe de alt parte, n biscuit exist ncorporat i o activitate industrial, de transformare, care este protejat printr-un element fix, sub forma unei taxe vamale care s permit meninerea preferinei pentru biscuiii comunitari.

b.

Structura prezentat anterior a suferit transformri importante n cadrul Rundei Uruguay. Trebuie s reamintim faptul c n conformitate cu reglementrile GATT, uniunile vamale i alte forme de integrare economic sunt exceptate de la obligaia aplicrii clauzei naiunii celei mai favorizate. Cu toate acestea, angajamentele GATT, de eliminare a barierelor netarifare n relaiile comerciale dintre prile contractante, au constituit o surs permanent de conflict ntre SUA i UE. n ciuda tuturor diferendelor pn la Runda Uruguay negocierile pe marginea acestui capitol au fost ocolite cu iscusin. In cele din urm, Acordul privind agricultura, negociat n cadrul acestei runde, a demonstrat disponiblitatea UE de a reforma PAC, reprezentnd i un fel de ratificare internaional a reformei MacSharry (H. Wallace, 2004, p. 199).

Orientarea produciei comunitare prin intermediul preurilor


Protejarea agriculturii comunitare n faa concurenei strine poate fi insuficient, n cazul unor excedente de producie, situaie n care, nici nchiderea frontierelor nu va asigura un anumit nivel al preurilor pe pia i al veniturilor pentru fermieri). Este, prin urmare, necesar intervenia pe piaa intern, pentru a orienta producia i a asigura stabilitatea preurilor. Preurile au un dublu rol: 1. s orienteze producia comunicnd n avans preurile pe care OCP i propune s le asigure pentru productori. n funcie de tipul de organizare a pieei, avem preuri indicative, preuri obiectiv, preuri de orientare .a.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2. s declaneze mecanismul de intervenie pentru a mpiedica preurile reale de pe pia s cad sub un anumit nivel. Mecanismul de intervenie acioneaz n momentul n care preurile practicate n spaiul comunitar scad i ating nivelul preurilor de intervenie sau de achiziie (n funcie de organismul de intervenie specific).
TERMINOLOGIE PRIVIND PREURILE AGRICOLE COMUNITARE Preul dorit de UE: Pre indicativ n cazul cerealelor, zahrului, laptelui, uleiului de msline, rapiei, floarea soarelui, orezului Pre orientativ pentru carne de vit i vin Pre obiectiv pentru tutun, soia, in, mazre, bob. Preul minim de import: Pre prag pentru cereale, zahr, lapte, ulei de msline, rapi, floarea soarelui, orez Pre de ecluz pentru produse avicole, carne porc (pre fixat pornind de la preurile de referin ale rilor cu cele mai ridicate randamente) Pre de referin pentru vin, fructe, legume (pre calculat pornind de la preul intern mediu, majorat cu o sum forfetar) Preul garantat: Pre de intervenie pentru cereale, zahr, lapte, ulei de msline, rapi, floarea soarelui, orez, tutun, carne de vit Pre minim pentru soia Pre de cumprare pentru legume i fructe (ntre 40 i 70% din preul de baz) i carne de porc

Organizarea produciei
Prin folosirea sistemului de cote i al cantitilor naionale garantate se poate controla producia agricol i se pot limita excedentele. Prin nghearea terenurilor sau modificarea destinaiei lor, ca i prin atribuirea de pli compensatorii, se previne apariia supraproduciei. Cotele sunt cantiti maxim admise ale produciei agricole, n caz de supraproducie, fermierul fiind penalizat pecuniar. Cantitile naionale garantate, acordate statelor membre, sunt cantiti maxim admise, n cazul crora, n cazul depirii, productorii pltesc un impozit de co-responsabilitate iar preul de intervenie pentru campania urmtoare este redus. nghearea terenurilor vizeaz scoaterea acestora din circuitul agricol, iar diversificarea produciei, introducerea unor noi culturi. Plile compensatorii completeaz veniturile agricultorilor, fiind atribuite n funcie de numrul animalelor sau suprafaa cultivat.

Politici ale UE

Modul de utilizare al preurilor pe piaa cerealelor


Piaa cerealelor poate fi considerat ca un reper, n msura n care pe aceast pia s-a fcut primul experiment (1962) privind mecanismul de armonizare i susinere a preurilor. Dup cum am artat anterior, ansamblul interveniilor PAC se bazeaz pe preuri comune, definite n funcie de gradul de protecie dorit. Consiliul de Minitrii, cu majoritate calificat, dup consultarea Parlamentului European i pe baza propunerilor Comisiei, sau Comisia, la nceputul fiecrei campanii de comercializare 54 , fixeaz n mod artificial trei categorii de preuri: preuri indicative, preuri prag i preuri de intervenie. Preul indicativ reprezint preul maxim la care instanele comunitare estimeaz c se vor derula tranzaciile. Dei artificial, el este preul dorit a fi obinut de productori, n mod normal, pe piaa comunitar. Este fixat pornind de la zona cea mai deficitar n cereale, Duisburg, N-E Germaniei. Preul prag reprezint preul minim la care pot fi vndute produsele comunitare importate. Are un nivel superior preului de intervenie dar inferior celui indicativ. Este stabilit astfel nct s-i incite pe operatorii economici comunitari s respecte principiul preferinei comunitare. Se determin astfel nct preul de vnzare n UE al unui produs importat s fie foarte apropiat de preul indicativ, innd cont de cheltuielile de transport i asigurare. n cazul n care preurile importurilor sunt inferioare preurilor prag, acestea sunt taxate. De exemplu, dac se import gru canadian, la un pre inferior preului prag, se va percepe o tax suplimentar, prelevarea la import (perceput de FEOGA). Aceast tax este egal cu diferena ntre preul prag i preul grului canadian importat. Preul de intervenie este preul garantat fermierilor, la care un organism de intervenie desemnat de statele membre va cumpra eventualele excedente i le va stoca. Prin urmare este un pre minim, pe care fermierii l primesc chiar i n cazul unor preuri foarte sczute de pe pia. Pentru a nu greva bugetul comunitar, Consiliul de minitrii ncurajeaz stocarea privat a produselor, acordnd o prim productorilor care-i stocheaz singuri surplusurile. ncepnd cu 1986, supraproduciile sunt penalizate prin reducerea preului de intervenie pentru campania urmtoare. Dup reforma din 1992, n anumite sectoare, o cretere a ajutoarelor directe acordate agricultorilor a compensat reducerea preurilor garantate. Produsele stocate pot fi transformate, folosite n scop umanitar sau vndute ulterior. n cazul n care se vor vinde pe piaa intern, Comisia are obligaia s se asigure c nu se vor produce perturbaii. Atunci cnd sunt orientate spre piaa extern, iar preul mondial este inferior preului comunitar, FEOGA vars exportatorilor taxa de restituire. Aceste taxe corespund diferenei dintre preul comunitar i cel mondial. Sistemul de finanare compensatoriu echivaleaz cu a taxa importurile din rile tere i a subveniona exporturile UE.

54

Campania de comercializare, a crei dat de ncepere variaz n funcie de produs, dureaz un an.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Tipuri de ajutoare i prime acordate


Acordarea ajutoarelor mbrac forma plilor pe suprafa, ajutoare pentru producie, ajutoare n sprijinul creterii animalelor i pli compensatorii. De asemenea, se acord finanri n favoarea comercializrii produciei, creterii competitivitii, constituirea i funcionarea grupurilor de productori din sectorul agro-alimentar. Se acord, de asemenea, ajutoare n cazul abandonrii anumitor producii sau reconversiei pmnturilor sau exploataiilor sau n cazul unor maladii ale animalelor.

Schimburile cu terele ri
La import se poate solicita importatorului un certificat de import i achitarea unei taxe de prelevare la import. Atunci cnd pe pia se constat perturbri, Comunitatea poate face apel la msuri de salvgardare. Certificatele de import sunt eliberate de autoritile competente ale statelor membre dup depunerea unui depozit de garanie. Sistemul de prelevare a fost instituit pentru o mare parte a produciei agricole astfel nct preurile produselor importate s nu fie inferioare celor comunitare.

Urmare a angajamentelor internaionale sau datorit relaiilor cu anumite grupuri de ri, importul anumitor produse poate fi contingentat sau taxat preferenial, n vreme ce alte importuri pot fi exonerate de plata taxelor vamale. Contingentele tarifare care fixeaz cantitatea exceptat pot fi atribuite conform metodei primul venit/primul pltit, al examenului simultan, operatori tradiionali/operatori noi sau alte metode nediscriminatorii. Msurile de salvgardare, mergnd pn la suspendarea importurilor, pot fi luate n cazul n care pe piaa comunitar apare riscul unor grave perturbaii determinate de importuri sau, dup caz, de exporturi. Consiliul de minitrii, statund cu majoritate asupra propunerii comisiei i dup consultarea Parlamentului, fixeaz regulile generale viznd msurile de salvgardare. Aceste msuri sunt propuse de Comisie din proprie iniiativ sau la cererea statelor membre.

La export UE vars restituiri identice productorilor europeni care export pe piaa mondial. Acestea sunt subvenii menite s aduc preurile la nivelul pieei mondiale. Nivelul restituirii poate varia n funcie de destinaia produsului sau de ali factori economici. De asemenea, solicitarea unui certificat de export poate fi obligatorie i s condiioneze acordarea restituirilor.

Politici ale UE

Transformarea UE i rezerv dreptul de a interzice recurgerea la regimul de perfecionare activ (care permite transformarea n interiorul UE a unui produs importat, fr perceperea de taxe vamale n cazul n care produsul va fi exportat). Regimul de perfecionare pasiv (care const n exportul temporar al unui bun ntr-un stat ter, unde este transformat nainte de a fi reimportat fr taxe), poate fi i el interzis.

8.2.2 Modul de funcionare al organizaiilor comune de pia. Categorii importante de organizaii comune de pia
Organizarea comun de pia permite fixarea preurilor agricole unice pentru toate pieele europene, acordarea de ajutoare productorilor, instaurarea de mecanisme de control a produciei i organizarea schimburilor comerciale cu alte ri. Alte atribuii vizeaz relaiile ntre statele membre i Comisia european.
Mecanismele se prezint astfel (Centrul de Resurse Juridice, 2002): preurile. La nceputul fiecrui an Consiliul fixeaz trei categorii de preuri ale produselor agricole: preul indicativ (considerat ca preul la care ar putea avea loc tranzaciile pe piaa comunitar), preul iniial (preul minim la care pot fi vndute produsele de import; este mai mare dect preul de intervenie i ncurajeaz cumprarea produselor comunitare, respectnd astfel principiul preferinei comunitare), preul de intervenie (fiind preul garantat la care autoritatea poate cumpra i stoca cantitile produse).

acordarea de ajutoare financiare. Ajutoarele financiare pot fi acordate pentru ncurajarea produciei (Regulamentele nr. 1259/1999 i nr. 1251/99 ale Consiliului), creterea eptelului, pentru compensarea pierderilor suportate de agricultori n raport cu preurile internaionale, pentru marketingul produciei, creterea competitivitii sau pentru ncurajarea abandonrii unui anumit tip de producie / pentru conversia terenului sau a unor exploataii agricole. controlul produciei. Sistemul cotelor i garantarea unor cantiti la nivel naional permit controlul produciei agricole i limitarea surplusului, ca i stocarea acestuia. Prin sistemul de cote, fermierilor le este permis producerea unei cantiti maxime, depirea acestei cote fiind penalizat. Garantarea unor cantiti la nivel naional presupune c depirile vor fi penalizate prin diminuarea preului de intervenie pentru anul urmtor.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Controlul poate fi fcut i prin necultivarea terenului sau diversificarea produciei prin producerea unor materii prime necesare biomasei, primindu-se n schimb compensaii financiare. Fermierilor le pot fi acordate compensaii directe bazate pe numrul de animale sau suprafaa cultivat. comerul cu statele nemembre ale UE. n acest sens este ncurajat exportul produselor procesate. Pentru a importa produse este necesar obinerea unei licene de import i plata unei taxe de import.

Asemenea organizri ale pieelor constau n reguli stabilite la nivel comunitar privind nivelurile de producie, calitatea, modul de comercializare al anumitor categorii de produse agricole, precum i sprijinul financiar care este acordat din bugetul comunitar productorilor pentru compensarea unor diferene de preuri pe pia i evitarea supraproduciei. Organizaiile funcioneaz pentru majoritatea produselor agricole de origine vegetal sau animal: culturi arabile, vin, ulei de msline, fructe i legume, hamei, lapte i produse lactate; producii i produse din bovine i taurine, de ovine i caprine, tutun sau miere. Pentru alcool i cartofi nu exist piee organizate. Din cauza amplasrii geografice ndeprtate a anumitor regiuni din Uniune, au fost prevzute reguli speciale pentru insulele Canare, Madeira i Azore, insulele din Marea Egee i pentru departamentele franceze de peste mri. Stabilirea i aplicarea regulilor organizrilor comune ale pieelor sunt n responsabilitatea Consiliului i a Comisiei, aceasta din urm fiind ajutat de un comitet de experi reprezentnd statele membre.

Categorii importante de Organizri comune ale pieelor agricole (OCP)


La nceputul anilor 80 se puteau astfel distinge trei mari tipuri de OCP, care acopereau peste 95% din produsele agricole (C. Neme, J. Neme, p. 174-174): 1. organizaii ale pieelor care asigurau productorilor o form de garantare a desfacerii i preurilor. La rndul lor, acestea se mpart n dou categorii: a. organizaii de pia care asigur productorilor o form de garantare a desfacerii i preurilor printr-un mecanism de intervenie relativ sistematic. n acest caz, atunci cnd preurile pieei cad sub un anumit nivel dat, organismele de intervenie aveau obligaia s achiziioneze la nivelul stabilit cantitile n exces i s le stocheze. Ei pot trimite pe pia aceste stocuri atunci cnd piaa s-a redresat sau pot cuta alte destinaii (de exemplu, exportul). Acesta este sistemul pentru majoritatea cerealelor, zahrului, produselor lactate. Se adaug, n anumite condiii, uleiul de msline i seminele

Politici ale UE

oleaginoase. Acest sistem a permis agricultorilor s produc fr a-i pune problema desfacerii, ceea ce a dus la apariia stocurilor. b. Organisme care susin piaa prin mecanisme mai suple (ca de exemplu, ajutor pentru stocare, pensii pentru anumite categorii de productori etc.) n aceast categorie s-au inclus carnea de porc, unele categorii de legume i fructe, vinul de mas.

2. organizaii comune de pia fondate, n principal, pe protecia contra concurenei rilor tere. Acestea acopereau puin peste 20% din producia agricol (alte categorii de legume i fructe, vin altul dect de mas, flori, produse avicole). 3. organizaii de pia fondate pe acordarea de ajutoare suplimentare. Aceste organizaii, care acopereau circa 2,5% din valoarea produciei agricole, permiteau meninerea sczut a preurilor. Ele puteau nsoi anumite forme de garantare a preurilor. Este vorba de gru dur, tutun, ulei msline, semine oleaginoase. n anii 90 a fost realizat un clasament uor diferit, n care erau incluse patru categorii de OCP (Pierre Baudin, 1993): 1. organizaii comune de pia bazate pe intervenie Aceste OCP se bazeaz pe un pre plafon care reprezint un pre garantat, fixat n avans. Circa 55% din producia agricol comunitar se realiza prin acest mecanism. n funcie de tipul de intervenie se disting dou grupe: intervenie automat, n cazul zahrului i laptelui; protecia exterioar se asigur prin sistemul prelevrilor-restituirilor; intervenie mai supl n cazul vinului de mas, anumite fructe i legume; intervenie facultativ n cazul crnii de porc. La exterior, protecia este asigurat printr-o combinaie ntre preurile de referin i taxele vamale.

2. organizaii care acord ajutoare complementare fa de preurile de susinere (intervenie i ajutoare) n acest caz, OCP, comport att un pre ct i msuri de intervenie. Venitul productorilor este, n acest caz, constituit dintr-un pre de pia sau pre de achiziie de ctre organismele de intervenie i dintr-un ajutor complementar atunci cnd preul pieei nu este suficient pentru a asigura un venit normal. Produsele vizate, care reprezint circa 17% din valoarea produciei agricole comunitare sunt: laptele i produsele lactate (ncepnd cu 2005), carnea de vit, oaie, cerealele, uleiul de msline, semine oleaginoase.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

3. organizaii comune de pia care acord ajutoare directe productorilor Reprezint circa 4% din valoarea produciei agricole (nainte de includerea seminelor oleaginoase). Este vorba despre: ajutoare proporionale cu cantitile produse, acordate sub forma unei susineri acelor firme care transform anumite produse, condiia fiind ca acestea s ofere un pre minim productorilor. Sunt vizate: anumite fructe, legume transformate, bumbac, tutun etc.; ajutoare forfetare: nu mai avem de a face cu preuri instituionalizate iar intervenia public se limiteaz la acordarea unui ajutor forfetar ctre productor (de regul, la hectar). Produsele vizate: in, cnep; ajutoare facultative (hamei i semine); ajutoare proporionale cu randamentul oleaginoase dup decembrie 1991). mediu (semine

4. organizaii comune de pia care se bazeaz doar pe protecia la frontier n cazul acestora nu exist preuri fixate de ctre instanele comunitare. n aceste tipuri de organizaii, care reprezint circa un sfert din valoarea produciei agricole comunitare, formele de protecie la frontier sunt variabile, n funcie de produs. Sunt vizate: produsele avicole (preuri de ecluz), produsele floricole, produsele care nu fac obiectul OCP). Aceast dubl prezentare simplificat a OCP demonstreaz complexitatea acestora, legat de specificul produselor vizate dar poate fi i rezultatul forelor politice care le-au decis apariia. Aceast complexitate a contribuit ns i la apariia de fraude importante. n prezent, exist patru tipuri de mecanisme pentru acordarea de ajutoare financiare i anume: pentru producie i pentru intervenie (lapte i produse lactate, produse de bovine, caprine i ovine); numai pentru producie (hamei, tutun); numai pentru intervenie (legume i fructe); pentru protecie vamal (flori i plante, ou i produse de carne de pui).

Politici ale UE

n prezent, cele mai importante organizri comune ale pieelor includ (Centrul de Resurse Juridice, 2002): Culturile arabile Culturile arabile includ o mare varietate de recolte anuale de prim importan, cum ar fi: gru, orz, porumb, secar, floarea soarelui, mazre etc. Ele au cea mai mare pondere n bugetul de cheltuieli al Uniunii. n cazul limitrii acestora se aplic aranjamente financiare de necultivare a terenului sau de abandonare a unui anumit tip de producie (Regulamentul nr. 1253/1999). n sectorul cerealelor, preurile interne sunt mai mari dect cele mondiale, lucru ce face dificil exportul de cereale i produse fr a acorda subvenii care s acopere diferena dintre preul de achiziie pe piaa european i cel de vnzare pe piaa mondial (Regulamentele nr. 1251/1999 i nr. 2316/1999). Subveniile pentru export sunt limitate anual (att ca volum, ct i ca valoare), urmare a acordurilor ncheiate n cadrul OMC. Vinul Uniunea European ocup primul loc pe piaa mondial a vinurilor. Dup o perioad ndelungat de surplus, s-a ajuns la un echilibru ntre producie i consum, existnd o tendin de diminuare a produciei datorit msurilor luate de reducere a suprafeelor viticole. Piaa intern este reglementat de regulamentele nr. 1493/1999 i nr. 1227/2000. Organizarea comun a pieei n cazul acestui produs a nceput n 1962 prin controlarea echilibrului pieei (prin regulamente limitnd drepturilor de replantare a viei de vie sau aplicnd preuri de intervenie pentru vinurile de mas), n cazul n care cantitile sunt n surplus putnd fi achiziionate de stat i transformate n alte produse (cum ar fi alcool sau combustibil). Ajutoarele financiare primite din partea Uniunii sunt strict controlate (Regulamentul nr. 2048/89/CEE). Legumele i fructele Sectorul este reglementat de Regulamentul nr. 2001/02, care se aplic fiecrui produs sau grupe de produse. Regulamentul modific i completeaz regulamentele nr. 2200/96, nr. 2201/96 i nr. 2202/96, ajustnd pragurile valorice de acordare a ajutoarelor financiare pentru cheltuielile de operare primite din partea Comunitii. Praguri valorice au fost fixate pentru produsele procesate de tomate, pere i piersici, ca i pentru citrice. Pentru alte produse, ca prune, smochine i stafide, pragurile au rmas neschimbate. Ca mod de lucru, sumele sunt mprite procentual ntre statele membre, fiind apoi distribuite ctre asociaiile de productori. Asociaiile au ca sarcin mprirea sumelor, procentual, ctre fiecare productor n parte. Acest mod de plat direct ctre productor a dus

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

la o mai mare transparen a sistemului, o mai mare flexibilitate i a crescut responsabilitatea productorului. Hameiul Organizarea pieei de hamei implic att produsele proaspete, ct i pe cele uscate, pudr, granule, extrase, produse aromate, amrui sau alte varieti (Regulamentul nr. 1696/71). Toate produsele cultivate sau preparate n Uniunea European, ca i produsele importate, primesc un certificat pentru a fi introduse pe pia (Regulamentele nr. 1784/77 i nr. 890/78). Certificatele se refer la standardele minime de alfa-acid (care dau gustul amrui). Ajutoarele financiare sunt acordate pentru asigurarea unui venit rezonabil al productorilor de hamei (Regulamentele nr. 1098/98 i nr. 609/99). Tutunul Scopul reformei pieei tutunului a fost ncurajarea produciei de calitate care sa fie mai puin duntoare sntii i s ia n considerare mediul nconjurtor. Organizarea pieei a fcut posibil stabilizarea acesteia i asigurarea unui standard de via satisfctor pentru persoanele ce se ocup cu cultivarea tutunului (Regulamentul nr. 2075/92). Dintre msurile luate n cadrul reformei se pot meniona: mbuntirea proteciei mediului i ncurajarea cercetrii pentru a produce varieti de tutun mai puin duntoare, ajutarea productorilor s se orienteze ctre alte activiti (Regulamentul nr. 2079/92), efectuarea unor controale mai stricte, un sistem, mai flexibil, de alocare a cotelor (prin care cotele pot fi transferate de la un productor la un altul) i simplificarea procedurilor administrative. Laptele i produsele lactate Piaa de lapte i produse lactate este organizat n vederea reducerii preului de intervenie, pentru a crete concurena produselor (att pe piaa intern, ct i n cadrul celei mondiale), ct i pentru ajutorarea fermierilor prin acordarea de ajutoare financiare directe (Regulamentele nr. 1255/99 i nr. 1256/99). Carne de vit Organizarea comun a pieei crnii de vit este supus Regulamentelor nr. 1254/99, nr. 2342/99 i nr. 907/2000. Cu toate c au fost luate o serie de msuri pentru descurajarea produciei intensive, se poate spune c organizarea pieei nu i-a atins pe deplin scopul. Instrumentele utilizate presupun acordarea unor pli directe pe cap de vit, limitarea densitii animalelor pentru micii productori, respectarea procedurilor de stocare a surplusului i aranjamente privind comerul cu tere state. n ciuda consecinelor negative ale celei de-a doua crize a vacii nebune (ESB encefalopatia spongiforma bovina) din toamna anului 2000, mecanismele de gestionare prevzute de Agenda 2000 s-au dovedit suficient

Politici ale UE

de robuste i flexibile pentru a permite refacerea i stabilizarea pieei. n acest context, trebuie precizat c ntre msurile luate pentru organizarea pieei s-au numrat i cele privind sntatea animalelor (directivele nr. 64/432 privind sntatea bovinelor, nr. 80/122 privind eradicarea tuberculozei, nr. 83/471 i nr. 98/296 referitoare la inspecia comunitar), intervenii (Regulamentul nr. 1805/77 privind depozitarea produselor din carne de vit), export (Regulamentul nr. 2973/79 privind acordarea unei asistene pentru produsele exportate n tere ri), import (Regulamentul nr. 1445/95 privind licenele de import), preuri (Regulamentul nr. 563/82 privind preul pentru bovine adulte), marcaje (Regulamentul nr. 890/99 privind sistemul de marcare i etichetare aplicabil produselor de origine bovin) sau msuri excepionale, luate n perioadele de criz (Regulamentul nr. 716/76, modificat i completat de Regulamentul nr. 1176/2000 privind adoptarea unor msuri excepionale pentru piaa de bovine din Marea Britanie). Producia i produsele din ovine i caprine n acest sector, reforma a urmrit s determine producia de ovine i caprine, s se orienteze mai mult spre piaa real, spre cerinele i tendinele acesteia. Cele mai importante schimbri au constat n introducerea unor pli fixe acordate direct fermierilor, ca i a unor pli suplimentare pentru zonele defavorizate, acordate pe cap de animal (Regulamentul nr. 2467/98/CEE). Mierea Regulamentul nr. 1221/97 a urmrit mbuntirea produciei de miere. Aceasta din urm este sprijinit prin acordarea de asisten tehnic, raionalizarea transhumanei, msuri de sprijinire a laboratoarelor i a cercetrii pentru creterea calitii produselor. O atenie deosebit este acordat asociaiilor apicultorilor cu care statele membre coopereaz n punerea n aplicare a planurilor naionale referitoare la producia de miere. Regulamentul nr. 2300/97 stabilete coninutul programelor naionale i modul de acordare a ajutoarelor financiare de ctre Uniune, iar statele membre au responsabilitatea ntocmirii studiilor din apicultur referitoare la producii, structuri de marketing i formarea preurilor. Plantele vii i produse floricole Organizarea pieei floricole i de plante vii a fcut posibil stabilizarea pieei i facilitarea vnzrii produselor la standarde de calitate (Regulamentul nr. 234/68). Aciunile Comunitii sunt ndreptate spre o mai bun organizare a produciei i marketingului prin organizarea asociaiilor productorilor floricoli. Produsele floricole destinate vnzrii trebuie s poarte eticheta productorului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

8.3 Finanarea Politicii Agricole Comune


8.3.1 Finanarea susinerii pieelor. Seciunea Garantare a FEOGA
Fondul European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA) a fost creat n 1962, prin Regulamentul nr. 25/1962 (JOCE. 20 aprilie 1962). El reprezint instrumentul financiar al PAC, iar crearea a fost prevzut prin Articolul 40 al TCEE care preciza obligaia instituirii unuia sau mai multor fonduri de orientare i garantare agricol. n acea perioad s-a discutat mult dac n-ar trebui create dou fonduri: unul pentru orientare, respectiv pentru ameliorarea structurilor agricole, iar unul pentru susinerea preurilor i veniturilor. n final s-a ales soluia unui singur fond, girat de ctre Comisie. Seciunea Garantare reprezint esenialul activitii financiare a FEOGA i principala poziie n bugetul general al UE. Ea finaneaz, n special, cheltuielile privind organizarea comun a pieelor agricole, aciuni de dezvoltare rural care nsoesc aciunile de susinere a pieelor i msuri rurale n afara Obiectivului nr. 1 al FS. Dei egale cu zero iniial, cheltuielile comunitare de susinere a pieelor au cunoscut o cretere rapid, urmare a mai multor factori: 1. creterea cheltuielilor suportate de Comunitate. S-a prevzut de la bun nceput c seciunea Garantare va rambursa rilor membre o parte important a cheltuielilor cu interveniile pe pia i subvenionarea exportului. Ritmul prevzut era urmtorul: 1/6 pentru campania 1962/63 (5/6 rmnnd n sarcina rilor membre), 2/6 pentru 1963/4 etc. i 10/10 ncepnd cu 1 iulie 1967; 2. creterea numrului de produse acoperite de OCP. Finanarea a demarat cu organizarea pieei pentru un produs sau pentru un sector. Astfel, responsabilitatea financiar se rezuma la cereale, porc i avicultur n 1962, la orez, produse lactate i carne de vac, n 1964 etc., astfel nct, la mijlocul anului 1967, cea mai mare parte a produciei agricole era finanat de Comunitate; 3. extinderile succesive; 4. creterea mai rapid a produciei dect a consumului, ceea ce a dus la creterea stocurilor i la sumelor alocate pentru finanarea exporturilor; 5. creterea preurilor (de pild, ntre 1975-1991, FEOGA-G, n valoare nominal a crescut de apte ori, iar n mod real de 2,5 ori).

Politici ale UE

Ca urmare, creterea valorii FEOGA a fost impresionant: de la 28,7 milioane UC (uniti de cont, echivalente atunci cu dolarul) n 1962/3, la 238,6 milioane n 1965/6, 1 miliard n 1968/9, 2,5 miliarde n 1972, 20 miliarde ECU n 1985, 32 miliarde n 1992 i 40,43 miliarde euro n 2000. Ca termen de comparaie s reinem c totalul cheltuielilor pentru cercetare-dezvoltare finanate de la bugetul comunitar n 1988 era mult inferior susinerilor acordate cultivatorilor de tutun 55 , sau c: totalul cheltuielilor prevzute n 1989 pentru cercetare, industrie i energie era acelai cu cel al susinerii pieei n cazul crnii de oaie i capr (1461 milioane fa de 1454). Pentru a limita ritmul de cretere al cheltuielilor agricole, n 1988 a fost instituit un cadru de referin care limiteaz astfel ritmul cheltuielilor Seciunii Garantare la 74% din rata de cretere anual a PNB-ului comunitar.

Repartizarea cheltuielilor din Seciunea Garantare


Se pot distinge trei categorii de cheltuieli: 1. restituiri la export Ele reprezentau 45% din cheltuielile seciunii Garantare n 1981, 35% n 1983 i 29,3% (9,5 miliarde ECU) n 1992 i 14% n 2000 (5,64 milioane). Nivelul lor variaz n funcie de cantitatea exportat i de preurile mondiale. Restituirile vizeaz, n special, cerealele, produsele lactate, carnea de vit i zahrul. 2. ajutoare care compenseaz preurile Plile compensatorii sunt acordate anumitor sectoare precum oleaginoasele, carnea de oaie, tutunul; sunt ajutoare pentru consum sau producie (ajutoare pentru consumul uleiului de msline sau transformarea legumelor i fructelor). Aceast rubric reprezenta 34% n 1981 i aproape jumtate n 1992 (15,5 miliarde ECU). 3. cheltuieli de stocaj (produse lactate, carne vit, cereale, vin) Aceste cheltuieli reprezint ntre 15 i 20% din cheltuielile seciunii Garantare. Cheltuielile de intervenie (susinerea preurilor i stocare) ocup cea mai mare parte a cheltuielilor realizate prin FEOGA G: 84,9% (31,95 milioane) n 1996, 75,5% (30,53 milioane) n anul 2000.
55

Raportul Curii de Conturi privind exerciiul 1988, p. 226

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n ceea ce privete repartizarea cheltuielilor FEOGA pe produse, se constat puternice fluctuaii anuale, n funcie de recolt, nivelul preurilor mondiale i impactul msurilor de control a produciei. Perioada 1968/9 1971, patru sectoare au reprezentat peste 90% din cheltuielile seciunii Garantare: cerealele (38%), produsele lactate (31,5%), materiile grase (cu excepia untului care este inclus n categoria produselor lactate) i zahrul. n 1975, cele patru poziii nu mai reprezentau dect puin peste jumtate, carnea de vit ocupa poziia a doua (peste 20%), iar produsele lactate, prima poziie (24,3%). n 1992, pe primul loc trec materiile grase (21,6%), urmate de sectorul crnii i aviculturii (20,8%), cereale i orez (17,8%) i produse lactate (12,8%). Facem observaia c n 1978 produsele lactate au absorbit jumtate din cheltuieli iar n 1988, 22,4%. n perioada 1996-2000, pe primul loc au fost cerealele (27,7% n 1996, 30,4% n 2000), urmate de carnea de vit (17,4% n 1996 i 112% n 2000) i produse lactate (8,8% n 1996 i 6,3% n 2000). Pe ri, n 1992, pe primul loc era Frana (22%), urmat de Italia (16,5%) i Germania (14,7%). n anul 2000, Frana rmne principala beneficiar a PAC (9,3 milioane, respectiv 21,1%), urmat de Germania (5,7 milioane euro, respectiv 12,9%), Spania (5,2 milioane, 11,8%) i Italia (4,6 milioane, 10,4%).

8.3.2 Politica structurilor agricole. Seciunea Orientare a FEOGA


Articolul 39/1 al TCEE prevede, printre alte obiective ale PAC, creterea productivitii muncii n agricultur, prin dezvoltarea progresului tehnic, asigurnd dezvoltarea raional a produciei agricole, ca i o folosire optim a factorilor de producie, n special a forei de munc. n fapt, Reglementarea nr. 25, prin care s-a creat FEOAGA n 1962, prevedea, printre alte cheltuieli eligibile, aciunile ntreprinse n virtutea regulilor comunitare, pentru realizarea acestor obiective, inclusiv modificarea structurilor, urmare a dezvoltrii Pieei comune. n evoluia acestei politici pot fi descrise patru etape: 1. n perioada de nceput, era vorba, mai ales, de finanarea proiectelor individuale de ameliorare a structurilor de producie (de exemplu, irigaii sau amenajri funciare) i de comercializare;

Politici ale UE

2. n urma dezbaterilor iscate de memorandumul Mansholt (1968), Consiliul de Minitrii a adoptat, la 25 mai 1971, o rezoluie privind noua orientare a PAC care prevedea participarea FEOGA la finanarea aciunilor comune din domeniul structurilor agricole. Pentru aplicarea acesteia, decizia Consiliului din 24 martie 1972, a prevzut trei serii de msuri: a. modernizarea exploataiilor agricole (Directiva 72/159). Astfel, a fost instituit un regim selectiv de ajutoare n favoarea acelor fermieri care pot i doresc s-i modernizeze exploataiile, astfel nct, la sfritul perioadei planificate pentru dezvoltare, s se asigure paritatea ntre veniturile medii obinute de pe aceste exploataii i veniturile medii ale lucrtorilor non agricoli din regiunea respectiv. Experiena a demonstrat c prin aceast msur nu s-au adus modificri reale structurilor agricole, de ea beneficiind mai ales exploatrile agricole performante; ncurajarea ncetrii activitii agricole i afectarea suprafeelor astfel eliberate n scopul ameliorrii structurilor (creterea exploatrilor care s-au modernizat n cadrul aciunii anterioare sau utilizarea terenurilor n scopuri neagricole; informarea socio-economic i calificarea profesional a persoanelor care lucreaz n agricultur.

b.

c.

3. o nou politic a structurilor agricole a fost definitivat de Consiliul de Minitrii n martie 1985. Ea comport: a. definirea noului regim al ajutoarelor pentru investiii agricole. Efortul deja angajat n favoarea exploataiilor performante trebuia s-i vizeze de acum pe acei agricultori care demonstrau dorina de a progresa; participarea comunitar la efortul de ntinerire a populaiei agricole; se introduceau ajutoare n sprijinul instalrii tinerilor fermieri; continuarea i accentuarea acordrii de ajutoare ctre exploatrile agricole care sufereau de handicapuri de diferite naturi. Dup 1975, Comunitatea dezvoltase deja politici difereniate n favoarea agriculturii din zonele de munte i din alte zone defavorizate, prevznd acordarea de indemnizaii compensatorii ctre circa 1 milion de fermieri, care asigurau 10-12% din producia agricol dar care exploatau un sfert din suprafaa agricol comunitar. Noile reglementri ameliorau acest regim. De altfel, Comunitatea a adoptat msuri specifice

b.

c.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n favoarea regiunilor agricole mediteraneene, ameninate de noua lrgire (Programul integrat mediteranean); d. a patra etap a fost amorsat n 1988 i prelungit dup 1992, n cadrul reformei fondurilor structurale (FEOGA seciunea Orientare fiind o component a acestora) i a celei de a doua reforme a PAC. Astfel FEOGAO pstra obiectivul privind ameliorarea structurilor agricole dar, trebuia, n colaborare cu celelalte Fonduri Structurale, s contribuie la dezvoltarea zonelor rurale.

Iniial, seciunii Orientare, destinat finanrii cheltuielilor pentru ameliorarea structurilor agricole, i-au fost destinate circa un sfert din fondurile FEOGA. Mult timp ns, aceast seciune nu a absorbit dect 4-5%. Rmne, n continuare, cel mai mic fond structural clasic, reprezentnd n 1994, circa 50% din Fondul social i o treime din Fondul regional. Modificrile suferite n ultimii ani de PAC, n special dup Agenda 2000, au marcat trecerea la o etap nou n cadrul acestei politici, atenia i finanarea acordat pilonului al II dezvoltare rural, fiind tot mai semnificative. Dac pentru perioada 2000-2006, ponderea FEOGA-O n total finanare FEOGA este de circa 10%, pentru viitorul exerciiu financiar 2007-2013 este de remarcat tendina de cretere treptat a rolului i susinerii financiare acordate acestui domeniu.

8.4 Transformarea Politicii Agricole Comune


Din raiuni att interne, ct i externe, la nceputul anilor 90, a fost lansat o nou reform a PAC. Raiunile interne erau imperative: o serie de msuri, care pot fi regrupate sub titulatura de prima reform a PAC, fuseser ntreprinse n anii 80. n ciuda acestora, producia a continuat s creasc, antrennd att o cretere a stocurilor, ct i a cheltuielilor bugetare; consideraii de ordin social: de cheltuielile PAC beneficiau doar o mic parte a fermierilor (20% din exploataii primeau 80% din cheltuielile de susinere), iar puterea de cumprare pe exploataie agricol rmnea insuficient;

Politici ale UE

contientizarea pericolului reprezentat asupra mediului de metodele intensive de producie n agricultur (ngrminte, pesticide, deeuri animale). Constrngerile externe erau legate de reaciile venite din partea rilor exportatoare de produse agricole din zona temperat, reacii exprimate n cadrul Rundei Uruguay.

8.4.1 Noua reform a PAC (1992)


Aceast reform, propus de Comisie i aprobat de Consiliu, comport dou aspecte: susinerea preurilor i a veniturilor i orientarea structurilor.

Susinerea preurilor i veniturilor


Ca i cu treizeci de ani n urm, reforma PAC a nceput cu sectorul cerealelor. La nceputul anului 1991, preurile interne comunitare erau de ordinul a 155 ECU/tona de gru, n vreme ce preurile mondiale erau cu mult sub acest nivel (exportatorii puteau cere 115 ECU ca restituire). Comunitatea, deficitar n anii 60, a devenit treptat excedentar, reuind totodat s-i mreasc ponderea pe piaa mondial, de la 13% la nceputul anilor 80, la circa 20%, provocnd astfel proteste viguroase din partea altor ri exportatoare. n ciuda acestui fapt, stocurile de cereale au crescut permanent, pe fondul meninerii consumului intern la 140 milioane tone pe an (exporturile aveau valori apropiate de 30 milioane tone pe an iar producia, n 1991, era de 180 milioane). Comisia a propus msuri de reducere a preurilor interne de la 155 la 100 ECU tona, pentru a permite astfel reducerea de o manier substanial subveniile la export. Pentru a evita reducerea veniturilor productorilor de cereale, Comisia propunea acordarea de pli compensatorii sub forma unui ajutor la hectar, astfel nct s fie integral compensat reducerea venitului determinat de scderea preurilor. Pentru a beneficia de aceste pli compensatorii, productorii (cu excepia celor care aveau mai puin de 20 hectare) aveau obligaia s nghee un procent determinat din terenurile cultivate cu cereale (n primul an, 15%). Aceste reduceri ale suprafeelor cultivate urmau a fi compensate financiar. De asemenea, Comisia propunea o reducere cu 10% a preului la lapte i cu 15% a celui la unt i carne de vit.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

La 21 mai 1992, pornind de la propunerile Comisiei, Consiliul a decis: Pentru cereale i oleaginoase: o Reducerea semnificativ a preului la cereale: preul indicativ pentru cereale era redus la 130 ECU/ton pentru campania 1993/4, 120 ECU/ton pentru 1994/5 i 110 pentru 1995/96, prin urmare, o reducere cu 29% n trei ani. Preul de intervenie urma a fi cu 10% mai mic. Protecia exterioar se asigura prin intermediul preului prag fixat n funcie de nivelul preului indicativ, majorat cu 45 ECU/ton. Compensarea reducerii preurilor prin msuri compensatorii: compensarea reinut de Consiliu era egal cu diferena ntre preul de cumprare mediu al anului 1991 (155 ECU/ton) i preul indicativ. Pentru perioada 1995-96, compensaia urma a fi de 155 110 deci de 45 ECU. Sumele compensatorii urmau a fi acordate nu n funcie de volumul produciei, ci la hectar, pentru a nu stimula intensificarea produciei. De acelai regim de susinere beneficiau i oleaginoasele. Acordarea acestor sume era condiionat de nghearea cu 15% a suprafeelor cultivate cu cereale. De aceast obligaie sunt dispensate exploataiile mici.

Care urma a fi impactul acestei reforme? n propunerea Comisiei, din 1991, se arta c ateptrile erau ca producia s se stabilizeze la 170 milioane tone (fa de 180), consumul intern s creasc de la 140 la 150 milioane tone (pe seama creterii consumului animal n urma reducerii importurilor), iar 20 tone vor fi exportate (n loc de 30). ntr-o simulare realizat de INSEE a consecinelor reformei la orizontul anilor 1996, rezultatele erau uor diferite: producia urma a se stabiliza la 156,6 milioane, consumul la 141,8 milioane, iar exportul net va fi de 15 milioane. Pentru sectorul creterii animalelor Consiliul a decis o reducere cu 5% a preului la unt, fr reduceri predeterminate a cotelor i cu 15% a preului la carnea de vit. n plan financiar, aplicarea reformei a determinat o cretere temporar a costurilor bugetare, o parte a sarcinilor fiind transferat dinspre consumatori spre contribuabili.

Politici ale UE

8.4.2 Agenda 2000 i reforma Politicii Agricole Comune


Un nou set de reforme a fost adoptat n 1999 i implementat ncepnd cu anul 2000. El are ca obiectiv continuarea i aprofundarea reformei din 1992, prin nlocuirea msurilor de susinere a preurilor cu ajutoare directe i promovarea unei politici rurale coerente. Printre factorii interni i externi care au impus aceast nou abordare se pot enumera: piaa agricol mondial prezint tendina unei creteri puternice; preurile PAC sunt nc la niveluri mult prea ridicate pentru a putea beneficia de expansiunea pieei mondiale, existnd riscul reapariiei excedentelor i a costurilor bugetare mari dar i al pierderii unor importante segmente ale pieei mondiale dar i comunitare; susinerea agricol este repartizat n mod inegal ntre productori i regiuni, ceea ce are drept consecin o amenajare defectuoas a spaiului rural: activitate n declin n anumite regiuni, politici agricole excesiv intensive, n altele, care antreneaz poluare, boli ale animalelor, o securitate alimentar mai redus; o sarcin esenial rmne obligaia reconcilierii consumatorilor cu PAC; fora agriculturii europene rezid tocmai n diversitatea sa, sub raportul resurselor naturale, a modului de exploatare, competitivitate, venituri i tradiii. Lrgirile succesive au transformat gestionarea PAC ntr-un proces complicat, birocratic i adesea de neneles. Prin urmare trebuie conceput un nou model descentralizat, prin care statele s aib un grad crescut de libertate, fr a distorsiona concurena i fr riscul naionalizrii PAC dar avnd criterii comune clare i mecanisme de control riguroase. UE trebuie s se pregteasc pentru negocierile internaionale n domeniu i s-i defineasc limitele pe care le poate accepta; lrgirea face i mai necesare msurile privind conceperea unui nou tip de mecanism, cu att mai mult cu ct rile candidate au importante sectoare agricole. Avnd n vedere toate aceste aspecte, Consiliul european de la Berlin a oferit un coninut concret pentru ceea ce va fi, n anii ce vin, noul model agricol european. S-a reafirmat faptul c reforma va garanta existena unei agriculturi multifuncionale, durabil, competitiv, repartizat pe tot teritoriul european, inclusiv n regiunile cu probleme. Conform Consiliului European de la Berlin dezvoltarea rural devine al doilea pilon al PAC. Sunt puse bazele unei politici de dezvoltare rural coerente, a crei misiune este

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

de a asigura o mai bun folosire a cheltuielilor agricole pentru amenajarea spaiului, protecia mediului, instalarea tinerilor etc. Statele membre vor avea posibilitatea s acioneze modulat, respectiv s reduc ajutoarele directe acordate exploataiilor (n funcie de criteriul folosirii forei de munc pe exploataie) i s orienteze aceste sume ctre msuri privind protecia mediului. Acest model de agricultur nu trebuie s fie similar cu cel existent n alte ri, concurente ale UE, existnd multe diferene ntre acestea, fiind astfel conceput nct s pstreze nivelul ctigurilor fermierilor dar, i s asigure stabilitatea acestora prin intermediul organizrii comune a pieei i al plilor compensatorii.

8.4.3 Politica rural


Msurile finanate de FEOGA seciunea Orientare au fost completate cu ajutoare n favoarea regiunilor defavorizate i a zonelor rmase n urm. Toate aceste msuri vor fi aplicate orizontal i vor fi realizate n mod descentralizat. Zonele rurale eligibile n numele Obiectivului nr. 1 al fondurilor structurale vor fi meninute. Zonele rurale eligibile sub Obiectivul nr. 2 (fostele Obiective 5a i 5b) vor fi finanate prin FEOGA seciunea Garantare. Finanarea Obiectivului nr. 2 se va face prin intermediul Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE) i al Instrumentului Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP). Toate msurile luate n favoarea regiunilor rurale ne eligibile pentru Fondurile Structurale vor fi cofinanate prin FEOGA - G. n scopul mai bunei integrri a problemelor legate de mediu n organizarea comun a pieelor, noua reform autorizeaz statele membre s condiioneze plile directe de respectarea legislaiei privind mediul. n mod concret, aceste msuri vizeaz: o ntrire a sectorului agricol i forestier prin promovarea unor produse de calitate. Sunt prevzute msuri de atragere a tinerilor fermieri precum i de pensionare anticipat; ameliorarea competitivitii zonelor rurale, fr a pierde din vedere asigurarea unei caliti mai bune a vieii n comunitile rurale i noi surse de venit pentru agricultori i familiile lor; protejarea mediului i a patrimoniului rural prin msuri precum practicarea unei agriculturi ecologice. Pentru a intensifica procesul de integrare a problemelor de mediu n PAC, s-au prevzut

Politici ale UE

de asemenea pli compensatorii, n special pentru zonele mai puin dezvoltate sau zone n care agricultura este limitat prin constrngeri naturale specifice. Statele membre au obligaia s verifice dac fermierii nu realizeaz anumite activiti numai cu scopul de a beneficia de ajutoare n cadrul regimului de susinere. Strategiile din ultimii 10 ani au fost marcate de dou Conferine europene ale dezvoltrii rurale (Cork, noiembrie 1996 i Salzburg, noiembrie 2003).
Conferina de la Cork, a constituit un nou pas n recunoaterea rolului i importanei valorificrii resurselor spaiului rural european. n urma dezbaterilor, Declaraia final a Conferinei a lansat 10 puncte prioritare ale programelor de dezvoltare rural n Uniunea European: 1. preferina rural - dezvoltarea durabil trebuie s fie situat n topul prioritilor agendei UE i s devin principiul fundamental care s contureze politica rural n viitorul apropiat, ct i dup extindere. Aceasta nseamn stabilizarea populaiei rurale (prevenirea migraiei din rural), combaterea srciei, stimularea ocuprii i promovarea egalitii de anse, creterea capacitii de a rspunde la cerinele sporite pentru o calitate mai bun a vieii, pentru sntate, siguran, realizare personal, odihn i un nivel general mai ridicat al bunstrii. Conservarea i mbuntirea calitii mediului trebuie s fie integrate n toate politicile de dezvoltare rural. Este necesar s se menin o balan echilibrat i corect ntre zonele rurale i cel urbane n materie de cheltuieli publice, investiii n infrastructur, educaie, sntate i servicii de comunicaii. 2. o abordare integrat - politica de dezvoltare rural este necesar s fie definit printr-un concept multidisciplinar i cu aplicaie intersectorial, cu o clar dimensiune teritorial. Trebuie s fie aplicat n toate zonele rurale ale Uniunii, respectnd principiul concentrrii, cu o difereniere privind cofinanarea pentru acele zone care au nevoie mai mare de aceasta. Abordarea integrat se cuvine a fi acompaniat de un cadru legal i politic corespunztor: dezvoltare i restructurare ale agriculturii, diversificare economic - n special prin servicii rurale i firme industriale mici i mijlocii managementul resurselor naturale, includerea funciilor de mediu i promovarea culturii, turismului i a activitilor recreative. 3. diversificare - sprijinirea diversificrii activitilor economice i sociale trebuie s se axeze pe asigurarea unui cadru favorabil pentru autosusinerea iniiativelor private precum i a celor care beneficiaz de suportul comunitii: investiii, asisten tehnic, servicii pentru afaceri, infrastructur adecvat, educaie, formare, integrarea tehnicilor i tehnologiilor avansate, ntrirea rolului micilor orae ca pri integrante ale zonelor rurale i factori cheie de dezvoltare, promovarea dezvoltrii unor comuniti rurale viabile i rennoirea satelor.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

4. durabilitate - politicile trebuie s promoveze o dezvoltare rural care s susin calitatea i atractivitatea patrimoniului rural european (resurse naturale, biodiversitate i identitate cultural) astfel nct utilizarea lor de ctre generaiile prezente s nu restrng opiunile generaiilor viitoare. 5. subsidiaritate - dat fiind diversitatea zonelor rurale din Uniune, este necesar ca politicile de dezvoltare rural s respecte principiul subsidiaritii. Ele trebuie s fie ct mai descentralizate posibil i s se bazeze pe parteneriat i cooperare ntre diferite niveluri (locale, regionale, naionale i europene). n mod necesar rezultatul l constituie o participare larg i o abordare punctual, care s ntreasc creativitatea i solidaritatea comunitilor rurale. 6. simplificare - politica de dezvoltare rural, n special componenta sa agricol, necesit o simplificare radical a legislaiei specifice. Aceasta nu va conduce la o renaionalizare a politicilor agricole comunitare, ci va nsemna o mai mare coeren a ceea ce astzi este realizat prin prea multe canale, o limitare a regulilor i procedurilor de baz din legislaia UE, o subsidiaritate mai mare a deciziilor, descentralizare mai mare n implementarea politicilor i un mediu mult mai flexibil. 7. programare - aplicarea programelor de dezvoltare rural trebuie s se bazeze pe proceduri coerente i transparente, integrate ntr-un singur program de dezvoltare rural pentru fiecare regiune i un singur mecanism de dezvoltare durabil i rural. 8. finanare - utilizarea resurselor locale trebuie s fie ncurajat prin promovarea de proiecte de dezvoltare rural la nivel local. Prin recurgerea la tehnicile creditului rural, destinate reducerii constrngerilor financiare pentru ntreprinderile mici i mijlocii, promovarea investiiilor productive i diversificarea economiilor rurale se dorete un sprijin suplimentar pentru a mobiliza mai bine sinergiile dintre fondurile publice i private. n acest sens se impune s fie ncurajat o mai activ implicare a sectorului bancar (public i privat) i a altor intermediari financiari. 9. management activ - este necesar s fie ncurajate ntrirea capacitii administrative i creterea eficienei administraiilor locale, regionale i a grupurilor la nivel de comunitate; asigurarea de asisten tehnic, formare, o mai bun comunicare, parteneriat, schimburi de experien i informaii prin sisteme n reea ntre regiuni i ntre diferite comuniti rurale din Europa, in de asemenea tot de un management activ. 10. evaluare i cercetare monitorizarea i evaluarea beneficiarilor de finanare trebuie s fie realizat astfel nct s asigure transparena procedurilor, garantarea bunei utilizri a banului public, stimularea cercetrii i inovrii, precum i reale dezbateri publice. Partenerii trebuie s fie consultai n contextul conturrii i implementrii proiectelor, i implicai direct n ceea ce privete monitorizarea i evaluarea acestora.
Sursa: Studiul de impact nr. 11, Setting the Development Priorities for Romanian Agriculture and Rural Sector, Institutul European din Romania, 2004

Asemenea noi maniere de abordare, i-au pus o amprent puternic asupra evoluiei PAC. Cu toate c n majoritatea zonelor rurale sectorul primar a devenit mai puin important din punct de vedere al ponderii

Politici ale UE

n economie i n ocupare, agricultura i pdurile sunt principalii utilizatori de teren, avnd un rol cheie n managementul resurselor naturale din zonele rurale, n meninerea i conservarea patrimoniului rural i cultural. Se afirm tot mai des c viabilitatea zonelor rurale nu poate s depind numai de agricultur, ci trebuie totodat s consolideze rolul acesteia n protejarea mediului rural, n producerea de hran sigur i de calitate, s contribuie la meninerea atractivitii zonelor rurale pentru tineri i cei ce se vor nate n viitor; politica de dezvoltare rural trebuie s includ agricultura ntr-un context socio-economic i ecologic mai larg.

8.4.4 Reforma PAC din anul 2003


n iunie 2003, Consiliul de Minitri a ajuns la un acord n domeniul reformrii PAC, concretizat n adoptarea unui nou cadru legal n septembrie 2003. Obiectivul general al acestei reforme este asigurarea unui mai bun echilibru n susinerea i ntrirea mediului rural prin transferarea unor fonduri din pilonul 1 al PAC - Agricultura n pilonul 2 Dezvoltare rural, prin introducerea unui sistem de modulare pe ansamblul UE i prin extinderea sferei de aciune a instrumentelor actuale de dezvoltare rural. Aceast reform va schimba complet modul n care Uniunea European sprijin sectorul agricol, Politica Agricol Comun va fi direcionat spre interesele consumatorilor i a contribuabililor, astfel nct fermierii vor avea libertatea de a produce ceea ce se cere pe pia.

Obiective. Principii
Obiectivul general al acestei schimbri este orientarea n mai mare msur spre cerinele pieei, sprijin mai puin distorsionant pentru comerul agricol i centrarea ntr-o mai mare msur pe calitate dect pe cantitate. Principalele obiective specifice ale noii politici agricole sunt: 1. susinerea pe de o parte a intereselor consumatorilor i contribuabililor, dar i continuarea susinerii productorilor agricoli; 2. protejarea economiei rurale i a mediului; 3. meninerea disciplinei financiare (ncadrarea n baremurile de cheltuieli propuse la Berlin); 4. facilitarea negocierilor n cadrul OMC; 5. stimularea competitivitii fermierilor pe piaa intern i extern i, n acelai timp, asigurarea unor venituri rezonabile pentru acetia; 6. stimularea i recompensarea aplicrii tehnologiilor prietenoase fa de mediu;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

7. orientarea produciilor spre calitate i spre specificul regional; 8. pstrarea specificitii zonelor rurale. Principala schimbare pe care o aduce actuala reform a PAC se refer la modul de acordare a subveniilor agricole, care vor fi decuplate, adic cea mai mare parte a subveniilor va fi pltit independent de volumul produciei. Totui, pentru a prentmpina abandonarea produciei agricole, statele membre ar putea alege s menin o legtur limitat ntre subvenii i producie, n baza unor condiii i limite bine definite. Conform aprecierii lui Franz Fischler 56 , Comisarul European pentru Agricultur n Comisia Prodi, la momentul implementrii integrale a noilor principii ale PAC, Uniunea European va reduce cu 70% sprijinul cel mai distorsionant pentru comerul agricol i cu 75% subveniile la export, fa de anul 1993, cnd a intrat n vigoare prima revizuire a Politicii Agricole Comune. Noile pli agricole unice vor fi condiionate de respectarea proteciei mediului, a siguranei alimentelor i a standardelor de sntate a animalelor. Reforma PAC se refer la revizuirea unor elemente ale organizaiilor comune de pia i schimbarea acestora potrivit realitilor de pe pia. Prin aceste schimbri se ateapt orientarea spre pia a sectorului agricol i o mai mare predictibilitate pentru viitorul fermierilor n acele sectoare n care dezechilibrul balanei producie/consum a generat mari incertitudini n trecut. Prin reforma PAC, din iunie 2003, s-a decis revizuirea urmtoarelor sectoare ale agriculturii (organizaii comune de pia): lapte, orez, cereale, gru dur, furaje uscate i nuci. Propunerile Comisiei Europene n acest sens se refer i la o a doua parte a reformei, ce va acoperi sectoarele: ulei de msline, bumbac, tutun i zahr. Pentru a se respecta plafonul de buget prevzut pentru UE-25 pn n anul 2013, minitrii agriculturii din rile membre au decis introducerea mecanismului de disciplin financiar. Reforma PAC are ca obiectiv ntrirea politicii de dezvoltare rural. Se prevede, n acest sens, schimbarea ncepnd din anul 2005 a destinaiei unei sume suplimentare de 1,2 miliarde euro, de la sprijinul pieei agricole la dezvoltare rural, astfel nct Uniunea European s aib posibilitatea de a ajuta fermierii pentru a ndeplini standardele noi, de a le acorda sprijin pentru noua calitate i pentru msuri de protecie a mediului i de a mbunti ajutorul acordat tinerilor agricultori pentru investiii. Ca efect al acestor msuri se ateapt simplificarea birocraiei PAC pentru fermieri, o politic mai transparent i uor de neles pentru consumatori
56

F., Fischler, The CAP, the WTO, the Convention and the Constitutions , Participation in the 7th Churchill Conference, Zurich, 25 September 2003

Politici ale UE

i contribuabili i o politic cu obiective pe termen lung mai compatibil cu sistemul comercial internaional. Prin Acordul de la Luxemburg (iunie 2003) s-a stabilit ca noua Politic Agricol Comun s se bazeze pe urmtoarele principii: o mai mare orientare ctre cerinele pieei; o susinere simplificat i mai puin distorsionant; amplificarea msurilor de politic de dezvoltare rural; schimbarea unor instrumente de politic de pia comun.

Principalele elemente ale noii Politici Agricole Comune


Diferitele elemente ale reformei PAC vor intra n vigoare n anii 2004 i 2005. Plata agricol unic va intra n vigoare n 2005. Dac un stat membru are nevoie de o perioad de tranziie, ca urmare a unor condiii agricole specifice, acesta poate s aplice plata agricol unic din 2007 cel trziu. Reforma Politici Agricole Comune se refer, n principal, la urmtoarele elemente: O plat agricol unic pentru fermierii din UE, independent de nivelul produciei; pot fi meninute unele elemente limitate de cuplare a plilor cu producia pentru a evita abandonul produciei. Plata agricol unic va fi condiionat de protecia mediului, sigurana alimentelor, sntatea animalelor i plantelor i standardele de bunstare a animalelor, ca i de cerina de a menine toate terenurile agricole n bune condiii agricole i de mediu (cerina ncruciat sau cross-conformitate). O politic de dezvoltare rural ntrit de fonduri mai mari de la Uniunea European, de noi msuri de promovare a proteciei mediului, a calitii i bunstrii animalelor, care s ajute fermierii s ndeplineasc standardele de producie ale UE ncepnd din 2005. Reducerea plilor directe (modulare) pentru fermele mai mari, astfel nct s se finaneze noua politic de dezvoltare rural. Un mecanism de disciplin financiar care s asigure nedepirea bugetului agricol stabilit pn n anul 2013.

Revizuirea politicilor de pia ale PAC:


Diminuarea asimetric a sprijinului n sectorul lapte: preul de intervenie la unt va fi redus cu 25% n 4 ani, ceea ce reprezint o reducere suplimentar de 10% fa de Agenda 2000; pentru lapte praf degresat se menine reducerea de 15% n 3 ani, convenit n Agenda 2000.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Reducerea cu 50% a creterii lunare a preurilor de intervenie n sectorul cerealelor. Reforme n sectoarele productoare de orez, gru dur, nuci, cartofi pentru amidon i furaje uscate.

Condiii de finanare a agricultorilor


Una dintre problemele importante dezbtute cu ocazia reformei Politicii Agricole Comune, care nu a fost nc lmurit pe deplin este modul practic de aplicare a cerinei ncruciate. n regulamentele publicate pn n prezent, definiia Comisiei Europene pentru cerine ncruciate este foarte general, dar exist posibilitatea ca statele membre s-i stabileasc standarde specifice. n baza reglementrilor Comisiei Europene, vor primi pli decuplate de producie numai acei fermieri care ndeplinesc nivelul minim de bun practic agricol ce se refer la bunstarea animalelor i la protecia mediului. Dac fermierii nu le ndeplinesc, li se vor anula unele sau toate drepturile de pli decuplate pentru acel an, iar fondurile respective vor fi vrsate la rezerva naional. Se apreciaz c n anul 2004 statele membre i Comisia European vor finaliza detaliile privind cerina ncruciat, astfel nct standardele stabilite s nu afecteze competitivitatea fermierilor din unele ri fa de partenerii comunitari.

Mecanismele de finanare a agriculturii i dezvoltrii rurale din UE


Politica de finanare a agriculturii i dezvoltrii rurale propus de Agenda 2000 a oferit un meniu alctuit din 22 de msuri. Dintre acestea, statele membre i puteau selecta acele msuri care corespundeau cel mai bine nevoilor regiunilor lor rurale. Contribuia UE la finanarea unor msuri oscileaz n funcie de tipul de msur i de regiunea vizat (Obiectivul 1 regiunile cele mai puin dezvoltate). Aceste msuri au fost grupate pe apte mari categorii: 1. investiii n ferme: urmtoarele obiective pot beneficia de finanare: reducerea costurilor de producie, mbuntirea calitii produselor, conservarea i mbuntirea mediului, mbuntirea condiiilor de igien, bunstarea animalelor, ncurajarea diversificrii activitilor agricole; 2. resursele umane: susinerea tinerilor fermieri, stimularea pensionrii anticipate i a formrii profesionale. Prin intermediul acestor msuri este asigurat sprijin pentru transferul fermei de la o generaie la alta, prin oferirea de venituri de instalare pentru tineri

Politici ale UE

(sub 40 de ani) i ncurajarea pensionrii anticipate; finanarea iniiativelor n domeniul formrii profesionale este destinat att agricultorilor, ct i celor ocupai n domeniul exploatrii forestiere; 3. zonele rurale mai puin favorizate, subiect al constrngerilor de mediu: fermierii din aceste zone sunt eligibili pentru pli compensatorii. Criteriile de acordare a acestor pli sunt adaptate astfel nct s reflecte ct mai bine msura n care fermierul contribuie la un management corespunztor al patrimoniului natural; plile nu sunt calculate pe hectar sau pe cap de animal, fiind decuplate de producie i condiionate de modul n care fermierul utilizeaz bunele practici agricole. Tot n spiritul Agendei 2000, pot beneficia de msuri de susinere direct fermierii din zonele supuse restriciilor privind utilizarea agricol a terenurilor, pentru a li se compensa costurile suplimentare i pierderile de venit legate de aceste constrngeri (este cazul zonelor din reeaua Natura 2000); 4. msuri de agro-mediu; acestea sprijin rolul esenial pe care l are fermierul n conservarea mediului natural prin respectarea bunelor practici agricole i a standardelor legale. Ajutoarele pot fi pltite fermierilor care semneaz voluntar acorduri de mediu pe o perioad de minimum cinci ani; 5. procesarea i marketingul produselor agricole: Ajutoarele sunt destinate pentru investiiile n domeniul mbuntirii produciei i marketingul produselor agricole, dat fiind faptul c adaptarea produciei la cerinele pieei, cutarea de noi bree comerciale i produse cu valoare adugat mare sunt fundamentale pentru creterea competitivitii sectorului. Pentru a beneficia de finanare, investiiile trebuie s aib drept scop atingerea unuia din urmtoarele obiective: aplicarea de noi tehnologii, mbuntirea i monitorizarea calitii, ncurajarea dezvoltrii de noi piee de desfacere a produselor agricole i sprijinirea proteciei mediului; 6. pduri: ajutoarele pot fi utilizate pentru apte tipuri de msuri, din care amintim: investiii n pduri, pentru creterea valorii lor economice, ecologice sau sociale; investiii destinate eficientizrii i raionalizrii produciei, procesrii i marketingului produselor forestiere, investiii care au drept scop utilizarea lemnului ca materie prim brut (n procese industriale) etc.; 7. msuri de promovare a adaptrii i dezvoltrii zonelor rurale: sunt incluse aici un numr de 33 de msuri destinate att sectorului agricol, dar i dezvoltrii economice de ansamblu a zonelor rurale din ntreaga UE.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Suportul ce poate fi oferit prin aceste msuri este destinat: mpduririi suprafeelor agricole; reparcelrii agricole; serviciilor pentru fermieri; calitii marketingului produselor agricole; serviciilor de baz pentru economia i populaia rural; renovrii i dezvoltrii satelor i protecia i conservarea patrimoniului rural; diversificrii activitilor agricole i a celor legate de agricultur, care conduc la obinerea de venituri alternative; dezvoltrii i mbuntirii infrastructurii rurale; ncurajrii turismului i a artizanatului; protejrii mediului n conexiune cu agricultura, pdurile i conservarea peisajului, ct i creterii bunstrii animalelor; refacerii potenialului de producie agricol afectat de dezastre naturale i introducerea unor msuri de prevenire a acestora. Sprijinul UE pentru dezvoltarea rural este cofinanat de Fondul European de Orientare i Garantare Agricol (FEOGA) i de statele membre. n perioada anterioar Agendei 2000, dezvoltarea rural era finanat prin intermediul fondurilor structurale ale UE (n special FEOGA seciunea Orientare). Reforma PAC din anul 1992 a introdus trei msuri de acompaniere (agro-mediu, ajutoare pentru preretragere i mpdurirea terenurilor agricole) cofinanate de FEOGA Seciunea Garantare, iar proiectele LEADER+ sunt finanate de UE prin FEOGA Orientare. Agenda 2000 a reunit toate msurile de finanare a dezvoltrii rurale (inclusiv cele de acompaniere menionate anterior) sub o singur form de reglementare, ca un al doilea pilon al PAC, primul constituindu-l msurile n domeniul pieelor i ajutoarele directe pentru fermieri. Pentru celelalte tipuri de msuri de dezvoltare rural sursa de finanare este diferit n funcie de tipul regiunii care constituie obiectul finanrii: pentru regiunile din Obiectivul 1 (regiunile cel mai puin dezvoltate) sursa de finanare este FEOGA Orientare, iar pentru regiunile din afara Obiectivului 1 finanarea este realizat prin intermediul FEOGA - Garantare. Creterea sprijinului acordat dezvoltrii rurale, convenit n iunie 2003, continu s fie realizat prin intermediul prioritilor financiare stabilite de Agenda 2000, dar i prin introducerea de noi elemente suplimentare de susinere.

8.4.5 Cadrul financiar


Noul cadru financiar trebuie s asigure ntr-o manier coerent i n limite bugetare rezonabile, evoluia PAC i a incidenelor legate de lrgire pe o perioad suficient de lung. n acelai timp, trebuie s finaneze nevoile eseniale i s asigure o gestionare sntoas a finanelor publice. Aceast PAC simplificat va trebui s stabileasc clar faptul c toate cheltuielile pe care le implic sunt justificate de serviciile furnizate de fermieri societii.

Politici ale UE

Astfel, Consiliul a stabilit nivelul cheltuielilor alocate PAC n cadrul perspectivelor financiare, acordul interinstituional asigurnd respectarea acestuia de ctre toate prile semnatare. Nivelul cheltuielilor alocate PAC n cadrul perspectivelor financiare pentru perioada 2000-2006
Tabelul 8. 2 Volumul cheltuielilor alocate (milioane euro, preuri 1999) 40.920 42.800 43.900 43.770 42.760 41.930 41.660 Cheltuieli PAC, cu excepia celor privind dezvoltarea rural 36.620 38.480 39.570 39.430 38.410 37.570 37.290

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sursa: Agenda 2000. La reforme de la PAC, site: www.europa.eu.int

Consiliul european de la Berlin a stabilit c aceast reform va fi realizat prin intermediul unui cadru financiar care include valori medii anuale de 40,5 miliarde euro, la care se adaug 14 miliarde euro pentru dezvoltare rural i msuri sanitare i fitosanitare.
Decizii luate la Copenhaga (2002) privind agricultura noilor state membre a. Creterea progresiv a plilor directe acordate agricultorilor Avnd n vedere faptul c introducerea imediat a unor pli directe de 100% ar conduce la nghearea n stadiul actual a structurilor existente i la ncetinirea procesului de modernizare, liderii Uniunii Europene au convenit s acorde prioritate msurilor de dezvoltare rural i introducerii treptate a plilor directe pe parcursul unei perioade de tranziie de zece ani. Nivelul de pornire pentru anul 2004 este stabilit la 25% din plile efectuate n actualul sistem al Uniunii Europene, urmnd s creasc ulterior la 30% n 2005 i la 35% n 2006. ntr-o a doua faz, dup 2006, plile directe vor crete procentual astfel nct, n 2013, noile state membre s ating nivelul aplicat la acea data n cadrul Politicii Agricole Comune. Aceste fonduri vor putea fi suplimentate prin credite destinate dezvoltrii rurale sau prin fonduri naionale (vezi mai jos). b. Posibilitatea de suplimentare a plilor directe prin alte tipuri de ajutoare Noile state membre vor avea posibilitatea de a completa plile directe pentru agricultori n cadrul oricrei scheme care ine de Politica Agricol Comun, dar numai cu aprobarea Comisiei:

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1. Cu 30%, ca finanare prin credite pentru dezvoltare rural i din fonduri naionale, pn la limita maxim de 55% n 2004, 60% n 2005 i 65% n 2006. Din 2007, noile state membre pot continua s suplimenteze plile directe cu pn la 30% peste nivelul aplicabil pentru anul respectiv, dar finanarea se va face integral din fonduri naionale; sau 2. Pn la nivelul total al plilor directe pe care ar fi trebuit s le primeasc un agricultor, n funcie de produs, n ara candidat respectiv nainte de aderare (2003) n cadrul unei scheme naionale asemntoare, la care se adaug 10%; dispoziii speciale urmeaz s se aplice pentru Cipru si Slovenia. Cu toate acestea, sprijinul direct total pe care l poate primi un agricultor dup aderare, n cadrul schemei corespunztoare, incluznd toate plile directe suplimentare naionale, nu trebuie s depeasc nivelul sprijinului direct pe care acesta l-ar putea primi n cadrul schemei respective n actuala Uniune. c. Punerea n aplicare ntr-un mod simplificat a plilor directe n cadrul sistemului simplificat, noile state membre ar trebui s beneficieze de opiunea de acordare, pe o durat limitat, a unor ajutoare directe fr legtur cu suprafaa exploatat, aplicate ntregii suprafee agricole. Pentru fiecare ar, pe baza volumului total de pli directe i a suprafeei agricole utilizate, va rezulta o plat medie pe unitatea de suprafa. Toate tipurile de terenuri agricole sunt eligibile pentru plat. Aceast abordare este opional i permite o perioad de tranziie. Schema simplificat este disponibil pentru trei ani, putnd fi rennoit de dou ori pentru o durata de un an. Verificarea plilor va fi efectuat printr-un simplu control fizic al suprafeelor agricole, realizat, n principiu, prin intermediul Sistemului Integrat de Administrare i Control (SIAC). La sfritul perioadei de tranziie, noile state membre vor intra n sistemul de pli directe, n forma n care acesta va fi aplicabil la acel moment. d. Cotele de producie bazate pe perioadele de referin recente Consiliul a stabilit cotele de producie pe baza celor mai recente perioade de referin pentru care exist date disponibile. n plus, au fost luate n considerare i aspecte specifice, precum criza din Rusia sau viitoarea trecere de la autoconsumul de lapte n gospodrie la comercializarea acestuia pe pia. e. Aplicarea imediat a restituirilor la export i a interveniilor pe produs Agricultorii din noile state membre vor avea acces complet i imediat la msurile comerciale stabilite prin Politica Agricol Comun, printre care se numr restituirile la export i intervenia n cazul unor produse precum cereale, lapte praf degresat i unt, ceea ce va contribui la stabilizarea preurilor i a veniturilor agricultorilor.

Politici ale UE

f. O politic de dezvoltare rural care s genereze schimbare Pentru a se putea aborda problemele structurale specifice zonelor rurale din noile state membre, cu ocazia Summit-ului a fost adoptat o strategie de dezvoltare rural mbuntit, dotat cu un buget de 5,1 miliarde EURO pentru perioada 2004-06, de o mai mare anvergur i consisten financiar, comparativ cu fondurile puse la dispoziia actualelor state membre. Din prima zi dup aderare, un set extins de msuri de dezvoltare rural vor fi cofinanate pn la un nivel maxim de 80% de ctre Uniunea European. g. Msura special n favoarea exploataiilor care practic agricultura de semi-subzisten Aceast msur special se va aplica n favoarea exploataiilor care practic agricultura de semi-subzisten. n rile candidate exist nc multe "exploataii care practic agricultura de semi-subzisten", respectiv care produc pentru consumul propriu, dar i comercializeaz o parte din producie. Aceast msur specific are ca scop tocmai transformarea acestora n uniti viabile din punct de vedere comercial, prin ajutoare de susinere a veniturilor suplimentare pe perioada de adaptare a exploataiilor. h. Msuri de dezvoltare rural (finanate de Uniunea European n proporie maxim de 80%) care vor fi eligibile: pensionarea anticipat a agricultorilor; sprijin pentru zonele defavorizate sau cele cu restricii legate de protecia mediului; programe de agro-mediu; mpdurirea terenurilor agricole; msuri speciale pentru exploataiile agricole care practic o agricultur de semi-subzistent; nfiinarea grupurilor (comerciale) de productori; asistena tehnic; ajutor special n vederea respectului normelor comunitare. Msurile suplimentare de dezvoltare rural vor fi finanate din Fondurile Structurale pentru Agricultur (seciunea Orientare a Fondului European de Orientare i Garantare Agricol - FEOGA).
Sursa: Prelucrare dup documentele Comisiei Europene i a Acordului de la Copenhaga 2002

8.4.6 Organizaia Mondial a Comerului i Politica Agricol Comun


La debutul Rundei Uruguay, n declaraia de la Punta del Este (septembrie 1986) se specifica faptul c unul dintre obiectivele acestei rundei l reprezint creterea disciplinei n domeniul utilizrii subveniilor directe i indirecte din domeniul agricol. Comitetul pentru negocieri comerciale GATT, reunit n aprilie 1989, a prevzut reduceri progresive substaniale

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

ale susinerii i proteciei agriculturii. SUA solicitau ns desfiinarea total sau mcar n proporie de 90% a subveniilor la export. n cadrul ntlnirii efilor de state i guverne ale celor apte state industrializate (SUA, Canada, Japonia, Germania, Frana, Marea Britanie, Italia, CEE), de la Houston, din iulie 1990, s-a reiterat necesitatea reducerii substaniale i progresive a susinerii i proteciei agriculturii, incluznd regimul intern, accesul la piee i subveniile la export. Comunitatea era de acord s anune c va reduce ansamblul susinerilor pentru agricultur, cu 30%, ntr-o perioad de zece ani, dar aceast perioad urma a fi 1986-1996, pentru a fi avute astfel n vedere i eforturile fcute dup 1986 (anul deschiderii negocierilor) n numele reformei PAC. Ori, acest efort trecut era aproape jumtate din angajamentul su. Negocierile erau pe punctul de a eua atunci cnd, la 6 decembrie 1990, mediatorul suedez a avansat ideea reducerii cu 30% a subveniilor pentru agricultur, dar pentru perioada 1991-1996. n aceste condiii, fr a mai ine cont de efortul fcut din 1986, reducerea subveniilor ar fi fost de 2,5 ori mai ridicat dect i propunea Comunitatea. Compromisul de la Blair House n toamna lui 1992, ntre Comunitate i SUA s-a ncheiat un compromis, cunoscut sub numele de compromisul de la Blair House, care reitera n mare elementele primului test elaborat de Secretarul General GATT n decembrie 1991. Astfel s-a decis: La import: msurile de protecie la frontier vor fi transformate n taxe vamale iar nivelul acestora se va reduce cu 36% n medie, ntro perioad de ase ani. n cazul fluctuaiilor valutare se putea face apel la un mecanism de salvgardare. De asemenea, se deschidea posibilitatea importurilor minime, calculate n funcie de consum (sub forma contingentelor tarifare cu taxe vamale reduse). La export: se prevedea o reducere a subveniilor la export cu 36% n ase ani (pornind de la media 86-90), o reducere a volumului exportului subvenionat de produse agricole netransformate cu 21%, n ase ani. Ajutoarele alimentare nu erau incluse n aceste constrngeri. Susinerea intern: trebuia redus cu 20% n raport cu baza anilor 1986-90; ajutoarele directe oferite n cadrul reformei PAC nu erau supuse unui angajament de reducere (n anumite condiii). n urma compromisul de la Blair House s-au declanat ample dezbateri privind concordana acestuia cu reforma PAC, decis doar de cteva luni, pentru a tii dac se impuneau noi sacrificii agricultorilor comunitari.

Politici ale UE

Pe aceste baze s-a semnat Acordul privind agricultura, din decembrie 1993, n cadrul Rundei Uruguay. Acest acord prevedea: La import: o se introduc taxe vamale pentru produsele supuse msurilor non-tarifare (prelevrile variabile la import au fost nlocuite cu echivalente tarifare); aceste taxe vor fi reduse cu 36% n ase ani, cu un minim de 15% pe linie tarifar; un acces minim pe pia, reprezentnd 3% apoi 5%, va fi asigurat pentru contingentele tarifare cu taxe vamale reduse; n cazul creterii brutale a importurilor se poate face apel la o clauz de salvgardare. cheltuielile bugetare pentru susinerea exporturilor agricole vor scdea cu 36% n ase ani; volumul exportului subvenionat se va reduce cu 21%, tot n ase ani; ajutoarele alimentare sunt excluse. masa global a susinerii interne a agriculturii trebuie s se reduc cu 20% n ase ani (cu anumite excepii).

o o o

La export: o

Susinerea intern: o

Deoarece actuala rund de negocieri multilaterale (Runda Doha), nu s-a ncheiat nc, problematica respectiv va face obiectul unui curs viitor.

n loc de concluzii ...


Politica Agricol Comun, una dintre cele mai vechi politici comune, atent studiat, frecvent reformat, continu s intrige i s provoace dezbateri n cadrul UE, pe de o parte situndu-se rile care sprijin meninerea ei (Frana, reprezint cel mai bun exemplu), pe de alt parte, ri (Marea Britanie ocup poziia frunta n plutonul acestor ri), care se pronun pentru reformarea radical a PAC, reducerea susbstanial a cheltuielilor alocate acestui sector i redistribuirea lor ctre alte politici, precum cea de cercetare-dezvoltare, care pot permite Uniunii s nregistreze o cretere de competitivitate. Actualele dezbateri (din vara lui 2005) privind viitoarea Perspectiv Financiar (2007-2013), au n vedere tocmai reformarea PAC, pe fondul tot mai numeroaselor propuneri de reducere a procentului din PIB alocat

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

bugetului comunitar, ceea ce va impune o rediscutare a prioritilor i o repoziionare a PAC.

Anexa 8.1 Modificri majore ale Politicii Agricole Comune i ale efectelor sale n decurs de 45 de ani (1958-2003)
PeriCaracteristici oada 1958 Conferina de la Stresa Preliminarii Obiective Mecanisme Efecte Comentarii Se prelimin restructurarea fermelor nct s contribuie la eficientizarea produciei agricole prin utilizarea progresului tehnic n agricultur

Structura agricol: Trasarea arhitecturii PAC - numr mare de ferme mici - pondere mare a populaiei ocupate n agricultur Probleme sociale: - srcie n mediul rural i omaj n mediul urban

1962- Implementare CEE- net 1972 PAC importatoare de produse agricole Pilon unic: Agricultura

Creterea productivitii n agricultur Stabilizarea pieei Venituri echitabile pentru. agricultori Securitate alimentar Preuri rezonabile pentru consumatori

Sistemul preurilor interne garantate de sprijinire a pieei Protecia importului Subvenii la export

Creterea produciei agricole cu 30% n cei 10 ani

Pentru creterea produciei agricole mai sunt necesare: - mijloace de transport Autoaprovizionarea pentru cu principalele surplusul de produse agricole producie - inputuri Sporirea agricole veniturilor suficiente fermierilor - bunuri de consum n mediul rural Excedentele s-au Scderea majorat an de an anual cu 3% a nr. de ferme. In 1979 erau 4,8 mil ferme (10,4 mil. n 1960) Grad mare de autoaprovizionare la o gam mai larg de produse Fermele de agricole subzisten au fost modernizate i reorganizate pe Dublarea criterii de cheltuielilor productivitate bugetare ptr. agricultur fa de

1973- Perioada 1982 politicii prudente a preurilor

Obiective - Taxa de neschimbate n coresponsabicea mai mare parte litate la lapte CEE (1977); - nlocuirea acestor taxe la 1979: limitarea zahr i lapte Crete importana produciei de cu cote de CEE-9 pe piaa zahr, vin, lapte; producie. internaional a -1979-81 preuri produselor garantate sub agricole, deinnd nivelul inflaiei o treime din i scderea comerul preurilor reale internaional ale produselor agricole -1981-82 majorarea

Primele dou extinderi ale

Politici ale UE
preurile de sprijin peste rata inflaiei - Raport stabil pre produse agricole/pre inputuri 1983- Anii de criz ai Creterea 1991 PAC excedentelor - Cote de producie la zahr, lapte, cereale i oleaginoase (1988) Creterea rapid Limitarea creterii excedentelor i a - Program de a costurilor costurilor bugetare scoaterea din bugetare cultur a terenurilor (20%) timp de 5 ani) Creteri tot mai n schimbul lente ale preurilor unor prime nominale de sustaniale. susinere - Garantarea preurilor limit i stabilirea nivelurilor maximale de prod. - Stimularea consumului intern prin subvenii la consumator Limitarea produciei Orientarea n mai mare msur a politicii agricole spre piaa liber 1975

CEE devine net exportatoare de produse agricole PAC este criticat i se solicit reforma, att din interior cr i la negocierile multilaterale din cadrul Rundei Uruguay

1992- Reforma PAC - Mecanismele de 1999 (Mac Sharry)- control al disponibilitilor nu au Noua putut preveni abordare creterea excedentelor - Costuri mari de stocare a excedentelor - Tendina de scdere a veniturilor reale ale fermierilor nu a fost stopat - Metodele intensive de producie au afectat mediul - Competitivitate sczut a CEE pe piaa agricol internaional 1999- PAC pe Factori interni: 2001 termen lung contientizarea pentru o privind securitatea agricultur alimentar, durabil mediul, amenajarea teritoriului Agenda 2000 Factori externi: Presiuni n negocierile OMC

Reducerea presiunilor asupra bugetului

- Problemele fundamentale ale PAC nu au fost rezolvate - Excedentele de producie au atins niveluri extrem de ridicate, n special la cereale i lactate. - Cheltuielile PAC au sporit cu 30% n 1989-1991 la nivelul de 36 mild. ECU (peste 60% din bugetul CEE) - Scderea veniturilor reale ale fermierilor i reducerea semnificativ a numrului de fermieri - Succes, n - Reducerea echilibrarea preurilor cererii i ofertei garantate i pe piaa comun - acordarea de agricol pli directe compensatorii - stabilizarea veniturilor fermierilor.

Plile compensatorii directe se determin n funcie de tipul de cultur, de randamentul mediu regional (nu individual) dintr-o perioad trecut i de suprafaa actual efectiv

- a mbuntit - Reducerea - Creterea echilibrul preurilor gaorientrii spre cerere/ofert pe pia i a compe- rantate, compiaa comun a titivitii sectorului pensate prin produselor preuri directe agricol agricole i la fermieri - Sigurana i caliveniturile tatea alimentelor; - Accentuarea obinute n - Integrarea proble- calitii produagricultur s-au melor de mediu n selor agricole; dezvoltat politica agricol; - ncurajarea favorabil. practicilor agri- Dezvoltarea cole prietenoa- - s-a stabilit o economiei i a se fa de vitalitii zonelor baz solid mediu; rurale; pentru

n unele domenii au rmas diferene ntre obiectivele PAC i rezultate, ceea ce a impus o nou reform.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE


Extinderea UE - Simplificarea i ntrirea descentralizrii - Promovarea unei abordri integrate a dezvoltrii rurale n toate zonele rurale Identificarea i ncurajarea gamei de servicii pentru agricultori extinderea UE i a negocierilor n cadrul Organizaiei Mondiale a Comerului. Tranziia de la sprijinirea produciei agricole la susinerea direct a veniturilor productorilor. Pilonul 2, ca parte a modelului agricol european, devine prioritar la Consiliul de la Goteborg (2001)

Prioritizarea pilonului 2 al PACdezvoltare rural

Incurajarea Multifuncionaliagricultorilor ptr tatea agriculturii utilizarea - Politica de metodelor de dezvoltare producie mai puin intensive, ptr integrat i a reduce impactul durabil a zonelor rurale focalizat asupra mediuliui pe indivizi i grupuri, alii dect fermieri - Diversificarea produciei de alimente - Transparen n elaborarea i gestionarea programelor

Ajutoare flexibile ptr dezvoltare rural, bazate pe subsidiaritate i descentralizare

Legislaie simplificat i accesibil

2003 Noua PAC sept.

- Problemele legate de sigurana alimentelor - Problemele mediului - Negocierile comerciale multilaterale OMC - Acordul asupra formulei de extindere a UE (2002)

PAC- direcionat spre interesele consumatorilor i ale contribuabililor

- Subvenii decuplate 57 - Sistem degresiv (de reducere treptat) a plilor garantate fermierilor (2006-2012 ) - Introducerea sistemului de modulare 58

Schimbarea complet a modului de subvenionare a agriculturii

Se prelimin reducerea disponibilitilor de export

Susinerea i ntrirea mediului rural

Transferare a fondurilor din Pilonul 1 n Pilonul 2 al PAC

Preuri mai mari pe piaa internaional a produselor agricole

Revizuirea unor elemente ale - Cerina organizaiilor ncruciat comune de pia i 59 (cross schimbarea conformarea) acestora potrivit realitilor de pe - Pachet pentru pia dezvoltare rural adaptat Centrarea ntr-o cerinelor noilor mai mare msur state membre pe calitate dect pe cantitate. - Orientarea n mai mare msur

Reorientarea sprijinului spre practici agricole mai extensive

Sprijin intern mai puin distorsionant pentru comer

57 Cea mai mare parte a subveniilor va fi pltit independent de volumul produciei 58 Mecanism prin care se reduc plile directe (modulare) pentru fermele mai mari, iar sumele se transfer pentru finanarea msurilor din noua politic de dezvoltare rural. 59 Mecanism n baza cruia plata agricol unic este condiionat de protecia mediului, sigurana alimentelor, sntatea animalelor i plantelor i standardele de bunstare a animalelor, ca i de cerina de a menine toate terenurile agricole n bune condiii agricole i de mediu .

Politici ale UE
spre pia

Sursa: Institutul European din Romania, Studiul de impact nr. 11, Setting the Development Priorities for Romanian Agriculture and Rural Sector, 2004

Anexa 8.2

Rezultatele obinute de Romnia n cadrul negocierilor la Capitolul 7 - Agricultura


n urma nchiderii Capitolului 7 Agricultura, Romnia a obinut diferite perioade de tranziie, printre care: 1. Romnia a solicitat i a obinut o perioad de tranziie de trei ani, pn la 31.12.2009, pentru modernizarea i retehnologizarea unitilor de tiere i alinierea la cerinele europene a unitilor de procesare a crnii (26 uniti). 2. Romnia a solicitat i a obinut o perioad de tranziie de trei ani, pn la 31.12.2009, pentru modernizarea i retehnologizarea unitilor de procesare a crnii de pasre (2 uniti). 3. Romnia a solicitat i a obinut o perioad de tranziie de trei ani, pn la 31.12.2009, pentru modernizarea i retehnologizarea unitilor de procesare a laptelui (28 uniti), precum i pentru organizarea centrelor de colectare i a celor de standardizare lapte. 4. Romnia a solicitat i a obinut o perioad de tranziie de trei ani, pn la 31.12.2009, pentru conformarea la cerinele comunitare a fermelor de animale de lapte i la calitatea laptelui crud obinut. 5. Romnia a solicitat i a obinut ncadrarea n categorii a zonelor viti-vinicole. 6. Romnia a solicitat i a obinut o perioad de tranziie de opt ani, pn la 31.12.2014 pentru defriarea suprafeelor de 30.000 ha ocupate cu hibrizi interzii i replantarea acestora cu soiuri din specia Vitis vinifera, cu recunoaterea dreptului de replantare. 7. Romnia a solicitat i a obinut drepturi suplimentare de plantare a viei de vie pentru vinuri de calitate cu denumire de origine controlat i struguri de mas, de 1,5% din suprafaa total cultivat cu vi de vie.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

8. 9.

10. 11.

12. 13.

Romnia a solicitat i a obinut dreptul de adugare a zaharozei pentru mbogirea musturilor n zahr n vederea ridicrii potenialului alcoolic al vinurilor. Romnia a solicitat i a obinut recunoaterea i protecia denumirilor de origine i geografice pentru: 13 buturi spirtoase din prune, respectiv <<uic>>, <<horinc>> i <<tur>>, 5 buturi spirtoase din distilat de vin, respectiv <<vinars>>, 7 tipuri de lapte, 3 tipuri de iaurt, 1 lapte btut, 4 tipuri de ca, 21 de tipuri de brnz, 26 de tipuri de cacaval, 8 tipuri de telemea, 1 tip de salam (Sibiu), 1 tip de crnai (Plecoi), 2 tipuri de pine, 2 tipuri de covrigi, 1 tip de plcint, 1 magiun. Recunoaterea i protecia denumirii generice pentru butura spirtoas plinc <<plinc>>. Romnia a solicitat i a obinut derogare de la normele sanitar-veterinare, pentru producerea prin mijloace tradiionale pentru: 58 de tipuri de brnz i produse lactate de vac, oaie, capr i bivoli, produse prin tehnologii tradiionale. Romnia a solicitat i a obinut posibilitatea utilizrii a 20% din fondurile destinate dezvoltrii rurale pentru suplimentarea plailor directe. (top-up). Romnia a solicitat i a obinut trei ani, pn la data de 31.12.2009 pentru utilizarea produselor de protecie a plantelor omologate n prezent n Romnia i care conin urmtoarele substane active incluse n Anexa I a Directivei 91/414/CEE: sulf, acetoclor, dimetoat i respectiv 2 ani pentru substan activ 2,4 D, cupru (sub form de sulfat, oxiclorur sau hidroxid).

Politici ale UE

Anexa 8.3 Sumele pe care Romnia le va primi de la bugetul Uniunii Europene n perioada 2007-2009
Romnia urmeaz s primeasc, n perioada 2007-2009, fonduri de la bugetul Uniunii Europene, pentru agricultur, pentru aciuni structurale i pentru programe comunitare, n valoare de aproximativ 11 miliarde euro n angajamente, din care pli efective, aproximativ 6 miliarde euro. Aadar, n perioada 2007-2009, n Romnia ar putea intra n medie, aproximativ 2 miliarde euro anual, fonduri de la bugetul UE. La elaborarea pachetului financiar pentru Romnia, au fost avute n vedere principiile i metodologia utilizate la celelalte zece state care au aderat la 1 mai 2004. 1. Agricultura (2007-2009): Total: 4,721, din care 3,921 miliarde de euro din FEOGA Seciunea Garantare i se estimeaz aproximativ 0,8 milioane euro pentru proiecte finanate din fondurile structurale (FEOGA Orientare).

Pli directe - se propune creterea gradual a nivelului plilor directe, astfel: 1. 2007: 25% 2. 2008: 30% 3. 2009: 35% 4. 2010: 40% Se continu o cretere anual de 10%, din nivelul atunci aplicabil statelor membre din UE 15. Valoarea estimat a acestora: 881 milioane euro.

Msuri de pia (valoarea estimat a acestora): 732 de milioane de euro. Dezvoltare rural: 2,308 miliarde de euro + circa 0,8 miliarde euro pentru proiecte finanate din fondurile structurale (FEOGA Orientare).

2. Instrumente structurale (fonduri structurale i de coeziune)

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Total: 5973 milioane euro (angajamente: sumele angajate n anul n vor fi pltite pe parcursul derulrii proiectelor, n n+2 ani), defalcai astfel: 1.399 milioane euro n 2007; 1 972 milioane euro n 2008; 2 603 milioane euro n 2009.

3. Politici interne: estimrile arat aproximativ 800 milioane de euro.

Bibliografie orientativ
Baldwin, R., Widgren, M. Brown, C. Diaconescu, M. Decision-making and the Constitutional Treaty. Will the IGC discard Giscard?, CEPS, Policy Brief, nr. 37, august 2003 Understanding International Relations, second edition, Palgrave, 2001 Economie european. Fundamente i etape ale construciei europene, Bucureti, Editura Uranus, 2004 Ever closer Union. An introduction to European Integration, The European Union Series, second edition, Palgrave, 2002 Dicionarul Uniunii Europene, Bucureti, Editura Polirom, 2001 Tratat instituind o Constituie pentru Europa. Text comentat i adnotat, Bucureti, Ministerul Afacerilor Externe, octombrie 2004, www.mae.ro Relaii internaionale. coli, curente, gnditori, Bucureti, Editura Ziua, 2003 Elaborarea politicilor, Editura Cartier, 2003 Sistemul de guvernare al Comisiei Europene, Bucureti, Editura Luceafrul, 2003 Understanding the European Union, London, 2002 Economia Uniunii Europene, Bucureti, Editura Luceafrul, 2002 Integrare european. Metode i analiz economic, ediia a II-a, Institutul European din Romnia, 2003 Theories of European Integration, The European Union Series, editors N.Nugent, W. Paterson, W. Wright, St. Martins Press, New York, Palgrave, 2000

Dinan, D.

Ferreol, G. Glea, I. (coordonator)

Griffiths, M. Lindblom, C. E., Woodhouse, E. J. Marina, L. McCormick, J. Miron, D. (coordonator) Pelkmans, J.

Rosamond, B.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Tsoukalis, L. Tudoroiu, T. (introducere, traducere, selecie) Wallace, H., Wallace, W. Zorgbibe, C.

Ce fel de Europ?, Bucureti, Editura BIC All, 2005 Tratatul Uniunii Europene, Bucureti, Editura Lucreius, 1997 Procesul politic n Uniunea European, Chiinu, Editura Arc, 2004 Construcia european. Trecut, prezent, viitor, Editura Trei, 1998

Bibliografie orientativ
Cini, M., McGowan, L. Ciobanu Dordea, A., Tnsescu, E. S. (supervizare) Consiliul Concurenei Dianu, D. Vrnceanu, R. Diaconescu, M. Competition Policy in the European Union, The European Union Series, 1998 Set de brouri, Centrul de Resurse Juridice, www.cri.ro Raport Anual, 2002, 2003, 2004, www.consiliulconcurenei.ro Romnia i Uniunea European. Inflaie, balan de pli, cretere economic, Bucureti, Editura Polirom, 2002 Economie european. Fundamente i etape ale construciei europene, Bucureti, Editura Uranus, 2004 Ever closer Union. An introduction to European Integration, The European Union Series, second edition, Palgrave, 2002 Compatibiliti ntre cadrul romnesc al politicii regionale i reglementrile UE privind ajutoarele de stat, Studii de impact I, Institutul European din Romnia, 2002 The Lisbon Strategy and the EUs structural productivity problem, in The EU economy 2004: Review, European Economy, No. 6 The economic costs of non-Lisbon. A survey of the literature on the economic impact of Lisbontype reforms, DG Economic and Financial Affairs, Occasional Paper, No. 16 Building the Microeconomic Foundations of Prosperity: Findings from the Microeconomic Competitiveness Index, Geneva, World Economic Forum, 2003 Facing the challenges. The Lisbon Strategy for growth and employment, Report from the High Level Group, Brussels, 2004

Dinan, D.

Drgan, G. Atanasiu, I.

European Comission

European Comission

Global Competitiveness Report Kok, W.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Leonard, D. Miron, D. (coordonator) Pascariu, G. C.

Ghidul Uniunii Europene, The Economist, Bucureti, Editura Teora, 2001 Economia Uniunii Europene, Bucureti, Editura Luceafrul, 2002 Uniunea european. Politici i piee agricole, Bucureti, Editura Economic. Colecia Temper, 1999 Integrare european. Metode i analiz economic, ediia a II-a, Institutul European din Romnia, 2003 An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Comission, July 2003 Procesul politic n Uniunea European, Chiinu, Editura Arc, 2004 Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Proiect, Institutul European din Romnia, 2003 Planul Naional de Dezvoltare, 2004-2006, Ministerul Integrrii Europene, Bucureti, 2003

Pelkmans, J.

Sapir, A. (coordonator)

Wallace, H. ***

***