El proceso administrativo disciplinario contra docentes

Csar Augusto Aliaga Daz (*)

INTRODUCCION La instauracin de los procesos administrativos disciplinarios constituye una de las potestades ms importantes de la Administracin Pblica en general y tambin de la Administracin Educativa. No obstante lo cual, existen pocos estudios sobre su naturaleza, etapas, requisitos y efectos jurdicos. Las lneas que siguen intentan, en consecuencia, ofrecer un panorama completo del Proceso Administrativo Disciplinario aplicable a los docentes estatales sujetos a la Ley del Profesorado. Las hacemos con la esperanza que se constituyan en herramienta prctica para la defensa de los derechos docentes.

1.

NATURALEZA JURIDICA DEL PODER DISCIPLINARIO

La labor docente, como la de todo trabajador dependiente, est sometida a la potestad disciplinaria del empleador. Potestad que es consecuencia del Poder Directriz que tiene todo patrn para organizar, en forma eficiente, la mano de obra que dispone. En consecuencia, la Administracin Pblica, que acta como empleadora respecto del profesor, tiene la facultad de sancionar toda falta docente, siguiendo, al efecto, los procedimientos expresamente regulados en el Reglamento de la Ley del Profesorado, aprobado por el Decreto Supremo 01990-ED. Al respecto, es preciso aclarar que el referido Reglamento considera dos procedimientos disciplinarios. El primero, previsto en su artculo 123, est reservado para la imposicin de sanciones leves. Por el segundo, en cambio, se imponen las sanciones ms graves, de conformidad con su artculo 124.

2.

LAS FALTAS DISCIPLINARIAS DOCENTES.

Como se ha expuesto, la sancin slo puede comprenderse como consecuencia directa e inmediata de una falta disciplinaria, esto es de alguna contravencin de cualquiera de las normas que regulan la labor docente. Pues, a diferencia de lo que sucede con los servidores administrativos regulados por el Decreto Legislativo 276, la Ley del Profesorado no ha previsto una lista de actos, hechos u omisiones que deben considerarse, necesariamente, como faltas de los profesores. No obstante, se pueden considerar como faltas, las siguientes: La contravencin de algn deber u obligacin docente. El incumplimiento de las alguna prohibicin legal, y

La inobservancia de una incompatibilidad legalmente establecida para el trabajo magisterial. En cualquier caso, toda falta, para ser sancionada, debe ser siempre una accin u omisin ilcita y real. La Falta es ilcita si la accin u omisin constituye una contravencin de un deber u obligacin docente o, en su caso, una inobservancia de alguna incompatibilidad o prohibicin que le atae. La Falta, a su turno, es real cuando se manifiesta en una conducta concreta y demostrable. Dado que no se puede sancionar a nadie por un simple rumor o supuesto de un superior, un colega o un tercero. De otro lado, las faltas pueden calificarse en leves o graves. Sern Faltas Leves si no alteran de modo severo el servicio educativo, ni tampoco daan el patrimonio o la imagen del mismo. Sern Faltas Graves, en cambio, las que si afectan tales valores. La gravedad de una falta administrativa docente se evaluar tomando en cuenta las condiciones siguientes: Las circunstancias y formas de su comisin, La concurrencia de varias faltas, La participacin de uno o ms servidores, Los efectos que la falta produce y

El cargo desempeado por el autor de la falta.

Por lo dems, se considera agravante la reincidencia en faltas leves.

3.

LAS SANCIONES

De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Profesorado, se pueden imponer, previo proceso administrativo y de acuerdo a la gravedad de la falta, alguna de las cinco sanciones siguientes: a) Amonestacin. Que consiste en una autntica llamada de atencin escrita. b) Multa de 2 a 10 treintavas partes de la Remuneracin Principal . Que consiste en la imposicin del pago forzado de una carga econmica[1]. c) Suspensin en el ejercicio de sus funciones, sin derecho a remuneraciones de 10 a 30 das. Que consiste en la separacin breve del servicio docente sin derecho al pago de sus haberes, pero conservando el vnculo laboral. d) Separacin Temporal en el servicio hasta por 3 aos. Que consiste en una suspensin ms o menos extensa de la labor docente, sin derecho a remuneraciones, pero conservando la relacin laboral. e) Separacin definitiva. Que consiste, finalmente, en la expulsin del servicio pblico docente, dando por terminada la relacin laboral. Desde el punto de vista de su finalidad, las tres primeras pueden considerarse como Sanciones Correctivas, por cuanto se encaminan a enmendar la conducta del docente. Mientras que la ltima es, en realidad, una Sancin Depurativa, toda vez que pretende sanear la planilla docente, expulsando a aquellos servidores que se han hecho indignos de continuar en el ejercicio docente.

4.

LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS

Como se ha indicado ms arriba, el Reglamento de la Ley del Profesorado, prev dos procesos disciplinarios: Uno para faltas leves y otro para faltas graves. Estos procedimientos deben entenderse como instrumentos de garanta de

justicia y equidad para el docente, as como para los intereses del servicio educativo. Ambos deben ser escritos, sumarios y con efectiva garanta del derecho de defensa del profesor investigado.

5. EL PROCESO ADMINISTRATIVO FALTAS LEVES

DISCIPLINARIO

PARA

Como ya se ha indicado, la imposicin de las sanciones de Amonestacin y Multa, las ms leves del sistema disciplinario docente, se rige por el procedimiento regulado en el artculo 123 del Reglamento de la Ley del Profesorado. Este procedimiento se inicia mediante la imputacin escrita de los cargos al docente involucrado en una falta leve, mediante Memorndum suscrito por el Director del Centro Educativo. Recibida la imputacin, el profesor tiene derecho de formular su descargo escrito, en un plazo de 15 das hbiles. Vencido el plazo antes sealado y luego de haberse comprobado los hechos materia de la denuncia, se dictar la resolucin de sancin correspondiente, si se acredit la responsabilidad del profesor. Caso contrario, debe expedirse unaresolucin exculpatoria, que ordene archivar el proceso. En este caso, la imputacin de los cargos, la investigacin pertinente y imposicin de la sancin es competencia exclusiva del Comit de Evaluacin, presidido por el Director del Plantel e integrado por un Directivo y un profesor, de conformidad con lo dispuesto en literal h) del punto 3 de la Resolucin Suprema N 016-96-ED.[2] 6. EL PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO ESPECIAL

Como se ha adelantado, este proceso est reservado para la imposicin de las sanciones ms graves: Suspensin, Separacin temporal y Separacin Definitiva, como consecuencia de la comisin de faltas graves. Por este motivo, es tramitado con intervencin de la Comisin Permanente de Procesos Administrativos[3], que es la encargada de calificar las denuncias, pronunciarse sobre la procedencia del proceso administrativo, investigar los hechos y, finalmente, recomendar la sancin que corresponda, de acuerdo a la gravedad de la falta.

Etapas del Proceso Especial: 1) Fase Previa: Que si bien no forma parte del Proceso en s, se refiere a la forma como la Administracin Educativa decide la apertura del Proceso Disciplinario, luego de haber tomado noticia de algn acto que, por su naturaleza, podra constituir una falta administrativa docente. Al respecto, debe tenerse presente que la Administracin puede tomar conocimiento de una presunta falta docente, a travs de los siguientes medios: a) De Oficio: Cuando la autoridad competente, en uso de sus labores de supervisin educativa, conoce de algn acto que pueda constituir falta administrativa, debe ponerlo en conocimiento del titular de la entidad para que remita los actuados a la Comisin Permanente del Procesos Administrativos Disciplinarios, para su calificacin previa. b) Por Recomendacin del Organo de Control. En este caso, el Titular de la entidad competente, debe remitir lo actuado por la Oficina de Auditora Interna ante la Comisin Permanente del Procesos Administrativos Disciplinarios, para su calificacin previa. c) Por Denuncia de terceros, si van anexadas de indicios razonables. Caso contrario se solicitar intervencin previa de la Oficina de Auditora Interna o de la Oficina de Personal, a fin de acreditar la existencia de la falta. Recibida la denuncia u hoja de recomendacin, la Comisin de Procesos se debe pronunciar por la procedencia de la apertura del proceso disciplinario, como condicin indispensable para la expedicin de la Resolucin de Apertura del Proceso. En caso que no existan indicios suficientes, la Comisin puede disponer la realizacin de las diligencias indispensables para obtenerlos, con citacin del docente involucrado. De tal manera que si, luego de tales diligencias, se llega a la conviccin que el hecho denunciado no constituye falta grave, se deber devolver lo actuado al titular de la entidad, para que se remita al Director del Centro Educativo para que proceda conforme a las Reglas del Procedimiento para Faltas Leves. Pero si el hecho denunciado no constituye falta, la Comisin debe recomendar el archivo de la investigacin. 2) Resolucin de Apertura: Es la que inicia de manera formal el proceso administrativo disciplinario. Ella debe precisar los cargos que se imputan al docente involucrado, as como conceder un plazo de 15 das tiles para que efecte su descargo.

Esta Resolucin debe notificarse en forma personal al docente. Salvo que no se lo pudiera localizar, en cuyo caso la notificacin deber hacerse a travs de la publicacin de la resolucin en el Diario Oficial El Peruano, en el Diario de mayor circulacin de la localidad y en un lugar visible del Centro de Trabajo. 3) Descargo. El docente debe hacer un descargo escrito y fundamentado. Exponiendo, en forma ordenada, los hechos, fundamentos legales y pruebas que desvirten las faltas que se le imputan. En su caso, tambin se puede formular el reconocimiento de las faltas, con mencin de las causas o circunstancias que expliquen o justifiquen su conducta. Para este efecto, el docente tiene derecho a tomar conocimiento de los antecedentes que dan lugar al proceso. Derecho que puede ejercerse mediante la lectura directa del expediente o mediante la solicitud de copias certificadas de los actuados. En caso que el plazo de 15 das concedido en la ley, resulte insuficiente para preparar el descargo, el docente puede solicitar prrroga del plazo por cinco das hbiles ms. 4) Actuacin de Medios Probatorios. La Comisin tiene facultad para solicitar los Informes que crea conveniente, as como para ordenar la actuacin de otros medios probatorios, como Peritajes, Inspecciones o Declaraciones de parte, con el objeto de llegar a conocer de manera exacta los hechos que investiga. 5) Informe de la Comisin: Al trmino de la actuacin probatoria, la Comisin debe evacuar su informe final al Titular de la Entidad. Dicho informe deber contener una recomendacin sobre la sancin a imponer, en caso que se haya acreditado la responsabilidad del docente investigado. O, en caso contrario, debe recomendar, la absolucin del docente y el archivamiento del proceso. 6) Resolucin del Titular de la Entidad. Mediante este acto administrativo, en el caso que la Comisin haya acreditado la responsabilidad del docente investigado, se impone la Sancin que, a criterio del titular de la entidad, sea la ms adecuada. En caso contrario, la resolucin debe declarar absuelto al docente proceso. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Titular de la Entidad tiene la facultad discrecional de elegir la sancin que corresponde, pudindose apartar de la recomendada por la Comisin. El titular no puede, sin embargo, dejar de sancionar cuando la Comisin haya determinado la responsabilidad del profesor investigado. Pero tampoco puede sancionar cuando la Comisin se hubiera pronunciado por la absolucin del docente. Esta resolucin pone fin a la primera instancia del proceso administrativo

disciplinario. Debindose dictar en un plazo mximo de 40 das hbiles, contados desde el da siguiente de la notificacin de la Resolucin de Apertura del Proceso. Reglas Bsicas Del Proceso Administrativo Disciplinario Especial: 1) Plazo Mximo: El presente proceso no debe exceder de 40 das, improrrogables. El incumplimiento de este plazo constituye falta grave de los miembros de la Comisin o de la autoridad que lo permita. Sin embargo, el desaparecido Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) opin que, si al vencimiento del plazo legal no hay pronunciamiento sobre la responsabilidad del servidor, se declarar, a solicitud de parte, la caducidad del proceso.[4] 2) Carcter Sumario y Escrito. Por lo primero, el proceso debe realizarse en el menor nmero de actos posibles, debindose desechar cualquier maniobra dilatoria. El principio de escrituralidad, en cambio, dispone que todas las pruebas y actos procesales deben tener una expresin documental. 3) Plazo de Prescripcin de la Accin Disciplinaria. El Proceso debe iniciarse en el plazo no mayor de un ao, contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la falta, bajo responsabilidad de la citada autoridad. Caso contrario, se declarar prescrita la accin, sin perjuicio del proceso civil o penal que hubiere lugar. Para el caso, por Prescripcin de la Accin Disciplinaria debe entenderse como la imposibilidad de investigar y sancionar administrativamente una falta docente, al haber vencido el plazo legalmente establecido para iniciar el procedimiento disciplinario. 7. RECURSOS DE IMPUGNACION CONTRA LA RESOLUCIN DE SANCIN DISCIPLINARIA Contra la Resolucin Administrativa que impone una sancin, el profesor puede interponer los recursos de Reconsideracin o Apelacin. Para el caso, se debe observar lo dispuesto en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Es decir, que debe presentar cualquiera de estos recursos dentro del plazo de 15 das hbiles, contados a partir del da siguiente al de la notificacin o publicacin de la Resolucin de Sancin, mediante escrito debidamente fundamentado y autorizado con firma de

Abogado. El Recurso de Reconsideracin slo se debe presentar cuando se tenga prueba documental sobre un hecho no considerado por la Comisin de Procesos Disciplinarios o por la Autoridad que resolvi en primera instancia. Quien se encargar de volver a evaluar los hechos, en vista de la nueva prueba anexada por el impugnante. Este recurso no es obligatorio. El Recurso de Apelacin, se presenta, en cambio, cuando se discrepa de la apreciacin de los hechos efectuada por la autoridad que resolvi el caso o, tambin, cuando se tiene una distinta interpretacin del derecho aplicable al asunto investigado. A diferencia de la Reconsideracin, la Apelacin debe ser resuelta por la autoridad jerrquicamente superior de aquella que resolvi en primera instancia. Agotada la va administrativa, si el docente considera injusta o ilegal la sancin que se le impuso, puede interponer una Accin Contencioso Administrativaante el Poder Judicial, con el propsito de obtener la anulacin de las resoluciones administrativas dictadas en su contra. Alternativamente, se puede interponer una Accin De Amparo, cuando en el proceso disciplinario se ha desconocido algn derecho constitucional, especialmente el derecho al Debido Proceso. 8. EFECTOS DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS

Las sanciones son demritos. Y, como tales, deben anotarse, de oficio, en la ficha escalafonaria del docente. Prescripcin de las Sanciones. Con excepcin de las sanciones de separacin definitiva e inhabilitacin profesional[5], las dems prescriben automticamente a los cinco aos o al ascender de nivel, sin necesidad de trmite o resolucin alguna. Para el caso, se entiende por prescripcin de la sancin, la anulacin de todos sus efectos, especialmente de su condicin de demrito que perjudique la evaluacin positiva del docente. Rehabilitacin Profesional y Social. El profesor que acredite, ante las instancias correspondientes, que ha sido sancionado injustamente tiene derecho a pedir su rehabilitacin, en todo aquello en que hubiere sido perjudicado,

incluyendo sus haberes dejados de percibir. El profesor suspendido o separado temporalmente tiene derecho a reincorporarse automticamente a su cargo al trmino de su sancin. El Director del Plantel informar al rgano correspondiente de dicha reincorporacin. Las sanciones de separacin temporal o definitiva y la inhabilitacin no impiden el otorgamiento de la Pensin de cese o jubilacin . Vale decir que un profesor sancionado puede pedir su cese y obtener la pensin que le corresponda, siempre que rena los requisitos para ello.

NOTAS: [1] Esta sancin ha perdido su carcter disuasivo por la congelacin de la Remuneracin Principal. [2] E n los casos en que, por el nmero de docentes de un plantel, no pudiera conformarse la referida Comisin, corresponde al Director la potestad disciplinaria. [3] La Comisin de Procesos Administrativos es nombrada anualmente. Se integra por un delegado del titular de la entidad, el Jefe de Personal y dos delegados sindicales docentes. [4] As aparece en el Oficio N 311-95-INAP/DNP, del 09 de marzo de 1995, suscrita por Francisco Guerra Tomasevich, Director Tcnico de la Direccin Nacional de Personal del INAP, publicado en ANACLETO GUERRERO, Vctor R. GUA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Gaceta Jurdica. Lima, 1999. Pginas 155 y 156. [5] La Inhabilitacin Profesional no es una sancin que pueda imponerse mediante el Proceso Administrativo Disciplinario. Es, sin embargo, una sancin que suele imponerse en va Judicial, como pena accesoria en un proceso penal. Implica la prohibicin de ejercer por un tiempo una profesin. Y, por tanto, es causa de cese de la carrera docente.