O NOVO CDIGO FLORESTAL E A ISENO DA RESERVA LEGAL PARA REAS INUNDADAS PELOS RESERVATRIOS DAS HIDRELTRICAS

Srgio Pacheco1

SUMRIO: 1 INTRODUO; 2 MEIO AMBIENTE E ENERGIA: CONSIDERAES INICIAIS; 3 HISTRICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL; 4 - A RESERVA LEGAL NO PROJETO DO NOVO CDIGO FLORESTAL 5 RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURDICA; 6 PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNO SOCIAL E ECONMICA; 7 HIDRELTRICA, RESERVA LEGAL E COMPENSAO AMBIENTAL; 8 CONSIDERAES FINAIS; 9 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.

RESUMO
O presente trabalho tem como tema de estudo o Instituto da Reserva Florestal Legal. Pretende-se investigar o contexto histrico, culminando na proposta do Projeto de Lei do Novo Cdigo Florestal para a matria. Em seguida ser analisada a finalidade e natureza jurdica, bem como os pressupostos jurdicos para sua incidncia. Finalmente, discute-se a legalidade de sua exigncia para o caso das reas inundadas em virtude do enchimento de reservatrios das usinas para produo de energia hidreltrica.

PALAVRAS-CHAVE: Reserva Legal, Meio Ambiente, Hidreltricas. ABSTRACT

The present work is to study the theme of the Institute of Legal Forest Reserve. It is intended to investigate the historical context, culminating in the proposed Bill of the New Forest Code to the matter. Then we will analyze the purpose and legal nature, as well as the legal conditions for their occurrence. Finally, we discuss the legality of the requirement for the case of the flooded areas due to the filling of reservoirs of plants for the production of hydroelectric power.

KEY-WORDS: Legal Reserve, Environment, Hydropower.

1

Advogado e Gegrafo, Bacharel em Direito pela UNIFEMM (1997) e em Geografia pela UFMG (2007). Ps graduado em Gesto Estratgia pela FACE/UFMG (2002) e em Engenharia Sanitria e Meio Ambiente - rea de Concentrao: Meio Ambiente pela Escola de Engenharia/UFMG (2003), Mestrando em Direito Ambiental e Sustentabilidade pela Escola Superior Dom Helder Cmara. Atualmente atua como Advogado na rea de Direito Regulatrio na Superintendncia Jurdica Executiva da Companhia Energtica de Minas Gerais CEMIG.

1 - INTRODUO

O Instituto da Reserva Florestal Legal, ou Reserva Legal, tem suas razes histricas na necessidade de preservar parte do solo de imvel rural para fins de conservao de cobertura florestal. No entanto, com o passar dos anos, a Reserva Legal foi assumindo sua nobre funo ecolgica de cobertura florestal.

Mais precisamente a partir do incio da dcada de 2000, a obrigao de constituio, e consequente averbao em Cartrio de Registro de Imveis, da Reserva Legal, que inicialmente cabia aos proprietrios rurais, tem se estendido, tambm, por fora da exigncia de alguns rgos ambientais estaduais, s outras propriedades localizadas na rea rural, apesar de no exercerem atividades caractersticas da propriedade rural. Esse o caso dos reservatrios de gua da indstria de gerao de energia eltrica, que so formados a partir do barramento dos rios.

Este artigo fruto dos debates das reas jurdicas e ambientais das empresas do setor eltrico acerca da questo da averbao da Reserva Legal para reas de reservatrios, principalmente em Minas Gerais onde o rgo ambiental estadual passou a exigir a Reserva Legal como "compensao ambiental" para a liberao das licenas ambientais, assim como para regularizao dos empreendimentos antigos que passam por licenciamento corretivo e tambm na renovao de licenas de operao anteriormente concedidas.

Essa situao tem gerado polmica devido ao atraso no processo de licenciamento ambiental desses empreendimentos, bem como devido ao fato dessa obrigao gerar novos custos associados produo de energia eltrica. A matria foi submetida recentemente ao judicirio, que j se posicionou contrrio ao pleito dos rgos ambientais, como ser visto mais adiante.

O assunto foi levado s entidades representativas das empresas do setor eltrico, tendo sido discutido, especialmente, no Grupo de Trabalho constitudo no mbito do Comit de Meio Ambiente da Associao Brasileira de Companhias de Energia Eltrica (ABCE)2.

Em agosto de 2011, sob coordenao da assessora jurdica Adriana Coli Pereira, o assunto foi discutido na reunio do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico (FMASE)3, que congrega entidades representativas de todos os agentes do setor eltrico.

O presente artigo foi elaborado tendo como referncia a experincia do autor, advogado militante na rea de Direito da energia e meio ambiente, a trinta anos trabalhando para empresa do setor eltrico. As discusses acerca da Reserva Florestal Legal foram iniciadas na rotina da rea jurdica e ambiental da empresa, sendo levadas posteriormente para o mbito do Comit de Meio Ambiente da Associao Brasileira de Companhias de Energia Eltrica (ABCE) e do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico (FMASE), que contriburam para a redao do 6 do art. 3 do Projeto de Lei n 1.876-C de 1999, que estabelece o Novo Cdigo Florestal brasileiro.

No presente artigo resgata-se os argumentos jurdicos que foram construdos ao longo da discusso, que contou com a genuna contribuio dos pareceres emitidos pelos juristas Alacir S. Borges, dis Milar e Paulo de Bessa Antunes, sobre o assunto.

Inicialmente, tratou-se de contextualizar o tema energia e meio ambiente e o licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos. No captulo seguinte realiza-se o levantamento histrico da legislao pertinente Reserva Legal, culminando com a anlise da proposta prevista no Projeto de Lei do Novo Cdigo Florestal brasileiro4. Na sequncia, ser realizada a anlise dos aspectos jurdicos e a sua funo social e econmica da Reserva Legal, bem como a anlise do Instituto da Compensao Ambiental, como forma adequada e legalmente estruturada de compensao aos impactos provocados pela instalao de hidreltricas.
2 Disponvel em: http://www.abce.org.br/entrevista_mes.php?id=27. Acesso em: 25 abril 2012. 3 Disponvel em: http://www.fmase.com.br/FMASE/arquivos/apre_fmase/Dra.%20Adriana%20Coli%20Pedreira%20%20Legisla%C3%A7%C3%A3o%20Ambiental%202011.pdf. Acesso em: 25 abril 2012. 4 No momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Cdigo Florestal, aprovado na Cmara Federal no dia 26 de abril de 2012, aguardava a sano ou o veto da Presidente Dilma Rousseff.

Nada obstante legtima pretenso dos rgos ambientais de promover a proteo ao meio ambiente, frente aos inegveis e relevantes impactos socioambientais ocasionados pela implantao das hidreltricas, no presente artigo pretende-se discorrer sobre a recente utilizao do Instituto Reserva Legal, que se acredita no ser o instrumento adequado juridicamente finalidade de compensao ambiental.

2- MEIO AMBIENTE E ENERGIA: CONSIDERAES INICIAIS

Hodiernamente, as questes energtica e ambiental tm se constitudo em temas de bastante relevncia na vida das pessoas, na medida em que envolvem a essncia das relaes homem/sociedade/natureza. Segundo esclarecem Bernardes e Ferreira5:

A compreenso tradicional das relaes entre a sociedade e a natureza desenvolvidas at o sculo XIX, vinculadas ao processo de produo capitalista, considerava o homem e a natureza como polos excludentes, tendo subjacente a concepo de uma natureza objeto, fonte ilimitada de recursos disposio do homem.

Com base nessa concepo, desenvolveram-se prticas, por meio de um processo de industrializao, em que a acumulao se realiza atravs da explorao intensa dos recursos naturais, com efeitos perversos para a natureza e para os homens.

neste contexto de busca pelo desenvolvimento industrial que ocorre o barramento dos rios para possibilitar a formao dos reservatrios de gua das usinas hidreltricas.

As obras hidreltricas, de uma forma geral, produzem grandes impactos socioambientais, que so verificados ao longo e alm do tempo de vida da usina e do projeto, bem como ao longo do espao fsico envolvido6. Uma usina hidreltrica demanda a inundao de uma vasta rea, para

5 6

BERNARDES e FERREIRA (2003) Para uma anlise detalhada sobre os impactos socioambientais da instalao de usinas hidreltricas, consultar Zhouri, Laschefski e Paiva (2005).

a ocupao de seu reservatrio, cuja capacidade de acumular gua responsvel por garantir a oferta de energia mesmo em tempo de poucas chuvas.

A obrigatoriedade de

avaliao dos

impactos

socioambientais

das

atividades

potencialmente poluidoras e a adoo de medidas de controle ambiental, como o caso das hidreltricas, um procedimento relativamente recente no Brasil e acompanha a retomada da democracia, aps o trmino do perodo autoritrio que se instaurou com o golpe militar de 1964. Instituda pela Lei 6.938/81, o procedimento foi consagrado pelo Art. 225 da Constituio Federal do Brasil de 19887. A Poltica Nacional de Meio Ambiente tem entre os seus instrumentos de controle ambiental o procedimento administrativo de licenciamento ambiental, a ser conduzido pelo Poder Pblico, atravs dos rgos ambientais.

Da jovem experincia do licenciamento ambiental de hidreltricas no Brasil pode-se afirmar que quase sempre h conflitos gerados entre os interesses e necessidades dos empreendedores e os interesses dos atingidos pela instalao da usina. Conforme destaca o Professor Carlos Vainer8, na implementao das chamadas medidas mitigadoras e compensatrias dos impactos ambientais, quase sempre, ocorrem conflitos, em geral no previstos nos estudos de impactos ambientais elaborados pelos tcnicos contratados pelos empreendedores.

Apesar das polmicas, o licenciamento ambiental um dos principais instrumentos de implantao das polticas pblicas de meio ambiente. A finalidade do licenciamento ambiental compatibilizar proteo de recursos naturais com o atendimento s necessidades da sociedade, potencializadas pelo surgimento da chamada sociedade de consumo9 Encontra previso legal genrica no art. 9, inciso IV e no art. 10 da Lei 6.938/81. Assim, depende de prvia concesso por parte de entidades vinculadas ao Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, de licenas para a construo, instalao, ampliao e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos

7 8 9

BRASIL (1988)
VAINER (1996)

FINK et al (2000)

ambientais, bem como para os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental.

O processo de licenciamento ambiental est estruturado fundamentalmente em trs dimenses autorizativas distintas e sucessivas, que acompanham a atividade em suas fases de planejamento, implantao e operao, correspondentes, respectivamente, s Licenas Prvias LP, de Instalao - LI e de Operao - LO. Configura-se Licena Prvia a etapa do procedimento licenciatrio propcia formao do juzo de viabilidade ambiental, o que, de regra, vincula-se ao exame do Estudo e do Relatrio de Impacto Ambiental EIA/RIMA, instrumento inscrito no art. 225, 1, inciso IV da Constituio da Repblica, dispositivo que o estrutura como requisito inarredvel para a instalao de atividades potencialmente causadoras de significativa degradao do meio ambiente.

A regulamentao daquele dispositivo constitucional ocorreu com a publicao da Resoluo CONAMA n 01/1986, que estabeleceu os critrios e diretrizes gerais para elaborao do EIA/RIMA.

nesse contexto de sucessivas normas regulamentares que se insere o processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos hidreltricos e a adoo das medidas mitigadoras e compensatrias aos impactos ambientais. Mais recentemente, alguns rgos ambientais estaduais passaram a exigir a constituio e averbao da Reserva Legal como forma de compensar as reas inundadas para formao dos reservatrios das hidreltricas. Entretanto, como ser argumentado no presente trabalho, o Instituto Reserva Legal tem fundamentao jurdica distinta e no se confunde com a Compensao Ambiental, sendo inaplicvel para o caso dos reservatrios das hidreltricas.

3 - HISTRICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL

O Cdigo Florestal de 1965 foi editado objetivando a proteo de nossas reservas florestais, na redao original determinada pela Lei 4.771, de 15.09.1965, que estabeleceu, pelo s efeito da lei, as reas de preservao permanente e determinou a instituio de uma reserva em parte do solo de imvel rural para fins de conservao de cobertura florestal.

A partir da, em razo do crescente debate sobre a funo ecolgica da Reserva Legal de cobertura florestal, a Lei 4.771/65 veio sofrendo alteraes, afastando-se cada vez mais de sua concepo original, at mesmo porque os conhecimentos das especificidades do meio ambiente apontam sempre para novos rumos ou correes de rota.

Com a Constituio Federal de 1988, passou-se a dar maior relevncia ao meio ambiente; ele tratado da forma mais ampla possvel, sem perder de vista os elementos que o compem e a interao existente entre eles. o que ocorre com a floresta e a biodiversidade a ela relacionada, assim como a estreita relao entre a floresta e os recursos hdricos, todos estes bens tutelados como elementos indissociveis pelo Artigo 225, entre outros dispositivos constitucionais.

Nessa evoluo normativa, o atual texto do Cdigo Florestal resulta de redao dada pela Medida Provisria 2.166-67, veiculada e congelada em 24.08.2001, que teve origem na Medida Provisria 1.511, de 25.07.1996 e que incorporou conceitos de gesto ambiental.

Dessa forma, anunciada como ao para conter o desmatamento na Amaznia, a referida Medida Provisria aumentou de 50% para 80% a rea de Reserva Legal em propriedade rural em regio de florestas na Amaznia Legal. Alm disso, proibiu a expanso da converso de reas arbreas em agrcolas nas propriedades rurais que possussem reas j desmatadas, abandonadas ou subutilizadas. Tambm, a utilizao das reas com cobertura florestal nativa, na regio Norte e parte da regio Centro-Oeste, passou a ser permitida somente na forma de manejo sustentvel.

De fato, hoje, com esta nova conformao dada pela Medida Provisria 2.166/2001, a Reserva Legal encontra-se definida pelo artigo 1, 2, III, do Cdigo Florestal, denotando uma forte preocupao ambiental, verbis:

rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.

Todavia, no obstante o novo enfoque dado Reserva Legal, a regra expressada na atual redao do art. 16 do Cdigo Florestal10, em sua essncia, a mesma contida em sua antiga redao. Ou seja, mesmo com as inovaes introduzidas pela Medida Provisria 2.166/01, o artigo 16, caput, do Cdigo Florestal mantm disciplinada a supresso das (i) florestas e demais formas de vegetao nativa, ressalvadas, claro, as situadas em rea de preservao permanente, e das (ii) florestas no sujeitas ao regime de utilizao limitada ou objeto de legislao especfica.

E, ao permitir a supresso, determina que se mantenha obrigatoriamente uma parte da propriedade rural com cobertura florestal ou com outra forma de vegetao nativa. Para tanto, delimita a poro a ser constituda como Reserva Legal, no novo percentual fixado para cada situao descrita nos incisos e pargrafos do atual Art. 16.

Visto isso, possvel perceber a abrangncia do Art. 16 do Cdigo Florestal, o qual se aplica s propriedades rurais com florestas nativas ou plantadas para fins de explorao econmica, que no esto sujeitas ao regime de utilizao limitada ou proteo especfica, mas que devem respeitar as reas de Reserva Legal e, se for o caso, as de preservao ambiental.

Em suma, em conformidade com o doutrinador dis Milar, a Reserva legal:

10

Lei 4.771/1965 Cdigo Florestal - Art. 16. As florestas e outras formas de vegetao nativa, ressalvadas as situadas em rea de preservao permanente, assim como aquelas no sujeitas ao regime de utilizao limitada ou objeto de legislao especfica, so suscetveis de supresso, desde que sejam mantidas, a ttulo de reserva legal, no mnimo: I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal; II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em rea de cerrado localizada na Amaznia Legal, sendo no mnimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensao em outra rea, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do 7o deste artigo; III - vinte por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa localizada nas demais regies do Pas; e IV - vinte por cento, na propriedade rural em rea de campos gerais localizada em qualquer regio do Pas.

(...) uma limitao inerente ao atendimento da funo social no exerccio do direito da propriedade rural, recomendada pela Carta Constitucional de 1988, independentemente da vegetao ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de essa vegetao ter sido substituda por outro uso do solo. Essa a inteno do Cdigo Florestal de 1965, que ainda persiste.11

4 A RESERVA LEGAL DOS RESERVATRIOS DAS HIDRELTRICAS NO PROJETO DO NOVO CDIGO FLORESTAL

O Projeto de Lei n 1.876 de 1999, que estabelece o Novo Cdigo Florestal brasileiro, prope grandes mudanas em relao obrigao de constituio, averbao e manuteno da Reserva Florestal Legal. Embora tenha ocorrido a votao do texto no Congresso Nacional, se cogite um eventual veto presidencial, seja total ou parcial12. Para melhor entendimento dessas propostas de alteraes, ser descrita na ntegra a redao da Seo I do Captulo IV Da rea de Reserva Legal, prevista no Projeto de Lei:
CAPTULO IV DA REA DE RESERVA LEGAL Seo I Da Delimitao da rea de Reserva Legal Art. 13. Todo imvel rural deve manter rea com cobertura de vegetao nativa, a ttulo de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de Preservao Permanente, observando os seguintes percentuais mnimos em relao rea do imvel: I localizado na Amaznia Legal: a) 80% (oitenta por cento), no imvel situado em rea de florestas; b) 35% (trinta e cinco por cento), no imvel situado em rea de cerrado; c) 20% (vinte por cento), no imvel situado em rea de campos gerais; II localizado nas demais regies do Pas: 20% (vinte por cento). 1 Em caso de fracionamento do imvel rural, a qualquer ttulo, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrria, ser considerada, para fins do disposto no caput, a rea do imvel antes do fracionamento. 2 O percentual de Reserva Legal em imvel situado em rea de formaes florestais, de cerrado ou de campos gerais na Amaznia Legal ser definido considerando separadamente os ndices contidos nas alneas a, b e c do inciso I do caput. 3 Aps a implantao do Cadastro Ambiental Rural, a supresso de novas reas de floresta ou outras formas de vegetao nativa apenas ser autorizada pelo rgo ambiental estadual integrante do Sisnama, se o imvel estiver inserido no mencionado cadastro, ressalvado o previsto no art. 32. 4 Nos casos da alnea a do inciso I, o poder pblico poder reduzir a Reserva Legal para at 50% (cinquenta por cento), para fins de recomposio, quando o Municpio tiver mais de 50% (cinquenta por cento) da rea ocupada por unidades de conservao da natureza de domnio pblico e terras indgenas demarcadas.

11 12

MILAR (2009)

Conforme mencionado, no momento de fechamento deste artigo, o Projeto de Lei do novo Cdigo Florestal, aprovado na Cmara Federal no dia 26 de abril de 2012, aguardava a sano ou o veto da Presidente Dilma Rousseff.

 5 Os empreendimentos de abastecimento pblico de gua no esto sujeitos constituio de Reserva Legal. 6 No ser exigido Reserva Legal relativa s reas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concesso, permisso ou autorizao para explorao de potencial de energia hidrulica, nas quais funcionem empreendimentos de gerao de energia eltrica, subestaes ou sejam instaladas linhas de transmisso e de distribuio de energia eltrica. 7 Nos imveis com rea de at 4 (quatro) mdulos fiscais que possuam remanescentes de vegetao nativa em percentuais inferiores ao previsto no caput, a Reserva Legal ser constituda com a rea ocupada com a vegetao nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas converses para uso alternativo do solo. Art. 14. Quando indicado pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE estadual, realizado segundo metodologia unificada, o poder pblico federal poder: I - reduzir, exclusivamente para fins de regularizao da rea rural consolidada, a Reserva Legal de imveis situados em rea de floresta localizada na Amaznia Legal para at 50% (cinquenta por cento) da propriedade, excludas as reas prioritrias para conservao da biodiversidade, dos recursos hdricos e os corredores ecolgicos; II ampliar as reas de Reserva Legal em at 50% (cinquenta por cento) dos percentuais previstos nesta Lei, para cumprimento de metas nacionais de proteo biodiversidade ou de reduo de emisso de gases de efeito estufa. Pargrafo nico. No caso previsto no inciso I do caput, o proprietrio ou possuidor de imvel rural que mantiver Reserva Legal conservada e averbada em rea superior aos percentuais exigidos no referido inciso, poder instituir servido ambiental sobre a rea excedente, nos termos da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 15. A localizao da rea de Reserva Legal no imvel rural dever levar em considerao os seguintes estudos e critrios: I - o plano de bacia hidrogrfica; II - o zoneamento ecolgico-econmico; III - a formao de corredores ecolgicos com outra Reserva Legal, rea de Preservao Permanente, unidade de conservao ou outra rea legalmente protegida; IV reas de maior importncia para a conservao da biodiversidade; e V reas de maior fragilidade ambiental. 1 O rgo estadual integrante do Sisnama ou instituio por ele habilitada dever aprovar a localizao da Reserva Legal aps a incluso do imvel no Cadastro Ambiental Rural, conforme o art. 30 desta Lei. 2 Protocolada a documentao exigida para anlise da localizao da rea de Reserva Legal, nos termos do regulamento desta Lei, ao proprietrio ou possuidor rural no poder ser imputada sano administrativa, inclusive restrio a direitos, em razo da no formalizao da rea de Reserva Legal. Art. 16. Ser admitido o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo do percentual da Reserva Legal do imvel desde que: I - o benefcio previsto neste artigo no implique a converso de novas reas para o uso alternativo do solo; II - a rea a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao, conforme comprovao do proprietrio ao rgo estadual integrante do Sisnama; e III - o proprietrio ou possuidor tenha requerido incluso do imvel no Cadastro Ambiental Rural, nos termos desta Lei. 1 O regime de proteo da rea de Preservao Permanente no se altera na hiptese prevista neste artigo. 2 O proprietrio ou possuidor de imvel com Reserva Legal conservada e inscrita no Cadastro Ambiental Rural de que trata o art. 30, cuja rea ultrapasse o mnimo exigido por esta Lei, poder utilizar a rea excedente para fins de constituio de servido ambiental, cota de reserva ambiental e outros instrumentos congneres previstos nesta Lei. 3 O cmputo de que trata o caput aplica-se a todas as modalidades de cumprimento da Reserva Legal, abrangendo tanto a regenerao, como a recomposio e a compensao, em qualquer de suas modalidades.

10

Art. 17. Poder ser instituda Reserva Legal em regi-me de condomnio ou coletiva entre propriedades rurais, respeitado o percentual previsto no art. 13 em relao a cada imvel, mediante a aprovao do rgo competente do Sisnama. Pargrafo nico. No parcelamento de imveis rurais, a rea de Reserva Legal poder ser agrupada em regime de condomnio entre os adquirentes. (destacamos)

O texto do Projeto de Lei mantm os percentuais de Reserva Legal previstos na lei em vigor, mas d a produtores que desmataram antes de 22 de julho de 2008 diferentes oportunidades de regularizar a situao. Ainda de acordo com o texto, pequenas propriedades no precisaro recompor a reserva desmatada antes daquele ano.. Para regularizar as reas desmatadas at a data limite, os proprietrios podem recompor a rea com o plantio intercalado de espcies nativas e exticas; isolar a rea para que ocorra a regenerao natural; ou compensar a Reserva Legal em outra propriedade. Em qualquer das possibilidades, ser obrigatria a inscrio do imvel no Cadastro Ambiental Rural (CAR). As reas utilizadas para a compensao devem ter a mesma extenso da rea de Reserva Legal a ser regularizada. A compensao pode ser feita em outro estado, mas preciso que as reas estejam no mesmo bioma da reserva desmatada. Para a compensao em outro estado, tambm necessrio que a rea escolhida seja considerada prioritria. Essa definio de prioridade pode ser feita pela Unio e pelos estados, por exemplo, para a conservao e recuperao de ecossistemas ou espcies ameaadas.

Para as propriedades de at quatro mdulos fiscais, medida que varia de acordo com o municpio, as regras so diferenciadas. Essas pequenas propriedades sero regularizadas com a porcentagem de mata nativa existente em 2008, mesmo que inferior ao percentual exigido na lei.

Outra exceo obrigatoriedade de recompor a reserva para as propriedades de qualquer tamanho que tenham desmatado de acordo com as leis vigentes poca, ainda que o percentual de reserva esteja em desacordo com as regras atuais.

Entre os pontos polmicos do novo Cdigo Florestal que foram aprovados pela Cmara dos Deputados e que tem sido alvo de crticas por parte dos ambientalistas destaca-se a 11

obrigatoriedade de recomposio de 15 metros da rea de Preservao Permanente (APP) em rios que tenham at 10 metros de largura nas propriedades de at 400 hectares. Para os ambientalistas, essa medida interfere somente na vida dos pequenos produtores.13

No tocante aos empreendimentos hidreltricos, o Projeto de Lei do novo Cdigo Florestal tambm trouxe novidades. Cedendo aos argumentos trazidos pelos representantes do setor eltrico, o novo texto prev no pargrafo 6 em destaque, a iseno da obrigao da constituio de Reserva Legal para empreendimentos detentores de concesso, permisso ou autorizao para explorao de potencial de energia hidrulica.

Os argumentos jurdicos que fundamentam a excepcionalidade prevista no 6 do art. 3 do texto do PL n 1.876/99, de iseno da exigncia da Reserva Legal para o caso dos reservatrios das usinas hidreltrica, sero objeto da anlise do presente artigo.

5 - RESERVA LEGAL - FINALIDADE E NATUREZA JURDICA

5.1 - Da Finalidade

Contextualizada a Reserva Legal sob o prisma da evoluo normativa da legislao ambiental, cabe verificar sob o ngulo da interpretao sistemtica e teleolgica da lei os pressupostos que condicionam a anlise do tema.

O intrprete deve pesquisar, utilizando-se da tcnica teleolgica de interpretao, buscando quais os fins sociais e as exigncias do bem comum a que se dirige o conjunto de normas aplicveis ao caso, adaptando-o situao concreta.
13

Produtores e ambientalistas de MT apostam que cdigo vai sofrer vetos - Recomposio da rea de preservao gera impasse entre os setores. Ambientalistas criticam anistia e produtores alegam segurana jurdica. Disponvel em: http://g1.globo.com/mato-grosso/noticia/2012/04/produtores-eambientalistas-de-mt-apostam-que-codigo-vai-sofrer-vetos.html. Acesso em 26 abril 2012.

12

Ao se tratar de processos complexos e de questes ambientais preciso cuidar quanto aplicao do sentido puramente literal de uma norma isolada. O que se deve buscar, com efeito, a sua finalidade, adaptando-a s exigncias sociais. Essa mentalidade transluz no artigo 5 da Lei de Introduo do Cdigo Civil Brasileiro, o qual estabelece diretrizes para a adaptao da lei ao caso, verbis:
Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem comum.

A bem ver, face complexidade das questes jurdicas suscitadas no mundo moderno, a exegese literal, isolada e excessivamente positivista, deve ser substituda por uma interpretao sistemtica que no deixe de considerar a inter-relao, a interdependncia, a organicidade do todo14, alm da somatria com os demais princpios e direitos fundamentais previstos na Constituio da Repblica.

A Reserva Legal, de per si, no garante o alcance do fim preconizado pela Constituio, eis que a sadia qualidade de vida e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por envolverem inmeros valores, so alcanados pela conjugao dos diversos meios fixados na Lei Maior.

Tambm, no suficiente para garantir a preservao da funo ecolgica da flora, vez que isto alcanado pela conjugao daqueles meios fixados no artigo 225, 1, da prpria Constituio, e segundo os citados instrumentos da Lei 9.985/00, que os regulamentou.

Contudo, ressalve-se que, com isso, no se quer dizer que a Reserva Legal no contribua de forma indireta para a proteo do ambiente, principalmente quando agregada a outro macio florestal.

14

ALVES (2005).

13

Atualmente, com a nova conformao dada pela Medida Provisria 2.166/01, o art. 1, 2, inciso III, do Cdigo Florestal, estabelece que a Reserva Legal necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.

Conforme j apontado anteriormente, essa alterao legislativa parece ter sido inspirada na necessidade de proteo e de aproveitamento sustentvel do bioma amaznico.

Dessa forma, o art. 16, 2, do Cdigo Florestal, na redao dada pela Medida Provisria 2.166/01, proibiu o corte raso em rea de Reserva Legal, permitindo apenas sua utilizao sob regime de manejo florestal sustentvel. Pretendeu-se, com isso, evitar a converso de reas de florestas em novas formas de uso alternativo do solo no vocacionados para a regio amaznica.

Entretanto, em que pese o fim nobre em que est assentada a Medida Provisria, esta no suficiente para viabilizar e garantir o aproveitamento sustentvel do bioma amaznico, podendo, em certa medida, representar um entrave ao desenvolvimento da regio e do pas.

De fato, a origem remota da proteo da diversidade biolgica prende-se ao conceito da restaurao dos processos ecolgicos essenciais a que alude o artigo 225, 1, inciso I, da Constituio da Repblica, que ganhou disciplina prpria na mencionada Lei n 9.985/2000, instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.

Na exata medida em que a Lei 9.985/00 estabelece os meios para a sua efetivao, que dar eficcia s correspondentes disposies da Constituio Federal, esgotando a matria, o expediente de se utilizar o Cdigo Florestal para proteo da biodiversidade revela-se em medida insuficiente e ineficaz, at porque este Cdigo tem originariamente outra preocupao e funo.

14

No foi por outra razo que a Lei 9.985/00 revogou expressamente os artigos 5 e 6 da Lei 4.771/65, alm dos artigos 5 da Lei 5.197/67 e 18 da Lei 6.938/81, pois tratavam da mesma matria.

Com isso, a Lei 9.985/00, muito mais completa e atualizada frente s hodiernas preocupaes relativas biodiversidade, passou a tratar a matria de forma sistematizada e orgnica. Ao Cdigo Florestal, restaram-lhe essencialmente os dispositivos que tratam da vegetao, e mesmo assim de maneira compartimentada.

Assim, a busca da conservao da diversidade biolgica deve ser norteada pelos mecanismos legais concebidos para esse fim. Pretender alterar o conceito, o contedo e o alcance de norma constitucional significa, em realidade, desvirtuar a sua finalidade, a par de ensejar toda a sorte de questionamentos e comprometer sua aplicao correta e oportuna.

No que se refere finalidade da Reserva Legal de servir como abrigo e proteo de fauna e flora, cabe repisar, o assunto igualmente objeto do regramento veiculado pela mencionada Lei 9.985/00. Ademais, o atendimento dessa finalidade depende da existncia, muitas vezes, de reas contguas formando macios florestais ligados por corredores ecolgicos.

Nesse passo pertinente enfatizar o correspondente texto da Lei 9.985/00:

Art. 2 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: (...) XIX - corredores ecolgicos: pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservao, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aquela das unidades individuais. (destacamos)

Decorre da norma, expressamente, que seu fim possibilitar o fluxo de genes e o movimento da biota. E este fluxo, obviedade, somente pode ser assegurado por corredores que liguem unidades de conservao de ecossistemas representativos, cujas categorias esto consignadas nos artigos 7 e seguintes da predita Lei 9.985/00.

15

Vegetao que no una unidades de conservao ou macios florestais de conhecida relevncia ecolgica pouco til ao fim legalmente preconizado, ou seja, de possibilitar o fluxo gentico.

Ainda, pode aproximar-se de finalidades mais nobres, como a proteo da biodiversidade, desde que a Reserva Legal seja constituda de forma a compor corredor ecolgico ou macios florestais ligados a Unidades de Conservao, conforme estabelecido pelo artigo 16, 4, incisos III a V, do Cdigo Florestal, que considera tais circunstncias ambientais, alm do plano de bacia hidrogrfica, o plano diretor municipal e o zoneamento ambiental, para determinar a sua localizao.

Em concluso, a preservao da funo ecolgica da flora alcanada pelos instrumentos da Lei 9.985/00, que regulamentou o Artigo 225, 1, da prpria Constituio. Significa dizer que a proteo da diversidade biolgica, ao prender-se ao conceito da restaurao dos processos ecolgicos essenciais a que alude o artigo 225, 1, inciso I, da Constituio da Repblica, ganhou disciplina prpria na mencionada Lei 9.985/00, instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. Sendo assim, a Reserva Legal de cobertura florestal parece ter a finalidade de promover o uso sustentvel dos recursos naturais, na medida em que impe uma restrio ao proprietrio do imvel rural, que fica proibido de desmat-lo integralmente, o que racionaliza a explorao florestal e, ao fim e ao cabo, permite, ainda que em menor proporo, a proteo ao meio ambiente.

5.2 - Da Natureza Jurdica

Atualmente, na nova redao dada pela Medida Provisria 2.166/01, o Artigo 1, caput, do Cdigo Florestal, ao declarar toda e qualquer floresta e as demais formas de vegetao existentes no territrio nacional como bens de interesse comum a todos os habitantes, incluiu e definiu, no seu 2, inciso II, a Reserva Legal como uma das formas de restrio explorao econmica da propriedade, justificada pela necessidade de se garantir o atendimento de interesses ecolgicos especficos. 16

Em consonncia com o disposto no referido Artigo 1 do Cdigo Florestal, o Artigo 16, j com a nova redao dada pela Medida Provisria 2.166/01, regulamentou a supresso da flora, nas hipteses nele previstas, para permitir o exerccio do direito de propriedade do imvel rural para usos alternativos do solo. Assim, o uso alternativo do solo e o aproveitamento econmico da propriedade rural continuam condicionados s limitaes definidas para as reas de preservao permanente e restrio advinda com a constituio da Reserva Legal.

Tanto que a Reserva Legal deve ser averbada margem da matrcula do imvel, sendo vedada a alterao de sua destinao, mesmo nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, e de desmembramento ou de retificao da rea, consoante 8 do Artigo 16, o que bem demonstra a natureza da Reserva Legal como limitao administrativa (obrigaes de fazer e no fazer) que acompanha a propriedade rural.

de ressaltar que a limitao administrativa s pode atingir uma parcela da propriedade, para condicionar o uso e gozo deste direito ao bem-estar e a paz social atravs de imposies de ordem pblica (obrigaes de fazer e de no fazer), cuja desobedincia pode acarretar ao proprietrio a aplicao de sano administrativa, como multa, interdio ou suspenso de atividade.

Limitao administrativa, no dizer sempre preciso de Hely Lopes Me irelles, toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem-estar social.15 Outro tanto, prossegue o renomado mestre:

...as limitaes administrativas ho de corresponder s justas exigncias do interesse pblico que as motiva, sem produzir um total aniquilamento da propriedade ou das atividades reguladas.(...) S so legtimas quando representam razoveis medidas de condicionamento do uso da propriedade, em benefcio do bem-estar social (CF, art. 170, III) e no impedem a utilizao da coisa segundo sua destinao natural.

15

MEIRELLES (2008)

17

Portanto, somente se justifica a restrio ao pleno exerccio dos poderes inerentes ao direito de propriedade quando objetivarem o bem-estar social, mote que deve permear toda e qualquer atuao do Poder Pblico.

Diante disso, pode-se concluir que a exigncia de Reserva Legal limitao administrativa que deve ser observada para o uso e ocupao da propriedade rural (usos alternativos do solo), sob pena das correlatas sanes administrativas e penais, criadas pela Lei 9.605, de 12.02.199816, e pelo Decreto 6.514, de 22.07.200817. A bem ver, uma limitao administrativa propriedade que, com isso, vem atender sua funo social.

Outra caracterstica da Reserva Legal que trata-se de uma obrigao que recai diretamente sobre o proprietrio do imvel, independente de sua pessoa ou da forma pela qual tenha adquirido, conforme os ensinamentos de Paulo de Bessa Antunes18:
Efetivamente, a reserva legal uma caracterstica da propriedade florestal que se assemelha a um nus real que recai sobre o imvel e que obriga o proprietrio e todos aqueles que venham a adquirir tal condio, quaisquer que sejam as circunstncias. Trata-se de uma obrigao in rem, ob ou propter rem, ou seja uma obrigao real ou mista.

6 - PROPRIEDADE RURAL - CONCEITO E A FUNO SOCIAL E ECONMICA

O Cdigo Civil brasileiro de 1916, dispunha sobre o direito de propriedade, estabelecendo que a lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os possua (art. 524).

Lei 9.605/1998 - Art. 48. Impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de veget ao: Pena - deteno, de seis meses a um ano, e multa (...) Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de faz-lo, de cumprir obrigao de relevante interesse ambiental: Pena deteno, de um a trs anos, e multa. Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano, sem prejuzo da multa. 17 Decreto 6.514/1998 - Art. 51. Destruir, desmatar, danificar ou explorar floresta ou qualquer tipo de vegetao nativa ou de espcies nativas plantadas, em rea de reserva legal ou servido florestal, de domnio pblico ou privado, sem autorizao prvia do rgo ambiental competente ou em desacordo com a concedida: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou frao.
16

18

ANTUNES (2002)

18

O Cdigo Civil de 2002, a par de abraar o novo conceito social da propriedade, estabeleceu, de forma inovadora, no 1 do seu Artigo 1228, que a propriedade tambm deve cumprir com a sua funo econmica, alm de dar especial ateno preservao ambiental. Confira-se:

Art. 1.228 (...) 1 - O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.

Significa dizer que o Cdigo Civil de 2002 realmente recepcionou a funo social da propriedade, dando-lhe, ainda, a funo econmica, desde que sempre se respeite o meio ambiente.

Ao lado da funo social da propriedade, h a finalidade econmica que deve ser perseguida, a fim de que se alcance definitivamente o pleno desenvolvimento sustentvel, garantindo o desenvolvimento econmico e, ao mesmo tempo, a preservao do meio ambiente. Esse , de fato, o corolrio do artigo 1.228, 1, transcrito acima.

Nesse passo, luz da Constituio Federal e do novo Cdigo Civil, certo sustentar que a funo social da propriedade e a premente necessidade de preservao ambiental no anulam a sua funo econmica, valendo notar, desde j, que as propriedades ocupadas por reservatrios de gua para produo de energia eltrica cumprem com a funo econmica, ao exercer a atividade de interesse nacional e de utilidade pblica de gerao de energia eltrica, ao mesmo tempo em que cumprem a sua funo social e ambiental, ao compensar e mitigar os impactos causados ao meio ambiente.

Por conseguinte, a concluso preliminar que se quer chegar nesse ponto, que, hodiernamente, ao lado da sua funo social, a propriedade tambm pode ter de cumprir com uma funo econmica, o que, todavia, no segue em detrimento da preservao ambiental, que, sob qualquer vis, deve sempre ser perseguido. 19

7 HIDRELTRICAS, RESERVA LEGAL E COMPENSAO AMBIENTAL

7.1 - Da utilidade pblica e interesse nacional da atividade de gerao eltrica o cumprimento da funo econmica da propriedade com observncia da preservao ambiental

Cedio que, a atividade de gerao de energia eltrica de interesse nacional e de utilidade pblica, razo pela qual as propriedades que ocupa cumprem com a sua funo econmica, ao propiciar a execuo de uma atividade de elevada importncia para todo o pas.

Com efeito, a vida moderna seria impensvel sem energia eltrica. Bem por isso, alis, que o Artigo 176, 1, da Constituio Federal considera a produo energtica como de interesse nacional.

Outro tanto, a legislao ambiental, especificamente o Cdigo Florestal, conceitua as obras essenciais de infra-estrutura destinadas a servios pblicos, dentre elas as de energia, como de utilidade pblica. Confira-se:
Art. 1 (...) 2 Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por: (...) IV - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;

Nessa toada, vale observar que a Resoluo CONAMA 369, de 28 de maro de 200619, regulamentando o Cdigo Florestal, estabelece sobre os casos excepcionais de utilidade pblica,
19 Resoluo CONAMA 369/2006 - Art. 2 O rgo ambiental competente somente poder autorizar a interveno ou supresso de vegetao em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autnomo e prvio, e atendidos os requisitos previstos nesta resoluo e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecolgico-Econmico e Plano de Manejo das Unidades de Conservao, se existentes, nos seguintes casos: I - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extrao de

20

interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente APP.

Desse modo, salvo questes de absoluta excepcionalidade, o desenvolvimento da gerao de energia eltrica deve ser prioritrio. Bem por isso, alis, que o Poder Pblico, aps a concesso de outorga ou autorizao para implantao de empreendimentos hidreltricos, emite Declaraes de Utilidade Pblica - DUPs para a desapropriao dos imveis necessrios sua execuo.

De efeito, consoante a Lei federal 9.074, de 07 de julho de 1995, que trata da outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos, compete ANEEL a emisso de declarao de utilidade pblica nas hipteses de desapropriao ou instituio de servido administrativa de reas necessrias para a implantao de instalaes de concessionrios, permissionrios e autorizados de energia eltrica. Confira-se:
Art. 10. Cabe Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa, das reas necessrias implantao de instalaes de concessionrios, permissionrios e autorizados de energia eltrica. (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)

Nesse mesmo sentido, sobreveio o Decreto 2.003, de 10 de setembro de 199620, e, ainda, no menos importante, a Resoluo ANEEL 279, de 11 de setembro de 2007, que estabelece justamente os procedimentos gerais para requerimento de Declarao de Utilidade Pblica - DUP para a desapropriao ou instituio de servido administrativa de reas necessrias implantao de instalaes de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, por concessionrios, permissionrios e autorizados.

substncias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho; d) a implantao de rea verde pblica em rea urbana; e) pesquisa arqueolgica; f) obras pblicas para implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados e; g) implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados para projetos privados de aquicultura, obedecidos os critrios e requisitos previstos nos 1 e 2 do art. 11, desta Resoluo. (...) (Grifamos) 20 Decreto 2.003/1996 - Art. 30. A requerimento justificado do interessado, o poder concedente poder declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao ou instituio de servido administrativa, de terrenos e benfeitorias, de modo a possibilitar a realizao de obras e servios de implantao de aproveitamento hidrulico ou de usina termeltrica, cabendo ao produtor independente ou autoprodutor interessado promover, amigvel ou judicialmente, na forma da legislao especfica, a efetivao da medida e pagar as indenizaes devidas.

21

Por conseguinte, incide sobre a totalidade do espao dos imveis ocupados por hidreltrica para formao do reservatrio o nus da utilidade pblica, razo pela qual as propriedades j cumprem sua funo econmica ao serem desapropriadas para permitir a execuo de uma atividade de absoluto interesse nacional.

Sublinhe-se que a desapropriao se deu sobre as reas estritamente necessrias para a gerao de energia eltrica. Significa dizer, portanto, que no sobram reas em que se pudesse prever a implementao de uma Reserva Legal, de modo que, tambm por esse motivo, inexiste razo para se impor essa exigncia, sobretudo ao se considerar a funo econmica que j se deu a todo espao da propriedade em razo da utilidade pblica da atividade que ali ser implantada.

oportuno destacar, todavia, que ao cumprirem essa funo econmica, ao permitir a gerao de energia para propiciar o adequado desenvolvimento nacional, no se deixa de lado os interesses socioambientais; ao contrrio, justamente por meio de medidas compensatrias que se harmonizam as agendas econmica e ambiental.

De fato, quando da implantao da hidreltrica exige-se a adequao da explorao do potencial s exigncias tcnicas capazes de compensar os impactos socioambientais. o que se faz por meio do processo de licenciamento ambiental, em que so impostas as medidas compensatrias necessrias para o bem da preservao do meio ambiente, valendo citar, como exemplo, os programas de educao ambiental, a criao de bancos de germoplasma, a revegetao de uma rea de igual qualidade ambiental, a edificao de instalaes de infraestrutura urbana, escolas etc., como tambm mediante o cumprimento das medidas compensatrias exigidas por lei. Dentre essas ltimas, citem-se de forma exemplificativa: (i) a compensao florestal; e (ii) a compensao ambiental instituda pela Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Lei 9.985/00). No tocante Lei 9.985/00, merece destaque os artigos 36 e 48, que introduziram, respectivamente, a compensao ambiental, no inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento e a contribuio financeira pelos benefcios trazidos ao reservatrio pela proteo oferecida por uma unidade de conservao, in verbis: 22

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. 1 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. 2 Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de conservao. 3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida neste artigo. Art. 48. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e distribuio de energia eltrica, beneficirio da proteo oferecida por uma unidade de conservao, deve contribuir financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especfica.

Acrescenta-se, ainda, que, no caso dos proprietrios ou possuidores das reas relocadas, por fora da instalao dos reservatrios, estes so compensados com novas reas, com ttulo de propriedade e documentao regularizada, inclusive com a constituio e averbao em cartrio da rea de Reserva Legal, independente se essas existissem nas reas antigas.

Por conseguinte, corolrio do quanto exposto neste item que as propriedades ocupadas por hidreltricas cumprem com sua funo econmica ao serem desapropriadas, oportunizando a execuo de uma atividade de utilidade pblica e interesse nacional, que, embora no abrindo espao para a Reserva Legal, no seguir em detrimento da preservao do meio ambiente, na medida em que o seu processo de licenciamento ambiental dever prever as medidas compensatrias legais, constitudas no processo de negociao com proprietios ou impostas pela Administrao Pblica pelos impactos socioambientais por ela causados.

7.2 - Os imveis destinados gerao hidreltrica no se submetem ao conceito de propriedade rural.

23

Embora acredita-se que tenha ficado claro que todo o espao ocupado nas propriedades das empresas geradoras de energia serve a uma funo econmica, no havendo razes para se exigir o cumprimento da funo social ou limitao administrativa da Reserva Legal, preciso ainda ter claro que aqueles espaos, igualmente, no se submetem ao conceito de propriedades ou imveis rurais, que pressuposto para a incidncia desse Instituto.

De fato, tendo em vista que o Cdigo Florestal define a natureza jurdica da Reserva Legal como uma limitao administrativa a ser aplicada em rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, deve-se apurar ainda se as reas destinadas gerao de energia eltrica se enquadram em uma destas modalidades. Para tanto, sero verificados os conceitos de imvel e propriedade rural segundo a legislao especfica e a atual jurisprudncia sobre a matria.

Enfatize-se, para evitar dvidas, que a Reserva Florestal Legal uma poro de rea de imvel rural, no obrigatria, portanto, para imveis localizados na zona urbana ou de expanso urbana. Assim, exigncia de constituio de Reserva Legal s tem cabimento no caso de parcelamento, para fins agrcolas, de imvel rural localizado fora de zona urbana ou de expanso urbana, conforme estabelecido no item 4 da Instruo 17-B do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, de 22.12.1980.21 Tem-se aqui, uma relao direta entre uma norma ambiental e uma outra especfica de direito agrrio.

Buscando, em um primeiro momento, o correto conceito de propriedade ou imvel rural, aponte-se inicialmente a Lei Federal 4.504, de 30.11.1964, que instituiu o Estatuto da Terra, definindo, em seu Artigo 4, o imvel rural como o prdio rstico, de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao, que se destina explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-industrial, quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de iniciativa privada.

21

Nos termos da Instruo 17-B do INCRA, para o parcelamento para fins agrcolas de imvel rural localizado fora de zona urbana ou de expanso urbana, deve ser apresentada uma planta do loteamento, que traga: e) legenda completa, loc alizada direita e abaixo da planta, contendo: nmero e somatrio das reas dos lotes, somatrio das reas das estradas (especificando largura e comprimento), somatrio das reas de reserva florestal, somatrio das demais reas e a rea total do loteamento e a do imvel (que devero conferir com as que constam da planta geral do imvel e dos memoriais descritivos).

24

De forma anloga, a Lei 8.629, de 25.02.1993, regulamentou os dispositivos constitucionais relativos reforma agrria e conceituou, em seu Artigo 4, imvel rural como o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao, que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial.

Nota-se, portanto, que a legislao agrria utiliza o critrio da destinao da propriedade para qualificar a mesma como rural ou urbana. Todavia, a legislao tributria utiliza-se do critrio geogrfico, bastando ver que a Lei 9.393, de 19.12.1996, ao dispor acerca do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, trouxe a seguinte definio aos imveis rurais:
Art. 1 O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de apurao anual, tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por natureza, localizado fora da zona urbana do municpio, em 1 de janeiro de cada ano. (...) 2 Para os efeitos desta Lei, considera-se imvel rural a rea contnua, formada de uma ou mais parcelas de terras, localizada na zona rural do municpio.

No mesmo sentido segue o Cdigo Tributrio Nacional, prescrevendo, em seu artigo 29, que o imvel rural aquele localizado fora da zona urbana do Municpio.22

necessrio frisar, no entanto, que o Decreto-lei 57, de 18.11.1966, que, dentre outras questes, alterou dispositivos sobre lanamento e cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, determina, em seu artigo 15, que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU no incide nos imveis que, embora situados em zona urbana, tenham finalidade rural, qual seja, de explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial, incidindo, sobre esses, o ITR. Confira-se:
Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, no abrange o imvel de que, comprovadamente, seja utilizado em explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.

22

Cdigo Tributrio Nacional - Art. 29. O imposto, de competncia da Unio, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Municpio .

25

 bastante lgico, portanto, que os imveis localizados em zona rural que, no entanto, no tenham vocao rural, ou seja, que no sejam utilizados para explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial, no podem ser considerados como propriedades rurais.

Por conseguinte, faz-se necessrio conciliar os dois critrios para a definio da propriedade como rural critrio da destinao x critrio geogrfico a fim de que no se gerem conflitos na hora de aplicar a lei ao caso concreto. Sobre o tema vale citar as observaes de Roxana Cardoso Brasileiro Borges23, em sua obra Funo Ambiental da Propriedade Rural:
Assim, no Direito Agrrio, afasta-se o critrio geogrfico para a distino entre imvel rural e imvel urbano. Pelo critrio geogrfico, seriam urbanos os imveis situados no permetro urbano e nas reas de expanso urbana. Seriam rurais os localizados fora dessas reas. O Direito Agrrio substitui o critrio geogrfico pelo da destinao. Tal destinao (explorao agrcola, pecuria, extrativista vegetal, florestal ou agroindustrial) o que submete o imvel ao regime da legislao agrria. Dessa forma, imveis situados na cidade que se dediquem floricultura, para o Direito Agrrio, so imveis rurais.

No mesmo sentido a jurisprudncia do Tribunal de Justia de Minas Gerais que, de fato, j se manifestou sobre a discusso acerca do correto critrio a ser utilizado para definir a natureza da propriedade, entendendo que, mesmo em matria tributria, o critrio geogrfico muitas vezes no suficiente, devendo ser aplicado conjuntamente o critrio da destinao. Seno, vejamos:
AO DECLARATRIA - IPTU - ITR - PROPRIEDADE LOCALIZADA NA ZONA URBANA - EXPLORAO PECURIA - PREVALNCIA DO CRITRIO DA DESTINAO ECONMICA SOBRE A LOCALIZAO - INTELIGNCIA DO ART. 15, DO DL 57/66. - O critrio topogrfico previsto no art. 32 do CTN deve ser analisado em face do comando do art. 15 do DL 57/66, de modo que no incide o IPTU quando o imvel situado na zona urbana receber quaisquer das destinaes previstas neste diploma legal. TJ/MG - Processo n 1.0694.04.017796-6/001 - Rel. Des. Silas Vieira - j. 19/04/2007 (destacamos)

Outro tanto, h que se salientar que, justamente por no ter vocao de propriedade rural, o Imposto Territorial Rural - ITR no incide sobre reas alagadas para fins de usinas hidreltricas, consoante dispe o artigo 10 da Lei 9.393, de 19.12.1996 (alterada pela Lei 11.727, de 23.06.2008).

23

BORGES (1999).

26

Nesse passo, sob o prisma analisado e, sobretudo, levando-se em conta o que dispe a legislao agrria e o Decreto-lei 57/66, os empreendimentos hidreltricos, ainda que se localizem em zona rural, no podem ser considerados como propriedade rural, na medida em que sua destinao no pode ser caracterizada como explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial. Ao contrrio, a atividade desenvolvida nas hidreltricas consubstancia-se em servio pblico de gerao de energia eltrica, e a sua posse sobre os imveis decorrem de concesso pblica, o que, alm de implicar iseno tributria s reas alagadas e aquelas utilizadas exclusivamente para fins de gerao e transmisso de energia eltrica, d s reas respectivas uma caracterstica de bem pblico que se diferencia sobremaneira das propriedades rurais.

De fato, em um segundo momento, h ainda que se explorar a caracterstica de bem pblico que se revestem as reas em que onde se executa as atividades de concessionria de prestao de servio pblico de gerao de energia eltrica. De fato, para o caso, no h que se falar em imvel ou propriedade rural, e no s porque inexista o critrio de destinao ou o critrio da localizao, mas sobretudo porque o bem pblico em questo se reveste de outra natureza jurdica.

Neste ponto, oportuno relembrar que o regime geral de concesso de servio pblico consiste, em suma, em permitir a um agente do setor privado que exera uma atividade essencialmente de interesse da coletividade, de modo que se associam os interesses privados com a prestao de servios pblicos.

Nos exatos termos do Artigo 175 da Constituio Federal, incumbe ao Poder Pblico a prestao dos servios pblicos, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso. Dessa forma, nas palavras de Alexandre de Moraes, a concesso contrato administrativo unilateral e precrio, pelo qual o Poder Pblico concede ao particular a execuo de servio pblico ou de obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco.24

24

MORAES (1972)

27

O instituto da concesso pblica ainda foi regulamentado por meio da Lei 8.987, de 13.02.1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos e define, em seu Artigo 2, a concesso de servio pblico da seguinte forma:
Art. 2 Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: I - poder concedente: a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso; II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado; IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

Ainda sobre o assunto, vale lanar mo do que ensina Maral Justen Filho25, para quem:
(...) concesso de servio pblico um contrato plurilateral, por meio do qual a prestao de um servio pblico temporariamente delegada pelo Estado a um sujeito privado que assume seu desempenho diretamente em face dos usurios, mas sob controle estatal e da sociedade civil, mediante remunerao extrada do empreendimento, ainda que custeada parcialmente por recursos pblicos.

luz dos dispositivos supracitados, conclui-se que o bem explorado para gerao de energia eltrica, por meio de concesso pblica, compreende-se em um bem pblico da Unio que, ademais, constitui propriedade distinta do solo.

Por conseguinte, ao serem concedidos os bens pblicos para fins de gerao de energia eltrica, certo que no se estar falando de imveis rurais, pois isso se caracterizaria o solo, mas sim de bem pblico de natureza especfica, que, luz do Artigo 176, caput, da Carta Magna, se diferencia da propriedade do solo.

Desse entendimento no dissente o Tribunal de Justia do Mato Grosso do Sul, que vem assim se manifestando:
25

JUSTEN FILHO (2003)

28

E M E N T A APELAO CVEL AO CIVIL PBLICA MINISTRIO PBLICO CERCEAMENTO DE DEFESA INEXISTENTE INDENIZAO EM PECNIA POPULAO E AO MEIO AMBIENTE PELA PRIVAO DOS ECOSSISTEMAS INUNDADOS DESCABIMENTO EXIGNCIA DE AQUISIO DE REA PARA AVERBAR RESERVA LEGAL IMPOSSIBILIDADE RECURSO IMPROVIDO. Produo de outras provas alm daquelas constantes nos autos faculdade do julgador, pessoa a quem as provas so direcionadas para a melhor elucidao da causa, de modo que dando-se por satisfeito com o conjunto probatrio carreado aos autos, pode dispensar as demais provas a serem produzidas, atm mesmo aquelas que requeridas, sem que tal fato implique em cerceamento de defesa. No h qualquer razo o pedido do Municpio em requerer a indenizao ao meio ambiente e populao, pois j houve medidas adotadas pela apelada neste sentido, alm do que, a indenizao pecuniria paga ao Municpio, por si s, no seria capaz de reparar os danos causados ao meio ambiente. No se verifica a possibilidade de exigir a aquisio de rea e averb-la como reserva legal, j que, no bastasse a alagao se dar em razo de concesso da Unio para a prestao de servio essencial e no explorao agropecuria, no se cogita a hiptese de exigir reserva legal fora da rea da qual se tem a posse ou propriedade. (TJMS, apelao Cvel n 2008.037122-6/0000-00 Brasilndia, Rel. Des. Vladimir Abreu da Silva, DJ de 30/04/2010). (Grifo Nosso).

Significa dizer, portanto, que as reas (lago, barragem, instalaes administrativas, subestaes, linhas de transmisso etc.) utilizadas para fins de gerao, transmisso de energia eltrica no podem ser equiparadas aos imveis e propriedades rurais, na medida em que so bens da Unio e se diferenciam da propriedade do solo. E, por conseguinte, no h como se pretender a implementao de Reserva Legal nessas reas.

8 - CONSIDERAES FINAIS

Conforme exposto, demonstrou-se que a Reserva Legal uma restrio (limitao administrativa ou funo social da propriedade) que incide sobre o exerccio do direito de propriedade rural, independentemente da vegetao ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada) ou do fato de esta vegetao ter sido substituda por outro uso do solo.

Outro tanto, o Artigo 225, 1, inciso I, da Constituio Federal foi regulamentado pela Lei 9.985/00, define que so as Unidades de Conservao e no a Reserva Legal que tm a capacidade de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo 29

ecolgico das espcies e ecossistemas. Significa dizer que, embora seja irrecusvel que a Reserva Legal tenha cunho ecolgico de proteo flora e, por decorrncia, biodiversidade , no essa a sua principal vocao, sendo possvel que a preservao ambiental se d por outros meios (seja por meio de Unidades de Conservao interligadas, seja por meio de medidas compensatrias exigidas no decorrer do licenciamento ambiental).

Ademais, indisfarvel que os recursos naturais devem ser tratados sob a tica do desenvolvimento sustentvel, tal como dispe o Artigo 2 da Lei 6.938/8126, de modo que realmente indispensvel preservar o meio ambiente, porm no sem propiciar o adequado desenvolvimento econmico.

oportuno destacar, todavia, que, respeitando o disposto no 1 do artigo 1.228 do Cdigo Civil de 2002, ao se cumprir a funo econmica mediante a gerao e transmisso de energia para propiciar o adequado desenvolvimento nacional, no se deixa de lado os interesses socioambientais, ao contrrio, justamente por meio de medidas compensatrias, exigidas no decorrer do processo de licenciamento ambiental, que se harmonizam as agendas econmica e ambiental. Nesse sentido, so essas medidas compensatrias que propiciam a preservao ambiental, e no a Reserva Legal.

Outro tanto, a aludida desapropriao se d sobre as reas estritamente necessrias para a gerao e transmisso de energia eltrica. Significa dizer, portanto, que no sobram espaos em que se pudesse prever a implementao de uma Reserva Legal, de modo que, tambm por esse motivo, inexiste razo para se impor essa exigncia, sobretudo ao se considerar a funo econmica que j se deu a todo o espao da propriedade em razo da utilidade pblica da atividade que ali ser executada.

Alm do mais, os empreendimentos hidreltricos se inserem em reas que no podem ser caracterizadas como propriedade rural que pressuposto necessrio para a exigncia da Reserva
Lei 6.938/1981 Art. 2 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental, propcia vida, visando a assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana atendidos os seguintes princpios [...].
26

30

Legal vez que no tm vocao tpica de imvel rural (ou seja, no se destinam explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-industrial) e, alm disso, so bens pblicos da Unio que servem concesso do servio pblico de gerao e transmisso de energia eltrica, o que tambm descaracteriza o imvel como rural.

Por decorrncia, o Projeto de Lei do novo Cdigo Florestal acerta no tocante a iseno dos empreendimentos hidreltricos da obrigao da Reserva Legal. Sob qualquer prisma que se observe, fica claro que a Reserva Legal no deve ser exigida s reas alagadas pelo reservatrio de hidreltricas, haja vista que a atividade desenvolvida a gerao de energia eltrica.

9 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. ALVES, Alar Caff. Fundamentos do Direito e Meio Ambiente. Curso Interdisciplinar de Direito Ambiental. Arlindo Philippi Jr. e Alar Caff Alves (editores). Barueri: Manole, 2005. p. 309. 2. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 6 ed., Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2002, p. 399. 3. BERNARDES, J.A.; FERREIRA, F.P.M. Sociedade e Natureza. In: A Questo Ambiental: diferentes abordagens. organizadores CUNHA, S.B.; GUERRA, A.J.T. Bertrand Brasil, 2003 p. 17-40; 4. BORGES, Roxana Cardoso Brasileiro. Funo ambiental da propriedade rural. So Paulo: LTr, 1999; 5. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Contm as emendas constitucionais posteriores. Braslia, DF: Senado, 1988. Disponvel em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 21 abril 2012. 6. BRASIL. Decreto-Lei n 4.657, de 04 de setembro de 1942. Lei de Introduo s normas do Direito Brasileiro. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decretoRio de Janeiro:

lei/Del4657.htm. Acesso em 27.04.2012. 31

7. BRASIL. Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964. Institui o Estatuto da Terra. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4504.htm. Acesso em 27.04.2012. 8. BRASIL. Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm. Acesso em 27.04.2012. 9. BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Institui Poltica Nacional do Meio Ambiente. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm. Acesso em 27.04.2012. 10. BRASIL. Lei n 9.074, de 07 de julho de 1995. Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074cons.htm. Acesso em 27.04.2012. 11. BRASIL. Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9393.htm. Acesso em 27.04.2012. 12. BRASIL. Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Lei de crimes ambientais. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm. Acesso em 27.04.2012. 13. BRASIL. Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm. Acesso em 25.04.2012. 14. BRASIL. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil . Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm. Acesso em 25.04.2012. 15. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA. 1996. Resoluo Conama n 01. Disponvel em:< http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em 27.04.2012. 16. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA. 2006. Resoluo Conama n 369. Disponvel em:< http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489.html>. Acesso em 27.04.2012. 17. FINK, D.; JUNIOR HAMILTON, A.; DAWALIBI, M. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. So Paulo: Forense Universitria, 2002, p.66. 18. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Licenciamento ambiental. So Paulo: Saraiva, 2011. 19. JUSTEN FILHO, Maral. Teoria Geral das Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 96. 20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 639.

32

21. MILAR, dis. Direito do meio ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 6 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2019, p.752. 22. MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil Interpretada. 5 ed., So Paulo: Atlas, 2005, p. 1972. 23. VAINER, C. Populao, meio ambiente e conflito social na construo de hidreltricas. In: MARTINE, George. (org) Populao, meio ambiente e desenvolvimento. Verdades e contradies. Campinas: Editora da UNICAMP, 1996. 24. ZHOURI, A.; LASCHEFSKI, K. & PAIVA, A. Uma sociologia do licenciamento ambiental: o caso das hidreltricas em Minas Gerais, in Andra Zhouri, Klemens Laschefski e Doralice Pereira (orgs.), A insustentvel leveza da poltica ambiental: desenvolvimento e conflitos socioambientais, Belo Horizonte, Autntica, 2005.

33