La asignacin universal por hijo

Una nueva etapa de polticas sociales?

Jorge Tirenni1

1. Introduccin Si bien la situacin social en la regin y en particular en la Argentina no parece reflejar las tendencias de reduccin de la pobreza y de indigencia que venan desarrollndose, el lanzamiento de la Asignacin Universal por hijo para Proteccin Social (AUHPS), es una iniciativa positiva ya que es una poltica pblica de inversin social en tiempos de crisis, poco visto en la historia contempornea. Si bien existen programas de transferencia de ingresos en otros pases de la regin, como es el caso de Chile, Brasil y Uruguay (Arroyo, Tirenni y Morra, 2009), lo relevante aqu es el fortalecimiento del Sistema de Proteccin Social (SPS) que promueve la existencia de derechos para la poblacin ms vulnerable del pas.

Con consenso en la dirigencia Argentina desde los sectores denominados progresistas hasta los conservadores, el contexto poltico parece facilitar la propuesta aunque existen muchas voces que pretenden hacer modificaciones.

En este sentido, no parece que la AUHPS tenga un embate de la derecha y de los sectores ms concentrados y que si se institucionaliza podr ser la primera poltica de Estado del Bicentenario. Este ensayo pretende hacer un anlisis de la AUHPS, teniendo en cuenta el impacto que produce pero tambin los desafos que son necesarios para la dicha consolidacin.

Este ensayo se realiz con la colaboracin de la lic. Ana Ferrere.

2. Las polticas sociales en Argentina: un lustro y un piso

Durante el periodo 2003-2008 se ha producido un incremento sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), como as tambin, un aumento del empleo formal e informal, que fue acompaado con una capitalizacin de importantes sectores vulnerables a travs del incremento de inversin en el Sistemas de Proteccin Social (SPS) en la Argentina.

Esto produjo mejoramiento de las expectativas de la poblacin en general y un crculo virtuoso que permiti un aumento de la demanda, crecimiento de la inversin y del producto. Esta secuencia gener que importantes sectores de la poblacin mejoraran sus ingresos notablemente aunque la desigualdad persisti.

Un claro ejemplo de esta tendencia se observa en la rpida disminucin de las tasas de desempleo desde 2003, hasta alcanzar el 7,5% en el cuarto trimestre de 2007, donde se registra el mnimo del periodo. De acuerdo a las estimaciones del INDEC, la tasa de desempleo vara estacionalmente y en el tercer trimestre de 2008 alcanz un 7,8%, es decir tres dcimas de punto porcentual por encima de aquella. No obstante, a partir de 2009, la tasa de desempleo comienza a crecer revertiendo la tendencia de los ltimos aos, llegando a un 8,9 % y el subempleo al 10,6 %.

En lo que refiere a los indicadores de la pobreza, se puede observar una importante mejora luego del pico alcanzado en octubre de 2002, cuando la poblacin pobre era del 54,3%, ya que, en la actualidad es de 13,9%. Incluso, a partir del segundo semestre de 2003, los ndices de indigencia disminuyeron de un 24% (desde octubre de 2002) al 4,0% (en el primer semestre de 2009). Segn el Observatorio Social de la UCA, la pobreza y la indigencia duplican los ndices oficiales. De cualquier manera, se puede concluir que un cuarto de la poblacin se encuentra en condiciones de exclusin social. Este anlisis se complementa con la disminucin de los asalariados informales que ha disminuido pero que sigue con altos valores, con alrededor de un 37,8%2. (Ver cuadro 1)

Otro aspecto a tener en cuenta que representa la situacin social, es la evolucin del Salario Real, que se fue recomponiendo debido a los aumentos nominales impulsados por el gobierno y las paritarias por sector. No obstante, se observa un brecha entre el salario
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Se toma como informal a las personas que no tienen descuentos previsionales.

real de los diferentes sectores a partir de la recuperacin econmica. De esta manera, el salario real del sector privado registrado se recuper ms que su par no registrado y tambin del sector pblico.

Cuadro 1: Evolucin de los principales indicadores sociales Aos Pobreza % Indigencia % Desempleo % Subempleo % Salario Real 100 Oct 01 Poblacin sin cob. Seg. Social % 2009 13,9 (28,3 UCA) 2007 2006 2003 23,9 26,9 46,2 4,0 (8,2 UCA) 8,2 8,7 18,9 8,4 8,1 14,1 8,4 9 15,3 99 91 82 9,1 10,6 127,3 (2008) 37,8 (2008) 39,2 42,9 48,5 0,48 0,50 0,53 S-D ndice Gini

Fuente: INDEC, MTSS, UCA

La situacin social puede sintetizarse de la siguiente manera: un mejoramiento de todos los indicadores sociales desde 2003, con excepcin de los dos ltimos aos, quedando un 25% de la poblacin en condiciones de vulnerabilidad social; y por otro lado, disminucin muy leve de la desigualdad que sigue persistente.

Este panorama, de mejora de la situacin social del pas en trminos generales se debi principalmente a tres ejes de polticas pblicas muy concretas, entre las que se destacan: el componente alimentario, en base principalmente al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria El Hambre ms urgente ($1.274 millones, segn presupuesto 2009). El Plan se implementa a travs de las provincias y municipios, quienes a partir de transferencias recibidas de la Nacin brinda asistencia alimentaria directa a todas las personas, bajo distintos mecanismos entrega de bolsones de comida, tickets, tarjeta alimentaria, autoproduccin, comedores, etc. (Arroyo, 2006).

Otro componente muy importante es el de Transferencias, ejecutado principalmente por el Programa Familias para la lnclusin Social ($ 1.754 millones, ao 2009). Este se orienta a la promocin del desarrollo humano a travs de la prestacin de asistencia social directa, incluyendo apoyo al ingreso y el desarrollo de acciones destinadas a promover el desarrollo de capacidades de las familias. Actualmente tiene un impacto de 520.000 3

familias aproximadamente. Tambin, con un menor nivel de beneficiarios, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, de aproximadamente 460.000 y una inversin de $ 1.010 millones, en el ao 2002 fue el programa de ingresos de mayor envergadura en Amrica Latina.

Cabe destacar que dentro de esta poltica de ingresos se encuentran las pensiones no contributivas, que representa una relevante inversin social ($ 6.100 millones) con una importante cantidad de beneficiarios. En este caso se llega a aproximadamente 800.000 personas.

Por ltimo, se encuentra el componente obra pblica, muy dinmico para los objetivos de apalancamiento del crecimiento econmico y la creacin de empleo, representando una inversin prevista (segn fuentes oficiales) de 20.200 millones y una creacin de empleo que supera los 400.000 puestos para este ao. Parece ser un eje que se pretende fortalecer y que seguir siendo gran protagonista de las polticas de inclusin social.

Todos estos componentes articulados y acompaados con un crecimiento espectacular del PBI, permitieron las mejoras que se analizaron pero no pudieron atacar el deterioro de la situacin social de los ltimos diez meses, principalmente del sector informal. Sin embargo, la crisis plantea un problema pero tambin un desafo para el desarrollo de polticas contracclicas. (Garcia Delgado, 2009)

3. La crisis, el gran desafo y la Asignacin Universal.

La crisis global desatada en 2008, marco el inicio de una nueva etapa o el fin de un ciclo, en trminos de volumen y calidad del empleo relacionado con el crecimiento econmico. Ms all de las polticas implementadas y descriptas en los prrafos anteriores, el modelo econmico que se viene desarrollando desde 2002-03, tuvo dos impactos negativos en los dos ltimos aos: por un lado, la disminucin de las exportaciones y de la actividad econmica en general, y por otro, el incremento de la inflacin a tasas superiores del

10%3. Esto significo un cambio en las tendencias favorables que permitieron una reduccin de la pobreza y la indigencia.

La crisis repercuti en todos los indicadores y comprometi los mecanismos de inclusin social y aceler la exclusin. En particular, el trabajo no registrado y el cuentapropismo son los ms vulnerables ante cambios coyunturales, por lo que ajustan ms rpidamente en tiempos de crisis y quedan expuestos a la inseguridad, la inestabilidad y la precariedad. Los sectores informales al no beneficiarse del sistema de seguridad social o la defensa sindical, no cuentan con los dispositivos de proteccin. (Castel, 1997)

En suma, la crisis global afecta a los sectores medios y bajos pero son perjudicados en particular los grupos sociales ms vulnerables de la economa informal. Adems, en el caso de la Argentina, el impacto de la crisis se evidencio en la disminucin de los recursos del Estado debido a la disminucin del supervit fiscal, cada de las exportaciones y de las importaciones y por lo tanto, una reduccin del PBI.

No obstante, a partir de noviembre de 2009, el gobierno argentino (DNU 1602/09) crea La Asignacin Universal Por Hijo para Proteccin Social (AUPHPS), implicando una nueva etapa en la poltica social. En este sentido se desprenden dos consideraciones bsicas al respecto:

1. se simplifican las prestaciones sociales en relacin a los programas de transferencias. Se tiende a unificar los programas y planes de casi todo el pas en la AHPHPS. (se transfieren los beneficiarios del Plan Familias Para Inclusin Social, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y gran parte de los programas provinciales).

2. se universaliza la prestacin a travs de transferencias de ingresos, llegando a los hijos menores de 18 aos de los desempleados y a los informalizados con un ingreso menor al salario mnimo. Esta situacin implica la incorporacin al sistema de proteccin social, a casi 5 millones de nios (ver cuadro 2) y una transferencia

Son varios los factores que producen el incremento de la tasa de inflacin: concentracin monoplica en la cadena de comercializacin, aumento internacional de los alimentos, sojizacin de la produccin, falta de inversin y ajuste por inflacin.

de recursos de aproximadamente $ 10.000 millones a sectores en condiciones de vulnerabilidad social.

Cuadro 2: impacto de la AUPS Total poblacin Estimados totales para la UNPS 4.900.000

Nios menores de 18 aos Beneficiarios de la AUPS Diciembre 2009

Fuente: MTSS, Clarn

12.100.000

3.700.000

El impacto positivo de esta medida puede sintetizarse de la siguiente manera:

a. Implica una real transferencia de recursos y una capitalizacin de los sectores en condiciones de vulnerabilidad social. Esto plantea una transferencia no slo que mejora la calidad de vida de las personas sino que impacta en el consumo y en las economas de las ciudades de los beneficiarios del nuevo Plan.

b. Significa una identificacin indita de los sectores ms vulnerables. El Estado Nacional tiene ahora, gracias al sistema de informacin del ANSES, ms informacin sobre los sectores informatizados y un potencial insumo para pensar nuevas medidas de inclusin social. A partir de esta base informtica se puede pensar polticas productivas para jvenes, terminalidad educativa, registracin, cooperativizacin, etc.

c. Promueve el reconocimiento de derechos, ya que la Asignacin por Hijo es un derecho para todos los nios y plantea un piso mnimo sin estigmatizacin e intermediarios que faciliten esos derechos.

d. Disminuye la indigencia de manera notable, ya que se orienta a las personas de los primeros deciles de ingresos. A la brevedad se podr notar el impacto y se consolidar a travs del tiempo, ya existen estimaciones desde el MTSS que la indigencia podr reducirse en un 30%. 6

Todos esto puntos mencionados deben considerarse como un piso mnimo desde donde se pueda incorporar un valor agregado para otras iniciativas. Por lo tanto, a los aspectos positivos se les plantea una serie de desafos, en el que se encuentra la incorporacin de un rango de institucionalidad. Entre las sugerencias, ms importantes pueden enumerarse las siguientes:

a. Promover una Ley de Asignacin Universal para consolidarla como poltica de Estado, para no ser considerada una iniciativa de un gobierno sino un acuerdo de las principales fuerzas polticas, de la sociedad civil y de otros sectores. De cualquier forma, la transicin hacia la ley debe evitar la anulacin de cualquier derecho adquirido de la poblacin beneficiaria y no apresurar los circuitos y dispositivos administrativos que tiene el Estado.

b. Articular con otros Ministerios y organismos pblicos la gestin de la AUPHPS. Siguiendo el lineamiento del punto anterior es importante la colaboracin interministerial para este tipo de poltica social, ya que si bien el ANSES se encarga de gran parte de las asignaciones familiares de la economa formal no tiene una especializacin en los informales. Aqu el rol de apoyo y complementariedad del Ministerio de Desarrollo Social y en particular su rol en el Consejo Nacional de Polticas Sociales para coordinar las medidas y acciones de los 24 distritos del pas, son vitales para ese propsito.

c. Reorientar las polticas sociales de los niveles provinciales y locales, en funcin de AUPHPS. Tal vez, al ser reemplazados la mayora de los planes y programas de ingresos en todo el pas, es una ocasin muy interesante para dividir tareas sobre las polticas sociales. Esto podra ser una de las primeras tareas acordadas en el Consejo Nacional de Polticas Sociales y por ejemplo, se podran reorientar recursos hacia programas de jvenes en condiciones de vulnerabilidad social entre 18 y 24 aos.

d. Vincular, la AUPHPS a las polticas de empleo y registracin laboral. El propsito es que la informalidad se reduzca hacia su mnima expresin y que la Asignacin universal sea abonada en el marco de la formalidad. No 7

obstante, despus de una reduccin de la informalidad desde un 48% a un 37%, todava es tarea compleja llevarla a un dgito y reducir la cantidad de familias sin derechos sociales. Formalidad es tambin redistribuir los ingresos pero esto debe realizarse mediante dispositivos que identifiquen incentivos positivos (subsidios, exenciones impositivas, etc.) y negativos (multas, incrementos de impuestos, etc.).

Teniendo en cuenta la situacin social actual, en donde la economa que parece tener un piso y probablemente se vuelva a un crecimiento econmico, la tarea de la poltica social, debera ser el de generar mecanismos consensuados de inclusin. El propsito es facilitar la consolidacin de la AUPHPS, como una garanta de un mnimo de ingresos, y por otro lado, se universalizar los mecanismos de insercin laboral, fortaleciendo el desarrollo socioeconmico.

Estas dos polticas sociales son relevantes para los tiempos que corren y pueden ser acompaadas con otras acciones (poltica impositiva, educativa, etc.) y encarar un SPS con polticas de Estado para el bicentenario.

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