El siguiente material se reproduce con fines estrictamente acadmicos y es para uso exclusivo de los estudiantes de la materia Colombia y su insercin

internacional de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Icesi, de acuerdo con el Artculo 32 de la Ley 23 de 1982. Y con el Artculo 22 de la Decisin 351 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena.

ARTCULO 32: Es permitido utilizar obras literarias o artsticas o parte de ellas, a ttulo de ilustracin en obras destinadas a la enseanza, por medio de publicaciones, emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los lmites justificados por el fin propuesto o comunicar con propsito de enseanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos, universitarios y de formacin personal sin fines de lucro, con la obligacin de mencionar el nombre del autor y el ttulo de las as utilizadas. Artculo 22 de la Decisin 351 de la Comisin del Acuerdo Cartagena. ARTCULO 22: Sin prejuicio de lo dispuesto en el Captulo V y en el Artculo anterior, ser lcito realizar, sin la autorizacin del autor y sin el pago de remuneracin alguna, los siguientes actos: b) Reproducir por medio reprogrficos para la enseanza o para la realizacin de exmenes en instituciones educativas, en la medida justificada por el fin que se persiga, artculos lcitamente publicados en peridicos o colecciones peridicas, o breves extractos de obras lcitamente publicadas, a condicin que tal utilizacin se haga conforme a los usos honrados y que la misma no sea objeto de venta o transaccin a ttulo oneroso, ni tenga directa o indirectamente fines de lucro;....

Brasil: ipotencia americana?

El momento de Brasil luan de Onis
Autores y actores de ia poltica exterior brasilea ~eticia Pinheiro Poltica exterior y gobernanza global Ma. Regina Soares de Lima Brasi1 y Estados U nidos: nuevas coincidencias Monica Hirst Brasil y la tormenta que se avecina Andreew Hurrell Brasil y Mxico en la integracin regional salvador ~ r r i o l a Los acuerdos comerciales de Brasil Lia V~IIS Presencia brasilea en Sudamrica Ricardo Sennes y Ricardo Mendes Integracin y transicin energtica Adilson de ~ ~ i v e i r a CriS S y agronegociO Leila Harfuch, Marcelo Moreira y Luciane Chiodi Bolsa Familia: xito entre el pblico y la crtica Julia Sant'Anna

Crisis: j ms incertidumbre y ms pobres? Mundo: /a democracia y el siglo de la interconectividad

El momento de Brasil
Un gigante sudamericano despierta

yuan de Onis

DESPUS DE DCADAS de un crecimiento inconstante y de desrdenes polticos,

Brasil parece estar listo para alcanzar, por fin, su largamente esperado potencial como actor global. Las caractersticas clave del despertar de Brasil son fcilmente reconocibles: mayor exportacin, descubrimiento de yacimientos petroleros, estabilidad financiera, baja inflacin, mayor inversin extranjera y nacional, auge en la demanda, asistencia social centrada en los ms necesitados y cohesin poltica democrtica. La variada economa brasilea se basa, hoy en da, en sectores fuertes en petrleo, minera, agricultura y, ms recientemente, biocombustibles; todos ellos se han beneficiado de una combinacin de avance tecnolgico e importantes incentivos a la inversin privada. El pas ahora presenta un PIB de 1.58 billones de dlares, que lo coloca entre las diez primeras economas del mundo. La superioridad de Brasil no es resultado de la suerte. Aunque algunos factores globales, como el constante aumento del precio de las materias primas y el fcil acceso al capital extranjero, han ayudado, no ha habido alquimia tropical ni economa vud. El secreto del xito actual de Brasil radica en la continuidad de su slida administracin econmica y poltica. Durante los ltimos 5 aos, bajo el liderazgo del presidente Luiz Incio Lula da Silva, Brasil ha mantenido las polticas econmicas centradas en el mercado iniciadas por los gobiernos anteriores que dominaron la inflacin y estimularon la inversin privada. Sin embargo, Brasil sigue siendo una obra en proceso. La estabilidad continuada y el crecimiento a futuro requieren que se eviten los errores del pasado mientras

D E O N I S fue corresponsal de The New York Times y de Los Angeles JUAN Times, y vive en Brasil. Es autor de The Green Cathedral: Sustainable Development ofAmazonia.

@ MATERIAL

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El momento de Brasil: un gigante sudamericano despierta

se buscan soluciones para los problemas remanentes. stos incluyen una desenfrenada corrupcin, reformas fiscales y laborales estancadas, bajos niveles de ahorro interno, logros inadecuados en educacin pblica y falta de mano de obra cdificada. Resolver con xito esos problemas permitira continuar con el crecimiento brasileo, para que Brasil -un pas que ha sido considerado perifrico desde hace mucho tiempo- finalmente se convierta en un actor global.

M S QUE U N P E T R O E S T A D O

EL EXITOSO CRECIMIENTO E C O N ~ M I C Ode Brasil y su recin descubierta importancia geopoltica quedaron muy claros en 2007 tras el descubrimiento de nuevos yacimientos de petrleo y de gas bajo la plataforma continental suratlntica en aguas brasileas. El hallazgo inicial en el golfo de Santos fue seguido rpidamente por otros y a mediados de 2008 fue aclamado como "un nuevo mar del Norte". Las estimaciones de las reservas petroleras de Brasil se han triplicado, hasta llegar a 40 ooo millones de barriles, aunque an son menores que las de Arabia Saudita, Estados Unidos, Irn, Iraq y Rusia, pero equivalentes a las de Nigeria y Venezuela. Esto puso a Brasil en el grupo de los diez pases que tienen las mayores reservas petroleras, lo que dio lugar a noticias en un mundo que se recupera de precios de ms de 150 dlares por barril y que teme otra guerra en Medio Oriente. Pasarn varios aos y se requerirn al menos 300 ooo millones de dlares para que los yacimientos de petrleo y de gas recin descubiertos alcancen su produccin total. Estos yacimientos submarinos son las propiedades ms profundas del mundo, ya que se encuentran a unos 5 6 kilmetros por debajo de la superficie y estn cubiertas por gruesas capas de sal. El costo de perforacin y extraccin es muy alto (alrededor de 60 dlares por barril); sin embargo, el beneficio para Brasil en trminos de seguridad energtica y de crecimiento econmico ser enorme. Hasta el ao pasado, Brasil luchaba por mantener su autosuficiencia petrolera, produciendo dos millones de barriles al da. Las reservas de gas natural del pas dependan de errticas importaciones de Bolivia. Ahora, Brasil podra ser un importante exportador de crudo, autosuficiente en gas y proveedor de productos de alto valor que se fabricarn en las tres refineras que se estn construyendo actualmente. Con un litoral que inicia en la frontera con la Guayana Francesa y termina 4184 kilmetros al sur, donde colinda con Uruguay, y dado que Petrobras -la compaa petrolera estatal- y ms de 40 compaas petroleras extranjeras estn realizando perforaciones de exploracin, se considera muy probable que se encuentren nuevos yacimientos. La situacin de Brasil como la primera potencia econmica de Amrica del Sur slo puede mejorar tras el descubrimiento de estos nuevos yacimientos. El abundante suministro de gas natural alimentar las plantas termoelctricas para complementar el sistema de energa predominantemente hidroelctrico del pas. El consumo de electricidad aumenta en Brasil entre 5% y 6% al ao para satisfacer

la demanda de la industria pesada, el consumo residencial urbano y los proyectos de electrificacin OironoAttontlio rural. Las acereras y otras industrias que dependen de la energa, como la industria del aluminio, tambin se beneficiarn. Los nuevos yacimientos petroleros no son el nico incentivo para el crecimiento de Brasil. La industria minera brasilea tambin es lder mundial. Este sector est abanderado por la antigua compaa estatal Vale, el exportador de mineral de hierro ms grande del mundo. Desde su privatizacin en 1995, Vale se ha expandido globalmente, comprando a productores de nquel y cobre en Canad, propiedades mineras en Per y frica, y asocindose con inversionistas surcoreanos y chinos para desarrollar acereras en el pas. Actualmente, la potencia minera se cotiza en diferentes bolsas de valores del mundo y compite con los lderes globales de la industria. Siguiendo el ejemplo de Vale, nuevos desarrolladores mineros privados estn invirtiendo gran-

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des cantidades en recursos minerales y estn buscando nuevos depsitos en el subsuelo relativamente inexplorado de Brasil. Gracias a una economa diversificada, estos desarrollos difcilmente convertiran a Brasil en un petroestado, dependiente de la exportacin de petrleo y de algunas otras materias primas como su fuente prin" cipal de ingresos. Al mercado de consumo brasileo lo abastecen las industrias y los servicios de mercado Ni la alquimia de talla mundial del pas. Brasil tambin cuenta con tropical ni la economa un sector agrcola dinmico; de hecho, es un pas de abundantes recursos agrcolas. Con un tamao equi- V U ~ Son la causa valente al de Estados unidos continental, es la superficie tropical ms grande del mundo; ms del 80% del podero de Brasil. de su territorio se encuentra en la zona intertropical cercana al ecuador. Gracias a un hbitat que combina abundante energa solar, agua dulce, tierra cultivable y un clima clido, produce cosechas todo el ao y tiene suficientes tierras de pastoreo como para mantener a la poblacin ganadera ms grande de la Tierra. Esta produccin alimenta a una poblacin nacional de alrededor de 190 millones de personas, y un supervit creciente genera un flujo sustancial de exportaciones. Hasta 1950, Brasil tuvo una participacin limitada en la agricultura mundial como "el rey del caf". Actualmente, es lder mundial en produccin de soya, maz, caa de azcar, protenas animales, algodn, jugo de naranja y frutas tropicales, adems de productos de celulosa y de madera. El crecimiento anual del sector agrcola y ganadero es hoy de ms del 6%, superior al crecimiento del P I B nacional de 5%. Ese sector genera exportaciones que en 2007 representaron ms de la mitad del supervit comercial brasileo de 40 ooo millones de dlares. El supervit contribuy a la acumulacin de reservas internacionales de ms de 2 0 0 o00 millones de dlares, lo que convirti a Brasil en un acreedor internacional neto por primera vez. Dos acontecimientosrelativamente recientes son la base de esta revolucin agrcola. Uno de ellos es el cambio demogrfico de Brasil, que pas de tener una poblacin predominantemente rural, pobre pero autosuficiente, a tener una poblacin urbana - e l 80% de la poblacin actual- que demanda alimentos de bajo costo. El segundo es el desarrollo tecnolgico. Los investigadores brasileos aprendieron cmo adaptar variedades exticas de plantas y especies animales forneas a las condiciones tropicales de su pas. Este conocimiento tcnico ha producido impresionantes incrementos en el rendimiento por hectrea, que han contribuido ms a aumentar la produccin que la reciente ocupacin de las tierras fronterizas en la regin centro-occidental. Actualmente, la agricultura "inteligente" impulsa a toda la economa, creando demanda de fertilizantes, maquinaria agrcola, transportes e instalaciones de procesamiento, y todos estos sectores estn recibiendo inversiones importantes.

Juan d e Onis El aumento en el precio de los alimentos bsicos ha atrado la atencin hacia el potencial de Brasil para convertirse en el granero global. China e India son ya importantes compradores de la soya brasilea. Rusia, as como Europa Occidental y Medio Oriente, consume pollo, cerdo y res provenientes de Brasil. Adems, como el mayor exportador de azcar del mundo, Brasil es el proveedor de los golosos consumidores de todo el mundo. Con una superficie de aproximadamente 69 millones de hectreas sembrada con cultivos anuales y perennes, y con ms de 150 millones de hectreas de tierras de pastoreo en el pas, los agrnomos consideran que el uso de la tierra podra cambiarse al cultivo de alimentos. Otros 60 millones de hectreas de tierra adecuada para la agricultura o para cultivos forestales no se han utilizado, con frecuencia debido a un sistema inadecuado de transporte. Ningn otro pas cuenta con una reserva tan grande de tierra y agua sin explotar, ni con agricultores que cuenten con la tecnologa y el conocimiento para agregar valor a los recursos naturales. Los agricultores y ganaderos han aprovechado la gran cantidad de incentivos gubernamentales que los han animado a invertir en tierras y a aplicar nuevas tecnologas. Debido a su numerosa mano de obra rural, Brasil continuar aumentando en importancia como proveedor de alimentos para un mundo hambriento.
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se beneficiar no slo de la demanda de alimentos, sino tambin de su potencial como fuente de energa. El aumento en los precios del petrleo desde 2007 ha agregado una dimensin energtica a la agricultura brasilea. Brasil es uno de los lderes mundiales en la produccin de biocombustibles, que ofrecen alternativas limpias para un mundo rido de energa. Estos biocombustibles incluyen al etanol, un combustible alcohlico producido a partir de la caa de azcar, y al biodiesel, que se extrae de semillas oleaginosas como la soya, la palma y el ricino. Tanto el etanol como el biodiesel son componentes esenciales de los combustibles que se venden en las gasolineras brasileas. Ambos producen emisiones de dixido de carbono ms bajas que los combustibles fsiles como el carbn o el petrleo. Las compaas petroleras multinacionales, entre otras, estn invirtiendo miles de millones de dlares en propiedades y destileras azucareras de Brasil. Los analistas estiman que la produccin de granos y oleaginosas podra llegar a niveles rcord en pocos aos y que la produccin de caa de azcar podra triplicarse y alcanzar unos 322 ooo millones de litros de etanol. Al financiar las inversiones extranjeras en refineras que usan tecnologa brasilea para la produccin de alcohol de caa de azcar, el Banco Brasileo de Desarrollo est impulsando activamente la produccin de etanol en Centroamrica, regin que tiene acceso preferencial al mercado estadounidense. Brasil tambin est intentando entrar a los mercados europeos con el alcohol de caa de azcar como combustible alterno.
BRASILEA

LAAGRICULTURA

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El etanol ha sido duramente criticado por quienes lo ven como una amenaza para la produccin de alimentos y como una fuente ineficiente de energa; sin embargo, esta opinin depende de la materia prima que se utilice para destilar el etanol. La fuente principal del etanol que se fabrica en Estados Unidos es el maz, cuyo precio ha aumentado debido a la creciente demanda de etanol en ese pas (donde un arancel muy alto protege la produccin nacional contra las impor- Ningn otro pas tiene taciones de menor costo). Los productores brasileos responden que, cuando la caa de azcar es la fuente, una reserva tan grande el etanol se produce a menor costo y que no hay una de tierra, agua reduccin de la produccin de alimentos porque la caa de azcar se produce en volmenes muy altos y y agricultores no es una fuente primaria de alimentos. sin utilizar. Los activistas ambientales tambin han alzado su voz contra los biocombustibles, culpndolos de la deforestacin tropical asociada con la expansin de la frontera agrcola de Brasil. Y, sin duda, muchos terrenos nuevos se han incorporado al cultivo o se han convertido en tierras de pastoreo en lo que en Brasil se conoce como Arnazonia Legal, una regin que cubre el 58% de la superficie del pas. (La Amazonia Legal incluye dos ecosistemas diferentes: la selva tropical espesa y la sabana del altiplano conocida como el cerrado, donde la masa forestal es ligera y la calidad de la tierra es adecuada para la agricultura mecanizada.) Sin embargo, la produccin de caa de azcar en Brasil an no afecta las reas selvticas sensibles. El gobierno ha prometido negar el financiamiento para las plantaciones de caa de azcar cultivadas en terrenos deforestados y, en caso necesario, prohibir el cultivo de caa de azcar en el ecosistema amaznico. Aunque el ecosistema amaznico profundo de la regin occidental de Brasil an est intacto, hay una gran inquietud por el permetro oriental, donde la frontera agrcola est avanzando y hay una extensa invasin de reas que deberan ser protegidas legalmente. Los leadores extraen maderas valiosas; los mineros extraen oro, estao y diamantes de los lechos de los ros, y miles de colonizadores ilegales desbrozan parcelas para sembrar cultivos de subsistencia. Posteriormente, muchos de ellos venden sus parcelas a los rancheros que introducen ganado. Literalmente, es el salvaje oeste. Controlar esa rea es un problema de gobernanza. La agencia espacial de Brasil traza el avance de la deforestacin usando satlites de teledeteccin, y algunas organizaciones no gubernamentales de vigilancia monitorean la evidencia e inician campaas para detenerla. Sin embargo, las agencias federales y estatales del medio ambiente encargadas de administrar las vastas reas de proteccin, las reservas para los indgenas y las selvas nacionales se enfrentan a una terrible falta de financiamiento y de personal. Hay excelentes leyes de proteccin ambiental en el papel, pero no se aplican correctamente. Adems, hay informes frecuentes de corrupcin.

Juan de Onis El tema de la deforestacin va ms all de los lmites de la selva amaznica, debido a que la quema de las selvas para limpiar la tierra -actividad que consume anualmente una superficie equivalente al estado de Connecticut (unos 14 400 kilmetros cuadrados)- es una de las principales fuentes de emisiones de dixido de carbono atmosfrico. Aunque la matriz de energa hidroelctrica y de etanol de Brasil es limpia y proporciona el 90% de la energa elctrica del pas, Lula disfruta de la la quema de las selvas lo convierte en el cuarto DroI ductor de gases invernadero del mundo. Esto pone a popularidad de una la deforestacin de la selva amaznica en el centro estrella de rock, con del debate sobre el cambio climtico. Una respuesta adecuada es fundamental para que Brasil obrenga ndices de aprobacin credibilidad como miembro responsable de la comunidad internacional. de ms del 60%. Sin embargo, el futuro no es totalmente sombro. Algunos acontecimientos recientes en la regin amaznica muestran que la deforestacin est adquiriendo importancia poltica. El gobernador Eduardo Braga, del estado de Amazonas, el ms grande de la regin, ha iniciado la Fundacin Amazonas Sustentable en colaboracin con el banco privado ms grande de Brasil, Bradesco. La fundacin apoya a 34 comunidades selvticas estratgicamente ubicadas, otorgando pagos mensuales a la poblacin local para que impida la deforestacin. Estas comunidades reciben asistencia tcnica, prstamos bancarios y contratos de comercializacin para la venta de productos de la selva que proporcionan empleo y conservan el entorno natural.
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AVANCE I N C O N S T A N T E

SI BRASIL DESEA M A N T E N E R con este xito econmico, tendr que superar una serie de obstculos polticos. Los desrdenes polticos a menudo han impedido el progreso sostenido en la historia reciente de Brasil. En 1964, el Ejrcito brasileo derroc a un gobierno civil incapaz e impuso un rgimen autoritario que dur zi aos. Aunque los militares toleraron la participacin legislativa limitada de un congreso electo con un partido de oposicin, la represin de la resistencia fue violenta. Al inicio, los militares pusieron orden en la poltica econmica y, para principios de la dcada de los setenta, Brasil experimentaba un auge en las inversiones que impulsaron el crecimiento del PIB anual a ms del 10%. Algunos proyectos de infraestructura de gran escala -como las presas hidroelctricas de Itaip y Tucuruestimularon el crecimiento, y Brasil surgi como el lder industrial indiscutible de la regin, con lo que el perodo se gan el ttulo de "el milagro brasileo". Sin embargo, el auge se vino abajo cuando los precios del petrleo se duplicaron durante la crisis energtica internacional de 1979. Brasil haba sumado una enorme deuda externa sin haber aumentado sus exportaciones lo suficiente como para

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pagar la factura. E n 1982, la economa se contrajo y, 3 aos despus, un gobierno civil electo remplaz al rgimen militar. Al desaparecer el autoritarismo, florecieron nuevos partidos polticos. Entre ellos, los ms importantes fueron el Partido de los Trabajadores (PT)y el Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB). El PT tiene su base en un movimiento sindical que surgi con la industrializacin y la oferta de servicios financieros en So Paulo. El actual Presidente de Brasil, Lula, es uno de sus fundadores. Lula, quien naci en la extrema pobreza en Pernambuco, la zona montaosa de Brasil, emigr a So Paulo siendo un nio analfabeta, donde se convirti en obrero. El PSDB, por otro lado, est dirigido por profesionistas y acadmicos de clase media. Los dos partidos son rivales, pero ambos llevan en su A D N poltico la oposicin al rgimen militar y la dedicacin al gobierno democrtico y del bienestar social. La competencia entre el PT y el PSDB ha dominado el escenario poltico de Brasil durante ms de 2 0 aos. La polarizacin poltica comenz bajo el gobierno de Tancredo Neves, quien muri antes de tomar posesin en 1985, dejando la tarea de restaurar la democracia a un Vicepresidente dbil. La inflacin descontrolada y la falta de pago de la deuda externa produjeron una crisis econmica y una profunda desconfianza en el gobierno. Los dos partidos que no estaban en el poder, el PT y el PSDB, unieron sus fuerzas, pero en las elecciones de 1989 se produjo una sorpresa. Un recin llegado, Fernando Collor de Mello, un joven gobernador desconocido y lleno de energa, gan la Presidencia haciendo campaa contra la corrupcin y a favor de la modernizacin econmica. Collor, admirador de la ex primera ministra britnica, Margaret Thatcher, abri la economa a las importaciones y comenz a privatizar las empresas estatales. Sin embargo, no logr crear una base en el Congreso, y una campaa de la oposicin, dirigida por el PT, deriv en que se le acusara de corrupcin. En 1994, el escenario estaba listo para el primer enfrentamiento importante entre el PT y el PSDB, cuando Lula contendi por la Presidencia contra Fernando Henrique Cardoso, un respetado socilogo que estuvo varios aos en el exilio durante el rgimen militar antes de convertirse en Ministro de Finanzas de un gobierno democrtico. Los economistas del PSDB, dirigidos por Cardoso, haban iniciado una exitosa poltica antiinflacionaria llamada el Plan Real. La popularidad de la estabilizacin de los precios entre los asalariados y las amas de casa, tras aos de hiperinflacin, hizo que Cardoso ganara las elecciones. Bajo el mandato de Cardoso, el PSDB continu con la privatizacin, puso fin al monopolio petrolero de Petrobras, otorg concesiones para ferrocarriles y carreteras, y recuper el sistema bancario nacional, al vender los bancos estatales. En el mbito de la poltica social, Cardoso desarroll un slido programa de salud comunitario; inici transferencias condicionales de ingresos a las familias pobres, si mantenan a sus hijos en la escuela, e impuls reformas agrarias que entregaron parcelas de subsistencia a 400 ooo familias. Cardoso gan la reeleccin en 1998, derrotando a Lula una vez ms. Pero, en 2002, la situacin poltica cambi a favor del PT. La econo-

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ma haba sufrido un importante revs como resultado de la crisis energtica de 2 0 0 1 que puso fin al crecimiento e increment el desempleo. Cardoso no pudo postularse por tercera vez debido al lmite constitucional de dos perodos de mandato, y la coalicin del PSDB se separ. El tenaz Lula gan la Presidencia en el cuarto intento.
LULA E N T R A E N ESCENA DE U N GOBIERNO NACIONAL dirigido por el PT alarm al mundo financiero debido a que muchos de los partidarios de Lula procedan de la izquierda. En efecto, durante su campaa, Lula emple con frecuencia una retrica de clases. Pero tambin prometi cumplir los contratos, respetar la propiedad privada, aplicar la disciplina fiscal y pagar la deuda externa de Brasil. Con estos compromisos en mano, el gobierno de Cardoso obtuvo, con el respaldo de Estados Unidos, un prstamo por 32 ooo millones de dlares del Fondo Monetario Internacional, que prepar el terreno para que Lula realizara una transicin sin problemas. Una vez en el cargo, Lula continu con las polticas econmicas prudentes iniciadas por el Plan Real. Nombr a Henrique Meirelles, un banquero internacional, como director del Banco Central y, a pesar de las protestas de los crticos "desarrollistas", Meirelles no ha dudado en aumentar las tasas de inters cuando ha sido necesario. Bajo el mandato de Lula, los supervits fiscales para el servicio de la deuda federal han sido ms altos que durante el gobierno de Cardoso y el gasto social se ha financiado mediante aumentos a los impuestos en lugar de dficits. Esta administracin fiscal ortodoxa ha sido la clave para la consolidacin en Brasil del modelo de libre mercado con desarrollo econmico sostenible. Lula, quien ahora se encuentra a la mitad de su segundo mandato de 4 aos, disfruta de la popularidad de una estrella de rock, con ndices de aprobacin de ms del 60%. Esto no es nada sorprendente: las sensatas polticas econmicas de su gobierno han estimulado la prosperidad, mientras refuerzan una red de bienestar social que ahora evita que once millones de personas pertenecientes a las familias ms pobres del pas padezcan hambre. La inversin extranjera est llegando a raudales, no slo debido a los recursos naturales de Brasil, sino tambin porque los inversionistas privados, y los bancos que los respaldan, tienen confianza en invertir en Brasil (confianza que no sienten para invertir en la "populista" Venezuela o en Argentina). Mientras tanto, la evidente diferencia entre los ricos y los pobres de Brasil ha disminuido de forma constante, ya que el ingreso del 20% ms pobre de la poblacin ha aumentado como proporcin del PIB del pas. El mandato de Lula finaliza en zoio, y Brasil se acerca a una nueva transicin poltica. El Presidente ha declarado en repetidas ocasiones que no buscar la reeleccin, para lo cual necesitara una enmienda constitucional. La siguiente campaa presidencial ya ha iniciado y Lula an no ha apoyado pblicamente a algn posible sucesor. Hay seales de que la poltica brasilea se podra caracterizar, en el &tu-

LA PERSPECTIVA

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ro cercano, por la cooperacin y no por la polaridad y la parlisis del pasado. El perodo poltico inici en octubre con las elecciones para las alcaldas de los 5 560 municipios de Brasil. Los resultados fueron vigilados atentamente para ver si la popularidad personal de Lula repercuta en los candidatos del PT. La antigua rivalidad entre el PT y el PSDB marc la contienda en Sgo Paulo, donde la candidata del PT,Marta Suplicy, fuertemente apoyada por Lula, compiti contra Ge- La poltica brasilea se raldo Alckmin, el candidato del PSDB a la Presidencia que perdi las elecciones en 2006. Sin embargo, las podra caracterizaG elecciones de este ao tambin dieron un nuevo y en el futuro cercano, sorprendente giro. E n Belo Horizonte, la capital de Minas Gerais, Lula respald a un candidato a al- por la cooperacin calde propuesto de forma conjunta por el Gobernano por la polaridad y dor de Minas Gerais, Acio Neves, del PSDB, y el actual alcalde, Fernando Damata Pimentel, un in- 1, parlisis del pasado condicional del PT. ESL ~osible aue esta alianza res1 ~ d d a e Pimentel como candidato a Gobernador de 1 Minas Gerais en 2010, cuando Neves quiz contienda para suceder a Lula. Este bipartidismo podra transformar la escena poltica nacional si conduce a la cooperacin entre el PT y el PSDB en reformas largamente esperadas en cuanto a la estructura fiscal, el sistema de seguridad social, las leyes laborales y los partidos polticos de Brasil. An queda mucho por hacer. La actual dispersin del poder poltico entre veinte partidos enzarzados en una lucha perpetua por el dinero pblico -por medio de prestaciones de asistencia pblica, crditos subsidiados y trabajos, nminas y coniratos g u b e r n a m e n t a l e ~ ~ ~ e n una e r acorrupcin y un despilfarro endmicos que retrasan el crecimiento y la productividad. Mientras que el P I B de China crece a una tasa anual del 10% el de India al 8%) la tasa de crecimiento de Brasil es de slo el 5%. El lento crecimiento de Brasil, comparado con estos pases extragrandes en desarrollo (que, por supuesto, tambin iniciaron con una base salarial menor), se puede explicar en gran medida por el excesivo gasto gubernamental en relacin con la inversin. China, por ejemplo, invierte a una tasa anual del 40% del PIB y el gobierno gasta nicamente el 14%. En Brasil, la inversin es del 18% del PIB y el gasto del gobierno es de cerca del 20%.

H I S T ~ R I Cpoltica A, y culturalmente, Brasil forma parte de Occidente. Durante muchas dcadas, fue un firme partidario del panamericanismo, la doctrina de cooperacin del hemisferio occidental patrocinada por Estados Unidos. Durante la Segunda Guerra Mundial, Brasil pele con los Aliados y despus fue uno de los 46 pases que redactaron la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, en la era de

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la globalizacin, Brasil ha asumido una posicin ms independiente, tratando de desarrollarvnculos globales, mientras crea un bloque de coercio regional en Sudamrica.

Durante-la presidencia de George W. Bush, sus relaciones personales con Lula ^ fueron-cordiales, pero selograron pocos avances reales en asuntos.importantes. Brasil ha resistido los esfuerzos esiadounidenses de negociar un Area de Libre Comercio de las Amricas y ms bien ha promovido una"visin de integracin regional basada en el Mercado Comn del Sur, el Mercosur. Cuando Bra*sil comenzo a impulsar al etanol como un artculo de consumo internacional, Estados Unidos estableci barreras arancelarias y subsidi la versin de su propio "cinturn del maL" ' En la Ronda de Doha de negociaciones de comerciolntirnacional, Brasil argument a favor de la reduccin de los subsidios agrcolas en Estados Unidos y en laUnin Europea, pero logr muypoco. El debate del cambio climtico sobre la reduccin de las emisiones de carbono ha dejado a Brasil y a Estados Unidos intercambiando recriminaciones que estn muy lejos de buscr una soiucin para detener la deforestacin en la Amazonia. D.etrs_de esta agenda fallida, hay una resistencia de fondo en la psique poltica . brasilea hacia cualquier insinuacin de sumisin ante Estados Unidos. Los brasileos siempre han tenido un fuerte espritu nacionalista. Por ejemplo, durante el perodo colonial de Brasil, cuando el pas er^p^rtedel Imperio portugus,los colonizadores repelieron sucesivas incurliones militares de jos rivales holandeses.
alemanes y espaoles que trataban de establecer posiciones en ese enorme

ha sido una fuerte corriente oculta en la poltica brasilea, ejemplificad a por Ia campaa nacionalista de los aos cincuenta abanderada por el-lema,,o petleo nossol" (El petrleo es nuestro!), que produjo r'rr, -oroiolio petrolero statal y la prohibicin de la exploracin en Brasil par las compaas ptroleras extranjas (exclusin que fue revertida en r995). La misma actitud inspir las poltics de telecomunicacin centradas en el Estado, que dejaron a Brasii muy a ia zaga dera revolucin tecnolgica global hasta que se abandonaron y el sector se abri a la inversin privada,lo que produjo un espectacular crecimiento. Sin embargo, hay otro tipo de nacionalismo, uno que mira hacia el exterior y que e-s el que actualmente se est imponiendo en Brasil. El sueo de ser.rn p"s ,esl petado internacionalmente es compartido por muchos brasileos. Huy.rrra -ayor co_nciencia de que los horizontes econmicos del pas van ms allde sus fonteras. Los brasileos se enorgullecen de los anuncios casi diarios de las adquisiciones en el extranjerologradas por las compaas multinacionales brasile"r, qrr estn invirtiendo en todo el mundo, desde frica, China, Medio oriente y Estdos Unidos hasta los pases sudamericanos vecinos. El estatus regional de Brasil aument en

camente deshabitado territorio. Por supuesto, el nacionalismo puede tomar diversas formas. Una de ellas es un nacionalismo introvertido y defensivo que exalta el ejercicio de la sobera nay trata de salvaguardar la cultura nacional de la influencia e los extranjeos. Est"'for-a

y prcit-

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FOREIGN AFFAIRS LATINOAURIcR .

volumen g Nrnero z

Elmomento

de

Brasil: un gigante sudamericano despierta

zoo8, cuando las bolsas de valores y de materias primas de Sao Paulo se unieron para crear uno de los mercados privados de capital ms grandes del mundo. A esto le sigui una afluencia masiva de capital internacional de inversin. Estos cambios
en el mercado colocan a

Brasil dentro de la corriente dominante de la economa

global, no en la periferia. En la arena diplomtica, Brasil aspira a la membreca permanente en el Consejo de Seguridad de la oNu, y ha proporcionado el principal contingente militar delafuerza de mantenimiento delapaz en Hait. Este marco de un Brasil ms activo en el mbito internacional es favorable para crear una cooperacin mutuamente beneficiosa con Estados Unidos. El tema del etanol debe estar entre los primeros asuntos de la agenda. Si ambos pases pueden ponerse de acuerdo Para Promover los combustibles verdes como materia prima global,la cooperacin mejorara la posibilidad de que trabajaran juntos en temas de cambio climtico, como la reduccin de la deforestacin dela Amazoni El suministro global de alimentos es otra rea en la que Estados Unidos y Brasil podran crear una alianza, en este caso para aytdar a los pases ms vulnerables del mundo: los del Africa tropical. Si se guieren encontrar soluciones locales para las deficiencias alimentarias crnicas de Africa,la experiencia brasilea en agricultura tropical, con el respaldo del financiamiento internacional, podra ser fundamental. Embrapa,la agencia de investigacin agrcola de Brasil, abri hace poco una oficina en Ghana y est^ enviando misiones tcnicas a otros pases africanos. Petrobras participa activamente en la produccin petrolera marina en Angola y Nigeria. El gigante minero brasileo, Vale, est construyendo una lnea de ferrocarril en Mozambique para transportar el carbn de una mina del interior del pas a un puerto en el ocano Indico. Un contratista brasileo internacional est planeando construir una planta de energa elctrica de r.5 gigavatios en Mozambique Para electrificar la provincia ruraly exportar la energa excedente a Sudfrica. Estas iniciativas incluyen temas como la alimentacin,la energa,la educacin,la pobremuy importantes de la agenda africana- y podran benefiza y la salud -puntos ciarse al combinar el conocimiento tcnico brasileo con el financiamiento pbco y privado estadounidense. Acto seguido, Estados Unidos debera establecer una relacin estratgica con Brasil basada en intereses comunes relacionados con la energa,los alimentos, el cambio climtico y la seguridad regional. Ya que hay un nuevo gobierno en Washington y Brasil elegir uno nuevo el prximo ao, es momento de replantear las relaciones entre las dos grandes democracias, del Norte y del Sur, que sostienen al hemisferio occidental. @

FOREIGN AFFAIRS LATINOAUNTCA

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La poltica exterior brasilea y los desafos de la gobernanza global

Maria Regina Soares de Lima

EL SISTEMA I N T E R N A C I O N A L ha sufrido transformaciones profundas desde finales del siglo pasado. Dos de esas transformaciones afectan directamente a pases como Brasil, alejados del centro del poder mundial y situados en el rea de influencia de Estados Unidos. La primera de ellas, por su alcance sistmico, es la expansin territorial y la configuracin de un capitalismo verdaderamente global. La crisis de los regmenes socialistas a finales de los aos ochenta y la incorporacin definitiva de la periferia al sistema de Estados eliminaron los ltimos obstculos para la globalizacin del capitalismo. Aun as, ste no fue un proceso evolutivo natural, pues dependi fundamentalmente de las decisiones que tomaron los agentes pblicos y privados en los pases avanzados -al igual que en los pases socialistas, que se decidieron por la integracin a la economa poltica capitalista-, as como del movimiento de adaptacin y reaccin de la periferia, asolada por la explosin de la deuda externa, la crisis fiscal y las severas condiciones impuestas por los agentes financieros internacionales. La arrogancia que se observ en aquella coyuntura, con acontecimientos de gran impacto como la cada del Muro de Berln, daba como un hecho la hegemona del liberalismo poltico y del libre mercado, la paz perpetua y, en lo relativo a esta regin, la convergencia de la periferia en el equilibrio de la democracia de mercado. La paz anhelada fue bombardeada inicialmente en los Balcanes y en Europa Central, incendiada por los movimientos separatistas y las intervenciones huma-

MARIA REGINA S O A R ED SE L I M Aes profesora titular del Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) y coordinadora del Observatrio Poltico Sul-Americano (OPSA). ESmiembro del Consejo Editorial de Foreign Afairs Latinoamrica.

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nitarias, y prcticamente sepultada por los ataques terroristas del 1 1de septiembre de 2001, as como por la subsecuente invasin estadounidense a Iraq. La victoria del orden liberal del libre comercio estuvo slo en la retrica de los tratados bilaterales que, al crear reas preferenciales de comercio, garantizan una reserva de mercado a sus participantes y entran en conflicto con el principio de no discriminacin, piedra angular de la libertad de comercio. La transformacin del GATT en o ~ c tambin reflej esta caracterstica del capitalismo contemporneo regulado y coordinado por el Estado, en algunos casos, o por las multinacionales y organizaciones internacionales, entre otros. Durante esa transformacin, el rgimen comercial pas de ser una instancia de liberalizacin multilateral, tal como fue concebido despus de la Segunda Guerra Mundial, con la difusin del principio de no discriminacin, a una arena de regulacin y disminucin de la incertidumbre de la competencia capitalista, por medio de la institucin de mecanismos de solucin de controversias. Adems, se volvi un instrumento de imposicin de reglas en una serie de temas de inters para los pases del centro y un instrumento de proteccin de sus intereses agrcolas. El efecto combinado de la globalizacin del capitalismo y de la crisis de los modelos de insercin internacional de los pases en desarrollo acentu el proceso de concentracin de la riqueza en el escenario global, as como la diferenciacin estructural dentro de la periferia capitalista. De esa forma, algunos pases perifricos se integrarn ms a la economa internacional por medio de la participacin en las cadenas productivas que impulsan la expansin del capitalismo en la periferia, lo que llevar al surgimiento de un grupo de pases emergentes en el sistema internacional. La bibliografa especializada y las agencias internacionales han sugerido varias denominaciones que engloban diferentes combinaciones de pases intermedios, por ejemplo, los BRIC, una creacin original de los economistas de Goldman Sachs que incluye a Brasil, Rusia, India y China; o el conjunto de los Grandes Pases Perifricos (GPP), indicador desarrollado por Gilberto Dupas para designar a los pases emergentes con recursos suficientes para participar real o potencialmente en la economa global. La constitucin de estos nuevos conjuntos de pases que se integraron con ms fuerza a la economa global acentu an ms la dimensin de la regulacin en la medida que todos adoptaron modelos de capitalismo coordinado por el Estado. Sobre este tema, algunos de esos gobiernos no slo estimulan el papel coordinador del Estado, sino que tambin mantienen polticas activas de inclusin social y polticas exteriores ms asertivas, con especial nfasis en la cooperacin regional. El segundo movimiento que se expandi en los aos noventa fue la crisis de los gobiernos autoritarios y las transiciones democrticas en los pases del sur y el este de Europa. De acuerdo con algunos autores, a partir de 1978, en Amrica Latina se inici una tercera ola democrtica, impulsada por un escenario regional favorable. El fin de la Guerra Fra tuvo un gran impacto en la regin, considerando los efectos perniciosos de la competencia bipolar previa y de la insercin de Amrica Latina en

La politica exterior brasilea y los desapos de la gobernanza global

la zona de influencia de Estados Unidos sobre las perspectivas de la democracia en la regin. Uno de los indicadores del tipo de restriccin que la Guerra Fra impuso a Amrica Latina fue la desaparicin de las intervenciones militares en la posguerra y la consiguiente erosin del poder de disuasin que los militares detentaban con respecto a la dinmica poltica democrtica y a la expansin de la ciudadana social. En este nuevo escenario, los gobiernos progresistas, como el de Lula da Silva en Brasil, no slo pudieron ser elegidos, sino que pudieron ejercer sus mandatos.

LA C O Y U N T U R A CRTICA D E LA POLTICA E X T E R I O R

EN ESTE ESCENARIO INTERNACIONAL y regional en transformacin, la eleccin de Luiz Incio Lula da Silva en 2002 ocurri en una coyuntura crtica de agotamiento del modelo previo de insercin internacional, por un lado, y de nuevos desafos y oportunidades en el hturo, por otro. E n primer lugar, el marco de referencia tradicional de la poltica exterior, basado en la sustitucin de importaciones, entr en crisis en los aos ochenta y, desde entonces, el pas se integr con ms fuerza a la economa global. E n consecuencia, las posiciones negociadoras brasileas se tornaron ms ofensivas, tanto en el mbito del rgimen comercial como en el de los foros polticos de Naciones Unidas. La importancia que alcanzaron los temas de la energa y de los alimentos en la geopoltica mundial puede transformar al pas en un actor importante en el futuro, sin importar que la crisis global haya provocado la disminucin en los precios de las materias primas minerales y agrcolas. En caso de que se concreten las expectativas de los nuevos descubrimientos de petrleo en aguas profundas de la costa martima brasilea, el pas alcanzar la posicin de actor esencial en el rgimen de la energa no renovable, con posibilidad de tener un papel activo tambin en la energa renovable, en especial en materia de biocombustibles. En el tema de los alimentos, destaca no slo como exportador competitivo de materias primas agrcolas y minerales, sino tambin como productor agrcola importante, con una gran frontera agraria que an no est del todo explorada. Naturalmente, tanto en el tema de la energa como en el de los alimentos, las posibilidades de concretar los escenarios futuros dependen de la coyuntura econmica mundial, as como de polticas gubernamentales adecuadas para transformar esta riqueza potencial en bienestar real para la poblacin brasilea y en activo lquido para Brasil para las negociaciones en los diversos foros internacionales. Como quiera que sea, tambin resulta evidente que Brasil y otros pases intermedios ya son reconocidos como emergentes en el escenario internacional, entre los que China ocupa una posicin preeminente. Aunque este reconocimiento no est vinculado necesariamente con la capacidad militar o la posesin de armas nucleares, la inclusin de pases como Mxico y Brasil en este grupo demuestra la importancia conferida a las condiciones especficas de esos pases en la economa global. Los dos ltimos fueron incluidos entre los outreachjve countries, junto con

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China, India y Sudfiica, en un ejercicio de "compromiso constructivo"con los pases del ~8 y como una demostracin de la expectativa de los ltimos de contar con la cooperacin de los primeros en la gobernanza econmica global. ste parece ser tambin el objetivo de la Unin Europea al establecer asociaciones estratgicas con pases como Sudfrica, Brasil Mxico e India. Naturalmente, la crisis financiera global, desencadenada por la quiebra del banco Lehman Brothers, en septiembre de 2008, y SUS consecuencias recesivas sobre las economas desarrolladas, ya est afectando negativamente la produccin y el comercio mundiales, con impactos evidentes en las expectativas de crecimiento de todos los involucrados en la economa globalizada. Con una considerable dosis de incertidumbre, algunos de los escenarios econmicos proyectan tasas de crecimiento mucho menores entre los pases emergentes, aunque se espera que todava sean positivas. E n este escenario, Brasil dispone de una ventaja comparativa en la estructura diversificada de su comercio exterior. Por otro lado, los pases emergentes dependen mucho ms del comercio exterior para su crecimiento y tienden a asumir posiciones protagnicas en la crtica de la ola proteccionista que ya se vislumbra en el horizonte.

DESDE EL PUNTO DE VISTA DE BRASIL, obtener el reconocimiento de las potencias y de sus pares siempre fue un objetivo compartido entre los diversos segmentos de las lites, aunque no hubiera necesariamente un consenso con respecto a los medios para alcanzarlo. E n el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, se pudo constatar la existencia de dos vas distintas en la visin de las lites que pertenecen a la comunidad de poltica exterior. La primera de ellas, con una perspectiva ms cosmopolita, abogaba por establecer relaciones privilegiadas con el mundo desarrollado, en particular con Estados Unidos. Una segunda va pona el nfasis en la identidad como pas en desarrollo y en las relaciones estrechas con el entonces Tercer Mundo. Cada una de esas dos visiones fue ms o menos dominante en diferentes gobiernos y, en la prctica diplomtica, predomin la creencia de que Brasil poda ser un puente, ejerciendo el papel de mediador entre el Norte y el Sur, en especial en las negociaciones de la agenda de desarrollo. El legado de la poltica exterior de ese perodo puede resumirse de la siguiente forma: primaca del desarrollo sobre objetivos de naturaleza poltica y militar para orientar la poltica exterior, por un lado, e importancia del multilateralismo, por el otro. La arquitectura multilateral se evaluaba a la luz de las capacidades limitadas del pas y del estrecho margen de recursos de poder, as como de su sintona axiolgica con los principios normativos constitutivos de la poltica exterior, pautado~ por la autodeterminacin, la no intervencin y el respeto al Derecho Internacional.

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. Vohnien y Nzimeroz

La politica exterior brasilena y los desaflos de la gobernanza global

En este escenario, la contribucin especfica de la poltica exterior del gobierno brasileo actual consiste en poner en operacin, por medio de la prctica diplomtica, el concepto de autonoma, que por muchos aos perteneci al imaginario de gran parte de la comunidad de poltica exterior. En la tradicin diplomtica brasilea, el concepto de autonoma tiene un significado muy peculiar y no se confunde con el contenido atribuido por la teora realista de la poltica internacional, que lo traduce como la aspiracin de autosuficiencia. E n la acepcin realista-mercantilista de evitar la dependencia de terceros pases, autonoma significa simplemente autarqua. Por otro lado, el significado de la autonoma, de acuerdo con los formuladores de la poltica exterior del gobierno de Lula, tambin es distinto de la versin cosmopolita de pensar a Brasil en el mundo "de fuera hacia adentro". En la formulacin cosmopolita actualizada en la Posguerra Fra, el pas deba ajustarse al mundo en transformacin, adecundose a las consecuencias de la gobernanza global y adaptndose a este nuevo estado de las cosas. Desde esa visin, el pas deba completar el ciclo de las reformas estructurales, iniciadas en los aos noventa, as como ejercer un papel constructivo en el nuevo orden internacional. Para conseguir esa orientacin, el abandono de algunos de los principios del legado de la poltica exterior, como, por ejemplo, el de la no intervencin, podra ocurrir en determinadas situaciones, en funcin de la primaca de las tesis de intervencin humanitaria y promocin de la democracia. Sin embargo, ste no es el significado que atribuyen los formuladores intelectuales de la poltica exterior actual, para quienes la autonoma significa pensar a Brasil en el mundo "de dentro hacia fuera", es decir, a partir de sus intereses especficos y de su proyeccin en un mundo que tambin parece ser ms restrictivo. La posicin es de afirmacin de los intereses nacionales, de la necesidad de articular la accin colectiva de pases del Sur con vista a la transformacin del orden por la va de la transformacin de las normas internacionales vigentes y de la bsqueda del equilibrio mundial mediante la construccin de polos regionales de poder. Se articula, as, el concepto de autonoma, es decir, que Brasil participe activamente en la transformacin de las normas para hacerlas ms prximas a los intereses y valores brasileos. Aunque esta ltima concepcin de autonoma sea la que gue las orientaciones de la poltica exterior del gobierno de Lula, no se pondr en prctica necesariamente de manera integral. Por un lado, cabe considerar la disminucin del grado de libertad del pas en funcin del deterioro de la coyuntura econmica global. Desde el punto de vista estructural, un factor limitante es la propia posicin relativa de Brasil en la estructura del poder mundial. Por otro, tambin hay restricciones internas. stas tienen relacin con la caracterstica del gobierno de coalicin, con la participacin -sobre la base de la ratificacin parlamentaria- de partidos situados ms al centro. Otras consideraciones internas tambin pueden afectar el grado de libertad internacional; la principal de ellas es el hecho de que el gobierno de Lula no rompi con los compromisos de estabilidad macroeconmica y las metas de supervit fiscal de su antecesor.

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Sea como sea, la poltica exterior innov en varias direcciones, lo que demostr la dimensin asertiva que le confiri el actual gobierno a la participacin brasilea en la poltica mundial: el nfasis que le dio a la poltica regional en Amrica del Sur con la iniciativa de crear una comunidad sudamericana, denominada despus Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur); el fomento a la formacin de coaliciones Sur-Sur, en particular con Sudfrica e India; la coordinacin de la accin , torno a colectiva de los pases en desarrollo, por medio de la creacin del ~ 2 0en la campaa por un asiento permanente en un Consejo temas agrcolas en la OMC; de Seguridad de Naciones Unidas ampliado; el comando de la misin de paz de la O N U en Hait (Minustah) desde 2004; la actuacin de alto perfil en las cuestiones polticas regionales, y, ms recientemente, la sugerencia de crear un Consejo de Defensa sudamericano, como mecanismo de prevencin de conflictos en la regin. Otro movimiento reciente, dirigido a fomentar coaliciones transversales,fue la formalizacin del entendimiento entre los BRIC, que dej de ser slo una referencia de las agencias de calificacin de riesgo para pases con impacto significativo en el futuro de la economa global, para volverse un mecanismo de actuacin conjunta. D e acuerdo con el actual Canciller brasileo, Celso Amorim, los cuatro pases "buscan fortalecerse polticamente como un bloque que ayude a equilibrar y democratizar el orden internacional de este inicio de siglo". Desde una perspectiva ms optimista, la propia crisis, al debilitar econmicamente a todos los pases y resaltar simultneamente su interdependencia, puede abrir algunas ventanas de oportunidad para lograr una mayor participacin de algunos de los pases emergentes en la bsqueda de una salida ms coordinada. La 0 es un movimiento en esa direccin. Aun as, es claro activacin del ~ 2 financiero que no se puede excluir la alternativa ms catastrfica de una reversin del comercio internacional y el retorno del nacionalismo agresivo. Es natural que una orientacin que pone el acento en la autonoma de las decisiones de poltica exterior vuelva ms compleja la confeccin de posiciones convergentes con los pases centrales en una serie de temas, como la innovacin tecnolgica, la propiedad intelectual, las barreras no arancelarias, el proteccionismo en el comercio agrcola y el calentamiento global, por la posibilidad de no convergencia entre las respectivas posiciones ofensivas y defensivas de Brasil y de los pases avanzados. Tambin es compleja la convergencia en relacin con el tema del terrorismo internacional, a la luz de las posiciones ofensivas del gobierno estadounidense que no coinciden necesariamente con las brasileas. Por otro lado, tambin tiende a ser ms costoso el proceso de armonizacin de las posiciones comunes entre los pases del Sur, ya sea porque la agenda Norte-Sur incluye una variedad de temas que la atraviesan transversalmente, porque los alineamientos ya no siguen el patrn de la agenda de desarrollo del pasado o porque la antigua coalicin tercermundista rene actualmente a un conjunto no uniforme de pases, con gran heterogeneidad estructural y una consiguiente diferenciacin de los intereses que representa. Para un pas como Brasil, la coordinacin de

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La polz'tica exterior brasilea y los desafis de la gobernanza global

la accin colectiva con pases semejantes implica muchas veces ceder a sus principales demandas, en funcin de la cohesin de la coalicin, como, por ejemplo, en el caso del ~ 2 comercial 0 en la Ronda de Doha.

D E S A F ~ O SA LA P A R T I C I P A C I ~ N D E B R A S I L
EN LAGOBERNANZAGLOBAL

~CULES SER~AN LOS DESAFOSde una participacin activa de Brasil en la gobernanza global, en caso de que contine la orientacin actual de su poltica exterior? Inicialmente, las dificultades de concertar posiciones comunes con los pases del Norte seran mayores con la presencia de orientaciones autonomistas ms asertivas. Sin embargo, se veran atenuadas en caso de que esta ltima se modificara en una direccin ms cosmopolita de evaluacin de la participacin en las instituciones internacionales como un fin en s mismo. Aun as, una orientacin cosmopolita de Brasil aumentara todava ms la dificultad de establecer posiciones comunes entre los pases del Sur, lo que disminuira su valor en la gobernanza global en caso de que se debilitara su potencial de coordinar acciones colectivas y construir consensos en el Sur. La alternativa ms radical de autarqua, representada por la posicin nacionalista, configura la posibilidad de que ocurran ms conflictos con respecto a las instituciones de gobernanza, pero no tiene viabilidad poltica dada la correlacin de fuerzas en el plano interno. Asimismo, Brasil debe superar un reto importante: el dilema global-regional comn a otras potencias regionales que aspiran a tener un papel protagnico en el mundo. Para que sean reconocidos mundialmente, los aspirantes tienen que ser legitimados en el plano regional, ya que no poseen capacidades materiales o poder blando suficiente para actuar de forma autnoma en la poltica internacional. Por otro lado, su valor para las potencias tambin est en funcin de su capacidad de coordinacin y de construccin de consensos. Esa ecuacin delicada no se resuelve fcilmente, y Brasil experiment algunos tropiezos con Argentina por su pretensin Para un pas de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. como Brasil, que apenas recientemente ha puesto en prctica una cooperacin regional activa, la alianza con Argentina es crucial en la coordinacin de la accin colectiva de Amrica del Sur, en particular en los temas de seguridad y estabilidad regional. La experiencia demuestra que, cuando eso ocurri, los resultados fueron positivos, como por ejemplo en el caso de Bolivia y recientemente en el episodio entre Colombia y Ecuador. Un segundo desafo remite especficamente a la poltica sudamericana en la que el pas enfrenta simultneamente el temor del "expansionismo brasileo" por parte de algunos de sus vecinos y una expectativa muy elevada de esos mismos vecinos sobre la capacidad y la voluntad brasileas de proveer bienes colectivos regionales o bilaterales. El alcance de la voluntad depende no slo de las orientaciones de la poltica exterior -muy favorables durante el gobierno actual-, sino de la disposi-

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cin de las lites y de la sociedad brasilea de reconocer que la inversin actual en la colaboracin regional est en el inters de largo plazo de Brasil. Este reconocimiento debe basarse en el creciente volumen del comercio y de las inversiones brasileas en Amrica del Sur en la actualidad, en la generacin de externalidades positivas y negativas como resultado de la existencia de fronteras cada vez ms porosas y, en ltima instancia, en el enorme desafo que representa para la parte ms fuerte la presencia de una diferencia significativa de poder entre pases vecinos. Sin embargo, hay una relativa incertidumbre sobre las respuestas adecuadas de la sociedad brasilea a los desafos y las oportunidades en sus relaciones con Amrica del Sur en esta coyuntura crtica para evitar las tentaciones hegemnicas o la indiferencia en relacin con sus vecinos. Otro reto interno se relaciona con la capacidad de formular polticas gubernamentales correctas, capaces de transformar riquezas potenciales en bienestar para la poblacin. El temor es que la participacin del pas en los nuevos temas de la geopoltica mundial pudiera reforzar la divisin laboral clsica y que Brasil se convirtiera en un exportador de materias primas. En ese caso, dejara de invertir intensivamente en el desarrollo tecnolgico y en la capacitacin de mano de obra, para hacer frente a la competencia capitalista presente, basada en la produccin y comercializacin de bienes de alto valor cientfico y tecnolgico. El ltimo desafo, relativo a la gran desigualdad social en Brasil, es an ms apremiante, pues es incompatible con las pretensiones internacionales brasileas. A pesar de que el gobierno de Lula ha llevado a cabo acciones absolutamente fundamentales para disminuir la desigualdad mediante polticas activas de transferencia de la renta, los ndices brasileos estn muy por debajo de lo que se esperara de un pas democrtico y que pretende ser un protagonista en la gobernanza global. @

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