QUO VADIS MONTEVIDEO?

Alternativas urbanas para los sectores de menores recursos - Reflexiones de tres dcadas.

Comentario

M. ROSARIO FOSSATI - GUSTAVO GONZALEZ

A los cooperativistas de viviendas por ayuda mutua

Prlogo:

n estos aos de acercamiento al nuevo siglo y de nueva dinmica social y urbana, muchos nos hacemos la pregunta de los autores Hacia dnde vas, Montevideo?

Las ciudades como sistemas dinmicos -estructuras en transformacin, organismos vivos, segn las diferentes metforas que utilicemos para entenderlas- se mueven, a veces con mucha fuerza. Siguen un camino, una trayectoria; apuntan hacia nuevas conformaciones. En los procesos urbanos hay puntos de partida, orgenes y entornos condicionantes. Hay tambin fuerzas que empujan y frenan, trayectorias marcadas por jalones y seales en el camino; un bagaje de recursos que pautan distintas posibilidades: imgenes, ideas, experiencias orientadoras y creatividad, tanto para buscar el camino como para imaginar los escenarios de llegada. Montevideo, nuestra ciudad, con sus condicionantes y sus propuestas para los prximos aos, plantea a su pueblo el desafo de optar en el camino y construirse hacia el futuro en
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base a los intereses y los valores colectivos, abriendo un ancho cauce y poniendo en el centro de la atencin los derechos bsicos a una vida digna, a los servicios y los espacios que la hagan posible y favorezcan la solidaridad, la convivencia democrtica y la armona entre sus habitantes. Las experiencias, compartidas por tantos, que se recogen en las pginas que siguen, constituyen sin duda un capital social de nuestra ciudad. No slo por la relevancia arquitectnica de los conjuntos de viviendas construidos por el sistema cooperativo, ni por su impacto en la solucin de la crucial necesidad de vivienda decorosa de quienes resolvieron, gracias a ellos, si lugar en la ciudad. Tambin esta experiencia social bsica apunta a la construccin de actores sociales y territoriales de tipo colectivo y solidario; a su relacin concreta con la tierra en la ciudad, con la fabricacin de materiales, con la obtencin y el manejo del crdito. Tiene que ver con la organizacin del aprendizaje y del trabajo colectivo, con las relaciones entrabladas entre las cooperartivas y su federacin con las autoridades pblicas y con las varias instituciones competentes: legislativo nacional y departamentales, Ministerio de Vivienda, Banco Hipotecario, Intendencias, institutos de asistencia tcnica. A lo largo de tres dcadas, a travs de situaciones econmicas y polticas muy diferentes, se acumula, se decanta, se corrige y se potencia la experiencia de las cooperativas de ayuda mutua en el Uruguay y en Montevideo.
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Leer esa trayectoria me parece que plantea un doble desafo: el de su proyeccin hacia adelante, avanzando, profundizando, adaptando, corrigiendo rumbos y pasos; y el de su aprovechamiento social en otros contextos, en funcin de otras necesidades populares, rescatando semillas que pueden germinar, ayudando a resolver problemas diferentes en base a algunos valores y a algunas herramientas que se consolidaron y decantaron en las cooperativas y en FUCVAM. Quizs algunos de los problemas actuales de la ciudad y de sus habitantes, ganara mucho si logrramos analizarlos y encarar caminos de solucin recogiendo lo que dicen y lo que subyace a estas pginas. Los grandes temas de la consolidacin de las periferias, de la regularizacin de barrios, de los equipamientos sociales de las nuevas urbanizaciones populares, de la rehabilitacin y redensificacin de la ciudad construida, no son especficamente temas de las cooperativas de vivienda por ayuda mutua; pero s son temas de necesidades populares y de la autogestin concertada con las polticas pblicas. Para que Montevideo se encamine en el futuro hacia una casa comn equitativa y solidaria, necesitamos estimular la creatividad y reafirmar la esperanza. Para eso este libro nos servir de estmulo. Sus autores tienen mucho que dar, y un buen balance entre experiencia acumulada y posibilidad de accin imaginativa. Sus
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interlocutores directos, los protagonistas, se reconocern, se autoanalizarn, y se sentirn estimulados. Y quienes estamos preocupados por el futuro de nuestro pueblo y de nuestra ciudad y trabajamos para ellos, intentando prever y mejorar, recurriremos muchas veces a lo dicho y a lo implcito en estas pginas. Quiero agradecerles su trabajo y tambin la invitacin a escribir estas lneas.

Dr. Patricio Rod Director de la Unidad Central de Planificacin Intendencia Municipal de Montevideo

Introduccin:

n estas reflexiones acerca de las alternativas de insercin urbana de los sectores de menores recursos recorreremos las tres ltimas dcadas analizando el crecimiento que se ha venido produciendo en Montevideo y su relacin con el problema de la vivienda de los sectores sociales en estudio. En primer lugar, analizaremos en forma sinttica el contexto poltico-econmico que caracteriz el perodo, focalizado desde la problemtica que nos preocupa. Por otro lado, en la segunda parte, analizaremos el proceso que ha generado el crecimiento de la ciudad en estas tres dcadas mirado desde sus dos extremos: los procesos de rehabilitacin urbana y la expansin de los lmites urbanos por medio de ocupaciones de tierras en la periferia. Ambos aspectos referidos exclusivamente al estudio de las alternativas que se fueron presentando para nuestro actor social seleccionado. En la tercera y ltima parte del libro estudiaremos el caso de las ocupaciones colectivas promovidas por el movimiento cooperativo y reflexionaremos acerca de las enseanzas que este proceso nos deja.

CAPTULO I.Las polticas de viviendas en la historia

El contexto poltico - econmico1:

ruguay, a diferencia de los dems pases de Amrica Latina, desarroll ya desde principios de siglo un modelo de gestin de Estado en relacin a la legislacin laboral y la aplicacin de polticas sociales que caracteriz el "Estado de Bienestar" uruguayo. La intervencin estatal se basaba en el desarrollo econmico con recursos provenientes de la demanda de productos uruguayos, cuyo alto valor de exportacin volcado a la economa nacional se traduca en la aplicacin de las polticas sociales que satisfacan las necesidades bsicas de la poblacin.

Todo el proceso histrico que se analizar en lo relacionado con las polticas de tierras y viviendas se encuentran documentados y citados en la bibliografa final, para permitir la recurrencia a las publicaciones de primera mano. Las citas corresponden slo cuando se transcribe lo dicho por otro autor. Sin desmedro de ello, la interpretacin y anlisis de los hechos histricos es responsabilidad absoluta de los autores pudiendo los lectores coincidir o no con nuestra versin de esa historia 8

A partir de 1956 el modelo del "Estado de Bienestar" comienza su desintegracin inicindose una degradacin de las polticas sociales con la disminucin drstica de los beneficios otorgados a los sectores asalariados. Comienza un proceso de crisis econmica que se presenta en forma acelerada e incide en todos los sectores productivos de la economa nacional afectando, como problemtica social del momento, a la vivienda, la educacin y la salud (informe de la CIDE - CEPAL, 1960) Las propuestas elaboradas por la CIDE (Comisin Interministerial para el Desarrollo Econmico creada con el objeto de elaborar propuestas que integraran las polticas sociales al modelo de desarrollo econmico) no fueron finalmente aplicadas, pero algunas de sus conclusiones dieron la base para el desarrollo de una legislacin social de avanzada como lo fue la Ley Nacional de Viviendas (1968) la que permiti un fabuloso dinamismo en la construccin de viviendas populares, con la construccin de numerosascooperativas de viviendas por ayuda mutua y ahorro previo, entre otras soluciones. En ambos casos se busca canalizar la autogestin y la participacin de los grupos destinatarios. Su correlato urbanstico llamado Ley de Pueblos y Ciudades, preparado por el mismo equipo, no pas de proyecto y dej un vaco poltico y legislativo que est an por llenarse2.
Dr. Patricio Rod, artculo titulado Montevideo, Involucin o esperanza, Revista Nueva Sociedad N 114, 1991. 9
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A fines de la dcada del 60 se consolida una orientacin econmica propulsora del libre juego del mercado y la restriccin del gasto pblico en polticas sociales. En el caso especfico de la poltica habitacional, en los primeros aos de la dcada del setenta, se abandonan los objetivos de la Ley Nacional de Viviendas de 1968 y se sustituyen por criterios de rentabilidad bancaria. Se produce, hacia fines de la dcada del setenta, el llamado "boom" de la construccin que favorece profundamente las diferencias sociales, dejando a los sectores asalariados con grandes carencias habitacionales. En el perodo del 80 se consolida y agrava la crisis econmica del pas. Con el proceso de recuperacin de la institucionalidad democrtica no se producen cambios significativos en la aplicacin de las polticas sociales, mantenindose las caractersticas neoliberales en la poltica econmica. Este perodo marca un retroceso econmico y social con aumento de las situaciones de informalidad en el empleo urbano y una cada abrupta del poder adquisitivo de los salarios. La consecuencia inevitable de todo esto, en materia habitacional, es la permanencia y acentuacin del dficit habitacional, ubicado en 1963 en ochenta y cinco mil unidades (CIDE - CEPAL), mientras que otros estudios lo ubicaban, ya para aquella poca, en los cien mil. Esta cifra hoy estara claramente superada y alcanzara a afectar el 40% de la poblacin de bajos recursos.

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La tierra, la vivienda y las polticas pblicas:

a dcada del 50 registra un considerable aumento en la construccin de viviendas impulsada, esencialmente, por un lado el sector privado que opera al amparo de la ley de propiedad horizontal; por otro, el sector pblico, a travs del Instituto Nacional de Viviendas Econmicas (INVE) y el Municipio de Montevideo (IMM). El crdito pblico en el perodo se canaliza a travs del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), alcanzando en los aos 1956 y 1957 los montos ms elevados, a partir del cual se agudiza la crisis y con ella la descapitalizacin del banco. En 1963 la participacin del BHU desciende del 27% (alcanzado en 1957) a tan slo el 3% (Terra, 1983). Entre los aos 1955 y 1968 el mayor caudal del crdito pblico destinado a la construccin de viviendas fueron concentrados en unidades mayoritariamente destinadas a los sectores altos y medios-altos respaldando, en buena medida, la especulacin inmobiliaria. No hubo incidencia de estos crditos en las carencias habitacionales de los sectores ms carenciados y, mucho menos, a los
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marginales (entendemos por sectores marginales los que se encuentran fuera del sistema productivo formal). La ley N10.751 (propiedad horizontal) de 1946, inicialmente pensada para la produccin de viviendas para los sectores de escasos recursos, comienza en realidad a dar frutos a partir de 1953 en que se complementa con crditos hipotecarios favoreciendo, finalmente, a las grandes inversiones especulativas. Su crecimiento en el perodo de 1953 a 1959 pasa del 20% al 70% de los permisos de construccin otorgados en la poca (Terra, 1983). Si nos detenemos un poco en el anlisis de esta ley y sus ampliaciones posteriores (incorporacin al rgimen de propiedad horizontal), que ha sido importantsima en la evolucin de nuestra ciudad, vinculada fuertemente al tema de la vivienda y al del urbanismo, vemos que su propsito fue lograr una divisin en la propiedad en las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, que las pusieran al alcance de los sectores de menores recursos (Nicolich, G., Porro, H., 1980 ). Siguiendo la referencia a los citados autores, en un informe de la Comisin de Constitucin, Legislacin General y Cdigos de la Cmara de Representantes, se deca: En nuestro concepto este proyecto vendr a facilitar la solucin de la vivienda, para los que no son ni demasiado pobres ni demasiado poderosos. La llamada clase media....ser la beneficiaria directa de este nuevo rgimen de la propiedad inmueble.. (Nicolini, G., Porro, H., op. cit.)
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Visto desde esta perspectiva, la historia muestra que la ley ha logrado exactamente lo que se ha propuesto, pero fue dirigida a los sectores medios-altos de la poblacin. El sector medio-bajo y bajo, trabajador formal, de la sociedad qued fuera. Luego, a nuestro juicio, stos se veran contemplados con la legislacin del cooperativismo de ayuda mutua. Los sectores ms carenciados habran quedado desplazados totalmente. Las realizaciones pblicas son de escasa magnitud incidiendo muy poco, por tanto, en el dficit habitacional. Estos programas fueron, adems, lentos y descoordinados y con grandes carencias en lo que refiere a los servicios y equipamiento urbano necesarios. Es frente a esta realidad que, ya desde la dcada del 50, comienzan a producirse las edificaciones clandestinas en terrenos fiscales, los rancheros suburbanos (cantegriles), as como el altamente rentable mercado de arrendamiento de casas de inquilinatos y pensiones en fincas viejas y deterioradas de los barrios cntricos de la ciudad.

El contexto de la ley nacional de viviendas:

n la dcada del 60, con la escasez de recursos para la formacin de capital se priorizaron las polticas de acumulacin y crecimiento,
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importadas directamente de los pases desarrollados, sobre las polticas sectoriales que pasaron a tener un carcter ms marginal. Con la evolucin del proceso de formacin capitalista, las estrategias y polticas de valorizacin privada del capital se constituyeron en un elemento decisivo en el desencadenamiento de la dinmica de concentracin y de acumulacin territorialmente desigual. Este es, precisamente, uno de los "problemas urbanos" inherentes a la dinmica del modelo "fordista"3 aplicado, la tendencia a la progresiva concentracin territorial, a la primaca urbana. Esta concentracin territorial fue vista desde perspectivas contrapuestas, para algunos fue un fenmeno negativo, generador de desequilibrio, desbalance en la distribucin de los ritmos de acumulacin y de crecimiento, as como de las condiciones de la calidad de vida de la poblacin (inequidad social y segregacin urbana); para otros pesaban ms los aspectos favorables de la concentracin para alcanzar mejores niveles de productividad, as como aquellos aspectos referidos a la economa en el costo de urbanizacin.

Bajo el impulso de la dinmica econmica que comenz a desencadenarse en la economa capitalista en los aos que seguieron a la crisis del ao 29 comenz a concebirse un nuevo modelo caracterizado como un rgimen de acumulacin intensiva basado en los principios tayloristas de la organizacin cientfica del trabajo, la regulacin estable de las relaciones entre capital y el trabajo y la consolidacin de la gran empresa manufacturera. 14

En definitiva, las polticas implementadas bajo este modelo se basaron en un Estado hipercentralizado, nico representante legtimo de las polticas urbanas. Estas, que priorizaron, como ya se dijo, lo territorial sobre lo social, quedaron reducidas a acompaar el crecimiento econmico proveyendo de la infraestructura y los medios de consumo colectivo a fin de asegurar la movilizacin y la reproduccin de la mano de obra. Este modelo, de corte evolucionista, supone la existencia de un principio "positivo" identificado con el movimiento universal hacia el progreso siguiendo un modelo que sirve a todos por igual y uno "negativo" identificado con las resistencias tradicionales de caracter local que quieren ser reconocidas como diferentes y ser atendidas de acuerdo a la especificidad de su caso. Coincidiendo con Alain Tourain (76) en su libro "Sociedades Dependientes", "la diversidad reemplaza la sucesin, el espacio se sustituye por el tiempo, las polticas a la evolucin..". Se hace necesario, entonces, elaborar mltiples proyectos que respondan a las mltiples necesidades. Pero, nos estamos adelantando a la historia, lo cierto es que, a partir de la dcada del 60, con la falta de recursos propios se recurre a la financiacin externa (Banco Interamericano de Desarrollo -BID- y Agencia Interamericana para el Desarrollo AID), acorde con la poltica que, en lo general, se llev a cabo en el Uruguay de la poca. Es como contrapartida de stas que se crea la CIDE, comisin especial con el cometido de elaborar propuestas que integraran las polticas sociales al nuevo modelo
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de desarrollo econmico. A partir de los estudios elaborados por esta comisin es que se estimula la creacin de Cajas de ahorro y prstamo y las cooperativas de viviendas, que son la base de la redaccin de la Ley Nacional de Viviendas a fines del ao 1968. El aspecto ms positivos de la actuacin de la DINAVI (Direccin Nacional de Viviendas creada por la ley) fue, sin duda, su poltica de incentivo al sistema cooperativo. Aqu se ve claramente como los proyectos especficos dan una respuesta mucho mayor a las necesidades reales de la gente que la aplicacin de polticas estndar. Lo ms cuestionable es la falta de control de los proyectos presentados, tanto en lo que se refiere a la localizacin como a sus proyectos arquitectnicos. La mayora de los conjuntos realizados carecen de un criterio global que los encuadre dentro de procesos de planificacin urbana y territorial adecuados. Esta falta de criterios globales, de polticas de Estado referidas al tema de la vivienda sern la regla que nos acompaar hasta nuestros das. Con la ley Nacional de Viviendas se crean novedosos instrumentos jurdicos buscando alcanzar una solucin definitiva al problema de la vivienda. La ley de cooperativas de viviendas, que ha sido modelo para toda Amrica Latina, introduce aspectos innovadores como el rgimen de tenencia de usuarios, la autogestin, as como, a pesar de ser el aspecto que ms se ha discutido, el trabajo por ayuda mutua. La gran interrogante de la gestacin de la ley Nacional de Vivienda es el llegar a desentraar el cmo fue posible, bajo
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un gobierno de probada raz conservadora y opositora a todo lo que fuera desarrollo del movimiento popular, el crecimiento del movimiento cooperativo que, a la postre, generara el movimiento social urbano de mayor envergadura del pas. Hay datos econmicos significativos que sustentaran la hiptesis de que el nacimiento de esta ley responde a una imperiosa necesidad de la Industria de la Construccin para su supervivencia. Se dan elementos tales como los que se expresan a continuacin El Parlamento vot en 1968 la ley 13.728 - Ley Nacional de Viviendas - Para entonces el pas ya haba pasado en pocos aos de porcentajes de inflacin anual del 20% a ms del 50%, a partir de 1965, con un pico de 136% (rcord nacional) en 1967. Al mismo tiempo, el precio del dlar en el mercado financiero, que era de poco menos de $3 en 1955, haba pasado a $11 en 1962, $128 en 1967 y $249 en 1968. A todo esto, el salario real haba cado un 20% en su valor entre 1957 y 1966 (Melgar y Cancela, 1987). Traduciendo estas cifras a la realidad de la vivienda, se observa que: ..los metros cuadrados construidos por ao caen de ms de un milln y medio en 1956 a la mitad en 1963; la inversin en viviendas en relacin al PBI (producto bruto interno) cae en un 50% en el mismo lapso; los prstamos escriturados por el BHU, organismo financiador de la vivienda, pasan de una cifra del orden de los 10.000 millones de pesos en el perodo 1955-1958 a slo 350 millones en 1958(Nahoum, 1986) No slo los nmeros hablan, en el anlisis de las opiniones de quienes vivieron directamente la situacin, es
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claro que todos hacen referencia a la difcil situacin por la que pasaba la industria de la construccin. Para propiciar estos sistemas, para poner en marcha, en fin, el vasto plan de construcciones que las empresas requeran, luego de una dcada de crisis de esa industria, es que se vota la ley. Dentro de esa estrategia el sistema cooperativo aparece como un captulo marginal integrado a la ley, ms para facilitar su trnsito parlamentario que para apoyar verdaderamente en l un intento de solucionar los problemas habitacionales(Nahoum, op. cit.)4 En el estudio del debate parlamentario que se diera para la aprobacin de la ley, vemos que slo el partido comunista fundamenta en contra, tanto blancos como colorados votan todos y cada uno de los artculos de la ley. El partido comunista a travs de sus legisladores del momento argumenta: La ayuda mutua es un sistema que, pretendiendo solucionar un problema de la clase trabajadora -la vivienda- trae como consecuencia, en definitiva, su sobre-explotacin (aunque no en forma monoltica, motivo por el que surgen los COVISUNCA, COVIADEOM, etc.) La dcada del sesenta estuvo claramente influenciada por la OEA (Organizacin de Estados Americanos) con lineamientos precisos para los pases del continente americano. No se nos puede pasar por alto que la OCA (Organizacin de Cooperativas Americanas) surge en ese perodo apoyada fundamentalmente por el Departamento de Estado de EEUU. No sera esta admisin de las cooperativas de viviendas, destinadas a los trabajadores, una forma de atemperar al
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Chavez, D., 1990

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movimiento sindical ante la gran polarizacin social que por aquellos tiempos se daba? Todos estos elementos hacen que la ley surja con la gran resistencia del movimiento sindical, el SUNCA (Sindicato UNico de la Construccin y Afines) se opone duramente, en un principio, al desarrollo de las cooperativas de ayuda mutua, debate fermental que slo los aos permitirn superar. Los trabajadores de la construccin vean, con esto, la prdida de sus fuentes de trabajo. Las permanentes oscilaciones econmicas de la industria de la construccin slo podan resolverse con una gran inversin estatal, cuestin que estaba totalmente garantizada con la ley. No slo se aseguraba una fuerte inversin estatal, sino que se aseguraba, con ella, la fuente de financiacin que provendra de los salarios de los trabajadores. La ley grava en un 2% los salarios de los trabajadores para la financiacin de viviendas populares. Es entonces, en este marco y, pese a que la ley no fuera pensada para ello, que surge el cooperativismo de viviendas por ayuda mutua. En un perodo muy corto, esta nueva modalidad constructiva pasar a ocupar el primer lugar de preferencia de los trabajadores de todo el pas, entre todas las opciones que la ley prevea. A partir del golpe de Estado en junio de 1973 el movimiento cooperativista comienza a ser desplazado de las
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prioridades en la utilizacin de los recursos del Fondo Nacional de Viviendas, los cuales a esa altura ya eran mnimos. A partir del cnclave Sols es totalmente excludo. A partir de all, la iniciativa en la construccin de viviendas recae sobre el sector privado.

El perodo post-dictadura y la situacin hoy:

on el retorno de la democracia se elabora un plan quinquenal de viviendas para el perodo 19851989 que busca, prioritariamente, dar solucin a los sectores ms carenciados de la poblacin. Enmarcado dentro del plan general y a corto plazo, se desarrolla un plan habitacional de emergencia para atender las situaciones de mayor gravedad, mediante la construccin de nuevas viviendas (erradicacin de cantegriles - plan Aquiles Lanza - y conjuntos habitacionales de inters social en predios municipales), la accin sobre el stock existente (reciclaje del Barrio Reus Sur, finalmente no realizado, para lo cual se llam a concurso de anteproyectos) y la terminacin de viviendas en construccin. Los hechos reales mirados a diez aos de esos planes son un plan Lanza que no se ha podido terminar nunca; un reciclaje del barrio Reus que no fue concretado profundizndose el deterioro de las fincas afectadas al extremo de que hoy debern ser realizadas a nuevo; habindose tan slo finalizado, en convenio BHU-IMM, algunos de los conjuntos comenzados
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en este perodo (caso del CH99 en el Buceo), destinados a sectores medios de la poblacin. En este perodo, a travs del BHU, se realizan planes mixtos y/o de promocin privada como fueron los PPT (Precio, Proyecto, Terreno) que comenzaron como una gran idea logrando precios razonables, pero rpidamente sus costos dispararon para terminar en conjuntos absolutamente excesivos para poder cumplir con los objetivos sociales que pretenda el plan. Pese a ello, algunos de los conjuntos realizados con este programa tuvieron como su mayor xito el radicarse en el interior de la estructura urbana, cesando la construccin de enormes conjuntos de viviendas en la periferia, aspecto sobretodo relevante para el caso de Montevideo. Otro programa destacable del perodo fueron las lneas para el reciclaje de viviendas, rehabilitndolas y transformndolas en apartamentos. Como aspecto positivo corresponde enfatizar su xito en la recuperacin o, mejor dicho, en el inicio de un proceso de recuperacin de barrios cntricos degradados (fundamentalmente el caso de la Ciudad Vieja, pero tambin Cordn, Parque Rod, etc.) Como aspecto negativo el hecho de no haberse dirigido, una vez ms, a los sectores ms carenciados y lo ms grave fue que propulsaron la
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expulsin de la poblacin carenciada de estos barrios y su sustitucin por sectores medios5. Frente a la escasa o nula actividad efectivamente dirigida a los sectores ms carenciados de la poblacin, se fueron incrementando las tierras ocupadas irregularmente en Montevideo. Si bien este proceso comienza en la dcada del 50, es a partir de 1980 que su crecimiento se acelera incrementndose en un 90,3% entre 1984 y 1990 y un 45% en los ltimos cinco aos, lo que hace un 176% entre 1984 y 1994 (datos del relevamiento realizado por INTEC, Instituto Tcnico para la Promocin del Desarrollo Integral, 1995). A partir de 1989 surgen los movimientos colectivos de ocupacin de tierras, que en sus orgenes fueron realizados en protesta por la falta de prstamos pblicos para vivienda, pero
Es importante destacar que estos programas son de gran importancia an cuando se dirijan a sectores medios y medios altos de la poblacin, siempre y cuando sean acompaados de polticas que acten en forma integrada dirigindose a los sectores ms carenciados. Ejemplo de estas polticas de integracin de sectores de diferentes niveles econmicos son aplicadas en muchas partes del mundo, un ejemplo claro lo tenemos en la ciudad de Boston en EEUU donde las polticas pblicas de viviendas prevn, en un mismo conjunto se integren familias ms pudientes, familias de ingresos intermedios con un porcentaje de los prstamos subsidiados y familias de escasos recursos con porcentajes ms altos de subsidios. De este modo se logra una poltica que no slo integra territorialmente a los sectores de distintos niveles de la poblacin evitando la segregacin urbana y territorial, sino un susbidio cruzado directo de la poblacin ms pudiente a la ms carenciada. 22
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que se fueron multiplicando luego, crendose hoy una cultura de las ocupaciones que las distingue claramente de los viejos cantegriles. Pese a que estos hechos son claramente justificados frente a una falta total de actividad pblica hacia los sectores de menores recursos de la poblacin, producen desarreglos urbanos que una vez establecidos son prcticamente imposibles de revertir y estn constituyendo las bases de nuestra ciudad de futuro. En los ltimos cinco aos la actividad pblica no ha variado demasiado el panorama, en relacin a las polticas habitacionales. S es de destacar la importancia de la creacin del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para atender la problemtica habitacional de los sectores ms carenciados rescatndose, sobre todo, la amplitud del criterio tomado donde se une, precisamente, el tema de la Vivienda con el del Ordenamiento Territorial y el Medio Ambiente. Pese a la creacin de la nueva cartera de Estado, las acciones concretas encaradas por el mismo a lo largo de su primer quinquenio y lo que va del segundo son muy escasas o prcticamente nulas. En este segundo perodo de gobierno se ha comenzado a atender con ms atencin sobretodo lo que se refiere al Ordenamiento Territorial y el Medio Ambiente, pero las olas de estas buenas intenciones no han llegado a Montevideo, donde por supuesto la realidad que nos
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encontramos dista mucho de los casos como Cabo Polonio o Punta del Diablo. La ley de Ordenamiento Territorial an no se concreta y la regularizacin de asentamientos precarios, altamente publicitada desde el Gobierno anterior todava no se ve. Pero an si la ley de Ordenamiento Territorial pudiera obtener los acuerdos y ser aprobada, cmo se podr actuar en forma ejecutiva sin una cartera de tierras que la respalde? El plan quinquenal de viviendas elaborado para el quinquenio 90-95 plante acciones de vivienda nueva, fundamentalmente a travs de la construccin de ncleos bsicos evolutivos (NBE) financiados por el BID6. Otra forma
Para definir un ncleo bsico evolutivo vamos a transcribir la definicin expresada por el propio MVOTMA en publicacin firmada por el Director Nacional de Vivienda Arq. Milton Estavillo en la ltima parte del perodo 1990-95: Para definir el ncleo bsico evolutivo es importante hacer una pequea resea de las leyes que lo crean. A partir del 17 de diciembre de 1968, la ley N 13.728 estableci ciertas categoras, superficies y condiciones respecto a las viviendas. Posteriormente, la ley N 16.237 del 27 de diciembre de 1991, introdujo algunas modificaciones, en particular la Tipologa de Ncleo Bsico Evolutivo (NBE) y la de viviendas de emergencia, completando la categorizacin de 1968 (art. 17 de la ley N 16.237). Esta ley define por NBE lo siguiente: Entindase por tal la vivienda mnima destinada a los sectores ms carenciados de la poblacin, capaz de brindar a sus destinatarios una solucin habitacional inicial. Debe cumpir con las siguientes condiciones: A) Que su superficie no sea inferior a 30m2. B) Que est construda en un predio cuya superficie no sea inferior a 100m2. C) Que permita como mnimo la ampliacin de 12m2., con un dormitorio adicional. D) Que para el caso de estar construida por un 24
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planteada para el acceso a la vivienda, preferentemente para compra de vivienda usada fue encarada por el Sistema Integral de Acceso a la Vivienda (SIAV)7. Otras lneas planteadas en el plan, como el caso del reciclaje de viviendas o el Banco de Materiales no han podido ser implementados. Las cooperativas de viviendas apenas fueron consideradas en la ltima parte del perodo. Este perodo marca, sin duda, el punto ms bajo en la historia de las polticas pblicas de vivienda social (excluyendo el perodo de facto).

Por su lado las Intendencias Municipales fueron inhabilitadas en su derecho de reclamo del porcentaje
ambiente y cuarto de bao, admita una sub divisin posterior de aquel en dos. E) Que su valor de construccin no supere los lmites mximos estabecidos por la reglamentacin . Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda.- Son prstamos para vivienda otorgados por el MVOTMA al que pueden acceder todas las personas mayores de 21 aos que residan en el pas, no sean propietarios ni pertenezcan a alguna cooperativa de ahorro o de ayuda mutua que haya iniciado la ejecucin de un programa de viviendas y que el ingreso familiar sea inferior a las 60 unidades reajustables (UR). El tipo de vivienda al que se puede acceder y las condiciones de financiamiento estn de acuerdo al total de ingresos del ncleo familiar. 25
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correspondiente de los recursos del fondo nacional de viviendas para el Departamento al ser derogado el artculo 1218 de la ley nacional de viviendas en las modificaciones establecidas junto con la creacin del MVOTMA. El Municipio de Montevideo, hurfano de los recursos a que tena derecho, previo a las modificaciones expresadas, puso en marcha un plan definiendo, con recursos propios, mltiples programas: creacin de una cartera de tierras9, regularizacin de asentamientos precarios10 y de barrios y condominios11, experiencias piloto en materia de viviendas en la bsqueda de sistemas innovadores de construccin que permitan abaratar costos con mayor calidad de obra12 y, finalmente, experiencias

Art. 121 derogado.- Los Gobiernos Departamentales podrn reclamar una participacin de hasta el 50% (cincuenta por ciento) de las metas departamentales del plan del sector pblico...
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El Decreto N 24.654 crea la cartera municipal de tierras para viviendas En el perodo 1990-95 se entregan 100 h de tierras a grupos organizados e individuos propiciando una poltica social de tierras.

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La regularizacin de asentamientos precarios en propiedad municipal trabajando desde los aspectos fsicos, sociales y legales con las familias que ocupan esos predios La regularizacin de condominios que se arrastran desde 1971 dndose la titularidad de barrios - los llamados condominios - de acuerdo con a ley 13.939 del 23 de diciembre de 1970. Experiencias como COVITRIVIC, Villa Teresa, COVIGOES MATRIZ 26

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de rehabilitacin y reciclaje por ayuda mutua y autogestionaria13 (tema que desarrollaremos en el prximo captulo) Otras experiencias realizadas en convenio entre la IMM y el MVOTMA que dieron resultados interesantes de analizar y replicar fueron la construccin de viviendas cscara 14por cooperativas de viviendas, caso de COVITU 78 15 (inaugurada en 1993) y las cooperativas COVILG y COVITRAB (en ejecucin)16
Experiencias como PRETYL, COVIGOES RECICLAJE, COVICIVI, MUJEFAS 14 El instituto de asesoramiento tcnico VIMA, que asesora a la cooperativa de viviendas COVITU 78, propone una alternativa al ncleo bsico evolutivo (NBE) a costos similares de ejecucin. Se trata de realizar una vivienda evolutiva, pero con evolucin hacia adentro, o sea que crece hacia su interior y no hacia atrs o al costado como los NBE. La cscara, de doble altura en este caso, permita alcanzar con costos muy inferiores un crecimiento mayor. Esta solucin es adems superior, a nuestro juicio, debido a que permite alcanzar una imagen urbanstica mucho ms uniforme, no slo al iniciar los crecimientos sino ya desde que se inaugura el barrio. Cooperativa de viviendas Ituzaing 78 se forma con once familias provenientes del desalojo de una pensin en la calle Ituzaing N 78 y pasan a ocupar la vereda hasta que la IMM les ofrece un terreno en el barrio Bella Italia COVITU 78 formaba parte de la experiencia realizada en convenio entre la IMM y el MVOTMA firmada en 1990 para la construccin de 400 NBE. Luego de mltiples negociaciones el MVOTMA acept la incorporacin de cooperativas de vivienda por ayuda mutua, incorporndose entonces aquella junto con COVIHON I, asesorada por el Centro Cooperativista Uruguayo. 27
16 15 13

En el perodo actual es de descatar como programa interesante el de rehabilitacin de la Aguada, implementado por el BHU, al que se lo designa como programa nacional de recuperacin urbana: hacia una movilizacin integral de fondos. Como socios en esta propuesta se nombra a la sociedad, en primer trmino, seguido de instituciones pblicas y privadas que co-gestionen la experiencia. Ante una propuesta de este tipo cabra, entonces, la incorporacin al programa de los sectores carenciados, que a travs de los organismos pertinentes, MVOTMA e IMM - para el caso de Montevideo- pudieran acceder a los subsidios correspondientes para comprar y reciclar o construir en la zona de prioridad? Caben acciones mixtas que habiliten que los sectores menos pudientes accedan a propuestas como stas? Cabe la incorporacin del movimiento cooperativo en este programa? Cabe la incorporacin de los sectores de la poblacin que viven tugurizados en la zona o comenzaremos una nueva etapa de desalojos masivos como a fines de la dcada de los ochenta?. Creemos que la presentacin de propuestas especficas ante el BHU debera admitir la incorporacin de estos sectores al programa y, de ser as, se podra lograr una accin
En convenio posterior, firmado en 1992, se inici una nueva experiencia mixta entre NBE y Cooperativas de Viviendas en los terrenos municipales ubicados en Teniente Rinaldi y Rafael, aqu se construyen COVILG, COVITRAB y otra COVIHON. Es importante destacar que mientras las experiencias cooperativas estn ya muy avanzadas, los NBE an no han comenzado a construirse. 28

verdaderamente integral, que es lo que en definitiva necesita esa zona. Para ello ser necesario la admisin de subsidios especiales para estos sectores, que provengan del MVOTMA - a travs, por ejemplo, del SIAV - as como admitir acciones autogestionarias y de ayuda mutua que permitan reducir los costos financieros que recaern sobre las familias que se involucren. Es importante recordar aqu todo lo analizado en el contexto a la creacin de la Ley Nacional de Vivienda de 1968 que surge buscando sacar de la crisis en la que se encontraba la industria de la construccin y termina habilitando un crecimiento impresionante de una nueva modalidad constructiva: el cooperativismo de viviendas. No ser oportuno tener en consideracin que son las propias cooperativas quienes podran dar mayor vigor en una experiencia nica de rehabilitacin integral en la ciudad de Montevideo? No ser el momento de dejar de lado los conflictos histricos creados entre el BHU y el movimiento cooperativo de ayuda mutua, as como todos los conflictos de caracter poltico, para iniciar el camino hacia una verdadera poltica de Estado en esta materia?

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CAPTULO II.La desurbanizacin de la urbanizacin

Los conceptos de desurbanizacin urbanizacin descapitalizada:

de

a tierra urbana se ha convertido para Montevideo, al igual que para el resto de las ciudades latinoamericanas, en uno de los elementos ms conflictivos en relacin al acceso al espacio urbano por
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parte de los distintos sectores sociales. El crecimiento anrquico de las ciudades y su desigual desarrollo se relacionan en gran medida con el fenmeno de la propiedad de la tierra. El anlisis del mercado del suelo se entiende desde una dimensin que lo relaciona con el problema de la vivienda, la sociedad y la economa en general. El suelo como medio natural y su accesibilidad social, entendiendo que el "nivel de los precios del suelo apenas depende de las cantidades ofrecidas, sino ms bien de las posibilidades de construccin"17. En este sentido, como ya hemos analizado, la situacin de los nuevos asentamientos urbanos que se producen a partir de la Ley Nacional de Viviendas, en la dcada del 70 no responden a ningn plan de desarrollo urbano o poltica de tierras observndose, claramente, una descoordinacin de los distintos actores y agentes responsables. Esto, unido a la situacin socioeconmica de la poblacin, ha determinado el hecho que, en Montevideo, se haya producido un marcado decrecimiento poblacional en las zonas cntricas y mejor servidas mientras, por otro lado, se haya expandido la ciudad a zonas carentes del equipamiento urbano. En efecto, ya a partir de la dcada del 40, los sectores de ms altos ingresos se fueron trasladando desde el centro de la
17

Topalov, 1984 31

ciudad hacia la costa este, a lo largo de las playas Pocitos, Buceo, Malvn y Carrasco, e incluso ms all de los lmites del Departamento. Del mismo modo, pero hacia el norte y noroeste del Departamento, con la desintegracin del "welfare state" ya a partir de la dcada del 60 pero profundizndose en el 80, los sectores de bajos ingresos comienzan a desplazarse al no poder mantener el pago de las altas rentas de las zonas cntricas. Este fenmeno inici un proceso de estratificacin urbana y segregacin social que se ha ido acentuando hasta nuestros das. Junto con este proceso de segregacin se producen dos fenmenos muy importantes de destacar a los efectos del anlisis del mercado del suelo: por un lado, un fenmeno de "urbanizacin descapitalizada" (Terra, 1978), propio de muchas ciudades de Amrica Latina, que significa que las inversiones en el equipamiento urbano bsico (pavimento, saneamiento, agua y electricidad) llegan con retraso en relacin a la ocupacin del suelo. Por otro lado, la existencia de reas urbanas cntricas en progresivo estado de deterioro, que se vacan y tienden a ser ocupadas por los estratos de ingresos ms bajos. La movilidad residencial observable en Montevideo, en las ltimas dcadas a consecuencia de la situacin socioeconmica que se vive en el pas, ha producido un marcado decrecimiento poblacional en las zonas cntricas y mejor servidas de la ciudad. Este fenmeno produce deseconomas urbanas que la poblacin hoy no est en condiciones de afrontar.
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Seguir haciendo ciudad o rehabilitar la ciudad existente18:

abra preguntarse si es posible contribuir a la rehabilitacin del casco urbanizado revirtiendo los procesos de deterioro fsico, social y ambiental, mediante la insercin de vivienda de inters social a travs del Sistema Pblico. Esta pregunta trae implcitos cuatro cuestionamientos:

18

Berda, A., Fossati, R., Trinchitella, J., Trabajo presentado ante el VII Seminario de Arquitectura Latinoamericana (SAL) Ciudad y Arquitectura Polticas Pblicas y Vivienda Sociall: Hacer ciudad y no asistencialismo, 1995 33

A) por un lado, es necesario saber si la capacidad de la estructura edilicia deteriorada y los intersticios de la ciudad permiten satisfacer, o no, un porcentaje importante de la demanda de vivienda; B) por otro lado, es de orden preguntarse si la poblacin beneficiaria de estos programas podra trabajar por ayuda mutua en obras de reciclaje, con la seguridad y el cuidado que ello implica; C) en tercer lugar, para que la duda inicial pudiera contestarse, es muy importante saber si se puede insertar vivienda social en el corazn de la ciudad, recuperando y reciclando fincas con elevado nivel de deterioro y/o construyendo otras nuevas, lo que implica costos compatibles con las pautas que se establecen para estas franjas en el Sistema Pblico con una inversin pblica final por lo menos similar a la requerida al construir las mismas en la periferia. D) Por ltimo, es muy importante analizar en manos de quin queda la plusvala de la renta del suelo, en un mercado libre de oferta y demanda, luego de la intervencin?. Veamos uno a uno los cuatro temas descriptos: A) "LA URBANIZACIN SE DESURBANIZA, EXTENDINDOSE INTERMINABLEMENTE" Montevideo ha sufrido muy tempranamente un proceso de urbanizacin que lleva a que exista un importante porcentaje de "stock edilicio" bastante envejecido. Segn la Encuesta
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Nacional de Vivienda y Arrendamiento (D.G.E. y C., 19861987). Paralelamente a este fenmeno, ya desde la dcada del 40, se ha venido produciendo una movilidad territorial de los sectores de ingresos medios y altos de la sociedad hacia la zona costera este, traspasando los lmites del Departamento. Del mismo modo, pero hacia el norte y oeste del Departamento, entre la dcada del 60 y del 70, los sectores de bajos ingresos comenzaron a desplazarse abandonando los barrios cntricos de la ciudad. Este movimiento interno gener un vaciamiento poblacional de las zonas ms antiguas y consolidadas de la ciudad, que poseen una estructura de servicios que se ha visto subutilizada, con el consiguiente abandono y deterioro fsico y ambiental. El estado fsico de las estructuras edilicias existentes en los barrios cntricos vemos que, en 1987 un 30,86% de las construcciones tenan ms de 50 aos (126.000 viviendas). De ellas, la tercera parte son de calidad "mediana" o "confortable" y ms. De acuerdo con la informacin estadstica que se posee, un 12,6% del total del "stock" tiene ms de 100 metros cuadrados de construccin (es decir que podra dividirse en por lo menos dos viviendas) y en un 47,45% de ellas hay ms de 20m2. por persona.
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Unas 6.000 fincas de Montevideo (3%), que tienen ms de 50 aos de construidas, tienen ms de cinco dormitorios y otras 13.000 propiedades (6%) tiene cuatro dormitorios con, en general, entre 4 y 5 metros de altura de techos, lo que significa que podran, potencialmente, dividirse tambin en altura transformndose en varias unidades de vivienda. En relacin al estado de conservacin, un 15,7% se encontraban, para el ltimo censo en 1985, en mal estado o ruinoso (65.830 viviendas); existiendo un porcentaje de fincas vacas que supera ampliamente el criterio internacional de aprovechamiento del stock de viviendas (3% al 4%) alcanzando en 1985 un 7,9% (33.300 viviendas). En relacin con la tierra ociosa no fraccionada, dentro de los lmites de la ciudad, existen 1.512 h en baldos absolutos y 1.632 h en baldos con casilla o edificio en predios de 5.000 mts. hasta 10 h. Siendo el 74% de ellos fraccionable (datos del proyecto de desarrollo urbano y polticas comunales, IMM-PNUD, 1988) Por ltimo, en relacin a la utilizacin de la infraestructura y los servicios existente (saneamiento, agua, electricidad, telfono, transporte, escuelas, policlnicas, bibliotecas, etc.), se registra en la zona central de la ciudad una capacidad ociosa como consecuencia de las bajas densidades, por lo que la densificacin de stas reas hace econmicamente ms rentable la inversin. Frente a esta situacin se hace imprescindible, al momento de construir viviendas por el Sistema Pblico, asumir
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un papel ordenador y planificador en relacin al crecimiento de la ciudad, procurando la implantacin de las viviendas en las zonas con buen nivel de equipamiento de infraestructura de servicios.

B) QUE IMPLICA REHABILITAR LA CIUDAD CON VIVIENDA SOCIAL? El Gobierno Departamental de Montevideo ha puesto en marcha un programa de vivienda y rehabilitacin urbana y edilicia basado en experiencias piloto, buscando obtener sistemas constructivos que habiliten la construccin de viviendas de mayor calidad y rea, a menor costo, mediante acciones de reciclaje y recuperacin del patrimonio edilicio de la ciudad, con la participacin activa de la poblacin involucrada. La poltica llevada a cabo en este sentido, fue realizada con familias agrupadas en cooperativas de vivienda, buscando que, por intermedio de esta asociacin, ellas pudieran canalizar mancomunadamente sus esfuerzos, asumiendo, bajo esa forma,
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los derechos y obligaciones que supone el proceso de construccin de sus viviendas y administracin ulterior de los conjuntos. Estas experiencias, realizadas en forma piloto, deben ser analizadas buscando su replicabilidad de modo que habiliten el real pasaje de lo "micro" a lo "macro". Esto se hace imprescindible a la hora de discutir las alternativas de insercin de la vivienda social en polticas de reciclaje. La rehabilitacin urbana exige procesos complejos que implican la necesidad de crear una "conciencia" de su significado y un cambio de mentalidad respecto a algunos criterios fuertemente arraigados y defendidos por las organizaciones populares, sin que esto signifique una disminucin en el concepto de vivienda digna. La construccin de viviendas a partir de una estructura existente no es slo un tema econmico donde se busca el mximo aprovechamiento del "capital fijo" existente, densificando las zonas con mejores niveles de infraestructura y servicios. Significa, asimismo, la refuncionalizacin de edificios antiguos a las condiciones de vida de hoy, acondicionando los aspectos estructurales y funcionales, recualificando la ciudad existente en lo fsico, social y ambiental; potenciando, adems, los valores histrico culturales que definen la "memoria de la ciudad". Los edificios que renen las condiciones para ser transformados en unidades de viviendas son, fundamentalmente, los anteriores a 1920. Las tipologas de
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estos edificios condicionan en algunos aspectos los resultados finales as como la capacidad de aquella condiciona la cantidad de viviendas resultantes. La utilizacin de los edificios de la poca en obras de reciclaje requiri cambios en la normativa que fueron necesarios de ajustar a efectos de aprovechar esas estructuras existentes. Por ejemplo, para mencionar alguna de ellas: la altura de techos que encontramos en las fincas reciclables es, en general, de entre cuatro y cinco metros, por lo que para ser entrepisados, condicin bsica para lograr su transformacin en varias unidades, fue necesario modificar la reglamentacin que estableca el mnimo de 2,40mts. admitindose alturas de 2,20 metros en el 50% de la vivienda y de hasta 2,10 en caso de cocinas, baos y pasillos. Las "desventajas" que pudieran significar estas modificaciones respecto de una obra nueva, as como la cierta rigidez por causa de la necesidad de mximo respeto a esas estructuras existentes, se ven ampliamente compensadas por las ventajas que ella ofrece: estar situada en el centro de la ciudad, alcanzar niveles constructivos de gran calidad por partir de estructuras realizadas en base a materiales nobles dispuestos generosamente (muros de grandes espesores con excelentes niveles de aislacin trmica y acstica), la calidez formal con grandes patios interiores y hasta un "derroche" de reas que hoy sera imposible proveer.
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Pero las obras de reciclaje implican, tambin, trabajos cuidadosos; una recuperacin meticulosa de los materiales que se "quitan" a la estructura, de modo de que sean reutilizados en otros lugares. Requiere un conocimiento de lo que significa rehabilitar un edificio y por tanto la ciudad que de ellos se conforma, una "cultura de la rehabilitacin" que debemos entender, aprehender y difundir. Requiere, asimismo, un apoyo tcnico que garantice la correcta y segura ejecucin de las obras que, hasta hace muy poco se consideraban altamente especializadas, en donde la ayuda mutua y el trabajo de mano de obra no especializada era impensable. C) DE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: "La incidencia del costo de la infraestructura y servicios en las polticas pblicas" A la luz de las experiencias realizadas por el Gobierno Departamental de Montevideo, parecera que los procesos de deterioro y segregacin social que presenta hoy la ciudad son evitables y reversibles con polticas urbanas coherentes y contnuas que procuren no perder los valores urbanos y de calidad de vida de sus pobladores. Estas experiencias, que fueron realizadas con la intencin de que fueran ejemplos replicables posteriormente, generadores de desarrollo social, fsico y ambiental, nos reconfirman la hiptesis planteada dejando como corolario las siguientes reflexiones.
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No es posible implantar polticas de vivienda que sean exitosas sin la participacin activa de la poblacin involucrada desde la gestin, adaptando a los mismos a las necesidades especficas de cada grupo humano para el cual se aplican. El involucramiento de la poblacin beneficiaria permite alcanzar, mediante la autogestin, un mayor nivel en el desarrollo social del grupo; un "resultado", su vivienda, que se adapta a las necesidades familiares, mayor calidad constructiva y un costo real inferior al necesario para construir este tipo de viviendas a travs de empresas constructoras privadas. Los casos de insercin de vivienda social dentro de la ciudad que no tomaron en cuenta la importancia de este punto llevaron a ejemplos como Cerro Norte, Unidad Casavalle, Barrio 40 semanas, que no son, precisamente, ejemplos a ser replicados. Nos atreveramos, entonces, a afirmar que los sistemas cooperativos de ayuda mutua y autogestionaria habilitan, sobretodo en los sectores sociales ms carenciados, el logro de un resultado final mucho ms completo e integral que los sistemas tradicionales de construccin, los que pasan a ser competitivos al aumentar los estndares y sobre todo el monto de dinero a ser invertido.

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D.- VIVIENDA SOCIAL, POLTICAS PBLICAS Y USOS DEL SUELO: "Ni liberalismo ni proteccionismo, la clave es el punto de equilibrio" La oferta y la demanda del suelo urbano son conceptos que intervienen de manera diferente en el crecimiento y expansin de las ciudades. Mientras que la demanda va en funcin del crecimiento de la poblacin, la oferta obedece a condiciones del mercado inmobiliario y de la tierra. El suelo tiene una importancia estratgica para el desarrollo de los asentamientos humanos. Ello demanda el control gubernamental, evitando la especulacin del mercado de suelo urbano. La tierra es un recurso limitado, cuya gestin debe estar sujeta a vigilancia y/o control pblico en inters de la nacin. La propiedad pblica, transitoria o permanente, debe utilizarse para controlar zonas de expansin y/o proteccin urbana. La variacin de la estructura de valores del suelo dentro de la ciudad depende de los potenciales que ofrece cada sitio. Un axioma del pensamiento liberal en la construccin del territorio urbano afirma: "el mejor uso del suelo lo realizar aquella actividad que pueda pagar ms por l" (Mangada, E., "Planeamiento y construccin del territorio"). Pero esta eficacia econmica conlleva a la inequidad y a la segmentacin social y fsica y debe ser controlada por una clara voluntad y mecanismos pblicos eficaces que defiendan las actividades
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dbiles, pero imprescindibles para un desarrollo equilibrado y solidario. Es por ello que se hace imprescindible armonizar los intereses privados con el inters pblico en un plan que maximice la habitabilidad de la ciudad y que asegure un desarrollo razonable para el conjunto de la sociedad. El inters pblico implica la nocin de "control", pero no slo mediante la accin impositiva y medidas regulatorias, sino en el sentido de la intervencin antes de la accin, anticiparse, que es la base de la planificacin. Una ciudad que excluye o margina gran parte de su poblacin supone un desarrollo econmico urbano basado en altos costos sociales, inseguridad ciudadana, degradacin socioespacial y ambiental, gran movilizacin cotidiana, etc. lo que implica tambin grandes costos econmicos (Borja, J., 1994)19.

El mantenimiento del entramado social20:

"La heterogeneidad de la ciudad representada en cada barrio"

19 20

Jordi Borja en conferencia dirigida a los jvenes en Uruguay, 1994. Berda, A., Fossati, R., Trinchitella, J.,1995 43

a posibilidad de realizar proyectos de reciclaje dentro de un programa ms amplio de rehabilitacin urbana permite, no slo dar una solucin en materia de vivienda sino tambin mantener el entramado social heterogneo de la zona.

Un riesgo que se corre cuando se realizan obras de este tipo, en donde se recupera un rea deteriorada de la ciudad, es el cambio de poblacin y , en muchos casos, el cambio de uso del suelo, pasando de actividades residenciales a otras de tipo comercial, depsitos, etc. El tema de la pertenencia barrial es de fundamental importancia a la hora de seleccionar a los grupos que participan en determinada experiencia. La pertenencia barrial es definida tanto por el residir en la finca o en el barrio, como por el realizar la actividad laboral en el mismo o el tener orientadas las estrategias de sobrevivencia en l. Es decir que, el barrio es considerado como aquel lugar donde se realizan las actividades productivas y reproductivas de las unidades familiares en cuestin. El tomar en consideracin el tema de pertenencia barrial permite evitar situaciones de desarraigo, las que significan un enorme costo social para estos sectores muy carenciados. El traslado de las familias de un lugar a otro obliga a cambiar sus estrategias de sobrevivencia, muchas veces fuertemente consolidadas durante muchos aos en un lugar determinado. Se plantea, en este caso, no solamente una recuperacin de carcter edilicio sino, tambin, una recuperacin social. Esta
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se realiza a travs de la recuperacin del uso residencial con el logro de una vivienda digna pero, adems, efectuando un proceso de integracin con otros sectores barriales por medio de una dignificacin de las unidades familiares involucradas en el programa. Los procesos realizados con los grupos conllevan, asimismo, un proceso de organizacin familiar. Ello les permite identificarse como actores sociales colectivos, protagonistas indispensables de esta recuperacin. Son, de este modo, identificados por los dems vecinos del barrio, ganndose as un lugar y consolidando con ello el proceso de integracin buscado. En la prctica se ha podido observar cmo estos procesos generan menos resistencia por parte de los otros sectores del barrio, en contraposicin con las experiencias donde se inserta una poblacin trasladada de otro lugar. El mantenimiento del entramado social permite evitar los procesos de "guetizacin" que se dan en otros programas de vivienda social. Estos procesos que llamamos de "guetizacin" nuclean sectores sociales con problemticas similares (como es el caso de la pobreza extrema), aislndolos del resto de la sociedad favoreciendo, de este modo, la fragmentacin de la sociedad y la segregacin fsica y social. La experiencia tambin nos muestra que, la focalizacin de las polticas pblicas, aislando estos sectores del resto de la sociedad, potencia los problemas sociales que ellos presentan,
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no permitiendo as, la dignificacin de los ncleos familiares. Son claras las ventajas de insertar grupos pequeos en relacin a los grandes complejos de otrora. Las experiencias de reciclaje y rehabilitacin urbana, llevadas a cabo por la Intendencia Municipal de Montevideo, han partido de la consideracin de que la sociedad en que vivimos es compleja y heterognea y, slo respetando sto y contribuyendo a mantenerlo, se estar construyendo la ciudad y no, simplemente, haciendo asistencialismo.

Qu est pasando en la periferia?

El fin de la ciudad tradicional

M
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iles de familias expulsadas hacia la periferia conforman ciudades perdidas21 se refira un trabajo del director del Instituto de Teora y Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura de aquellos tiempos, 1989, y actual Decano el arquitecto Carlos Acua. Sigue diciendo lo ms significativo a

Diario La Repblica del da martes 13 de junio de 1989 46

sealar por las repercusiones sociales, es que en la ciudad se dan, por un lado, leves crecimientos poblacionales y por otro, no slo la incapacidad de absorber el crecimiento vegetativo, sino tambin y esto es lo ms grave, para seguir alojando a un contingente importante de su poblacin... As tambin en aquella poca la Asamblea Nacional de la Federacin Unificadora de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM) declaraba22: Si no aparecen soluciones las ocupaciones aumentarn. Por su parte dos aos antes23, la Sociedad de Arquitectos del Uruguay (SAU) expresaba: en slo ocho aos las viviendas tipo rancho y desecho aumentaron un 76% en nuestra capital, mientras que las viviendas de inquilinato se multiplicaron por cuatro.. En un artculo titulado el derecho a un lugar en la tierra el ingeniero Benjamn Nahoum deca si usted es pobre y se muere, el Estado le garantiza un entierro -modesto- y un lugar para que sus restos descansen. Pero si usted es pobre y se le ocurre seguir viviendo, tendr que arreglrselas slo..
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Semanario Alternativa del 1 de noviembre de 1989

Publicacin en La Hora del martes 17 de febrero de 1987 referente a una publicacin realizada por la SAU en esos das
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Artculo en Brecha el 16 de junio de 1989 47

Podramos as seguir transcribiendo en forma indefinida las preocupaciones que se han planteado en forma sostenida, fundamentalmente desde fines de la dcada del 80, por este tema denunciando situaciones que hoy, no slo se mantienen vigentes, sino que se han agravado. Hoy, frente a una demanda - de tierra y vivienda - mucho ms fuerte que la oferta, la ocupacin de tierras pasan a ser un instrumento ms, que si bien es ilegal ,ya casi se podra decir que es una ilegalidad admitida, que est comenzando a formar parte de la cultura de nuestra gente. En una entrevista realizada al arquitecto Miguel Cecilio nos deca: el fenmeno va enormemente ms rpido que las polticas, es ms, el fenmeno de desorganizacin urbana tiene una poltica, tiene una poltica clarsima, lo que falta es la del otro lado, que vaya tan rpido como esa, por lo menos, que le quite compresin Adems, segua comentando, la relacin es exponencial, en la medida en que no se ofrece algo mejor, mejor para ellos - y aqu interesa analizar cul es la medida, el estndar, que ubique el problema en su justa dimensin? - y a mayor velocidad, la brecha entonces se agranda y nos deja un problema cada vez ms difcil de atender. Hoy nos introducimos a velocidad exponencial en la realidad latinoamericana que expresara Jordi Borja25 al decir: ...el gobierno legal no es capaz de legalizar el 50% de la ciudad latinoamericana.
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Borja,J., Los Gobiernos Locales de Amrica Latina, 1988 48

El tiempo pasa, los ms avanzados denuncian y ... nada pasa. Increblemente, casi 20 aos despus de lo que expresara Aldo Rossi en su libro La Ciudad y la Periferia (1977), las que fueran citadas por Enrique Browne en su artculo Guerra al Derroche y otros ideales urbanos en Repensando la ciudad de Amrica Latina hace ya ocho aos, podemos repetir hoy, en forma textual, sus palabras: La tristeza de nuestras periferias.... indican algo ms que una deficiencia tcnica y poltica; indican una absoluta falta de perspectiva... aquellos errores que decamos han surgido recientemente y todava nacen, por obra de esta impecable accin que acta al margen de una perspectiva unitaria. Y no sabemos otra manera de interrumpirla, si no es oponiendo una nueva idea... suficientemente fuerte para construir una aternativa de fondo Sin embargo entendemos que, pese a ello, Montevideo est an lejos de la situacin que se vive en otros lugares de Amrica Latina; parecera que an estamos a tiempo de revertir la situacin. Lo que est claro es que lo que hay que cambiar, ante todo, es la forma en que atendemos los problemas. Hay que entender que los problemas de las sociedades y por tal de sus territorios, al igual que cualquier otro tipo de problema donde inciden mltiples variables y mltipes actores, corren en forma independiente, atravesando en forma horizontal las estructuras sociales, polticas econmicas, tecnolgicas, legales, etc. y por tal, tambin en forma transversal deberemos atender el tema.

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Hacia atrs en la historia:

Los aos setenta, la antesala del comienzo de una autourbanizacin ante la falta de respuestas por parte de los sectores pblicos

arios fueron los hechos que vemos como claves en esta dcada y que podemos extraer como antecedentes importantes en esta realidad que hoy se nos presenta como un problema que no puede ni debe esperar ms.

Por un lado, las primeras experiencias de ocupar tierras de otros para la construccin de viviendas para las familias de los sectores sociales que no accedan al mercado inmobiliario formal. Por otro lado, las dificutades que comenzaron a presentarse al movimiento cooperativo que haba adquirido en pocos aos suficiente fuerza como para movilizar a miles de familias a lo largo de todo el pas.

El caso del Barrio Casab:

Con la ley 14.006 del 11/8/71 se dispone de la regularizacin de unos inmuebles ubicados en la villa del Cerro, a los efectos de propender a la formacin de un ncleo habitacional de caracter definitivo. De este modo se amparan las situaciones de ocupacin de varios predios que haban sido ocupados para la construccin de viviendas por parte de familias de escasos recursos.
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El caso de COVICENOVA:
En setiembre de 1972 setecientas personas agrupadas en 110 familias ocuparon por la fuerza un ncleo de viviendas municipales a punto de ser inauguradas en Cerro Norte. El caso ilegal a todas luces, escap sin embargo a la fra consideracin jurdica, conmovi a la opinin pblica, acapar los titulares de la prensa y moviliz a decenas de Instituciones de las ms diversas ndoles. Carlos Salgueiro, presidente de la Covicenova de entonces, explicaba en una publicacin de FUCVAM su posicin y tiende el puente que permitiera se desechara la idea de un delito puro y simple, agregando elementos de otra naturaleza. Dice: la mayora de nosotros trabajaba, el problema era la vivienda, en este sentido estabamos un poco ms abajo de mal. Ocupar fue para nosotros el ltimo recurso. No queramos hacer mal a nadie, ni siquiera protestar, porque ms que una protesta lo que nos empuj a la ocupacin fue la necesidad. La ocupacin dur 52 das. En otra publicacin de la mencionada Federacin, Zulma Cardozo, fundadora de Covicenova dice: ..finalmente nos desalojaron. Ese da el operativo fue impresionante....el Cerro pareca el escenario de una pelcula de guerra.. Covicenova pudo firmar un prstamo con el Banco Hipotecario ya entrados los aos ochenta. Seguramente aquella
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dura experiencia pudo haber sido evitada de haber tomado las medidas justas en el momento adecuado.

Las primeras trabas al movimiento cooperativo entrados los aos setenta:

La conquista de la tierra urbana para poder construir su techo fue y seguir siendo uno de los grandes temas de los sectores populares. Es con este objetivo que se inicia desde 1989 una lucha manifiesta en este sentido, que comienza con una serie de ocupaciones de tierras de la mano del movimiento cooperativo de viviendas por ayuda mutua. Pero aquel fenmeno tuvo su explicacin, luego de un perodo de apogeo del cooperativismo en el Uruguay, a partir de la creacin de la Ley Nacional de Viviendas,entrados los aos setenta, se ingresa en un perodo largo y difcil donde se frena toda posibilidad de crecimiento cooperativo con tres grandes trabas: a) los largos trmites hacia la obtencin de las personeras jurdicas, b) la dificultad de acceder a terrenos adecuados para construir y c) la imposibilidad de obtener crditos para construir las viviendas. A) LOS LARGOS TRMITES HACIA LA OBTENCIN DE LAS PERSONERAS JURDICAS: As como la propiedad horizontal dio una solucin real al problema de la vivienda de los sectores medios, el
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cooperativismo de viviendas lo logr con los sectores de ingresos medio-bajos y bajos. Los aspectos ms importantes que se introducen en esta modalidad constructiva son: a) Organizacin: Las familias organizadas bajo la forma de Cooperativas de Vivienda, prevista por la Ley No. 13.728, supone que los grupos familiares que aspiran a solucionar su problema de vivienda por este sistema, constituyan una asociacin, una organizacin de iguales (Centro Cooperativista Uruguayo -CCU-, 1986), para canalizar mancomunadamente su esfuerzo y asumir bajo esa forma los derechos y obligaciones que supone el proceso de construccin de sus viviendas y administracin ulterior de los conjuntos. Es fundamental este concepto de trabajo conjunto organizado en la consideracin de que la satisfaccin de la necesidad de vivienda es un aspecto dentro de una demanda ms global de necesidades bsicas insatisfechas y que la nica manera que tienen estos sectores sociales para resolverlos es trabajando colectivamente para ello. b) La modalidad constructiva incorpora el concepto de la ayuda mutua que permite el pasaje del esfuerzo propio a esfuerzo conjunto. Ello significa que los recursos centrales para la consecucin de sus objetivos ser el aporte de mano de obra de las familias que lo integran (CCU,op. cit.). Se incorpora, tambin, la figura de los Institutos de Asesoramiento Tcnico (IAT) encargados del apoyo a las cooperativas para la concrecin de los programas, as como en la instrumentacin de planes de educacin cooperativa de los grupos que se conforman.
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La experiencia histrica de las cooperativas de ayuda mutua en el pas ha demostrado que la participacin grupal en el trabajo logra abatir significativamente los costos debido, fundamentalmente, a que las cooperativas no tienen los gastos de administracin, beneficio de las empresas y reducen las inversiones en la mano de obra,.Genera, adems, una relacin muy fuerte de solidaridad grupal y de apropiacin colectiva del conjunto habitacional, que se refleja en un alto nivel de exigencia en su mantenimiento y conservacin ulterior. Asimismo, el resultado arquitectnico de los proyectos obtenidos contempla las necesidades reales de los usuarios ya que se prev la consulta y participacin de los mismos al definir el proyecto definitivo. Hoy es fundamental la adaptacin de la experiencia acumulada en materia cooperativa a una nueva realidad social que se vive en el pas, que resulta muy diferente a la que se viva en los primeros tiempos de las cooperativas de ayuda mutua. Deben enfatizarse, adems de los elementos tcnico-constructivos, los aspectos sociales, de funcionamiento y dinmica grupal, imprescindibles en la educacin cooperativa de hoy. c) Adjudicacin del uso y goce a los socios. Dentro de las cooperativas de ayuda mutua, la Ley de Viviendas prev una modalidad especfica de adjudicacin, que consiste en que la Cooperativa cede a sus socios el uso y goce de cada unidad de vivienda. Esta modalidad permite una gran estabilidad de cada familia en su vivienda, al disminuir la cuota de amortizacin, controlar las cesiones -que requieren expresa autorizacin de la cooperativa- y evitar el lucro individual de las familias a partir de los programas sociales de vivienda, ya que al autorizar una cesin
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se reembolsan solamente los aportes de los cedentes a su valor actualizado, tanto en la mano de obra como en las amortizaciones realizadas. Es, entonces, la sociedad cooperativa la que adquiere el derecho de propiedad, asume la deuda conjunta, y administra el inmueble, con la carga de adjudicar el uso y goce de las unidades habitacionales a sus socios y de controlar las cesiones. Esto es lo que las distingue fundamentalmente de los condominios. El condominio es una situacin jurdica por la cual varias personas, dos o ms, son titulares de un bien. La sociedad cooperativa es un sujeto jurdico distinto del de sus integrantes, que es titular de un patrimonio propio (bienes, derechos y obligaciones) diferente al patrimonio de sus integrantes. En la sociedad cooperativa, como en cualquier otra sociedad, existe organizacin (como ya lo vimos), elemento que est ausente en las situaciones de condominio. Las sociedades cooperativas son, por ley, personas jurdicas, los condominios no. Para el caso de las cooperativas, ellas no existen sin personera jurdica, por tal la mejor manera de frenarlas, en esta dcada que venimos analizando, fue ir trabando el otorgamiento de las mismas tal que el trmite se hiciera interminable. Hoy la obtencin de las personeras jurdicas est destrabada (no as la obtencin fluda de prstamos), pero es
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importante tener en cuenta que un condominio no sustituye a la cooperativa. an cuando nos encontremos ante la dificultad de obtener la personera jurdica. En un condominio cada integrante es dueo de una cuota parte indivisa del bien que est en situacin, que no es divisible entre sus titulares. Los condueos o condminos comparten la propiedad del bien, ninguno de ellos es propietario de todo el bien. Esto genera conflictos irresolubles a la hora de querer vender una cuota parte o generarse un conflicto entre sus titulares. La figura del condominio tiene gran incertidumbre desde el punto de vista de los derechos de sus titulares. Es una situacin patolgica, enferma jurdicamente y por tal no es aconsejable como solucin. (aqu nos estamos dirigiendo a las familias ocupantes de un terreno que han logrado legalizar su situacin y que deben enfrentarse a la firma de los ttulos como propietarios del bien adquirido) En cambio la cooperativa es duea del bien, es titular del patrimonio social y por no se enfrenta a estos problemas26. B) LA DIFICULTAD DE ACCEDER ADECUADOS PARA CONSTRUIR: A TERRENOS

La obtencin de tierra urbanizada para las cooperativas fue uno de los temas prioritarios de la Federacin de

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La relacin jurdica entre las sociedades cooperativas y los condominios fueron aportadas en entrevista personal por el Dr. Juan Trinchitella. 56

Cooperativas, ya que sin ella de nada serva crear una cooperativa de viviendas. Para aquellos aos la obtencin de predios urbanizados para las cooperativas era una misin imposible, transcribiendo uno de los tantos informes idnticos de la comisin de tierras de la FUCVAM en el ao 1972 deca: ..en lo que va de este ao no se ha adjudicado ningn terreno.. En agosto del mismo ao se comienza a hablar de un fondo de tierras de alcance nacional que permitiera atender el tema. El problema de la obtencin de tierras para las cooperativas era ya tan grave que desarrollar alternativas comenzaba a ser una necesidad. En setiembre de 1974, en un acto realizado por a FUCVAM en el cine Central, se deca: ..Otro de los grandes problemas que afectan a las cooperativas es la dificultad para obtener terrenos, lo que nos obliga a interminables peregrinaciones en pos de la tierra prometida`. Ya propusimos a nivel de la Direccin Nacional de Vivienda (DINAVI) a creacin de un fondo nacional de tierras que habilite una adjudicacin coherente de los predios solicitados... Para aquel entonces, las tierras disponibles eran adjudicadas en su totalidad a promotores privados. Es claro que el problema mantena la misma vigencia con el pasar de los aos, as como la misma falta de atencin. En 1975, en la Editorial del peridico de FUCVAM se protesta frente a una poltica de tierras que no da la suficiente agilidad y carece de toda previsin por parte de a DINAVI
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Fueron miles los problemas que las distintas cooperativas transitaron en aquella poca a los efectos de lograr sus objetivos, pero siempre las trabas fueron las mismas: la personera jurdica, la tierra y el prstamo. La lucha de los aos setenta nada tuvo que ver con la de los aos ochenta, pero fueron los antecedentes que provocaron las ocupaciones colectivas del ao 1989. Con la dictadura militar vinieron aos cada vez ms oscuros, donde se cierran todas las posibilidades de obtenerse personeras jurdicas a las cooperativas de ayuda mutua, los prstamos cambian sus condiciones hacindose inaccesibles para las cooperativas y las tierras no slo no aparecen sino que se le quitan terrenos a cooperativas que ya haban sido asignados.

C) LA IMPOSIBILIDAD DE OBTENER CRDITOS PARA LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS: En los aos 1976 y 1977 se desmont el aparato institucional que rega la poltica de vivienda y comienza a aplicarse una poltica neoliberal en esta rea, aspectos que ya fueron definidos. Con ella comienza una nueva etapa para las cooperativas en donde no sern contempladas para el otorgamiento de prstamos por ms de una dcada. Al mantenerse vigente la ley Nacional de Viviendas, el BHU oper en estos aos a travs de circulares internas. El caso
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que afect ms seriamente la posibilidad de acceder a los prstamos fue la circular 7.000 que introduca dos aspectos sustanciales: por un lado, la exigencia de poseer ahorro previo para poder solicitar los prstamos, por otro, aumentaba los intereses de los prstamos del 2% al 6%. Otras trabas como la exigencia de poseer tierra comprada previo a la solicitud del prstamo o la exigencia de realizar modificaciones en los padrones socioeconmicos de los grupos, se sumaban para aniquilar a los pocos valientes que lograban superar las primeras barreras.

El escenario de los aos ochenta:

ara explicar una situacin es necesario elaborar hiptesis sobre el proceso de generacin de los problemas identificados y precisar el valor que dichos problemas tienen para los distintos actores sociales y la poblacin en general. Nuestro actor en estudio lo componen aquellas familias que, con o sin trabajo formal, no alcanzan los niveles mnimos para acceder al mercado inmobiliario regido por la ley de la oferta y la demanda. Si analizamos en forma simplificada la situacin para nuestro actor social elegido vemos que seran dos las alternativas para que estas familias pudieran acceder a un lugar donde vivir: (a) los prstamos pblicos subsidiados para la
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construccin individual y/o colectiva y (b) la posibilidad de acceder a los niveles vigentes en el mercado de alquileres. Para analizar el contexto de los aos ochenta frente a esta problemtica, trataremos de describir los escenarios que caracterizaron esa poca, los que hablarn por s mismos. Escenario I: El cierre a alternativas que haban mostrado ser buenas y con gran aceptacin popular Entre fines de 1984 y mediados de 1985 eran ms de setenta las cooperativas nuevas que se integraban a la Federacin al influjo de una coyuntura favorable. Pero el trnsito de la dictadura militar al Gobierno democrtico poco cambi para las cooperativas de vivienda de ayuda mutua. Las negociaciones entabladas con el gobierno no dan los resultados esperados y comienza, entonces, un perodo de movilizacionees por parte de las cooperativas hacia la derogacin de la ley 15.50127 que haba sido sancionada en los ltimos aos de la dictadura militar. Este hecho absorbe todas las energas de las cooperativas hasta que en enero de 1987 se deroga la ley. Luego de derogada la ley, el cooperativismo cae en un perodo de latencia durante los dos aos siguientes. Recin en
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Con esta ley se buscaba el pasaje compulsivo de las cooperativas de viviendas bajo el rgimen de usuarios al rgimen de propiedad horizontal 60

1989 comienzan a reflotar los grupos que haban sucumbido ante la desmoralizacin y el desnimo. Con fecha 26 de enero de 1989 un documento de la FUCVAM titulado Documento acerca de los temas prioritarios se destacan dos temas claves para el asunto que nos interesa, uno, las llamadas cooperativas en trmite, es decir aquellas con personera jurdica y tierra que se encontraban en trmite para la obtencin de sus prstamos; el otro, las cooperativas en formacin, aquellos nuevos grupos que slo tenan su gente, ni personera, ni mucho menos tierra. En el mes de febrero el Directorio de Banco Hipotecario recibe a FUCVAM para discutir la problemtica. Al salir de la reunin los dirigentes de la Federacin declaran a la prensa lo siguiente: nos preocupa la situacin de algunas cooperativas en formacin que siguen trancadas en sus trmites de personeras jurdicas. Tambin sealaron que preocupa la situacin de las cooperativas en trmite que an no son contempladas en sus prstamos, siendo que se fundaron hace 15 y 17 aos y an mantienen sus tierras y la esperanza de obtener sus prstamos pese a la larga espera. Este era el caso de las cooperativas Covicarflo de Cardona, Covem de Minas, Covisan8 de Paysand Coveocis de Salto, Coviptam de Paso de los Toros y Vicote, Coviunpro, Covicen, Curticuer, Covisap2, Covimpt12 de Montevideo. Tambin existan cooperativas en trmite como Covipostal 2,
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Covico y Covisunca7 que debido al desgaste provocado por los aos de espera requirieron un proceso de recuperacin total. Estamos ya en 1989 y las preocupaciones y los problemas seguan siendo exactamente los mismos. Desde 1972, en democracia, en dictadura y nuevamente en democracia y los problemas seguan siendo los mismos: personeras jurdicas, tierras y prstamos accesibles. Pese a todo, el movimiento cooperativo segua creciendo. El informe de 4 de abril del mismo ao deca: podemos informar a la Direccin Nacional que los nuevos grupos que en el momento participan del plenario de cooperativas en formacin son: Covibo, Covisauce, Tacuab, Covicoas, Coviman, Covitram, Coviafcom, Covifa, Covicevi, Covisoltra, Covide, Covi89, Covibam y Covipaso, es decir, un total de 15 grupos. Para fines de abril de quince pasaron a ser veintitres las cooperativas nuevas en formacin. As es que, sin prstamos para las cooperativas que ya tenan tierra, sin personera jurdica ni tierra para las cooperativas en formacin y con numerosas cooperativas con inters de incorporarse; con un contexto poltico que marcaba claramente una falta de voluntad para poner en marcha una cartera de tierras que descomprimiera el tema; la FUCVAM se plantea nuevas estrategias que les permitiera alcanzar una luz en el camino. Las dos alternativas propuestas fueron, una, la creacin de un fondo rotatorio para tierras que buscara algn financiamiento desde el exterior y, la segunda, un proyecto
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llamado Compra solidaria de tierras con destino a las cooperativas en formacin. La primer propuesta fue aprobada ms adelante y permiti una importante ayuda gracias a la solidaridad internacional; la segunda fue un buen intento, pero no logr concretarse. Lo ms importante a destacar es lo que marca el camino habitual de los uruguayos, una marcha obstinada por el camino de la legalidad y las tradiciones hasta llegar a situaciones lmites, esas que marcan el punto en el cual o se sale de las reglas del juego o se muere. Esta es, entonces, una de las causas que llevaron a que hoy sea una realidad en el Uruguay, lo expresado por Hardoy y Satterthwaite28 en 1987 para Amrica Latina Es inevitable que la mayora de la gente tenga poca fe en las leyes. Lo ms probable es que muchos ni siquiera sepan que ciertas leyes existan... Si las leyes son demasiado complejas y amenazan la supervivencia de estos sectores, stos tratan de vivir de acuerdo a sus propios valores y cdigos. Algo terriblemente errneo debe ocurrir cuando muchas leyes son agredidas tan a menudo, sobretodo cuando la mayora de los transgresores pertenecen a sectores de bajos recursos, cuando slo transgrediendo esas leyes pueden sobrevivir. Escenario II:

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Hardoy, J, Satterthwaite, D, La ciudad Legal y la Ciudad Ilegal, 1987 63

Los desalojos y las situaciones desesperantes que ellos provocaron Casi mil desalojados por mes entre los aos 1986 y 1988.... El nmero de desalojados que se promovi en el trienio 86-88 supera los 35.00029. Esta ola de desalojos provoc situaciones angustiantes que conmovieron a la opinin pblica en aquellos aos. Titulado como Crnica de una larga angustia un artculo aparecido en el diario a Repblica el 27 de mayo de 1989 deca: Los ocupantes precarios del ex-hotel Juncal, de Rincn 706, resistieron pacficamente el lanzamiento previsto para las 14:30 de ayer y consiguieron postergar hasta el prximo lunes la ejecucin de la orden judicial. Unas 500 personas , casi 200 adentro del inmueble y ms de 300 afuera, no permitieron la actuacin del alguacil del juzgado de turno y de 25 policas de la seccional 1 que intentaron penetrar por medio de la fuerza al edificio de la Ciudad Vieja... Sobre el mismo caso La Hora Popular del 28 de mayo de 1989, bajo el ttulo El derecho a la vivienda deca: El intento de desalojo de un ex-hotel de la Ciudad Vieja, propiedad de Industrias Textiles del Este del Grupo Bakirgian, puso sobre la mesa con todo su dramatismo el problema de vivienda que padecen miles de familias montevideanas. De un lado familias ocupantes precarias que se niegan a abandonar el local hasta que
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Dr. Mauricio Kriger, Director de la asesora letrada del Frente de Inquiinos, en artculo publlicado en Zeta la semana del 2 al 27 de junio de 1989. 64

se les suministren viviendas, aunque sea de emergencia. Del otro, la propietaria de inmueble ocupado buscando ejercer su derecho a la propiedad... En el Pas del 28 de mayo del mismo ao un edil del partido nacional deca: Expropiar edificios, pero crear hogares municipales en un artculo que transcribiremos a continuacin: ...es imprescindible buscar una solucin por la va de la expropiacin de los edificios cuestionados y transformarlos en Hogares Municipales`. El representante comunal argument que hay que buscar soluciones de fondo para este problema que hoy afecta a ms de 100 personas pero que en pocos das, cuando se desalojen los otros hoteles habr 800 en la misma situacin.... de esta manera - agreg..- inmediatamente se les podr restituir la luz y el agua a toda esta gente que est viviendo en condiciones inhumanas (acerca de esta opinin nos detendremos ms adelante a analizar la situacin de los hogares municipales en el escenario III). El caso de los hoteles no fue el nico que cre situaciones desesperantes en aquella poca. A ellos se sumaron las viviendas expropiadas para la Terminal de mnibus de Tres Cruces y en los entornos del Palacio Legislativo cuyos desalojos fueron promovidos para dar cumplimiento a una ley de embellecimiento de los alrededores del mencionado edificio (ley N 13.980 del 29/6/71). Escenario III:
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Lo definitivo de lo provisorio: erradicar la implementacin de soluciones temporales Los Hogares de emergencia fueron creados por el Dto. 656/978 del 23 de noviembre de 1978 del Poder Ejecutivo, el cual se dict debido a siniestros ocurridos en fincas ruinosas de la ciudad afectando la seguridad y la vida de sus ocupantes. El Poder Ejecutivo, a travs de dicho decreto, encomend a la Intendencia Municipal de Montevideo la responsabilidad y gestora en la desocupacin de todas las fincas ruinosas con peligro de derrumbe del Departamento, as como la reubicacin simultnea de las personas desalojadas en centros habitacionales (hogares) creados para tal fin; confiriendole, adems, potestades exepcionales para el cumplimiento de tales cometidos. Las obligaciones y responsabilidades que el Poder Ejecutivo determina con este Decreto, no se limitan a la Intendencia Municipal, estableciendo en l, los aspectos que se enumeran a continuacin: 1) Se prev el auxilio de la fuerza pblica para el lanzamiento administrativo del bien en cuestin, sin intervencin de la justicia. 2) Establece que la ejecucin de las obras necesarias para la construccin de nuevas viviendas o adaptacin de las existentes, y todas las erogaciones con que se deba afrontar aqullas, sern financiadas con los recursos que deber aportar el Gobierno Central y los Servicios Descentralizados superavitarios, en la forma y proporcin que establezca el Poder Ejecutivo.
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3) Obliga a todas las Instituciones Pblicas a prestar colaboracin a la Intendencia Municipal de Montevideo para el cumplimiento de estos cometidos. 4) Determina la exoneracin de toda contribucin y aporte a los Institutos de Seguridad y Previsin Social, adems de todo tributo nacional y departamental que exijan las obras y servicios que la Intendencia debiera realizar para el logro de sus cometidos. As se crean, a partir de estos decretos los llamados Hogares Municipales con la finalidad de ofrecer alojamiento provisorio y temporario a las personas provenientes de fincas ruinosas con peligro de derrumbe, especificando que en ningn caso pudiera excederse de un ao. En abril de 1983, la Intendencia Municipal de Montevideo, por resolucin No. 185.645 de la Secretara General, hace saber al Poder Ejecutivo, como persona jurdica mayor, la existencia de un elevado nmero de fincas ruinosas con peligro de derrumbe con una poblacin muy importante habitando en ellas. Para este entonces los hogares no slo no haban sido provisorios ni temporales sino que ya no tenan capacidad para alojar ms familias, quedando numerosas fincas declaradas ruinosas sin haberse podido desalojar.
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Habiendo agotado la Comuna capitalina las posibilidades locativas tendientes a solucionar la situacin de tales personas, no pudiendo tampoco proceder al lanzamiento administrativo ya que la fuerza pblica no presta su colaboracin si no se les reubica simultaneamente, solicita al Poder Ejecutivo que arbitre las medidas pertinentes. Cabe sealar que los mal llamados hogares municipales, creados con este Decreto, eran tres: El Hogar Uruguayana, destinado en su orgen a depsito de lana, es propiedad del Banco de Previsin Social; consta de 105 habitaciones, cuatro baos por planta y dos ambientes de cocina. En 1994 noventa familias fueron reubicadas cerrndose este edificio que ya mostraba graves problemas estructurales, as como de saneamiento, luz y caeras y por supuesto la degradacin ms grande en todo lo relacionado a calidad de vida, salud y seguridad. Y haban pasado ya 16 aos.... El Hogar Arenal Grande, ex-escuela declarada monumento nacional, es una finca ruinosa grado III (de alto riesgo, con el consecuente peligro a sus ocupantes). Tambin fue cerrado en 1994. El tercero, el Hogar Garibaldi se encuentraba en mejor estado de conservacin. En l vivieron 13 familias. Otro ejemplo que deja en claro la necesidad de hacer las cosas bien de primera, fue la situacin que debieron vivir las
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familias desalojadas de la calle Florida (ao 1989) y alojadas en contenedores en un terreno de propiedad estatal. Esa aberracin humana y urbanstica perdur hasta nuestros das. Casos similares se dieron entre los aos 1990 y 1995, situaciones que quisieron ser transitorias y que terminaron demasiado largas para quienes las sufrieron. Los casos del hogar Poror del MVOTMA y las viviendas de emergencia construidas por la IMM en Tte. Rinaldi y Rafael a la espera de sus viviendas definitivas, son ejemplos claros de ello. Escenario IV: Edificando frustraciones30 Es bueno conocer la experiencia que nos deja nuestro propio pasado para tener al menos la oportunidad de evitar caer en los mismos errores. Aqu vamos a transcribir un prrafo publicado con el ttulo edificando frustraciones que dejar bien claro lo que pretendemos expresar: Solos, con su ingenuidad a cuestas, cientos de uruguayos sin techo desfilan por un escritorio de la calle Tacuaremb y 18 de Julio; la mayora de ellos jams ha penetrado a un edificio tan lujoso. En ese mbito tan respetable
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As se titula un artculo publicado en Brecha el 25 de mayo de 1989 69

nada raro puede suceder; los responsables de la inmobiliaria son tan amables... Sin embargo,... en Gafel SA Inmobiliaria se vende lo imposible reflotando el viejo negocio abusivo del condominio. Existen innumerables extensiones de terrenos que se venden en condominio a familias de escasos recursos, las que al no contar con el fraccionamiento legal son inescriturables, lo que crea un grave problema a quienes los adquieren ya que no pueden ser fraccionados legalmente an cuando cumplieran con todos los requisitos urbanos necesarios para regularizar su situacin.(este tema ya lo hemos analizado en detalle).

La realidad de los aos noventa: la apertura de las fronteras y la mundializacin de la economa

Una necesaria transfomacin en el mapa prospectivo de los proyectos polticos ser necesario encarar para ajustar las reglas del juego a esta nueva realidad que ya es hoy un hecho

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l modelo vigente de desarrollo tecnolgico e industrial, la economa global y el libre mercado nos hablan del "espacio de los flujos que rige ya sobre el espacio de los lugares". Modelo poderoso en el que todas las variables econmicas son organizados mundialmente, desde la produccin y el consumo hasta el trabajo, pasando por el capital, los mercados, la administracin y la informacin. Fenmenos como la desterritorializacin y desnacionalizacin de los recursos como smbolos universales.(Castells, 1986) A ello se contrapone "la gente concreta", grandes masas del "planeta que quedan funcionalmente excluidos de la lgica del sistema". Estas masas que van creando su territorio y su forma de vida en forma paralela, que no crean oposicin pero se desarrollan en una suma de reacciones defensivas. (Castells op. cit) La heterogeneidad, diversidad y discontinuidad de los procesos laborales, con caractersticas muy diferentes a las condiciones uniformes del perodo fordista31, generan una polarizacin interna en la estructura de empleos. Aparecen ahora las familias de trabajadores pobres, una masa creciente de familias que se han unido a las que ya estaban excludas del sistema, que crecen marginadas y aisladas poltica, social y

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Trmino que fuera explicado en la pgina 14.71

territorialmente, dispersas e internamente empujadas a la apata y el individualismo.

diversificadas,

Una creciente segmentacin social, a escala mundial, que separa cada vez ms a los grupos populares locales excluyndolos como mercado de la red econmica mundial (Castells,87). Cmo puede esta problemtica atenderse desde esta escala ms amplia, que supera las fronteras de los pases? Cmo articularse, cmo actuar coordinadamente? La situacin de pobreza urbana no es, hoy, una condicin que afecte a grupos poco integrados socialmente y localizados en los mencionados bolsones de pobreza sino que incluye sectores diversos de la poblacin. "Hogares que, tradicionalmente, reunan las condiciones mnimas para asegurar la integracin social de sus miembros, se sumieron en la pobreza, aumentando as la heterogeneidad de este fenmeno" (Rubn Kaztman,87). "Grupos sociales que caen, nuevos pobres se yuxtaponen a los contingentes de pobres histricos" (M. del Carmen Feijo,90) La identidad de este sector de la poblacin no responde a un principio nico, su rasgo principal es la "exclusin": falta de acceso al consumo, a la vivienda, a los servicios y equipamientos urbanos bsicos; en definitiva, a la posibilidad de movilidad e integracin social. El desarrollo no ser posible de mantenerse las desigualdades socio - econmicas, producto de modelos de crecimiento que acrecientan la segregacin y la exclusin. La integracin de la ciudad legal e ilegal, de las formas capitalistas
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y precapitalistas de produccin es escencial y requiere una actitud diferente de los gobiernos. El deterioro de las ciudades es visible; la decadencia de la infraestructura urbana, los servicios pblicos y la vivienda; la expansin descontrolada, especialmente mediante invasiones ilegales de tierras y urbanizaciones no planificadas, muchas veces inconvenientes; el rpido crecimiento de bolsones de pobreza urbana. El aumento de la marginalidad (exclusin) y la segregacin socio - territorial estn creando nuevas reglas de juego a las que se hace imprescindible contemplar, ya que estn creando, de hecho, las bases de nuestra sociedad de futuro. La caracterstica predominante de estas unidades informales de produccin es el uso de tecnologas tradicionales, rudimentarias, sin una clara divisin del trabajo ni de la propiedad de los medios de produccin; asimismo, se caracterizan por la baja productividad, falta de acceso a instituciones financieras, falta de capacitacin y escaso capital invertido. Estas bajas productividades son compensadas por el no cumplimiento de las reglamentaciones legales, en contraposicin a las actividades formales. Como ser posible introducirlas en un mundo donde la productividad, la eficiencia, la capacitacin y la competitividad son las bases escenciales del modelo imperante? Podrn, en estas condiciones, ser recicladas para ser incorporadas al dinamismo econmico que supone este modelo de apertura econmica regional? Podrn salir de su aislamiento territorial e
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integrarse en una ciudad nica o cada vez ser mayor la divisin de las ciudades? De lo contrario, Podr ajustarse el modelo a partir de estas realidades, de los lugares, la cultura y la gente?. Qu recicla a qu?. Cmo?. Qu nudos crticos se deber resolver? Dnde terminar este esquema de polarizacin y marginacin en estructuras altamente fragmentadas dentro del contexto de este tejido social tan divergente, donde los polos estn, a su vez, tan fragmentados?. "Globalizacin vs polticas locales", "empleo vs desempleo", "legal vs ilegal", "formal vs informal" pasan a ser las alternativas contemporneas. Contradicciones que se manifiestan, claramente, en el desarrollo territorial urbano que va conformando la ciudad: el abuso en el uso de determinadas zonas, el mal uso o desuso de otras. Una periferia que crece, barrios bien equipados que se degradan y abandonan, mientras otros acaparan todas las inversiones cumpliendo con aquel axioma del pensamiento liberal que mencionramos anteriormente: "el mejor uso del suelo lo realizar aquella actividad que mejor pague por l". Una eficacia econmica que conlleva a la inequidad y a la segmentacin social y fsica. En resumen, las nuevas condiciones en las que van quedando nuestras sociedades, luego de las profundas transformaciones en el mbito socio - poltico y econmico, no admiten ser interpretadas en funcin de esquemas tradicionales. El impacto de las sociedades fragmentadas dentro de un contexto de globalizacin y mundializacin; el sector informal
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de la economa que cada vez crece ms, an en los pases desarrollados; la cada del comunismo como "la otra alternativa" y los cambios experimentados en las sociedades capitalistas menos sujetas, ya, a las rgidas leyes del capitalismo tradicional. Estos acontecimientos nos dejan un enredado y complejo tejido socio - poltico expresado en cada territorio, cuyo destino no es fcilmente predecible; seguramente nos lo dir el tiempo y la historia. Transcribiendo palabras del Director General de la Unesco, Federico Mayor Zarragosa, en un mensaje al 28 Congreso de la Asociacin Internacional de Urbanistas (Viana, I., 1995) en octubre de 1992 que representa muy claramente esta realidad situacional con la que nos encontramos en esta dcada de los aos noventa: ...Esta desterritorializacin, esta prdida de races de una fraccin importante de la poblacin mundial estn directamente ligadas al estallido de la ciudad, que anuncia, quizs, como algunos lo prevn, el fin de la ciudad, de la ciudad tradicional?. La mundializacin de la ciudad de hoy que representa una forma de su modernizacin, est en el orgen de una dualizacin de nuestras sociedades. Engendra situaciones de exclusin social y de segregacin espacial en las que la pobreza representa una de las formas mayores de exclusin. Ms adelante sigue diciendo: ...Pero, por deplorable que sea esta situacin puede conducir a un nuevo urbanismo, a nuevas identidades. En efecto, es ya evidente que son sobretodo los pobres -clandestinos, ilegales, marginales- los que construyen en muchas regiones ciudades enteras, que son
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los actores de una transformacin social y cultural sin precedentes....

El perfil de los ocupantes de tierras:

los protagonistas fundamentales en la generacin de nuevas estrategias de sobrevivencia

a palabra ocupantes que designa a estos grupos sociales que ocupan propiedades que no les pertenecen con el objetivo de construirse sus viviendas, trae consigo una pretensin de homogeneizacin, uniendo a todos los involucrados en un mismo destino y entorno a intereses comunes. La imagen colectiva los uniformiza como inmigrantes ilegales asociados a actos delictivos. (Carman, M., 1995).

Aqu cabra internalizarnos en la problemtica real y analizar, si es posible una identidad de ocupantes ilegales, con la concepcin que fuera definida, frente a lo cual podemos afirmar que esa percepcin social no condice con la mayora de quienes se encuentran hoy en dicha situacin. La diversidad de modos de vida, estrategias de sobrevivencia y concepciones del mundo, hacen impensable hablar de una totalidad capaz de generar una identidad social comn. El problema reside en que estos pobladores, por su
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heterogeneidad social, no son ni clase, ni comunidad, ni totalmente excludos pero tampoco integrados (Dubet, 1989). Ellos se mueven entre la exclusin y la integracin, entre la desigualdad y la ciudadana, pero en general aislados, dispersos, desmotivados. Frente a este marco de fragmentacin social que los caracteriza y el estigma de ocupantes con toda su carga simblica, la tarea de agruparse aunando los esfuerzos para alcanzar un objetivo comn es una tarea titnica en la que, pese a todo, muchos de estos asentamientos se han embarcado. "Entre las leyes que rigen a las sociedades humanas hay una que parece ms clara que las dems. Para que los seres humanos sigan siendo civilizados o se civilicen, el arte de la asociacin debe crecer y perfeccionarse a medida que se vaya alcanzando la igualdad de condiciones" (en Democracy in America, Tocqueville). En America Latina el arte de asociarse ha ido creciendo progresivamente, pero la igualdad de condiciones est lejos de ser alcanzada. La identidad colectiva y su grado de desarrollo definen un aspecto bsico para la integracin. En perodos de crisis, con la profundizacin y extensin de la pobreza no se observa una correspondencia, como podra suponerse, con la multiplicacin de respuestas organizadas de los sectores populares. Los procesos de fraccionamiento social producidos por la crisis tornan ms difcil la movilizacin social. Este fraccionamiento se encuentra dentro de cada clase o sector social, pero est especialmente acentuado en la clase
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trabajadora. Los movimientos reivindicativos del setenta en el campo del consumo colectivo urbano, hoy son mucho ms difciles debido a la preocupacin individual por problemas ms vitales en relacin al trabajo, el subempleo y la desocupacin, llevando a los trabajadores a preocuparse por sus propios problemas y ventajas relativas en busca de una movilidad ascendente. Esto implica prdida de las redes de solidaridad que caracterizaban a los movimientos populares. Toda organizacin, por breve que sea su actuacin, requiere acuerdos y formas de accin preestablecidas y autoreguladas. Esto es ms fcil de asumir en individuos que estn integrados socialmente. Los grupos sociales que caracterizan los sectores de extrema pobreza, marginados, heterogneos y dispersos, buscan asociarse y participar, pero carecen de estrategias de integracin. Es imprescindible un proceso de formacin de un actor colectivo en los intentos de construccin de prcticas organizadas de autorrespuesta a la pobreza. En esta tarea se ha embarcado, en cierta medida, la FUCVAM, a travs de a llamada comisin de vivienda alternativa, la cual tuvo un desempeo positivo en el ao 1990 para luego extinguirse por problemas internos de la propia Federacin. El recorrido de los barrios con esta problemtica y el trabajo con ellos para el logro de una asociacin, en este caso en forma de cooperativa de ayuda mutua, hacia la resolucin de sus necesidades colectivas, es una tarea que creemos imprescindible sea encarada frente a la realidad, hoy innegable, de la existencia de estos asentamientos.
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En las organizaciones vecinales populares se presenta como rasgo significativo el liderazgo femenino, tanto en las gestiones como en las movilizaciones. All las mujeres estn al frente de la diaria responsabilidad de la reproduccin de su familia, cuando no, tambin de su produccin. El aumento significativo de la participacin laboral de la mujer est ntimamente ligado al desarrollo de las actividades de tipo "informal" que fue donde estos grupos poblacionales pudieron encontrar oportunidades de generacin de ingresos y sobrevivencia en la ciudad (en el caso del Uruguay la participacin femenina en el mercado de trabajo es uno de los ms altos de Amrica Latina). Otra figura que es de destacar como denominador comn de este nuevo fenmeno, es la presencia del caudillo tradicional con todas las bondades que lo llevan a ser una figura respetada, pero tambin, con todos los vicios de quien todo lo puede. Este aspecto es de vital importancia a ser tenido en cuenta porque de la relacin futura que se logre con ellos, depender la relacin con el resto del grupo.

Planificar la ciudad: los distintos proyectos de ciudad

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eyendo los distintos trabajos presentados en la XV Convencin del Instituto Jurdico UNIAPRAVI, realizado en 1992, encontr32 una referencia que me result interesante y fu a su orgen para analizarla ms a fondo. La referencia la hace al culminar su ponencia la Dra. Raquel Fata del Colegio de Abogados del Uruguay y dice as: ...tanto en materia de vivienda como de ordenamiento territorial, el centro de la legislacin debe ser el hombre real y no abstracto y la planificacin debe ser para la vida a fin de que nunca llegue a ser realidad el ttulo del libro del clebre arquitecto viens Richard Neutra que se titula Planificar para sobrevivir. Si tomamos en cuenta que el mencionado arquitecto escribi su libro en 1954 y dice al comenzar el captulo IV La humanidad navega precariamente hacia su posible supervivencia en una balsa, hasta ahora bastante improvisada y a menudo llena de agujeros: la planificacin y el diseo vemos lo poco que hemos progresado en este aspecto. Avanzando ms en el texto, al inicio del captulo IX dice: Mientras se proclama que la belleza es intemporal y se la relega a un pedestal de ocasin, abandonndola all con todos los honores, la civilizacin est en peligro de desintegrarse. Vemos claramente como se encuentran realidades tan diferentes
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Estas reflexiones estn escritas en primera persona ya que se refieren a apreciaciones realizadas por uno de los autores, la arquitecta M. Rosario Fossati 80

como las de los aos cincuenta y los noventa en estas frases y otras como: El especialista, irnico o malhumorado, se opone con ms frecuencia a las innovaciones que el hombre comn... La arquitectura es un arte social... Es extrao que se haya estudiado tan poco a los seres humanos respecto de sus necesidades y cuidados vitales... Me resulta de inters rescatar estas declaraciones de un arquitecto de mximo prestigio, como es el caso de Richard Neutra, porque me permite utilizar sus propias palabras para profundizar ms en un aspecto, a mi juicio vital, en la concepcin de la arquitectura y el urbanismo, que es la dualidad entre una arquitectura esteticista y una arquitectura social. La primera, adoradora del dios de la belleza, reservada para unos pocos; la segunda, respetuosa del individuo al que se lo entiende inmerso en un mundo dinmico y complejo, con mltiples variables y mltiples actores sociales a tener en cuenta- entre ellos la belleza- en una realidad que est en permanente cambio. La ciudad, el urbanismo, ya no son ms de los arquitectos, al menos en forma exclusiva. Hoy slo es posible disear, planificar, construir la ciudad desde una concepcin transdisciplinaria que abarque su complejidad, de una vez, desde todos los mbitos; donde el arquitecto mantiene, o al menos debera, un papel relevante, entre tantos otros. Tampoco lo es de los economistas, cada vez ms involucrados en la temtica urbana, con una concepcin muy similar a la de los arquitectos, pero donde el dios al que adoran es el de los
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nmeros, el balance econmico, aspecto que en trminos sociales puede ser fatal. La planificacin puramente tcnica no puede atender la realidad de hoy, ahora nos encontramos que el verbo planificar lo debemos conjugar en todas sus personas, yo, t, l, nosotros, vosotros, ellos. Esto lo vemos en todas partes, todo a lo largo de la ciudad; todos los grupos sociales actan. Es imprescindible dar una coherencia global a conjunto de acciones parciales de los distintos actores sociales. Vemos todos los das casos de cmo grupos sociales sin ningn apoyo tcnico construyen ciudad; con todas sus carencias ellos estn ocupando el lugar de los urbanistas, estn siendo verdaderos urbanistas (Miguel Cecilio, entrevista 1996). Para describir en forma ms contundente este fenmeno vamos a transcribir las palabras de un grupo de ocupantes que viven desde pequeos en una ocupacin y decidieron que era necesario hacerla crecer, romper la quietud que haba mantenido por tantos aos, para lo cual disearon ese crecimiento y comenzaron a implantarlo. Es el caso del barrio Nuevo Capra. Fui a vivir a ese barrio -el barrio Capra- cuando tena tres aos. Son setenta familias, tiene ms de 50 aos y no tiene una calle como la gente. No tiene saneamiento, no tiene locomocin, no tiene agua... Ahora se fue arreglando un poco...Hace dos aos queramos que se poblara para no seguir siempre en la misma... Haba un terreno abandonado desde haca aos, lleno de chircales de un metro y pico, un metro y medio,... y empez a meterse gente.
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La intencin nuestra era comprarlo. Aparecieron los dueos y se hizo un acuerdo, se fij un precio. El terreno ya est todo marcado, los predios de 250 metros y las calles de 12 metros. Salen 254 solares. Hay una parte muy fea, con un arroyo, que la dejamos para una plaza, un centro comunal y policnica. Dividimos el monto en 200 familias porque la parte de plaza y local comunal no lo contamos. Ya tenemos el dinero, hay slo un 5% de familias que nos dan trabajo. Son todas familias trabajadoras. Hay muchas familias del interior.... Lo que pensamos hacer nosotros va a ser un barrio de novela, ya lo vamos a ver en unos aos. Es el barrio Nuevo Capra33 Sin embargo, hay que tener mucho cuidado con estos parcelamientos en lugares sin urbanizar. Este grupo estaba urbanizando 254 solares pero no saba las implicancias futuras que una compra en condominio poda traerles. No saba nada de normas urbanas de fraccionamiento ni de costos futuros para equipar el barrio con la infraestructura bsica. S saban que queran su casa en el lugar en el que estaban acostumbrados a vivir. Conocen el hoy que es lo que les preocupa, ...el maana es de otros. Cabe citar aqu a Jorge Hardoy y Davis Satterwaite34 cuando expresan: El catico parcelamiento del suelo urbano en las periferias de las ciudades, con muchos terrenos sin urbanizar o parcialmente urbanizados, permite tramas, densidades, localizaciones a las que resultar costoso proveer de calles,
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Comentarios realizados por ocupantes del barrio Nuevo Capra, 1996 La ciudad legal y la ciudad ilegal, 1987 83

acera, agua, servicios sanitarios y sociales. Cuando se permiten estos asentamientos como lugares de vida para los sectores de bajos ingresos, se est en realidad decidiendo qu tipo de cultura y de sociedad tendremos. Estos proyectos de ciudad que se generan de experiencias aisladas, tanto de los particulares como de los propios organismos pblicos, profundizan la consolidacin de una ciudad fragmentada que no condice con la imagen que los montevideanos tenemos o, ms bien queremos, de nuestra ciudad. La falta de una poltica de marco en la que se inserten estas experiencias sin caer en los proyectos tecncratas y burcratas con los que tradicionalmente se viene planificando la ciudad. Una poltica que contemple las grandes masas de la poblacin cuya realidad es completamente distinta y cuyo nico camino est quedando fuera de las normas, de la legislacin, de la cultura, de la tradicin. La situacin hoy obliga a estos sectores a proyectar su futuro con nuevas reglas, con nuevas estrategias de sobrevivencia, adaptndose de un modo increble dentro del lugar que les toc jugar en el dinamismo del mundo de hoy. Sin lugar a dudas estas nuevas reglas de juego deben contemplarse en la complejidad del sistema urbano que tienen sobre la mesa los planificadores, donde el criterio general deber contemplar la existencia de oponentes con capacidad de explicar y planificar, donde no hay un slo diagnstico, riguroso y objetivo, sino una realidad en movimiento, un proceso en marcha con una historia y con claras tendencias futuras.
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El principio bsico es que, como manifestaba Jordi Borja ante un pblico fundamentalmente joven, en seminario organizado por la Comisin de la Juventud de la Intendencia Municipal de Montevideo en 1995, frente a una ciudad permanentemente informal y crecientemente pobre, las acciones no pueden realizarse con conceptos ajenos a ella. La ciudad es el soporte material de una estructura social, es la impronta de esa estructura social, la que nos permite conocer sus caractersticas ms especficas. Ella nos habilita, a su vez, a explicar muchos problemas que esa sociedad tiene y que se traducen en una expresin fsica determinada, pero que son operables desde el campo de las relaciones sociales y no, simplemente, desde su transformacin fsica. El planeamiento estratgico, focalizado, selectivo y situacional; el involucramiento de la sociedad afectada mediante una participacin activa y comprometida; la participacin del resto de la sociedad; un Estado descentralizado que busque fortalecer el rol de los municipios mediante una gestin pblica eficaz; un Gobierno Departamental desburocratizado, democrtico y participativo trabajando junto a la sociedad civil con la flexibilidad necesaria para "prosperar en el caos" (Tom Peters, experto en gestin, 1990), cambiando sobre la marcha en el entendido que el proceso ensea y disea (Nuno Portas, 1994); ...... todos ellos sern los instrumentos de trabajo.
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CAPTULO III.Estudio de caso: La rebelin de los sin tierra

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Las casas forman una zona urbana, pero son las personas las que hacen la ciudad 35

la hora de planificar es necesario entender que la necesidad no puede esperar y la consecuencia inevitable es la entrada acelerada en un nuevo contexto, ese que describiera tan claramente Guillermo Geisse en Alternativas urbanas para enfrentar la crisis (1988), del siguiente modo: Para la mayora de la poblacin las posibilidades de acceder a la tierra urbanizada, vivienda y servicios de redes a travs del mercado sern inexistentes. En el perodo que resta del presente siglo la mayora de la poblacin de las grandes ciudades pertenecer al llamado sector marginal cuyo acceso a la tierra urbana y formas de construir el hbitat urbano depender de sus propias estrategias Y son sus propias estrategias que llevan a la FUCVAM a propiciar la ocupacin de terrenos fiscales que se lleva a cabo en la maana del 29 de julio de 1989. Es as que, un movimiento social que crea en los mecanismos legales generados por la ley Nacional de Viviendas, donde 12 cooperativas esperaron desde 1973 la posibilidad de obtener prstamo para la construccin de sus
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Jean Jacques Rousseau, citado por Manuel Castells en La ciudad y las masas1987 87

viviendas, donde entre 1986 y 1989 sesenta personeras jurdicas fueron solicitadas y slo seis otorgadas; .....es as que las cooperativas deciden iniciar su propio camino, sentando un antecedente histrico que pudo y debi haberse evitado con slo accionar los mecanismos legales existentes y exitosos en la historia de nuestro pas. Estos aspectos son de vital importancia a la hora de evaluar las estrategias definidas (directa o indirectamente) frente a determinadas problemticas. Ellas dejan de manifiesto la importancia de medir, antes de tomar cualquier decisin, las jugadas que harn los otros actores sociales involucrados. Las medidas tomadas contra las cooperativas de viviendas no consideraron la importancia de mirar ms all de las propias narices.

Derecho por necesidad

a construccin de alternativas reclama reconocer los cambios habidos en esta sociedad; los procesos y los mecanismos que los han facilitado; los actores que los han impulsados; y la fuerza, la originalidad y la potencialidad de los mismos. En otras palabras es necesario asumir que el escenario y tejido
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social a partir de los cuales se definan los problemas y sus soluciones, se ha modificado.36 Cuando todava exista cierto temor para tomar la decisin final, mientras el nerviosismo aumentaba entre las cooperativas, una se adelanta: COVITEA ocupa un terreno en la Teja. Pese a la conviccin de que la ocupacin de terrenos estaba siendo la nica alternativa que le quedaba a las cooperativas para poder sobrevivir; la preocupacin de la direccin de la FUCVAM estaba en analizar los puntos fuertes y dbiles de la aplicacin de esta medida en forma colectiva, as como las estrategias a seguir para alcanzar una postura nica de todas las cooperativas del pas en relacin al tema. El criterio general que llev al movimiento cooperativo a tomar esta medida es el avanzar hacia el logro de cosas concretas, la consideracin de que el crecimiento del movimiento no alcanzaba con el aumento de grupos que solicitaran su personera, se necesitaban barrios construdos.

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Frase aplicada a la necesidad de fomentar el desarrollo rural, demandando que deje de ser una poltica marginal. Aqu la transcribimos en la demanda de que el desarrollo urbano de las periferias y las alternativas de los sectores ms carenciados dejen de ser polticas marginales y adquieran la dimensin que la realidad de nuestra sociedad hoy exige - Bjar, H., Eguren, F., y otros, La presencia del cambio: campesinado y desarrollo rural, Lima, Per, 1990.89

Otro aspecto esencial era el lograr un nivel organizativo en torno al tema, involucrando a todo el movimiento, no slo a las cooperativas en formacin sino y fundamentalmente, a las cooperativas ya habitadas.37 Existan, como ya dijimos, temores, dudas, una cierta confusin entre las cooperativas. Ya no eran ocupaciones simblicas de lo que se hablaba, eran ocupaciones reales y, pese a que gente que ocupa un lugar no era algo nuevo (era, en definitiva, la esencia de los cantegriles de otrora), aqu aparecan otros valores que hacan del tema algo ms provocativo; aqu haba organizacin, haba conciencia. Aqu no slo se reivindicaba la vivienda como un derecho, sino la libre asociacin que hasta el momento les era vedada. Era, en definitiva, una reivindicacin por el derecho a la vida del movimiento cooperativo. En una asamblea realizada el 23 de julio de 1989 se vota afirmativamente a la ocupacin de tierras fiscales, luego de ms de 40 delegados que hicieron uso de la palabra y por una mayora abrumadora. El 29 de julio por la madrugada, cinco cooperativas ocupan. COVIDE, el terreno ubicado en Inglaterra y Polonia en el Cerro; Tacuab, el que se encuentra en las calles Clemenceau y Cayetano Silva en el Prado; COVICEVI y 6 de mayo en Felipe Cardozo y Pitgoras.
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Aspectos expresados en forma contundente en los documentos de la FUCVAM de la poca. 90

COVIDE era una cooperativa de raz gremial nacida en el sindicato de trabajadores del Dique Nacional. La decisin de la ocupacin fue realmente traumtica para la cooperativa, al extremo que se parte en dos y se termina expulsando a los compaeros que no aceptaron la medida. Esto trajo aparejados varios problemas legales que con el tiempo fueron ganados por los ocupantes. Esta ocupacin ser muy discutida por el gobierno porque el terreno en cuestin forma parte del parque Vaz Ferreira. Tacuab era la cooperativa con ms aos en la Federacin. Tambin su terreno era muy discutido porque formaba parte del parque indgena. COVICEVI era otra vieja cooperativa integrante de la FUCVAM. Tambin en este caso la decisin de ocupar dej a varios compaeros por el camino. 6 de mayo, en cambio, era una cooperativa nueva compuesta en su mayora por hijos de cooperativistas, podramos decir que se haba formado ante la propia perspectiva de ocupar. El terreno que ocuparon haba sido otorgado recientemente por el BHU a otras cooperativas de trabajadores. Las ocupaciones se llevaron a cabo cuidando al mximo las formalidades que haban sido aconsejadas legalmente. Lo ms importante era que no hubieran actos imputables de violencia, usurpacin y/o clandestinidad. Y as fue, tan as que,
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cuando se sentaron a declarar ante el juez en lo penal, todos quedaron en libertad. Con el BHU las cosas no fueron tan bien como con el juez. Se cesa todo trmite con FUCVAM y se solicita a la Inspeccin de Hacienda los libros de asamblea que llevaron a las ocupaciones. El motivo?, la posibilidad de quitar a la Federacin su personera jurdica, cosa que, como es obvio, no ocurri nunca. La pregunta era qu gestiones poda suspender el BHU? Se haban entregado un nmero nfimo de personeras jurdicas, habiendo cooperativas como COVISAP II que haca 18 aos que esperaba el prstamo del BHU para construir sus viviendas.38 El BHU no estaba tomando en cuenta que una presin es efectiva slo cuando la razn de presin tiene un valor para el adversario. El valor para las cooperativas no estaba en las personeras o los prstamos otorgados sino, por el contrario, estaba en los no otorgados. La FUCVAM apelaba al llamado derecho por necesidad, como lo manifestaban las declaraciones de los dirigentes del momento, se trata de ocupar tierras fiscales porque existe una necesidad de las familias que las integran que estan desalojadas y no tienen techo; lo que nosotros pretendemos es que exista una cartera de tierras que permita que las cooperativas que se formen tengan la posibilidad y la
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Gonzalez, G., Moreira, I., 1989 92

seguridad de que van a obtener su prstamo, su personera y su tierra. Aqu no se trata de ocupar tierras porque s, se ocupa siempre y cuando se pueda construir en ellas. 39 El mismo da, en otro artculo del mismo diario, los dirigentes de la Federacin declaraban la ocupacin de terrenos por parte de los cooperativistas...se est desarrollando espontneamente debido a la necesidad de la gente. Lo ms dramtico de todo esto llega a tal punto que algunas personas van a estos campamentos a anotarse en lista de espera para cuando se forme la cooperativa. Las puertas se cerraban para buscar soluciones, la situacin era tensa y difcil, slo la conviccin de querer crecer sostena a la FUCVAM y a sus cooperativas con fuerzas para seguir adelante. Se sucedieron mltiples movilizaciones en los siguientes meses de ese ao 89. Entre actos, encuentros y acampadas buscando apoyar a las cooperativas ocupantes, la Confederacin de Cooperativas (CUDECOOP) es recibida por el BHU. Si bien esa mediacin no tuvo resultados inmediatos, fue importante su apoyo ya que implicaba, de alguna manera, una pronunciacin de todo el movimiento cooperativo respecto del tema. En el mes de octubre se suceden tres ayunos de protesta por parte de distintas organizaciones sociales. Por un lado, el
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La Hora Popular, 8 de agosto de 1989. 93

movimiento de inquilinos que segua sufriendo masivos desalojos, comienza un ayuno de 18 familias al tiempo que se presenta una iniciativa parlamentaria por el cese de los lanzamientos. Al da siguiente, 6 de octubre, una movilizacin se lleva a cabo con motivo del da de los sin techo. Un segundo ayuno lo realizaron los ocupantes de un complejo de ahorristas del BHU en Coln (el compejo Verdysol) del cual parte de sus ocupantes fueron desalojados en aquella poca y otra parte mantiene una situacin conflictiva an hoy. El tercer y ltimo caso es el de los ocupantes de tierras del movimiento cooperativo que realizaron un ayuno de 72 horas en el saln comunal de COVIDE. Con este contexto se lleva adelante, el 29 de octubre, la asamblea nacional de la FUCVAM en la cual se debate acerca de las estrategias futuras del movimiento y se ratifica el apoyo a las medidas tomadas como reclamo, ya desesperante, a la creacin de una cartera nacional de tierras.

Ahondando en el reclamo esencial: una cartera de tierras:

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quel fondo de tierras de los aos setenta pas a llamarse cartera de tierras en la dcada del ochenta. Dos nombres distintos para un mismo tema: el acceso a la tierra urbana para los sectores populares. El tema de la necesidad de una cartera de tierras pasa por un cambio de mentalidad en la concepcin del problema de la tierra urbana y su acceso a ella. En un importante evento que se llev a cabo entre el 14 y el 18 de mayo de 1984, organizado por el centro cooperativista uruguayo (CCU), en el que participaron tcnicos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (sin mercosur mediante), se dej una importante resolucin sobre el tema que deca: El problema de la tierra debe merecer especial atencin en la consideracin de la vivienda popular. Es preciso asegurar el uso social del suelo, evitando su manejo especulativo, para lo cual debern instrumentarse procedimientos que lo habiliten. El 24 de agosto de 1989 la FUCVAM se reune con la comisin que atenda el tema en la Junta Departamental de Montevideo y se plantea, por primera vez luego del conflicto, la solicitud oficial de que se constituyera una cartera de tierras. Paralelamente, varias cooperativas del interior inician el mismo camino en sus respectivos departamentos. El 30 de agosto del mismo ao se presenta un proyecto de decreto por parte del edil Artigas Melgarejo del Partido
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Socialista, el cual no cuenta con el apoyo suficiente en ese contexto poltico, para ser aprobado. En l aparecen elementos importantes a destacar, adems de la propuesta de creacin de un registro municipal de tierras urbanas y suburbanas. El aspecto que nos parece ms importante es la integracin de predios municipales y de otros organismos pblicos, solicitando un relevamiento previo que los tipifique segn sus caractersticas intrnsecas. Tan elemental que parece increble que an no exista. En el mes de noviembre de 1989 cambia el mapa poltico del pas con el triunfo del Frente Amplio en Montevideo. Ya en el acto de asuncin del Dr. Tabar Vazquez como intendente de Montevideo, en la plaza Lafone, se menciona la creacin de la cartera municipal de tierras. Cosa que se hace luego efectiva como ya fue mencionado. La historia contina, pero nosotros nos quedamos en este punto que inicia un proceso fundamental, pero absolutamente insuficiente en la medida que no se constituya una poltica de Estado respecto al tema, ms all de colores polticos y/o perodos de Gobierno que se cortan dramticamente a cinco aos de gestin, sin continuidad alguna en los perodos subsiguientes.

El impacto que las ocupaciones produjeron hacia adentro del cooperativismo:

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Todo cambio brusco requiere de anlisis, obliga a preguntarse qu cambios fundamentales son apropiados ahora para nuestra organizacin?

s lo hizo la FUCVAM. Hecho que observamos claramente en el documento presentado por la secretara general de la poca, el 18 de agosto de 1989 y que transcribimos a continuacin: Cuando la movilizacin se genera y ella golpea directamente las estructuras sobre las cuales est concebida esta sociedad, no solamente los que dominan se desacomodan sino que tambin se producen cambios en las organizaciones populares que embanderan la propia lucha. Como Direccin debemos de saber asimilar esos cambios aunque nos cueste reacomodarnos, un poco de esto est sacudiendo, yo no dira en FUCVAM institucin, sino en el movimiento en su conjunto. Si uno analiza el simbronazo que peg la ocupacin de tierras puede observar como se han procesado una serie de cosas que parecan inertes desde hace un tiempo. Todas las comisiones de FUCVAM estn evolucionando, tomando nuevas formas que las pongan al da con los acontecimientos. 1) Un supuesto acostumbramiento a la espera de que la Direccin piense, instrumente y ejecute las medidas, cuestin
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nefasta para una organizacion democrtica y participativa, lo demuestra el hecho de lo que est costando que funcionen las zonales. Parecera, s, que ya hay atisbos, aunque lentos, de un verdadero proceso autogestionario en las zonales (Boletn de COVIME 7 y COVIMT 10 , boletin de TEBELPA 1 , informe de la Directiva de COVINE 5, actos zonales, pintada de los ocupantes, pegatina de la cruz) estos son algunos elementos que demuestran el despertar y el proceso dialctico que supone la lucha y el desarrollo, elementos que no son contradictorios, sino todo lo contrario. 2) La puesta en escena de la solidaridad que, si bien no est siendo toda la que desearamos, comienza a reactivarse con caractersticas propias del movimiento (donacin de bloques, hierros, brigadas de ayuda en los salones comunales). Sin lugar a dudas, tambin la solidaridad despierta y se siente slo cuando se lucha. Es por excelencia la encargada de dividir aguas entre lo que abstractamente nos planteamos y efectivamente realizamos en la prctica. 3) Los mecanismos de participacin propios de nuestros barrios, como lo son las asambleas, productos genuinos de la unidad en el debate franco entre trabajadores. Podemos decir acerca de esto que desde el 29 de julio al 18 de agosto se han realizado ms de 35 asambleas. Decamos el seguir apostando a los nuevos grupos ms all de las meras rencillas conceptuales que la sangre joven pone en el tapete, porque es, precisamente, la forma de crecer hacia fuera y hacia dentro de movimiento. 4) En lo organizativo hemos mostrado carencias, todas ellas solucionables pero las cuales no se pueden descuidar. El reclamo permanente de una mayor coordinacin, no muchas
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veces correctamente interpretada, puede generar fisuras que son nefastas en un momento de lucha. Para terminar decimos que un balance ms objetivo se podr hacer con el tiempo, pero sobre la base de una conviccin que es la de seguir apostando a nuevos grupos El anlisis no se limit exclusivamente a revisar la actuacin de la Federacin y de las cooperativas en general segn los principios esenciales que los constituan, tambin vemos como se plantea la necesidad de cambios ms radicales como es el adecuar las tipologas de viviendas y los sistemas constructivos a la realidad del momento, habilitando el acceso de los sectores sociales del momento a sus viviendas.40 Estos aspectos no son menores, nos muestran como una organizacin social, con todas las carencias que presentaba en esa poca, supo percibir que los cambios estructurados en el contexto socio-econmico del pas exigan cambios en la interna del movimiento para contemplar aquellos sectores que estaban siendo desatendidos. Las estrategias que fue tomando el movimiento lo colocaron, quiz sin darse realmente cuenta de ello, como la nica alternativa exitosa, reconocida y aceptada, de acceso a la vida urbana por parte de estos sectores.
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Documento de la FUCVAM titulado el desafo planteado del 7 de setiembre de 1989. 99

El proceso ensea, ...o al menos debera:

bviamente hoy, el contexto en que vivimos es distinto y, por tal, distinta sera la estrategia a tomar para el logro de los objetivos buscados. Pero aquella experiencia ha dejado un estupendo material de anlisis y revisin hacia el propio movimiento, como ya lo vimos, pero tambin hacia afuera, hacia el gobierno, hacia la propia gente.

Este antecedente nos abre dos o tres temas que hasta el momento no haban sido colocados en el escenario de la lucha por la tierra urbana. Primero, y fundamental, el derecho a agruparse libremente. a constituirse como cooperativas para poder construir y resolver el problema de la vivienda. Segundo, el derecho a acceder a tierras urbanizadas, dentro de la lgica urbanstica de nuestra ciudad y su perspectiva de futuro. Por ltimo, un tercer aspecto de vital importancia es que el motivo de las ocupaciones era, en buena medida, para que sobreviviera un movimiento que estaba siendo amenazado de muerte, que permiti, luego de ello, un crecimiento considerable y una profunda credibilidad popular en esta alternativa. Por eso creemos que, si bien estas ocupaciones parecen ser el antecedente ms claro de las ocupaciones colectivas de hoy da, no se ven en estas timas indicios de haber captado esos aspectos, que son los que permiten ver ms all del problema inmediato a resolver y que son posibles de alcanzar a travs de la organizacin de los grupos, la conciencia colectiva y la responsabilidad, ms all de la propia necesidad.
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As tambin, en ese anlisis hacia afuera, que creemos ha quedado claramente expresado a lo largo de nuestras reflexiones, es vital que el Estado asuma las obligaciones pertinentes para que no ocurra lo expresado en la prensa41 el titulado como: Comienza en camino Mendoza y termina en la anarqua que dice: ...es de vital importancia para el futuro desarrollo de Uruguay, que la ocupacin.... no se constituya en un leading case que lleve, en base al supuesto amparo de un estado de necesidad o conveniencia colectiva, a infringir sin ms, las garantas tuteladas por las instituciones regularmente establecidas. Coincidimos profundamente con esas apreciaciones, pero creemos que la solucin no pasa por atacar las consecuencias, sin ms; slo atendiendo las causas podremos eliminar el mal y eso significa, ofreciendo alternativas urbanas, regularmente establecidas, reales y efectivas, para los sectores ms carenciados de la poblacin. Para dar mayor nfasis a este aspecto vital en la atencin de probemas, atacar las causas y no quedarse en las consecuencias observadas, transcribiremos, como remate final, la segunda parte del trabajo presentado ante el VII Congreso Iberoamericano de Urbanismo42. En ella se analiza el problema
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El Observador, enero de 1996 Trabajo realizado por el Dr Juan Trinchitella y la arq. M. Rosario Fossati presentado ante el VII Congreso de Urbanismo en Espaa en marzo de 1996. 101

que afecta a los sectores marginales en el contexto que hoy vivimos y se trata de dar lineamientos para la accin. Algunos aspectos se transcriben al pie de pgina y los grficos se adjuntan en el anexo. De este modo se podrn hacer dos lecturas del mismo texto: quienes quieran profundizar en lo que aqu se expresa, puedan hacerlo leyendo los pie de pgina y anexos; quienes no, podrn apreciar claramente el objetivo principal de esta transcripcin, que es reflexionar acerca de la complejidad de este tema y de las innumerables variables que se deben atender para poder resolverlo. Explicacin del problema: i bien hemos identificado el problema como el crecimiento de la marginacin socio-territorial bajo el contexto de la integracin regional y mundializacin de la economa, con el slo nombrarlo no es posible obtener una clara descripcin del mismo, por lo que ser necesario establecer marcadores que nos permitan evidenciar lo que el nombre del problema enuncia. Estos descriptores del problema43 expresados en un vector de descriptores de problema (VDP) deben ser precisos y monitoreables, a la vez que verifican la existencia del problema.
La primera parte fue transcripta en el anlisis del escenario de los aos noventa. 43 Todo el anlisis de la explicacin del problema y de sus causas se analiz utilizando la metodologa de Carlos Matus en su mtodo PES Planificacin Estratgica Situacional. Chileno, Economista de la Universidad de Chile, Postgrado en Harvard, ex-ministro, ex-presidente dell Banco Central, entre 102

Hemos definido cinco (5) descriptores que son los que se indican a continuacin: 1. Los asentamientos marginales crecieron un 90,3% entre 1984 y 1990 y un 45% entre 1990 y 1994, lo que hace un 176% entre 1984 y 1994. 2. El 70% de la poblacin marginal est sin empleo permanente 3. El 80% de la poblacin marginal tiene menos de 40 aos y slo un 1,7% tiene ms de 60 aos. Este indicador es de suma importancia porque nos muestra la perspectiva futura, cuando la mayor parte de la poblacin joven est siendo crecientemente excluda. 4. El 60% de los ocupantes precarios provienen de barrios consolidados de Montevideo, lo que revela que el problema no est dado por la migracin hacia la ciudad, sino por el contrario, por la expulsin desde la propia ciudad hacia la periferia. 5. El quinto descriptor nos dice que la situacin se viene agravando en forma creciente. Una vez descripto el problema, corresponde analizar las causas que lo provocan. Las causas44 las describiremos en funcin de las acciones o jugadas (flujos en el grfico) que
otros. Hoy presidente de la Fundacin Altadir creada en 1988 en la ciudad de Caracas, Venezuela, con especial competencia en el campo de la Planificacin Estratgica Situacional (PES). 44 Para mayor claridad de lo que se expresa en este anlisis se adjunta en el anexo un grfico de la explicacin del problema en forma de flujograma. 103

son producidas por los actores involucrados en el problema, quienes poseen capacidades o incapacidades que los caracterizan (que llamamos acumulaciones). Cabe acotar que las jugadas y acumulaciones pertinentes y vlidas son las que admiten las reglas del juego. Tambin distinguiremos las causas segn el grado de control o gobernabilidad que el actor que declara el problema posee. Hemos supuesto que el problema lo declara el Ejecutivo Nacional, que es quien deber plantearse las operaciones necesarias para atacarlo. Estas causas, cuyas relaciones observamos en el flujograma definen los nudos explicativos del problema. Sin embargo, no es posible actuar sobre todos ellos, en forma directa, oportuna y con alto impacto sobre los marcadores del problema. Por este motivo distinguimos aquellos nudos que son crticos45, sobre
45

Los nudos crticos definidos son (ver flujograma los anexos): I. Flujos A. Bajo Control: 1. Actividad informal ineficiente e ineficaz 2. Ocupacin de tierras en la periferia y propiedades en barrios degradados 3. Desempleo, fundamentalmente en la poblacin joven ms carenciada B. Fuera de control pero con posibilidad de gobernabilidad: 1. Disminucin del empleo fundamentalmente en la Industria Manufacturera II. Acumulacin A. Bajo Control: 1. Falta de capacitacin 2. Dficit habitacional 104

los que trataremos de incidir en forma directa, mediante operaciones que tiendan a cambiar el signo de nuestro problema. Lineamientos para un plan de accin: e la misma forma que para describir el problema no bastaba con nombrarlo sino que fue necesario definir descriptores que lo definieran con mayor precisin, los nudos crticos deben describirse a travs de marcadores monitoreables.

D
3.

Debilidad de la estructura macroorganizativa en la atencin del problema

Fuera de Control: 1. Bajo consenso poltico partidario que habilite crear una poltica de Estado respecto del tema III. Reglas A. Bajo Control: 1. Falta de polticas de carcter nacional que contemplen a los sectores marginales 2. Polticas macroeconmicas que afectan negativamente al empleo y a los ingresos B. Fuera de control: 1. Condiciones macroeconmicas establecidas por el contexto regional y mundial 2. Inadecuada legislacin que atienda el tema

B.

105

Estos descriptores de las causas crticas del problema permiten a su vez definir con precisin los resultados, que al modificarse favorablemente mejoran los marcadores de nuestro problema y por lo tanto el problema mismo. Las operaciones que permitiran atacar estas causas crticas encaminndonos hacia resultados que habiliten un cambio de signo de nuestro problema, seran las siguientes:46: I. Con respecto al nudo crtico: Actividad informal ineficiente e ineficaz A. Capacitacin especfica en lo relativo a la calidad de productos y/o servicios B. Asistencia crediticia para la actualizacin tecnolgica II. Con respecto a Ocupacin de tierras en la periferia y propiedades en barrios degradados A. Polticas de regularizacin y reinsercin en casos no regularizables B. Elaboracin de planes de infraestructura bsica para los casos que se regularizan III. Respecto de Desempleo, fundamentalmente en la poblacin jven ms carenciada A. Polticas que favorezcan la insercin de la poblacin joven en el empleo formal
46

En el cuadro se presentan tres columnas, a la izquiera los nudos crticos y sus descriptores, a la derecha los resultados que permitiran modificar el marcador del problema claramente descriptos. La columna del medio define las operaciones necesarias para pasar de uno al otro. 106

B.

Trabajo social con la poblacin joven ms carenciada con miras a la obtencin de empleo

IV. Respecto de Falta de capacitacin de una masa importante de la poblacin A. Polticas que aseguren el acceso a la capacitacin empresarial a los sectores carenciados B. Polticas que aseguren el acceso a la capacitacin en el rea de servicios a sectores carenciados C. Reforma educativa que incorpore planes de estudio adecuados con la realidad de hoy, a nivel de la educacin primaria y secundaria, pblica y privada, as como el fomento del pensamiento creativo en la formacin desde la niez. V. Respecto del Dficit habitacional A. Poltica de construccin de viviendas dirigidas a los sectores de menores recursos VI. Respecto de la Debilidad de la estructura macroorganizativa en la atencin del problema A. Creacin de una unidad ejecutora en la rbita de la Presidencia de la Repblica que procese el tema tecnopolticamente. VII. Con respecto a la Falta de polticas de caracter nacional que contemplen a los sectores marginales A. Destinar recursos especficos para la atencin del problema
107

B.

Elaboracin de planes, programas y especficos para la atencin del problema

proyectos

VIII. Respecto a las polticas macroeconmicas que afectan negativamente al empleo y a los ingresos de la poblacin A. Polticas de disminucin del gasto pblico dirigiendo el ahorro directamente a los programas que atienden el tema B. Subsidios cruzados directos, que difundan los beneficios de las inversiones a que se hace referencia en el punto (c) hacia los sectores ms carenciados C. Fomentar inversiones nacionales y extranjeras en bienes de capital IX. Respecto de la disminucin del empleo en la industria manufacturera A. Promocin de acuerdos a nivel regional que habiliten la produccin uruguaya para determinados productos de manufactura para toda la regin B. Promocin de acuerdos a nivel internacional que habiliten la exportacin de determinados productos uruguayos X. Respecto del bajo consenso poltico partidario que habilite crear una poltica de estado respecto del tema A. Bsqueda de acuerdos polticos para disear una poltica de estado en el tema XI. Con respecto a las condiciones macroeconmicas establecidas por el contexto regional y mundial insuficientes para resolver las necesidades de empleo e ingresos mnimos necesarios
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A. B. C.

Estimular la continuidad en el desarrollo de las actividades terciarias Evaluar en profundidad los nichos en los cuales el Uruguay puede ofrecer ventajas competitivas Potenciar esas ventajas promoviendo los acuerdos que aseguren su desarrollo productivo

XII. Respecto de la inadecuada legislacin que atienda el problema A. Promover la aprobacin de un marco legislativo respecto del tema Conclusiones del trabajo: A la luz del anlisis planteado creemos oportuno realizar algunas consideraciones que son vitales para una real comprensin del problema: 1. Por ms acotado que sea el problema que nos preocupa, su consideracin lleva a realizar el anlisis de una cadena de relaciones causales donde, en la mayora de los casos, deberemos atender problemas aparentemente muy distintos, pero requieren una respuesta para poder atacar el problema originalmente planteado. 2. En todos los problemas que se nos presentan en la realidad, fundamentalmente la social, nunca un nico actor tiene el control absoluto de los hechos; se hace imprescindible,
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entonces, conocer e incorporar en nuestros planes las posiciones de los otros actores que estn involucrados en la temtica. 3. Cuando un plan de accin no es viable en primera instancia, ser necesario construirle viabilidad. Para ello debemos plantearnos los distintos escenarios en funcin de las variantes, invariantes y sorpresas que se nos pudieran presentar y operar en funcin de la ocurrencia o no de ellas. La viabilidad depender tambin de la posibilidad de la utilizacin de los recursos necesarios, que no todos estn en nuestro poder. 4. Para nuestro caso, las operaciones que nos planteamos sern viables o no en funcin de la posicin de otros actores y variantes de contexto, por eso sera necesario plantear las operaciones segn escenarios favorables, desfavorables e intermedios- planteados como la situacin ms posible. 5. Una vez establecidas las operaciones posibles en cada uno de los escenarios y los recursos con que contamos para ellas, elaboramos los planes de accin en funcin del perodo que nos fijamos para actuar.

Comentarios finales:

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acia dnde va Montevideo?. Esa es nuestra gran pregunta. Hemos elegido para desarrollarla una estructura en base a escenarios ya que con ella es posible analizar las mltiples posibilidades que se plantean en un mundo complejo como el que enfrentamos hoy. En relacin a nuestro tema en estudio nos enfrentamos a dos posibles escenarios futuros respecto del crecimiento de Montevideo: con polticas de Estado que ordenen y estructuren el departamento, contemplando a estos sectores sociales largamente olvidados; o sin ellas, lo que significa el continuar el camino de la autourbanizacin. Frente al primer caso nos limitaremos a transcribir palabras de Peter Drucker47 que hablarn por s mismas: La incongruencia entre la percepcin de la realidad y la realidad misma, suele hacerse evidente. Cada vez que el duro esfuerzo no mejora la situacin sino que la empeora, lo ms probable es que esos esfuerzos estn mal dirigidos y, por consiguiente, concentrados donde no es posible obtener resultados positivos.

Peter Drucker es mundialmente conocido como una de las figuras ms destacadas en el entendimiento de la economa, la administracin y el gerenciamiento de empresas con o sin fines de lucro. El prrafo de referencia es extrado del libro la innovacin y el empresario innovador, 1985 111

47

Entonces, enfocar la atencin donde corresponde da buenos resultados rpidamente48 Frente al segundo escenario quisieramos ahondar en algunos aspectos que permitan generar reflexin y discusin, frente a lo cual ya nos quedaremos muy satisfechos. Un primer aspecto a dejar de manifiesto es la reivindicacin, cada vez mayor, del cooperativismo de viviendas de ayuda mutua como herramienta vlida, demostrada ya desde todos los ngulos a travs de la historia, como una solucin eficaz e idnea para resolver el problema de la vivienda de los sectores populares. Una segunda conclusin es que el cooperativismo ya no ser, por lo menos por mucho tiempo, un sector social homogneo, sino que contemplar la nueva estratificacin social y fragmentacin que vive el pas todo. Ello implicar que se abra un gran debate en la interna de la FUCVAM, como ya supo hacero, para atender esta problemtica. Un tercer aspecto que nos interesa destacar es que las ocupaciones de tierras que se transforman en los asentamientos contemporneos, no podrn subsistir ni alcanzar las condiciones de vida urbana adecuadas de no garantizar una organizacin que habilite se supere la precariedad de vida de sus habitantes. De otro modo, sern indefectibemente presa del clientelismo
48

Cmo uno puede aprender de lo que parece una realidad tan distante? Es muy claro que los principios de la excelencia empresarial son hoy principios esenciales al concebir toda poltica pblica, an aquellas polticas sociales altamente subsidadas. 112

poltico, generador de mentes conformistas, promotor de polticas asistencialistas, que para nada ayudan a los grupos involucrados y mucho menos a pas. Una cuarta conclusin es que sin una importante cartera nacional de tierras no podemos ni comenzar a plantearnos soluciones, ni alternativas, frente a esta problemtica. Por ltimo deseamos destacar el rol que la historia asigna a los cooperativistas de viviendas uruguayos cuya experiencia, desarrollada en todos estos aos, puede ser volcada positivamente a la realidad actual de los asentamientos, ofreciendo alternativas reales al importante sector del movimiento popular urbano que lucha para resolver el problema de la vivienda. El gran salto en calidad poltica y social la podrn dar los asentamientos slo si entienden que su situacin es transitoria, que va mucho ms all que la toma de un terreno. De lo contrario, si siguen en el camino de hacer lo que se puede, llegarn a la triste conclusin que ya miles de familias latinoamericanas han vivido y que dista mucho de ofrecer una vida digna que es, en definitiva, el deseo esencial de todos quienes estn involucrados en esta problemtica. El primer enemigo que imposibilita el salto esencial al cual nos referimos es la necesidad urgente, pero ya hay quienes encontraron soluciones hoy a su problema. Los casos de COVITU 78, COVILG, COVITRAB, entre otras, nos muestran
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que es posible su lucha por el prstamo para poder construir sus viviendas, mientras los ms necesitados ocupan precariamente la periferia de su propio terreno.

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