VALORIZAO DO CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS: UMA VISO TRIDIMENSIONAL EMMANUEL SUMRIO: I - Introdu o!

II - E"o#u o do E$t%do D&'o(r)t*(o d& D*r&*to! III - +*$t,r*(o do$ Tr*-un%*$ d& Cont%$ no D*r&*to Con$t*tu(*on%# Br%$*#&*ro! IV - Tr*-un%*$ d& Cont%$: .&r/*# *n$t*tu(*on%# & n%tur&0% 1ur2d*(% d& $u%$ /un3&$! V- I'.ort4n(*% do$ Tr*-un%*$ d& Cont%$ no E$t%do D&'o(r)t*(o d& D*r&*to! VI - O (ontro#& &5t&rno & $&u$ .r*n(2.*o$ (on$t*tu(*on%*$! VII - A t6(n*(% do (ontro#& & $u% *nt&7r% o (o' o D*r&*to P8-#*(o! VIII "A espada sem a balana a fora bruta, a balana sem a espada o direito impotente; completam-se mutuamente; e, na realidade, o direito s reina quando a fora despendida pela justia para empunhar a espada corresponde habilidade que emprega em manejar a balana." 1

I - Introdu o A importncia deste concurso de monografias revelada no s pelo significado da obra e da vida do ilustre Gel. os Ant!nio "lores da #unha - que homenageado, neste evento, pela Associa o dos !ervidores do "ribunal de #ontas do $stado do %io Grande do !ul -, como tambm pela sua tem&tica central, relativa ' importncia do trabalho tcnico dos servidores dos "ribunais de #ontas perante a sociedade. Alia-se, ainda, o momento social, pol(tico e )ur(dico-constitucional que vive a na o brasileira, como nos revelado pelos considerandos contidos no regulamento concursal. * t(tulo escolhido para esta pe a monogr&fica + $alori%a&o do #ontrole da Administra&o '(blica pelos )ribunais de #ontas , apoia-se em uma viso tridimensional da e-presso .valori/a o0. 1onge de buscar o simples atendimento ao tema eleito pela regulamenta o do #oncurso, tra/ em si, um conte2do tr(plice. 3retendeu-se aglutinar tr4s posi 5es b&sicas em seu significado6 +1, a valori/a o histrica dos "ribunais de #ontas7 +8, o valor social e democr&tico de sua atividade7 e +9, a importncia de sua atua o para a concretude e efetividade das normas e princ(pios que consagram os valores constitucionais da Administra o 32blica. $stes tr4s aspectos, embutidos neste trabalho em uma 2nica e-presso ling:(stica +*alori%a&o ,, tambm tem um ob)etivo tridimensional6 +1, assegurar a marcha evolutiva dos "ribunais de #ontas7 +8, garantir e outorgar ' sociedade um meio e instrumentos efica/es de controle do 3oder 32blico, complementando e interagindo com os outros mecanismos de vig(lia e controle da conduta p2blica7 e +9, a demonstra o das inafast&veis tend4ncias moderni/antes das atividades e atribui 5es das #ortes de #ontas, como conseq:4ncias dos anseios e necessidades sociais, ao mesmo tempo que contribuem para a concreti/a o do ide&rio principiolgico que a #onstitui o ;ederal elegeu como conformadora da Administra o 32blica, em todas as suas esferas de atua o.

1 %. <*= >?$%>=G, @A lucta pelo Aireito@, 3orto - 1ivraria #hardron, 1B1C, p. C97 ;1!. 1

$m verdade, pode-se at atribuir ao presente estudo um tributo ao passado e ao presente das #ortes de #ontas Drasileiras e dos seus integrantes. $, realmente, este a motiva o emocional sub)acente ' e-plana o e conclus5es deste trabalho. * principal, porm, ser& a abordagem mais cient(fica poss(vel - em que pese a limita o regimental em rela o ' quantidade m&-ima de seu conte2do - dos aspectos )ur(dicos significativos para a conforma o do sistema constitucional brasileiro dos "ribunais de #ontas. #om isto, pretende-se apontar os rumos e tend4ncias da atua o e contribui o dos "ribunais de #ontas, frutos da e-perimenta o passada e da an&lise do presente est&gio tcnico +no sentido amplo, e )ur(dico que se encontram. $, quando se comenta sobre o "ribunal de #ontas, estar-se-& a comentar sobre os trabalhos e contribui 5es de seus integrantes. E dif(cil imaginar ou se comentar sobre as atribui 5es dos "ribunais de #ontas sem se cogitar, impl(cita e inafastavelmente, de seu corpo tcnico e deliberativo. E contrariar o sentido lgico da estrutura organi/acional das institui 5es. Fualquer institui o dotada de organismos internos que comp5e a sua estrutura. $stes organismos se manifestam por atua o de seus integrantes, que impulsionam, do e-ist4ncia concreta e desempenham as suas fun 5es para os quais foram constitu(dos. #omo afirmou, em rela o ' conceitua o de $stado, afirma AGG!">= G*%A>11*, que as pessoas individuais atuam por meio de seus @rgos f(sicos6 os seres humanos@ e, a pessoa )ur(dica estatal, por intermdio de uma estrutura de rgos )ur(dicos criados para tal fim, os quais, por sua ve/, so desempenhados por rgos f(sicos determinados seres humanos que integram a coletividade. 8 3or isso que, quando estar-se-& a falar sobre a atua o dos "ribunais de #ontas, tem como conseq:4ncia, direta ou indireta, o coment&rio e valori/a o da atua o, das atribui 5es, das virtudes de seus integrantes +instrutivos e deliberativos,. =o decorrer das linhas que se seguiro, restar& inequ(voca a afirma o da importncia e da e-trema valia do desempenho dos respectivos tcnicos, integrantes de uma equipe multidiciplinar, altamente especiali/ada nas ci4ncias e tcnicas afetas ' Administra o 32blica. 3ode-se at imaginar, num primeiro instante, que estas notas preambulares tem o ob)etivo de atender ao requisito regimental do concurso, que a valori/a o do trabalho tcnico daqueles que integram, como servidores, os respectivos "ribunais de #ontas. "odavia, como )& dito, o caminho que se percorrer&, no desenvolvimento desta obra, estar& a demonstrar a sinceridade as afirma 5es anteriores. * que se pretende a prpria *alori%a&o , no sentido tridimensional antes citado, das atividades tcnicas dos "ribunais de #ontas e sua intera o com a sociedade e com o desenvolvimento do Aireito 32blico. Ao mesmo tempo em que se reconhece essa *alori%a&o , procura-se atribuir, como conseq:4ncia do prprio reconhecimento valorativo, a responsabilidade da( decorrente. Atribuindo-se o valor pretendido, atribui-se, na mesma propor o, a conscienti/a o deste corpo tcnico sobre a sua responsabilidade no conte-to social, pol(tico e )ur(dico-constitucional brasileiro. A contribui o tcnica para integra o com a ci4ncia )ur(dica, mas especificamente com o Aireito 32blico inequ(voca. $sta contribui o tem como conseq:4ncia a maior jusintegra&o administrati*a , isto , como afirma $AGA%A* 1*D* D*"$1?* GGA1AHH>, a recombina&o de fatos e atos jur+genos em conson,ncia com o -ireito .bjeti*o, para a consecu&o de of+cio do interesse p(blico, legalmente qualificado. 9 E inolvid&vel que os "ribunais de #ontas, no desempenho de suas fun 5es, se)a qual for a conceitua o cient(fica de cada uma, contribuem incisivamente para a correi o da conduta administrativa, em sua tarefa primordial que , segundo o modo prescrito no ordenamento )ur(dico, efetivar, assegurar e buscar o atingimento dos interesse p2blicos. >sto no seria poss(vel, apenas pelo aspecto orgnico e institucional de cada #orte de #ontas, mas sim pela decisiva participa o de seus integrantes.

2 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, ps. JJKJB7 3 .%egime Lur(dico dos "ribunais de #ontas0, %", !o 3aulo, 1BB8, p. 81I7 ;1!. 8

Muito do que se apresentar& no decorrer deste trabalho monogr&fico, a bem da verdade, no constitui novidades ou inova 5es para aqueles que, por qualquer modo ou dever de of(cio, tenham tido contato com o controle da Administra o 32blica pelos "ribunais de #ontas. A diferen a reside no valor intr(nseco decorrente da rela o destes princ(pios, institutos e conceitos com o desempenho dos integrantes de cada #orte de #ontas, sem o qual, no seria poss(vel a concreti/a o emp(rica dos ob)etivos visados pelo "e-to #onstitucional. 3ara o realce de tal valor intr(nseco, lan a-se mo de alguns aspectos relacionados com o controle e-ercido pelos "ribunais de #ontas sobre a Administra o 32blica, apontando-se, sempre que poss(vel, a sua rela o com a atividade tcnica e cient(fica de seu corpo de servidores. 3ara os fins buscados, no se pretende a e-austo de todos os aspectos relacionados com a atua o e conforma o constitucional das #ortes de #ontas - mesmo porque, alm de implicar no desvirtuamento do tema, a limita o quantitativa fato impeditivo. #omentar-se-&, assim, sobre alguns pontos fundamentais para a demonstra o tridimensional do valor que o controle e-terno representa para o $stado Aemocr&tico de Aireito. Adota-se como marco inicial a incurso, mesmo que superficialmente, sobre a evolu o do $stado de Aireito, acompanhada de algumas no 5es b&sicas sobre o $stado e sua fun o final(stica, de forma a condu/ir o leitor aos pressupostos filosficos, pol(ticos, sociais e )ur(dicos que norteiam no s a conduta estatal, mas, a prpria interpreta o de todo o sistema constitucional brasileiro, lastreado que est& no conceito moderno de /stado -emocr0tico de -ireito . !empre que o assunto abordado e-igir, utili/ar-se-& de um breve coment&rio histrico, na medida em que, 1uma correta compreens&o de qualquer instituto jur+dico imp2e que seja conhecida a sua e*olu&o histrica, ou seja, a maneira pela qual surgir, desen*ol*eu-se e tomou a sua forma atual3 , sobretudo quando se trata de institutos do Aireito 32blico, mas especificamente do Aireito #onstitucional, na e-ata propor o em que as .#onstitui2es possuem consigo uma 4deologia que, em (ltima an0lise, um retrato do momento histrico em que s&o elaborados3, pois nenhum sistema constitucional elaborado sem o m(nimo de vincula o 's idias e modelos anteriores. N $sta abordagem histria tem especial significado na constata o da valori/a o, no decorrer do tempo, das #ortes de #ontas, como evidenciado pelo e-ame evolutivo do sistema pol(tico-constitucional brasileiro, desde o seu surgimento at a consolida o na #arta #onstitucional de 1BJJ. $ste e-ame histrico de e-trema valia para se aquilatar para desespero dos opositores dos "ribunais de #ontas - a e-trema importncia empregada pelos v&rios sistemas constitucionais brasileiros, culminando com a clara valori/a o e reconhecimento de seu significado para o desenvolvimento social e para o fortalecimento e concreti/a o do $stado Aemocr&tico de Aireito. Aps estas breves incurs5es, restar& intuitivo - como corol&rio destes postulados conceituais e de determinados princ(pios histricos e )ur(dicos - que as #ortes de #ontas, nos moldes definidos pela atual #arta 3ol(tica, desempenham papel fundamental ao equil(brio do $stado Aemocr&tico de Aireito, como verdadeiros instrumentos democr&ticos postos ' disposi o dos indiv(duos, dando concretude, )untamente com outros mecanismos positivados em nosso ordenamento )ur(dico, ' todo o arcabou o principiolgico que informa a atua o estatal no modelo )ur(dico constitucional brasileiro. A 5e6 7ater de 1.BJJ tem marcadamente como ob)etivo, a participa o popular no desenvolvimento da democracia e no desempenho do $stado, como %7&nt& (ondutor das necessidades e anseios sociais, e, no h& vo/es discordantes, que o pressuposto b&sico desta participa o social a possibilidade de efetivo (ontro#& do @poder p2blico@. #om efeito, na cerimOnia de promulga o da #onstitui o, o 3residente da Assemblia =acional #onstituinte - o saudoso Aep. GlPsses Guimares - a bati/ou de #onstitui o #idad, #onstitui o da #idadania. !E%G>* ;$%%AH comenta que esta frmula tinha finalidade
4 ><* AA="A!, .* <alor da #onstitui o0 $d. %enovar, %L, 1BBQ, pp. QRKQQ7 ;1!. 9

clara6 @*nd*(%r n o $, 9u& &$$% &r% '%n*/&$t%do$: d*r&t% & *nd*r&t%'&nt&: d*$$o: u'% Con$t*tu* o 9u& %$$&7ur% /*$(%#*0% o <pari passu= & % (orr& o d% II - E"o#u o do E$t%do d& D*r&*to> ?> E$t%do & Pod&r

u'% L&* M%7n% n%$(*d% do$ %n$&*o$ .&#% (*d%d%n*%! '%$ t%'-6': & %(*'% %o (*d%d o - & o (on(#%'% % *$$o; - % %t*"*d%d& %d'*n*$tr%t*"%> @ +R,

=a teori/a o do @$stado@, especialmente em todas as doutrinas que se preocuparam com o @$stado de Aireito@ - em suas diversas varia 5es e ado 5es pela vida moderna +1iberal, !ocial, !ocial Aemocr&tico, Aemocr&tico de Aireito, -, no h& diverg4ncia essencial quanto ' sua origem popular, isto , que o $stado, enquanto considerado como pessoa )ur(dica estatal, uma @proje&o do po*o a plano do -ireito .@, como afirma AGG!">= G*%A>11*. Q A personifica o )ur(dica do @$stado@ e sua conforma o, tal como o conhecemos em nosso cotidiano, surge com a sua institui o pelo "e-to #onstitucional, criado de forma soberana por uma assemblia dependente diretamente do povo, que lhe atribui forma, atributos, compet4ncias e finalidades. Aa( resulta que para o alcance dos desideratos constitucionais, o $stado vem dotado de um poder constitucional - aqui empregado de forma genrica, )& que tem como 2nico ob)etivo estabelecer algumas notas iniciais. =o se concebe a idia de um $stado sem poder. * poder @ emana&o da soberania. 8 nota tipificadora do /stado. 8 de sua atua&o que surgem as normas organi%adoras do /stado9 trata-se do conjunto de preceitos imperati*os incidentes sobre certos seres fi6ados em determinado territrio. /*idencia-se o poder pela circunst,ncia da organizao. /sta fornecida pelas aludidas normas imperati*as." I $fetivamente, inerente ' personifica o )ur(dica do S$stadoS a atribui o, pelo povo, da faculdade de atuar coercitivamente, o que chamamos genericamente de @3*A$%@. $sse atributo estatal, essa "... faculdade de mandar concedida pelo po*o soberano atra*s da #onstitui&o pessoa jur+dica estatal denomina-se :poder p(blico:. . poder p(blico ou poder estatal e6ercido por pessoas f+sicas ;go*ernantes, jui%es, legisladores, administradores< dentro do ,mbito correspondente aos rg&os jur+dicos ;'oder /6ecuti*o, 'oder 5egislati*o, 'oder udicial< desta pessoa jur+dica estatal. J =o , porm, um poder ilimitado, soberano. Ao contr&rio, constitui um poder inferior ao poder constituinte. =o e-iste e sobrevive de forma incondicionada, ao por si prprio, mas, apenas na e-ata medida em que foi conformado pelo "e-to #onstitucional, com limites e-pl(citos e impl(citos consagrados pelo ordenamento )ur(dico superior. #erto, tambm, que o poder deve ser e-ercido, nos sistemas democr&ticos, em nome dos cidados. E atividade-dever do $stado, como conseq:4ncia de seu pressuposto pree-istente ' sua prpria cria o, 3ois, como afirma GA%#>A A$ $="$%%TA, :... o cidad&o n&o um simples destinat0rio da a&o administrati*a, n&o um simples instrumento do poder, est0 na origem do poder." B Aiante de tais caracter(sticas e pressupostos democr&ticos, no se fala em poder ou o uso do poder, sem atrelar a idia de limita o deste mesmo poder, sobretudo nas sociedades ditas como democr&ticas e pautadas no $stado de Aemocr&tico de Aireito. @> D&'o(r%(*% (o'o %'-*&nt& do E$t%do $stado, como povo pro)etado ao n(vel do Aireito, se desenvolve, em seu mbito territorial, sob certos regimes, sistemas e formas de e-erc(cio do poder +governo,, sempre assentado em determinado ambiente social. =o est&gio atual de desenvolvimento social - e
5 @* #ontrole da Administra o 32blica na #onstitui o de 1.BJJ@,%AA n. 1JJ, ps.QBKIC7 6 , @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, p. JB7 7 M>#?$1 "$M$%, @$lementos de Aireito #onstitucional@%", Ia. ed., 1BBC, p.11R7 8 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, p. BC7 9 GA%#>A A$ $="$%%TA, @?acia una nueva )usticia administrativa, $ditorial #ivitas, 1BJB, Madri, p. 9Q7 ;1!. N

que nos interessa, diretamente, neste trabalho - o ambiente democr&tico assume papel fundamental no bem estar das sociedades evolu(das. Aemocracia governo do povo para o povo, em defini o simplista mas que, estabelece, com propriedade, todo o ideal que conforma os sistemas pol(ticos democr&ticos. ;oi assim desde os primrdios das democracias gregas, onde pensaram @ os gregos e assim continuamos a definir =sse sistema, que n&o prpriamente um regime, mas um ambiente. Ambiente onde o regime ;presidencial ou parlamentar, mon0rquico ou republicado, liberal ou social-democr0tico< funciona e se transforma9 portanto, meio, n&o finalidade, mtodo de reali%a&o, n&o objeti*o do /stado." 1C =este ambiente democr&tico d&-se, ao povo, a maior participa o poss(vel nos assuntos pol(ticos e sociais, para que, em equil(brio e harmonia do poder com os direitos individuais, consultadas as for as de opinio pol(tica, possa o $stado desempenhar os seus deveres em consonncia com os anseios populares e os postulados b&sicos estabelecidos pelo ordenamento )ur(dico, a come ar pela conforma o dada pelo "e-to #onstitucional, refletindo-se nas demais normas que, hierarquicamente da( decorrem. =o seria inoportuno ressaltar, embora )& se encontre impl(cito no conceito de democracia, que tal ambiente e postulado maior do $stado, se irradia em toda a organi/a o social, informando e valori/ando todo o sistema )ur(dico que se apresenta como normati/a o do poder - atribuindo compet4ncias, estabelecendo os seus limites de atua o e regulamentando a vida social, tendo seu marco inicial com a #arta 3ol(tica do $stado +#onstitui o,. #onsiderando a " a ordem constitucional como encaminhamento das ati*idades do /stado ;isto , relati*amente s fun2es e n&o sua nature%a, ao :de*er ser:, que jur+dico, e n&o :ser: que org,nico ou natural<, =sse finalismo, que se e6prime por uma dire&o ideolgica, se confunde com o :comportamento: a =le imposto. /m *e% de ser, pois,, uma idia de fim, restritamente, uma idia de conduta. #omporta-se tendo em *ista as utilidades tidas como *alores a que se submete. 8 a sua garantia. >eali%a-os." 11!urge, assim, o chamado de @$stado de Aireito@, informado pelos postulados ditados de forma soberana e independentemente por uma na o dotada de territrio, com fins nitidamente escolhidos de forma soberanada. "udo isto est& a indicar, forma incind(vel e inquestion&vel, como caracter(stica b&sica dos sistemas democr&ticos, a participa o do povo, con)unta ou isoladamente, na conforma o e estabelecimento de seu sistema pol(tico e )ur(dico. G$*%G$ L$11>=$U, ao analisar a liberal democracia, )& mencionava o que denominou de $t%tu$ (*"*t%t*$: ou, como definiu M>GG$1 %$A1$, @ a e6press&o empregada por elline? para demonstrar que cada ser humano, pelo simples fato de ocupar um lugar no mundo, j0 constitui um centro aut!nomo de poder; j0 um ci is, um cidad&o, um indi*+duo com direito de participar da composi&o da ordem jur+dico-pol+tica. " 18 $sta breve an&lise histrica tem mostrado, como observou MA%#>A V. DA">!"A A*! !A="*!, que "n&o se torna poss+*el o estabelecimento de um modo de *ida para a comunidade, nem um go*erno constitucional, sem que se atente para procedimentos efeti*os de restri&o. A prpria efic0cia dos rg&os de controle da constitucionalidade e do sistema pol+tico de uma na&o passa por um condicionamento estrutura constitucional estabelecida." 19 A> E$t%do D&'o(r)t*(o d& D*r&*to * desenvolvimento do $stado de Aireito, atravs do tempo, demonstra v&rias transforma 5es, sendo marcante o crescimento das necessidades sociais, com o
10 3$A%* #A1M*=, @#urso de "eoria Geral do $stado@, Na. ed., ;reitas Dastos, 1BRN, p. 9Q17 11 3$A%* #A1M*=, @#urso de "eoria Geral do $stado@, Na. ed., ;reitas Dastos, 1BRN, p. 8C97 12 M>GG$1 %$A1$, @Aa Aemocracia 1iberal ' Aemocracia !ocial@, %A3, n. I1, p. 8R7 13 @!epara o de 3oderes6 $volu o at ' #onstitui o de 1BJJ - #onsidera 5es@, %evista de >nforma o 1egislativa, a. 8B, n. 11R, p.
8CB7

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consequente aumento das fun 5es estatais, onde a sua atua o estaria pautada pela busca do bem estar social. E marcante a diferen a do $stado 1iberal de Aireito ao $stado !ocial de Aireito +tambm denominado por G*%A>11* de $stado de Dem-$star,, que condu/iu o $stado no desempenho de fun 5es @positivas@, isto , a ado o de determinadas fun 5es efetivamente comissivas em atendimento 's crescentes necessidades sociais. @A diferena b0sica entre a concep&o cl0ssica do liberalismo e a do /stado de @em/star, que enquanto naquela se trata t&o-somente de colocar barreiras ao /stado, esquecendo de fi6ar-lhe tambm obriga2es positi*as, aqui sem dei6ar de manter as barreiras, se lhe agregam finalidades e tarefas s quais antes n&o se sentia obrigado. A identidade b0sica entre /stado de -ireito e /stado de @em-/star, por sua *e%, reside em que o segundo toma e mantm o primeiro o respeito aos direitos indi*iduais e sobre esta base que constri seus prprios princ+pios." 1N MA%>A !W1<>A HA=$11A A> 3>$"%*, apresenta interessante evolu o da Administra o 32blica, iniciando pelo chamado @$stado 1iberal de Aireito@, passando pelo @$stado !ocial de Aireito@ e, culminando no @$stado Aemocr&tico de Aireito@, conforme an&lise evolutiva reali/ada por Mariano Daena de Alc&/ar em seu @#urso de #iencia de la Administracin@ +Madri, 1BJR, vol. >, pp. JC e ss., 1R * @$stado 1iberal@, era marcado pelo princ(pio de que o $stado deveria atuar o m(nimo poss(vel no desenvolvimento social, com a separa o entre a sua rbita de atua o e a da sociedade civil. "odavia, ressalta a referida 3rofessora da ;aculdade de Aireito de !o 3aulo, diversos fatores elencados por A1#XHA%, @contribuiram, no s para que aumentasse o mbito de atua o da Administra o 32blica, em decorr4ncia do ac2mulo de novas atribui 5es, como tambm para que se desenvolvesse intensamente o direito administrativo@, em flagrante contradi o entre a ideologia liberal e a realidade social, provocando um sens(vel crescimento da Administra o 32blica. $sta evolu o a partir da metade do sculo Y>Y, impondo a transforma o da Administra o 32blica, se acentuou, segundo o mesmo autor +Alc&/ar,, a partir da 8a. Guerra Mundial, onde )& no mais se falava em @interesse p2blico@ apenas, mas, em diversos @interesses p2blicos@, decorrentes da necessidade de o $stado satisfa/er 's demandas que se colocavam perante o 3oder 32blico, se)a no plano econOmico, se)a no mbito social, caracteri/ando nas democracias ocidentais o $stado !ocial de Aireito, no qual @ inerente a idia de presta o de servi os, pelo $stado, ' popula o, em grandes propor 5es.@ Aemonstrou, em sua an&lise evolutiva, que nos primeiros est&gios +1iberal e !ocial de Aireito,, a participa o popular se dava por delega o do poder p2blico ou por @colabora o em uma atividade paralela.@ =a 2ltima fase da evolu o da Administra o 32blica - e aqui que se encontra a maior no o do @$stado Aemocr&tico de Aireito@ - a participa o popular, coletiva ou individual, direta ou por representa o, no se d& mais por 'queles instrumentos cl&ssicos, mas, tambm, "mediante a atua&o do particular diretamente na gest&o e no controle da Administra&o '(blica. 8 nesse sentido que a participa&o popular uma caracter+stica essencial do /stado de -ireito -emocr0tico, porque ela apro6ima mais o particular da Administra&o, diminuindo ainda mais as barreiras entre o /stado e a sociedade." 1Q E pela histria que se demonstra a tend4ncia evolutiva das institui 5es. * caminho trilhado pelo $stado de Aireito inerente ao sistema democr&tico, demonstra a incans&vel
14 15

AGUSTIN GORDILLO, "Princpi ! G"r#i! $" Dir"i% P&'(ic ", RT, 1977, p) 74* "P#r%icip#+, P p-(#r n# A$.ini!%r#+, P&'(ic#", R"/i!%# Tri."!%r#( $" D% ) P&'(ic , n) 1, p!) 1270133* 16 1ARIA S2L3IA 4) DI PI5TRO, "P#r%icip#+, P p-(#r n# A$.ini!%r#+, P&'(ic#", R"/i!%# Tri."!%r#( $" D% ) P&'(ic , n) 1, p) 133*
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busca da maior participa o popular no $stado, como agente condutor do poder-fun o dirigido ao bem estar social e ' seguran a pol(tica, )ur(dica e econOmica do povo. #om efeito, a democracia "imp2e a participa&o efeti*a e operante do po*o na coisa p(blica, participa&o que n&o se e6aure, como *eremos, na simples forma&o das institui2es representati*as, que constuem um est0gio da e*olu&o do /stado -emocr0tico, mas n&o o seu completo desen*ol*imento .@ 1I $ncontramo-nos, ho)e, sob o desenvolvimento do $stado Aemocr&tico de Aireito, fertili/ado por todas as conquistas e evolu 5es do $stado de Aireito, em decorr4ncia do simples transcurso da histria das sociedades democr&ticas e da luta de todos que, ao enfrentarem as dificuldades que se apresentaram, levaram ao aperfei oamento ho)e constatado.E no esclio de L*!E A;*=!* AA !>1<A que encontramos a melhor defini o sobre $stado Aemocr&tico e $stado de Aireito, que, por simbiose, fundiram-se ambos os conceitos para a caracteri/a o do atual $stado Aemocr&tico de Aireito6 "A configura&o do $stado Aemocr&tico de Aireito n&o significa unir formalmente os conceitos de /stado -emocr0tico e /stado de -ireito. #onsiste, na *erdade, na cria&o de um conceito no*o, que le*a em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente re*olucion0rio de transforma&o do statos quo. / a+ se entremostra a e6trema import,ncia do art. Ao. da #onstitui&o de A.BCC, quando afirma que a >ep(blica "ederati*a do @rasil se constitui em Estado Democr!tico de Direito" no como mera promessa de organizar ta# Estado" pois" a $onstituio ai %! o esta proc#amando e &undando. A #onstitui&o portuguesa instaura o $stado de Aireito Aemocr&tico , com o :democr0tico: qualificando o -ireito e n&o o /stado. /ssa uma diferena formal entre ambas as consitui2es. A nossa emprega a e6press&o mais adequada, cunhada pela doutrina, em que o :democr0tico: 'ua#i&ica o Estado" o 'ue irradia os a#ores da democracia sobre todos os e#ementos constituti os do Estado e" pois" tamb(m sobre a ordem %ur)dica. O Direito" ento" imantado por esses a#ores" se enri'uece do sentir popu#ar e ter! 'ue a%ustar*se ao interesse co#eti o. ............................................................................................................ A $onstituio de +,--..... abre as perspecti as de rea#izao socia# pro&unda pe#a pr!tica dos direitos sociais 'ue e#a inscre e e pe#o e.erc)cio dos instrumento 'ue o&erece / cidadania e 'ue possibi#ita concrezar as e.ig0ncia de um Estado de %ustia socia#" &undado na dignidade da pessoa 1umana." 1J * desenvolvimento do $stado de Aireito, atravs do tempo, demonstra, ainda, v&rias transforma 5es, sendo marcante o crescimento das necessidades sociais, com o consequente aumento das fun 5es estatais, onde a sua atua o estaria pautada pela busca do bem estar social. L& vimos, pois, que o $stado incumbido de e-ercer tr4s fun 5es prprias de sua soberania )ur(dica, como atributo do poder atribu(do pelo povo, separados por um 2princ)pio de organizao po#)tica2 , que pressup5e que tais poderes " podem ser determinados como tr=s fun2es distintas e coordenadas do /stado, e que poss+*el definir fronteiras separadando cada uma dessas tr=s fun2es" , como conceituado por U$1!$= - embora entenda o >lustre Lurista que, no mbito dos fatos, tal teoria no sustentada, por )ulgar a e-ist4ncia apenas de duas fun2es b0sicas9 a cria&o e a aplica&o do -ireito. 1B Ao par destas tres fun 5es b&sicas +legislativa, e-ecutiva e )udici&ria,, poder-se-ia afirmar, sem grandes preocupa 5es acad4micas, que ao $stado, pelo ordenamento pol(tico
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18 L*!E A;*=!* AA !>1<A, @#urso de Aireito #onstitucional 3ositivo@, Ja. ed., Malheiros, ps. 1CJK1CB7 19 ?A=! U$1!$=, @"eoria Geral do Aireito e do $stado@, 1iv. Martins ;ontes, 1BBC, pag. 8Q97 ;1!. I

51ILIO 6ROSA, "L 5!%#% D". cr7%ic ", T-ri., UT5T, 1946, p) 25, #p-$ 8 !9 A: n! $# Si(/#*

e constitucional de uma na o, atribuido o @poder@ + atributo do $stado a utili/a o do 3oder, para o desempenho de diversas fun 5es, de modo organi/ado por normas imperativas. "odas as fun 5es do $stado, se)a qual for o grau de hierarquia, se)am quais forem as fun 5es, so e-ercidas pela utili/a o do poder, segundo o ple-o de compet4ncias e o regramento integrante do sistema )ur(dico. * @poder p2blico@ e-ercido segundo a lei e em conformidade com o Aireito +$stado de Aireito, e mais, e-ercido segundo o direito criado democraticamente. =o se nega, no Aireito 32blico, que a @ a lei ou mais precisamente o sistema #ega# o fundamento jur+dico de toda e qualquer a&o administrati*a. A e6press&o legalidade de*e, pois, ser entendida como : con&ormidade ao direito:, adquirindo ent&o um sentido mais e6tenso.." 8C As fun 5es estatais so e-ercidas, pois, sob o imprio da legalidade. =o mais uma legalidade estrita, formal. Mas uma legalidade ampla, valori/ada, embu(da por todos os ideais democr&ticos e final(stica. ;oi-se o tempo do legalidade formal. Aa an&lise r&pida da evolu o histrica do $stado, em suas diversas etapas evolutivas, resta inequ(voca a afirma o que o @ .od&r%r-2tr*o@ foi desaparecendo pouco a pouco, para dei-ar em seu lugar o @ .od&r-/un o@, como bem observou FG$>%*H 1>MA, que baseou todos os seus ensinamentos na seguinte tica6 @*er no /stado, n&o a pessoa sujeita de direitos, mas o ambiente objeti*o de segurana, no qual a autoridade despersonali%ada da lei o (nico poder digno de acatamento; *er na ati*idade do /stado, n&o o e6erc+cio de um poder subjeti*o de soberania , mas o processo de implanta&o e defesa da ordem jur+dica nos seus m(ltiplos aspectos; *er nos poderes de go*erno, n&o um conjunto de rg&os incumbidos do e6erc+cio do poder de mando, mas um sistema objeti*o de fun2es ati*idades impessoais de disciplina; *er na prpria fun&o do *oto, n&o a pr0tica de um poder do /stado, mas a sistemati%ada capacidade de resist=ncia, com que a massa dos go*ernados condiciona a ati*idade dos rg&os de go*erno ...." 81 E a idia de d&"&r&$-.od&r&$, desenvolvida por #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, quando se referiu ' no o de fun o admnistrativa, afirmando que a @idia de fun&o administrati*a reclama do intrprete a intelec&o de que o sujeito que a e6erce recebeu da ordem jur+dica um de*er9 o de*er de alcanar certa finalidade prestabelecida, de tal sorte que os poderes que lhe assistem, foram-lhe deferidos para serem manejados instrumentalmente, isto , como meios reputados aptos para atender finalidade que lhes justificou a outorga. -onde, o poder, em casos que tais - e assim irrestritamente no -ireito '(blico - tem car0ter apenas instrumental. /le n&o se constitui, se assim nos podemos e6primir, em um bem em si mesmo, pois o bem ;sagrado na ordem jur+dica< a finalidade estampada na lei. A *alia do poder, a utilidade e o sentido dele, resumem-se em consistir em instrumento insupr+mi*el, sem o qual o agente administrati*o n&o teria como desincumbir-se desse de*er posto a seu cargo9 de*er de concreti%ar a finalidade legal, isto , de*er de dar satisfa&o a um interesse de terceiro, a um interesse alheio; no caso, o interesse da coleti*idade. Logo" o administrador no disp3e de poderes*de eres" como /s ezes se diz" mas" de de eres*poderes" #ocuo 'ue e.pressa" com maior &ide#idade 'ue o anterior" a erdadeira )ndo#e de suas compet0ncias. @ 88 B> S&.%r% o do$ Pod&r&$ >ndiscut(vel que o poder do $stado uma unidade. Mas, tambm irrefut&vel que o poder se e-erce mediante poderes-fun 5es decorrentes desta unidade, ou, melhor di/endo, uma separa o dos poderes na ra/o direta de suas fun 5es, gerando um sistema de
20 #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, @$lementos de Aireito Administrativo@, %", p. 1N7 21 $GH$D>* A$ FG$>%*H 1>MA, @"eoria do $stado@ Ia. ed., 1BR9, A #asa do 1ivro 1tda., ps. Y e Y> da >ntrodu o7 22 @Aesvio de 3oder@, %evista de Aireito 32blico, n. JB., ;1!. J

equil(brio na atua o do $stado. ;oi a partir do necess&rio equil(brio entre os poderes que surgiram as primeiras idias de auto-limita o do poder - considerado tanto como poder unit&rio, como poderes separados - at que se atingiu, nas "sociedades e*olu+das, o sistema de equil+brios por con*erg=ncia ou por irradia&o de poderes" no s para corresponder 's e-ig4ncias da vida individual e coletiva, mas, tambm, para a reali/a o da ordem )ur(dica, pol(tica e social. 3ara isto, buscaram as sociedades, ao longo do tempo, um @ sistema de poderes equi*alentes, por forma que a ati*idade de cada um contrabalance a ati*idade dos outros. /sse regime de poderes paralelos ;aspecto din,mico<, ou de balana de poderes ;aspecto est0tico<, insepar0*el das democracias." 89 As primeiras concep 5es a respeito da separa o dos poderes do $stado surgiram com ra(/es aristotlicas, culminando na to conhecida teoria da triparti o aperfei oada pelo DA%Z* A$ M*="$!FG>$G. #om efeito, desde a ating:idade cl&ssica v&rias teorias pol(ticas tem procurado demonstrar a classifica o dos v&rios aspectos do @poder de governo@, em suas m2ltiplas e comple-as atribui 5es e a adequada e necess&ria forma de conten o dos poderes. 3artiu de A%>!"["$1$! a pedra fundamental da no o atual do 3oder, que embora uno e indivis(vel, encontra na triparti o de suas fun 5es a base de sua e-ist4ncia democr&tica. 3ara tal filsofo grego, a vida do $stado era representada pelo e-erc(cio de tr4s fun 5es b&sicas6 delibera o, comando e )usti a ou, como queiram, a fun o #&7*$#%t*"%, a &5&(ut*"% e a 1ur*$d*(*on%#. A%>!"["$1$! no chegou a formular a cl&ssica separa o tripartida do poder, tendo se limitado ' constata o dos fatos na organi/a o dos $stado da Grcia. As ra(/es da triparti o do poder e fun 5es do $stado, consolidada por M*="$!FG>$G, foram cultivadas por 1*#U$, ao tra ar as regras pr&ticas de delineamento pol(tico de m2tua limita o e contra-balan o dos poderes do governo, por volta de 1QJJ. #onsiderava que o $stado era composto por quatro poderes, ou se)a, o poder legislativo +predominante,7 o poder e-ecutivo +subordinado ao legislativo,7 o poder federativo +destinado a dirigir as rela 5es com os $stados estrangeiros7 e a prerrogativa +poderes discricion&rios conservados pela coroa britnica,. %*G!!$AG, por sua ve/, ao chegar ' concluso de que a diviso dos poderes do governo medida indispens&vel ' constitui o dos $stados 1iberais, segue a mesma linha de racioc(nio observativo de A%>!"["$1$! e da teoria de L*?= 1*#U$, marcando a sua doutrina a completa subordina o do 3oder $-ecutivo ao 3oder 1esgisferante, afastando-se do conceito de independ4ncia e harmonia adotado pelo direito p2blico moderno. M*="$!FG>$G, lastreado nas m&-imas sustentadas por A%>!"["$1$! e por 1*#U$, veio a completar o modelo que at ho)e predomina nos governos democr&ticos. $stabeleceu a distin o entre as tr4s fun 5es fundamentais do $stado - ou atributos da soberania - o poder legislativo, o e-ecutivo e o )udici&rio, considerando necess&rio a separa o desses tr4s poderes, como condi o b&sica da auto limita o do poder. $stas so considera 5es lan adas em sua cl&ssica obra @$sp(rito das 1eis@6 "A liberdade pol+tica n&o se encontra sen&o nos go*ernos moderados. D e6iste quando n&o se *erifica abuso de poder. 7as uma e6peri=ncia eterna que todo a'ue#e 'ue disp3e do poder ( #e ado a abusar de#e" at( 'ue encontre #imites / sua ao. A prpria *irtude precisa ser limitada. 'ara que n&o se possa *erificar o abuso de poder, preciso que, pela disposi&o das coisas o poder #imite o poder." ;/sp+rito das 5eis, 5i*ro E4, cap. 4$< "Fuando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados, o poder legislati*o e o e6ecuti*o se confundem, a liberdade n&o e6iste, porque nada impede que o monarca ou o senado faam leis tir,nicas, ou as e6ecutem tir,nicamente. G&o h0, ainda, liberdade, se o poder de julgar n&o separado do poder legislati*o e do e6ecuti*o. De o jui% fosse legislador, o seu poder sobre a *ida e a liberdade dos
23 $GH$D>* A$ FG$>%*H 1>MA, @"eoria do $stado@ Ia. ed., 1BR9, A #asa do 1ivro 1tda., p. >Y da >ntrodu o7 ;1!. B

cidad&os seria arbitr0rio, e se fosse autoridade e6ecuti*a, teria a fora de um dspota." ;/sp+rito das 5eis, 5i*ro E4, cap. $4< * grande mrito da doutrina do DA%Z* A$ M*="$!FG>$G, @n&o foi o de propor certas ati*idades para o /stado, pois estas j0 eram identific0*eis. . *alor de sua doutrina est0 na proposta de um sistema em que cada rg&o desempenhasse fun&o distinta e, ao mesmo tempo, que a ati*idade de cada qual caracteri%asse forma de conten&o da ati*idade de outro rg&o do poder. 8N E o sistema de independ4ncia entre os rgos do poder $stado, ou se)a, a conhecida frmula de Sfreios e contrapesosS a que alude a doutrina americana C> Cr*$& d%$ /,r'u#%$ (#)$$*(%$ d& .%rt*(*.% o .o.u#%r & (ontro#& do Pod&r P8-#*(o * controle do poder, como pressuposto do $stado Aemocr&tico de Aireito, a necessidade da participa o popular na dire o do $stado, o controle social do poder e da administra o p2blica, no mais e-ercido, com efici4ncia, pela simples frmula da separa o dos poderes, de forma independente e harmOnica entre si +auto-controle,. $ntendo que tal formula o, por si s, nos termos em que foi concebido em nossos sistemas constitucionais, incluindo aqui a atual #arta #onstitucional, mostra-se deficiente quanto ' sua aplica o emp(rica. L& advertia #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, em uma de suas brilhantes confer4ncias, que6 "Assim, sem negar minimamente o *alor, o prstimo, as con*eni=ncias mesmo, do (nico modelo que temos como conhecido e dissiminado, que o da triparti&o do e6erc+cio do poder, sem d(*ida ha*eremos de aceitar que ela se encontra em crise ou, quando menos, que no modelo conhecido ela n&o responde mais com a de*ida efici=ncia aos prprios objeti*os que a inspiraram. ......... Ha*ia de conseguinte nesta concep&o, como h0, um propsito manifestamente defensi*o dos indi*+duos, o desejo de e*itar o uso desabrido, descomedido, desatado do poder. 4assa*se 'ue o poder" 1o%e" %! no ( mais contido e&icientemente atra (s desses mecanismos. Da) a necessidade de conceber*se um poder contro#ador. )oda a frmula, dantes e6istente, re*ela*a-se, quia, perfeitamente apta a atender suas finalidades num /stado muito distante do /stado atual." 8R #onsiderado, assim, o controle popular do poder, uma das formas de e-erc(cio dos direitos de liberdade ou de cidadania, enquanto direito p2blico sub)etivo7 @ isto , um direito referido a um sujeito pri*ado como indi*+duo, cidad&o, nancional ...., porm com a particularidade de que o seu e.erc)cio opera /s custas do 4oder 45b#ico. @ 8Q, fica perfeitamente distingu(vel este @controle social@ da @participa o popular@, ou se)a o poder pol(tico de, assumindo a @instncia dliberativa@, por intermdio de seus @representantes eleitos@, influenciar democr&ticamente na forma o do Aireito, ou se)a, como assevera MA%#$1* #A$"A=*, e-ercer a "autoridade da coleti*idade sobre cada um dos seus membros, tradu%ida pela imposi&o e um -ireito #omum a que todos, quer queiram quer n&o, t=m de se submeter." 8I "emos, assim, a atividade inerente ' cria o do Aireito e estabelecimentos da prioridades sociais, qual se)a, a aplica o do direito e o respectivo acompanhamento e fiscali/a o. "al duplicidade de prerrogativas sociais - cria o democr&tica do Aireito e o controle do poder - so pressupostos anteriores ' cria o do ordenamento constitucional. =o que interessa particularmente neste labor pretensiosamente cient(fico, d&-se maior e principal destaque para o controle do 3oder 32blico, que se reali/a pelas formas de controlabilidade e pelos mecanismos que o $stado, em sua ordem )ur(dica institucional,
24 M>#?$1 "$M$%, @$lementos de Aireito #onstitucional@%", Ia. ed., 1BBC, p.11I7 25 @;un o #ontroladora do "ribunal de #ontas@, confer4ncia no 1Ro. #ongresso dos "ribunais de #ontas do Drasil, !o 3aulo,
!etembroK1BJB7 1JB, ps. 11Q7

26 #A%1*! AW%$! D%>""*, @Aistin o entre S#ontrole !ocial do 3oderS e S3articipa o 3opularS@, %evista de Aireito Administrativo, n. 27 @Aireito #onstitucional@, ;orense, vol. >, p. 8C7 ;1!. 1C

coloca ' disposi o da sociedade para a fiscali/a o e acompanhamento da Administra o 32blica. "/ssa fiscali%a&o constitucional opera no interior da prpria m0quina estatal ...., como opera de fora dessa m0quina para dentro dela... 8 uma fiscali%a&o que recai sobre o poder" sobre o go erno" para se saber at( 'ue ponto as autoridades p5b#icas so cumpridoras dos seus de eres para com as pessoas 1umanas" as associa3es e a co#eti idade em gera#. 'ois bem, a fiscali%a&o que nasce de forma para dentro do /stado , naturalmente, a e6ercida por particulares ou por institui2es da sociedade ci*il. A ela que se aplica a e6press&o "controle popular" ou "controle social do poder", para e idenciar o &ato de 'ue a popu#ao tem satis&a3es a tomar da'ue#es 'ue &orma#mente se obrigam a e#ar por tudo 'ue ( de todos. ..... ou seja, a #onstitui&o tanto aparelha a pessoa pri*ada para imiscuir-se nos negcios do /stado para dar satisfa2es a reclamos que s6 repercutem no uni erso particu#ar do sindicante" quanto aparelha a pessoa pri*ada para imiscuir-se nos negcios do /stado para dar satis&a3es a rec#amos 'ue repercutem no uni erso socia# por inteiro. @8J AGG!">= G*%A>11*, ao se manifestar sobre o futuro do Aireito 32blico, espec(ficamente sobre a rela o entre a @mudan a social e a administra o p2blica@, aps seus coment&rios sobre o passado e o presente deste ramo do Aireito, combinado com o fenOmeno da crescente interven o no processo social, )& advertiu que, ao par deste agigantamento das fun 5es e interven 5es do $stado na sociedade. ".... tambm nasce uma concep&o distinta da ordem social, na qual a sociedade pol+tica e a Administra&o que a dirige de*em receber o influ6o de concep2es de reno*ada fora. 0 n&o basta o imprio da autoridade de quem e6erce ocasionalmente o poder; j0 n&o satisfa% a *o% de comando, seja quem for aquele que manda. Agora se pretende conseguir uma sociedade participati a no mais p#eno sentido da pa#a ra7 participao nos bene&)cios da sociedade" participao na tomada de decis3es do poder. Os es'uemas c#!ssicos da democracia representati a no se repe#em" mas se re e#am insu&icientes7 1! 'ue criar no as e adicionais &ormas de participao do po o no poder" de modo ta# 'ue sua in&#u0ncia ne#e no se #imite / e#eio de candidatos.2
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#ita, em nota de rodap +n. 9R,, advert4ncia de A"A1>DA =*GG$>%A +@3erecimento do $stado@, %A3 n. 1N, p. I e ss. e p. B,, como sendo tal premissa +busca participativa, v&lida tanto para as sociedades no socialistas como para as socialistas6 2O &uturo go erno 1! de buscar no as &ormas de participao do po o na direo do Estado.2 $ aqui assume papel fundamental o !istema dos "ribunais de #ontas., que, em realidade, vinculado e interagindo no processo de controle do poder. E, pois, institui o criada pela #onstitui o ;ederal, mantido pelo prprio $stado, e cu)o poder-dever e-ercido tambm em nome do povo, complementando os sistemas tradicionais de controle, assumindo relevante papel de concreti/a o dos postulados e princ(pios constitucionais de Administra o 32blica, ao mesmo tempo que assegura a conforma o do 3oder 32blico aos limites )ur(dicos superiores. III - Contro#& do Pod&r P8-#*(o .&#o$ Tr*-un%*$ d& Cont%$ ?> Or*7&' D*$t,r*(% do Contro#& d& Cont%$
28 #A%1*! AW%$! D%>""*, @Aistin o entre S#ontrole !ocial do 3oderS e S3articipa o 3opularS@, %evista de Aireito Administrativo, n.
1JB, ps. 11R7

29 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, p. 9B7 ;1!. 11

E inconteste a importncia que as finan as p2blicas e-ercem nos pa(ses. #omo tambm ineg&vel o relevo da atua o poder constitu(do e seus agentes na condu o da @res publica@ - origem do termo rep2blica, com significado de grande alcance6 a (o*$% .8-#*(% - e na interfer4ncia estatal nas gest5es dos interesses p2blicos e sociais. "udo isto, combinado com a prpria caracter(stica do uso do poder nos sistemas democr&ticos, ligam-se intimamente com a idia de limita o do poder, do controle e fiscali/a o. <4-se, pois, o sens(vel alargamento do conceito de @administra o p2blica@, no desempenho de suas fun 5es administrativas e na presta o de seus servi os p2blicos, ou se)a, os "canais de satisfa&o das necessidades e anseios da coleti*idade" , como bem afirmou !E%G>* ;$%%AH. #ontinua, o >lustre mestre, afirmando uma realidade intang(vel6 "... a satisfa&o prec+pua da necessidade e do interesse p(blico constitui o cerne eidtico da fun&o administrati*a. Ao concreti%0-la, o /stado - ou o particular que em seu nome, por qualquer figura de direito, atue - n&o est0 praticando atos de dono, que, como tal, go%aria do atributo da disponibilidade, em ra%&o do qual poderia, inclusi*e, despir-se da fun&o. Ga cl0ssica e feli% imagem de #irne 5ima, ao reali%ar efeti*amente tais de*eres, por si ou por terceiros, est0 o /stado empenhado numa rela&o de Administra&o. /, como tal, sujeito - bem como assim tambm sujeitos os particulares que faam suas *e%es - a todo um ple6o de mecanismos de controle, como curial que ocorra com todos os que n&o est&o a braos com mera rela&o de propriedade." 9C $-istem v&rias formas e mecanismos para asseguar a efic&cia da Administra o 32blica e correi o de seus erros +controle,. ". controle tende a assegurar a coer0ncia da ati*idade administrati*a9 um fator essencial de coordenao para o bom funcionamento interno da Administra&o. . controle assegura ainda que a Administra&o respeite as regras assentadas pelo poder pol+tico e n&o se imiscua nos direitos e liberdades p(blicas dos cidad&os. 'ortanto, o tema conecta-se ao das rela2es jur+dicas entre go*ernantes e go*ernados. . controle assegura, enfim, de modo mediato, a unidade do /stado, condi&o da e6ist=ncia do prprio /stado. " 91. Acrescente-se, porm, como )& ressaltado, que os mecanismos de controle do poder, ao longo do caminhar das sociedades democr&ticas, revelaram-se insuficientes, o que impulsionou o gradativo embate de idias e mecanismos para complementa o das defici4ncias dos modelos ento e-istentes. "rataram, pois, as sociedades e as diversas teorias pol(ticas, de estabelecer mecanismos de controle e limita o do poder. ;oi assim com a idia inicial da separa o dos poderes e seus desdobramentos no curso da ?istria at as sociedades modernas, onde a "resigna&o dos go*ernantes aos ditames da *ontade popular n&o surgiu como concess&o, sen&o como decorr=ncia de embates histricos." 98 !urgiram, assim, as primeiras no 5es das #ortes de #ontas, atravs da luta dos governados, como nos demonstrou Marcos <alrio de Ara2)o. !urgiram, assim, as primeiras no 5es das #ortes de #ontas, atravs da luta dos governados, como nos demonstrou Marcos <alrio de Ara2)o. A primeira not(cia que se tem de institui 5es similares, consta dos papiros do ;ara Mens >, no $gito, passando pelo #digo >ndiano de Manu, pelo $clesiastes do %ei !alomo, nos escritos romanos de 3l(nio e #(cero, como tambm, nas >nstitutas Lustinianas, nas 3andectas e na #arta Magna >nglesa. $m 1.8RQ em ;ran a, na poca de 1ui/ >Y, )& e-istia a @#hambre de #omptes@. =a >nglaterra dos %eis =ormandos havia o chamado $-chequer. =a 3r2ssia de 1.J8N se tem not(cia de um tribunal que, no ano de 1.JIQ, denominou-se de "ribunal de #ontas do >mprio da Alemanha. Aesde 1.JCI a >t&lia )& possuia a sua %gia #orte dei #onti, em igualdade 's institui 5es cong4neres da Dlgica e de outras sociedades ento tidas como pol(ticamente organi/adas. 3orm, a origem cl&ssica das #ortes de #ontas, remonta ao ano de 1.JCI, com a sua institui o na ;ran a, por =apoleo Donaparte. Assim disse o >mperador ;ranc4s,
30 !E%G>* ;$%%AH, @* #ontrole da Administra o 32blica na #onstitui o de 1.BJJ@,%AA n. 1JJ, p. QQ7 31 $AGA%A* 1*D* D*"$1?* GGA1AHH>, @#ontrole Administrativo e .mbudsman@, %" n. QII, p. 1I7 32 MA%#*! <A1E%>* A$ A%A\L*, @* "ribunal de #ontas da Gnio e a %ep2blica. Gma an&lise histria de causas e efeitos.@, %evista do
"ribunal de #ontas da Gnio n. NQ, p. QJ7

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quando da cria o de seu "ribunal de #ontas6 @Fuero que mediante uma *igil,ncia ati*a seja punida a infidelidade e garantido o emprego legal dos dinheiros p(blicos .@ 99 $m nosso pa(s, seguindo a trilha de evolu o das sociedades, a histria no foi diferente. Aps muitas tentativas a #orte de #ontas foi, gradativamente, cimentada em nossos sistemas pol(ticos, percorrendo uma clara estrada evolutiva. @> E"o#u o D*$t,r*(% do Tr*-un%# d& Cont%$ no Br%$*# =o h& como se negar que, desde o primeiro embrio da #orte de #ontas no Drasil, procurou-se ressaltar a importncia da implanta o deste rgo, com poderes inerentes ' sua fun o institucional. 3*="$! A$ M>%A=AA, ao abordar a origem do "ribunal de #ontas, ao tempo do >mprio, em 1.J8Q, em pro)eto apresentado por ;elisberto #aldeira Drant +<isconde de Darbacena, e por Los >n&cio Dorges, interpreta a oposi o manifestada por Manuel Lacinto =ogueira da Gama +Marques de Daependi,6 24or onde se 0 'ue" se" de um #ado" combatia a criao proposta" por outro se mani&esta a partid!rio de um Tribuna# de $ontas mais e&iciente" mais poderoso. /m ACIJ 7anuel Al*es @ranco, 7inistro do 4mprio, prop!s a organi%a&o de um )ribunal de #ontas que, sobre e6ercer fiscali%a&o financeira, apurasse a responsabi#idade dos e.atores da 8azenda 45b#ica" com o poder de ordenar a priso dos desobedientes e contumazes e de %u#gar / re e#ia as contas 'ue ti essem de prestar . De bem que a idia *ol*esse com 'imenta @ueno ;depois, 7arques de D&o $icente<, Dil*eira 7artis, . $isconde de .uro 'reto e o&o Alfredo, o 4mprio n&o possuiu o seu )ribunal de #ontas." 9N #om a proclama o da rep2blica +1JJB, e com a implanta o de novo regime pol(tico e constitucional, os ideais daqueles que, durante o >mprio, propugnavam pela institui o de uma #orte de #ontes mais atuante e fortalecida, foram revigorados, com o incremento da atividade legislativa. Assim que, em 1.JBC, por obra do ento Ministro da ;a/enda %ui Darbosa, instituiu-se o "ribunal de #ontas para o e-ame, reviso e )ulgamento da receita e da despesa da %ep2blica, por intermdio do Aecreto n. BQQ-A,, de I.11.1JBC. @/m sua prele&o, o 7inistro da "a%enda definiu o )ribunal de #ontas como um :$orpo de magistratura intermedi!ria / Administrao e / #egis#atura" 'ue" co#ocado em posio soberana" com atribui3es de re iso e %u#gamento" cercado de garantias contra 'uais'uer ameaas" possa e.ercer as suas &un3es itais no organismos constituciona#" sem risco de con erter*se em instituio de ornato aparatoso e in5ti#.9 "9R #om a #onstitui o da %ep2blica de 1.JB1 o "ribunal de #ontas veio a ser institucionali/ado, mantendo o sistema aprovado pelo te-to do Aecreto n. BQQKA, com dificuldades para o pleno desempenho de suas atribui 5es, diante das resist4ncias opostas ' sua perfeita atua o, como se comprova pelo brilhante estudo histrico desenvolvido por Marcos <alrio de Ara2)o, em sua monagrafia vencedora em concurso promovido pelo ".#.G. 9Q Mesmo porque, os poderes atribu(dos ' #orte de #ontas limitavam-se ' liquida o das :"contas da receita e despesa e *erificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao #ongresso." +art. JB, #;K1JB1,. A #onstitui o de 1.B9N, em seu art. BB, manteve o "ribunal de #ontas, com atribui 5es de acompanhamento da @e6ecu&o orament0ria" e de "julgamento das contas dos respons0*eis por dinheiros ou bens p(blicos". >nstituiu-se, tambm, o sistema de registro prvio dos contratos administrativos ou de "qualquer ato de administra&o p(blica,
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8AR;AS 1ARAN<=O, Ori>". $ ! Tri'-n#i! $" 6 n%#!) 5/ (-+, $ Tri'-n#( $" 6 n%#! n ;r#!i(", R"/) In:) L">i!(#%i/#, #) 29,n) 113, p) 327*
"ribunal de #ontas da Gnio n. NQ, p. J97

34 3*="$! A$ M>%A=AA, @#oment&rios ' #onstitui o de 1.BQI, t. >>>, ;orense, 1.BJI, ps. 8NNK8NR7 35 MA%#*! <A1E%>* A$ A%A\L*, @* "ribunal de #ontas da Gnio e a %ep2blica. Gma an&lise histria de causas e efeitos.@, %evista do 36 >A$M, ps. JN a B87

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de que resulte obriga&o de pagamento pelo )esouro Gacional, ou por conta deste." +art. 1C1 e 3ar. 1o., #om a #onstitui o de 1.B9I, manteve-se a institui o do "ribunal de #ontas, com as mesmas atribui 5es do regime constitucional anterior, salvo a e-tin o do registro prvio dos contratos e atos administrativos e acrescentando o e-ame da legalidade dos contratos. +art. 11N, #;K1B9I,. * regime constitucional de 1.BNQ, mantendo as atribui 5es )& previstas no sistema anterior, acrescentando a compet4ncia para o )ulgamento da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e pens5es e retornando o sistema do registro prvio dos contratos que tivessem interesse ' receita e ' despesa, con)ugou todos @os elementos dos sistemas cl&ssicos6 e-ames prvio e posterior, veto absoluto, veto relativo com registro sob protesto, tudo dependendo da nature/a dos atos )ur(dicos e fatos administrativos e seus aspectos.@ 9I A #onstitui o de 1.BQI, ao mesmo tempo que manteve a tOnica geral das atribui 5es da #orte de #ontas, tornou a e-tinguir o registro prvio das despesas, o sistema de delega 5es de controle e a faculdade de suspender os gestores que se encontrassem em situa 5es irregulares, introdu/indo, porm, o direito de inspe 5es pelos "ribunais de #ontas, possibilitando um controle concomitante e at mesmo preventivo. #om o advento da #arta #onstitucional de 1.BJJ houve uma amplia o no conceito do @controle@ e-ercido pelos "ribunais de contas, em reconhecimento ' importncia de sua participa o para o aperfei oamento dos princ(pios democr&ticos e do desempenho da administra o p2blica. A> Tr*-un%# d& Cont%$ n% Con$t*tu* o d& ?>EFF #erto que, pelo art. IC da atual #arta %epublicana - a @ fiscali%a&o cont!bi#" &inanceira" orament!ria" operaciona# e patrimonia# da Kni&o e das entidades da administra&o direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplica&o das sub*en2es e ren(ncia de receitas, ser0 e6ercida pelo #ongresso Gacional, mediante contro#e e.terno , e pelo sistema de contro#e interno de cada 'oder", manteve-se o controle pol(tico da Administra o 32blica, sem pre)u(/o das atribui 5es independentes e autOnomas das #ortes de #ontas. $ste controle abrangeu, em not&vel discernimento do 3oder #onstituinte, alm da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos, o controle operacional e patrimonial da Administra o 32blica. Alargou, tambm, o campo de incid4ncia dos controles, ao determinar, no 3ar&grafo \nico, do art. IC, que devero se submeter ' presta o de contas @... qualquer pessoa f+sica ou entidade p(blica que utili%e, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e *alores p(blicos ou pelos quais a Kni&o responda, ou que em nome desta assuma obriga2es de nature%a pecuni0ria. @ *utra importante novidade, refor ando, ainda mais, a nature/a do "ribunal de #ontas e a sua posi o de destaque como rgo fiscali/ador, foi introdu/ida no 3ar. 9o., do referido art. I1, ao atribuir @ efic0cia de t+tulo e6ecuti*o @, nas decis5es que imputem dbito ou multa. * @status@ da #orte de #ontas, nivelado de forma insofism&vel 's mesmas garantias e prerrogativas dos membros do 3oder Ludic&rio, inclusive a faculdade de se auto organi/arem, est& inserido no art. I9 e seus par&grafos da #arta Magna. * alto grau de importncia atribu(da pelo 1egislador #onstituinte 's #ortes de #ontas est& estampado no s nas disposi 5es )& mencionadas, mas, tambm, no contido
37 LA%DA! MA%A=?Z*, *rigem dos "ribunais de #ontas. $volu o do "ribunal de #ontas no Drasil, %evista de >nforma o 1egislativa,
a. 8B, n. 119, p. 99C7

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no 3ar. 8o., do art. IN, ao atribuir compet4ncia para aprecia o de irregularidades ou ilegalidades na Administra o 32blica. $fetivamente, tal dispositivo constitucional @..... . fortalece o arcabouo de autonomia que pertine ao )ribunal de #ontas, na medida em que permite ao cidad&o denunciar irregularidades diretamente ao )ribunal, em claro reconhecimento de sua independ=ncia. @ 9J B> N%tur&0% 1ur2d*(% & *nd&.&ndGn(*% Apenas o e-ame superficial do "e-to #onstitucional )& seria suficiente para considerar a absoluta independ4ncia dos "ribunais de #ontas em rela o aos demais 3oderes +$-ecutivo, 1egislativo e Ludici&rio,, correspondente ' sua fun o institucional. @ .s incisos 44, 4$, $444, 4E, E s&o particularmente fortes ao enunciarem uma compet=ncia de e6ecu&o aut!noma e dogm0tica no concernente a seu papel morali%ador, *isto que, em (ltima an0lise, as #ortes de #ontas e6istem para esta fun&o morali%adora e responsabili%adora." 9B A sua integra o ao 3oder Ludici&rio, por op o da prpria Assemblia #onstituinte - apesar das propostas apresentadas - foi e-clu(da do "e-to #onstitucional. Ao 3oder $-ecutivo, com maior ra/o, no est& vinculado. !eria contrariar a prpria nature/a das #ortes de #ontas a sua submisso, mesmo que orgnicamente, ao 3oder a ser fiscali/ado. =em se argumente ainda, que estaria ele +"ribunal de #ontas, subordinado ao 3oder 1egislativo. A sua fei o constitucional permite concluir, to-somente, a fun o de @colabora o@ ou @au-iliar@ do 3oder 1egisferante na sua tarefa de controle e-terno +controle pol(tico,. "A #onstitui&o "ederal, em artigo algum utili%a a e6press&o :rg&o au6iliar:; disp2e que o controle e6terno do #ongresso Gacional ser0 e6ercido com o au.)#io do Tribuna# de $ontas ! a sua fun&o, portanto, de e6ercer o controle financeiro e orament0rio da Administra&o em au6+lio ao poder respons0*el, em (ltima inst,ncia, por essa fiscali%a&o. )endo em *ista que a prpria #onstitui&o assegura ao )ribunal de #ontas as mesmas garantias de independ=ncia do 'oder udici0rio, imposs+*el consider0-lo subordinado ao 5egislati*o ou inserido na estrutura do 5egislati*o. De a fun&o de atuar em au6+lio ao legislati*o, sua nature%a, em ra%&o das prprias normas da #onstitui&o a de rg&o independente, des*iculado da estrutura de qualquer de tres poderes. A nosso *er, por conseguinte, o )ribunal de #ontas configura instituio estata# independente." NC $sta conforma o, alm de consagrada pela doutrina, foi acolhida pelo !upremo "ribunal ;ederal, que repudiou, por v(cio de inconstitucionalidade, o te-to da lei do $stado do $sp(rito !anto, que classificara o "ribunal de #ontas como @rgo preposto do 1egislativo@, afirmando, e-pressamente no ser .... preposto do Legis#ati o. A &uno" 'ue e.erce" recebe*a diretamente da $onstituio" 'ue #1e de&ine as atribui3es ." N1 $m outra passagem, o mesmo $-celso 3retrio, reafirmou a mesma posi o constitucional, ao afirmar que "n&o basta instituir ou manter um )ribunal de #ontas. 8 indispens0*el que este rg&o, por suas atribui2es e condi2es de independ=ncia, esteja a sal*o de qualquer press&o das autoridades sujeitas constitucuionalmente sua inspe&o."
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$stas considera 5es foram ratificadas pelo incisivo esclio de #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, ao afirmar que @.... os *+nculos de subordina&o ou de tutela administrati*a s&o os *+nculos poss+*eis para que se considere que um rg&o est0 integrado ou enquadrado na intimidade de um certo 'oder, que lhe comp2e a estrutura."
38 ><$! GA=A%A AA !>1<A MA%">=!, Autonomia das #ortes de #ontas, Aireito #onstitucional >nterpretado, %", !3, 1BB8, p. N87 39 ><$! GA=A%A AA !>1<A MA%">=!, Autonomia das #ortes de #ontas, in Aireito #onstitucional >nterpretado, %", !3, 1BB8, p. N87 40 *A$"$ M$AAGA%, #ontrole da Administra o 32blica, %", 1BB9, p. 1NCK1N17 41 !"L, ac. unnime do 3len&rio, %el. Min. A1;%$A* DGHA>A, %AA n. 1RJ, p. 1BQ7 42 !";, %el. Min. Aliomar Daleeiro, %"L RCK8NJ7 ;1!. 1R

"Assim resulta claro que o )ribunal de #ontas, conquanto seja rg&o au6iliar do 'oder 5egislati*o, como re%a a #arta do 'a+s, n&o , toda*ia, rg&o pertencente ao 'oder 5egislati*o. -e outra parte, como e*idente, menos ainda se encai6a no 'oder /6ecuti*o, tanto mais porque dificilmente se pode imaginar que o controlador seja uma depend=ncia do controlado. ....." !endo conclusivo ao configurar o "ribunal de #ontas, em nosso sistema, como @..... um con%unto org:nico per&eitamente aut;nomo.2 N9 >n2meros administrativistas )& se ocuparam em demonstrar a autonomia e independ4ncia das #ortes de #ontas em rela o ao 3oder 1egislativo, se)a no atual regime constitucional, se)a nos que o antecederam, como se infere dos seguintes magistrios6 @/m minha opini&o, tal postura uni*ersal reside no fato de que ofertar s #ortes de #ontas autonomia para promo er a responsabi#izao implica redu&o do poder pol+tico de transig=ncia e composi&o do 5egislati*o, at mesmo em matria de moralidade administrati*a, faculdade de que os legisladores, em todo o mundo, n&o desejam abrir m&o." "...... na medida que o )ribunal de #ontas da Kni&o recebeu, em e6pressa men&o no te6to constitucional, determinadas atribui2es de autonomia absoluta n&o mais sujeita interfer=ncia do 'oder 5egislati*o. @ NN ". )ribunal de #ontas n&o aparece na #onstitui&o como rg&o componente do 'oder udici0rio. -ele se trata no cap+tulo referente ao 'oder 5egislati*o, do qual constitui, sob certo :ngu#o" 6rgo au.i#iar2 NR "... podemos afianar que a situa&o dos )ribunais de #ontas, no plano institucional, muito embora a #onstitui&o o integre ao 'oder 5egislati*o, :sui generis:, posto que na pr0tica a e6peri=ncia tem demonstrado que as #ortes de #ontas se encontram entre os poderes" mas a ne1um de#es pertence" na a&irmao #apidar de $astro Nunes e se peremitimos estabe#ecer uma re#ao matem!tica" pode*se in&erir 'ue se encontram em m(dia razo" entre os 4oderes Legis#ati os e <udici!rios e e.trema" em re#ao ao E.ecuti o.2 NQ Arremata-se com a sempre preciosa observa o de #A!"%* =G=$!, ao afirmar que o "ribunal de #ontas "instrumento sui generis posto de permeio entre os poderes pol+ticos da na&o, 5egislati*o e /6ecuti*o, sem su%eio, porm, a qualquer um deles." NI $stabelecida, desta forma, a sua independ4ncia e autonomia, em rela o aos demais poderes, resta estabelecer, a n(vel constitucional, a sua nature/a )ur(dica. #ompartilho o entendimento de que, tal como conformado em nosso "e-to !upremo, as #ortes de #ontas se caracteri/am como @,r7 o (on$t*tu(*on%# *nd&.&nd&nt& .@ #om efeito, as v&rias disposi 5es constitucionais, evidenciam a " ... a import,ncia emprestada a esse rg&o pelos di*ersos legisladores constituintes, ou aqueles que lhes tenham feito as *e%es, pois que nas *0rias #artas >epublicanas sempre preferiram *=-lo alado ao n+*el constitucional. -a+, portanto, se ter como b*ia a posi&o sobranceira ocupada pelo )ribunal de #ontas, *isto que e6surge como 6rgo constituciona#. " NJ LA%DA! MA%A=?Z*, em um de seus concisos e bem fundamentados estudos, aps citar o entendimento de %G> DA%D*!A e com lastro em posi 5es adotadas de 3*="$! A$ M>%A=AA, AG=$11* G#?]A D>""$=#*G%", !$AD%A ;AGG=A$! e #A!"%* =G=$!, conclui que6
43 #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, ;un 5es do "ribunal de #ontas, %A3 n. I8, p. 19Q7 44 ><$! GA=A%A AA !>1<A MA%">=!, Autonomia das #ortes ........., obra citada, p. 9B7 45 !$AD%A ;AGG=A$!, * #ontrole dos Atos Administrativos do 3oder 32blico, ;orense, 1BIB, p. 1197 46 MA%#$1 D%A!>1 ;%$>%A #A3>D$%>D$, em trabalho intitulado @"ribunais de #ontas e efic&cia )ur(dica das decis5es e acrdo.@, Y><
#ongresso Drasileiro dos "ribunais de #ontas, ano 1BJI, 3orto Alegre, Anais, p. 1897

47 #A!"%* =G=$!, "eoria e 3r&tica do 3oder Ludici&rio, p. 8R7 48 <>"*% %*1; 1AGDE, #onsidera o acerca da #onforma o #onstitucional do "ribunal de #ontas, %evista de >nforma o
1egislativa, ano 8B, n. 119, p. 9CI7

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"Ga *erdade, o )ribunal de #ontas um 6rgo independente, em rela&o aos tr=s poderes, mas de rele*ante contribui&o, au6iliando-os no desempenho de suas ati*idades de go*erno, ou em suas espec+ficas atribui2es constitucionais e legais. ". )ribunal rg&o que, funcionalmente, au6ilia os tr=s 'oderes, porm, sem subordina&o hier0rquica ou administrati*a a quaisquer deles. . contr0rio seria confundir e negar a sua nature%a e destina&o de rg&o at!nomo." NB C> N%tur&0% 1ur2d*(% d& $u%$ /un3&$ =este tpico que residem as maiores diverg4ncias doutrin&rias. Gns admitem a nature/a )urisdicional. *utros, porm, propugnam pela nature/a estritamente administrativa de suas decis5es - entendimento compartilhado pelo $-celso 3retrio, nas ve/es em que foi chamado ' lan ar a sua opinio. !urge, ainda, uma posi o intermedi&ria entre as duas correntes, ou se)a, no sentido de atribuir 's decis5es das #ortes de #ontas, o car&ter de atos @)urisdicionais administrativos@. $ntre os autores que proclamam a nature/a )udicante pode-se mencionar #A!"%* =G=$!, 3*="$! A$ M>%A=AA, #A%1*! #A!>M>%* #*!"A, <><A1A> M*%$>%A, %*D$%"* %*!A!. $m posi o contr&ria, admitindo o car&ter meramete administrativo, cita-se a opinio de *!VA1A* A%A=?A DA=A$>%A A$ M$11*, "?$MT!"*#1$! D. #A<A1#A=">, ;G$A M>GG$1 "$M$%, !$AD%A ;AGG=A$!, L*!E A;*=!* AA !>1<A, #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, M>#?$1 "$M$% e 1G#>A A* <A11$ ;>GG$>%$A*. RC *utros, porm, embora acatando a posi o ma)orit&ria, no sentido de atribuir 's decis5es, de acordo com a sua compet4ncia @ ratione materia @, atribuem uma fun o parcialmente )udicante, insuscet(vel de modifica o pelo 3oder Ludici&rio, mesmo considerando o princ(pio contido no inciso YYY<, do Art. Ro., da #onstitui o ;ederal nenhuma leso ou amea a a direito pode ser e-cluida da aprecia o do 3oder Ludici&rio. E o caso t(pico do )ulgamento da regularidade das contas. Assim entende !$AD%A ;AGG=A$!6 " G&o obstante, a #onstitui&o lhe comete o julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais respons0*eis por bens e *alores p(blicos, o que imp#ica in esti*#o no parcia# * pois 'ue noutras mat(rias isto no ocorre * e.erc)cio da &uno %udicante. G&o bem pelo emprego da pala*ra julgamento, mas sim pelo sentido definiti*o da manifesta&o da #orte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a no*a aprecia&o ;pelo 'oder udici0rio<, o seu pronunciamento resultaria em mero formalismo, restando ine6plic0*el a mobili%a&o, para fa%=-lo, de um rg&o altamente qualificado pelos requisitos de in*estidura e garantia de seus membros." R1 "A compet=ncia do )ribunal de #ontas para julgar contas - proclama o insigne 7inistro $4#).> GKG/D 5/A5, in :'roblemas de -ireito '(blico:, ed. "orense, ABLM, p. NOA torna prejudicial e definiti*o o pronunciamento daquele rg&o sobre o fato material do alcance. A disposio constituciona# de 'ue 9a #ei no poder! e.c#uir da apreciao do 4oder <udici!rio 'ua#'uer #eso de direito indi idua#9 no ( obst!cu#o a este entendimento" por'ue" no caso" a reduo de compet0ncia do <udici!rio resu#ta da $onstituio" e no da #ei." R8 @* 3rof. ?elP 1opes Meirelles classifica as atribui 5es do "# em o.*n%t*"%$: "&r*/*(%dor%$: %$$&$$or%dor%$ & 1ur*$d*(*on%*$ %d'*n*$tr%t*"%$ +-ireito Administrati*o @rasileiro, AIa. ed., ABCB, p. LLN. $m nota de rodap +nota 1, p. QQ8, estabelece a distin o entre S)urisdicionalS e S)udicialS, para afirmar que Ssomente o 3oder
49 "ribunal de #ontas. =ature/a )ur(dica e posi o entre os poderes. %evista de >nforma o 1egislativa, ano 8I, n. 1CQ, ps. 1C1K1C87 50 <>"*% %*1; 1AGDE, #onsidera o acerca da conforma o constitucional do "ribunal de #ontas, %evista de >nforma o 1egislativa,
n. 119, ps. 91QK91I7

51 !$AD%A ;AGG=A$!, * #ontrole dos Atos Administrativos do 3oder 32blico, ;orense, 1BIB, p. 1197 52 %A>MG=A* A$ M$=$H$! <>$>%A, "ribunal de #ontas6 o valor de suas decis5es, %evista de >nforma o 1egislativa, ano 8I, n. 1CQ,
p. 1CR7

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Ludici&rio tem o monoplio da )urisdi o S)udicialS, isto , de di/er o direito com for a de coisa )ulgada. E por isso que a )urisdi o do "ribunal de #ontas meramente administrati*a , estando suas decis5es su)eitas ' corre o do 3oder Ludici&rio, quando lesivas de direito individual.....@R9 ". )ribunal de #ontas aplica o direito a casos concretos. G&o um rg&o judici0rio, porm e6erce fun2es %urisdicionais."RN @A jurisdi&o e6ercida pelo )ribunal de #ontas ( uma %urisdio administrati a, que se caracteri%a pela re*isibilidade de suas decis2es pelo 'oder udici0rio." RR #ompartilho o entendimento de que os )ulgados proferidos pelos "ribunais de #ontas se revestem de nature/a administrativa, mas, aceito como v&lida a afirma o de que possue for a 1ud*(%nt& %d'*n*$tr%t*"%, na medida em que, poder-se-ia caraceri/ar a H(o*$% 1u#7%d% %d'*n*$tr%t*"%.@, vinculando a Administra o 32blica, em todas as suas esferas de atua o. $m refor o destas conclus5es lan o mo de )ulgado do $grgio !uperior "ribunal de Lusti a que, ao reconhecer que o !upremo "ribunal ;ederal no aceita a tese de que as decis5es dos "ribunais de #ontas possuem efic&cia de coisa )ulgada material, aceita a reviso )udicial desta decis5es em seu aspecto formal ou em caso de ilegalidade manifesta. <e)a-se a seguinte concluso do $-mo. %elator Min. G*M$! A$ DA%%*!6 "/sta *elha jurisprud=ncia *eio a ser confirmada em acrd&o condu%ido pelo saudoso 7inistro $ictor Gunes 5eal, e redu%ido a ementa nestes termos9 :)ribunal de #ontas; ulgamento das contas de respons0*eis por ha*eres p(blicos. #ompet=ncia e6clusi*a, sal*o nulidade por irregularidade formal gra*e ;7D n. L.BLM, ABJB< ou manifesta ilegalidade aparente ;7D n. P.NCM, ABLM<: ;>) IOQAJA< 7erece destaque, neste aresto, a manifesta&o do saudoso 7inistro @arros 7onteiro, nestas pala*ras9 :A segunda quest&o, de serem preclusi*as e insuscet+*eis de aprecia&o pelo udici0rio as decis2es do )ribunal de #ontas, eu acolho, com reser*as, diante do preceito do art. AJM, R Io. da #", que reprodu%iu o dispositi*o da #onstitui&o anterior, segundo o qual n&o se pode subtrair da aprecia&o do 'oder udici0rio qualquer les&o do direito indi*idual. 7as, feita essa ressal*a, estou de pleno acordo em que n&o se pode chegar a outra conclus&o sen&o quela do acrd&o mencionado pelo eminente 7inistro Henrique -:A*ila, e que e6prime o pensamento deste )ribunal. As decis2es do )ribunal de #ontas n&o podem ser re*istas pelo 'oder udici0rio, a n&o ser quanto ao seu aspecto formal.: ;>) IOQAJP< -estes pronunciamentos resta clara uma constata&o9 imposs) e# desconstituir o ato administrati o ungido pe#a apro ao do Tribuna# de $ontas" sem rescindir a deciso deste co#egiado= e" para rescindi*#a" ( necess!rio 'ue ne#a se apontem irregu#aridades &ormais gra es ou i#ega#idades mani&estas. Dec#arar nu#o ato administrati o" sem agredir a deciso do Tribuna# de $ontas 'ue o apro ou ( atitude to absurda 'uanto a deste Tribuna# re&ormar a sentena de primeiro grau" ao tempo em 'ue no con1ece do ac6rdo 'ue a con&irmou .@ RQ
53 A.L. ;$%%$>%A #G!"[A>*, $fic&cia das Aecis5es dos "ribunais de #ontas, %" n. QJR, p. J7 54 3>="* ;$%%$>%A, #oment&rios ' #onstitui o ;ederal de 1.BJJ, p. 9B17 55 L*!E #$1!* A$ M$11* ;>?*, #onstitui o ;ederal Anotada, p. 8NC-17 56 !"L, 1a. ", %$sp. n. J.BIC, )ulg. 1J.18.B1, %AA n. 1JB, pag.1J97 ;1!. 1J

I> I'.ort4n(*% do Tr*-un%# d& Cont%$ no E$t%do D&'o(r)t*(o d& D*r&*to Fue os "ribunais de #ontas possuem fun o basilar para preserva o da legalidade da atua o da Administra o 32blica, todos ns )& sabemos. Acrescento, ainda, que a sua vital importncia para o equlil(brio da legalidade, no decorre s pelo e-erc(cio de suas atribui 5es espec(ficas, mas, principalmente, %$$u'& $*7n*/*(%t*"o r&#&"o nos casos em que ine-iste, de imediato, leso a direito sub)etivo individual, que impossibilitaria o controle )urisdicional por provoca o do interessado. "ranscrevo, neste particular, a observa o de #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*6 "... se o /stado, ao ofender a ordem jur+dica, *iola o direito de algum, fere um direito indi*idual, lesa um direito subjeti*o, o ofendido pode buscar no 'oder udici0rio a recondu&o do /stado ao campo da licitude e repara&o dos preju+%os sofridos. 'orm - e este o ponto que desejo frisar e que justifica toda a introdu&o que acabo de fa%er - se o /stado rompe, fratura, o quadro da legitimidade, mas n&o ofende direitos indi*iduais, direitos subjeti*os, que se passar0S" "Assim, n&o pode sofrer d(*ida que a institui&o de um rg&o controlador, como os )ribunais de #ontas, um reclamo insopit0*el na +ndole do /stado de -ireito, por representar o fechamento do c+rculo que contm o 'oder '(blico na intimidade das fronteiras da legalidade. #om efeito, ( graas ao contro#e e.ercido pe#os Tribunais de $ontas" 'ue se pode assegurar o enc#ausuramento do Estado na 6rbita do Direito" mesmo nas 1ip6teses em 'ue sua atuao in%ur)dica no #esa direito indi idua#. ........................................................................................................... @astam estas primeiras asser2es para qualificar-se a dignidade da miss&o do )ribunal de #ontas. /le cumpre um papel que capital no /stado de -ireito. Fuase que se poderia di%er que, falta de um rg&o tcnico capa% de proceder a essas *erifica2es, de concorrer para o coroamento do projeto pol+tico no /stado de -ireito, ficaria carecendo uma pea fundamental para o desenho completo do modelo que ele, /stado de -ireito, se prop2e a ser." RI

E, sem d2vida alguma, verdadeiro Htutor @ - sem pre)u(/o da compet4ncia dos demais sistemas, institui 5es e rgos legitimados no controle da administra o p2blica e da legalidade dos atos administrativos - dos interesses p2blicos, ou dos @direitos p2blicos sub)etivos@, a( se inserindo as @potestas@. !obre tal conceitua o, nada melhor que transcrever o ensinamento lan ado pelo Min. %*A%>GG$! A1#UM>=, embora tratando da legitima o ativa processual da #orte de #ontas, )unto ao $-celso 3retrio6 @Ga teoria geral carnelutiana, eles se distinguem9 a faculdade a liberdade de e6ercer o prprio interesse. . direito sub%eti o, o poder de comandar para a tutela de interesse prprio. A potestas, o poder de comandar para a tutela de interesse de outrem, de que e6emplo o chamado p0trio poder. -esse conceito de potestas se apro6ima o direito p(blico subjeti*o ;*. )eoria Teral do -ireito, ed. Darai*a, pag. NLB<. #reio que a e6press&o direito ou direito subjeti*o, em nossos te6tos legais, abrange a todas essas &ormas de poder %ur)dico. Assim, a defesa do lgitimo e6erc+cio da potestas ;*.g., do p0trio poder< n&o se e6clui do ,mbito do >rit. / o
57 #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, ;un 5es do "ribunal de #ontas, %A3 n. I8, ps. 19RK19R7 ;1!. 1B

rg&o despersonali%ado impetrante titular, por fora da #onstitui&o, desse poder jur+dico que, em nosso direito positi*o, se conceitua como :direito subjeti*o:. / tem ele, pois, interesse leg+timo para defender esse :direito:, pela impetra&o." RJ "odavia, nos casos em que a conduta do $stado violenta qualquer norma ou princ(pio, se)a de nature/a constitucional, se)a de nature/a infraconstitucional, sem violar qualquer direito individual - o que inibe, na pr&tica o controle )udicial, como )& ressaltado por DA=A$>%A A$ M$11* -, a atua o dos "ribunais de #ontas assumem especial papel nas sociedades democr&ticas. >mportncia capital assumem, as #ortes de #ontas, na tutela dos chamados direitos p2blicos sub)etivos, como limites da atividade estatal "#omo contrapeso a esta faculdade de mandar, a este :poder p(blico: do /stado na sua personalidade jur+dica, concedida aos habitantes uma srie de prote2es, consideradas como #imites / ati idade do Estado . /sses limites denominam-se direitos sub%eti os p5b#icos . . poder p(blico estatal acha-se, em consequ=ncia, equilibrados pelos direitos subjeti*os p(blicos dos habitantes. )anto o poder p(blico estatal, como os direitos subjeti*os p(blicos dos habitantes encontram sua origem e sua fora jur+dica na #onstitui&o, que o instrumento mediante o qual o po*o soberano se d0 suas regras fundamentais de organi%a&o; por isso tanto um como o outro s&o faculdades que se desen*ol*em dentro do ordenamento jur+dico." RB * )& tantas ve/es citado G*%A>11*, ao discorrer sobre ' legitima o para solicitar ' Administra o ou ' Lusti a, o controle da administra o p2blica - embora referido como e-tin o de um ato administrativo, pode ser entendido, com igual sorte, como controle da administra o de uma forma genrica - aponta uma interessante diviso tripartida da legitimidade ativa6 direito sub)etivo, interesse leg(timo e interesse simples. $ntende, como @direito sub)etivo@ a prote o que o ordenamento )ur(dico outorga, de forma e-clusiva, a um determinado indiv(duo7 como @interesse leg(timo@ considera a prote o outorgada, geralmente, a um con)unto determinado de indiv(duos em concorr4ncia7 ou, resumindo, no "primeiro caso se protege a um indi*+duo determinado de forma e6clusi*a; no outro, a um n(mero de indi*+duos de forma conjunta." 3or 2ltimo, como @interesse simples@, considera o ".. mero interesse que cabe a todo cidad&o de que a lei seja cumprida; n&o e6iste aqui nem em direito e6clusi*o, que era t+pico do direito subjeti*o, nem interesse leg+timo de um n(mero de pessoas, ma os interesse de toda a comunidade em que n&o haja atos administrati*os ileg+timos. . interesse simples, como regra, n&o d0 direito a interpor a2es judiciais ;sal*o caso da a&o popular, no @rasil<, nem recursos administrati*os; s permite fa%er den5ncias perante a Administra&o sobre aquilo que se considera ileg+timo; diferentemente do interesse leg+timo, em que se pode interpor um recurso administrati*o, que a Administra&o est0 obrigada a resol*er, no interesse simples, a Administra&o n&o est0 necessariamente obrigada, em princ+pio, a resol*er a den(ncia interposta." QC E no atendimento deste @interesse simples@, embora (ntimamente ligado com rol de garantias individuais e coletivas asseguradas aos cidados, que as #ortes de #ontas encontram vasto campo de prote o dos indiv(duos e dos interesses p2blicos assegurados ' cada cidado. $ste reconhecimento da importncia da atua o no equil(brio do $stado de Aireito no se encontra apenas nas manifesta 5es acad4micas. ;oi reconhecido pela prpria #onstitui o ;ederal.;oi por isto que o 3oder #onstituinte, ao elaborar a atual #arta 3ol(tica, promoveu sens(vel alargamento dos poderes conferidos aos "ribunais de #ontas. Dasta o
58 !";, Min. %*A%>GG$! A1#UM>=, %$ n. IN.J9QK#$, %"L n. QB, pag. NJ17 59 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, p. BC7 60 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, ps. 1B1K1B87 ;1!. 8C

e-ame atento de sua evolu o histria e o destaque dado pelo "e-to Magno para concluirse o significativo papel a ser desempenhado no $stado Aemocr&tico de Aireito. $stas caracter(sticas mereceram e-pressa manifesta o do $-celso !upremo "ribunal ;ederal, tamanha a grande/a de suas fun 5es institucionais, nas palavras do $-mo. Min. #$1!* A$ M$11*6 "#om a super*eni=ncia da no*a #onstitui&o, ampliou-se, de modo e6tremamente significati*o, a esfera de compet=ncia dos )ribunais de #ontas, os quais foram in*estidos de poderes %ur)dicos mais amp#os , em decorr=ncia de uma consciente op&o pol+tica feita pelo legislador constituinte, a re*elar a inquestion0*el essencialidade dessa 4nstitui&o surgida nos albores da >ep(blica. A atua&o dos )ribunais de #ontas assume, por isso mesmo, import,ncia fundamental no campo do controle e6terno e constitui, como natural decorr=ncia do fortalecimento de sua a&o institucional, tema de irrecus0*el rele*,ncia." Q1 J> Tr*-un%*$ d& Cont%$ % $&r"*o do (ontro#& $o(*%# =o foi por simples acaso que foi inserida a norma do ^ 8o., do art. IN, da #;, em not&vel abertura das #ortes de #ontas ' disposi o do controle democr&tico da sociedade. Ao mesmo tempo que manteve um sistema )& tradicional em nosso Aireito #onstitucional, inovou ao romper com o comodismo pol(tico e introdu/indo sens(veis melhoras ao sistema de controle e-terno da Administra o 32blica. Adicionou, ao modelo tradicional, um novo sistema, aproveitando-se a e-perimenta o pretrita, com os reclamos e necessidades de uma nova ordem pol(tica, )ur(dica e social. "radicional porque a sua evolu o histrica nos regimes democr&ticos, tanto no regime brasileiro, como nas sociedades democr&ticas estrangeiras, est& a demonstrar a importncia do controle pelas #ortes de #ontas em proveito da coletividade, suprimindo as defici4ncias das frmulas cl&ssicas de controle do poder ou do e-erc(cio do poder em suas fun 5es administrativas. >novou, a partir do "e-to #onstitucional promulgado em 1BJJ, alm da amplia o das suas atribui 5es e do sens(vel alargamento do conceito de @controle@ dos atos administrativos, foi introdu/ido, com muita propriedade - &'-or% .ou(o d*/und*do &ntr& % (o#&t*"*d%d& - o direito do cidado, individualmente, ou por intermdio de seu partido pol(tico, associa o ou sindicato de 2... na &orma da #ei" denunciar irregu#aridades ou i#ega#idades perante o Tribuna# de $ontas....2 + art. IN, 3ar&grafo 8o., #;, Abriram-se, pois, as portas das #ortes de #ontas, de forma direta e participativa, ao controle social do 3oder 32blico. "/sse preceito, agora inserido na #onstitui&o, tem ineg0*el sentido democr!tico e con&igura inestim! e# con'uista do cidado , a quem se defere a&o presente e participati*a no controle dos dinheiros p(blicos. Dimboli%a, em *erdade, o esp+rito que norteou a elabora&o da no*a #arta da >ep(blica." Q8 !atisfeita, assim, a e-ig4ncia de #$1!* A=*"=>* DA=A$>%A A$ M$11*, citado em trabalho de autoria de #arlos 3into #oelho Mota, quando reclamava que o ". )ribunal de #ontas, como rg&o de fiscali%a&o da Ga&o de*eira, tambm, ser uma porta aberta coleti*idade. -e*eria ser uma porta aberta Ga&o para as den(ncias de uso irregular de *erbas, para as not+cias de atos administrati*os que le*am a disp=ndios ileg+timos, e de*ereia ecoar como uma c,mara de recepti*idade da coletei*idade." Q9 F> Co'.#&'&nt% o do$ '&*o$ tr%d*(*on%*$ d& (ontro#& 3or todos reconhecida a defici4ncia dos mtodos tradicionais de controle da Administra o 32blica. <&rias lacunas se apresentam, com defici4ncias de todos

61 A o Aireta de >nconstitucionalidade n. 81RK3D, %evista "rimestral de Lurisprud4ncia n. 198, p. 1.C9N7 62 1G#>A=* D%A=AZ* A1<$! A$ !*GHA, @A #onstitui o de 1BJJ e o "ribunal de #ontas da Gnio@, %AA n. 1IR, pag. N97 63 #A%1*! 3>="* #*$1?* M*"A, @#ontrole da Administra o 32blica@, %A3 n. I8, p. 1C17 ;1!. 81

conhecidas. !obre as defici4ncias dos controles, assim se manifestou $AGA%A* 1*D* D*"$1?* GGA1AHH>6 ". controle parlamentar da Administra&o sempre dei6a de penetrar em *0rias %onas cin%entas, n&o pre*istas pelos te6tos legais, bem como n&o penetra em situa2es concretas de omissi*idade ou neglig=ncia dos agentes p(blicos. . controle jurisdicional tambm insuficiente, por sua nature%a casual e indi*iduali%ada, porquanto depende de pro*oca&o de parte interessada. . controle administrati*o interno, por sua *e% e6atamente por remanescer ao al*edrio de autoridades p(blicas da Administra&o ati*a, freqUentemente menospre%ado, quando n&o solapado." QN * referido articulista chega ao e-tremo, embora com certa propriedade, de comparar o sistema de controle e-ercido pelos "ribunais de #ontas, com o instituto do @Aefensor do 3ovo - *mbudsman@6 "... *erifica-se que os )ribunais de #ontas brasileiros j0 disp2em de compet=ncias para desempenhar fun2es de *erdadeiros *mbudsman , a depender apenas de cabal regula&o por legisla&o ordin0ria. A rigor, n&o h0 necessidade de cria&o de *mbudsman no @rasil, em face das atuais compet=ncias constitucionais dos )ribunais de #ontas do @rasil V " QR $ntendo que os "ribunais de #ontas, no e-erc(cio de suas miss5es constitucionais, podem servir de canal aberto aos meios de controle social do poder - ali&s, )& previsto na prpria #arta Magna. Mais ainda, as suas atividades tcnicas e informativas, assessoradoras e pedaggicas, podem servir de importante fonte de informa o dos atos administrativos, em todos os seus aspectos, inclusive quanto ao r&$u#t%do da atividade administrativa e o atendimento aos postulados maiores de administra o p2blica, ao alcance da popula o e suas entidades representativas, prestando servi o de inestim&vel valor para o desenvolvimento democr&tico social. IV - M*$$ o (on$t*tu(*on%# & % %t*"*d%d& t6(n*(% do$ Tr*-un%*$ d& Cont%$ ?> Introdu o @> Contro#& d% (on$t*tu(*on%#*d%d& d%$ #&*$ & %to$ %d'*n*$tr%t*"o$ $vidente que, qualquer frmula de controle do poder, na condi o de governo democr&tico, contempla, inicialmente, o da constitucionalidade das leis e atos normativos.E o $stado, na administra o dos interesses p2blicos, pautado pelo princ(pio da legalidade, inserindo nesta conduta, de forma sobranceira, a constitucionalidade de seus atos, qualquer que se)a a fun o e o poder. Ae um modo geral, pode-se conceituar a idia de inconstitucionalidade, se)a por a o, se)a por omisso - esta 2ltima introdu/ida, com todos os mritos, pela #arta #onstitucional de 1.BJJ - como o conflito, total ou parcial, com as normas e princ(pios estabelecidos na #onstitui o do $stado. "A inconstitucionalidade por a&o tem sido al*o de estudos e tratamento jur+dico mais aprofundado, e resulta da pr0tica de ato que, por qualquer de seus elementos, *iola a #onstitui&o. A inconstitucionalidade por omiss&o ad*m de inrcia ou do sil=ncio de qualquer rg&o do poder, que dei6a de praticar o ato e6igido pela #onstitui&o."QQ 2? inconstituciona# a #ei io#adora da $onstituio 'ue e#a dispon1a contrariamente / #etra" 'uer e#a &ira o esp)rito constituciona#" presente nos princ)pios deduz) eis da e.presso de seus dispositi os.2 QI
64 $AGA%A* 1*D* D*"$1?* GGA1AHH>, @#ontrole Administrativo e .mbudsman@, %" n. QII, p. 1I7 65 $AGA%A* 1*D* D*"$1?* GGA1AHH>, @#ontrole Administrativo e .mbudsman@, %" n. QII, p. 8Q7 66 %$G>=A MA%>A MA#$A* =$%W ;$%%A%>, @$feitos da Aeclara o de >nconstitucionalidade@, 9a. $d., %", 1.BB8, pag. 8R 67 %*=A1A* 3*1$"">, #ontrole da #onstitucionalidade das 1eis, ;orense, 1BJR, pag. 1I17 ;1!. 88

Fuanto ' inconstitucionalidade por a o, temos a sua caracteri/a o em duas modalidades6 inconstitucionalidade /or'%# e v(cio de inconstitucionalidade '%t&r*%#. A primeira decorre da no observncia dos requisitos estabelecidos pela #onstitui o para sua elabora o +procedimento e compet4ncia,, abstra(ndo-se do e-ame o conte2do da norma. A segunda, por sua ve/, se apresenta sempre que o conte2do da norma entre em contradi o com o conte2do e princ(pios estabelecidos na 1ei Maior. =o resta mais nenhuma d2vida, a partir do entendimento do $-celso !upremo "ribunal ;ederal sumulado sob n. 9NI, que o @ Tr*-un%# d& Cont%$: no &5&r(2(*o d& $u%$ %tr*-u*3&$: .od& %.r&(*%r % (on$t*tu(*on%#*d%d& d%$ #&*$ & do$ %to$ do Pod&r P8-#*(o.@ SSGelson Hungria frisara9 %u#gar da #ega#idade no ( apenas apreciar a regu#aridade &orma# do ato administrati o" ( %u#gar de todas as condi3es intr)nsecas e e.tr)nsecas da sua #ega#idade ;$er >.). NPJQNJ." QJ >ndependentemente de outros argumentos, de compet4ncia das #ortes de #ontas, e-pressamente outorgada pela #onstitui o ;ederal +arts. IC e I1,, a verifica o da legalidade dos atos administrativos, inclusive por for a dos princ(pios constitucionais de Administra o 32blica, insculpidos no art. 9I da #arta Magna.. "/m face desses preceitos basilares, cabe #orte de #ontas o e6ame das e6ig=ncias legais nos casos enunciados e em geral a ela submetidos, colocando o seu e6ame em confronto com a #onstitui&o, n&o procedendo o argumento da pri*ati*idade da interpreta&o das leis pelo 'oder udici0rio. De os atos submetidos ao )ribunal de #ontas n&o est&o conforme a #onstitui&o logo s&o atos contra a lei, portanto inconstitucionais. 5(cio @ittencourt n&o foge deste ponto quando afirma caber a todos os tribunais ordin0rios ou especiais, apesar de pertencer a (ltima pala*ra ao D)" ;. #ontrole ...., pag. OI<, encontrando a ades&o de #arlos 7a6imiliano ;#oment0rios #onstitui&o, *ol. 444, NLO< QB #erto tambm, que ao "ribunal de #ontas @ n&o compete a declara&o de inconstitucionalidade de lei, nos termos do art. AAL, que d0 essa compet=ncia aos tribunais enumerados no art. AAN ;#arlos #asimiro #osta, "#ompet=ncia dos )ribunais de #ontas", >-A CIQIOM; )hem+stocles #a*alcanti, ". )ribunal de #ontas e sua compet=ncia constitucional", >-A OQNA<." "odavia deferida a inaplicabilidade da lei contr&ria ' #onstitui o +normas e princ(pios, aos casos concretamente submetidos ' aprecia o da #orte de #ontas, posto que @... h0 que distinguir entre declara&o de inconstitucionalidade e n&o aplica&o de leis inconstitucionais, pois esta obriga&o de qualquer tribunal ou rg&o de qualquer dos poderes do /stado." ;>7D n. C.OPN, >el. 7in. 'edro #ha*es, julg. AA.AN.ABLA; Hahnemann Tuimar&es, :'arecer:, Arqui*o do 7inistrio da ustia e Gegcios do 4nterior, NQAMA, 4*an 5ins, :Aprecia&o da constitucionalidade das leis pelo )ribunal de #ontas:, >e*ista da 'rocuradoria Teral da Tuanabara, BQANC; Adroaldo 7esquida da #osta, :'arecer:, tomo 44, ABLP, pag. LJ; >" ABIQANA<." IC $ste tema )& foi ob)eto de an&lise por parte do Y>< #ongresso dos "ribunais de #ontas do Drasil, em tese apresentada por %icardo Goulart Lahn, onde o >lustre Autor advertia que6 Kma pr0tica norteada por critrios definidos e coerentes indissoci0*el do propsito de obter efici=ncia nos resultados, em qualquer ati*idade humana. ainda mais assim o quando se trata de ati*idade, como a dos )ribunais de #ontas, que en*ol*em preponderantemente o contro#e da #ega#idade dos gastos p5b#icos. -esde a orienta&o das inspe2es at as decis2es finais do #olegiado, e por maior que seja a dedica&o e firmes as inten2es, a ati*idade ser0 dispersi*a e contraditrios os resultados, se n&o esti*er prconcebida s subsumida, na linha de atua&o, a necessidade de entendimento harm!nico e integrado do ordenamento
68 %*D$%"* %*!A!, @* #ontrole dos Atos Administrativos pelo "ribunal de #ontas@, <>>> #ongresso Drasileiro dos "ribunais de #ontas,
ano de 1BIR, Anais, vol. C8, pag. NQR7

69 %*D$%"* %*!A!, Aireito !umular, %", !3, 9a. ed., 1BJQ, pag. 1NQ7 70 >A$M, >A$M7 ;1!. 89

jur+dico. .btm-se a aplica&o homog=nea do uni*erso de normas que incidem em cada ato fiscali%ado mediante o confronto das normas de n+*el inferior com as que desfrutam da suprema hierarquia no sistema. A e&ici0ncia do contro#e" nessa perspecti a" depende de adotar*se" como pr!tica de#iberada e permanente" o e.ame da constitucioina#idade das #eis e demais atos normati os" em todos os casos de d5 ida. " I1 %esta induvidoso, assim, a compet4ncia das #ortes de #ontas para, apreciando a constitucionalidade das leis e atos administrativos, d&*5%r d& %.#*(%r d&t&r'*n%do .r&(&*to ou d*.#o'% #&7%# %o (%$o (on(r&to .o$to K %.r&(*% o d&$t&$ (o#&7*%do$> A> (on(r&t*0% o do$ .r*n(2.*o$ (on$t*tu(*on%*$ #onstituem, pois, os princ(pios e valores, sustent&culos do prprio $stado Aemocr&tico de Aireito, como consequ4ncia da evolu o natural do $stado !ocial de Aireito, como bem observou #$1!* %>D$>%* DA!"*!, ao mencionar que nesta transforma o +!ocial de Aireito para Aemocr&tico de Aireito,, @ foi poss+*el detectar uma no*a tend=ncia, que, em s+ntese, constituiu no seguinte9 em primeiro lugar, atrelar a lei a a#ores contidos na prpria #onstitui&o; em segundo lugar, a introdu&o do po*o no processo pol+tico como agente direto e n&o t&o-somente pela *ia representati*a.... /m outras pala*ras, a lei passa a ser identi*icada n&o apenas pelo seu processo formal de elabora&o, mas tambm pelo seu conte5do.@ I8 A nossa #arta #onstitucional, promulgada em 1.BJJ, prima pelo estabelecimento de diversos princ(pios, tanto e-pl(cita, como impl(citamente. E grande tOnica do nosso sistema constitucional, em not&vel avan o para aperfei oamento do sistema democr&tico de Aireito. A e-presso Administra o 32blica na defini o dada por Los Afonso da !ilva como o 1conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados e6ecu&o das decis2es pol+ticas. /ssa uma no&o simples de Administra&o '(blica que destaca, em primeiro lugar, que subordinada ao 'oder pol+tico, em segundo lugar, que meio e, portanto, algo de que se ser*e para atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos9 um conjunto de rg&os a ser*io do 'oder pol+tico e as opera2es, as ati*idades administrati*as.3 I9 A Administra o 32blica tem como fun o a gesto da coisa p2blica e dos valores e interesses de toda a coletividade, e, como tal, a sua conforma o e atua o, so pautadas por diversos princ(pios gerais, destinados, . .. de um lado, a orientar a a&o do administrador na pr0tica dos atos administrati*os e, de outro lado, a garantir a boa administra&o que se consubstancia na correta gest&o dos negcios p(blicos e no manejo dos recursos p(blicos ;dinheiro, bens e ser*ios< no interesse coleti*o, com o que se assegura aos administrados o seu direito a pr0ticas administrati*as honestas e probas.3 PI >n2meros so os princ(pios que informam e conformam a fun o administrativa. "ais princ(pios foram, ao longo da marcha constante e incans&vel do Aireito Administrativo, se solidificando no campo da ci4ncia )ur(dica, culminando pela constitucionali/a o positiva dos princ(pios apontados no art. 9I da #arta Magna. =a doutrina administrativista, poucas so as diverg4ncias sobre os princ(pios da Administra o 32blica - que se constatam mais no campo da e-presso do que na da substncia, da ess4ncia principiolgica. !em que signifique menospre/ar a manifesta o de outros cientistas )ur(dicos da &rea do Aireito 32blico - mesmo porque, como )& dito, dependeria de estudo distinto, dada a limita o imposta ' elabora o da monografia -, aponta-se, a seguir, para ilustra o, as manifesta 5es doutrin&rias de duas das mais e-ponenciais administrativistas brasileiras, a respeito da principiologia que d& fundamento de validade ' concretude administrativa.
71 %>#A%A* G*G1A%" LA?=, "ese apresentada no Y>< #ongresso Drasileiro dos "ribunais de #ontas, sob o t(tulo @* $-ame da
#onstitucionalidade das 1eis e Atos pelos "ribunais de #ontas@, ano de 1BJI, Anais, pag. 1BJ7

72 #$1!* %>D$>%* DA!"*!K><$! GA=A%A !>1<A MA%">=!, @#oment&rios ' #onstitui o de 1BJJ@, ;orense vol. , p. 117 I9 - #urso de Aireito #onstitucional 3ositivo, Malheiros, 1C ed., 1BBR, p. QCN7 IN - Los Afonso da !ilva, #urso de Aireito #onstitucional 3ositivo, Malheiros, 1C ed., 1BBR, p. Q1N7 ;1!. 8N

12cia <alle ;igueiredo aponta os princ(pios de da legalidade, da supremacia e da indisponibilidade do interesse p(blico, da e6igibilidade do e6erc+cio da compet=ncia, do controle administrati*o, da isonomia e da responsabilidade do /stado como essenciais do regime )ur(dico-administrativo e, quando se refere ' Administra o 32blica, aponta os seguintes enunciados principiolgicos6 da legalidade +em sentido amplo e estrito,, da igualdade, da ra%oabilidade, da moti*a&o, da moralidade administrati*a, da publicidade e da impessoalidade .IR =o divergindo em ess4ncia, Maria !Plvia Hanella Ai 3ietro, lan a como princ(pios da Administra o 32blica o da legalidade, da supremacia do interesse p(blico, da impessoalidade, da presun&o de legitimidade ou de *eracidade, da especialidade, do controle ou tutela, da autotutela, da hierarquia, da continuidade do ser*io p(blico, da publicidade, da moralidade administrati*a, da ra%oabilidade e da moti*a&o.PL %esta claro que entre estas posi 5es, que refletem a tend4ncia do Aireito Administrativo contemporneo, no h& mais diverg4ncias substanciais. * mesmo ocorre entre as v&rias manifesta 5es doutrin&rias sobre a matria. $m n(tida consonncia com as posi 5es sustentadas e constru(das pelo Aireito Administrativo, nas manifesta 5es dos seus e-ponenciais doutrinadores, nacionais e estrangeiros - que ao longo do tempo elaboraram um arcabou o principiolgico e estruturante da atua o estatal - e, certamente inspirados na fonte de sabedoria dos administrativistas, o 3oder #onstituinte de 1.BJJ insculpiu, no art. 9I do "e-to #onstitucional em vigor, os princ(pios maiores de Administra o 32blica, ou se)a, a da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. !o valores fundamentais da conduta p2blica, constituindo, assim, limites )ur(dicos ' concretude administrativa, irradiando-se em todos os atos administrativos e, por isso, tambm constituindo critrios para a forma o dos direitos p2blicos sub)etivos e, at mesmo, em face de sua concreti/a o, direitos individuais. E o que se e-trai da prpria conceitua o )ur(dica e filosfica dos princ(pios, como )& afirmou #elso AntOnio Dandeira de Mello em clebre ensinamento, por tantos outros repetidos em todos os quadrantes da doutrina administrativista brasileira6 @'rinc+pio - j0 a*erbamos alhures - , por defini&o, mandamento nuclear de um sistema, *erdadeiro alicerce dele, disposi&o fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esp+rito e ser*indo de critrio para sua e6ata compreens&o e intelig=ncia, e6atamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normati*o, no que lhe confere a t!nica e lhe d0 sentido harm!nico. 8 o conhecimento dos princ+pios que preside a intelec&o das diferentes partes componentes do todo unit0rio que h0 por nome sistema jur+dico positi*o. $iolar um princ+pio muito mais gra*e que transgredir uma norma. A desaten&o ao princ+pio implica ofensa n&o apenas a um espec+fico mandamento obrigatrio mas a todo o sistema de comandos. 8 a mais gra*e forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escal&o do princ+pio atingido, porque representa insurg=ncia contra todo o sistema, sub*ers&o de seus *alores fundamentais, contumlia irremiss+*el a seu arcabouo lgico e corros&o de sua estrutura mestra."
II

=o est& a significar, com isso, que a previso de apenas estes quatro princ(pios, importa na e-cluso de outros tantos que, como afirmado pelo Aireito Administrativo, quadram a Administra o 32blica - se)a na atividade tida como vinculada, como na discricion&ria - dentro dos parmetros impostos pelo $stado Aemocr&tico de Aireito. Mesmo porque, os princ(pios, como regras valorativas e estruturantes, necessariamente se fundem com outros postulados b&sicos. #omo afirma %oque Antonio #arra//a, . um princ+pio jur+dico inconceb+*el em estado de isolamento. /le - at por e6ig=ncia do -ireito ;que forma um pleno, unit0rio e harm!nico< - se apresenta sempre relacionado com outros

IR - #urso de Aireito Administrativo, Malheiros, 1BBN, pp. 98 a RC7 IQ - Aireito Administrativo, ed. Atlas, R_ ed., 1BBR, pp. QCKII7 77 #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*, @$lementos de Aireito Administrativo@, %", 1BJC, p. 89C7 ;1!. 8R

princ+pios e normas que lhe d&o equil+brio e propor&o e lhe reafirmam a import,ncia. 0 IJ Arretamata-se com a sempre preciosa contribui o de #elso Antonio Dandeira de Mello e de Maria !Plvia Hanella Ai 3ietro6 1"0cil *er-se, entretanto, que in(meros outros merecem igualmente consagra&o constitucional9 uns, por constarem e6pressamente na 5ei 7aior, conquanto n&o mencionados no art. OP, WcaputX, outros por nele estarem abrigados logicamente, isto , como conseqU=ncias irrefrag0*eis dos aludidos princ+pios; outros, finalmente, por serem implica2es do prprio /stado de -ireito e, pois, do sistema constitucional como um todo.3 PB 1Alm da parte introdutria da #onstitui&o, onde se afirmam os seus princ+pios fundamentais, em *0rios dispositi*os se re*ela a preocupa&o com determinados *alores a serem obser*ados no desempenho da fun&o estatal e, dentro desta, da fun&o administrati*a a cargo da Administra&o '(blica. /sta j0 n&o est0 mais submetida apenas lei, em sentido formal, mas a todos os princ+pios que consagram *alores e6pressos ou impl+citos na #onstitui&o, relacionados com a liberdade, igualdade, segurana, desen*ol*imento, bem-estar e justia.3 JC !e a estrutura o constitucional da Administra o 32blica est& a pressupor a sua su)ei o ao controle de sua atividade, torna-se evidente que os princ(pios conformadores deste controle tambm se relacionam entre si, de forma harmOnica e integrada. =este sentir, de se aplicar a principiologia contida no caput do art. IC da #onstitui o ;ederal, que ao conceituar o controle e-terno da Administra o 32blica, imp5e a an&lise da conduta estatal sob os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade . "ais princ(pios, sem d2vida alguma, contribuem para o adequado desenvolvimento do controle p2blico, aperfei oando os mtodos tradicionais at ento utili/ados, ao mesmo tempo que, permitem a inova o em tais mecanismos, sem que, se afronte qualquer norma )ur(dica ou se constitua em invaso nas demais compet4ncias constitucionais. ;oi com grande satisfa o que, no crep2sculo deste labor, recebi brilhante trabalho desenvolvido por #%>!">=A A$1 3>1A% 3. DG!FG$"! e MA%>A D$A"%>H 3%A"A %. D*%G$! A$ M. MA%">=!, cultas Assessoras "cnicas 3rocuradoras do "ribunal de #ontas de !o 3aulo, apresentado no Y<>> #ongresso dos "ribunais de #ontas do Drasil +CBKB9, que compartilha a mesma importncia dos princ(pios constitucionais no desempenho das fun 5es das #ortes de #ontas. 3e o licen a para fa/er como minhas, as notas introdutrias deste significativo trabalho, na parte destacada como @3rinc(pios de Aireito 32blico e os "ribunais de #ontas@6 " A #onstitui&o da >ep(blica promulgada aos MJ de outubro de A.BCC, mostrou-se ino*adora e realista. -e*eras, o legislador constituinte captou, com rara sensibilidade, o anseio da sociedade ci*il e insculpiu, ao longo do ordenamento constitucional, princ+pios e normas dedicados gest&o da coisa p(blica, ou seja, da res pub#ica, porquanto esta di% respeito aos bens, *alores e interesses de toda a coleti*idade. Geste sentido a 5ei "undamental, preocupada com a atual realidade de nosso pa+s, procurou conter os des*arios e desmandos da Administra&o '(blica no e6erc+cio do poder e, para tanto, dedicou especial aten&o aos princ+pios que de*em pautar a conduta do administrador p(blico subsumindo-a aos *etores, e6pl+citos e impl+citos, elencados na De&o 4, do #ap+tulo $44 intitulado -A A-74G4D)>AYZ. '[@54#A e na De&o 4E, do )+tulo 4$, #ap+tulo 4, cognominada -A "4D#A54\AYZ. #.G)]@45, "4GAG#/4>A / .>YA7/G)]>4A, a par de a eles se referir ao longo de todo /statuto Dupremo.
IJ - 3rinc(pios #onstitucionais "ribut&rios e #ompet4ncia "ribut&ria IB - #elso Antonio Dandeira de Mello, #urso de Aireito Administrativo, N_ ed., Malheiros, 1BB9, p. N97 JC - Maria !Plvia Hanela A> 3ietro, Aiscricionariedade Administrativa na #onstitui o de 1.BJJ, $d. Atlas, 1BB1, p. 987 ;1!. 8Q

................................................................................................................... Diante desta rea#idade &!tica" o #egis#ador constituciona# cuidou de traar o per&i# %ur)dico do Tribuna# de $ontas e da Administrao 45b#ica 'ue t0em seu supor e a#idade inscu#pidos na principio#ogia constituciona# . ................................................................................................................... -estarte, tais *etores agregados num processo intercambiante e, cone6o, solidificam e estruturam os mecanismos de controle postos disposi&o dos administrados enquanto reais detentores do poder garantidos, sobremodo, pela ado&o da forma republicana de go*erno, fundamentada no /stado de -ireito. A interpretao 1arm;nica dos enunciados constitucionais conduzem ine.ora e#mente a uma an!#ise sistem!tica do ordenamento instaurado" garantindo a atuao p#ena e e&icaz das $ortes de $ontas no e.erc)cio au.i#iar" no subordinado" do contro#e e.terno a cargo do $ongresso Naciona#.@ J1 B> (ontro#& d& '6r*to & o$ .r*n(2.*o$ (on$t*tu(*on%*$ * prprio conceito de controle da Administra o 32blica, )& nos mostra que atividade de @% "&r*/*(% o d% (on/or'*d%d& d& %tu% o d&$t% % u' (4non&: .o$$*-*#*t%ndo %o %7&nt& (ontro#%dor % %do o d& '&d*d% ou .ro.o$t% &' d&(orrGn(*% do 1u20o /or'%do>H J8 * que significa afirmar que, alm de outras medidas e parmetros tcnicos, assume especial relevo os princ(pios informativos de todo o ordenamento )ur(dico que pautam a Administra o 32blica. E evidente que a aplica o de tais princ(pios, por bvio, imp5e um alargamento do conceito de @controle de mrito@ dos atos administrativos, se)a por parte da Administra o 32blica +controle interno,, se)a por parte do 3oder Ludici&rio +controle )udicial,, ou, pelos "ribunais de #ontas. Agregando-se, ainda, que tais >nstitui 5es +#ortes de #ontas,, ' servi o do controle democr&tico do poder - porque colocados ' servi o do povo em seu controle social e na sua participa o nos destinos da administra o p2blica - e-ercem fun o que, dada a sua nature/a tambm @tcnicas opinativa, verificadoras, administrativas e )urisdicionais@ na conceitua o das citadas Autoras, implicam em necess&rio avan o no controle do mrito do ato administrativos, con)ugando-se a tcnica com os princ(pios informadores de toda a conduta da Administra o 32blica. J9 A tese da intagibilidade absoluta do controle de mrito, antes mesmo do advento da nova filosofia constitucional, )& vinha sofrendo um significativo avan o, como nos mostra *A$"$ M$AAGA%, ao estabelecer uma breve evolu o histrica sobre a abrang4ncia do controle da Administra o 32blica e seus atos administrativos, de forma restrita ou ampla, pelo 3oder Ludici&rio. E uma clara indica o de que o direito p&trio est& a acompanhar a evolu o da prpria democracia, caminhando na necess&ria amplia o do conceito de @mrito@ do ato administrativo para fins de controle )urisdicional. "ranscrevemos, para melhor compreenso, parte de sua an&lise evolutiva6 "Go -ireito p0trio, na *ig=ncia da #onstitui&o de A.BIL, as posi2es marcantes de Deabra "agundes em *oto proferido na Ap. #+*el A.INN, )ribunal de ustia do >io Trande do Gorte, ;in >-AQAI, ABIC<, $ictor Gunes 5eal ;coment0rios ao citado acrd&o, in >-AQAI, JO e ss., ABIC< e #aio )0cito ;o des*io de poder em matria
81 @A Moralidade na Administra o 32blica e os "ribunais de #ontas@, pp. JK117 82 *A$"$ M$AAGA%, @#ontrole da Administra o 32blica@, %", 1BB9, p. 887 83 #%>!">=A A$1 3>1A% 3. DG!FG$"! e MA%>A D$A"%>H 3. %. D*%G$! A$ M. MA%">=!, @A Moralidade na Administra o 32blica e os
"ribunais de #ontas@. pp. JNKJQ7

;1!. 8I

administrati*a, ABJA< assinalaram um passo importante na amplia&o do controle jurisdicional, alm da compet=ncia e forma do ato administrati*o, para adentrar nos moti*os e fim, como integrantes da legalidade e n&o da discricionariedade ou mrito. Hel^ 5opes 7eirelles, antes da #onstitui&o de ABCC, j0 afirma*a que por legalidade se "entende, n&o s a conforma&o do ato com a lei, como tambm com a moral administrati*a e com o interesse coleti*o, indissoci0*eis de toda ati*idade p(blica. )anto ilegal ou ileg+timo, o que desatende a lei, como o que *iolenta a moral da institui&o ou se des*ia do interesse p(blico, para ser*ir a interesses pri*ados de pessoas, grupos ou partidos fa*oritos da Administra&o." Ara(jo #intra, na importante obra Motivo e Motiva o do Ato Administrativo +1BIJ, referindo-se ao que denomina auto-restri&o judicial em confronto com o princ+pio da inafastabilidade do controle judici0rio, tece as seguintes considera2es9 :se essa auto-restri&o n&o *iola a letra do preceito constitucional, distancia-se, pelo menos, do seu esp+rito, que requer a aprecia&o judici0ria - na sua amplitude natural - de qualquer ;alegada< les&o de direito: ;p. JC, nota OC<. 'ondera mais adiante9 :o significado mais rele*ante da teoria dos moti*os o de fa%er recuar os lindes da 0rea reser*ada discricionariedade administrati*a pela auto-restri&o judicial: ;p.ABL<. )ais afirma2es permitem dedu%ir o posicionamento fa*or0*el do autor amplia&o de controle jurisdicional da Administra&o. ..................................................................................................... De antes da #onstitui&o nota*a-se n+tida tend=ncia na doutrina e na jurisprud=ncia no sentido da amplia&o do controle jurisdicional da Administra&o, essa tend=ncia s pode se acentuar ao longo de sua aplica&o. $om e&eito" a $onstituio de +,-- est! impregnada de um esp)rito gera# de priorizao de direitos e garantias ante o 4oder 45b#ico . Kma das decorr=ncias desse esp+rito *islumbrase na indica&o de mais par,metros para a atua&o, mesmo discricion0ria da Administra&o, tais como o princ+pio da moralidade e o princ+pio da impessoalidade. . princ+pio da publicidade, por sua *e%, imp2e transpar=ncia na atua&o administrati*a, o que permite maior controle. / a a&o popular pode ter como um dos seus fulcros a anula&o de ato lesi*o moralidade administrati*a, o que permite maior controle. / a a&o popular pode ter como um dos seus fulcros a anula&o do ato lesi*o moralidade administrati*a, independentemente de considera2es referentes estrita legalidade. Hoje, indubit0*elmente, no ordenamento p0trio, a legalidade administrati*a assenta em bases mais amplas e, por conseguinte, h0 respaldo constitucional para um controle jurisdicional mais amplo sobre a ati*idade da Administra&o, como coroamento de uma e*olu&o j0 *erificada na doutrina e na jurisprud=ncia antes de outubro de A.BCC. Diginificati*o, nessa linha, trecho do *oto do 7in. #elso de 7ello no 7D NM.BBB, julgado pelo D)" em NA.O.BM9 : ? preciso e o#uir cada ez mais no sentido da comp#eta %usticiabi#idade da ati idade estata# e &orta#ecer o postu#ado da ina&astabi#idade de toda e 'ua#'uer &isca#izao %udicia#. A progressi a reduo e e#iminao dos c)rcu#os de imunidade do poder 1! de gerar" como e.pressi o e&eito conse'@0ncia#" a interdio de seu e.erc)cio abusi o.: ;>-A APBQACMQAAP, jan.jun.QABBM<." JN !aliento, ainda, outra premissa que, no meu modo de ver, constitue fundamento principal para o aperfei oamento do desempenho das fun 5es atribu(das 's #ortes de #ontas, com base nos princ(pios e valores constitucionais. E sabido que 2.. a interpretao dos te.tos constitucionais ( dominada pe#o princ)pio de 'ue 'uando a $onstituio 'uer a#canar um &im Ano caso" o contro#e &inanceiro e o orament!rioB" propicia" ainda 'ue imp#)citamente" os meios necess!rios a e#e ....2 JR "H0 que se notar, portanto a :*oluntas constitutionis: no sentido de dotar a #orte de #ontas com instrumentos propiciadores de sua tota# independ0ncia"

84 *A$"$ M$AAGA%, @#ontrole da Administra o 32blica@, %", 1BB9, ps. 1I9K1IN7 85 !";, %p 1.1INK3$, %el. Min. Moreira Alves, %"L 18R, p. NII7 ;1!. 8J

garantindo" destarte" o p#eno e e&icaz cumprimento de sua a#taneira &uno constituciona#." JQ *ra, a inser o de tais princ(pios ao longo de toda a 1ei Maior, inclusive de forma espec(fica ' Administra o 32blica e ' sua fiscali/a o, sem pre)u(/os de outros direitos e princ(pios decorrentes dos e-pressamente assegurados ou, ainda, de diversos princ(pios e garantias individuais tambm inseridas na #arta 3ol(tica, constituem verdadeiros instrumentos e meios de alcance da fun o fiscali/adora das #ortes de #ontas. !entido contr&rio seria trilhar o caminho da retrocesso dos direitos p2blicos sub)etivos e retirar importante fator de equil(brio da democracia. * princ(pio da legalidade, nos atos tidos como vinculados, ou se)a, quando a lei - e administrar nada mais do que aplicar a lei de of(cio, na s&bia m&-ima ditada por !$AD%A ;AGG=A$! - estabelece, aprior(sticamente, uma 2nica e obrigatria conduta da Administra o 32blica, em face de situa 5es concretas e tambm prviamente caracteri/adas pela lei, com base em conceitos ob)etivos, precisos e determinados, no se apresenta com maiores dificuldades para efeito de controle. "odavia, quanto ao ato discricion&rio, muito se falou sobre a dificuldade de seu controle, mesmo sob o manto do princ(pio da legalidade. * conceito de discricionariedade, como )& demonstrado, no mais se adota como inating(vel pelos mecanismos de controle da administra o p2blica. * princ(pio da legalidade, nestes casos, fa/ derivar v&rios subprinc(pios, de grande significado para fins de controle do ato administrativo. "/m nenhum momento pode se pensar atualmente que uma por&o da ati*idade administrati*a possa estar forma ou acima do ordenamento jur+dico e por isso que se enuncia uma srie de princ)pios de direito" 'ue constituem um #imite / discricionariedade administrati a= ...... .s principais limites que analisaremos agora s&o os seguintes9 a razoabi#idade ;quer di%er, a proibi&o de atuar arbitr0ria ou irracionalmente<, o des io de poder ;proibi&o de atuar com uma finalidade imprpria< e a boa &(." JI *utro no a sempre preciosa concluso de #$1!* A="*=>* DA=A$>%A A$ M$11*6 ".ra bem, um ato que n&o atenda perfeitamente a lei, isto , que a desatenda ou que a atenda imperfeitamente, um ato ilegal. -esatender a finalidade da lei ou atend=-la imperfeitamente desatender a lei. Atos que desatendem a lei s&o il+citos ..... ................................................................................................................... . controle da discri&o administrati*a e6ercita-se, sobretudo, graas in*estiga&o do e*entual des io de poder" da an0lise dos moti os que embasaram o ato e sua justificati*a ; moti ao<, bem como do e6ame da "causa" do ato, entendida esta como a rela&o de pertin=ncia lgica - que necess0riamente ter0 de e6istir - entre os pressupostos f0ticos ;moti*os< tomados como estribo para a pr0tica do ato e seu conte(do, tendo em *ista a finalidade que o *alidaria. Alm desses fatores - como ao final referiremos - le*am-se em conta princ+pios gerais de direito ;como o de*er de #ea#dade, de boa*&(, de razoabi#idade, de proporciona#idade, de igua#dade<" JJ #om efeito, a @ Administra&o '(blica e6erce a fun&o que lhe prpria mediante atos administrati*os com os quais a autoridade competente, fundada em norma de direito, cuida de alcanar os resultados adequados ao interesse coleti*o @, no sendo poss(vel que
86 <>"*% %*1; 1AGDE, artigo e local citados, p. 91Q7 87 AGG!">= G*%A>11*, @3rinc(pios Gerais de Aireito 32blico@, %", 1BII, p. 1J97 88 @1egalidade - Aiscricionariedade - 1imites e #ontrole@, %A3 n. JQ, pp. NRKNQ7 ;1!. 8B

o agente p2blico trate de@ interesse prprio ou indi*idual. A a&o que e6erce tem como endereo uma finalidade p(blica, que n&o pode descumprir .@JB <e)a-se, dessSart, a correla o dos princ(pios gerais de direito e seus v&rios desdobramentos, como limitadores da a o administrativa, ao mesmo tempo em que, numa rela o lgica, ampliam os limites de a o do controle dos atos administrativos. %esta, assim, o princ(pio da 'or%#*d%d&> A moralidade, como afirma L*!E AGGG!"* A$1GAA*, @tem a fun&o de limitar a ati*idade da administra&o. /6ige-se, com base nos postulados, que a forma, que o atuar dos agentes p(blicos atenda a uma dupla necessidade9 a de justia para os cidad&os e de efici=ncia para a prpria administra&o, a fim de que se consagrem os efeitos-fins do ato adminstrati*o consagrados no alcance da imposi&o do bem comum." BC >mportante inova o constitucional foi o erguimento do princ(pio da moralidade, )& consagrado a n(vel doutrin&rio e terico, na Administra o 32blica. #om a introdu o de tal postulado, a n(vel constitucional, procurou-se tra/er @ para o terreno da certe%a um conceito trans*estido de indeterminado. -e fato, o legislador constituinte andou corretamente ao procurar dismistificar a conota&o de conceito jur+dico *ago, quando no momento de aplica&o da norma possa ser transportado para o terreno da determina&o." B1 *ra, se o princ(pio da moralidade administrativo )& era aplicado, embora modestamente, no campo da Administra o 32blica, porque se ressalta, de forma un(ssona, o grande avan o do 3oder #onstituinte` $vidente que, com a sua perfeita imposi o ' conduta administrativa, tornando )ur(dico, o que antes se considerava como valorativo, se fi-am limites determinados, precisos e inarred&veis ' limita o administrativa. A consequ4ncia, pois, a sua (ntima liga o e amplia o da atividade de controle da Administra o 32blica. Ae tal afirma o no divergiram os que se ocuparam do assunto. "/m que pese a esse argumento e de outros que a *islumbram como consect0rio lgico da prpria estrutura de /stado adotada pela #onstitui&o, ainda assim justificamos tal ado&o ante um tradicional apego ao formalismos que, se por um lado contamina de um inoportuno sempre positi*ismo do nosso direito, por outro, em matria de imposi&o de limites ao /stado sempre se fa% necess0rio uma fi6a&o normati*a t&o rigorosa quanto poss+*el. Ademais, com essa contribui&o do legislador constitucional, permitiu-se mesmo uma no*a constru&o no campo do controle judici0rio dos atos administrati*os, sobretudo por ter sido elencado como um dos objetos de prote&o pela *ia da a&o popular. ................................................................................................................... Antes da #onstitui&o de ABCC, a moralidade administrati*a constitu+a um princ+pio geral de direito. Hoje apresenta-se como um conceito jur+dico estrito, ao n+*el constitucional, o 'ue amp#ia" na pr!tica" o :mbito do contro#e %urisdiciona# dos atos administrati os.2 B8 Gostaria, porm, de transcrever, para compreenso do alcance do significado do princ(pio da moralidade, as opini5es de L*!E AGGG!"* A$1GAA* e de MA%>A !W1<>A HA=$11A A> 3>$"%*. 3ara esta 2ltima, @sempre que em matria administrati*a se *erificar que o comportamento da Administra&o ou do administrado que com ela se relaciona jur+dicamente, embora em conson,ncia com a lei, ofende a moral, os bons constumes, as regras de boa administra&o, os princ+pios de justia e equidade, a idia comum de
89 #A>* "X#>"*, @* Aesvio de 3oder no #ontrole dos Atos Administrativos, 1egislativos e Lurisdicionais@, %AA n. 1JJ, p. 17 90 L*!E AGGG!"* A$1GAA*, @3rinc(pio da Moralidade Administrativa e a #onstitui o ;ederal de 1.BJJ, %evista "rimestral de Aireito
32blico, n. C1, p. 8CB7

91 #%>!">=A A$1 3>1A% 3. DG!FG$"! e MA%>A D$A"%>H 3. %. D*%G$! A$ M. MA%">=!, @A Moralidade na Administra o 32blica e os
"ribunais de #ontas@. pp. 9QK9I7

92 MAG%>#>* A="*=>* %>D$>%* 1*3$!, @Etica e Administra o 32blica@, %", 1BB9, pp. RBKQC7 ;1!. 9C

honestidade, estar0 ha*endo ofensa ao princ+pio da moralidade. @ B9 $m outra obra, a #ulta 3rofessora, fa/ uma estreita liga o entre a moralidade e a ra/oabilidade6 ". princ+pio da morralidade tem utilidade na medida em que di% respeito aos prprios meios de a&o escolhidos pela Administra&o '(blica. 7uito mais do que em qualquer outro elemento do ato administrati*o, a moral identific0*el no seu objeto ou conte(do, ou seja, no efeito jur+dico imediato que o ato produ% e que, na realidade, e6pressa o meio de atua&o pelo qual opta a Administra&o para atignir cada uma de suas finalidades. ................................................................................................................... G&o preciso penetrar na inten&o do agente, porque do prprio objeto resulta a imoralidade. 4sto ocorre quando o conte(do de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retid&o, equil+brio, justia, respeito dignidade do ser humano, a boa-f, ao trabalho, teica das insitui2es. A mora#idade e.igie proporciona#idade entre os meios e os &ins a atingir" entre os sacri&)cios impostos / co#eti idade e os bene&)cios por e#a au&eridos= entre as antagens usu&ru)das pe#as autoridades p5b#icas e os encargos impostos / maioria dos cidados. @ BN

J> &(ono'*(*d%d& & #&7*t*'*d%d& - &/*(*Gn(*% %d'*n*$tr%t*"% L& se conclui, aps todas as considera 5es lan adas, que o controle da administra o p2blica, a( inserido, tambm, o e-erc(cio das fun 5es atribu(das aos "ribunais de #ontas, nos moldes conferidos pelos princ(pios constitucionais elencados no art. 9I, @caput@ da 1ei ;undamental, deve ser e-ercido, por bvio, com os demais princ(pios assegurados no art. IC, do mesmo "e-to 3ol(tico. "... o controle a ser e6ercido sobre a Administra&o '(blica atender0 a esse duplo endereo de sua ati*idade9 de um lado, o contro#e da #ega#idade, *isando preser*a&o dos direitos dos administrados e do patrim!nio p(blico; de outra parte, o contro#e de e&ici0ncia, que tem em mira o aperfeioamento das institui2es administrati*as, cuidando de sua melhor produti*idade."
BR

$stabelece, o referido preceito constitucional +art. IC,, que a atividade controladora pelas #ortes de #ontas deve ser e-ercida sob os princ(pios da #&7%#*d%d&: #&7*t*'*d%d& & &(ono'*(*d%d& , o que abrange, tambm, dentre outros princ(pios informadores da conduta administrativa, os )& citados princ(pios da r%0o%-*#*d%d&: .ro.or(*on%#*d%d& & d% r%(*on%#*d%d&> 1\#>A <A11$ ;>GG$>%$A*, em uma de suas confer4ncias, ao se referir sobre tal postulado, em especial quanto a legalidade e legitimidade, afirma que se o ")e6to #onstitucional fala de :legalidade, legitimidade:, claro est0 que quis se referir a coisas diferentes, pelo menos assim me parece. G&o podemos di%er que legitimidade possa ter o mesmo conte(do de legalidade" , destacando que, quanto ao controle da legalidade em sentido estrito, os "ribunais de #ontas )& efetuam um controle que chamou de @legalidade meramente formal@. 3rocurou definir - acredito eu, com inteira propriedade - o sentido do @controle de legitimidade e de economicidade6 "Go -icion0rio 'ol+tico de Gorberto @obbio, se encontra pra legitimidade um sentido genrico, que o de racionalidade. 5egimitidade seria, num primeiro sentido, racionalidade. -epois se encontra, mais adiante, no tpico legitimidade, ainda nesse -icion0rio, a e6press&o :legitimidade do /stado:. Fuando se fala em :legitimidade do /stado:, se est0 a afirmar a legitimidade como um consenso do
93 @Aireito Administrativo@, $d. Atlas, 1BB1, p. QI7 94 @Aiscricionariedade Administrativa na #onstitui o de 1BJJ@, pp. 11CK1117 95 #A>* "X#>"*, @* #ontrole da Administra o e a =ova #onstitui o do Drasil@, %AA n. BBC, p. 8N7 ;1!. 91

po*o, que d0 ra%&o de e6ist=ncia quele /stado, e que, realmente, transcende a legalidade. )em um aspecto *alorati*o. De tenho de entender legitimidade como racionalidade, acredito que h0 diferena e um pouco mais do que mera legalidade. Ga legalidade, a Administra&o est0 subordinada lei e ao direito. Fuando digo lei e ao direito, que fa%er a inclus&o dos princ+pios gerais a quem tambm est0 subordinada a Administra&o '(blica. G&o mais s estritamente lei, naquele sentido m+nimo, de uma liga&o direta lei, de uma subsun&o lei, mas lei e ao direito, *ale di%er, a todo o ordenamento jur+dico, sobretudo aos *etores constitucionais. Ademais, o controle se fa%, tambm, da legitimidade, com o conte(do que me referi. G&o podemos pensar em legimitidade sen&o dando-lhe uma conota&o de raciona#idade" portanto" de despesas aceitas pe#a co#eti idade= as prioridades aceitas pe#a co#eti idade e as prioridades em n)tida corre#ao com os etores constitucionais. A par disso, economicidade , e aqui sir*o-me das pala*ras do #onselheiro deste )ribunal de #ontas, -r. >oque #itadini, o bin!mio entre custos e benef+cios . ................................................................................................................... . )ribunal de #ontas, na *erdade, n&o *ai se limitar mais a controlar aquilo que chamei, de in+cio, de legalidade puramente informal. /le tem que controlar, sim, a despesa reali%ada de acordo com os *etores constitucionais, com os *etores de todo o ordenamento e de todo o planejamento da Administra&o -ireta ou 4ndireta. " BQ #om efeito, o sentido de economicidade siginifica o @ atendimento aos interesses sociais, enquanto obriga&o do /stado e, a par dele, a busca de lucros adequados, minimi%a&o de custos e ma6imi%a&o de efic0cia. Assim, a economicidade ;....< de*er0 ser instrumento da pol+tica nacional, mediante atendimento do interesse social e subordina&o ao equil+brio do sistema econ!mico" , como afirmaram em tese apresentada no Y<> #ongresso dos "ribunais de #ontas do Drasil +%ecifeK1BB1,, as tantas ve/es citadas )uristas #ristina del 3ilar Dusquets e Maria Deatri/ 3. Martins . BI F> #&7*t*'*d%d& do %to %d'*n*$tr%t*"o =o h& como se negar a contribui o do Aireito Administrativo na evolu o dos institutos e princ(pios atualmente consagrados - se)a no Aireito #onstitucional 3ositivo, se)a na doutrina e na )urisprud4ncia administrativistas - como instrumentos de Administra o 32blica e de seu controle e-terno e )urisdicional. #ita-se, como e-emplo, a incluso dos princ(pios contidos no caput do art. 9I da #arta #onstitucional +legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade,. $sta )uspositiva o - sem negar os benef(cios de sua constitucionali/a o - nada mais foi do que reconhecer o qu4, desde muito tempo, vinha sendo aplicado pelo Aireito Administrativo. ;oi assim, por e-emplo, com o princ(pio da moralidade , que desde a cl&ssica monografia do ilustre mestre Manoel de *liveira ;ranco !obrinho +#ontrole da 7oralidade Administrati*a, 1BIN,, passou a integrar, gradativamente, os estudos sobre a conduta administrativa, at ser dotado de assento constitucional. #itase, ainda como e-emplo, os princ(pios de controle do ato administrativo, se)a ele vinculado ou discricion&rio, onde foram constru(das, ao longo do tempo, v&rias teorias que bali/am, hodiernamente, o desempenho da Administra o 32blica. =o mesmo sentido o conceito de mrito do ato administrativo, onde a atua o do Aireito Administrativo foi decisiva para a evolu o do controle da Administra o 32blica. =o escapou ' regra evolutiva o princ(pio da legitimidade . * "e-to #onstitucional promulgado em 1BJJ, quando tratou do controle e-terno da Administra o 32blica, atribuiu a compet4ncia para aprecia o dos atos administrativos, que importem em manuseio de recursos, bens e valores - empregado no ^ 2nico do art. IC da #;KJJ, como bem disse o saudoso mestre Geraldo Ataliba, . n&o s no sentido imediatista e mesquinho
96 #onfer4ncia do 1Ro. #ongresso dos "ribunais de #ontas do Drasil, CBKJB, !o 3aulo, %A3 n. BB, p. 1QJ7 97 #%>!">=A A$1 3>1A% 3. DG!FG$"! e MA%>A D$A"%>H 3. %. D*%G$! A$ M. MA%">=!, @A Moralidade na Administra o 32blica e os
"ribunais de #ontas@. p. 8R7

;1!. 98

de pec(nia, que j0 tem a sua significa&o, mas tambm em *alores em todos os sentidos que se possa entender essa pala*ra 0 BJ - p2blicos, sob o aspecto da legalidade, da legitimidade e da economicidade . Anteriormente referiu-se ao conceito de legitimidade e economicidade, tendo como consequ4ncia lgica a efici4ncia administrativa. Mas no s. #omo afirmado por 12cia <alle ;igueiredo, a . cpula 1e3 de*e agregar necessariamente algo. 'arece-nos, pois, ter pretendido o te6to constitucional que o controle se e6era n&o apenas sobre a legalidade em sentido estrito, porm le*ando em considera&o o direito, em sua plenitude, tal seja, o comple6o de normas e princ+pios. G&o penas lei, mas a toda principologia constitucional, ou como disse @obbio, tambm aos *alores agregados a legal .0 BB Lustamente por este espectro )ur(dico mais amplo que decorre da e-presso legitimidade que se d& abordagem em destacado. Aiogo de ;igueiredo Moreira =eto, em interessante e consistente trabalho intitulado A 5/T4)474-A-/ '5/GA - A democracia pela racionalidade no manejo do poder 1CC, fa/ uma abordagem histrica e evolutiva, sob o aspecto da ci4ncia pol(tica e tambm )ur(dica, do conceito de legitimidade . Aemonstrou que a legitimidade , embora inicialmente um conceito simples, passou por v&rios processos de diversifica o e deforma o, culminando, em um passado recente, na identifica o ou absor o da legitimidade no princ(pio da legalidade. A respeito do moderno conceito de legitimidade , conclui o feste)ado autor, pela e-ist4ncia hodiernamente do conceito de legitimidade integral , como se observa da seguinte transcri o6 ./sse resultado da reno*ada preocupa&o com o *elho conceito de legitimidade do poder, desdobrada em paralelo com os no*os fen!menos pol+ticos e jur+dicos do poder, chega-nos hoje com o moderno conceito de legitimidade integral. /mbora a legitimidade na deten&o do poder seja ainda fundamental, ela n&o mais a (nica e6press&o a ser considerada e a ser atendida pela pol+tica. /m outros termos9 a deten&o leg+tima condi&o necess0ria mas n&o suficiente da legitimidade integral. .......................................................................................................................................... ................. >esultar0, porm, da conflu=ncia das tr=s legitimidades - na deten&o, no e6erc+cio e na destina&o do poder - a legitimidade integral, que *alida os go*ernantes, o go*erno e seus objeti*os go*ernamentais, diante do (nico padr&o pol+tico em que se pode confiar9 o bem comum, tal como o interpreta cada sociedade li*re.3 1C1 Adota-se, como v&lida a concluso de Aiogo de ;igueiredo Moreira =eto, que conceitua a legitimidade em seu sentido pleno, tripartindo-se quanto ao . acesso legitimidade origin0ria, ao e6erc+cio - legitimidade corrente , e destina&o - legitimidade final+stica.01C8 Assim que deve ser concebido o princ(pio de Administra o 32blica. *s demais conceitos de legitimidade , sustentados pela doutrina administrativista e da ci4ncia pol(tica, no divergem da concep o adotada, que, como viso conceitual do princ(pio, alberga em seu conte2do todas as defini 5es sobre os pressupostos de efic&cia e validade do atuar administrativo. <islumbra-se, claramente, que a e-presso legitimidade , est& a significar um conceito aglutinador de todos os princ(pios conformadores da manifesta o estatal, como pressuposto de validade da conduta administrativa. $m refor o deste entendimento, utili/a-se o pensamento do feste)ado 3rof. Manoel de *liveira ;ranco !obrinho, quando contrastando o conceito de legitimidade e validade, afirma que tanto a
BJ - palestra e debates sob o t(tulo Ministrio 32blico part(cipe no "ribunal de #ontas, %evista de Aireito 32blico na BB, p. 1IC7 99 ? #urso de Aireito Administrativo, Malheiros, 1BBN, p. 89Q 1CC - %evista de >nforma o 1egislativa, n. 11N, pp. 81KN17 1C1 - obra citada, pp. 8RK8I7 1C8 - obra citada, pp. 9BKNC7 ;1!. 99

.legitimidade, como a *alidade, n&o s&o constru2es tericas abstratas. #onstituem formula2es lgicas de entendimento jur+dico, constantes na fenomenologia jur+dica administrati*a. Deparados, os quatro princ+pios lembrados, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, numa s+ntese de manifesta&o *oliti*a administrati*a se re(nem como elementos de composi&o da *ontade, ficando assim indispens0*eis n&o um, sen&o todos, a uma e6ata figura&o jur+dica dos atos administrati*os. Ga falta de qualquer dos princ+pios, os atos n&o ficam leg+timos e carecem portanto de *alidade. A efic0cia fica comprometida, a e6ecu&o temer0ria, a finalidade forada. Ga e6a&o administrati*a, desintegrar princ+pios e quase imposs+*el. Fuando um princ+pio n&o se funde ao outro, a responsabilidade toma conta dos sujeitos en*ol*idos.3 1C9 "ra ado, mesmo que em linhas gerais, o conceito amplo de legitimidade , tal como fornecido pela ci4ncia pol(tica e )ur(dica, enfrenta-se este enunciado principiolgico ' lu/ do atual ordenamento constitucional brasileiro, quando modela o controle da Administra o 32blica. A #onstitui o ;ederal, por louv&vel inspira o do 3oder #onstituinte de 1.BJJ, inseriu no caput do art. IC, o controle da Administra o 32blica pelos "ribunais de #ontas sob o aspecto da legitimidade . L& decorridos quase oito anos da promulga o do "e-to #onstitucional, resta claro, na doutrina constitucionalista e administrativista, que ao ser inserida a legitimidade )untamente com o princ(pio da legalidade , importa em serem considerados princ(pios totalmente distintos. $sta concluso parece estar devidamente consolidada. Manoel Gon alves ;erreira ;ilho, afirma que quando a #onstitui o ;ederal .distingue legitimidade de legalidade e6atamente para sublinhar que aquela concerne subst,ncia do ato. . ato leg+timo n&o obser*a apenas as formas prescritas ou n&o defesas pela lei, mas tambm em sua subst,ncia se ajusta a esta, assim como aos princ+pios n&ojur+dicos da boa administra&o.3 1CN =o m(nimo o des(gnio constitucional foi a correta defini o do conceito de legitimidade integral , evitando-se, assim, qualquer distor o do sentido da norma principiolgica, ao mesmo tempo em que procurou aglutinar, para fins de defini o do controle da Administra o 32blica, todo o arcabou o edificado pelos princ(pios al ados pelo -ireito Administrati*o como pressupostos de validade da atua o estatal. $sta importante inova o constitucional, )untamente com a positiva o do princ(pio da moralidade, )& consagrados a n(vel doutrin&rio e )urisprudencial, teve um claro sentido )ur(dico e cient(fico. #om a introdu o de tais postulados, a n(vel constitucional, procurou-se tra/er para o campo da certe/a )ur(dica, um conceito at ento pass(vel de ser considerado como indeterminado pelo rigor )uspositivista. * mesmo ocorreu com o princ(pio da moralidade administrativa. #omo afirmaram #ristina Ael 3ilar 3. Dusquets e Maria Deatri/ 3.%. Dorges Martins, 1-e fato, o legislador constituinte andou corretamente ao procurar desmistificar a conota&o de conceito jur+dico *ago, quando no momento de aplica&o da norma possa ser transportado para o terreno da determina&o .@ 1CR 12cia <alle ;igueiredo, em uma de suas confer4ncias, ao se referir sobre tais postulados, em especial quanto a legalidade e legitimidade, afirma que se o "e-to #onstitucional aponta ambos os princ(pios, est& a significar . coisas diferentes3 , destacando que legitimidade no passa mais a ter o mesmo conte2do de legalidade, associando o sentido de racionalidade , de ra%oabilidade na e-presso constitucional +da legitimidade ,
1C9 - * 3rinc(pio #onstitucional da Moralidade Administrativa, $d. Genesis, 1BB9, p. 887 1CN - MA=*$1 G*=bA1<$! ;$%%$>%A ;>1?*, #oment&rios ' #onstitui o Drasileira de 1BJJ, $d. !araiva, 1BB8, vol. 8, p.p. 18RK18Q7 1CR - #%>!">=A A$1 3>1A% 3. DG!FG$"! e MA%>A D$A"%>H 3. %. D*%G$! A$ M. MA%">=!, @A Moralidade na Administra o 32blica e os
"ribunais de #ontas@. pp. 9QK9I7

;1!. 9N

!em maiores dificuldades, denota-se dos ensinamentos transcritos, que a e-presso legitimidade tem conota o nitidamente *alorati*a. * conceito de legitimidade , alm agregar os princ(pios e valores inerentes ao $stado Aemocr&tico de Aireito - que , como afirma Los Afonso da !ilva, muito mais do que o cl&ssico $stado de Aireito 1CQ - dei-a claro que est& a aglutinar, ainda, os princ(pios de ordem financeira e or ament&ria, o que importa em albergar o controle da gesto p2blica, a an&lise de resultados, a aprecia o da )usti a e da economicidade +custoKbenef(cio,, como bem ressalta %icardo 1obo "orres6 1. aspecto da legitimidade, por conseguinte, engloba os princ+pios constitucionais orament0rios e financeiros, deri*ados da idia de segurana jur+dica ou de justia, que simultaneamente s&o princ+pios informati*os do controle........................................................................................................ 4ndubit0*el que a no*idade constitucional do controle do aspecto da legitimidade significa a abertura para a pol+tica. /ntenda-se9 n&o para a pol+tica partid0ria nem para a pura ati*idade pol+tica ou discricion0ria, mas para a pol+tica fiscal, financeira e econ!mica. . inter*encionismo e a amplia&o do papel do /stado atual acarretam a necessidade das decis2es pol+ticas e aperfeioamento da pol+tica do bem-estar ;Wpublic polic^, public purposeX<, seja na *ia da elabora&o dos planos e do oramento, seja no momento posterior do controle de sua e6ecu&o, que n&o pode dei6ar de ser pol+tico, final+stico, *alorati*o e bali%ado constitucionalmente pelos princ+pios financeiros. 0 1CI E> .r*n(2.*o$ or%'&nt)r*o$ & d& .#%n*/*(% o >mprescind(vel, ainda, que para aplica o dos princ(pios constitucionais retro apresentados, as atividades dos "ribunais de #ontas se)am pautadas, tambm, nos princ(pios informadores do plane)amento e das diretri/es or ament&rias, no s em seu aspecto meramente operacional, mas, principalmente, como norma de conduta e de resultado, na medida em que a atua o da Administra o 32blica deve ser adaptada, como obrigao e no apenas faculdade 's d*r&tr*0&$ & .r*or*d%d&$ (ont*d%$ no .#%no: .ort%nto: n2t*d%'&nt&: 9u%nto % &$t& .onto: u'% norma de conduta>H 1CJ E imperativo da prpria efic&cia do controle a an&lise da planifica o, decorrente da coopera o e participa o da sociedade no estabelecimento das prioridades sociais, pois todo .... o go*erno moderno de*e ser planificado. 'ara tanto, fundamental a participa&o da sociedade, para que haja maior responsabilidade e, ao mesmo tempo, maior controle .@
1CB

L& advertia o Min. *#"A<>* GA1*"">, que a @prpria transforma o dos or amentos p2blicos em *n$tru'&nto$ d& .#%n*/*(% o tem e6igido do )ribunal e6ame dos aspectos mais rele*antes de pol+cita e e6ecu&o tribut0ria, do desempenho da administra&o e da economia......" 11C >sto porque, estes instrumentos dei-aram de ter, hodiernamente, a no o cl&ssica e conservadora, ou se)a, como sendo @ uma pea que contm a pre*is&o das receitas e a autori%a&o das despesas, sem preocupa&o com planos go*ernamentais e com interesses efeti*os da popula&o. /ra mera pea cont0bil, de conte(do financeiro. /nsina )rotaba que :a no&o geral repousa sobre a necessidade de autori%a&o de despesas e das receitas do /stado pelo parlamento.: /sclarece Tiuliano "orouge que :a e*olu&o das idias acerta do /stado na ati*idade econ!mica, singularmente
1CQ - obra citada, pp. 1CJK1CB7 1CI - A 1egitimidade Aemocr&tica e o "ribunal de #ontas, #adernos de Aireito #onstitucional e #i4ncia 3ol(tica, %evista dos "ribunais.
na CN, p. 1B9

108 $%*! %*D$%"* G%AG, @3lane)amento $conOmico e %egra Lur(dica@, %", 1BIJ, p. 8NJ7 109 %EG>! ;$%=A=A$! A$ *1><$>%A, @>nstrumentos Drasileiros de Aefesa e 3articipa o dos Administrados@, %" n. QII, p. JQ7 110 *#"A<>* GA11*"">, @Atualidade do "ribunal de #ontas@, %A3 n I8, p. J7 ;1!. 9R

acelerado no correr do sculo, determinou modifica2es substanciais no conceito de oramento. Assim como aquele mudou sua qualidade de e6pectador, transformando-se em autor do processo *ital da na&o, assim tambm o oramento dei6ou de ser um mero documento de car0ter administrati*o e cont0bil, para assumir significa&o de elemento ati*o com gra*ita&o primordial sobre as ati*idades gerais da comunidade. ....... -a+ constituir-se em pea importante no mundo jur+dico de hoje, na *ida das na2es, dei6ar de ser mero documento financeiro ou cont0bil, para passar a ser o instrumento de a&o do /stado. Atra*s dele que se fi6am os objeti*os a serem atingidos. 'or meio dele que o /stado assume fun2es reais de inter*en&o no dominio econ!mico.....: " 111 $%*! %*D$%"* G%AG, ao tratar do plane)amento governamental, citando MW%AA1, define a atividade como um @conjunto de :tentati*as conscientes feitas pelo go*erno de um pa+s - geralmente com a participa&o de outros rg&os coleti*os - para coordenar as pol+ticas p(blicas mais racionalmente, a fim de atingir mais completa e rapidamente os fins desejados para desen*ol*imento futuro, determinados pelo processo pol+tico em e*olu&o." >nteressante a nota de rodap +n. BB,, transcrita pelo referido autor, contendo diversas no 5es conceituais sobre a atividade estatal de plane)amento6 "#omo esclarece 7ariano @aena -el Aca%ar ;ob. cit., p. AOJ<, embora essa coloca&o j0 tenha sido defendida por 5ucas $erd( - a idia de planejar a derradeira manifesta&o de raciona#idade no campo econ!mico - 7endes "rance, mais recentemente, a enunciou afirmando que o plano de*e ser concebido, antes de tudo, como uma raciona#izao da inter eno. Apresentando o li*ro de @aena -el Alca%ar, "ernando Tarrido "alla ... afirma que o planejamento n&o um grau, mas sim uma 'ua#idade da inter eno. .bser*a Affonso Almiro ;Fuest2es de )cnica e de -ireito "inanceiro, ABJP, p. AOL< que o planjemanto uma tcnica, um mtodo e e:, antes de tudo, um meio e nunca um fim em si mesmo; adiante ;p. AIC<, esclarece o mesmo autor9 : o planejamento econ!mico represent aum instrumento, um mtodo, baseado nos princ+pios de organi%a&o racional, manejado por um rg&o estatal, que partindo da pesquisa e da an0lise da situa&o passada e da conjuntura atual, procura, respeitando os princ+pios fundamentais e os direiteos indi*idual, orientar os recursos dispon) eis da nao" isando o bem*estar socia# ou ace#erar o ritmo de progresso econ;mico .... 7anoel Tonal*es "erreira "ilho ;#oment0rios #onstitui&o @rasileira, /di&o Darai*a, D.'aulo, ABPN, *ol. A, p. CI< refere-se ao plano com as seguintes e6press2es9 :quem di% plano, di% pro%eto raciona# de ap#icao de recursos e de distribuio de es&oros. : 7odesto #ar*alhosa ;A .rdem /con!mica na #onstitui&o de ABLB, /d. >e*ista dos )ribunais, D. 'aulo, ABPN, p0g. IM< o menciona como : m(todo de ao administrati a e #egis#ati a do Estado ....." 118 3arar G*%A>11*, @o plano um comple-o de diversos atos, )ur(dicos e no )ur(dicos, que se entroncam entre si, formando um sistema que or*&nt% % % o do E$t%do e da sociedade em um determinado per(odo de tempo. *s documentos de an&lise de situa 5es e fatos econOmicos e sociais anteriores ao plano so equivalentes ' e-posi o de motivos de um decreto ou de uma lei, tendo, portanto, $u'% *'.ort4n(*% (o'o &#&'&nto d& *nt&r.r&t% o d%$ d*$.o$*3&$ do .#%no: "*$to 9u& t%*$ &nun(*%do$ (on$u-$t%n(*%' o$ .r&$$u.o$to$ d& /%to d%$ d&(*$3&$ 9u& o .#%no (ont6'> "4m tambm relevncia )ur(dica os &nun(*%do$ d& .r*n(2.*o$ que ordenam as grandes linhas de orienta o a seguir, que se definem como .r*n(2.*o$ 1ur2d*(o$ do t*.o &#)$t*(o & .od&' $&r"*r %o /*' *nt&r.r&t%t*"o> 3or derradeiro, h& relevncia )ur(dica nas disposi 5es do plano que enunciam, com um m(nimo de preciso, os ob)etivos, prefer4ncias, a 5es a empreender, visto que acabam por o-r*7%r % %d'*n*$tr% o e, no que respeita aos particulares, o enunciado indicativo do plano tem o alcance de ser o /und%'&nto #&7%# d%$ %3&$ 9u& $&r o .or &$$&$ &'.r&&nd*d%$ & do$ -&n&/2(*o$
111 %$G>! ;$%=A=A$! A$ *1><$>%A, @Manual de Aireito ;inanceiro@, %", 1BBC, ps. QIKQB7 112 $%*! %*D$%"* G%AG, @3lane)amento $conOmico e %egra Lur(dica@, %", 1BIJ, ps. Q8KQN7 ;1!. 9Q

9u& r&(&-&r o, em fun o do que dariam lugar a rela 5es )ur(dicas de direito e obriga 5es. Ainda mais, para Gordillo, t%*$ d*$.o$*3&$ t&r*%' %#(%n(& d& (o'.ro'&t&r % r&$.on$%-*#*d%d& d% %d'*n*$tr% o 9u& n o (u'.r& (o' $u% o-r*7% o &' r&#% o %o$ .%rt*(u#%r&$ 9u& "o#unt%r*%'&nt& d&(*d*r%' %d%.t%r-$& %o .#%no>@ 119 $m arremate, transcrevo os D$A"%>HA 3%A"A MA%">=!6 ensinamentos de #%>!">=A A$1 3>1A% e MA%>A

". artigo ALJ da #onstituiu&o "ederal de ABCC, em seus incisos e par0grafos, nos d0 mostras de que a Admnistra&o "ederal de*e agir de forma racional e program0tica. H0, portanto, uma ordem necess0ria a ser atingida e respeitada, liberta de poss+*eis impro*isa2es e institu+da por leis. Assim sendo, para que o )ribunal de #ontas e6era eficiente e efica%mente o seu controle, necess0rio que as auditorias se faam sobre planos, projetos e programas das entidades a serem fiscali%adas, sem que isso esbarre em abuso de poder ou ilegalidade. ................................................................................................................... Aos )ribunais de #ontas n&o dado omitir-se, de*endo ele atuar sobre a e6ecu&o das metas dos projetos e programas, a*aliando-os, de sorte que esta ati*idade traga lume a efic0cia e a efici=ncia da atua&o administrati*a, a produti*idade, e o efeito dos instrumentos utili%ados para os fins colimados, a economicidade com rela&o adequada entre os recursos en*ol*idos e os resultados obtidos. -em ser re*elados, outrossim, o desperd+cio, a neglig=ncia, a m0 gest&o etc. As #ortes de #ontas, enfim, poder-se-&o deparar com abusos de *0rios tipos e forma que, por sua gra*idade e consequ=ncia danosa ao er0rio, tido este como patrim!nio comum, ser&o caracteri%ados comom irregularidades com resultados pass+*eis de san&o e indeni%a&o." 11N E inquestion&vel a e-ist4ncia de suporte )ur(dico para a an&lise de resultados, como integrante do controle de mrito pelas #ortes de #ontas. #omo tambm indiscut(vel que @n&o se poder0 questionar o mrito pol+tico, nem os objeti*os, escolhas fundamentais de estratgias de cada decis&o, nem a oportunidade e con*eni=ncia. . e6ame de mrito pelo )ribunal de #ontash0 que ter critrios tcnicos de aprecia&o da racionalidade na busca do interesse p(blilco, da proporcionalidade, da justia e da gest&o financeira. 4nclusi*e, ao adotar tal procedimento o )ribunal de #ontas est0 dando seu contributo ao fortalecimento da cidadania, e fornecendo subs+dios ao 'oder 5egislati*o no cumprimento de seu de*er constituucional de e6ercer a fiscali%a&o da Administra&o. " 11R, pelo que os mtodos e tcnicas devem ser constantemente aprimorados e revistos os parmetros de avalia o dos atos administrativos. ". presente momento histrico imp2e aos )ribunais de #ontas @rasileiros a miss&o maior de re*er os par,metros pelos quais julgam os atos administrati*os. /sses julgamentos h&o de continuar a merecer o mesmo desle*o que t=m merecido e obtido. .s padr2es fi6ados tradicionalmente pelos )ribunais de #ontas h&o de ser mantidos, mas n&o inalterados. Ao contr0rio, h&o de ser mantidos para serem alterados no que for necess0rio para ajust0-los s no*as e6ig=ncias de julgamento, que a ino*a&o de compet=ncia constitucional requer do )ribunal de #ontas. .s no*os padr2es h&o de ser constru+dos sobre os padr2es tradicionais, n&o para destruir, mas para instruir a tradi&o com a ino*a&o. )rata-se de integrar os *alores de regularidade e legalidade com os de economicidade e legitimidade, para compor e definir padr2es +ntegros e coerentes, est0*eis e confi0*eis." 11Q V - A VALORIZAO DA ATIVIDADE TLCNICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

113 $%*! %*D$%"* G%AG, @3lane)amento $conOmico e %egra Lur(dica@, %", 1BIJ, ps. 1CRK1CQ7 114 @* controle pelas #ortes de #ontas da efic&cia e efici4ncia dos atos administrativos@, %evista do "#$!3, n. QB, CNKB9, pp. Q8KQ97 115 AA?$MA% MA%">=! D$="* D*M$! e #A%1*! <A!#*=#$1*! A*M>=GG$!, tese apresentada no Y<>> #ongreso dos "ribunais de
#ontas do Drasil, c an&lise dos resultados econOmicos e sociais dos programas governamentais pelo "ribunal de #ontas.@. pp. 9RK9Q7

116 $AGA%A* D>""$=#*G%" #A%<A1?*, @A $volu o dos "ribunais de #ontas@, %"#!3, n. I8, CBKB9, p. 19B7 ;1!. 9I

3or tudo o que )& foi dito, embora superficialmente abordado e eleitos propositadamente dentro de um conte-to maior que se encontra o sistema constitucional de controle e-terno pelas #ortes de #ontas, )& restou evidenciada a valori/a o empregada pelos v&rios ordenamentos constitucionais aos "ribunais de #ontas, como tambm, a necess&ria valora o dos princ(pios )ur(dicos na atividade de controle da Administra o 32blica. Muito mais no se fa/ necess&rio comentar,em que pese ser inesgot&vel a fonte doutrin&ria, )urisprudencial e histrica sobre os institutos )ur(dicos relacionados com o tema principal. Alcan ado, pois, as duas vis5es incialmente pretendidas - em face do enfoque tridimensional preambularmente mencionado -, resta a demonstra o do significado da atua o tcnica das #ortes de #ontas no s no controle e-terno da Administra o 32blica, mas para a concreti/a o de todos os princ(pios e valores constitucionalmente assegurados. E pela atividade tcnica multidisciplinar, inerente ' composi o dos "ribunais de #ontas, congregando, em um foro constitucionalmente especiali/ado, profissionais de v&rias &reas, que se d& a concreti/a o ou a efetividade de todos os valores democr&ticos imperativamente eleitos pelo ordenamento constitucional. ;oi-se o tempo em que o controle da Administra o 32blica, pelos "ribunais de #ontas, estava cingida ao aspecto formal da legalidade e das ci4ncias cont&beis. Anteriormente )& se demonstrou, ' saciedade, o alargamento das miss5es constitucionalmente atribu(das 's #ortes de #ontas e o consequente e-ame dos da legalidade +tal como modernamente concebida pelo $stado Aemocr&tico de Aireito,, dos motivos, das finalidades, da ra/oabilidade, da economicidade e da legitimidade integral dos atos administrativos, segundo o fei-e de compet4ncia estabelecido pela #arta #onstitucional de 1.BJJ. $ste controle redu/iu, sensivelmente, o sentido absoluto do mrito do ato administrativo, incluindo, ainda, eventual e-ame dos critrios de oportunidade e utilidade das decis5es administrativas sub)acentes aos atos praticados pelo 3oder 32blico. Ae nada adiantaria este formid&vel sistema de controle e-terno, nos moldes concebidos pela #onstitui o ;ederal - mesmo reconhecendo que alguns aspectos podem ser melhorados e aperfei oados a n(vel do Aireito #onstitucional 3ositivo, mas, nem por isso, implica na diminui o do alto grau de efici4ncia do modelo eleito pela Assemblia #onstituinte - sem a decisiva e competente atua o de seus integrantes. E a atua o dos operadores do direito, dos economistas, dos administradores, dos engenheiros e demais tcnicos integrantes da multidisciplinariedade que marca a constitui o dos "ribunais de #ontas, que do concretude, efetividade e operacionalidade aos princ(pios constitucionais, assegurando, com isso e mais com a s&bia manifesta o de seus rgos deliberativos, a corre o da conduta administrativa, conformando a atua o estatal dentro dos parmetros e valores afirmados pelo $stado Aemocr&tico de Aireito, tendo como consequ4ncia imediata a busca da satisfa o dos interesses p2blicos e sociais e, gradativamente, a evolu o pol(tica, social e )ur(dica da =a o Drasileira. E o que se pretende a seguir, a t(tulo de concluso da viso tridimensional do valor do controle e-terno da Administra o 32blica, relacionando alguns dos aspectos )ur(dicos )& apontados com o grau de participa o e importncia da contribui o de outras ci4ncias tcnicas, que se encontram relacionadas com a )urisdi o especiali/ada #ortes de #ontas. ?> *nt&7r% o d%$ (*Gn(*%$ %/&t%$ %o (ontro#& d% Ad'*n*$tr% o P8-#*(% $mbora resulte da prpria fei o constitucional e emp(rica das #ortes de #ontas, no encontra-se em qualquer dos estudos e-aminados, uma conota o fundamental da )urisdi o de cada "ribunal de #ontas, qual se)a, talve/ o 2nico instrumento dispon(vel pelo ordenamento )ur(dico, quando est& a se falar de controle da Administra o 32blica, que congrega, independentemente de manifesta o de qualquer interessado, v&rias ci4ncias tcnicas. "odos os ensinamentos condu/em, de forma direta ou dedutiva, ' concluso de que a atua o das #ortes de #ontas assumem papel fundamental no controle do 3oder 32blico quando ine-iste viola o de direito individual e independentemente de provoca o
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de qualquer cidado, mesmo quando se trate de viola o de direito p2blico difuso. #omplementa, por isso, os meios tradicionais de controle da Administra o 32blica, )& que, tantos outros dependem de a constata o da viola o de direito individual ou, no m(nimo, so dependentes de provoca o dos interessados, se)a como titulares de direitos individuais, se)a como condi o de e-erc(cio de direitos decorrentes da cidadania. $sta , de forma clara, uma n(tida distin o entre o controle e-ercido pelos "ribunais de #ontas. "odavia, quando se trata de definir as caracter(sticas prprias de sua )urisdi o especialidade, no se destaca o pressuposto fundamental, que , praticamente, a multidisciplinariedade tcnica que do suporte ao e-erc(cio de suas fun 5es constitucionais. A atua o tcnica de cada ramo cient(fico do conhecimento humano, de forma integrada, interativa e dependentes entre si, em maior ou menor grau - mas sempre constatada, no foi, at o momento, relevada ' sua importncia - pelo menos nos ensinamentos de Aireito 32blico consultados. "udo o que foi apresentado, mais o que se mostrar& nas conclus5es que se seguiro, demonstram a perfeita integra o dos conhecimentos, no s pela prpria composi o de cada institui o ou pela sua conforma o constitucional, mas, principalmente, pela necessidade de que as v&rias ci4ncias tenham integra o, dando suporte de validade 's delibera 5es dos "ribunais de #ontas. A prpria necessidade de que os atos deliberativos, consultivos, corretivos, assessorativos e informativos emanados pelas #ortes de #ontas tenham adequada fundamenta o e comprova o tcnica +se)a a n(vel de comprova o f&tica, como a sua conforma o em rela o 's tcnicas cient(ficas,, )& est& a pressupor a alegada integra o e, repita-se, independentemente de provoca o ou solicita o de qualquer interessado na forma o da instru o probatria e tcnica dos procedimentos afetos ' sua )urisidi o. * Aireito, mais especificamente o Aireito 32blico e #onstitucional, encontram na atua o dos "ribunais de #ontas a ressonncia tcnica necess&ria ao desenvolvimento de seus institutos e princ(pios, quando relacionados, empiricamente, na atividade administrativa. * Aireito, como sabido, em determinadas situa 5es utili/a-se de conceitos e institutos oriundos de outros ramos do conhecimento )ur(dico, principalmente quando se trata de aplica o concreta, em face da previso abstrata e sua integra o com o mundo dos fatos. $sta dinmica integrativa do Aireito encontra-se viva na )urisdi o especiali/ada das #ortes de #ontas. @> O$ .r*n(2.*o$ & "%#or&$ (on$t*tu(*on%*$ & $u% d*'&n$ o t6(n*(% "udo o que foi mencionado a respeito dos princ(pios constitucionais +e-pl(citos, impl(citos ou derivados, aplic&veis ' Administra o 32blica, inclusive o da legitimidade integral , condu/ ao acolhimento de v&rios outros postulados e requisitos, para que se produ/a a concreti/a o de seus postulados e valores, especialmente os critrios tcnicos. $mbora no se possa, por bvio, afastar a tcnica )ur(dica de tal atividade concretiva, dela no mais se ocupar&, posto que o pressuposto adotado para os fins desta abordagem. $st& a se falar, portanto, da contribui o e integra o das demais ci4ncias tcnicas para a aplica o dos princ(pios e valores constitucionais. A evolu o do Aireito 32blico demonstra que positivismo e-tremado - embora 2til para a ci4ncia )ur(dica e pol(tica - )& se encontra ultrapassado nos termos inicialmente concebidos. * conceito de legalidade transcende, pois, aos estritos limites que foram empregados pela teoria positivista. =ovos rumos e tend4ncias foram adotados, em que o sentido de legalidade formal ou estrita no mais subsistem ' nova realidade social. =em mesmo o poder discricion&rio possui a mesma conota o, onde )& se apontam v&rios limites e condicionantes ao seu e-erc(cio. * mesmo ocorreu com o conceito de mrito. 3ara a limita o de tais institutos, poderes e faculdades atribu(das ao administrador, foram constru(dos, ao longo da evolu o do Aireito 32blico e do Aireito 3ositivo #onstitucional, v&rios limites e princ(pios que conformam a Administra o 32blica dentro dos padr5es e valores sociais e )ur(dicos albergados pelo ordenamento constitucional.
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<&rios elementos so necess&rios para a concretude desse limitadores do uso do 3oder, entre os quais, incluem-se os critrios tcnicos. <e)a-se, como e-emplo, o ensinamento de !rgio de Andra ;erreira6 18 riqu+ssima a no&o de que, ao lado da legalidade estrita, de um lado e do n(cleo do poder discricion0rio administrati*o, de outro, e6iste uma 0rea enorme, profunda e da maior import,ncia, que a da legitimidade, isto , da chamada discricionariedade objeti*a, em que se encai6a a moralidade administrati*a, e tradu%ida pelos chamados standards ou padr2es jur+dicos, pelos princ+pios normati%ados, formali%ados em substantai*os, adjeti*os e ad*rbios empregados pelas regras jur+dicas. 8 campo em que nossa #onstitu&o ;cf. art. OP, caput< e as nossas leis s&o frteis, e que t=m o seu sentido e rele*,ncia jur+dica, quase nunca, porm, lamenta*elmente, atentidos na pr0tica adminsitrati*a e tampouco aplicados na *i*=ncia da fun&o jurisidiconal. #umpre-nos, porm, a todo momento, dar significado, intelig=ncia a cada um desses substantti*os, adjeti*os e ad*rbios, porque todos eles t=m o seu rele*o. Deja 1urg=ncia3, seja 1manifesto interesse p(blico.3. 'or mais abstrato ou subjeti*o que possa parecer um determinado padr&o jur+dico, cabe ao jui% adar-lhe sentido no caso concreto e, atra*s disso, controlar a legitimidade do ato, a discricionairedade lesi*a, a omiss&o, a ameaa, tudo isso tradu%indo uma imensa amplia&o dos poderes jurisdicionais em rela&o Administra&o '(blica. 8 certo que o jui% n&o *ai se substirui ao administrador no n(cleo do poder discricion0rio. 7as n&o o estar0 fa%endo, se *erificar que, diante de uma aparente legalidade e6tr+nsica, na *erdade esteja em face de uma, de um procedimento administrati*o desarra%oado, ilgidco, contr0rio tcnica, economicidade, logicidade, que s&o par,meteros do controle jurisdicional, nesse campo espec+fico da chamada legitimidade .11I $m rela o aos aspecto tcnico envolvido nos atos administrativos, o )& citado Agustin Gordillo, preciso ao comentar sobre o que chama de 1regula&o tcnica3 da Administra o 32blica, dando especial destaque em rela o aos critrios tcnicos como limites espec(ficos da conduta administrativa. 3or e-cluso, chega a e-pressamente apontar como critrio de oportunidade +faculdade discricion&ria,, a aus=ncia de limites tcnicos e jur+dicos . $m rela o ' contribui o das ci4ncias tcnicas, confira-se a sua afirma o6 'or fima a discricionariedade que as normas jur+dicas outorguem ao administrador n&o significa que este possa atuar contra as regras da tcnica, quando estas sejam claras e uniformes. Gesse aspecto preciso distinguir entre regras estritametne tcnicas - indiscut+*eis e indiscutidas, em geral - e aspectos tnicos suscet+*eis de contro*rsia. Go primeiro caso,s e do ponto de *ista da tcnica, o que a Administra&o fes ou pretende fa%er indubita*elmente err!neo, a ati*idade adminsitrati*a ser0 ileg+tima; por outro lado, se se trata de quest2es tcnicas, nas quais cabe admitir a d(*ida e os memos tcnicos n&o est&o de acordo sobre qual o critrio correto, ent&o a liberdade do administrador mais ampla e sua conduta n&o ser0 ileg+tima por ter eleito uma das possi*eis *ias tcnicas. ...... se uma tcnica cient_fiica e, portanto, por defini&o, certa, objeti*a, uni*ersal, sujeita a regras uniformes que n&o dependem da aprecia&o pessoal de um sujeito indi*idual, b*io que n&o pode neste aspecto falar-se de completa WdiscricionariredadeX ;n&o submiss&o s normas<, mas, pelo contr0rio, cabe falar de W regula&oX ;sujei&o s normas, no caso tcnicas< ..... #omo natural, os *+cios sobre a opera&o tcnica influem na legitimidade do ato administrati*o. 0 11J E de se notar, portanto, a decisiva contribui o das demais ci4ncias tcnicas para a concreti/a o dos princ(pios e valores constitucionais, que ao lado de outros conceitos e
117 - !E%G>* A$ A=A%EA ;$%%$>%A, A 4dentidade da 1"un&o de #ontrole da Administra&o '(blica3 no #onte6to da urisdi&o3, in
3erspectivas do Aireito 32blico, $d. Ael %eP, D?, 1BBR, pp. 9QJK9QB7

118

? 'r# ci%#$#, pp) 1760177*

;1!. NC

institutos )ur(dicos, possibilitam a reali/a o da dif(cil tarefa de dar efetividade aos comandos principiolgicos. #ontribuem, portanto, o conhecimento tcnico, para afastar eventuais defici4ncias cognitivas dos princ(pios constitucionais, e, ainda, para afastar os obst&culos criados por algumas manifesta 5es que consideram os princ(pios normas sem o m(nimo de efic&cia e, portanto, dependentes de integra o legislativa. =ada mais errOneo do que estas afirma 5es, como bem demonstrou Ludith Martins #osta6 4ncompreens+*elmente, onsideram alguns que os princ+pios constituem normas despro*idas de efic0cia, ou cuja efic0cia depende de punctual regulamenta&o legislati*a. Gada mais ine6ato, no entanto, como se *er0. 8 bem *erdade que a sua palica&o, contudo, e6ige do intrprete um trabalho mais e6austi*o do que aquele desenhado pelo racioc+nio lgico-substanti*o porquanto os princ+pios suscitam problemas de import,ncia, pondera&o e *alia - e n&o apenas de *alidade, como as regras - por forma a e6igir, do intrprete, a ati*idade de concre&o ou Wconcreti%a&oX do princ+pio. 'ara tal ati*idade se considera, entre outros elementos, que as normas jur+dicas se colocam no sistema, necessariamente, em rela&o de conne6idade e articula&o. .ra, a WponteX que *iabili%a tal cone6&o, permitidno n&o apenas a articula&o das diferentes normas entre si mas, igualmetne, a sua interliga&o com os mandamentos constitucionais formada, justamente, pelos princ+pios jur+dicos, em ra%&o de sua especialdemensa2 e capacidade de e6pans&o do ordenamento3 11B A contribui o tcnica, em rela o ao controle do ato administrativo, sob o enfoque da legitimidade - segundo o que at o momento foi apresentado -, est& a indicar um claro avan o no sentido de alargar, ainda mais, o conceito de mrito, permitindo o ingresso, ainda mais, nos critrios de utilidade, economicidade +custoKbenef(cio, e racionalidade da deciso pol(tica-administrativa. A idia de maior penetra o no mrito do ato administrativo, quando controlado sob o critrio da legitimidade , tambm sustentada por %gis ;ernandes de *liveira e Los Afonso da !ilva6 .7as quando fala em legitimidade para interpretarmos essa pala*ra, quer nos parecer que fica o )ribunal de #ontas agora n&o s habilitado a analisar o contraste formal da norma inferior com a superior, como tambm o prprio destino desse dinheiro; se aquilo realmente atente ao interesse p(blico, ou seja, contrastar e redu%ir nesse sentido o ,mbito que se denomina de mrito administrati*o. . tribunal pode de*assar a intimidade do ato para saber se realmente, aquele ato est0 atendendo ao interesse p(blico .0 18C 1... controle de legitimidade, que a #onstitui&o tem como di*erso da legalidade, de sorte que parece assim admitir e6ame de mrito a fim de *erificar se determinada despesa, embora n&o ilegal, fora leg+tima, tal como atender a ordem de prioridade estabelecida no plano plurianual;3 181 #om efeito, quando se adota o conceito de legitimidade , para fins de controle, h& que se considerar, com critrios tcnicos, os limites e compet4ncias para e-ame do mrito da atua o estatal. ?o que ser perquiridos v&rios componentes que integram a intimidade do ato administrativo, como a utilidade, a racionalidade, a efici4ncia e os resultados - que caminham, )untamente com outros princ(pios +moralidade, isonomia, impessoalidade, etc.,. !o critrios entrela ados entre si, como tambm o so os princ(pios da legitimidade e da economicidade e, como integrantes de um todo harmOnico, podem sofrer contrastes tcnicos e cient(ficos, sem que isso implique, na completa elimina o da compet4ncia pol(tica do administrador p2blico ou intromisso indevida na sua esfera de compet4ncia. #omo ilustra o, transcreve-se a opinio de #l&udia ;ernanda de *liveira 3ereira6

119 - As ;un 5es do 3rinc(pio da Moralidade Administrativa> , Anais do Y<>> #ongresso Drasileiro dos

"ribunais de #ontas, !o 1uis do Maranho, 1BB9, "#KMA, p. NNI7

18C - %$G>! ;$%=A=A$! A$ *1><$>%A, ;iscali/a o ;inanceira e *r ament&ria, %evista de Aireito 32blico, n.a BQ, p. 81N7 181 Los Afonso da !ilva, obra citada, p. QJ97 ;1!. N1

'ara arrematar, ent&o, no controle dos atos sujeitos compet=ncia dos )ribunais de #ontas, a legimitdade, inserta no artigo PM, WcaputX, requer que ao proferir suas decis2es ateste a #orte que os atos em an0lise obedeceram aos 'rinc+pios Terais do -ireito ;proporcionalidade, ra%oabilidade, lealdade, igualdade e moralidade economicidade<, pois, caso contr0rio, poder0, ao re*s, julg0-los ilegais, porque n&o tencionaram o bem-comum. A efici=ncia e o resultado, como j0 ti*emos oportunidade de afirmar, en*ol*em um controle emimentemente tcnico e *inculado a critrios rig+damente cient+ficos que, por isso, podem sofrer contraste. A efific=ncia compro*ada durante a ati*idade desen*ol*ida em correla&o com a produti*idade do setor. . resultado espelha o senso comum de economicidade, de molde a manter est0*eis e proporcionais os reuisitos custo-benef+cio. / ambos ;resultado e efici=ncia< re*elam a leglimidade, a legalidade e a moralidade do ato, critrios a que de*em se ater os )ribunais de #ontas por e6pressa disposi&o constitucional.3 188 * mesmo ocorre em rela o ao princ(pio da economicidade, ou como afirmou M&rica ;ilomena de *liveira Mata, ao . falarmos de economicidade estamos buscando estabelecer critrios de a*alia&o para o desempenho da ati*idade estatal que *incula o 'oder '(blico num compromisso n&o destitu+do de fora impositi*a, mas com objeti*os paoss+*eis de serem a*aliados de maneceira concreta. 4sto n&o significa destituir a Administra&o '(blica de seu poder de optar pela escolha mais con*eniente ou aoportuna, mas estabelecer par,metros, i?mponto mairo firme%a na constru&o abstrata dos princ+pios constitucionais. ANO $stes parmetros de avalia o, para a concreti/a o do princ(pio constitucional da economicidade, no podem estar centrados apenas em parmetros )ur(dicos, mas, principalmente, sobre critrios tcnicos bem definidos. =a espec(fica atividade das #ortes de #ontas, sobretudo se considerada as novas tcnicas de auditoria, tal atribui o cient(fica assume especial relevo na aplica o dos princ(pios da economicidade. Antonio #aralos ;lores de Moraes, em tese elaborada, afirma que a . funa2 jurisdicional do )ribunal de #ontas n&o se limita legalidade do ato do Administrador, mas estende-se economicidade, entendendo-se essa ati*idade com a a*alia&o das decis2es p(blicas, sob o prisma da an0lise de seus custos e benef+cios para a sociedade , apoiandose, para defini o da fun o )urisdicional das #ortes de #ontas, por e-emplo, em manifesta o tcnica da ;unda o Get2lio <argas, demonstrando, ainda mais, os benef(cios da con)uga o do Aireito com outros ramos da ci4ncia do conhecimento humano6 1/m ABCB, a "TKnda&o Tet(lio $argas, por solicita&o do )ribunal de #ontas de D&o 'aulo, considerou que a ci=ncia das finanas p(blicas, tambm denominada economia pol+cita refere-se a*alia&o das decis2es p(blicas, atra*s da an0lise de seus custos e benef+cios para a sociedade, ainda que n&o inteiramente quantific0*eis., 'or isso, podemos afirmar que economicidade tem a *er com a*alia&o das decis2es p(blicas, sob o prisma da an0lise de seus custos e benef+cios para a sociedade, ou comunidade a que se refere. ..... ulgar da economicidade do ato da Administra&o '(blica de compet=ncia e6clusi*a do )ribunal de #ontas.......0 18N %ud*tor*% t6(n*(% - no"o$ (r*t6r*o$ d& (ontro#%-*#*d%d& d% Ad'*n*$tr% o P8-#*(% = e-ata medida em que pode-se considerar a legitimidade como correlato de efetivo. 1eg(timo , com efeito, o governo que fa/. $ fa/ bem. ;a/er bem aqui no sentido da efici4ncia tnica. +NJ,
122 .0 - tese sob o t(tulo . #ontrole de 7rito , tese na 18 apresentada no Y< #ongresso Drasileiro dos

"ribunais de #ontas, reali/ado em !o 3aulo, Anais, "#K!3, p.BN7 123 ? "iscali%a&o da Administra&o '(blica em face da /conomicidade , %evista do "ribunal de #ontas de Minas Gerais, ano Y>>, na C1, pp.1CRK1CQ7 124 ? A ;un o Lurisdicional do #ontrole da Administra o 32blica , , Anais do Y<>> #ongresso Drasileiro dos "ribunais de #ontas, !o 1uis do Maranho, 1BB9, "#KMA7
;1!. N8

A auditoria de Gesto, enfim, situa-se nesse conte-to de comple-idade e controle. E a apropriada para a realidade de um $stado !ocial. E por isso que )& se prop5e que as contas do governo - governo da economia - submetam-se a uma auditoria propriamente de gesto, Gma auditoria autenticamente interdisciplinar. +RN, VA1"$% %*A%>GG$! AA !>1<A ;>1?*, .s -iscursos ur+dicos e o #ontrole /6terno , Anasi do >> $ncontro "cnico do "ribunal de #ontas do $stado da Dahia, realidado em 8B.11 a 8.18.B9, DA.

Aproveite-se a e-peri4ncia do Aireito Administrativo , com a e-peri4ncia dos rgos de controle e-terno - ambos em n(tida tend4ncia evolutiva, como se comprova pelo simples e-ame histrico de seus desempenhos e do reconhecimento dado pelo ordenamento constitucional em vigor - para o m2tuo crescimento e aperfei oamento das institui 5es e instrumentais )ur(dicos, o que condu/ ine-oravelmente ' garantia do pleno desempenho da Administra o 32blica, ao mesmo tempo que assegura a garantia dos valores democr&ticos e dos interesses maiores da sociedade. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------$ ningum poderia di/er que as #ontroladorias, Auditorias ou $mpresas 3rivadas especiali/adas na matria fariam melhor trabalho que os "ribunais de #ontas ou que fossem isentas do germe da corrup o, sendo relevante assinalar que a forma de composi o das aludidas #ortes, com homens e-perientes na Advocacia, na $conomia, na #ontabilidade ou na Administra o 32blica, assegura, pela diversidade de viv4nais e de e-peri4ncias de cada Ministro ou #onselheiro, uma viso mais global e abrangente dos fatos e atos da finan a p2blica +receita, despesas, or amento e crdito p2blico,, sobretudo pela verifica o dos requisitos de legitimidade, economicidade e ra%oabilidade4, que so ob)etos de efetiva verifica o na aprecia o colegiada dos trablahos apresentadas pelas equipes tcnicas, altamente especiali/adas, dos "ribunais de #ontas. #ons. Lair 1ins =etto, )ribunal de #ontas9 sempre combatido, nunca conhecido. , %evista de Aireito Administrativo, na 8CC, abriK)un 1BBR, p. J9 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------$m sendo assim, tem-se que a contabilidade a tcnica de que se valem o economista e o )ursita para terem o controle sistem&tico das verbas arrecadas e despendidas. E mera tcnica de controle. E meio para que possa haver o controle meramente numrito dos gatos p2blicos. ..... B8, A 5egitimidade di/ respeito no ' obedi4ncia formal do preceito superior, mas ao real atendimento das necessidades p2blicas, efetuando-se o contraste da norma com as finalidades encampadas no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do bem )ur(dico que se pretendeu alcan ar. 3assa a ser admitido o e-ame de mrito. BN, Aecorre a necessidade e sua cria o dof ato de ser o Drasil uma %ep2blica ;ederativa. Aps e-celente an&lise sobre a %ep2blica, finali/a #elso AntOnio que d se o $stado de Aireito sup5e que todas as condutas estatais mantenham-se aprisionadas aos parmetros pr-tra ados que lhe regulam os comportamentos, para que o princ(pio da legalidade se eimponha dcomo um todo (ntegro, sem fissuras, indispens&vel, no apenas sua submisso ao controle )udicial quando a sua conduta se)a agressiva aos direitos sub)etivos, mas requisitos tambm que e-ista um mecanismo controlador de toda a a o estatal, gra as ao que possa ser recondu/ido ' legalidade, masmo quando de sua conduta no ha)a resultado viola o de direito individual.e $nsina que, decorr4ncia lgica e necess&ria do $stado de Aireito a e-ist4ncia de um rgo controlador de toda a atividade estatal, ou se)a, que nada escape ao controle de mecanismos destinados a evitar a ilegalidade. Ao lado de controles estruturais de comportamentos, institui-se, tambm, controle de contas. "odas as despesas devem estar su)eitas ao controle de um rgo. BBK1CC - %$G>!
;1!. N9

;$%=A=A$! A$ *1><$>%A, $!"$<Z* ?*%<A"? e "$%$!A #%>!">=A #!"%G##> "AMDA!#*, 7anual de -ireito "inanceiro, $d.. %", 1_ ed., 1BB9,

#om efeito, o @regramento dos )ribunais de #ontas estaduais, a partir da #onstitui&o de A.BCC - inobstante a e6ist=ncia de dom+nio residual para sua aut!noma formula&o - matria de cujo rele*o decorre da no*a fisionomia assumida pela "edera&o brasileira e, tambm, do necess0rio confronto dessa mesma realidade jur+dico-institucional com a jurisprud=ncia do Dupremo )ribunal "ederal, que, constru+da ao longo do regime constitucional precedente, proclama*a a inteira submiss&o dos /stados-membros, no delineamento do seu sistema de controle e6terno, ao modelo jur+dico plasmado na #arta da >ep(blica." 18R E no sentido de aprimoramento da misso institucional das #ortes de #ontas que apresentei os modestos subs(dios. A democracia e-ige o controle do 3oder. !endo o 3oder alcan ado pela via democr&tica, maior rigor se e-ige na atividade limitadora do seu uso. Maior, tambm, o controle e a fiscali/a o da Administra o 32blica, em sua atividade de governo democr&tico. A avalia o dos resultados governamentais, pela atividade t(pica dos "ribunais de #ontas devem ser aprimoradas e, sobretudo, devem servir de incisivo fator informativo da popula o. =o adianta qualquer regime democr&tico e suas institui 5es serem brilhantemente teori/ados e sustentados apenas com o e-erc(cio da retrica. E na realidade, na sua aplica o e na satisfa o dos seus ob)etivos que se definir& o est&gio de harmonia, crescimento e equil(brio de uma =a o. * crescimento e matura o pol(tica de um povo esto diretamente relacionados no s com o n(vel de satisfa o de suas necessidades b&sicas - aqui no sentido amplo -, mas, tambm, com o respeito e a seguran a depositada na efici4ncia de seus sistemas pol(ticos e )ur(dicos e das demais institui 5es democr&ticas. ?o de ser redu/idas as distncias que, atualmente, separam as #ortes de #ontas da sociedade civil, sob pena de parcial inutili/a o da potencialidade oferecida pelo sistema de controle e-terno ' popula o e 's formas adotadas atualmente para o e-erc(cio do controle social do poder. *s "ribunais de #ontas devem promover medidas tendentes a diminuir esta inconceb(vel distncia, ofertando ' democracia efica/ mtodo de acompanhamento e )ulgamento das Administra 5es 32blicas no trato da @res publica@ e no atendimento dos leg(timos anseios e necessidades da coletividade. >mporta destacar, finalmente, que os "ribunais de #ontas podero, em suas medidas de controle da a o dos governantes e inclu(das no fei-e de compet4ncias outorgadas pela #onstitui o ;ederal, contribuir decisivamente para o esclarecimento e informa o da opinio p2blica, de forma a garantir a utili/a o do voto, como instrumento do e-erc(cio da democracia, na aprova o ou reprova o respons&vel da conduta p2blica de seus representantes e governantes.

125 !";, AA>= n. 81RK3D, %" n. 198, p. 1.C9N7 ;1!. NN