Hugo TRENTESAUX Master 2 Transport, Espaces, Rseaux Laboratoire dEconomie des Transports 2010 - 2011

PERSPECTIVES DOUVERTURE A LA
CONCURRENCE DU SERVICE PUBLIC DE TRANSPORT FERROVIAIRE REGIONAL DE VOYAGEURS

De la Rgionalisation la Concurrence
Mmoire de Master 2 Sous la Direction de Monsieur Yves CROZET

Jury: Yves CROZET (IEP de Lyon, LET), Christian DESMARIS (IEP de Lyon, LET), Laurent GUIHERY (LET)

REMERCIEMENTS

La rdaction de mon mmoire naurait pas eu lieu sans lattention dun certain nombre de personnes que je me dois aujourdhui de remercier.

Je tiens tout dabord remercier le professeur qui a dirig mon mmoire, Yves CROZET, sans qui ce travail naurait pas t possible, pour ses conseils et son attention.

Jadresse galement naturellement mes remerciements Christian DESMARIS et Laurent GUIHERY qui ont accept de me rencontrer, de lire mon mmoire et de faire partie du jury de soutenance, mais aussi Sylvie HAMELIN-TIBAUD, Gilbert FAVEAU, et Alix LECADRE, qui mont accord leur temps pour un entretien.

Et puis, il mest impossible de conclure cette liste de remerciements sans reme rcier mes relecteurs Anne-Marie, Cdrick, Florence, Louise, et ma famille, pour leurs remarques et conseils aviss.

NOTICE ANALYTIQUE

NOM AUTEUR TITRE DU MEMOIRE MASTER TABLISSEMENTS

HABILITES

PRENOM Hugo

TRENTESAUX

Perspectives douverture la concurrence du service public de transport ferroviaire rgional de voyageurs : de la rgionalisation la concurrence Transports, Espace, Rseaux cole Nationale des Travaux Publics de lEtat Universit Lumire Lyon 2 2010-2011 DATE DE SOUTENANCE 20/09/2011 NOM PRENOM CROZET Yves NOMBRE DE REFERENCES 72 ORGANISME D'AFFILIATION ET LOCALISATION

ANNEE SCOLAIRE DIRECTEUR DU

MEMOIRE

Laboratoire dEconomie des Transports IEP de Lyon NOMBRE

DE PAGES

NOMBRE D'ANNEXES 8

COLLATION MOTS CLES TERMES

GEOGRAPHIQUES

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Concurrence - Ferroviaire TER Rgionalisation Rglement OSP Rapport GRIGNON - Industries de rseaux France Allemagne Sude Rhne-Alpes Lyon Saint-Etienne Saint-Gervais-les-Bains-le-FayetVallorcine Ouest Lyonnais La question de la libralisation du transport ferroviaire rgional de voyageurs en France est un sujet dactualit en 2011. Il est dactualit dune part par la publication en 2007 du rglement OSP , et dautre part en France avec la remise fin mai 2011 du rapport GRIGNON qui comporte des propositions afin de mettre le droit franais en conformit avec le rglement OSP. Il importe de replacer cette question dabord dans son contexte conomique : celui de la rgulation historique puis de la drgulation de lindustrie ferroviaire, industrie aux caractristiques particulires. Cest le premier temps de ce mmoire. Un second chapitre revient sur le contexte franais spcifique dans lequel se pose la question de la libralisation des TER : le pass rcent avec la rgionalisation, le prsent avec un service public cher, la publication du rapport GRIGNON, et le peu dempressement des acteurs rgionaux semparer du sujet. Un dernier temps focalise sur le cas Rhne-Alpin en tentant de montrer comment dans cette rgion clef pour le TER, si aucune exprimentation nest envisage ce jour, celle-ci semble possible, et, peut-tre, souhaitable. Perspectives of a possible opening in the competition of the public service of passengers' regional rail transport system in France: from regionalization to competition. The question of the liberalization of passengers' regional rail transport system in France is a topical subject in 2011. It is so for many reasons: on the one hand because of the publication in 2007 of the Regulation (EC) No 1370/2007 on public passenger transport services by rail and by road, and on the other hand because of the publication in France at the end of May 2011 of the GRIGNON report. It is important to replace this question at first in its economical context: that of the historic regulation and then the deregulation of the rail industry, industry which has particular characteristics. It is the first chapter of this report. A second chapter returns on the specific French context of the possible liberalization of TER (Regional Express Trains): the recent past with the regionalization, the present with an expensive public service, the publication of the GRIGNON report, and the reluctance for the regional actors to seize the subject. A last chapter focuses on the case of Rhne-Alpes by trying to show how, in this key region for the TER, if no experiment is considered this day, that solution could still be possible, and, maybe, wished for.

RESUME

TITLE + ABSTRACT

SOMMAIRE

Introduction............................................................................................................................. 9 Chapitre 1er La rgulation des transports ferroviaires rgionaux de voyageurs : une rgulation particulire pour un objet particulier...................................................................................... 19 A. Libralisation et Rgulation des Industries de rseaux ........................................................ 20 B. C. La libralisation de lindustrie ferroviaire en Europe ........................................................... 26 Concurrence sur le march et concurrence pour le march................................................ 32

D. Quelles autres mthodes de rgulation du transport rgional de voyageurs ? .................. 40 Chapitre 2 Un contexte franais spcifique, ou la difficult de dpasser la Rgionalisation .... 45 A. De la Rgionalisation russie la concurrence .................................................................... 46 B. C. Le rapport GRIGNON : vers un acte 2 de la Rgionalisation ?.............................................. 55 Un jeu somme nulle qui rend la mise lagenda de la concurrence dlicate ................... 62

D. Quel positionnement pour les AOTR ? ................................................................................. 70 Chapitre 3 Regard Rhne-Alpin sur lexprimentation de la concurrence TER ........................ 83 A. Une monte en comptence progressive du Conseil Rgional ............................................ 84 B. C. La situation du TER en Rhne-Alpes en 2011 : la situation franaise exacerbe ? .............. 87 Vers une exprimentation en Rhne-Alpes ?....................................................................... 94

Conclusion ........................................................................................................................... 107 Table des sigles .................................................................................................................... 111 Bibliographie ....................................................................................................................... 113 Annexes ............................................................................................................................... 119 Table des matires ............................................................................................................... 133

INTRODUCTION

Attendu depuis plus dun an, la publication le 18 mai 2011 du rapport du Snateur Francis GRIGNON intitul Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs , apporte une perspective nouvelle la rflexion thorique sur louverture la concurrence du service public de transport ferroviaire rgional de voyageurs. La version provisoire du rapport, disponible en ligne depuis quelques mois a subi un certain nombre dvolutions. Le titre de ce rapport parle de lui-mme puisque Pour une ouverture progressive la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs a laiss la place une tournure nettement moins affirmative prsentant simplement les conditions pour une exprimentation . Le secteur ferroviaire est un des monopoles historiques en France et sa libralisation progressive y soulve de nombreuses questions. Ce processus progressif de libralisation a commenc concrtement en 1997 avec la cration de Rseau Ferr de France (RFF), pr-requis toute ouverture des marchs, mais na pris une tournure visible quen 2006 avec louverture la concurrence du transport de marchandises. Malgr tout, si la libralisation du transport de marchandises a eu des consquences concrtes, et dcries chez les acteurs du secteur, la faiblesse du fret ferroviaire franais et son faible impact sur le grand public n ont pas permis ce dernier de prendre conscience des changements luvre dans le secteur du ferroviaire et des modifications que peut entrainer la libre concurrence. Cette absence de prise de conscience des changements luvre depuis 1997 est une premire raison de la naissance relativement tardive du dbat sur le sujet de la concurrence, et notamment concernant les services de transport ferroviaires rgionaux de voyageurs. Une autre raison expliquant le caractre tardif de ce dbat est que le systme TGV , de par son succs et lengouement dont il a t lobjet, tout comme par ce quil rapporte la SNCF et RFF, fait aujourdhui lobjet de beaucoup plus dattentions que le transport rgional. Ainsi, la concurrence sur les lignes grande vitesse pour les liaisons intrieures est dans tous les esprits. Pourtant, pour bien des raisons intrinsques au systme TGV , elle nest pas forcement la plus envisageable court terme. Par bien des aspects, louverture la concurrence de certaines lignes rgionales de transport de voyageurs est plus probable et plus proche mais na pas t mdiatise auprs du grand public. Elle a fait pourtant lobjet de nombreux travau x de recherche et de benchmark. Sintresser aux perspectives douvertures la concurrence du transport ferroviaire rgional amne questionner diffrentes notions et champs de recherches. Cela ncessite de travailler sur les conceptions du service public et notamment du service public de transport, mais galement sur la question de lefficience de largent public et de lefficacit conomique dun 9

systme complexe tel que le ferroviaire. Cela ncessite galement de travailler sur lide de rforme la fois du point de vue politique, social et socital.

Quand le monde ferroviaire franais prend le tournant de la concurrence Le monde ferroviaire franais est, jusqu prsent, fortement en retrait dans son ouverture la concurrence par rapport dautres pays europens. Aujourdhui les transports ferroviaires franais se caractrisent par trois situations diffrentes. Il faut distinguer les secteurs rguls des secteurs ouverts la concurrence et des secteurs en cours douverture . Pour le premier, la SNCF est tenue dassurer une mission de service public qui est dfinie par lautorit publique. Il sagit ce jour du transport rgional de voyageurs pour le compte des Conseils Rgionaux, des Trains dits dEquilibre du Territoire (TET)1, ainsi que de la maintenance de linfrastructure pour le compte de Rseau Ferr de France via une dlgation de service public et enfin de la gestion des gares. Ces missions de services publics sont dfinies et finances par les pouvoirs publics. Les secteurs ouverts la concurrence en France, et pour lesquels cette concurrence est effective, quoi que balbutiante, sont le transport de marchandises, et lingnierie ferroviaire. Enfin, le secteur du transport de voyageurs longue distance est en cours douverture avec, ce jour, une concurrence possible, mais non effective, sur les transports de voyageurs internationaux. Dans ce domaine les compagnies ont trouv jusqualors leur intrt dans des alliances type rail team et des filiales communes (Thalys, Eurostar, Lyria, etc.). Le tournant de la concurrence se dcompose en beaucoup dvolutions. Cela sexplique par un secteur ferroviaire trs htrogne et donc comprenant des modles conomiques diffrents suivant les activits.

Concurrence et monopole Avant de rentrer dans le dtail des perspectives de concurrence dans le secteur spcifique des services de transports ferroviaires rgionaux, il convient de rappeler les racines de cette notion conomique de concurrence. M-A. FRISON-ROCHE en propose une dfinition particulirement intressante. Si on la dconnecte de toute ide ferroviaire, elle rappelle que la concurrence est la situation dans laquelle les agents sur le march sont la fois mobiles, cest--dire libres dexercer leur volont, et atomiss, cest--dire non regroups entre eux. Cela est vrai pour ceux proposant un

Trains dEquilibre du Territoire : Il sagit de 40 liaisons Corail, Intercits, Toz et Luna dfinies par la convention du 13 dcembre 2010 signe la SNCF et le ministre du dveloppement durable. (Cf. Annexes 1 et 2)

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bien ou un service, les offreurs, comme pour ceux cherchant les acqurir, les demandeurs. 2 Lobjectif dun tel systme de rencontre de loffre et de la demande tant de permettre une baisse des prix ainsi quune augmentation de la qualit du produit ou du service propos pour un prix donn. Certaines industries font pourtant lobjet dun monopole, et pour la plupart dentre elles, de monopoles longtemps dfendus, notamment, par lEtat franais. M-A.FRISON-ROCHE y voit la prise en compte de services publics. Elle note ainsi que si lon considre que les secteurs rguls relvent dune toute autre logique que la logique concurrentielle, () alors certains comportements, notamment monopolistiques, ne sont pas illgitimes en soi et nont pas se justifier face au modle concurrentiel, car ils nen constituent pas lexception 3.

Concurrence et service public de transports de voyageurs Certaines lignes exploites actuellement par la SNCF sont dficitaires et celle-ci ne trouve pas forcement de logique conomique leur maintien. Elle dispose malgr tout dune obligation de maintenir leur exploitation du fait du monopole dont elle bnficie sur lexploitation des services nationaux de voyageurs. Il sagit de certains trains TET. Ces TET sont composs des trains Intercits, Toz et Luna, dnommes de manire gnrique Trains Corail . Il sagit galement de certaines liaisons TER et de quelques services TGV lourdement subventionns. L'quilibre financier de ces lignes reposait en partie sur l'existence d'une prquation interne la SNCF entre les produits et les charges de lensemble des lignes exploites : les lignes grande vitesse, globalement excdentaires, permettaient de financer les lignes Corail, globalement dficitaires. Dans le contexte de mise en uvre du rglement europen n 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit rglement OSP pour obligations de service public , et de louverture la concurrence des services internationaux de transport ferroviaire de passagers, le financement des TET sous la forme dune prquation interne la SNCF ne sera plus possible. Aussi, il a t dcid par le Gouvernement la mise en place dun mcanisme dexternalisation de cette prquation, sous la forme dun dispositif de conventionnement entre ltat et la SNCF pour lexploitation des TET, conformment au rglement OSP (cf. Annexes 1 et 2). Par ce dispositif, ltat devient lAutorit Organisatrice (AO) des TET. Il dfinit travers une convention avec la SNCF, les obligations de service public que lexploitant devra assurer pour lensemble de ces trains, en matire de desserte des gares, de frquence, de maintenance et de rgnration du matriel roulant existant. En contrepartie de la ralisation de ces obligations de service public, la SNCF reoit une compensation de lAutorit Organisatrice (AO) afin de contribuer au financement du dficit dexploitation.
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FRISON-ROCHE M-A., Les 100 mots de la rgulation, 2011, p.38 Ibid. p.39

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La rgionalisation ferroviaire : Le renforcement du service public rgional de voyageurs Le transport rgional de voyageur est galement une mission de service public dfini cette fois par les Conseils Rgionaux en tant quAutorits Organisatrices (AO). Proposer aux citoyens une offre de dplacement pertinente et efficace fait partie depuis 2002 de leurs comptences. La SNCF, tablissement public bnficiant dun monopole sur le transport ferroviaire de voyageurs de par larticle 18 de la Loi dOrientation des Transports Intrieurs (LOTI), est tenue, en change de compensations financires, de raliser pour le compte des Conseils Rgionaux ces missions de service public. Celles-ci sont dfinies dans des conventions pluriannuelles. Les Conseils Rgionaux ont comptence pour dcider de la desserte ferroviaire rgionale et de la desserte routire de substitution, de la consistance des services en gare, de la tarification, de la qualit du service, de linformation de lusager et de la ralisation dtudes. 4 Par son histoire et son pass dentreprise dEtat caractre monopolistique, la SNCF est aujourdhui le seul exploitant du service de transport ferroviaire rgional et elle ne peut se soustraire son obligation de service public.

La comptence transport des excutifs rgionaux : la rgionalisation Les Rgions sont Autorits Organisatrices de Transport (AOT) depuis 2002 par la loi Solidarit et Renouvellement Urbains (Loi dite SRU de 2000). Elles sont aujourdhui contraintes de confier leurs services de transports rgionaux de voyageurs la SNCF, avec peu de marges de manuvre. A lexception de sept rgions exprimentales, les premires conventions entre les excutifs rgionaux et la SNCF datent de 2002. Il sagit prcisment de conventions dexploitation du service public de transport rgional de voyageurs, c'est--dire dune contractualisation avec la SNCF. En effet, si la rgion fixe les conditions dexploitation et de financement , elle procde aujourdhui, par le biais de cette contractualisation, une attribution directe sans mise en concurrence. Cest le principe de lattribution directe que remet en cause lide de con currence. Les transports rgionaux constituent aujourdhui lune des comptences majeures des rgions. Cette comptence reprsente en effet une large part du budget, mais elle est galement majeure en termes de communication. Elle permet en effet aux rgions de montrer leur poids grandissant sur leur territoire, en tant fortement visibles. La comptence transports a trs fortement jou sur le renforcement de lindpendance des excutifs rgionaux suite aux mouvements de dcentralisation. Il convient ce stade de prciser les lments de la comptence des rgions et ce que lon entend par service public de transport rgionaux . Larticle 21-1 de la loi SRU donne comptence aux rgions la fois sur les services ferroviaires rgionaux de voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectus sur le rseau ferr national, l'exception des services d'intrt national et des services internationaux , mais galement sur les services
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Rgion Rhne-Alpes, Convention Rgion Rhne-Alpes - SNCF 2007-2014, 2007, p.12

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routiers effectus en substitution des services ferroviaires *dintrt rgionaux] , et au-del sur les services routiers rguliers non urbains d'intrt rgional 5. La comptence est donc conditionne lexistence dun intrt rgional aussi bien pour les services routiers que ferroviaires. Il existe une exception notable pour lIle-de-France, rgion pour laquelle le Conseil Rgional nest pas Autorit Organisatrice puisquil sagit de la comptence du Syndicat Mixte des Transports dIle-de-France (STIF). Elle est malgr tout le premier contributaire financier du STIF.

Le TER : une marque qui nappartient pas aux rgions Dans ce mmoire, nous utiliserons rgulirement et dans un souci de simplicit et de lisibilit lacronyme TER pour Transports Express Rgionaux . Les services de transports rgionaux sont en gnral connus sous ce nom, mme si lacronyme lui-mme est une marque de la SNCF et non pas une marque dpose par les Rgions. Les TER sont en effet ns en 1988 comme lune des marques commerciales de la SNCF. Cette marque se dcline dans lensemble des rgions SNCF lexception nouveau de lIle-de-France (et de la Corse). La cration de la marque TER tait loccasion de redynamiser le transport public local avec un produit dont limage sinspi re du TGV. 6 Il sagit bien dune marque SNCF, au sein de la branche SNCF Proximits au mme titre que le Transilien, Intercits, les Chemins de Fer de la Corse, Kolis et Effia.

Contexte juridique de la concurrence au niveau des TER La convention passe entre les Conseils Rgionaux et la SNCF est un contrat de service public (art 21-4 LOTI), mme si celui-ci est pass sans mise en concurrence. A ce jour, le droit communautaire a largement contribu louverture la concurrence des marchs ferroviaires par le biais des diffrents paquets ferroviaires , autrement dit par des ensembles de directives, mais aucune ne mentionne louverture la concurrence des services intrieurs de voyageurs. En revanche, le rglement relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (CE n 1370/2007), dit rglement OSP concerne les services intrieurs de voyageurs. Ce rglement, sil est souvent considr comme obligeant louverture la concurrence des services rgionaux, les sort au contraire du champ de paquets ferroviaires existants (et dune future libralisation des transports ferroviaires nationaux de voyageurs) au nom de leur besoin de financements publics. L autorit locale comptente , telle que nomme par le rglement dispose de deux options : soit lattribution directe du service un oprateur, soit la mise en concurrence par le biais dune concurrence pour le march telle que lon peut la retrouver dans les transports publics urbains. La premire option, qui est celle en vigueur en France actuellement, est clairement prsente
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Article 21-1, loi SRU, Legifrance.gouv.fr CALVIER J., Lapproche clients comme moyen de concilier une logique de service et les projets damnagement de gares, Mmoire de DESS TURP, LYON 2 - ENTPE, 2004, p.10

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par le texte comme une drogation la premire. Le droit franais fait donc aujourdhui la rgle dune exception du texte europen. Ce rglement est entr en vigueur le 3 dcembre 2009 et a ouvert un dbat en France sur son interprtation. La premire interprtation possible est que le texte nimpose pas de modification de larticle 18 de la LOTI, relatif au monopole de la SNCF pour le transport de voyageurs sur le Rseau Ferr National (RFN). La seconde interprtation possible est que le rglement sadresse aux rgions et leur donne la possibilit, ds son entre en vigueur, de choisir entre la mise en concurrence et lattribution directe. Le droit europen primant dans la hirarchie des normes, larticle 18 de la LOTI deviendrait alors caduc. Initialement, la position officielle de la France tait favorable la premire interprtation comme la rappel Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, alors Secrtaire dEtat Charge de lEcologie, en rpondant une question orale au gouvernement du Snateur Hubert HAENEL le 13 janvier 2009 au Snat. Elle sexprimait ainsi : En toute hypothse, le rglement OSP ne remet pas en cause le monopole lgal confr la SNCF par larticle 18 de la Loi dOrientation des Transports Intrieurs de voyageurs sur le Rseau Ferr National 7. Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, devenue depuis Ministre en charge de lEnvironnement, du Dveloppement Durable, des Transports et du Logement, affirmait pourtant le 16 juin 2011, lors dun colloque organis par le Conseil Economique, Social et Environnemental de la Rpublique (CESER) sur louverture la concurrence du transport rgional, que la concurrence matrise est la bonne manire datteindre un mieux disant ferroviaire 8. La position de la Commission Europenne a t rappele par Antonio TAJANI au nom de la Commission en fvrier 2009 suite une question crite du Dput Europen Gilles SAVARY. La position de la commission est rsume dans cette phrase : [le rglement OSP] ne permet pas ladoption ou le maintien dune lgislation nationale qui prohiberait aux autorits comptentes la facult de mettre en concurrence les contrats de services publics ferroviaires en imposant, en droit ou en fait, lattribution directe de ce type de contrats. 9 Les divergences et ambiguts du contexte lgislatif ne sont pas leves. Une nouvelle pierre la rflexion sur lvolution lgislative a t demande en mars 2009 par le Prsident de la Rpublique au Snateur du Bas-Rhin Francis GRIGNON. Celui-ci ne prend pas position sur linterprtation du rglement OSP, ni sur le bien fond ou non de la concurrence pour les TER, mais prsente, depuis plus dun an maintenant, des propositions pour modifier la LOTI. Ces propositions ont tard venir lagenda politique mais ont finalement t rendues publiques en mai 2011.

Les rebondissements du Rapport de la Commission GRIGNON Cette Commission devait initialement rendre son rapport au printemps 2010. Cependant, la prsentation du rapport fut une premire fois reporte la rentre 2010 pour consulter les
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Snat.fr, sance du 13 janvier 2009. Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, CESER, Palais dIna, Paris, 16 juin 2011 9 Europarl.europa.eu, Question crite pose par Gilles Savary (PSE) la Commission, P-0563/09

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nouveaux excutifs suite aux lections rgionales. Aprs les lections, en plein conflit sur la rforme des retraites, celle-ci fut nouveau gele, vu le sujet hautement polmique. Lobjectif du rapport est de prsenter les modifications possibles de la LOTI pour se mettre en conformit avec le rglement OSP et mettre en place un systme pour une exprimentation de louverture graduelle la concurrence au niveau rgional. Il sagit d *] envisager lensemble des conditions de faisabilit dune ouverture la concurrence en examinant les points dlicats traiter et de proposer un encadrement lgislatif qui, tout en modifiant la loi du 30 dcembre 1982 dorientation des transports intrieurs, rende possible louverture la concurrence en mettant en place un dispositif acceptable par lensemble des acteurs du secteur ferroviaire. 10 Ce mouvement de libralisation se veut la suite du mouvement de rgionalisation. La rgionalisation ferroviaire a t en effet salue unanimement comme une entreprise russie, voire mme, comme lcrivait le Snateur du Haut-Rhin Hubert HAENEL en 2008 dans son rapport au Premier Ministre, comme la russite la plus emblmatique de la dcentralisation franaise : le service offert est aujourdhui sans commune mesure avec ce quil tait avant le transfert de comptences. 11. Si la dcentralisation pousse ntait pas sans risque et sans difficults dans la France de la fin du 20me sicle, les mouvements de libralisation ne sont pas non plus sans enjeu et sans risque. Ils cristallisent au moins tout autant les antagonismes politiques et sont vecteurs de changements profonds dans les structures conomiques de secteurs de monopoles concerns.

Un contexte changeant et des enjeux de taille pour les Conseils Rgionaux Le contexte juridique, sil nest pas forcment clarifi avec la remise du rapport GRIGNON, impose des volutions moyen voire court terme. La remise officielle du rapport oblige les acteurs se positionner sur la question de la libralisation du transport dintrt rgional. Dautre part, la situation du point de vue de la qualit de loffre et des finances publiques des rgions va dans le sens dune volution profonde et ncessaire du systme TER actuel et pousse sa rforme, quelle passe ou non par lexprimentation de la concurrence . Un certain nombre de dfis sont donc relever par les Conseils Rgionaux et imposent un questionnement systmatique de ce mouvement de libralisation. Comment les Conseils Rgionaux pourront-ils passer de la rgionalisation du transport ferroviaire de voyageurs sa libralisation ? Quelles opportunits et quels risques cela implique-t-il aussi bien pour ces institutions que pour la SNCF actuellement en situation de monopole ? Quels sont les ventuels facteurs incitatifs et les blocages ? Diffrentes hypothses peuvent tre formules ce stade. On peut en effet anticiper diffrents risques majeurs. Un premier risque est de considrer louverture la concurrence comme la solution miracle lensemble des dysfonctionnements du systme actuel. A linverse, le poids de
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GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.6 11 HAENEL H. Des rgions lEurope : les nouveaux dfis du chemin de fer franais, 2008, p.89

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limaginaire ngatif par rapport cette concurrence et limaginaire collectif li la SNCF, et au service public la franaise, risquent dempcher toute nouvelle exprimentation en matire de transport ferroviaire dintrt rgional. Par certains aspects, on peut pourtant galement penser que la libralisation pourrait, si elle est mise en uvre de faon rflchie et pragmatique, tre synonyme de la poursuite de la monte en comptence des Conseils Rgionaux et de la monte en efficacit de la SNCF. La maitrise de leur politique de transport est en effet encore loin dtre optimale pour les rgions et lefficacit de la SNCF sur certaines liaisons est trs clairement sujette caution. Reste alors poser les garde-fous ncessaires cette volution dlicate. A cet gard, le recours lexprimentation, comme outil de mise en place dune politique publique semble dans la continuit de la rgionalisation.

***

Lobjet de ce travail de recherche est dapporter des premiers lments de rponse aux interrogations que pose la perspective de libralisation des TER . Il sagira de confirmer ou dinfirmer la cas chant les quelques hypothses formules. A priori, lobjectif nest pas de se prononcer pour ou contre le principe de louverture la concurrence des TER, mais au contraire de donner des lments de rationalisation de cette possibilit douverture la concurrence. Il faudra pour cela montrer le contexte dans lequel ce mouvement de libralisation sinscrit, de mettre plat les enjeux lis la concurrence. La concurrence faisant lobjet dun marquage politique fort est un sujet qui a une forte tendance cliver et ne pas permettre un dbat serein. Il sagit en dautres termes de trouver un positionnement pragmatique hors du clivage que le sujet impose trop facilement. Ce mmoire sattache questionner les volutions en cours dans le transport rgional de voyageur en France compte tenu des volutions du contexte lgislatif national et europen. Il revient dans un premier temps sur les spcificits conomiques des industries de rseaux et notamment du transport ferroviaire de voyageurs. Les spcificits de cette industrie de rseau expliquent sa difficile libralisation et les nombreuses procdures mettre en place de manire proactive pour ouvrir les marchs (Chapitre 1er). Dans un second temps, en se focalisant sur le cas franais, ce mmoire questionne la mise en place de procdures exprimentales de concurrence pour le march, ainsi que leur bien fond et met en lumire les risques de blocages dune telle mise en place (Chapitre 2nd). Enfin, le chapitre troisime propose un regard spcifique sur la Rgion Rhne-Alpes, rgion aux caractristiques ferroviaires particulires et qui a fait preuve dun volontarisme en la matire. Lobjectif est dapprhender la position du Conseil Rgional Rhne-Alpes, les perspectives douverture la concurrence sur ce territoire et les ventuelles zones de pertinence de lexprimentation dune forme de mise en concurrence (Chapitre 3me).

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Tout au long de ce mmoire, on trouvera sans sen tonner un certain nombre dexemples et de comparaisons avec dautres pays europens, notamment lAllemagne, la Grande-Bretagne ou la Sude. En effet, dautres pays ont connu des processus de rgulation et de concurrence avec des mthodes et calendriers diffrents quil nest pas inintressant de regarder. Enfin, comme lconomie publique est souvent proche de ltude des politiques publiques par certains aspects, ce mmoire est la fois un mmoire dconomie des transports et de science politique tant les deux disciplines sont lies dans notre tude.

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CHAPITRE 1ER LA REGULATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES REGIONAUX DE VOYAGEURS : UNE REGULATION PARTICULIERE POUR UN OBJET
PARTICULIER

Lexpression Industries de Rseaux renvoie diffrentes activits qui utilisent un rseau. Il sagit notamment du secteur des tlcommunications, du secteur de lnergie, ou encore du transport ferroviaire. De par lexistence dun rseau, ces secteurs se caract risent par des offres et demandes particulires et ils font en gnral lobjet dune grande concentration, voire de monopoles. Une autre dimension particulire est le caractre de service public de lobjet de certaines industries de rseaux. Ces industries nont donc pas dans leurs productions pour objectif premier la rentabilit mais la ralisation dune forme dintrt gnral. Cette caractristique historique a fait que les monopoles constitus ont souvent t des monopoles publics. Nicolas CURIEN, membre de lAutorit de Rgulation des Communications Tlphoniques et des postes (ARCEP) a propos des conditions didentification des industries de rseaux (N. CURIEN, 2005). On y retrouve cinq critres. Le premier critre est de savoir si le consommateur bnficie () dun effet de club12, c'est--dire dterminer si laugmentation du nombre dutilisateurs du rseau ou du nombre de services offerts par le rseau, augmente lutilit des autres utilisateurs. Le deuxime critre concerne les synergies de production . Autrement dit, existe-t-il de forts cots fixes lis linfrastructure qui rendent possibles des conomies dchelles ? Le troisime critre consiste en lexistence de subventions croises entre des types de services diffrents ou entre des types dusagers. Ainsi, un service dont le prix est infrieur au cot est financ par un autre service du rseau dont le cot est infrieur au prix. Ces financements croiss sont particulirement prsents dans les contextes de monopoles de services publics. Le quatrime critre identifi par N. CURIEN est relatif lexistence dun conflit de frontire () entre domaines sous monopoles et concurrentiels13 notamment avec la diversification des services finals. Le dernier critre est celui de la forte rgulation du secteur. Ces cinq critres sappliquent parfaitement au cas des transports de voyageurs . Cette industrie de rseau est galement caractrise par son statut de monopole historique et de production dun service public. Les conditions progressives de son ouverture la concurrence sont donc spcifiques.

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CURIEN N., Economie des Rseaux, 2005, p.16 Ibid., p.16

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A. Libralisation et Rgulation des Industries de rseaux

Au cours des deux dernires dcennies, la politique de cration dun march unique europen sest traduite par un travail continu de rformes pour in srer de la concurrence dans les marchs nationaux des pays membres de lUnion Europenne. Ce volontarisme de la Commission notamment, ainsi que les ncessits structurelles de sadapter de nouveaux marchs ont amen une forte volution des secteurs des industries de rseaux. Ainsi les tlcommunications et lnergie ont fait lobjet de larges programmes de libralisation . Avant de rentrer dans la description du ferroviaire franais comme industrie de rseau particulire, voire antinomique lide de libralisation, il convient de rappeler quelques bases micro-conomiques de la justification de lide de libralisation.

i. Rente de monopole, optimum Paretien et tarification oriente vers le cot marginal Il nous semble important de reprendre quelques principes de base indispensables la bonne comprhension du reste de notre travail. Sans se proccuper pour linstant de la question de lindustrie de rseau ferroviaire, il faut rappeler que lide conomique de concurrence est celle dun cadre conomique plus vertueux. Elle est intrinsquement lie lide dune situation doptimum conomique. Cette situation se caractriserait par lexistence dun march contestable par dautres entreprises, transparent, avec une atomicit suffisante et sur lequel le prix est le plus proche possible du cot marginal. Dans lanalyse micro conomique, cette situation de concurrence pure et parfaite est une rfrence, un talon, sans que lon puisse prtendre la raliser totalement . Elle est parfois aussi un objectif vers lequel il faudrait tendre au nom dun meilleur quilibre, cest un des objectifs du march unique europen. Lobjectif de loptimum et La ralit des monopoles Lobjectif conomique est de tendre vers loptimum, c'est--dire la situation conomique idale, qui satisfait le mieux lutilit de lensemble des acteurs du systme conomique. La situation de monopole est de fait non optimale par rapport la situation de concurrence, le dsquilibre quelle entraine peut tre schmatis de la manire suivante (figure 1). Lutilit de lensemble des acteurs nest pas optimale.

20

Figure 1 Equilibre de monopole et quilibre concurrentiel

14

On nomme Qc et Pc respectivement la quantit produite/offerte et le prix en situation de concurrence. On nomme Qm et Pm respectivement la quantit produite/offerte et le prix en situation de monopole. En situation de monopole, la collectivit perd du surplus car certains consommateurs renoncent lachat compte tenu du niveau de prix (zone hachure sur la figure 1). A linverse le monopole cre un surplus (zone grise sur la figure 1) appel rente de monopole pour le producteur. Cet tat sous optimal justifierait la mise en place dune politique de concurrence afin de rduire la rente de monopole et daugmenter lutilit des consommateurs. La concurrence pure et parfaite serait donc un modle thorique vers lequel il faudrait tendre car plus garant des prix les plus bas pour les consommateurs, c'est--dire de prix qui tendraient vers le cot marginal (Cm). De fait, la micro conomie adopte pour principe lobjectif de tarification oriente vers le cot marginal, dite aussi oriente vers les cots, qui rduit la rente du producteur. Cette tarification est synonyme de tarification au cot marginal , ou tarification de PARETO ou encore, doptimum de premier rang . Le monopole serait donc une situation sous optimale lie aux conomies dchelle dune industrie qui ne permet pas davoir une tarification oriente vers les cots . Cela est schmatis figure 2. o correspond dans ce schma loptimum, c'est--dire au point de rencontre de loffre et de la demande un prix Po . Le producteur ne vend pas perte et la demande est satisfaite de faon optimale compte tenu des cots. no correspond une situation non optimale puisquil y a perte pour les usagers et rente pour le monopole

La situation o est appele optimum de premier rang car il sagit de loptimum au sens propre. La ralit conomique fait que cet optimum nest pas toujours loptimum choisi comme
14

R. JACQUIER, Cours de 3

me

anne, ENTPE 2011.

21

rfrence. On parlera alors doptimum de second rang considr comme un optimum secondaire, une situation de moindre mal .

Figure 2 Schmatisation de l'optimum de premier rang, dit "optimum de PARETO"

Cette situation de concurrence pure et parfaite avec un objectif doptimum de premier rang nest pas ralise dans les industries de rseaux. Il y a en effet pour ces industries des barrires lentre importantes. Elles sont lies lexistence de forts cots fixes intrinsques linfrastructure, lexistence des financements publics et de subventionnements pour les services publics, et pour beaucoup des rglementations particulires. De plus, linformation disponible nest pas transparente et le march nest pas atomique puisquil est en situation historique de monopole. Les produits quant eux sont peu diffrenciables. Il ny a donc pas du tout une situation de march favorable la concurrence. Cest le cas pour lindustrie ferroviaire qui nous proccupe. A ces caractristiques sajoute le fait que pour le ferroviaire, notamment rgional, la courbe de demande ne permet pas de couvrir le cot moyen. Il est de fait structurellement subventionn : le cot marginal est pris en charge par le voyageurs et le cot moyen par la collectivit (pages pays par lEtat, les Rgions, etc.). Nous sommes donc ici dans une situation doptimum de second rang, optimum secondaire que lon justifie par les effets externes positifs du systme de transports ferroviaires, quand bien mme la demande prive ne justifierait pas conomiquement la ralisation de ce service.

22

ii. Le ferroviaire Franais, une industrie de Rseaux franaise antinomique la libralisation La structure de loffre et de la demande des industries de rseaux, rapidement voque dans les cinq critres dvelopps par N. CURIEN va de manire naturelle lencontre de la libralisation des secteurs concerns. Ainsi, la demande se caractrise par la production dexternalits en faveur dune co ncentration sur un rseau. Cest leffet de club propos par N. CURIEN. La satisfaction du consommateur du service va en augmentant avec la progression du nombre de consommateurs. Les services produits par le rseau sont ainsi plus attractifs. On parle alors de cercle vertueux renforant lavantage du leader de march. La cration dun monopole est une tendance naturelle de ce type de march. Quant loffre, elle se caractrise par un cot fixe lev du fait de linvestissement important ncessaire dans la mise en place de linfrastructure du rseau, un cout marginal faible, voire nul, et un cot moyen dcroissant. Ce phnomne, naturel lui aussi lorsquil sagit dune industrie de rseau, renforce galement la concentration et pousse lmergence de monop oles. Les structures doffre et de demande combines renforcent la tendance la cration dun monopole. Lexistence dun monopole peut galement trouver une justification dans les missions de services publics des industries de rseaux. Certaines productions de services publics sont non rentables et ne trouvent leur justification que dans la ralisation de lintrt gnral. Lexistence dun monopole ou dun march trs concentr permet de financer de manire croise les services rentables et les services non rentables. Le caractre public du monopole fait que la recherche du profit nest pas lobjectif conomique. Cest le sens de lexception la concurrence voque part M-A. FRISON-ROCHE (2011) et dont nous nous faisions lcho en introduction. Lensemble de ces lments explique la tendance au monopole pour les industries de rseaux.

Le passage de la notion franaise de service public celle de service universel promue par la Commission Europenne rend cependant possible une volution des industries de rseaux vers la concurrence. En effet, les services universels ont t dfinis pas la Commission dans son livre vert sur les Services dintrt Gnral comme un ensemble dexigences dintrt gnral dont lobjectif est de veiller ce que certains services soient mis la disposition de tous les consommateurs et utilisateurs sur la totalit du territoire dun tat membre, indpendamment de leur position gographique, au niveau de qualit spcifi et, compte tenu de circonstances nationales particulires, un prix abordable. 15

15

COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Livre Vert sur les Services dIntrt Gnral, 2003, p. 16

23

Cette position de la Commission, comme lcrit M. TOURBE, a t labore dans le contexte particulier de leur ouverture la concurrence. Le service universel a dailleurs t prsent, explicitement, comme une contrepartie de la libralisation de ces marchs. 16 Le contenu de la notion de service universel se heurte en France aux modalits dorganisation du service public la franaise (assimil, dans ces secteurs, aux monopoles publics), ainsi que sa finalit de renforcement de la cohsion nationale. 17 Cette assimilation du service lentreprise publique explique les difficults douverture la concurrence des industries de rseaux en France et notamment les difficiles volutions du paysage ferroviaire franais dans lequel la SNCF est associe la notion de service public.

iii. Le ferroviaire, une industrie de rseau particulire Le rseau ferroviaire franais se compose, comme les autres rseaux de trois couches (CURIEN, 2003). La premire est le rseau, linfrastructure technique en tant que telle. La seconde couche est linfo-structure qui a pour objet la gestion et le fonctionnement scuris et homogne du rseau. Enfin, la troisime et dernire couche correspond au service final. Dans notre propos la troisime couche concerne la circulation des trains sur le rseau et loffre de service propose entre diffrentes origines ou destinations pour des voyageurs ou des marchandises. La concurrence dont il est question dans le contexte actuel concerne cette troisime couche : le service aux personnes ou aux entreprises de se dplacer ou de dplacer des marchandises. Il est aujourdhui possible en France de dconnecter de faon aise linfrastructure et la fourniture du service final du fait de la sparation entre le gestionnaire de linfrastructure, RFF, et loprateur historique, la SNCF. Cette sparation permet de saffranchir du cot dentre important constitu par la ralisation de linfrastructure. Celle-ci reste dans une situation de monopole dEtat. Pour poursuivre trs rapidement la question de loptimum conomique que nous a vons prsente au pralable, la sparation entre RFF et la SNCF ouvre de nouvelles perspectives. Lobjectif de maximisation de lutilit voudrait que RFF adopte pour le rseau une tarification au cot marginal qui sappliquerait aux oprateurs utilisant le Rseau Ferr National (RFN). Cependant, en matire dinfrastructure, il est ncessaire dintgrer dans le calcul des cots de renouvellement de linfrastructure, le cot marginal ne suffit pas. RFF adopte donc une tarification dite au cot complet qui permet au gestionnaire de couvrir lensemble de ses cots. Quant la perte sociale lie au dcalage entre le cot marginal et le cot complet, elle peut potentiellement tre limite par une tarification variable, dite de Ramsey Boiteux . Cette tarification scarte du cot marginal en proportion de la sensibilit au prix du consommateur. Ainsi le prix est par exemple limit au cot marginal pour le fret, et compens par une tarification dinfrastructure bien plus leve pour les TGV.

16 17

TOURBE M., Service public versus service universel : une controverse infonde ? , 2004, p.21 Ibid., p.22

24

Comme nous le disions, nous traitons donc ici de la troisime couche du service aux personnes ou aux entreprises. Ce service se traduit par un produit commercialis par le propritaire et gestionnaire du rseau afin de permettre de faire circuler un train dun point un autre du rseau un moment donn. 18 : le sillon. Le rseau ferroviaire, parce quil est physique et quil ne peut tre us quune fois au travers de sillons, est rare et doit se concevoir aussi bien dans lespace que dans le temps. Ainsi entre deux points du rseau un temps T une seule circulation peut circuler. Sauf multiplier les infrastructures parallles (ce qui est thoriquement une solution, mais une solution coteuse et trs rarement considre) le produit ferroviaire nest pas dmultipliable. Il peut donc tout fait faire lobjet dune concurrence entre deux oprateurs souhaitant utiliser les sillons proposs. La concurrence qui porte sur les services offerts par le rseau peut galement prendre diffrents formes. Les diffrentes solutions sont lenchre entre diffrents oprateurs pour le sillon ou lenchre entre ces oprateurs pour un droit spcifique exploiter lensemble des sillons dune sous partie du rseau ferr. Ces deux solutions sont thorises. Ainsi, on parle de concurrence pour le march ( off the track ) : les entreprises sont alors en concurrence pour obtenir pour un temps donn un monopole sur une partie du rseau. A linverse, il sagit dune concurrence sur le march ( on the track ) lorsque les entreprises sont en comptition pour obtenir des sillons sur une mme partie du rseau. Lidentification des ces deux voies possibles pour la mise en concurrence des sillons est la base des propositions existant actuellement pour libraliser le domaine ferroviaire.

***

Nous reviendrons sur ces deux voies possibles de libralisation dans le point C et principalement sur la concurrence pour le march plus mme de correspondre la libralisation des TER, mais auparavant, il nous semble intressant dobserver par quel processus et dans quel objectif cette concurrence ferroviaire est en cours de mise en place en France et en Europe.

18

rff.fr

25

B. La libralisation de lindustrie ferroviaire en Europe

La libralisation du secteur ferroviaire est un phnomne ni limit au cadre national, ni soudain. Il sagit plutt, comme nous le prsentions en introduction, dun processus qui stale sur plusieurs dcennies et qui prend pour cadre lUnion Europenne dans sa globalit. Le droit communautaire a en effet largement contribu louverture la concurrence des marchs des industries de rseaux et du ferroviaire en particulier.

i. Des situations europennes trs diffrentes Louverture du march ferroviaire est en effet un processus complexe initi dans lUnion Europenne depuis un certain nombre dannes. IBM et lUniversit Humboldt de Berlin publient depuis 2002 un index de la libralisation ferroviaire europenne appel Rail Liberalisation Index.

Rail Liberalisation Index 2011

(Rail freight and passenger transport)
IE ES LU LV GR LT FR HU SI FI BG RO NO EE IT PL PT SK CZ CH BE AT NL DK DE GB SE 0 100 200 300 400 467 583 585 587 592 592 612 658 672 672 718 726 729 729 737 737 737 738 738 741 753

Delayed

On schedule

806 817 Advanced 825 842 865 872 500 600 700 800 900 1000

Figure 3 Index de libralisation des pays europens (UE, Norvge et Suisse) 2011

Cette tude, qui consiste en une comparaison internationale, est ralise en collaboration avec C. KIRCHNER professeur luniversit Humboldt. LIndex 2011 a t publi en janvier et apporte 26

des lments intressants sur la libralisation ferroviaire dans son ensemble et les situations trs variables des pays membres. Lobjectif communautaire est rsum en ces termes : le dveloppement la concurrence du march du transport ferroviaire, en liminant les obstacles techniques, administratifs et lgaux laccs au march. 19 Ltude de benchmarking permet de comparer les situations des pays membres au regard de louverture des marchs. Elle distingue en dfinitive diffrents groupes suivant leur degr de mise en conformit aux exigences et lgislations europennes. On distingue ainsi les pays advanced , on schedule et delayed . Les rsultats sont synthtiss dans le diagramme prcdant. (Figure 3). Les pays sont tudis au regard de deux groupes de critres : des critres purement lgislatifs (le LEX index ), et des critres factuels de barrires lentre existantes ou non (l ACCESS Index ).

Lindex 2011 propose un expos intressant de la doctrine sous jacente louverture la concurrence des rseaux ferroviaires. Celle-ci se base sur la vision selon laquelle les avantages comparatifs du rail (aussi bien pour le transport de voyageurs que de marchandises) ne pourront tre totalement exploits que lorsque les rseaux nationaux seront ouverts permettant ainsi le transport ferroviaire sur de longues distances. 20 Lobjectif nest pas la libralisation en soit, mais celle-ci est vue comme un moyen daugmenter la part modale du ferroviaire et de mettre en place un rseau europen, condition de cette augmentation de la part modale. Telle est en tous les cas la doctrine europenne et le fil conducteur de la politique de la Commission depuis les premires incitations la libralisation. Si lon se place dans ce contexte, on comprend alors que [la] mise en uvre du march unique europen pour le transport ferroviaire nest pas possible tant que les monopoles dEtat nationaux contrlent leurs marchs nationaux et par le contrle de laccs aux infrastructures, les ferment la concurrence en empchant laccs cette infrastructure dautres entreprises ferroviaires.21 E. GRILLO-PASQUARELLI, Directeur des transports la Commission Europenne, rsumait cela dune manire proche. Ainsi disait-il : dune part, dans un march qui se veut unique pour les 27 Etats membres, il ny a plus de place pour des monopoles nationaux. Dautre part , louverture la concurrence est bnfique pour les consommateurs, tout en sauvegardant les lments ncessaires dun service public efficace pour lensemble des citoyens. En effet, louverture la concurrence permet aux consommateurs de bnficier de services optimaux un prix fix par la concurrence 22. Ltude de benchmarking propose un classement des pays europens (UE, Norvge et Suisse), classement selon lequel la France se classe 21me sur 27. Elle a cependant rejoint dans cet Index 2011 le groupe des pays on schedule alors quelle faisait jusqualors partie des pays delayed . Elle est cependant bien loin de la catgorie des pays advanced qui regroupe dans lordre la Sude, la Grande-Bretagne, lAllemagne, le Danemark et les Pays-Bas.
19 20

Rail Liberalisation Index, 2011, p.9 (traduit par nous) Ibid., p.17 (traduit par nous) 21 Ibid., p17 (traduit par nous) 22 SOULAGE B. GONNOT F-M., Actes du Colloque louverture la concurrence des marchs ferroviaires, 2011, p.4

27

Dans le cas de la France, lIndex souligne bien la mise en place de RFF qui spare lgalement le gestionnaire du rseau de loprateur historique, mais il pointe aussi la contradiction qui veut que la SNCF soit gestionnaire dinfrastructure dlgu (GID). La mise en place de lA utorit de Rgulation des Activits Ferroviaires (ARAF) en dcembre 2011 est galement regarde comme un lment positif, tout comme louverture totale du fret ferroviaire de puis avril 2006. En revanche l ACCESS index relevant les barrires factuelles lentre, souligne leur importance et les difficults pour les nouveaux entrants daccder de fait au march, bien que la loi les y autorise pour certaines activits. Les difficults reposent aussi bien sur linformation disponible auprs de RFF, les barrires administratives (la double homologation Etablissement Public de Scurit Ferroviaire (EPSF) et RFF, sous-traite la SNCF et qui coute cher), et enfin les barrires oprationnelles (priorits, cots et dlais de rservation des sillons). Cet tat des lieux de la concurrence ferroviaire en Europe et lobservation prcise de la situati on de la France, la fois lgalement et dans les faits, montre quel point la France nest quau dbut de la transition de son modle conomique ferroviaire. Les volutions rcentes sont vues positivement au regard de la doctrine de Bruxelles et du processus progressif et long de libralisation du ferroviaire franais.

ii. Les cycles de libralisation du ferroviaire et le poids de lEurope Le processus de libralisation a commenc au dbut des annes 1990. La Commission a progressivement labor une politique europenne du rail afin de pousser les Etats membres modifier lorganisation de leurs secteurs ferroviaires qui se limitaient le plus souvent une entreprise en situation de monopole (CHABADIER, 2007). Une premire directive relative au dveloppement de chemins de fer communautaires prvoit la transposition dans les lgislations nationales de la sparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation des services de transport des entreprises ferroviaires, la sparation comptable tant obligatoire, la sparation organique ou institutionnelle facultative 23. Cette directive numro 91/440 pose le premier jalon de la libralisation des secteurs ferroviaires dans lUE. Depuis, le monde ferroviaire na cess dvoluer vers la libralisation. Le dcret n97-444 relatif aux missions et aux statuts de Rseau ferr de France met le droit franais en conformit avec le droit europen en mai 1997. En 2001 puis en 2004, deux directives, respectivement 2001/12 et 2004/51 amnent la libralisation des services nationaux de fret ferroviaire au 1er janvier 2007. Enfin, en 2007, le troisime paquet ferroviaire (aprs 2001 et 2004) comporte diffrentes directives, dont la directive 2007/58 qui prvoit louverture du march pour le tran sport international de passagers.

23

Directive 91/440/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au dveloppement de chemins de fer communautaires Journal Officiel Union Europenne, n L 237 du 24/08/1991, p.25

28

Les situations auxquelles ces paquets ferroviaires ont abouti ne sont pas uniformes, loin de l. Les Etat nont pas tous fait la mme interprtation des textes, les systmes mis en place diffrent et les calendriers de traduction du droit europen sont trs variables. Ceci explique les situations trs contrastes rvles de faon rcurrente par les Rail Liberalisation Index. Les textes communautaires nimposent pas une uniformit dans la traduction dans les droits nationaux, bien au contraire. Ainsi, limportance de maintenir des libralisations diffrencies selon les Etats est souligne de nombreuses reprises.

La France, nous lavons vu, fait partie du groupe des pays on schedule au regard du Rail Index 2011. Elle vient juste de rejoindre ce groupe. Quelles que soient les critiques sur un ventuel retard ou une frilosit franaise, cest bien sous limpulsion de Bruxelles que louverture des marchs ferroviaires en France a t progressive. On peut mme, par bien des gards, considrer que celle-ci est assez rapide au regard de lhistoire du ferroviaire. En 2003, le fret international tait mis en concurrence, puis le fret national en 2006, et enfin le transport de voyageurs international en 2010. Si lon regarde les volutions rcentes et leur rythme, il fait peu de doute que la libralisation des transports de voyageurs nationaux ne saurait tarder. Lautorisation du cabotage sur certaines liaisons internationales, si elle nest pas encore effective en France, en est la premire tape. Le rglement OSP, voqu en introduction de ce mmoire pose bien une pierre supplmentaire dans ldifice de la concurrence ferroviaire europenne.

iii. Le rglement OSP : transition avant un quatrime paquet ferroviaire ? Au regard de la politique des paquets ferroviaire qui met en place graduellement une ouverture des marchs ferroviaires depuis 1991, un tournant a lieu en 2007. Il est en effet dcid de recourir un rglement europen dit rglement OSP relatif aux obligations de service public, lequel exonre les services ferroviaires dficitaires de lobligation de mise en concurrence. Est-il signe de plus de temprance dans le mouvement de libralisation du secteur ? Il est ncessaire ici de rappeler les principales distinctions entre un rglement et une directive. En effet, sil semble que la Commission ralentisse le mouvement de libralisation ce nest pas parce quelle utilise un autre outil, en loccurrence le rglement, mais du fait du contenu de ce rglement. Un rglement est obligatoire dans tous ses lments et directement applicable dans tous les Etats membres 24. Contrairement une directive europenne, il ne doit pas tre transpos dans les droits nationaux des Etats membres mais son application peut ncessiter des modifications des textes existants. Les directives, outils utiliss jusqualors, lient les Etats membres dans les rsultats mais les laissent relativement libres de la forme.

24

DOLLAT P., Droit europen et droit de lUnion europenne, 2007, p.232

29

A titre dexemple, sur le sujet qui nous concerne, la Directive 91/440/CEE prescrit une sparation entre les oprateurs de service ferroviaires et le gestionnaire de linfrastructure. Cette prescription sest traduite par des sparations des degrs divers. Ainsi, on observe une totale indpendance entre les deux entits en Sude ou au Pays-Bas, il existe une holding regroupant le gestionnaire de linfrastructure et loprateur historique en Allemagne, et en France la sparation formelle entre RFF et la SNCF masque un contrat important qui fait de la SNCF le gestionnaire dinfrastructure dlgu (GID). Il faut dailleurs noter que la Commission a saisi la Cours de justice de lUnion europenne (CJUE) dun recours en manquement , notamment contre la France et lAllemagne, pour dfaut de mise en uvre des mesures de libralisation du march ferroviaire contenues dans les directives du premier paquet ferroviaire. Nous avons prsent rapidement deux interprtations possibles du rglement OSP dans notre introduction. Il convient dy revenir rapidement. Une premire interprtation considre que le rglement noblige pas modifier la LOTI et notamment son article 18, relatif au monopole de la SNCF pour le transport de voyageurs sur le RFN. La seconde interprtation que nous avions prsente est que le rglement sadresse aux rgions et leur donne la possibilit, ds prsent, de choisir entre la mise en concurrence et lattribution directe. Larticle 18 de la LOTI deviendrait alors cadu c. Une interprtation supplmentaire intressante existe : celle de la CGT. La fdration CGT des cheminots considre quune interprtation juste du rglement OSP nimpose pas de modifier la LOTI. Ils considrent ainsi que : () le rglement OSP na pas pour objet principal douvrir la concurrence le secteur ferroviaire, mais de prciser, par des rgles de procdure, les conditions dans lesquelles des droits exclusifs peuvent tre attribus (...). ce titre, aucune disposition du rglement nempche un tat membre de rserver tout ou une partie de son march ferroviaire un oprateur de son choix, dont loprateur historique. 25 Si lon se base en effet sur le texte du rglement, le choix entre lexploitation en rgie, la mise en concurrence ou lattribution de droit exclusif dpend de l autorit comptente comme nous lindiquions dans lintroduction. Or, celle-ci est dfinie de la manire suivante dans le rglement OSP : toute autorit publique, ou groupement dautorits publiques, dun ou de plusieurs tats membres, qui a la facult dintervenir dans les transports publics de voyageurs dans une zone gographique donne, ou tout organe investi dun tel pouvoir. 26 LEtat restant la principale autorit comptente selon la CGT, il lui appartient de dterminer lexploitant. Dans la logique de la CGT, cest ce quil fait dans larticle 18 de la LOTI en choisissant lattribution directe la SNCF. Le droit franais serait donc de ce point de vue en conformit avec le rglement OSP. Cette position a le mrite de poser la question de la vraie AOT et du rle de lEtat. Si cela peut sentendre pour les trains dquilibre du territoire, cest cependant fair e peu de cas, semble-t-il, des rgions en tant quAOT.

25 26

www.cheminotcgt.fr PARLEMENT EUROPEN ET CONSEIL DE LEUROPE, Rglement (CE) No 1370/2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, 2007, p.18

30

Alors que le rglement OSP nest pas appliqu dans lensemble de lUnion, et que lchance pour sa mise en uvre totale est 2019, le 17 septembre 2010 la Commission a fait une nouvelle proposition de directive. Il sagit dune directive tablissant un espace ferroviaire unique europen.27 Cette proposition est considre comme la mise en place prochaine dun quatrime paquet ferroviaire 28 visant ouvrir le march des liaisons intrieures. Ce projet de rsolution, sil ne concerne pas directement les TER , est malgr tout la marque dune poursuite du mouvement de libralisation. Il a pour objet la refonte du premier paquet ferroviaire et traite notamment de la tarification de linfrastructure, des distorsions de concurrence dues l'utilisation de fonds publics dans le cadre d'activits commerciales, et du renforcement de lindpendance des organismes de contrles. Ce projet de directive a fait lobjet dune rsolution vote par la Commission des Affaires Europennes du Snat29. Les discussions de la Commission du Snat sont particulirement intressantes et positionnent clairement les tendances politiques sur le dbat de la sparation du gestionnaire et de lentreprise ferroviaire historique. Deux textes majeurs sont galement attendus pour 2012 : un projet de directive sur la libralisation du transport national de voyageurs, qui imposerait aussi une sparation plus nette entre gestionnaires dinfrastructures et entreprises ferroviaires ainsi quune une rvision du rglement de lAgence ferroviaire europenne afin den accrotre les prrogatives, notamment en matire dhomologation du matriel roulant. Cet ensemble de directives annonc pourrait bien constituer un nouveau paquet ferroviaire et effacer la posture plus mesure du rglement OSP.

***

27 28

ec.europa.eu Commission des Affaires Europennes du Snat, Compte rendu de la runion Paquet ferroviaire : examen de trois propositions de rsolution, 2011, p.9 29 Ibid.

31

C. Concurrence sur le march et concurrence pour le march

Une fois mis en vidence le contexte europen de ces ensembles de processus de libralisation du secteur ferroviaire, il est maintenant possible de prciser les diffrents types de concurrences existants. Dans le domaine du transport ferroviaire de voyageurs il convient de distinguer plusieurs options possibles douverture la concurrence. Toutes ne sont pas quivalentes ni adaptables lensemble du ferroviaire qui doit aujourdhui se subdiviser en diffrentes catgories. Ainsi on peut sparer trois catgories dactivits voyageurs en France en 2011. Il sagit bien videmment de la grande vitesse et des relations exploites par TGV (et donc y compris des circulations sur le rseau classique), des transports rgionaux de personnes (aujourdhui sous la marque TER de la SNCF) et enfin les trains dquilibre du territoire qui relve nt de plus en plus de lEtat comme Autorit Organisatrice de Transports. Ces derniers se composent des lignes maintenues par le financement public et pour lesquelles une exploitation ouverte la concurrence nest pas envisage. En revanche les systmes TGV et TER tels quils existent en France permettent de mettre en place une ouvertu re la concurrence. Cependant, la nature diffrente des deux industries oblige une ouverture la concurrence de nature diffrencie.

i. Une concurrence TGV versus une concurrence TER ? La concurrence sur le march ou concurrence on the track est envisageable pour les liaisons grande vitesse. Il sagit dun systme dans lequel, sur une mme infrastructure et sur une mme relation, diffrents oprateurs ferroviaires se font concurrence en ayant chacun la possibilit de rserver des sillons au propritaire de linfrastructure et daccder aux gares. Cette situation a t largement observe par C. NASH30 et Y. CROZET31. Cette forme de concurrence est dlicate car elle ncessite de la part des nouveaux entrants des investissements lourds et des comptences acqurir. Ce systme est dj en vigueur (thoriquement) en sur les trajets internationaux depuis et vers la France. La forme de concurrence la plus envisageable pour les TER est au contraire une concurrence pour le march. Elle est sans doute, certains gards, plus ralisable dans un dlai relativement rapide. Il sagit de la seule envisage pour lexprimentation portant sur les TER. Cette concurrence pour le march correspond, par exemple, aux franchises voyageurs britanniques, aux services rgionaux allemands, ou encore aux Dlgations de Services Publics (DSP) des rseaux de transports urbains en France. Ce systme est compatible avec ltablissement dun contrat de service public.

30 31

NASH C., When to invest in High Speed Rail Links and Network?, 2009. CROZET Y., TGV le temps de doute, Revue Transport, 2010.

32

Cette concurrence pour le march se dfinit, selon M. MOUGEOT et F. NAEGELEN (2005), comme la mise aux enchres du droit de servir la demande . Concrtement, il sagit dune concurrence au niveau de lappel doffre de lAutorit Organisatrice de Transports. Dans labsolu, il peut sagir dune concurrence ouverte sur lensemble dun rseau, comme pour un rseau urbain, ou sur certaines lignes, voire sur une portion du rseau. Il faut bien considrer quil ne peut pas sagir ce stade pour les TER dune concurrence ouverte sur lensemble dun rseau rgional mais dune concurrence limite certaines lignes. Dans tous les cas, lenchre ne concerne plus lattribution dune position de monopole mais lobtention dun droit servir une demande sur un march oligopolistique .32. Lide de concurrence pour le march nest pas nouvelle et il importe de revenir ses origines pour bien en saisir lapparente simplicit et les relles complexits. E. CHADWICK est la figure historique du systme de gestion dun monopole par le systme des contrats. Il sinscrit ainsi dans la ligne de BENTHAM (M. MOUGEOT, F. NAEGELEN, 2005). Il propose une nationalisation des chemins de fer en Grande-Bretagne base sur la sparation de la proprit et de la gestion, celle-ci tant confie, aprs mise en concurrence, des fermiers qui paieraient ainsi une redevance lEtat et mettraient en uvre une tarification oriente vers les cots. 33 Cette ide est rapparue la fin du 19me en France dans la pense de WALRAS qui souhaitait que lon procde par adjudication pour la production de certains monopoles naturels tels que l a rgulation de chemins de fer. Elle est rapparue galement de manire rcente dans les propositions de DEMSETZ (1968) sous la forme de lexpression de mise aux enchres dune concession de monopole , cette concession tant attribue lentreprise proposant le prix le plus bas, c'est--dire le plus proche du cot marginal.

ii. La concurrence pour le march : la concurrence la plus difficile ? La mise en place dune concurrence pour le march sur certaines dessertes TER ne sera pas aise. Elle ncessite aussi bien des prcautions dans le choix de la procdure que dans les mcanismes denchres utiliss. Faut-il choisir lentreprise qui propose le prix le plus bas compte tenu des subventions proposes ? Ou celle qui demande la subvention la plus faible ? Ou encore celle qui propose le prix au consommateur le plus faible et le plus proche du cot marginal? Le type denchre pose galement question : quel serait lavantage dune enchre au second prix par rapport une enchre au premier prix ? MOUGEOT et NAEGELEN (2005) mettent en vidence les difficults lies aux mthodes de concurrence pour le march.

32 33

MOUGEOT M., NAEGELEN F., La concurrence pour le march, 2005, p.741 Ibid. p.744

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Premirement, la nature de lenchre est particulire puisquelle concerne le droit de servir la demande. Cette demande est une donne variable pour laquelle lvaluation est relative, et ce dautant plus que le gestionnaire en place est peu transparent sur ses donnes dentre. L. GUIHERY y faisait rfrence lors de ltude de louverture la concurrence en Allemagne dans la rgion de Leipzig. Ainsi, Veolia, nouvel oprateur qui expliquait la faiblesse de capacit de son matriel roulant par labsence de donnes sur le nombre de voyageurs, la DB Regio a urait rpondu nous ne mettons pas *ces donnes+ disposition dun concurrent 34. Par son objet, lenchre est donc dlicate et potentiellement asymtrique. Deuximement, les mcanismes denchres, par limportance quils auront sur lissue de la mise en concurrence, devront galement tre labors stratgiquement. Lobjectif tant de rduire la rente de monopole (mme sil sagit dun monopole temporaire et partiel) et donc dobtenir le prix le plus bas, c'est--dire le plus proche du cot marginal. Dans cet objectif, nous avons dit quil existe deux solutions : une enchre au premier ou au second prix. Une enchre au premier prix consiste dans lide en une enchre au plus offrant. Ainsi, dans notre cas de mise en concurrence pour la fourniture dun service, lenchre est attribue lentreprise proposant le prix final le plus bas qui remporte ainsi lenchre en ces termes. Une enchre au second prix est similaire une enchre au premier prix, la diffrence que lentreprise la mieux disante remporte lenchre, mais dans les termes de la deuxime meilleure offre. Cela oblige les diffrentes entreprises prenant part lenchre proposer leur plus juste prix pour l'objet de lenchre.

Figure 4 Application de lenchre au second rang

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Dans notre cas, supposons que lon organise une enchre au second prix pour attribuer la concession au moins offrant, tout participant restant actif dans lenchre jusqu ce que le prix atteigne le niveau auquel la courbe de cot moyen coupe la demande. Lorsque le second moins offrant se retire, le dernier participant, savoir loprateur ayant le cot moyen le plus bas, obtient la concession au prix p2 qui galise le cot du premier perdant et la demande. 36.(cf.
34 35

GUIHERY L., Transport ferroviaire rgional en Allemagne : Lexemple de la rgion de Leipzig, 2011, p18 MOUGEOT M., NAEGELEN F., La concurrence pour le march, 2005, p.745 36 Ibid. p.745

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Figure 4) La diffrence entre le cot moyen et le cot propos par le premier perdant correspond au profit de lentreprise obtenant le march. La concurrence dans cette ide permet de rduire la rente de monopole. Enfin, que privilgier entre le prix lusager, le niveau de subventionnement et de qualit de service ? La dfinition du cahier des charges et des standards de qualits du service est aussi une tape dlicate. A cette tape une flexibilit dans le critre dattribution permettant diverses combinaisons de prix et de qualit peut tre souhaitable 37. En effet, lobjectif est une tarification Pareto optimale, qui maximise la fois le surplus de lautorit organisatrice (prix du contrat) et des voyageurs (tarification et niveau de service). Diffrentes combinaisons sont possibles. Le processus denchres doit permettre de considrer ces diffrentes options.

iii. La concurrence la plus dangereuse : dure des contrats, rengociation et risque La dure des contrats, quelle que soit leur nature exacte est une question dlicate. Un contrat long recre temporairement une situation de monopole pour une certaine dure avec les risques que cela implique. La dure entraine galement beaucoup dincertitude, aussi bien pour le dlgataire que pour lentreprise ferroviaire. Les contrats ne peuvent prendre en compte lensemble des volutions possibles notamment de la structure de la demande et du risque qui lui est li (et ce dautant plus quun contrat long implique la ralisation dinvestissements plus consquents). La question nest pas spcifique la France. Ainsi, lors dun colloque sur louverture la concurrence des marchs ferroviaires M.BLEITRACH, Prsident de Kolis revenait sur lexprience de Kolis en Grand Bretagne dans les termes suivants : La question de la dure des franchises se pose galement en Grande-Bretagne (). Le gouvernement conservateur envisage de porter la dure de la franchise 15 ans, tout en demandant loprateur dinvestir. Par exemple, nous participons leffort dlectrification entre Liverpool et Manchester 38 A linverse un contrat trop court ne permet pas aux entreprises de raliser des investissements puisque la dure ne va pas leur permettre damortir ces investissements et de les rentabiliser. Il ny aura donc pas dinvestissements de long terme. Ainsi, si la dlgation de service public est trs courte, il devient trop dlicat dintroduire toute linnovation ncessaire pour faire voluer le transport en fonction des attentes des voyageurs. 39 La question de la dure du contrat pose galement la question de la charge du risque trafic. Il faut prendre garde a trop exonrer lentreprise du risque trafic (ou risque commercial). La garantie dun taux de rentabilit minimum par lAOT concdante nincite pas la rduction des cots. Nous disions prcdemment quil sagit dans le cas du transport rgional de voyageurs dun objet particulier puisque lentreprise ferroviaire obtient un droit de servir la demande, demande qui est variable et par dfinition incertaine. Le risque trafic est donc important, dautant plus que les tarifs lusager du service sont rguls dans un contexte de se rvice public.

37 38

Ibid. p.763 SOULAGE B. GONNOT F-M., Louverture la concurrence des marchs ferroviaires, 2011, p.25 39 Ibid., p.25

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Lexonration de tout risque nest pas souhaitable, en revanche faire porter le risque intgralement sur lentreprise ferroviaire ne lest pas forcment non plus, lexemple de la ligne Malm - Stockholm en Sude qui est exploite depuis 2009 par Veolia Transport et dpend entirement des bnfices commerciaux de la ligne. Veolia nest aucunement subventionne et le risque trafic est entirement support par Veolia. Ce type de contrat est rare, et peu envisageable pour un trafic ferroviaire rgional fortement subventionn et rgul. Dans la mesure o il y a rgulation et encadrement des prix, les contrats intgrent en gnral des formules de rvisions des tarifs voire des rengociations rgulires si le contrat est long. Le recours un systme de concurrence pour le march, sil est simple dans son principe de concurrence pour obtenir un droit exclusif de servir la demande sur une ligne ou un groupe de lignes, pose donc un certains nombre de difficults, ces difficults ncessitent que les contrats soient trs prcisment penss au vu de leurs implications. Dautres difficults existent qui compliquent le recours un systme de mise en concurrence. Lune des difficults intrinsque la France rside dans les caractristiques de son rseau ferr national.

iv. Le Rseau Ferr National, facteur de complexit Le RFN compte 1 884 km de lignes grande vitesse, 15 687 kilomtres de lignes lectrifies, dont 5 863 km en 1 500 volts continu, et 9 698 km en 25 000 volts alternatif. Ce rseau se caractrise par sa grande taille (29 273 kilomtres de lignes en service contre 5 063 km pour le rseau suisse) et par sa grande htrognit. Il se caractrise galement, comme tout rseau, par des nuds de correspondances relis entre eux par le rseau ferr. Ces nuds constituent les points de jonction de ce rseau et sont des points la fois cruciaux et critiques. Cest en effet au niveau de ces nuds que les diffrents types de circulation s ferroviaires cohabitent, ralentissent et schangent leurs voyageurs ou marchandises. (Cf. Figure 5 reprsentant la vision rseau du RFN) On peut aujourdhui distinguer, au sein de ce rseau national, diffrents types de rseaux : le rseau grande vitesse, et les lignes classiques qui constituent des sous ensembles rgionaux. Sur les lignes grande vitesse circulent aujourdhui de rares exceptions prs, un seul de type de circulations. En revanche, sur le rseau classique, les TGV circulent, les trains rgionaux et les trains Corail de toutes natures et vitesses circulent galement, mais aussi les trains de fret. Cest donc sur cette partie du rseau que les difficults de cohabitation sur linfrastructure se posent. Or cest galement sur ce rseau l que ltat des infrastructures est parfois insu ffisant. A la complexit du systme sajoute la fragilit de linfrastructure. Etant donn les enjeux actuels lis au rseau que nous venons de rappeler il apparait que la question de la concurrence entre diffrents oprateurs ne peut se distinguer des rflexions sur lvolution du RFN. Pour ce qui concerne les perspectives douverture la concurrence du service public de transport rgional de voyageurs, le recours envisag la concurrence pour le march propose le recours pour certaines lignes ou groupes de lignes une DSP et donc avoir une entreprise ferroviaire 36

unique sur la desserte dune ligne. Cette solution semble priori viter la multiplication des circulations doprateurs diffrents sur une portion du rseau. Cependant les TGV circulant actuellement sur le rseau classique seront selon toute probabilit toujours amens circuler sur le rseau ferr national classique pour rejoindre leurs destinations finales, quils soient TGV de la SNCF ou autre type de train grande vitesse dun au tre oprateur circulant sur le rseau grande vitesse. Il en va de mme pour les oprateurs fret, pour un futur potentiel oprateur spcialis dans les trains de nuit, etc. Il nest donc pas vident que le recours une concurrence pour le march permette dviter tout problme dinterface entre les oprateurs, au contraire. Lexclusivit du droit de servir la demande sur certaines origines-destinations nimplique pas lexclusivit de lusage de linfrastructure sur cette liaison. Labsence dinteractions est dautant moins certaine que les nuds seront ncessairement les points de contacts potentiellement entre deux titulaires dune DSP sur deux portions diffrentes du rseau.

Figure 5 Vision rseau de RFN, Source : RFF.fr

Face cette complexit vidente dans la gestion des interfaces situs au niveau des nuds (bien souvent confondus avec les gares), la SNCF a t force de crer une direction des circulations ferroviaires (DCF) qui a vocation plus ou moins court terme se rapprocher de RFF tout en se sparant de la SNCF. Il en va de mme pour la cration de gares et connexions , branche de la SNCF, probablement bientt filiale de la SNCF et pourquoi pas lavenir socit indpendante (dautant que le potentiel du march des gares intresse dautres groupes). 37

Un autre lment de contexte li au rseau est la mise en place du cadencement gnralis du RFN. Celui-ci est prvu pour le service dhiver 2011-2012. Son objectif est de faciliter les correspondances et la lisibilit des horaires au niveau national. Il ajoute une contrainte dans la construction des graphiques horaires et obligera pour les diffrents oprateurs un travail de coordination important. Il est galement lourd pour les nuds ferroviaires qui sont un lment clef de la russite dun tel cadencement. (cf. Annexe 3 sur le principe du cadencement). Cette complexit, dont les solutions de gestion sont en cours de mise en place, rend toute perspective dexprimentation audacieuse pour ne pas dire tmraire, et ce aussi bien pour les AOTR que pour les entreprises ferroviaires qui ne disposent pas dune vision claire du systme ferroviaire prsent et venir. Face ce constat, une de solution les plus envisageables court terme est louverture la concurrence sur certaines parties du rseau moins impactes par les interactions avec le reste du rseau national. Si lon regarde la situation suisse notamment on constate que dune manire gnrale les Chemins de Fer Fdraux (CFF) restent trs largement dominants sur le rseau principal et que les nombreuses voies locales et montagneuses exploites par dautres socits ne sont pas interconnectes avec le rseau. Elles ne font qutre en correspondance. Sans aller sur labsence dinterconnections, cest aussi par ce type de sous rseau que la concurrence du transport ferroviaire rgional de voyageurs a t initie en Allemagne. Dans un systme si complexe, il nest pas surprenant que les concurrents comme les AOTR aient privilgis les rseaux plus simples et indpendants. Cest en tous les cas un dbut de rponse qui semble priori pertinent pour rpondre la libralisation en cours et aux complexits et frilosits du systme ferroviaire.

***

Nous avons montr dans ce chapitre premier que les transports ferroviaires rgionaux de voyageurs taient un objet particulier et quau sein du mouvement global de libralisation du ferroviaire en Europe, on pouvait envisager leur libralisation par le biais dune concurrence pour le march. Celle-ci ne sera pas aise mettre en uvre du fait de la complexit du systme ferroviaire. Avant de sattacher montrer que le contexte spcifiquement franais nest pas non plus facilitateur de la rforme, il nous semble ncessaire, pour terminer la revue du champ de possibles en matire de rgulation du TER, de nous pencher sur deux autres mthodes de rgulation lie la notion de concurrence, sans en tre proprement parler. Nous avons raisonn jusqu prsent dans la perspective dun e concurrence pour le march au sein dun rseau rgional. Il sagit dune concurrence entre entreprises, publiques ou prives qui exploitent des trains et utilisent linfrastructure. Une autre perspective existe cependant : une perspective ou les situations entre les rgions font que le regard que lune porte sur lautre provoque une concurrence. Les rgions ont aujourdhui suffisamment dindpendance pour observer les situations ferroviaires de leurs homologues, notamment les structures de cots et les innovations mises en uvre. Il y a sur cette base une possibilit pour elles dimposer ces 38

volutions positives dans leurs propres relations avec leur exploitant (peu importe dans cette optique quil sagisse de deux entreprises distinctes ou de la SNCF au travers deux directions rgionales diffrentes.). Ces mthodes sont appeles concurrence par comparaison ou yardstick comparison (J. LEVEQUE, 2005 et L. GUIHERY 2003). Cette comparaison peut se faire elle-mme par le biais des comptes de surplus tels quils ont pu tre thoriss par le Centre d'Etudes des Revenus et des Cots et appliqus au cas des TER en France par C. DESMARIS (2010). Il nous semble important, avant de clore ce premier chapitre, de revenir sur ces travaux et leurs implications pour notre sujet.

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D. Quelles autres mthodes de rgulation du transport rgional de voyageurs ?

Lutilisation du processus concurrentiel denchres pour des marchs dexploitation nest pas la seule option propose par la thorie conomique pour la rgulation de cette industrie de rseau spcifique quest le transport ferroviaire rgional de voyageurs. Dautres propositions existent quil est ncessaire de reprendre dans ce mmoire. Elles ne sont pas forcment des alternatives la concurrence pour le march mais peuvent par certains aspects offrir des perspectives daccompagnement de celle-ci.

i. La concurrence par comparaison : la SNCF auto concurrente ? La concurrence par comparaison est une proposition thorique afin de rintroduire une industrie de rseau en situation de monopole dans une dynamique concurrentielle. J. LEVEQUE, dans sa thse soutenue en 2005 et dans un article synthtisant certains de ses rsultats, expose diffrents constats qui justifient le recours une concurrence par comparaison. Les monopoles peuvent, dans certains cas, entrainer une drive inflationniste des cots et ncessitent une rgulation. Cette rgulation nest possible que dans un contexte de bonne connaissance des informations. Cest ce stade que la concurrence par comparaison prend tout son sens. Ainsi, lorsque plusieurs entreprises oprent sur des monopoles semblables et gographiquement distincts, elles dgagent des informations dont le rgulateur peut tirer parti grce des comparaisons inter entreprises 40. J. LEVEQUE propose diffrentes typologies de concurrence par comparaison, qui sont une gradation de pressions sur les cots des entreprises (ou filiales) en situation de monopole. On trouve ainsi une gradation depuis le benchmarking assist jusqu la rgulation par les cots . La comparaison avec les prestations des autres oprateurs permet lAOT de connaitre les cots existant ailleurs et de comparer sa situation celle de ses homologues. Cest ainsi quelle peut exiger plus aisment des gains de productivit sur la base de leur faisabilit ailleurs. J. LEVEQUE propose dailleurs quune forme de concurrence par comparaison soit institue en France par les Conseils Rgionaux, comme une mesure d aide la rgulation , comme cela est le cas pour les compagnies ferroviaires japonaises ou les bus norvgiens. Dans la mesure o les surcots du TER sont connus, sans tre forcement identifis de manire spcifique (LEVEQUE, 2005), et ou, nous le verrons par la suite, le dficit dinformation est un des problmes de la relation AOTR SNCF, la proposition de recourir un meilleur change dinformation entre les rgions peut leur permettre de mieux matriser les ngociations de gains de productivit. Cette perspective est intressante dautant quelle ne se place pas forcement dans le cadre dune ouverture la concurrence de nouveaux oprateurs. Elle se propose dintroduire les effets positifs attendus de la concurrence, savoir la baisse des cots, dans un systme non ouvert la
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LEVEQUE J., Proposition dapplication de la concurrence par comparaison aux TER, 2005, p.3

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concurrence dun point de vue lgal. Il sagirait plutt dune poursuite de la monte en comptence des rgions et de leur mise en rseau. J. LEVEQUE se positionne en effet dans un contexte o la SNCF est le seul oprateur. Ainsi, les subdivisions rgionales de lentreprise qui contractualisent avec les rgions restent en situation de monopole mais les changes dinformation des autorits organisatrices viennent imposer une dynamique concurrentielle. Lobjectif tant que chacune des activits TER fasse des efforts de productivit suffisants pour tre aussi performante que les autres 41. Cette perspective ne se limite cependant pas un systme tel que le systme franais actuel ou un seul oprateur existe. Rien nempche, si diffrents oprateurs coexistent sur les rseaux rgionaux de les mettre en concurrence en comparant leurs prestations et leurs niveaux de cots. Dautre part, si lon peut proposer un modle de comparaison par les Conseils Rgionaux de leurs oprateurs respectifs, on peut aussi proposer dans une autre optique une comparaison des rseaux ferrs rgionaux entre eux (GUIHERY, 2003). Nous avions prsent au dbut de ce chapitre (cf. A. iii.) que la concurrence dont nous traitions dans ce travail sintressait la troisime couche du systme ferroviaire, c'est--dire aux services ferroviaires utilisant linfrastructure. On peut pourtant se permettre de rflchir galement sur la seconde couche, savoir celle de linfrastructure. Comme lcrit L. GUIHERY, une autre perspective existe , il sagit de rompre avec une organisation qui veut que le rseau ferroviaire reste national, (), pour sorienter vers un transfert au niveau rgional de leur gestion. 42 Louverture du rseau diffrents oprateurs nest pas incompatible lexistence de diffrents rseaux rgionaux, eux mme dynamiss entre eux de manire horizontale par des mcanismes de concurrence par comparaison 43. Cette perspective sinscrit dans la vision plus large que prne L. GUIHERY de rgionalisation des rseaux ferrs nationaux en Europe, rseaux qui bien entendu resteraient interconnects et grs un niveau europen pour les lignes transeuropennes grande vitesse. Si cette perspective est aujourdhui prospective, lapproche du rseau ferroviaire aujourdhui nen est pas si loigne. La distinction entre les lignes grande vitesse et les lignes rgionales est relle. Le fait que les types douverture la concurrence envisags soient diffrents est un lment de preuve supplmentaire, sil en fallait, de leurs diffrences de nature et denjeux. Ce recours la comparaison comme mthode de rgulation nest pas isol. Dans la mme optique, une autre mthode danalyse des surplus gnrs pa r une activit peut permettre cette comparaison et donc la rgulation du secteur ferroviaire rgional.

41 42

Ibid., p.11 GUIHERY L., Le rseau ferroviaire : du monopole naturel la rgionalisation, 2003, p.2 43 Ibid., p.2

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ii. La mthode des comptes de surplus Cette mthode des comptes de surplus nest pas assimilable une mise en concurrence au sein du systme ferroviaire. Cependant elle fait partie des solutions de rgulation du secteur possible, elle est un outil afin de comparer les diffrentes situations. La mthode des comptes de surplus proprement parler est indpendante du ferroviaire et beaucoup plus large en matire de politique industrielle. Elle a t ainsi mise en place par le Centre d'Etudes des Revenus et des Cots (CERC), en 1966 comme outil danalyse de lconomie franaise. Il sagit, au-del, dune mthode danalyse des politiques publiques. Cette mthode conomique est base sur la notion conomique de surplus. Celui-ci peut se dfinir de la faon suivante : Le surplus correspond la part de la croissance conomique qui vient alimenter la rmunration des facteurs de production, quil sagisse du travail ou du capital. Il trouve son origine dans les gains de productivit globale des facteurs. 44 La mthode danalyse des comptes de surplus propose par le CERC a deux objectifs. Il sagit dune part de mesurer la productivit et dautre part de montrer lvolution de la rpartition du surplus cr. Le CERC, cit par C. DESMARIS dans sa thse de 2010, la dfini de la faon suivante : La mthode des comptes de surplus reprsente *+ un nouvel instrument d'analyse conomique pour mesurer l'volution de la productivit globale de l'entreprise, tudier la rpartition des revenus rsultant des changes de l'entreprise avec ses partenaires et des variations des prix lis des changes, mettre enfin en relation productivit globale et rpartition, qui correspondent aux deux rles conjoints de l'entreprise, productrice de richesse et distributrice de revenus. *+ Elle est fonde sur le principe trs simple - quoique d'application pas toujours vidente - qui consiste dcomposer la variation des valeurs inscrites dans les comptes de l'entreprise selon les variations de quantits et des prix qui lui correspondent. 45. Son application aux comptes des transports rgionaux de voyageurs est une possibilit pour tudier ltat de la relation entre les rgions, les usagers, RFF et la SNCF dans les diffrentes rgions. Cest prcisment lobjet de la thse de C.DESMARIS. Cette mthode a permis d'valuer les distributions d'avantages entre les diffrentes parties prenantes du systme SNCF-TER, savoir la SNCF, RFF, les Collectivits publiques et les voyageurs. 46 Il en ressort que les voyageurs comme les rgions ne sont pas perdants dans la rgionalisation sans ouverture la concurrence et que la SNCF ne domine pas le modle TER. La mthode danalyse des comptes de surplus apporte donc beaucoup de renseignements en tant que mthode dvaluation des politiques publiques et permet, C. DESMARIS le dmontre, de contribuer la rgulation du systme de contractualisation Rgions-SNCF. Elle montre, comme la concurrence par comparaison, limportance de la maitrise de linformation sur les cots et prix
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LALANNE G., PIONNIER P-A., SIMON O., Le partage des fruits de la croissance de 1950 2008 : une approche par les comptes de surplus, 2009, p.53 45 DESMARIS C., Le transport ferroviaire rgional de voyageurs en France : la lumire de la thorie noinstitutionnaliste et des comptes de surplus, 2010, p.290 46 Ibid., p. 384

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du TER. Cette question sera galement centrale dans la phase dexprimentation de la concurrence dans le systme TER qui est en marche. Un autre apport de cette mthode de rgulation par lanalyse est quelle met en vidence la diversit des modles de gouvernance entre les diffrentes rgions. (DESMARIS, 2011) Le cadre contractuel tant peu prcis, les conventions sont trs v ariables dune rgion lautre. Il convient dailleurs de parler de systmes TER rgionaux plutt que du systme TER . Comme lcrit DESMARIS, il existe des profils de gouvernance particulirement disparates. 47 Lapproche de la question de la gouvernance et du systme TER permet donc dabout ir deux types de rsultats : la rpartition du surplus depuis la rgionalisation et, en fonction des rsultats, la dfinition de diffrents profils de gouvernance 48. LAlsace, le Limousin et les Pays-de-la-Loire sont ainsi du type contribuable serein , le Centre du type voyageur roi , le Nord-Pas-de-Calais est du type activiste au service des voyageurs , PACA mlange le volontarisme rgional et la capture des avantages par le systme ferroviaire , et enfin Rhne-Alpes est du type tous gagnants . Nous reviendrons en partie sur ces distinctions et nuances trs intressantes dans le troisime chapitre en focalisant sur le cas de la Rgion RhneAlpes.

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Nous avons tout au long de ce premier chapitre souhait prsenter les caractristiques du ferroviaire comme industrie de rseau, et ce qui fait que sa libralisation est porteuse dautant denjeux. Au sein du systme ferroviaire nous avons mis en avant que le transport rgional de voyageurs est particulier et quil ncessite de considrer un type de concurrence spcifique : la concurrence pour le march. Cette concurrence pour le march est simple dans son principe mais la complexit du systme ferroviaire, ne rend pas sa mise en application aise. Elle est encore moins aise que le systme ferroviaire nest pas uniforme, quil faut peut tre le considrer dans ses composantes rgionales, et au sein des rgions sinterroger sur des portions de rseau, plus facilement ouvrables la concurrence. Ce premier chapitre, outre quil a permis un certain nombre de rappels thoriques indispensables met dj en avant des lments cruciaux du dbat actuel. Ce dbat sort progressivement des milieux concerns depuis mi-mai 2011 avec la publication du rapport du

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DESMARIS C., La gouvernance rgionale du transport ferroviaire de voyageur en France : une approche par la mthode des comptes de surplus, 2011, p.6 48 Ibid., p.6

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Snateur GRIGNON. Dsormais, les enjeux de cette rforme commencent tre plus largement perus et les positions des acteurs se clarifient. Dans un deuxime chapitre, nous allons donc nous attacher traduire et analyser ces tensions franaises sur la libralisation des TER qui expliquent la lenteur et le risque de blocage, au moins court terme, du mouvement de libralisation. Il sagit dun processus complexe pour lequel lenvironnement, lhistoire et les pratiques nationales et locales vont beaucoup jouer.

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CHAPITRE 2E UN CONTEXTE FRANAIS SPECIFIQUE, OU LA DIFFICULTE DE DEPASSER LA REGIONALISATION

Le chapitre premier a permis de prciser un certain nombre de notions relatives la concurrence dans le domaine particulier du ferroviaire. Nous avons mis en vidence le possible recours une forme de concurrence par comparaison pour le service public de transport ferroviaire rgional. Ce type de concurrence prsente des difficults et des risques quil faut bien intgrer et anticiper dans lobjectif dune ouverture la concurrence ou de son exprimentation. Celle-ci ne pourra tre rvlatrice des rels avantages ou inconvnients que cette forme de concurrence prsente que si tout est mis en uvre pour quelle soit exprimente sereinement. Dire dune politique quelle est inefficace nest pertinent que si elle a t, anticipe, correctement mise en uvre, et ne donne pas de rsultats. Lobjectif du deuxime chapitre est de montrer le contexte dans lequel cette ouverture la concurrence pourrait se faire en France. Les caractristiques de lorganisation du ferroviaire et les positions politiques par rapport cette ide de concurrence viennent parfois relativiser ou du moins questionner la pertinence de cette rforme. Cette ide est la fois conteste par certains et prsente comme une solution face un systme TER actuel qui atteint ses limites. Il nous semble ncessaire de revenir dans un premier temps sur le contexte historique de la rgionalisation de la comptence de transport de voyageurs dintrt rgional (A). Puis de montrer dans quels termes se pose le dbat aujourdhui avec la remise du rapport Grignon et les questions quil pose ainsi que les solutions quil propose (B). Nous analyserons ensuite les difficults intrinsquement franaises qui viennent contester le recours dautres oprateurs que la SNCF (C). Enfin il nous semble ncessaire de mettre en avant la principale difficult actuelle du systme, savoir les cots importants du TER dans sa configuration actuelle, la question de la rationalisation des cots tant largument princi pal du recours la concurrence pour raliser le service public TER. Cette question des cots est mettre en parallle avec labsence de volontarisme des AOTR vis--vis de lide de concurrence, absence de volontarisme qui peut paraitre tonnante (D).

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A. De la Rgionalisation russie la concurrence

Il faut bien distinguer les deux phnomnes concomitants : la dcentralisation franaise dune part, la pression europenne sur louverture la concurrence dautre part. Lchelon rgional na acquis le statut de collectivit locale quen 2004 lors des dernires lois de dcentralisation. Cependant, les conseillers rgionaux sont lus depuis 1986 et la dimension politique de la rgion a toujours exist avant sa conscration dans la Constitution. Comme lcrit, M. OLLIVIER-TRIGALO, la Loi SRU (2000) avait dj entrin cette politisation des rgions dans le champ des transports 49. Cette politisation sest faite notamment en leur donnant comptence sur le transport collectif dintrt rgional (Cf. Introduction).

i. LActe 1 de la rgionalisation ferroviaire : pratique et succs de lexprimentation La rgionalisation ferroviaire a t lun des grands chantiers et grands enjeux de la rcente dcentralisation franaise. Elle est symbolique dune prise en main du territoire par les Conseils Rgionaux qui, contre toute attente, et avant mme dobtenir le statut de collectivit territoriale de plein droit, se sont saisis de cet outil damnagement et de communication et ont su lui donner la modernit quil avait perdue. Il y a encore une dizaine dannes, () les trains de proximit faisaient figure de parent pauvre de notre systme ferroviaire, souvent considrs comme un peu dsuets et en tous cas trs loin dincarner lavenir du chemin de fer 50 crivait H. HAENEL en 2008 dans son rapport au Premier Ministre sur les nouveaux dfis du ferroviaire en France. Dans un premier rapport en 1993, H. HAENEL avait prconis la mise en place de rgions Autorits Organisatrices de Transports. Ainsi, il crivait dans une proposition n6 La Rgion est lautorit comptente en matire de transports rgionaux. Elle exerce cette autorit dans le cadre du schma rgional des transports quelle tablit en concertation avec les collectivits territoriales concernes. La date limite pour que les Rgions se saisissent de cette comptence est fixe au 31/12/1997. () Une premire exprimentation de ces nouvelles modalits est lance ds 1995 avec des Rgions volontaires. 51 Le calendrier propos ne sera pas exactement suivi, mais lide est conserve et inscrite dans la loi en 1995. Lexprimentation souhaite par H. HAENEL sera mise en place dans six rgions deux ans plus tard en 1997. Il sagit de lAlsace, du Centre, du Nord-Pas-de-Calais, des Pays-de-la-Loire, de Provence-Alpes-Cte-Dazur et de Rhne-Alpes, suivies en 1999 par le Limousin. Ces dernires prennent provisoirement en charge la comptence transport sur le ferroviaire rgional et engagent, pendant trois ans, un travail approfondi de codification, dans leur "schma rgional de transports", des nouvelles conditions de gestion des lignes et des gares rgionales. 52

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OLLIVIER-TRIGALO M., Politiques de transport : ou en sont les Rgions ? Actions, Doctrines et Institutionnalisation, 2009, p. 472 50 HAENEL H., Des rgions lEurope : les nouveaux dfis du chemin de fer franais, 2008, p.85 51 HAENEL H., Rgions, SNCF : vers un renouveau du service public, 1994 52 FAURE A., Au raz des rails : le rformisme par le bas, 2006

46

La dcentralisation du ferroviaire rgional sest en effet faite de manire peu habituelle compte tenu de la tradition des politiques publiques franaises peu favorables lexprimentation. Cette mise en place sest faite de manire progressive et suite quelques annes dexprimentation. Ce recours est suffisamment rare en France pour le noter. Y. CROZET et C. DESMARIS remarquent ainsi dans un article rcent que le fait de procder une exprimentation rvle une attitude intressante, et pour tout dire nouvelle, de la puissance publique : celle de lapprentissage. Loin de considrer quune loi peut elle seule traiter un problme, la phase dexprimentation, et la gnralisation qui la suivie, ont inscrits les acteurs du transport rgional dans un processus collectif dapprentissage 53 Le bilan tir de cette phase dexprimentation a t trs positif et la rgionalisation fut inscrite dans le droit en 2000 pour tre largie au reste de la France Mtropolitaine, lexception de lIle de France et de la Corse. La loi Solidarit et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 dcembre 2000 modifie ainsi la LOTI et fait des Rgions des AOT de plein droit partir de janvier 2002. Dsormais, en sus des services routiers rguliers non urbains d'intrt rgional au sens de l'article 29 de la prsente loi, et sans prjudice des dispositions particulires prvues aux articles L. 4413-3 et L. 4424-26 du code gnral des collectivits territoriales, la rgion, en tant qu'autorit organisatrice des transports collectifs d'intrt rgional, est charge, compter du 1er janvier 2002, de l'organisation : - des services ferroviaires rgionaux de voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectus sur le rseau ferr national, l'exception des services d'intrt national et des services internationaux ;- des services routiers effectus en substitution des services ferroviaires susviss. 54 Les Conseils Rgionaux sont donc depuis 10 ans les acteurs majeurs de la mobilit quotidienne en France et les commentaires sur la rforme sont gnralement flatteurs. Le constat sur le renouveau de cette activit se traduit dans les chiffres suivants : en 2008, le TER cest plus de 700.000 voyageurs par jours, 5700 trains *+. Pour la SNCF, le TER, qui reprsente 4,7 milliards deuros de ses 20 milliards deuros de chiffre daffaires en 2009, est aussi le secteur qui enregistre la plus forte progression des recettes, avec +3,5%, dans un contexte de repli gnral de lactivit. 55. La rgionalisation a indniablement permis de sortir le TER de la dsutude dont parlait H. HAENEL son sujet.

53 54

CROZET Y., DESMARIS C., Le transport ferroviaire de voyageurs : un processus collectif dapprentissage, 2011, p.3 Article 124 de la Loi SRU modifiant larticle 21 de la LOTI 55 CROZET Y., DESMARIS C., Le transport ferroviaire de voyageurs : un processus collectif dapprentissage, 2011, p.4

47

Evolution du nombre de voyageurs-kilomtres TER puis 1980 (en milliards de v-km)

14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00

Figure 6 Evolution du nombre de voyageurs kilomtres TER puis 1980 (en milliards de voyageurs-kilomtres)

Le graphique prcdant (figure 6), issu des donnes du Mmento de statistiques des transports de lanne 2010, prsente lvolution du nombre de voyageurs-kilomtres transports par lensemble des TER en France depuis 1980. A sa lecture, il est difficile de considrer que les deux tapes dexprimentation puis de gnralisation lensemble des rgions nont pas permis une nette augmentation des trafics. Comme lcrit HAENEL, en quelques annes, la rgion est devenue la charnire des transports publics 56 On note ainsi nettement le changement de tendance partir de lanne 1997 avec le dbut de lexprimentation, et laugmentation du nombre de voyageurs-kilomtres aprs 2002 et la gnralisation de la rgionalisation. Le tableau suivant (figure 7) issu des Comptes Transports 2008, eux-mmes cits par le rapport HAENEL, montre quant lui la forte progression du TER, limage des TGV, entre 1997 et 2007, soit au bout de dix ans de rgionalisation. Leur progression de 55% est trs largement suprieure lvolution globale du trafic intrieur de voyageurs qui nest que de 12%. Le rapport note galement que la tendance laugmentation du cot de lnergie , combine aux orientations des politiques publiques telles que le Grenelle de lenvironnement , va dans le sens dune poursuite de ces tendances. Les dplacements en vhicules particuliers naugment ent que de 10%. Il apparait donc que le TER redynamis par la rgionalisation a su trouver son crneau de pertinence.

56

HAENEL H., Des rgions lEurope : les nouveaux dfis du chemin de fer franais, 2008, p.99

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En milliards voyageurs x km Total tous modes Transport (SNCF) dont TGV dont TER

de

1997 786 61,8 27,6 7,5 9,2 42,0 13,2 659,5

2007 881 80,3 46,6 11,6 11,1 47,1 13,2 727,8

Var. 2007/1997 + 12 % + 30 % + 69 % + 55 % + 21 % + 12 % 0 + 10 %

ferroviaire

dont rseau Ile-deFrance Autocars et autobus Arien domestique Voiture particulire

Figure 7 Dix ans dvolution du transport intrieur de voyageurs (Source : Comptes Transports de la Nation, 2008)

La Cour des Comptes de la Rpublique, dans un rapport de 2009 se flicite galement de la croissance des trafics quelle constate. De ce point de vue, la rgionalisation des transports ferroviaire a permis une croissance moyenne du trafic TER de 27% en six ans est constate pour la France entire (hors Ile-de-France, Corse et DOM), avec de sensibles disparits rgionales, 57 Effectivement les situations rgionales ne sont pas identiques (cf. Figure 8). Les progressions de trafic TER entre milliers de voyageurs-kilomtres schelonnent entre +10 et +46% sur la priode 2002-2007. Les fortes augmentations concernent videment les rgions exprimentatrices que sont lAlsace, le Nord-Pas-de-Calais, les Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-Cte-Dazur et RhneAlpes, lexception du Centre pour lequel le trafic augmente de manire moins importante. On note aussi cependant la forte augmentation du trafic galement en rgions ChampagneArdenne, Lorraine et surtout Bretagne, rgion pour laquelle on constate une augmentation de 46% de trafic sur cette priode. On peut considrer que le succs est gnral et que la rgionalisation a permis globalement une augmentation des trafics sur lensemble du territoire franais. La progression est en moyenne de 27% en France entre 2002 et 2007.

57

Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.18

49

Trafic TER 58

2002

2003

2004

2005

2006

Alsace Aquitaine Auvergne BasseNormandie Bourgogne Bretagne Centre ChampagneArdenne FrancheComt HauteNormandie LanguedocRoussillon Lorraine

508 712,8 389 757,5 229 935,4 131 656,6 556 850,2 311 809,3 756 771,9 190 139,6 162 447,3 166 095,4 329 408,4 414 001,2

532 926,5 386 376,9 231 519,3 127 129,4 524 641,6 321 096,2 748 396, 2 191 209,4 163 535,5 165 681,7 327 046,8 408 686,2 459 828,5 853 968,8 461 979,5 685 652,8 109 553,7 741 681,0 1 613 948,0 9 147 081,9

553 924,1 404 522,5 238 943,3 132 738,4 521 726,9 362 129,4 796 569,7 192 272,1 168 413,1 175 747,8 346 863,0 419 350,6 484 010,3 906 246,9 494 744,1 730 098,5 117 762,1 800 555,2 1703 205,2 9 646 329,1

589 936,9 440 316,7 241 958,1 138 993,9 548 620,7 384 393,8 815 867,8 192 651,3 179 175,1 192 286,1 374 082,4 456 046,0 501 487,4 943 085,3 541 195,0 736 720,2 127 125,5 861 623,4 1 865 180,4 10 234 497,6

642 867,4 478 047,3 248 742,5 152 007,8 606 418,7 419 994,0 859 732,2 201 330,5 191 908,8 205 391,4 414 203,2 503 659,6 528 760,4 1 031 210,1 600 099,8 794 405,4 138 222,1 947 890,2 2 058 260,3 11 113 234,5
59

0207 ( %) 687 546,9 +35 503 302,0 253 874,5 160 654,9 634 042,9 454 745,9 857 789,6 260 445,9 195 995,6 205 359,8 423 339,3 550 524,4 535 392,0 1 061 741,8 623 722,5 885 917,4 144 114,1 919 125,8 2 118 184,9 11 586 344,6 +29 +10 +22 +14 +46 +13 +37 +21 +24 +29 +33 +19 +27 +38 +28 +32 +22 +31 +27

2007

Midi-Pyrnes 450 125,0 Nord-Pas-deCalais Pays-de-laLoire Picardie PoitouCharentes PACA Rhne-Alpes France entire 833 250,3 451 695,0 694 368,5 109 078,8 755 202,2 1 611 775,5 9 144 992,5

Figure 8 Croissance du trafic TER de 2002 2007 (source SNCF, cit par la Cour des Comptes )

Le bnfice pour les usagers est soulign dans le rapport de la Cour de Comptes. Cependant, sur un certain nombre dautres points, celle-ci est beaucoup plus prudente que le Snateur HAENEL.
58 59

En milliers de voyageurs-kilomtre, fer + route Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.23

50

Ainsi, elle regrette le cot du TER port principalement par les contribuables ; mais aussi linsuffisante connaissance des cots des TER du fait des insuffisances de la comptabilit analytique et (de) la faible qualit de linformation financire fournie par la SNCF 60 Dans ce contexte de forte croissance sur les quinze dernires annes et de la rvolution du modle TER, les limites de ces progressions se font sentir. Elles sont clairement identifies par le Snateur HAENEL en 2007 dans son rapport au premier Ministre (HAENEL, 2007). Elles concernent le dficit dexploitation structurel, la maitrise des cots, le risque daugmentation des charges dinfrastructures, et encore la question des lignes faible trafic. Dans son rapport de 2007, le Snateur pointait galement comme dfi pour les rgions louverture la concurrence et se prononait dailleurs pour lexprimentation de cette concurrence p our les TER. Cette question est dsormais dactualit.

ii. La concurrence : une question politique sensible et inopportune Comme nous le prsentions en introduction dune manire polmique travers lexpression roman rebondissement , le rapport GRIGNON, aprs avoir t command par le Premier Ministre en 2009, a sembl assez inopportun politiquement depuis, puisquil a fallu attendre mai 2011 pour sa remise officielle. Avec un tel calendrier, la mise lagenda est dsormais impossible avant les chances lectorales de 2012. Cette question de louverture la concurrence des transports rgionaux de voyageurs semble politiquement difficile dfendre dans le contexte qui est celui de la fin du quinquennat. Il faut dire que cette question est sensible dans lopinion et quune rforme de cette importance aurait sans doute peu gagner sinscrire dans un contexte politique dj tendu et pr lectoral. Les rcentes ouvertures la concurrence des monopoles publics comme celle du secteur de lnergie engage en 2007, nont pas conduit une baisse des cots, mais au contraire des hausses relativement consquentes pour les usagers. Comme lcrivaient FINON et GLACHANT en 2008, avec llectricit, les avantages de louverture complte sont moins clai rs et les inconvnients sans doute plus nombreux. Les consommateurs ne peuvent attendre autant dinnovations, (). Mais surtout, ils doivent sattendre en France une hausse significative des prix quand seront supprims les tarifs rglements, sans que lon puisse incriminer un mauvais fonctionnement du march. 61 Cette fin des tarifs rglements est en cours en 2011 et la hausse des prix de lnergie faisait les gros titres de la presse dbut 2011. Ajoute au conflit sur les retraites, il nest pas tonnant que la remise officielle du rapport GRIGNON ait t plusieurs reprises dcale. En France, la concurrence est associe bien souvent dans les esprits la drgulation langlaise, notamment pour les chemins de fer, image que lon a du mal dpasser et qui na pourtant plus forcement de lien avec la ralit britannique actuelle. Comme lcrivait E. COHEN dans son rapport au Conseil dAnalyse Stratgique en il y a 10 ans, lorsquun train draille au Royaume60 61

Ibid., p.35 D. FINON, J-M. GLACHANT, La hausse inluctable des prix de llectricit en France. Faut-il corriger les effets de lintgration du march europen ?, 2008, p.3

51

Uni, cest la faute de la privatisation et peu importe que le rseau ferroviaire britannique ait eu surtout souffrir de lindigence des politiques publiques pendant des dcennies. Lorsque le rseau lectrique californien seffondre, cest la faute de la drglementation et peu importe que l es citoyens californiens aient t surtout victimes de leurs autorits de rgulation et de la rigueur des rglementations prises pour des raisons cologiques 62. Ainsi, les problmes de fonctionnements des services publics de transport et dnergie des pays anglo-saxons sont pour lopinion publique franaise associs directement la libralisation et au recul de lEtat, associ, quant lui, la notion de services publics. A. BONNAFOUS du LET adopte la mme position sur la drgulation britannique dans le secteur ferroviaire suite la loi de 1993. Il considre que la scurit a t pointe du doigt comme tant un chec majeur de la rforme 63, alors que son imputation la libralisation est contestable. Il voque plutt un norme retard pris sur lentretien du rseau ds les annes 1930 64. Au contraire avec la privatisation, selon lui les investissements en infrastructures ont doubls en 5 ans (). Le choix de pages au cot complet a permis de couvrir les cots de fonctionnement de linfrastructure Dautre part, il constate la baisse des subventions pour le transport de voyageurs, dans les 4 ans qui ont suivi la rforme 65 .Lexemple britannique serait donc mal interprt et sert de repoussoir, alors que les arguments simplistes selon lesquels les profits deviennent plus importants que la scurit dans un modle libral, trouveraient un chos plus ais dans lopinion franaise. Au-del du caractre potentiellement infond des critiques lgard du modle britannique, il est frappant de constater quen matire de drgulation du secteur ferroviaire, lexemple allemand, pourtant beaucoup plus recevable dans lopinion franaise, nest pas observ. Face ce constat il nous semble primordial de porter un regard critique sur ce qui a t mis en place notamment sur les transports rgionaux de personnes en Allemagne. Nous y reviendrons dans la suite de notre travail (Cf. C. i.). Dans tous les cas, la transition nest en France ni aise, ni termine. La vision dun service public regroupant la fois mission de service public, entreprise publique et statut public de lagent, est toujours en opposition avec la limitation du service public la mission ralise pour le citoyen telle que lentend la Commission Europenne travers la notion de service universel (Cf. A. ii.). Dans ce contexte, on peut aisment concevoir que le passage des missions de services publics, notamment de transport de voyageurs, clairement identifies et inscrites dans un cahier des charges *pouvant+ tre lobjet dune attribution un oprateur public ou priv, sur la base dun mieux disant conomique et financier 66, soit difficile. Cette intgration de la nouvelle ide du service universel, beaucoup plus limit son objet, est tout lenjeu de cette rforme ferroviaire en cours de rflexion. Le rglement OSP a bien pour objet l Obligation de Service Public et non pas la fin du service public en tant que tel. En revanche il sonne effectivement la fin de la conception dun service public tel quil pouvait tre considr en France et la confusion est

62 63

COHEN E., MOUGEOT M., Rapport du Conseil dAnalyse Economique, Enchres et Gestion Publique, 2001, p.183 SOULAGE B. GONNOT F-M., Actes du Colloque louverture la concurrence des marchs ferroviaires, 2011, p.8 64 Ibid., p.8 65 Ibid., p.8 66 COHEN E., MOUGEOT M., Rapport du Conseil dAnalyse Economique, Enchres e t Gestion Publique, 2001, p.183

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parfois entretenue dans ce sens. Ainsi voila ce que lon pou vait lire sur un tract de sud rail il y a quelques annes Le rglement OSP (pour Obligations de Service Public), adopt la fin de lanne 2007, en est la nouvelle illustration. Si lintitul pourrait faire croire quil sagit de dvelopper le service public ferroviaire, cest en fait tout le contraire. 67 Lopposition nait de la vision diffrente du service public ferroviaire en question. La question est donc particulirement sensible, surtout en priode prlectorale. Le discours relatif lvolution de la notion de services publics, sil est fond et comprhensible, est difficile tenir, surtout quand linverse le discours sur la fin des services publics est facile entendre , car rducteur. La question est ici dautant plus sensible quelle concer ne le transport ferroviaire et donc la SNCF, objet schizophrnique, nous le verrons par la suite, dun certain rejet mais aussi servant de rfrence sociale. Outre le contexte pas forcment favorable la mise lagenda de la concurrence dans le service public de transport de voyageurs, la rcente ouverture la concurrence de lensemble du fret ferroviaire, dcrie dans la manire dont elle a t mise en place, cre un prcdant dlicat grer.

iii. Lombre de la rcente ouverture la concurrence du fret ferroviaire sur louverture la concurrence des TER Le fret ferroviaire a t ouvert la concurrence en deux temps en France. Une premire fois en 2003 en application du premier paquet ferroviaire pour le transport de fret international. Le deuxime paquet ferroviaire prvoyant une gnralisation de la libralisation au transport de fret interne au premier janvier 2007 Il sagit dune concurrence sur le march pour reprendre la distinction que nous avons rappel e dans le chapitre premier. C'est--dire que diffrents oprateurs sont prsents sur le mme march. Lors de la transposition du deuxime paquet ferroviaire, la France est en cours de restructuration de lactivit fret de la SNCF et celle-ci est sur le point de recevoir une importante aide publique de lEtat. Dans ce contexte, la France est doublement contrainte de libraliser lactivit fret interne. Comme lcrit D. CHABALIER, le processus europen dlaboration de la politique europenne du rail contraint le ministre franais et loblige libraliser le transport national de fret ferroviaire. Toutefois, le fret ferroviaire national est ouvert la concurrence en France au 31 mars 2006, soit neuf mois avant les exigences europennes du deuxime paquet ferroviaire. Cette stratgie davancer la date de la libralisation du fret national ne sexplique pas par des facteurs purement nationaux, mais nouveau par une stratgie europenne. En effet, la Commission europenne profite de la demande dautorisation daide dEtat du ministre franais des transports pour une restructuration de Fret SNCF. Celle-ci autorise cette aide condition que le

67

Cf. Intgralit du tract de SUD RAIL en annexe 4

53

transport ferroviaire de fret national soit ouvert la concurrence en France ds le 31 mars 2006. 68 Le processus de libralisation du fret ferroviaire a donc t rapide, voire en avance sur son calendrier. Il a par certains gards t peu anticip, et il ny a eu ni exprimentation pralable (alors que la formule venait de faire ses preuves pour le TER), ni dbat, et peu de consensus. On retrouve dans cette libralisation un bon exemple de la position critique quexprimait D. AZEMA, Directeur Gnral dlgu Stratgie et Finances de la SNCF, sur la faon dont louverture la concurrence t ralise en France depuis plus de dix ans. Il rsumait ainsi la mthode utilise : y penser et le faire sans le dire 69 Cela serait un euphmisme de dire que cette rforme a t mal vcue, notamment par la SNCF. Labsence daccord sur lorganisation et la dure du travail ont fait que les arguments du dumping social, comme du manque de scurit des nouveaux oprateurs se sont dvelopps. Un accord sur ces deux points a finalement t conclu en octobre 2008, mais il ne concerne que le fret et ne constitue en aucun cas un accord de branche. Dans tous les cas, ce prcdent du fret ferroviaire a t critiqu par la SNCF et explique aujourdhui certaines rticences pour la libralisation du transport national de voyageurs, notamment la peur lgitime dune perte de rsultats, dune brutale pression sur les cots et de la remise en cause de manire profonde du mode de fonctionnement de la SNCF.

***

Le rapport du Snateur GRIGNON tait fortement attendu sur un certain nombre de points susceptibles de bloquer la libralisation des TER et notamment les peurs issues de lexprie nce de la libralisation du fret ferroviaire. Lexercice ntait pas ais. Le texte aujourdhui disponible apporte un certain nombre de rponses sur les modifications mettre en place pour permettre une exprimentation de la concurrence pour les TER.

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CHABALIER D., Libralisation des secteurs de fret ferroviaire franais et allemand : indpendance et corrlation des volutions sous une pression europenne, 2007, p.11 69 SOULAGE B. GONNOT F-M., Actes du Colloque louverture la concurrence des marchs ferroviaires, 2011, p.8

54

B. Le rapport GRIGNON : vers un acte 2 de la Rgionalisation ?

Attention, sujet sensible ! A moins d'un an des lections prsidentielles, la possible fin du monopole de la SNCF dans les TER revient sur le devant de la scne. Rien de tonitruant nanmoins, ce retour se fait discrtement (). 70 Cest ainsi que les Echos saluaient la sortie du rapport GRIGNON, attendu depuis bientt deux ans. Le sujet est effectivement sensible, mais na pas suscit de nombreuses ractions dans les mdias non spcialiss. La mise lagenda discrte semble russie. Entre volontarisme politique et obligation de proposer prochainement une mise en conformit du droit franais, le rapport du snateur GRIGNON avait t command en 2009 par le Premier Ministre A la date de rdaction de ce mmoire le rapport GRIGNON est disponible dans sa version provisoire depuis prs de deux ans et vient dtre officiellement remis, dans une version trs lgrement amende, au Secrtaire dEtat aux Transports. Il permet de mesurer les dispositions envisages pour une exprimentation de louverture progressive la concurrence du transport rgional de voyageurs, ainsi que le cadre social prconis pour cette modification de la LOTI. Il sort ainsi suffisamment tardivement pour ne pas tre lordre du jour avant 2012 et suffisamment tt pour laisser la SNCF le temps de danticiper les rformes venir.

i. Des prcisions importantes en matire de rgles sociales De nombreuses questions se posent quant la faisabilit de lentre de nouveaux oprateurs sur des marchs dtenus par le monopole SNCF. Parmi celles-ci, les deux principales concernent dune part le transfert ventuel des personnels SNCF au nouvel entrant et les conditions dun tel transfert, et dautre part le transfert du matriel roulant utilis. Sur le premier point le rapport Grignon fait un certain nombre de propositions En ce qui concerne les contrats de travail, le rapport prconise que le principe soit inscrit dans la loi du transfert des contrats de travail des salaris l'occasion de la reprise d'un service de transport ferroviaire de voyageurs par un nouvel oprateur. 71 Ce transfert serait facultatif pour les agents et salaris et le rapport GRIGNON se positionne pour que la loi garantisse lagent relevant du statut SNCF le maintien de certains avantages du rgime (prvoyance, scurit sociale, rglement de retraite spcifique, etc.), son retour la SNCF sil est licenci pour des motifs conomiques, et enfin que perdure son droit l'avancement d'chelon l'anciennet prvu par le statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel. 72 Le rapport propose, en plus du volontariat, des critres pour dterminer le choix des salaris, notamment la part de l'activit consacre dans son emploi par l'agent ou le salari au service
70 71

Les Echos, 19 mai 2011 GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.92 72 Ibid., p.92

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concern (par le changement doprateur)73, critre auquel il propose dajouter les critres de l'article 10 de la loi portant rforme portuaire () : anciennet dans lentreprise, qualification professionnelle, qualits professionnelles apprcies par catgories professionnelles, perspectives professionnelles 74 75. Un deuxime aspect important du rapport en matire sociale est de proposer, comme cela est rclam par la direction de la SNCF et par les nouveaux entrants, la ngociation dune convention collective de branche. Il faudrait ainsi introduire un article permettant cet accord de branche dans le Code des Transports afin de droger aux articles L.2233-1 3 du mme Code. Un tel article note le rapport constituera la base lgale dun accord collectif de travail de la branche du transport ferroviaire sur le transfert en cas de succession doprateurs. 76 Si, comme lcrivaient Les Echos le 19 mai 2011, Le rapport n'a () rien d'un brlot 77, y compris dans son volet social, la conclusion dun accord de branche ncessitera, le rapport GRIGNON en fait mention, labrogation de la loi du 3 octobre 1940 et les dispositions lgislatives qui excluent le personnel sous statut des tablissements industriels et commerciaux du droit commun de la dure du travail 78. Cette condition de suppression de cette disposition lgislative nest pas anodine et risque de ne pas laisser les formations syndicales insensibles. Ces propositions contenues dans le rapport peuvent sinterprter de diffrentes faon. Une premire interprtation est que la commission GRIGNON souhaite protger la SNCF qui risquerait dtre doublement pnalise en perdant des marchs tout en conse rvant une masse salariale coteuse et sans utilit directe, dautant que le reclassement de certains cheminots de la branche fret ont dj eu lieu ces dernires annes, notamment linfrastructure. Une autre interprtation et la volont dviter de rpter lerreur commise lors de la libralisation du fret et laccusation de dumping social. Il y a certainement un peu des deux raisons. Notons que des dispositions du mme ordre ont t prises dans ce sens en Sude. Le CERTU note ainsi qu la suite dun changement de titulaire dun rseau de transport sudois, le personnel est protg par deux dispositifs principaux : la lgislation sur le maintien des droits des travailleurs et les conventions collectives. Le nouvel exploitant est lgalement oblig de reprendre le personnel de lexploitant sortant (comme dans beaucoup dautres pays) avec un niveau de salaire au moins quivalent celui accord par le prcdent employeur. En cas de transfert dentreprise, dactivit ou de partie dactivit, les conditions de travail prvues par les conventions collectives doivent tre maintenues par le nouvel employeur durant une priode qui peut aller jusqu un an aprs le transfert ; ce nest pas la convention collective mais ses
73 74

Ibid. p.93 La loi n2008-660 du 4 juillet 2008 portant rforme portuaire porte notamment sur les conditions de transfert des contrats de travail drogatoires au droit commun (transfert de lactivit des Ports Autonomes ayant statut dEPIC des entreprises de droit priv). Le Rapport GRIGNON propose de sen inspirer pour le transfert des contrats des personnels statutaires de la SNCF. 75 Ibid. p.93 76 Ibid. p.93 77 Les Echos, 19 mai 2011 78 GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.94

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conditions qui suivent lemploy. Cependant une disposition lgislative prvoit que les salaris qui sopposent un tel transfert peuvent dcider de rester chez leur premier employeur. 79

ii. Des prcisions sur le transfert du matriel roulant La question de la proprit du matriel roulant est aussi fondamentale pour permettre une ouverture relle la concurrence. En effet le matriel roulant, de par les investissements consquents quil reprsente et la lenteur du processus de production, constitue une barrire lentre majeure pour de nouveaux entrants. Le rapport GRIGNON apporte un certain nombre de prcisions sur la situation actuelle et formule des propositions. Ainsi, actuellement, la SNCF est dans la grosse majorit des cas propritaire du matriel ( 93%), mais les situations de financement sont varies. On constate globalement un effort important de financement de la part des rgions, comme le montre le graphique cidessous (Figure 9)

Investissements en matriels roulants TER (M)

1200 1000 800 600 400 200 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (budget)

financements rgions
Figure 9 Investissements en matriels roulants TER
80

financements SNCF

Au sein des investissements en matriel roulant, il faut distinguer diffrentes situations. Le matriel ancien a t financ par la SNCF dans son intgralit il sagit du matriel roulant qui a t acquis, gr et entretenu par la SNCF avant la rgionalisation ferroviaire et ce jusquen 1997 environ. 81 Une partie du matriel a t financ en partie par les rgions par le biais des subventions dquipements verses la SNCF.

79

CERTU, Organisation et financement des transports publics terrestres de voyageurs en Europe, Fiche n 1 La Sude, 2010, p.8 80 GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.34 81 Ibid., p.34

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Le matriel rcent (depuis la conclusion des derniers contrats dexploitation) est financ intgralement par les rgions. Pour ce matriel, une convention spcifique passe entre la Rgion et loprateur historique, distincte de la convention d'exploitation, fixe les modalits de financement et dutilisation du matriel. 82 Le rapport prcise que Ces conventions stipulent gnralement des modalits de reprise du matriel par la Rgion. 83 Enfin, le matriel financ en crdit bail84 par les rgions est la proprit de ltablissement financier ayant financ son acquisition. Il est mis la disposition de la SNCF mais la Rgion est locataire en titre du matriel. Le rapport prconise que la proprit du matriel roulant principalement affect aux services concerns par lexprimentation, () soit transfre *aux Conseils Rgionaux+, le cas chant moyennant lindemnisation de loprateur historique 85. Il ne sagit pas dans cette prconisation que du matriel financ par les rgions, mais de lensemble du matriel. Ceux-ci tant considrs dans cette optique comme des biens de retours 86 Concernant le nouveau matriel acqurir, le Rapport GRIGNON considre que la dcision appartiendra aux AOT, lors des appels doffres, de dfinir () les solutions quelle(s) souhaite(ent) 87 entre lacquisition et la mise disposition, la location ( des compagnies spcialises sur le modle des ROSCOS88 ou par crdit-bail des tablissements financiers), ou la prise en charge du matriel par loprateur

iii. La Divergence SNCF Nouveaux entrants sur le cadre social organis bien plus que sur la concurrence en soi Dans labsolu, la divergence ne concerne pas la concurrence en elle-mme. Celle-ci est en tous cas une ralit dj vcue par lentreprise SNCF, mme si cela est certainement plus le cas de la direction du groupe que de lensemble des salaris. Ainsi, sexprimant sur le projet stratgique du groupe pour 2010-2012 lors du Colloque LITRA Bern en septembre 2009, Guillaume PEPY, Prsident de la SNCF, annonait que La SNCF [allait]

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Ibid., p.35 Ibid., p.35 84 Crdit-bail : Mieux connu sous le nom de " leasing ", il s'agit d'une opration financire par laquelle une entreprise donne en location des biens d'quipement, de l'outillage, une voiture automobile ou des biens immobiliers un preneur qui un moment quelconque du contrat mais, le plus souvent l' chance, peut dcider de devenir propritaire du ou des biens qui en ont t l'objet. Le contrat contient donc de la part du bailleur, une promesse unilatrale de vente dont la ralisation reste subordonne au paiement du prix fix l'avance augment des intrts et des frais. En cas de cession de biens compris dans une opration de crdit-bail, le cessionnaire est tenu des mmes obligations que le cdant qui reste garant de l'excution du contrat. (Source dictionnaire-juridique.com) 85 Ibid., p.52 86 Ibid., p.38 87 Ibid., p.37 88 Rolling stock companies (ROSCOs) own the actual trains that run on the rails. It is their job to work with the train operating and freight companies to determine the sorts of engines, carriage and trucks required to deliver the desired customer services. (Source : British office of rail regulation rail-reg.gov.uk)

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sadapter la concurrence sur tous les mtiers, sy prpare sans renier les valeurs qui la caractrisent. Cest notre projet stratgique Destination 2012. 89 Si la question de la concurrence nest pas rsolue dans lensemble du personnel de lentreprise et fortiori dans les centrales syndicales qui, dans une certaine mesure, cogrent la SNCF, celleci nest pas rellement la pierre dachoppement. La SNCF est ltranger dans une situation de concurrence sur de nombreux marchs, notamment au travers de sa filiale Kolis, et elle fait partie du quotidien des stratges du groupe. Dans ce contexte, se pose plutt la question des statuts des personnels et du cadre social des salaris de la SNCF vis--vis de ses comptiteurs dont les salaris ont un statut diffrent. Il nexiste pas ce jour daccord de branche et les concurrents prsents et venir ne sont pas dans des situations comparables. Dans un courrier du 18 fvrier 2011 Mme Nathalie KOSCIUSKI-MORIZET, Ministre de l'cologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement, Guillaume PEPY plaide pour un cadre social harmonis qui appliquerait aux nouveaux entrants les quilibres de la SNCF afin dviter tout dumping social et pour des raisons de scurit. Il crivait ainsi : cette dcision de lEtat permettrait dviter un dveloppement de la concurrence fond sur le seul dumping social . Elle permettrait aussi aux partenaires sociaux de prendre leurs responsabilits en toute connaissance de cause. Elle est indispensable ds cette premire tape de ngociation sur le transport international de voyageurs. Cette ngociation influera en pratique sur le contenu des ngociations venir, dans le cadre de louverture la concurrence du transport de voyageurs sous contrat de service public (transport rgional et trains dquilibre du territoire). 90 Dans un article de Ville, Rail et Transports, P. CARDO, prsident de lAssociation Franaise du Rail (AFRA), association qui regroupe les nouveaux entrants sur le march franais, formulait une rponse cette position du prsident de la SNCF dans les termes suivants : Le prsident de la SNCF interprte cette orientation en exigeant que la ngociation couvrant lensemble des salaris et des oprateurs du secteur se rfre aux seules rgles en vigueur aujourdhui au sein de loprateur historique 91. On comprend que le dsaccord porte sur la notion de cadre social harmonis et donc sur la convention de branche que lensemble des structures app ellent de leurs vux. La ncessit de mettre en place un accord de branche est une proccupation partage, le contenu de cet accord ne lest en revanche pas.

iv. Le retour de lexprimentation ? Le recours lexprimentation est nouveau lordre du jour avec l a publication du rapport GRIGNON le 18 mai 2011. Cela devient mme lobjet du rapport final si on le compare la version provisoire du document. Dans lnonc des sujets traiter par le comit on retrouve donc logiquement lexamen du primtre des services concerns par une ventuelle

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PEPY G., Trame dintervention du Prsident, Colloque LITRA, 24 septembre 2009, Bern, p.2 PEPY G., Courrier du 18 fvrier 2011 Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'cologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement 91 Ville, Rail et Transport, La SNCF et les nouveaux entrants en discorde sur le cadre social harmonis, 2011, p.8

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exprimentation 92. Ce rapport envisage donc comme seule solution possible le recours lexprimentation. Il ne sagit pas dune solution possible parmi dautre s mais de la seule envisage. Il sagit bel et bien de la faisabilit de lexprimentation et non pas de la faisabilit de la concurrence. Ainsi, le prsent rapport a pour objet denvisager lensemble des conditions de faisabilit dune exprimentation portant sur louverture la concurrence des services ferroviaires rgionaux de voyageurs, en examinant les points dlicats traiter et en identifiant un dispositif acceptable par lensemble des acteurs du secteur ferroviaire. () 93 De quelle exprimentation sagit-il ? Les formes de la concurrence pour le march sont diverses puisquau final tout dpend du march envisag. Y -a-t-il un risque que les lignes rentables soient ouvertes la concurrence quand les liaisons non rentables resteraient exploites par le monopole historique et fortement subventionnes par les rgions ? Faut-il raliser une exprimentation nouveau sur certaines rgions, ou de faon globale ? Faut-il exprimenter sur une ligne ou sur un ensemble de lignes dun rseau rgional ? Autant de questions qui montrent la ncessit de prciser lexprimentation souhaite. Le rapport GRIGNON, dans sa version finale, a souhait poser un certain nombre de principes pour cette exprimentation. Lobjectif tant que lexprimentation envisage ne saurait avoir pour consquence de laisser les oprateurs oprer les liaisons de leur choix. Il sagit bi en au contraire doctroyer aux rgions, autorits organisatrices de ces services, la libert de choisir leur prestataire , sur la base dun primtre dexploitation dfini par elles. 94 Les prcisions apportes par le document final par rapport la version provisoire montrent que cette question est fondamentale. Dune manire gnrale, lide selon laquelle seule les lignes ou ensembles de lignes particulirement rentables du fait de leur frquentation soient ouvertes lexprimentation est carte. Ainsi, une exprimentation limite des lignes conomiquement rentables napporterait () aucune valeur ajoute. Quel intrt en effet de constater le succs dune exprience si la situation de dpart fonctionne dj ? Dune manire gnrale, le rapport considre quil serait pertinent que les services mis en concurrence concernent lexploitation dun groupement de lignes cohrent territorialement et conomiquement viable 95 ou, pourquoi pas, que celle-ci concerne des lignes ayant un faible trafic. Cest en effet dans cette mesure que les diffrences avec lexploitation par loprateur historique peuvent, ou pas, apparaitre. Cette position du rapport est particulirement intressante, dautant plus quil propose de la coupler avec un e pratique de transfert progressif du risque trafic de lAOT lexploitant, sur le modle de ce qui a pu se faire en Allemagne ou en Grande-Bretagne.

92

GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.4 93 Ibid., p.6 94 Ibid., p14 95 Ibid., p16

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Quant lexprimentation de louverture la concurrence sur lensemble dun rseau rgional, elle serait selon le rapport a priori plus complexe grer pour lautorit organisatrice, alors mme que ce serait la premire fois quune telle procdure serait lance. 96 On peut galement considrer queffectivement cette solution, outre sa difficult de mise en uvre pour un nouvel entrant, aurait une consquence importante, brutale, et non souhaitable sur lactivit de la SNCF. Enfin, il ne faut pas non plus perdre de vue que la concurrence pourrait galement tre exprimente sur certaines fonctions. On sintresserait alors un allotissement fonctionnel et non plus gographique (GRIGNON 2011). Il pourrait sagir de la maintenance, des services en gare, etc. qui seraient distingus de lexploitation pure. Le rapport note cependant, les limites dun tel allotissement et les risques potentiels pour la scurit ferroviaire qui pourraient en dcouler. Il souligne galement lintrt des entreprises ferroviaire potentielles pour des appels doffres non limits la lexploitation pure afin de leur donner une relle marge de manuvre sur le service et les cots.

96

Ibid., p16

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C. Un jeu somme nulle qui rend la mise lagenda de la concurrence dlicate

Le passage dune rgionalisation gagnant - gagnant un jeu somme relativement nulle pour la concurrence fait que la mise lagenda politique sannonce dlicate mme si elle est pousse par la Commission Europenne et que la fentre dopportunit existe peut-tre en termes dagenda (cf. D. v.). Le jeu est somme nulle si lon considre que labsence de rserves de trafic importantes pour le transport rgional de voyageurs combine la rgionalisation couronne de succs et ltat actuel des infrastructures, ne permet pas aujourdhui desprer des gains importants en termes de trafics, gains qui seraient mme de maintenir la position de la SNCF sur le march et de rendre louverture la concurrence plus aise mettre en place. Pour autant, lhypothse dintroduction dun nouvel oprateur, plus performant commercialement ou en termes de cots, vient remettre en question cette ide de labsence de marge de progression. Cest dailleurs tout lintrt de cette nouvelle hypothse. Il reste que ces marges sont limites. De plus, le systme de financement est plein dinconnus. Si la rgionalisation t relativement couronne de succs ce fut, au moins en partie, grce limportant engagement financier de lEtat. Ainsi, la compensation du transfert de comptences *+prise en compte dans la dotation gnrale de dcentralisation attribue aux rgions, est constitue : du montant de la contribution pour lexploitation des services transfrs ; du montant de la dotation complmentaire ncessaire au renouvellement du parc de matriel roulant affect aux services transfrs ; du montant de la dotation correspondant la compensation des tarifs sociaux mis en uvre la demande de ltat. 97 Le modle allemand douverture la concurrence du ferroviaire rgional est souvent montr comme exemple suivre. Pourtant, les marchs ferroviaires sont fort diffrents et ces diffrences viennent relativiser toute ide de reproductibilit de la rforme allemande.

i. La France nest pas dans la situation de lAllemagne Les Lnder allemands peuvent depuis janvier 1996 procder par appels doffre pour dterminer lexploitant des services de transports ferroviaires. Cela nest pas une obligation lgale et ce droit na t utilis par les Lnder que progressivement. Comme la not le rapport GRIGNON, les appels doffres ont tout dabord concern des portions limites du rseau mais lexprience aidant, les Lnder ont progressivement lanc des appels doffres sur des rseaux de plus en plus tendus. 98 Si la Grande-Bretagne sert de repoussoir lide de libralisation du transport ferroviaire de voyageurs, le modle allemand est de plus en plus regard par les responsables politiques et les

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Article 125 de la loi SRU GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.15

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rgions franaises comme un exemple prendre. Il y a une forte demande de connaissance du systme mis en place en Allemagne, en tmoigne le voyage organis en juin 2011 par lAssociation des Rgions de France (ARF). Dune manire gnrale, louverture la concurrence du ferroviaire en Allemagne a t vcue de manire moins douloureuse quen France. Certes le processus est progressif et ancien, cependant, les caractristiques du march allemand font que la DB a continu progresser sur le march allemand. Cela est particulirement vrai sur le transport rgional de voyageurs. Ainsi, dans un rapport sur la concurrence de 2010, DB AG considre que DB Regio a remport de nombreuses procdures dappels doffre en 2009, gagnant 62 millions de train-kilomtres, lquivalent de 77% des 80 millions de train-kilomtres mis en concurrence par les autorits organisatrices dans diffrents procdures. Ce chiffre confirme nouveau que lintroduction de la concurrence nest en aucun cas un dsavantage pour loprateur historique. La DB a remport ces marchs malgr le favoritisme dlibr en faveur des nouveaux entrants dans certaines procdures dattribution. 99 Le succs de la mise en uvre de la concurrence dans les transports rgionaux parat vident au regard des chiffres. Et la DB autant que les nouveaux entrants sen flicitent. Ainsi, C. DU PELOUX, Directeur Gnral de Veolia Transports disait lors dun colloque sur louverture la concurrence des marchs ferroviaires, le 11 janvier 2011 Paris, en quinze ans, le bilan est le suivant : 500 km de lignes supplmentaires cres, 300 gares ouvertes, 45% daugmentation de la frquentation et 20 30% de diminution des subventions publiques. De plus, loprateur public, la DB, se porte trs bien. Celle-ci occupe 80% du march et est toujours trs conqurante. () Dautre part, nous ne dplorons aucun dumping social. 100 Comme lcrit L. GUIHERY, Lexprience allemande est claire sur un point : louverture la concurrence est susceptible de dvelopper loffre ferroviaire rgionale, de susciter des innovations commerciales et tarifaires et de limiter le niveau des subventions publiques. 101 Il ne faut pas stonner des diffrences de temporalit entre la France et lAllemagne dans la libralisation du transport ferroviaire rgional. Nous avons vu que la France a libralis son secteur fret la fois sous la pression europenne et du fait du contexte national de soutien cette branche. En Allemagne la libralisation du fret a t largement anticipe sans demande europenne spcifique. Ainsi, lorsque la libralisation dbute au 1er janvier 1994, lEurope ne requiert pas sa totale libralisation mais simplement la sparation comptable de la gestion de linfrastructure et de lactivit de transports (CHABALIER, 2007 ). Cest le contexte interne de runification qui explique en partie cette anticipation. Il existait une opportunit au niveau national. Comme le note D. CHABALIER, il aurait t difficile de lgitimer les dficits de monopoles publics de lOuest, en mme temps quils taient privatiss lEst. 102 Les diffrences de temporalit sexpliquent de la mme faon pour la libralisation du transport rgional de

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DB AG, Competition Report 2010, 2010, p.20 SOULAGE B. GONNOT F-M., Actes du Colloque louverture la concurrence des marchs ferroviaires, 2011 p23. 101 GUIHERY L., Transport ferroviaire rgional en Allemagne : Lexemple de la rgion de Leipzig, 2011, p.18. 102 CHABALIER D., Libralisation des secteurs de fret ferroviaire franais et allemand : indpendance et corrlation des volutions sous une pression europenne, 2007, p. 8
100

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voyageurs. Tout dpend de la fentre dopportunit nationale. Il ny a donc pas retard de la France ou avance de lAllemagne.

Le tableau idyllique de la libralisation des transports ferroviaires rgionaux allemands doit cependant tre relativis. Un certain nombre de questions ne sont pas tranches aprs des annes douverture la concurrence. Celle-ci est toujours en cours, ne serait-ce que parce que les AOT ont mis du temps voluer vers la concurrence. Aujourdhui, il ny a pas de convention collective commune pour les salaris de la DB et des compagnies prives. Le dialogue social lallemande, qui ne nous a pas habitu la grve na pas empch en octobre 2010 des grves davertissement 103 la fois par les cheminots de la DB et des concurrents privs sur la question des conditions salariales uniques pour lensemble des entreprises ferroviaires. Un nouveau mouvement en fvrier 2011 lappel du syndicat des conducteurs de trains GdL rclamait lui aussi un accord salarial pour les 26.000 conducteurs de trains de la DB et de six concurrents privs, qui paieraient moins bien leurs conducteurs (notamment une filiale de Veolia et Kolis). Lide dalignement des niveaux de rmunrations sur celles de lancien monopole nest dont pas aussi franaise que lon veut parfois le dire et largument du dumping social nest pas non plus spcialement franais. Dautant que comme le prcise L. GUIHERY, DB AG souhaite embaucher son personnel roulant par lintermdiaire dune filiale, afin dviter la convention collective DB AG. De cette manire, elle pourrait rduire ses cots et, affirme-t-elle, augmenter ses chances de remporter les appels doffre. Il semblerait aussi que la DB AG veuille faire aussi appel des intrimaires. 104. La question de la dure des contrats que nous soulignions dans le premier chapitre nest pas non plus forcement rsolue. Ainsi, dans la rgion de Leipzig, Veolia a obtenu un contrat pour 2 ans, prcise son manager, et il indique quon ne peut exiger daucune entreprise sur la base dun contrat de 2 ans de se procurer pour 50 ou 60 millions deuros de matriel roulant. 105.

Une fois dsacralis le modle allemand de libralisation, il reste quil y a des leons tirer et des lments prendre en compte, notamment le besoin des deux cots du Rhin davoir un cadre social harmonis priori et non pas postriori. La France a encore toute la latitude possible pour russir cela. Il faut aussi bien intgrer que les deux situations sont diffrentes, il faut prendre garde ne pas vouloir transposer directement un systme dans un autre pays. Ainsi la culture de la mobilit et de la polyvalence du personnel de la DB nest pas quivalente celle des cheminots franais dans
103

Les grves dites davertissement (Warnstreik en allemand) doivent tre courtes et sinscrire au sein dun contexte de ngociations 104 GUIHERY L., Transport ferroviaire rgional en Allemagne : Lexemple de la rgion de Leipzig, 2011, p.20 105 Ibid., p.18

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une SNCF trs organise sur ses diffrents corps de mtiers. Cela sest vu dernirement dans la minorit des agents du fret SNCF ayant accept de rejoindre linfra SNCF ou dautres corps. Indpendamment de la culture des personnels, les niveaux de trafics et de cots sont dj fortement diffrents au dpart, et lAllemagne compte trois fois plus de trafic rgional sur un rseau maill beaucoup plus finement et nettement moins centralis. Quant au cot unitaire des trains rgionaux pour les AOT [il] est [de] 65 % plus lev en France quen Allemagne. () En effet, le cot unitaire moyen pour les AOT revient 10,30 en Allemagne quand il est de 17,20 en France. Les charges d'infrastructure ne sont pas la cause de cette diffrence, tant en moyenne de 4,50 par train-km en Allemagne contre 4,60 en France. Soustraire les charges dinfrastructure pour les transports rgionaux permet de saisir le gouffre qui existe entre les deux pays sur leurs cots dexploitation. Lensemble des cots nets des services rgionaux hors infrastructure slve en effet 5,80 par train-km en Allemagne contre 12,40 en France. Enfin, il convient de prciser que le taux de couverture des dpenses par les recettes du transport rgional est galement meilleur outre Rhin : la vente de billet y couvre un tiers des cots, contre peine un quart en France. 106 Cela souligne bien la diffrence de situation entre la France et lAllemagne, mais cest aussi un e manire dire que la France a dautant plus besoin dinnovations technique s et tarifaires et dune baisse son niveau de financements public.

ii. Comment consentir un recul de la SNCF sur le sol franais ? Louverture la concurrence est galement dlicate car elle est synonyme en France dun fort risque de recul de lentreprise publique historique. Ce recul concerne le territoire franais uniquement puisque que la SNCF sintgre dans des marchs concurrentiels ltranger. Les sentiments de lopinion vis--vis de la SNCF sont contrasts et complexes. Il sagit de notre point de vue dun mlange de cristallisation des nervements vis--vis des dysfonctionnements de la socit SNCF, autant que dune rfrence sociale gardienne des acquis sociaux de la socit franaise toute entire. La position de lopinion franaise serait schizophrnique vis--vis de la SNCF. Il nest pas tonnant, ds lors, que le rapport GRIGNON soit prcis sur le volet social de cette ouverture la concurrence. Celle-ci ne pourra se faire que si le cadre social est repens pour le secteur ferroviaire. Dautant que lide mme douverture la concurrence est, nous lavons rappel, politiquement trs sensible car elle saccompagne, tort ou raison, dun sentiment de perte dun service public. En tmoigne cette prise de position suite la sortie du rapport Grignon du prsident de la commission transports et infrastructures de lAssociation des Rgions de France (ARF). Il estime ainsi que lexprience de plusieurs pays europens, dont la GrandeBretagne, doit inciter les promoteurs du tout libral la prudence et que la rforme doit passer par un renforcement du service public du transport local de voyageurs passant par une
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LEVEQUE J., SEGURET S., Les contributions publiques au financement des systmes ferroviaires en France et en Allemagne, 2007, p.15

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rgionalisation accrue de sa gestion 107. La position officielle du Parti Socialiste va galement dans le sens dune opposition entre logique de service public et con currence. Ainsi, Bernard SOULAGE, secrtaire national aux transports, ragissant galement aux propositions du rapport GRIGNON, rsume la ligne du PS ainsi : Nous ne pensons pas que [la concurrence] soit un lment qui puisse amliorer les choses, cela peut mme tre contre productif. Nous privilgions toujours la logique de service public 108. La question de la concurrence est systmatiquement mise en opposition dans le discours avec celle de service public. Il sagit pourtant dautoriser les Rgions passer des conventions de services publics avec dautres oprateurs que la SNCF. Cependant la SNCF est associe dans limaginaire collectif et politique au service public ferroviaire. La question est donc videment politique. Elle lest dautant plus que comme nous le disions, la France nest pas dans la situation de lAllemagne et que , de fait, une ouverture la concurrence conduirait plus probablement un recul de la SNCF et non pas une progression exponentielle des trafics permettant loprateur historique de se maintenir. Il sagit de partager avec les nouveaux entrants un gteau qui ne grossit plus, les termes de lquation sont donc beaucoup plus dlicats.

iii. Lexprimentation comme phase dapprentissage Lhistoire rcente de la rgionalisation joue en faveur dun nouvel pisode dexprimentation. Dautres arguments vont dans le sens de cette solution et de cette transition souple du fait de la complexit de lquation conomique rsoudre. Lenjeu est double puisquil sagit de fait de lapprofondissement de la rgionalisation et de mnager la SNCF dans la fin de son monopole. On comprend pourquoi le rapport GRIGNON est au final un rapport sur lexprimentation de la concurrence et non pas sur la concurrence elle-mme. Ce que le rapport propose cest une phase dapprentissage. Dans un rcent article Y. CROZET et C. DESMARIS posent dailleurs la question de lapprentissage. Ils confirment ce que nous avons dj affirm, savoir quil sagit dune posture nouvelle de la puissance publique 109 lorsquelle est mise en place en 1997 suite au rapport HAENEL. Elle est aujourdhui toujours aussi drogatoire aux pratiques franaises. L e fait quelle soit propose dans la version dfinitive et publique du rapport GRIGNON nest pas anodin. Il prend acte de son succs lors de la rgionalisation et compte transformer lessai dans louverture la concurrence. Dans leur article, Y. CROZET et C. DESMARIS proposent dailleurs que cette exprimentation soit poursuivie lors de lacte II de la rgionalisation, acte II qui se traduit par louverture progressive la concurrence. On peut avancer diffrentes raison cette proposition de nouvelle phase dexprimentation et notamment trois principales.

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Ville, Rail et transport. TER : le rapport Grignon prpare la fin du monopole de la SNCF, 01 juin 2011, p.32 Ibid., p.32 109 CROZET Y., DESMARIS C. Le transport ferroviaire de voyageurs : un processus collectif dapprentissage, 2011, p.3

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Tout dabord, celle-ci a fonctionn par le pass et permis une transition relativement souple vers la rgionalisation. Lensemble des acteurs saccorde pour dire que celle -ci fut un succs aussi bien sur la qualit de service vis--vis des usagers, les conomies dargent public ou encore la paix sociale de la SNCF, qui politiquement nest pas anodine. Face ce constat la tentation dutiliser la mme recette politique pour poursuivre la rforme du service public rgional de transport de voyageurs peut tout fait sentendre. Ensuite, la premire exprimentation et la gnralisation qui la suivie a permis aux rgions de beaucoup progresser dans leurs comptences et leurs capacits de gestion du TER ainsi que de se positionner comme des interlocuteurs lgitimes vis--vis de la SNCF. Pour autant, malgr la charge financire importante que reprsente le TER, rien nindique que les excutifs rgionaux soient prts pour un changement radical du systme TER alors que certains dentre eux cherchent encore leurs marques. Nous tudierons dailleurs dans un dernier chapitre le cas de la Rgion Rhne-Alpes, particulirement intressant sur ce sujet. Dores et dj il nest certainement pas faux de considrer quune transition souple avec exprimentation sur quelques lignes ou ensembles de lignes comme le propose le rapport GRIGNON, sera plus mme de motiver les Conseils Rgionaux car favorisant un changement progressif des quilibres plutt quune rvolution. Enfin, et largument nest pas des moindres, il nest pas envisageable politiquement que la SNCF perdre de trop grosses parts de march brutalement. Nous lavons dit dans le paragraphe prcdant, les volutions de la SNCF sont porteuses denjeux bien au-del de lEPIC lui-mme. Dans ce contexte, un rapport qui propose un recours lexprimentation tait moins risqu quun rapport proposant louverture la concurrence. Le rapport GRIGNON est donc dans la droite ligne de ces analyses en proposant, sur le modle de ce qui a pu se faire en Allemagne une ouverture progressive la concurrence dont le premier stade serait lexprimentation. Ainsi, lexprimentation portant sur les services rgionaux ne saurait se faire unilatralement dun bloc, sous peine de crer des difficults dirimantes. (). Quant la proportion de services propose par les rgions, elle doit tre a priori tendue progressivement. 110

iv. Exprimenter sur des sous ensembles du rseau : des prcdents franais couronns de succs Le monopole de la SNCF sur le transport rgional de voyageurs supporte quelques exceptions actuellement. Il est ainsi souvent fait rfrence aux lignes Guingamp - Carhaix (n 485 000) et Guingamp - Paimpol (n* 486 000), toutes deux exploites par la socit CFTA (Chemins de fer et transport automobile). Cette exception mrite que lon sy intresse car elle est rvlatrice dun sous systme ferroviaire rural devenu non intressant conomiquement pour la SNCF et non soutenable. Lexploitation de
110

GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p19

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la ligne avait t confie la CFTA, socit prive, intgre par la suite au groupe Connex devenu Veolia Transport, par le biais dun contrat daffermage. Comme lexprime J ean SIVARDIRE, Prsident de la Fdration Nationale des Associations dUsagers de Transports (FNAUT), la surprise gnrale, la CFTA avait sauv la ligne dune disparition certaine par un double succs : dune part une rduction des cots dexploitation de plus de 20 % grce lutilisation dun autorail conu pour tre exploit par un agent unique polyvalent, la fois conducteur, receveur et responsable du petit entretien, dautre part une hausse suprieure 20 % du volume de la clientle grce une action commerciale proche du terrain (de meilleures correspondances Guingamp, une adaptation des horaires pour capter la clientle scolaire). 111 Lide sous jacente est que la SNCF nest pas forcment performante pour les lign es faible trafic de voyageurs, et quun autre modle conomique que le sien peut tre possible et plus soutenable conomiquement. Ce nest pas une conclusion fort diffrente de celle des dfenseurs dune libralisation progressive sur certaines sous sections du RFN. Dans une valuation des Oprateurs Ferroviaires de Proximit (OFP) ralise en 2010, P. NIERAT et C. RUBY de lINRETS, reviennent sur la situation spcifique de ces deux lignes bretonnes et font une valuation rvlatrice de lexploitation par la CFTA. Le contrat daffermage tait le seul moyen, avant la loi relative lorganisation et la rgulation des transports, pour un OFP, dexcuter lui-mme la maintenance des voies du rseau ferr national sur lesquelles il circule. Daprs Jean JAFRRENNOU, CFTA est largement mcanis, et certains de ses employs polyvalents sont forms aux tches lies linfrastructure. Les conducteurs peuvent conduire du fret, des trains de voyageurs, ou entretenir le matriel. 112. La question des cots est intressante. On apprend ainsi que au dbut des annes 1980, alors que la SNCF calcule les cots de cette desserte sous-traite non pas en cot rel mais par un modle thorique de calcul prenant en compte ses propres cots, trouve ces services trop chers et instaure un coup darrt dans la desserte : moins darrt desservis, moins de frquence. Lide dun autorail co nomique fait alors son chemin, et lt 1990, trois A2E sont mis en service, de facture rudimentaire mais tout de mme confortables, selon Jean JAFFRENNOU. Les cots rels dexploitation savrent alors 2,5 fois moins chers que le modle de calcul SNCF, pour peine plus quune desserte par autocar. 113 La CFTA exploite depuis 1974 une autre ligne sur un modle similaire : celle des chemins de fer de Provence entre Nice et Digne-les-Bains. Cette ligne, bien qu fort caractre touristique, conserve une exploitation commerciale classique. Une convention de dlgation de service public a t signe pour huit ans en juillet 2005 entre la Compagnie Ferroviaire du Sud de France (filiale de la CFTA) et le SYMA (Syndicat Mixte Mditerrane-Alpes), puis directement avec la Rgion PACA.114

111

Propos attribus Jean SIVARDIRE, prsident de la FNAUT. http://www.ville-rail-transports.com/content/laliberalisation-des-ter-menace-ou-opportunite 112 DABLANC L., NIERAT P., RUBY C., KNITSCHKY G., LENZ B., ZEMBRI P., Evaluation dexprimentations doprateurs ferroviaires de proximit, 2010, p.15 113 Ibid., p15 114 Sur la compagnie CFTA, voir galement : CROZET Y., HEROUIN E., le transport rgional de voyageurs : rgionalisation et nouvelles incitations la performance ferroviaire, 1999, pp. 171-193

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Il peut donc y avoir la fois pertinence du service public du fait du maintien des lignes par un systme performant quest le rail et pertinence conomique si la structure des cots des oprateurs de proximit est soutenable. Cest dailleurs cette ide de pertinence conomique de lallotissement des rseaux rgionaux que dfendait J. LEVEQUE ds 2007 dans son article Allotissement et rendements dchelle, application au rseau de transport ferroviaire. Il dmontrait ainsi que dans certaines conditions, lallotissement nest pas facteur de dsconomies dchelle ni de perte de leffet rseau ( unicit des systmes tarifaires, informationnels et commerciaux 115) et donc dune baisse de lutilit des usagers.

115

LEVEQUE J., Allotissement et rendements dchelle, application au rseau de transport ferroviaire , 2007, p.149

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D. Quel positionnement pour les AOTR ?

Nous avons jusqu prsent mis en vidence tout au long de ce deuxime chapitre les caractristiques du contexte franais. Il est issu du mouvement de rgionalisation, des tensions lies la notion clivante de concurrence, et li au poids de lexprience rcente et conteste de louverture la concurrence du fret ferroviaire, ainsi quaux difficults structurelles de penser un recul de la SNCF en France et au mirage de la libralisation ralise en Allemagne. Le rapport GRIGNON apporte dans ce contexte particulier des propositions pour voluer progressivement vers une libralisation. Mais ce stade nous navons pas tudi la position des Conseils Rgionaux sur cette question de la concurrence. Il est ncessaire pourtant de considrer les positions des AOTR sur la situation actuelle du TER, de constater les imperfections du systme et de regarder leurs positionnements sur la question de lexprimentation de la concurrence. Lexprimentation de la rgionalisation a connu un grand succs et leur a permis en partie de gagner leur rang de collectivits locales de plein droit, la question est de savoir si la concurrence est considre comme une possibilit de prolonger cette rgionalisation en leur donnant dautres capacits de maitrise de leur offre de transport.

i. Un cot du TER insoutenable ? Les cots du TER sont trs important en France si lon compare avec les cots de nos voisins europens. Ainsi les cots nets des services rgionaux hors infrastructure slvent en moyenne 5,80 par train-km en Allemagne contre 12,40 en France (GUIHERY, 2011 ; LEVEQUE, 2007). Les cots dinfrastructure ne sont en moyenne pas beaucoup plus levs quailleurs. Il e st donc indniable que le TER reprsente un cot trs important pour les rgions.
500,00 450,00 400,00 350,00 300,00 250,00 200,00 150,00 100,00 50,00 0,00

Budget TER (2009) en M

Figure 10 Budgets compars des rgions (hors Ile-de-France et Corse) en 2009 pour le TER

116

116

Source : Ville, Rail et Transports n 517 du 6 avril 2011

70

Ainsi par exemple, le budget de la Rgion Nord-Pas-de-Calais slevait en 2009 prs de 300 millions deuros pour le TER, prs de 275 millions deuro en PACA et prs de 475 millions en Rhne-Alpes. Les disparits entre les rgions sont importantes comme en tmoigne le graphique (figure 10). Il faut considrer ces chiffres au regard des budgets totaux des rgions. En 2009 les TER reprsentaient en moyenne prs de 15 20% du budget rgional avec quelques extrmes pour lAlsace, la Bourgogne, la Picardie ou encore Rhne-Alpes. La situation a continue de progresser depuis 2009.

Part du budget rgional (2009) en %

25 20 15 10 5 0

Figure 11 Parts compares des dpenses lies au TER dans les budgets rgionaux en 2009 (hors Ile-de-France et Corse)

117

Ces deux graphiques (figures 10 et 11) vont dans le sens du rapport HAENEL de 2008.et du rapport de la Cour de Comptes de 2009 qui soulignait que au total, les rgions ont consacr en 2007 environ 2,7 Mds aux transports rgionaux, au titre de lexploitation, du matriel roulant et des installations fixes.118 Ces chiffres font du transport rgional le troisime poste du budget des rgions aprs les lyces et la formation professionnelle. Dans de nombreuses rgions il constitue le second poste du budget. Pour bien comprendre le poids de ces dpenses, il faut rappeler que leffort total des rgions en matire de TER doit comprendre la fois les dpenses consacres au matriel roulant et aux infrastructures, les dpenses de prestations de service effectues par la SNCF (dpenses dexploitation, dont pages) et les compensations tarifaires.

117 118

Ibid. Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.54

71

Or pour le poste des dpenses de prestations de services, on constate que celles-ci ont beaucoup augmentes (Cf. Figure 12)
En Millions d Prestations de services et compensation tarifaires 2002 1.422 2003 1.477 2004 1.804 2005 1.890
119

2006 1.976

2007 2.072

Figure 12 Dpenses des rgions relatives aux prestations de services de la SNCF de 2001 2007

Les dpenses consacres au matriel roulant ont galement fortement progress passant de 230 millions deuros en 2001 plus de 630 millions en 2007 (figure 13).
En Millions d Matriel roulant et infrastructure 2002 230,65 2003 311,09 2004 577,16 2005 611,47
120

2006 599,14

2007 630,54

Figure 13 Financement du matriel roulant et des installations fixes par les rgions de 2001 2007

Il faut enlever ces montants les dotations de compensations par lEtat pour obtenir la charge financire pour les rgions. Ces compensation apparaissent avantageuses dans leur mode de calcul, mais sont pour certaines Rgions insuffisantes comme le met en avant la Cour des Comptes dans son rapport thmatique 2009 (aussi bien les compensations des charges dexploitation, que la compensation des tarifs sociaux, et la compensation au titre de la contribution dexploitation.) Dautre part, les rgions participent de plus en plus au financement des renouvellements de linfrastructure sans avoir comptence pour le faire. Cependant, larticle 11 de la loi du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement prvoit que les rgions pourront contribuer cet effort *de lEtat et de ses tablissements publics+ pour l'entretien et la rgnration du rseau ferroviaire. Cet effort financier sera notamment destin des dpenses d'investissement et de fonctionnement sur les lignes qui jouent un rle rel de dsenclavement 121. Cest une manire de prendre en compte la pratique trs rpandue des rgions dans ce domaine.

On peut nuancer laugmentation des dpenses des rgions. Non pas en volume, mais dans leur structure. Ainsi, C. DESMARIS souligne qu observe hors pages, aprs une hausse, la subvention dexploitation des Rgions est en moyenne stable en fin de priode, avec une baisse dans plusieurs des sept rgions de lchantillon (Alsace, Pays de la Loire). Ce rsultat est tout

119 120

Source SNCF, cit par Cour des Comptes, 2009 Ibid. 121 Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.54

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fait remarquable. Il signifie que les Rgions, aprs une priode dapprentissage, ont su sapproprier cette nouvelle comptence et matriser la frontire de prix avec leur dlgataire. 122 Malgr tout, quand bien mme il faudrait se fliciter de la maitrise de la frontire prix avec la SNCF, la situation du financement du TER est aujourdhui dans une impasse conomique sur laquelle lensemble des acteurs sentendent.

ii. Le systme actuel est peu incitatif et peu rentable pour la SNCF Le systme TER est un systme avec peu de marges de manuvre notamment sur la ngociation des termes financiers des conventions entre les Conseils Rgionaux et la SNCF. Nous avons vu que le systme actuel cote cher aux collectivits. Il nest pas non plus dune grande rentabilit pour la SNCF et lincite peu aux gains de productivit. Il faut distinguer deux types de charges dexploitation factures aux rgions par la SNCF. Les charges non forfaitises dune part, et les charges forfaitises dautre part. Les premires regroupent celles qui ne relvent pas de la responsabilit de la SNCF ou sur lesquelles elle na pas de maitrise. On y retrouve notamment les pages dinfrastructure, certains cots du matriel roulant, les droits verser lEtablissement Public de Scurit Ferroviaire et divers autres prestations, notamment de billettique spcifique. Ces charges non forfaitises sont factures leuro prs aux AOTR. Quant aux charges forfaitises, elles comprennent les charges internes supportes par la SNCF pour lexploitation du service rgional. Ces charges internes de la SNCF lui sont compenses sous forme forfaitaire. Ce forfait a t fix initialement dans les conventions et volue chaque anne en tenant compte de loffre de service, de linflation et des gains de productivit. Dans les faits, les forfaits notamment de la premire gnration de conventions taient gnreusement indexs (ils augmentaient plus vite que linflation et que la dotation de lEtat aux rgions) et les gains de productivit demands taient en gnral marginaux. Ce systme de forfaitisation est aussi un moyen de faire supporter la SNCF une partie du risque puisquelle sengage sur un montant pluriannuel de charges. Malgr tout dans les conventions actuelles, se sont les rgions qui supportent le risque trafic. Seul un systme dintressement aux recettes intresse la SNCF. Le systme TER actuel traduit dans les conventions est peu incitatif une baisse des cots et la ralisation de gains de productivit. Il nest pas non plus extrmement rentable pour la SNCF. Comme le note la Cour de Comptes (2009), pour la SNCF, le bilan de lactivit TER est positif en termes de chiffre daffaires 123 et la part de lactivit TER reprsente en 2007 une part plus importante de son activit quen 2002 (de 14 prs de 17%). Cependant, le rsultat net est faible (Cour de Comptes, 2009) la fois de par la faible rmunration par les rgions (elle est en
122

DESMARIS C., La gouvernance rgionale du transport ferroviaire de voyageur en France : une approche par la mthode des comptes de surplus, 2011, p.13 123 Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.41.

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gnral indexe sur les charges forfaitaires, soit entre 1 et 3% des charges forfaitaires rembourses la SNCF par les rgions). Cette rmunration relativement faible sexplique par la longue dure des conventions, le risque commercial support par les rgions et le remboursement au rel dune partie des charges dexploitation (notamment lnergie et les pages qui connaissent une forte inflation). Cette faible rmunration est une des raisons de lactivit TER en expansion mais [qui] ne dveloppe pas sa rentabilit 124. Deux autres raisons peuvent tre avances : laugmentation des charges dexploitation plus leve que celle prvue dans les forfaits de charge dune part, la forte augmentation du montant total des pnalits supportes par la SNCF dans lexcution des conventions avec les rgions depuis 2005 dautre part. Ces pnalits ont t de 16,7 M en 2008 contre 4 M en 2004 (Cour des Comptes, 2009). Labsence de maitrise des cots est une des raisons, sinon la principale de la faible rentabilit de lactivit TER en France, tout comme du poids trop important de cette activit sur les finances rgionales. Dans ce contexte, on comprend que cette rationalisation des cots soit rclame par la Cour de Comptes. Celle-ci, ainsi quun meilleur pilotage politique par les AOTR ne peut passer que par une meilleure transparence financire.

iii. Limpratif de transparence financire Tout en tmoigne : la monte en comptence des rgions est relle mais se heurte globalement au manque de donnes financires sur le systme TER, et se trouve face au paradoxe de devoir grer un rseau et des dessertes sans maitriser tous les outils de pilotages. Le rapport thmatique de la Cour des Compte, comme le Rapport GRIGNON, a bien identifi cette difficult croissante. Nous avons dmontr que la maitrise des dpenses tait pour les Rgions une ncessit compte tenu des budgets trs importants allous au TER. Pour cela, la Cour des Comptes prconise () de fixer dans les conventions des objectifs annuels de gains de productivit et d'oprer un suivi aussi fin que possible des taux de remplissage des trains. Ainsi, les Rgions seraient en mesure de dfinir trs prcisment les services dont elles ont besoin et de les obtenir au meilleur cot. 125 Cest un impratif pour conduire une politique de transport efficace, cest aussi un impratif pour connaitre son rseau, ses lignes et mettre en lumire des lots potentiellement attribuables dautres oprateurs. La premire difficult repose dans les lacunes de la comptabilit analytique de la SNCF. Il nexiste pas de compte de charges et de produits par ligne, informations qui seraient bien ncessaires aux rgions conduisant la politique de transports. Linformation conomique fine est insuffisante.

124 125

Ibid., p.46 GRIGNON F., Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services de transports ferroviaires rgionaux de voyageurs, 2011, p.9

74

Les deuximes sries de conventions entre la SNCF et les Rgions Rhne-Alpes, Nord-Pas-deCalais et Bourgogne prvoient pourtant la cration de comptes de lignes ou en tout les cas la mise en place dun systme de comptabilit permettant davoir une estimation des charges par ligne (Cour de Comptes 2009). Si le rapport de la Cour de Comptes estimait quil tait trop tt en 2009 pour juger de leur fiabilit , il reste quen 2011 en Rhne-Alpes ils sont inexistants (cf. Chapitre 3). Dans la perspective de la concurrence, et au-del dune simple bonne gestion, il semble galement intressant de disposer dun outil danalyse diffrenci des circulations priurbain es, Intercits et de zones rurales au sein dune rgion. Cet outil nexiste pas et la Cour de Comptes souligne limportance de sa mise en uvre prochaine. Au-del des outils de comptabilit, la difficult rside aussi de notre point de vue dans un problme de transparence des informations. Rseau Ferr de France dispose de peu dinformations en provenance de la SNCF et le climat nest pas lapaisement en 2011. Pour les Rgions, sil semble que la situation se soit amliore depuis les premires conventions, mais il existe de toute vidence une volont dlibre de la SNCF dtre peu transparente et de peu communiquer sur ses cots. Certains outils existent donc certainement sans que les rsultats soient diffuss de manire systmatique ou dans leur globalit. Pour Rhne-Alpes cette mainmise sur linformation est particulirement visible. Il ny a pas quun problme de transparence de la part de la SNCF, il y a plus gnralement un dficit de connaissance des cots. Il y a pendant longtemps eu un flou assez gnral sur la montant des charges dinfrastructures lies aux TER (tarification au cot complet) (Cour de Comptes, 2009). Diffrentes tudes menes par les administrations de lEtat ou RFF convergent vers une estimation proche de 1,5 milliards deuros. En 2008, RFF lestimait de 1,69 milliards deuros. Cette connaissance du cot de linfrastructure permet de dterminer le cot complet du TER qui, pour 2008, serait donc proche de 5 Mds . 126

iv. Les Rgions voudront-elles changer doprateur ? Nous avons mis en vidence limpasse conomique dans laquelle se trouvent les rgions dans leur financement des TER. Les cots sont trs levs et le poids sur les finances rgionales excessif, les investissements sur le rseau sont en augmentation, la fiabilit est insuffisante et la relation avec la SNCF est toujours peu sereine. Dans ce contexte la position des rgions est particulirement attendue sur les volutions quelles souhaitent du systme ferroviaire. Les propositions dexprimentation de la libralisation des TER sur certaines lignes ou ensembles de lignes semblent aller dans le sens dune volution profonde du systme. Pourtant la position des rgions, travers celle exprime par lAssociation des Rgions de France (ARF)127 est trs clairement contre le contenu du rapport GRIGNON. Il y a la fois un rejet du systme actuel, la dnonciation dune capture du systme par la SNCF aussi bien en matire
126

Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.38 127 Cf. Annexe 5 Avis de lARF sur le rapport du Snateur Francis GRIGNON, mai 2011

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dinformation que de cots, mais le refus de penser mme la libralisation comme un lment de solution. Ainsi, lAvis de lARF est trs clair : la libralisation nest pas la meilleure solution pour amliorer lefficacit des transports rgionaux tant du point de vue de la qualit du service offert aux voyageurs que des cots auxquels ils sont produits. 128 LARF adopte une position double. Son souhait principal est quen lieu et place de lexprimentation de la concurrence ait lieu une rforme pralable densemble du systme franais dans son intgralit pour rsoudre les problmes d obsolescence de linfrastructure , du financement public et pour dpasser un mise en concurrence progressive (la cration successive de RFF, lEPSF, la DCF, Gares&Connexions) qui, du point de vue de lARF a eu pour seul effet visible () une augmentation continue des cots et une difficult croissante mener bien leurs projets damlioration du service offert aux voyageurs. 129 LARF se questionne aussi sur la rapidit dune telle rforme alors que le rglement OSP impose seulement 2019 comme date butoir pour lobligation de rendre possible pour les autorits organisatrices (), un choix de leur oprateur par appel doffre. Plus quune rforme au sens de celle propose par le rapport GRIGNON, lARF souhaite que les rgions disposent dune ressource fiscale propre pour financer leurs comptences dans le domaine des transports. et lobtention dune meilleure symtrie dinformation avec la SNCF, conformment aux engagements pris au niveau national. Les Rgions souhaitent que soit impose par voie lgislative ou rglementaire notamment une meilleure transparence des comptes dexploitation des rseaux TER, ce quelles nobtiennent pas actuellement dans le cadre de leurs ngociations contractuelles bilatrales. 130 Enfin lARF expose les exigences suivantes dans la prise en compte du rglement OSP : Conserver la possibilit pour les autorits organisatrices de recourir lensemble des choix de mode dexploitation permis par ce rglement ; Prvoir, en amont de toute possibilit de mise en concurrence, la ngociation entre les partenaires sociaux de rgles dutilisation du personnel communes lensemble des salaris de la branche, y compris ceux de la SNCF, afin dharmoniser par le haut les conditions de travail. ; Dfinir comme biens de retour les matriels roulants et les ateliers de maintenance financs principalement voire totalement par les Rgions et ddis lexploitation du service TER 131 Ce ne sont ni plus ni moins que les termes du rapport GRIGNON. Il ny a donc pas dsaccord fondamental sur la mthode propose par le rapport GRIGNON pour adapter le droit franais au regard de contraintes europennes imposes par le rglement OSP. Les gardes fous demands par lARF sont dailleurs intgrs dans le rapport. Mais il y a un dsaccord fondamental sur la concurrence comme solution aux dsquilibres du systme TER actuel. La question du calendrier transparait dailleurs nettement, tout comme celle de lordre des rformes ncessaires. Dune certaine manire, la concurrence ne peut pas tre lordre du jour si dautres rformes nont pas t mises en uvre au pralable.
128 129

ARF, Avis sur le rapport du Snateur Francis GRIGNON, 2011, p.1. Ibid., p.2 130 Ibid., p.2 131 Ibid., p.2

76

Sur la question de lallotissement, lARF se prononce contre un allotissement nayant pour seul objectif quune dmonstration trop facile des bienfaits de lexploitation par des entreprises prives des transports ferroviaires rgionaux. 132 LARF souhaite galement le maintien de lunicit du rseau national. Il nest nullement question ici de la rgionalisation du rseau. Il ny a donc aucun volontarisme des rgions pour cette rforme tel quil a pu y en avoir pour la rgionalisation. La position de lARF, qui se positionne contre un principe de concurrence immdiate plus que contre sa mise en uvre concrte, renvoie ici la question trs politique que pose la concurrence. Cest ce stade que le caractre clivant de cette question de la libralisation ressurgit, elle est refuse dans son principe plus que dans son contenu. Pourtant on peut considrer que cest une rforme qui donne un pouvoir de choix aux rgions, tout en mnageant la possibilit de maintenir loprateur historique. Le fait que les excutifs rgionaux soient, une exception prs, dirigs par des majorits de gauche, explique certainement ce positionnement de principe. Il nest pas tonnant de constater que ce positionnement est le mme que celui du Parti Socialiste. Si lon comprend aisment les rserves de principe quand la libralisation, il semble aussi que lpoque ne soit pas laudace. La proposition dexprimentation a le mrite de proposer un cadre trs progressif et prudent. Il semble dailleurs au moins envisageable pour les Conseils Rgionaux de faire jouer la concurrence par comparaison, et de demander la SNCF de sous traiter certaines lignes pour lesquelles elle nest pas en situation de grer efficacement et avec des cots raisonnables loffre de transport ferroviaire , sur le modle de ce qui sest fait en Rgion Bretagne pour la ligne Guingamp Carhaix.

v. 2014 ? 2019 ? Sommes-nous en prsence dune fentre dopportunit pour louverture la concurrence ? Nous parlions propos du fret ferroviaire dune fentre dopportunit nationale en plus de la pression europenne. En Allemagne elle a semble couronne du succs que lon sait. En France, pour le fret ferroviaire, elle a t moins heureuse. Quelle fentre dopportunit se prsente aujourdhui pour la libralisation des TER ? Dans le cas qui nous concerne, puisquil sagit doffrir un choix aux rgions douvrir ou non la concurrence, il faut distinguer fentre dopportunit sur lexprimentation de la concurrence et fentre dopportunit pour le vote de la loi permettant lexprimentation. Pour lexprimentation elle ne semble pas souhaite par les rgions, bien au contraire. Malgr tout, un premier lment qui pourrait passer pour une fentre dopportunit pour cette exprimentation est la fin des conventions actuelles entre la SNCF et les rgions.

132

Ibid., p.2

77

Figure 14 Dure, chances et primtres dexploitation des conventions Rgions -SNCF (Source : Rapport Grignon, mai 2011, p 17)

Les conventions ont des dures comprises entre 6 et 10 ans (si on exclue lIle-de-France) et des dates de fin dchances diverses. Il apparait que cest en 2014 et en 2016 que la majorit des conventions arrivent chance. (Figure 14). Cependant, quant on considre le nombre de trainkilomtres concerns par ces renouvellements de conventions, cest clairement lanne 2014 qui apparait comme anne charnire (Figure 15). Cela peut laisser penser quune fentre dopportunit existe. Deux ans aprs les chances prsidentielles, une grande partie de loffre TER sera mme de changer doprateur si les rgions en font le choix. Cela laisse deux ans pour faire voluer la LOTI et pour permettre la SNCF de commencer sadapter dans ses structures.

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60 50 40 30 20 10 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Figure 15 Offre des conventions TER arrivant chance en millions de trains.km (Source : SNCF et DGITM cits par le GRIGNON 2011)

2014 verra galement lapplication entire de la rforme des collectivits locales vote fin 2010. Cette rforme a diffrents enjeux potentiels en ce qui concerne les transports. Sans pourvoir dire sil sagit dun bien ou dun mal, les lus vont changer de nature en passant des Conseillers Rgionaux aux Conseillers Territoriaux, et donc porter ncessairement un regard diffrent sur les enjeux rgionaux. Nous ne pouvons pas rellement anticiper les ventuels changements de position sur la libralisation des TER. Cependant, ce qui est certain cest que la diminution du nombre dlus, le mode de scrutin uninominal un tour , et le fait que les Conseillers Gnraux sont aujourdhui plus de 4 000 contre seulement 1 880 Conseillers Rgionaux rend probable le fait que les conseillers territoriaux, au nombre de 3500, seront majoritairement danciens conseillers gnraux. On peut considrer quil existe un risque que ceux-ci continuent de raisonner au niveau dpartemental ou ngligent les enjeux rgionaux, principalement pas mconnaissance. Cela peut au contraire tre un avantage leur permettant une ouverture aux enjeux de la mobilit rgionale diffrente de la vision actuelle. Un autre enjeu est celui de la mise en place des mtropoles et ples mtropolitains. Le nouvel EPCI Mtropole a vocation largir le champ de comptence des Communauts Urbaines actuelles, et a une prtention naturelle se proccuper des transports dintrt mtropolitain. A partir dune certaine taille il y a concurrence entre la comptence rgionale sur le ferroviaire et la comptence mtropolitaine sur le transport urbain et priurbain utilisant potentiellement le RFN. Avec lagrandissement des territoires dactions des mtropoles, le besoin de collaboration, mais aussi la rivalit des comptences se fera certainement sentir. Il en va de mme pour les Ples Mtropolitain qui prendront la forme de Syndicat Mixte ferms. Ceux-ci ont galement une vocation naturelle se proccuper des transports dintrt mtropolitain. A cet gard le TER priurbain voire Intercits est dautant plus concern. Nous verrons dans le troisime chapitre le cas rvlateur du futur Ple Mtropolitain Lyonnais en cours de constitution.

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Dans tous les cas, au lendemain de la remise du rapport GRIGNON, le gouvernement annonce son ambition dune rforme lgislative aprs la prsidentielle et les lgislatives. Cela bien sr sans certitude quant au maintien de la majorit en place. Comme lcrivaient les Echos le 19 mai 2011, Francis Grignon se donne lui-mme trois ans pour que l'exprimentation qu'il appelle de ses vux voie enfin le jour . Dans un autre article des Echos du 16 juin, Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET adoptait la mme position sur un calendrier post 2012, en prcisant malgr tout que les ngociations sur le cadre social harmonis avec les partenaires sociaux pourraient dbuter ds la rentre 2011. Le gouvernement continue donc dafficher son intention davancer rapidement sur lvolution lgislative, le cadre social harmonis tant un pr requis. Une fois tous ces lments mis plat, labsence de volont des rgions constate, et le dsaccord de lopposition un an dune chance lectorale majeure, il est clair quil ny a pas ce stade de certitude que lexprimentation de la concurrence soit mis en place avant 2019, ni mme de certitude sur le vote de la loi permettant ce recours lexprimentation. La seule certitude est que daprs le rglement OSP, d 'ici fin 2019, les rgions devront pouvoir choisir leur exploitant. En effet, le rglement prvoit une priode de transition de 10 ans pour lapplication des dispositions relatives aux modalits dattribution des contrats de service public. La priode transitoire sachvera donc le 3 dcembre 2019. Nous ne sommes donc pas dans une situation de fentre dopportunit et la France na p as pour tradition danticiper les rformes souhaites par Bruxelles si elle ny trouve pas un intrt politique certain qui lui est propre (la caractristique de la fentre dopportunit en somme). Au mieux, on peut attendre un vote de la loi aprs les prsidentielles et les lgislatives. Une fois lopportunit donne aux rgions, il est possible que certaines sen saisissent, mais il est fort peu probable vu labsence dengouement pour lexprimentation que cette rforme se face de manire rapide comme cela a pu tre le cas pour le fret ferroviaire.

***

Nous avons vu tout au long de ce deuxime chapitre en quoi lenjeu de libralisation du service public de transport rgional de voyageurs se posait de faon par ticulire en France. Lhistoire et les positionnements politiques actuels rendent les volutions dlicates. Pour autant des propositions ont t faites par le Snateur GRIGNON, et, nouveau, lUnion Europenne oblige les acteurs politiques locaux et nationaux se saisir dun enjeu important. Celui -ci lest dautant plus que le systme actuel des TER se trouve proche de limpasse conomique aussi bien par ses cots excessifs que dans ses modes de financement non satisfaisants. 80

Dans un troisime et dernier chapitre, nous avons souhait observer de faon plus prcise la situation dune rgion face aux enjeux de la libralisation du TER. Il sagit de se poser concrtement la question des perspectives de mise en place de la libralisation. La rgion concerne naffiche clairement pas sa volont de lexprimenter lheure actuelle , nous le verrons, mais cela nempche pas de tenter de trouver un compromis pragmatique et thorique sur les possibilits dexprimentation.

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CHAPITRE 3E REGARD RHONE-ALPIN SUR LEXPERIMENTATION DE LA CONCURRENCE TER

Rhne-Alpes est aujourdhui une rgion clef en matire de transport rgional de voyageurs. Elle est clef par le nombre de passagers transports et par limplication historique du Conseil Rgional dans ce domaine. Il est donc particulirement intressant de revenir sur la prise de comptence progressive de cette rgion sur le transport dintrt rgional (A). Il est aussi opportun de faire un bilan de la situation du TER en Rhne-Alpes au moment ou la mise en concurrence des TER arrive peu peu lagenda politique national (B). Que peux attendre la Rgion Rhne-Alpes dune telle concurrence pour le march ? Quelles sont les difficults actuelles du service public de transport de voyageurs susceptibles, le cas chant, dtre leves ? Comment la Rgion se positionne-t-elle sur les enjeux douverture la concurrence ? Voil quelques questions qui se posent sur le cas Rhne-Alpin. Indpendamment du positionnement actuel de la Rgion sur la question de la libralisation, nous avons galement, par des entretiens et sur la base de trois tudes de cas, tent de proposer des pistes pour une exprimentation en Rhne-Alpes (C). En effet, on peut considrer que cette exprimentation est probable plus ou moins long terme et que les avantages et inconvnients dune libralisation rflchie ne sont pas aussi tranchs quils peuvent ltre premire vue. Il convient donc de commencer rflchir la mise en place dune telle exprimentation en Rhne-Alpes.

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A. Une monte en comptence progressive du Conseil Rgional

i. Une prise de comptence trs progressive La prise de comptence des rgions franaises sur le transport dintrt rgional sest faite, dune manire gnrale, trs progressivement jusquau mouvement de dcentralisation de la fin des annes 90 au dbut des annes 2000. A la fin des annes 70, les rgions, alors simples Etablissements Publics, avaient peu de comptences en la matire et se contentaient dintervenir pour supprimer certaines lignes trop peu rentables. Une premire loi de dcentralisation et la LOTI amorcent un changement et permettent aux rgions, devenues collectivits territoriales, dtablir des schmas de transport et de passer des conventions avec la SNCF. Elles ne sont pas pour autant AOT et devront encore attendre vingt ans pour le devenir. Quelques interventions la marge sont nanmoins possibles telles que des modifications de dessertes, ou de matriel. La Rgion Rhne-Alpes ne se saisira pas ces premires possibilits dintervention qui lui sont offertes. Rhne-Alpes est alors une collectivit peu interventionniste dont la comptence transport a t dlgue la SOFRA (Syndicat Mixte pour lOrganisation des Transports Ferroviaires en Rhne-Alpes). (BUISSON, 2001) Les prmices dune ambition ferroviaire ne se font sentir en Rhne-Alpes quau dbut des annes 1990 et principalement aprs les lections rgionales de 1992 et larrive dlus cologistes au Conseil Rgional. En 1994 la SOFRA est dissoute, la Rgion rcupre sa comptence (BUISSON, 2001), et le contrat de plan 1994-1998 concrtise ce nouveau volontarisme rgional en dmarrant un rquilibrage au profit du transport ferroviaire. Comme nous lavons vu dans le second chapitre, la deuxime moiti des annes 1990 marque un tournant important pour le transport ferroviaire en France et notamment pour le service public de transport rgional de voyageurs. En 1995, la proposition dexprimenter lapprofondissement de la rgionalisation formule par le rapport HAENEL est inscrite dans la loi, et en 1997 RFF de France est cr par dcret. Dans ce nouveau contexte, la Rgion Rhne Alpes est candidate ds 1996 pour participer la phase dexprimentation. Elle est choisie, et est la premire Rgion signer en janvier 1997 la convention qui la lie en tant quautorit organisatrice responsable des transports avec la SNCF exploitante du plus important des rseaux rgionaux 133 Le volontarisme affich par Rhne-Alpes sexplique par la conjoncture politique et par la composition de lassemble rgionale partir de 1998 (G. DEBIZET, A.FAURE, G. GOURGUES, 2006). En 1998, suite la destitution de Charles MILLON la tte du Conseil Rgional, Anne133

BUISSON M-A., La rgionalisation du transport ferroviaire : une opportunit pour une nouvelle dynamique, 2001, p.323

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Marie COMPARINI prend la tte dune majorit htroclite 134. Ce mandat sera de fait ax sur les rares politiques faisant lobjet dun relatif consensus entre la gauche et la droite. Un de ces dossiers est le dossier transport rgional de voyageurs. Ceci explique les investissements importants et le volontarisme en la matire la fin des annes 1990. On retrouve nouveau ici lide dune fentre dopportunit pour rinvestir ce champ des politiques publiques : la dcentralisation et le contexte politique rgional.

ii. La rgion et la SNCF, une relation nouvelle depuis 1997 Ds lexprimentation de la rgionalisation en Rhne-Alpes, la SNCF a t contrainte de sadapter dans son fonctionnement et ses structures. Lapparition de nouveaux acteurs , progressivement plus engags dans la politique ferroviaire, a forc la SNCF voluer. La nature de la relation avec la SNCF change donc rapidement et la SNCF se doit elle-mme de se dcentraliser. Est ainsi cre une Direction Dlgue laction rgionale Rhne -Alpes qui prend en charge les TER. (BUISSON, 2001) En parallle, la rgion recrute des cadres, dabord souvent issus de la SNCF. Leur profil voluera cependant avec les annes dans un souci dindpendance vis--vis de loprateur. Ainsi, pour exercer pleinement une telle comptence, un certain nombre de rgions auront recours des cadres de la SNCF, dtachs auprs delles. Il est bien vident que ceux-ci ont un rel savoir-faire, mais risquent dtre suspects de dfendre les intrts de la SNCF avant ceux de la Rgion. *+ Les autorits organisatrices des rgions en exprimentation vont progressivement recruter des cadres de la fonction publique territoriale et toffer leur service transport afin dtre en mesure de dfinir leur politique et de prciser leurs demande lexploitant. 135 Cest le cas en Rhne-Alpes, ou, si on retrouve peu de fonctionnaires des grands corps dans les services, un certain nombre dagents proviennent du corps des Travaux Publics de lEtat ou des formations transports de lUniversit Lyon 2 (DESMARIS, 2010). Ce volontarisme dans le recrutement des agents commence ds 1996 avant mme le dbut de lexprimentation dans lobjectif assum de dvelopper une expertise rgionale propre, avec des experts techniques mais aussi polyvalents 136. Ces nouveaux agents doivent donner la Rgion Rhne-Alpes une capacit dexpertise indpendante. La mfiance entre les deux partenaires obligs est en effet relle. Elle se traduit dune manire gnrale dans toutes les rgions lors de la signature des premires conventions par des dures de conventionnement relativement courtes (cinq ans) et un recours lexpertise extrieure des comptes du TER (DESMARIS 2010). En Rhne-Alpes, la Rgion a aussi mis en place, ds le dbut de lexprimentation, des outils incitatifs visant pointer du doigt dinvitables dysfonctionnements ou inefficacits de la SNCF : pour toute grve, affectant la
134

DEBIZET G., FAURE A., GOURGUES G., Les transports ferroviaires en Rhne-Alpes : naissance dune politique rgionale, 2006, p.20 135 BUISSON M-A., La rgionalisation du transport ferroviaire : une opportunit pour une nouvelle dynamique, 2001, p.330 136 DEBIZET G., FAURE A., GOURGUES G., Les transports ferroviaires en Rhne-Alpes : naissance dune politique rgionale, 2006, p.33

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qualit du service, la SNCF devra ainsi sacquitter envers la Rgion dune pnalit dau moins 6 euros par kilomtre non parcouru. 137 Avec la monte en comptence des rgions, la relation volue vers plus dgalit et une relation de part et dautre plus saine. La division transport de la Rgion Rhne-Alpes est particulirement consquente. On observe de fait un rattrapage progressif des effectifs rgionaux par rapport ceux de la dlgation TER Rhne-Alpes de la SNCF. Il saccompagne dun renversement progressif de lasymtrie dinformation. (FAURE A., 2007 ; DESMARIS C. 2010)

***

En Rhne-Alpes, les conventions marquent depuis 1997 la mfiance de la Rgion par rapport la SNCF. Ds la premire convention on observait une prcision importante apporte aux tches dexcution de la SNCF et une insistance sur des mcanismes prcis de contrle de la qualit et de sanction en cas de non respect de celles-ci. Il sagit, comme lont crit G. DEBIZET, A. FAURE et M. GOURGUES citant C. DESMARIS dun modle autoritaire, laissant peu de place linnovation 138, la convention de 2002 allant dans le mme sens damlioration de la qualit, de la ponctualit, dans un but defficacit et defficience. Les tensions de la fin de lanne 2010 suite aux nombreux retards et une dgradation forte du niveau de service, montrent que la dimension dautorit reste prsente en Rhne-Alpes, la relation Rgion Rhne-Alpes SNCF avait pourtant beaucoup volue et, limage de la situation des autres rgions, la coopration avait pris globalement le pas sur la mfiance. Il semble que ces derniers mois, les problmes de manque de transparences soient nouveau lordre du jour et que lide de concurrence qui apparait lagenda plus ou moins court terme, campe nouveau les services de la SNCF derrire leur maitrise des donnes (B).

137

GUIHERY L., Rgionalisation ferroviaire et conventions rgions-SNCF : quels enjeux et quelles perspectives ?, 2005, p.56 138 DEBIZET G., FAURE A., GOURGUES G., Les transports ferroviaires en Rhne-Alpes : naissance dune politique rgionale, 2006, p15

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B. La situation du TER en Rhne-Alpes en 2011 : la situation franaise exacerbe ?

Souvent prsente comme la rgion clef du TER et lune de celle qui a su se saisir avec le plus dambition de sa politique des transports, Rhne-Alpes ne se trouve pas moins en 2011 dans une situation budgtaire qui lui impose de repenser son systme TER rgional.

i. Un trafic et une attractivit du TER en progression trs forte depuis la rgionalisation Rhne-Alpes fait sans conteste partie des success stories de la rgionalisation des transports ferroviaires rgionaux. Le tournant a t pris ds la phase dexprimentation grce une politique relativement volontariste ds 1996 dans lobjectif dun rattrapage. Comme lcrivait en 2001 M-A. BUISSON, lexprimentation a permis, *en Rhne-Alpes], la relance du trafic ferroviaire rgional : la frquentation a progress, la perception du TER par les usagers est positive 139. Les chiffres sur la priode 1996-1999 parlent deux-mmes et la progression en Rhne-Alpes est nettement suprieure la moyenne des rgions exprimentales. Ainsi le trafic a augment de 20% sur cette priode contre moins de 13% pour la moyenne. (Cf. Figure 16)
Rgions Rgion Rhne-Alpes Six Rgions exprimentales Autres Rgions et limousin Trafic +20% +12,28% +6,19%
140

Evolution 1996 1999 Recettes +20% +12,02% +6,48

Offre +16% +12,0% +2,2%

Figure 16 Evolution du transport rgional sur la priode 1996-1999

Rhne-Alpes est 8 points devant les autres rgions exprimentales en termes daugmentation des recettes et du trafic dans les 3 ans qui suivent la mise en place de la Rgionalisation. On note galement travers ces chiffres leffet dentrainement de la politique de rgionalisation puisque tant loffre et les trafics que les recettes progressent en moyenne dans lensemble des rgions (CROZET, DESMARIS 2011). Ces progressions se poursuivent en Rhne-Alpes dans les annes 2000 comme dans lensemble des autres Rgions. Elles se traduisent par une forte augmentation de loffre (nombre de trainskilomtres141) et en Rhne-Alpes par une rorganisation importante des dessertes et la mise en place du cadencement, une premire sur les TER en France (service dhiver 2007), et un chantier de rorganisation important.

139

BUISSON M-A., La rgionalisation du transport ferroviaire : une opportunit pour une nouvelle dynamique, 2001, p.328 140 Ibid., p.329 141 Les trains-kilomtres sont le produit de la distance parcourue en kilomtres par le nombre de circulations

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Le rapport entre le trafic (voyageurs-kilomtres142) et loffre permet de montrer la progression de lattractivit du TER (CROZET, DESMARIS, 2011). Cette progression, qui est gnralise dans lensemble des rgions suite la rgionalisation, est particulirement importante en RhneAlpes (Cf. Figure 17).

2001 73,4

2002 71 ,7

2003 74,6

2004 75,5

2005 82,4

2006 88,7

2007 90,3
143

2007, Indice base 100 en 2001 123,0

Figure 17 Evolution de l'attractivit TER en Rhne-Alpes depuis 2001

La politique tarifaire est relativement contrainte pas les grilles nationales rigides et se limite lapplication des tarifs sociaux nationaux lchelle de la rgion 144. Les tarifications, si elles sont nombreuses et diversifies, ne revtent pas une grande originalit par rapport ce qui a pu tre mis en place dans dautres rgions. En revanche, et cest en cela que la Rgion fera preuve dinnovation, sera mis en place progressivement un systme de tarification commun aux rseaux urbains rgionaux et intgrs sur un mme support, la carte ORA ! . Elle fera galement preuve de leadership dans la coordination du projet REAL145 et de ses dclinaisons : le cadencement et la diamtralisation de certaines lignes pour amorcer une fluidification du rseau et notamment du nud lyonnais. La politique des transports de la Rgion Rhne-Alpes nest dailleurs pas sans lien avec le contexte politique Lyonnais et cela est sans doute particulirement vrai pour le cadencement. Ce projet de cadencement est ancien mais sa mise en place a t certainement influence par le contexte local au dbut du service dhiver 2007. De lavis de certains observateurs, la SNCF sest rallie au principe du cadencement soutenu par le Grand Lyon et la Rgion suite au soutien du prsident du Grand Lyon Kolis, filiale de la SNCF dans le renouvellement de la Dlgation de Service Public des Transports en Commun Lyonnais (G. DEBIZET, A.FAURE, G. GOURGUES, 2006). La Rgion sest galement fortement investie dans le dveloppement et le renouvellement du rseau. Ainsi, dans la phase 2 des travaux du Sillon Alpin Sud (Axe Valence Grenoble Chambry) sur un cot global de 300 millions deuro hors taxe, la Rgion Rhne-Alpes a financ 31% soit 94 millions deuro. On retrouve dailleurs dans les financements de la Rgion sur son infrastructure ferroviaire la tension territoriale Rhne-Alpine classique entre lagglomration Lyonnaise et lagglomration Grenobloise. A cet antagonisme entre deux mtropoles , sajoute la tension entre les espaces trs densment peupls de la rgion lyonnaise et les espaces en voie de dsertification, notamment lArdche, lun des rares dpartements franais sans desserte ferroviaire voyageurs SNCF, et dans une moindre mesure la Drme.
142

Voyageur-kilomtre, unit de mesure de lINSEE qui correspond au transport d'un voyageur sur une distance d'un kilomtre (Source : Insee). 143 Source : CROZET Y., DESMARIS C., Le transport ferroviaire de voyageurs : un processus collectif dapprentissage, 2011 144 DEBIZET G., FAURE A., GOURGUES G., Les transports ferroviaires en Rhne-Alpes : naissance dune politique rgionale, 2006, p20. 145 Rseau Express de lAgglomration Lyonnaise

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Indpendamment de ces tensions territoriales, et les succs indniables du TER en Rhne-Alpes depuis la rgionalisation, lambition actuelle pour son dveloppement et le financement du renouvellement du rseau Rhne-Alpin font que lquation conomique devient de plus en plus difficile rsoudre.

ii. Des dpenses lies au TER en forte hausses Le budget accord aux transports tait dj trs consquent ds la fin de la priode dexprimentation. Ainsi, ds 2004, en Rhne-Alpes, les transports [taient] le premier poste de dpense du budget rgional () avec 457,4 millions dEuros 146. Comme le notait galement C. DESMARIS en 2003, le budget TER est effectivement une priorit de tout premier plan en Rhne-Alpes : il est le poste le plus considrable, avec presque un quart du budget rgional total en 2002, soit 317 millions deuros. Le budget annuel TER/habitant est le deuxime plus lev des 7 rgions exprimentatrices, 56 euros par habitant en 2002, contre 31 en moyenne 147 Depuis, ce budget continue daugmenter. Le budget primitif pour 2011 pour le TER est de lordre de 560 millions deuros, soit le deuxime poste aprs les lyces et les universits et toujours prs dun quart du budget rgional. Toutefois, ce budget volue dans sa nature : le budget de fonctionnement148 devient plus important. On constate sur le graphique suivant (Figure 18) que les dotations de lEtat voluent peu et stagnent depuis 2008, tout comme les recettes en provenance des usagers. En revanche, leffort propre de la Rgion en fonctionnement est croissant sans discontinuer depuis 2004.

146 147

Ibid., p.33 DESMARIS C., Les conventions dexploitation du service public rgional de transport de voyageurs : organisation contractuelle et processus dapprentissage organisationnel sous langle dune relation de sous -traitance, 2003, p.149 148 Le budget de fonctionnement regroupe toutes les oprations qui concernent lexploitation et la gestion courante du TER.

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Effort propre de la rgion en fonctionnement (En millions d)

600 500 400 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 Usagers (recettes) 2006 2007 2008 2009 (estimation)

Etat (DGD + DGF Hors matriel)

Rgion (effort propre de fonctionnement)

Figure 18 Reprsentation graphique dtaille du budget de fonctionnement du TER (Source : CESER, 2010)

Quant aux dpenses dinvestissement (Figure 19), elles progressent de manire trs sensible depuis 2007 et linstauration des systmes de crdit -bail pour le financement du matriel roulant. La dotation de lEtat pour le matriel, quant elle, ne progresse pas depuis la rgionalisation. On comprend ds lors la proccupation de la commission transport du Conseil Economique Social et Environnemental Rgional (CESER), qui rappelle que sagissant du matriel roulant, une commande de 40 rames de grande capacit ( 8,75 M lunit a t passe en 2010 et a donn lieu louverture de 350 M dautorisations de programme nouvelles pour offrir 14 000 places assises en 2013-2015. La commission note que cette commande pourrait donner lieu en 2011 un nouveau contrat de crdit-bail. Elle recommande une ngociation exigeante de ce contrat ().149 Les exigences faire valoir lors de cette rengociation ne sont pas prcises par le CESER.

149

CESER, Avis n2010-19 sur le budget primitif pour 2011, 2010, p. 32

90

Effort propre de la rgion en investissement (En millions d)

350 300 250 200 150 100 50 0 0 76 33 2002 0 87 34 2003 0 85 34 2004 171 0 0 131 36 2006 173 103 37 2007 38 2008 109 38 2009 (estimation) 98 152 141

35 2005

Etat (DGF Part matriel)

Rgion investissement direct

Rgion investissement via crdit-bail

Figure 19 Reprsentation graphique dtaille du budget dinvestissement du TER (Source : CESER, 2010)

Le CESER fait, dune manire gnrale, part de son inquitude concernant le budget TER. Il sinterroge sur diffrents points, notamment la progression de la subvention dquilibre verse la SNCF alors que la croissance de frquentation stagne, mais aussi la poursuite de la vigilance sur la bonne excution du Contrat de Projet Etat-Rgion (CPER) dans son volet infrastructures ferroviaires. Il demande ainsi que la prvision de reconduction du volume de crdits de paiement en faveur des infrastructures ferroviaires, hauteur de 62 M soit pleinement respecte. 150

Indpendamment des proccupations financires du CESER, il faut mettre en rapport le poids important du TER aussi bien en fonctionnement quen investissement , avec la dgradation globale de la qualit du service en 2010 notamment et les taux parfois faibles de remplissage des trains. Sur ce point la Cour des Comptes a clairement identifi dans son rapport de 2009 la propension des TER Rhne-Alpins tre surchargs destination des aires urbaines importantes aux heures de pointes, alors quils sont le plus souvent vides le reste du temps. Selon une tude ralise en 2006 en Rhne-Alpes et reprise dans le Rapport Thmatique de la Cour, 80% des trains prsentent un taux doccupation infrieur 60%, 10% connaissent des taux doccupation suprieurs 90%. 151 La problmatique de la rgularit est galement de plus en plus rcurrente en Rhne-Alpes. On comprend ds lors les tensions entre un cot qui augmente, un remplissage insuffisant, une irrgularit chronique sur certaines lignes et une faible progression des taux doccupation.
150 151

Ibid., p. 33 Cour des Comptes, Rapport public thmatique Le transfert aux rgions du transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre , 2009, p.21

91

iii. La convention 2007 2014 : Des relations plus tendues avec loprateur Nous avons vu lvolution progressive des relations entre la Rgion Rhne-Alpes et la SNCF vers plus dgalit et une normalisation des rapports, pourtant, la convention actuelle 2007-2014 a t difficile ngocier et sa mise en pratique depuis 2009 est difficile. Aprs une amlioration la fin de la dernire convention, la Rgion se heurte de nouveau labsence de transparence de linformation. Aujourdhui celle-ci est inexistante ou limite son strict minimum. Les documents fournis contractuellement par la SNCF sont souvent incomplets152. La gestion de loffre de transport de la par des services de la Rgion ncessite des informations sur les lignes TER proposes aux usagers. Celle-ci ne peut que passer, nous lavons dit, par une transparence notamment sur les cots du TER. A ce sujet, la Rgion Rhne-Alpes avait fait inscrire dans la nouvelle convention la mise en place de comptes de lignes avec des donnes financires par lignes. Ces comptes nexistent toujours pas aujourdhui et les moyens de rtorsion de la Rgion sont limits. Elle ne dispose donc pas des donnes ncessaires la bonne gestion de son rseau. Jusqualors, les frquentations annuelles taient disponibles, alors que celles-ci ne peuvent faire lobjet de dispositions contractuelles dans la convention. Elles le sont dsormais de faon nettement moins rgulire et se limitent principalement lobtention des originesdestinations sur les axes. Il semble quil y ait eu, juste aprs la ngociation de la convention un tournant dans les relations entre la Rgion et la SNCF. Celles-ci sont devenues plus tendues avec louverture des dbats sur la libralisation des TER153. Peut-on y voir une concidence ? Il est au contraire tentant dy voir un argument venant relativiser le discours selon lequel la concurrence serait parfaitement intgre et accepte par la SNCF. On repense au discours de la DB vis--vis de son concurrent Veolia et de la non communication des informations sensibles sur lexploitation du rseau des entreprises concurrentes (Chapitre 2). Il semble que lon retrouve le mme intrt de la part de la SNCF de ne pas faciliter lentre sur le march aux futurs autres oprateurs. Dans ce contexte, les tensions entre la Rgion et son dlgataire aujourdhui obligatoire sont sorties au grand jour lhiver 2010-2011 suite aux multiples incidents sur le rseau rgional Rhne-Alpin et aux nombreux retards. Les usagers se sont exprims, rappelant, comme lavait fait le CESER, que la convention prvoit une clause de rendez-vous mi-parcours et une ventuelle rengociation Cette clause apparait en effet larticle 7 de la convention 2007-2014. Elle mentionne l Evaluation gnrale de lquilibre financier de la convention et le cas chant, de prendre

152 153

Entretien avec Mme HAMELIN-THIBAUD (Direction des Transports, Rgion Rhne-Alpes), le 30 juin 2011 Lyon. Ibid.

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toute mesure ncessaire son adaptation afin de garantir lquation financire initiale souhaite par les parties et la bonne excution de la convention jusqu son terme 154 Ce point mi-parcours sur la convention qui la lie avec la SNCF jusqu'en 2014 tait prvu au cours du deuxime semestre 2011. Il est devenu urgent dans un contexte o un voyageur sur cinq est impact par un retard selon la direction des transports. Cette mthode de calcul par passager est intressante puisquelle permet de ne plus raisonner par train et de pondrer ainsi limportance des trains en fonction de leurs taux de remplissage et de leurs heures de circulation. Suite ces rclamations, Jean-Jacques QUEYRANNE, Prsident du Conseil Rgional ragissait ainsi dans le quotidien gratuit 20minutes le 21 janvier 2011 : Nous voulons travailler sur de nouveaux critres, a indiqu le prsident avec une obligation de rsultats et non plus une obligation de moyens. Nous souhaiterions galement exprimenter un nouveau systme de bonus-malus 155. Ce positionnement se traduit actuellement par la mise en place dun plan qualit tri partite entre la Rgion Rhne-Alpes, RFF et la SNCF. Ce plan qualit passera au vote en septembre 2011. Lobjectif est de faciliter la dtermination des responsabilits dans le systme ferroviaire actuel particulirement opaque o chaque partie se renvoie la faute.

154

REGION RHNE-ALPES, Convention Rgion Rhne-Alpes / SNCF pour lexploitation du service public de transport rgional de voyageurs, 2007, p.16 155 20minutes.fr

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C. Vers une exprimentation en Rhne-Alpes ?

Il ny a aujourdhui aucune volont politique dexprimenter louverture la concurrence du service public de transport rgional de voyageurs en Rhne-Alpes, du moins dans son volet ferroviaire (i). Cette question nest pas envisage et donc pas traite ou alors marginalement par les services de la Rgion. Ceux-ci sinvestissent pourtant de plus en plus sur la gestion du rseau et de son renouvellement (ii et iii). Indpendamment du contexte politique rgional dfavorable actuellement cette ide de concurrence, nous avons souhait poser la question de la pertinence de la concurrence sur certaines lignes ou ensemble de ligne du rseau Rhne-Alpin. Labsence de volont politique nempche pas en effet les acteurs du systme TER de considrer que la question se pose pour certaines lignes. Notre tude se terminera donc sur lidentification de trois ensembles qui pourraient faire potentiellement lobjet dun allotissement et dune mise en concurrence (iv et v). Revenons tout dabord lide de concurrence comme impens politique pour les lus de la majorit au Conseil Rgional.

i. Lexprimentation de la concurrence : entre impens politique pour les lus Rhne-Alpins et un pragmatisme des usagers Au vu de nos recherches, des entretiens raliss, et de labsence de positionnement officiel sur le sujet, il apparait que louverture la concurrence est officiellement un non sujet parmi les lus rgionaux156. La Rgion Rhne-Alpes nest pas demandeuse de la concurrence et ne souhaite pas faire partie des rgions exprimentales telles quil y a pu en avoir en 1997. Elle va tout fait dans le sens de la position adopte par lARF vis--vis du rapport Grignon. Beaucoup plus que la rgionalisation qui permettait aux Rgions daffirmer leur existence et leur rle sur lensemble du territoire rgional, la concurrence est perue comme un objet politique clivant dont les lus refusent de se saisir. Aucun technicien de la Direction des transports na t missionn pour tudier les propositions du rapport GRIGNON et il ny a aucune commande politique , ne serait-ce que pour tudier la question et la considrer du point de vue du territoire. Si certains sy intressent au nom du principe de ralit et de lexistence du rglement OSP, cest titre personnel. La question de la concurrence semble tre aborde de faon dogmatique, et donc rejete par principe. Sans avaliser ou rejeter par avance le principe dune concurrence ferroviaire sur le TER en RhneAlpes, on peut regretter que mme si les lus sont en dsaccord politique avec lide, celle -ci ne soit pas tudie de manire prospective. Cela permettrait le cas chant de justifier son rejet.
156

Entretiens avec Mme HAMELIN-TIBAUD et M. FAVEAU (SNCF, TER Rhne-Alpes) respectivement le 30 juin 2011, Lyon et le 06 juillet 2011 Grenoble.

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Dautant que nous le verrons la toute fin de cette partie, certaines lignes ou groupes de lignes pourraient tout fait faire lobjet dune exprimentation de concurrence pour le march sans empcher la ralisation du service public. La Fdration Nationale des Associations dUsagers des Transports (FNAUT) adopte quant elle une position beaucoup plus pragmatique. Elle saccorde avec les rgions pour dire que la concurrence nest pas la solution lensemble des problmes du TER par sa simple instauration. Le communiqu de presse publi suite la publication du rapport GRIGNON157 rappelle ainsi que louverture du TER la concurrence nest pas la solution miracle : elle ne changera rien ltat et la capacit des infrastructures ferroviaires, elle nludera pas la ncessit de dg ager une ressource financire nouvelle permettant aux Rgions de dvelopper les dessertes TER, et elle ne supprimera pas la coordination souvent dficiente entre ces dessertes et les dessertes routires assures par les Dpartements. 158. Cependant il rappelle galement que La possibilit douvrir le secteur du TER la concurrence doit tre aborde de manire pragmatique et non idologique et que son exprimentation en France est justifie et ncessaire au regard des conomies quelle a permis en Allemagne aussi bien sur les lignes exploites par des oprateurs privs, que sur les lignes de loprateur historique. La FNAUT considre la concurrence comme tant un moyen de stimuler la productivit de la SNCF. La FNAUT va plus loin en recommandant que celle-ci soit exprimente sur des lignes fragiles pour lesquelles il est ncessaire de baisser les cots. Lobjectif tant dviter le recours la fermeture des lignes et linstauration de services routiers. Largument sous jacent et que nous avons dj commenc dvelopper auparavant est que la SNCF, de par son organisation et sa structure de cots, nest pas forcement pertinente conomiquement sur des lignes rurales faible trafic. Il faut souligner cette position pragmatique de la FNAUT par rapport une absence de positionnement de la Rgion Rhne-Alpes.

ii. Dans le contexte de Rhne-Alpes, lexprimentation de la concurrence est une proccupation secondaire de la Direction des Transports La Direction des Transport de la Rgion Rhne-Alpes est aujourdhui, nous lavons dit, dans une situation de veille passive sur le sujet de la concurrence. Sans commande de la part des lus, lexprimentation de la concurrence ne fait pas partie des sujets de travail mme si les techniciens suivent le sujet de loin et notamment les benchmark raliss ltranger. Dautres changements qui participent de cette volont de la Rgion de mieux maitriser son rseau sont luvre au Conseil Rgional, notamment un changement dans la philosophie de la planification.

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Cf. Annexe 6, Communiqu de presse de la FNAUT du 16 juin 2011 Ibid.

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Il sagit en effet de mettre en pratique une nouvelle philosophie de la planification du rseau pour aller vers une planification par lhoraire plutt que par linfrastructure. Rseau Ferr de France travaille galement ce changement philosophique. Le raisonnement est en effet invers. Cette planification cest : concevoir collgialement entre acteurs du transport ferroviaire loffre cible 2020, traduire cette offre en un horaire cible, identifier les goulets dtranglement, rechercher les solutions dinfrastructure et de matriel roulant. 159 Ce nest plus loffre dinfrastructure qui dicte la capacit de la ligne et les horaires possibles. Cela se traduit schmatiquement de la manire suivante :

Figure 20 Schma de la planification par l'horaire, source : RFF

Cest un changement important pour la Rgion Rhne-Alpes. Le fait de simpliquer dans cette dmarche dmontre la volont pour la Rgion de continuer prendre en main son rseau et linvestissement en renouvellement et amnagement des infrastructures. Cela sinscrit bien dans le mouvement de hausse des investissements de la Rgion sur le renouvellement du Rseau de Rhne-Alpes. Les investissements progressivement lis ce nouveau mode de planification doivent faire lobjet du prochain CPER. Ces investissements seront dautant plus importants que parmi les points dimensionnant du RFN de niveau 1160 on retrouve la Gare de Lyon Part Dieu et les voies uniques du Haut-Bugey, de Saint-Andr-le-Gaz-Chambry et dAix-Annecy. Une autre volution interne majeure russir pour la Rgion Rhne-Alpes concerne ses lus et leurs difficults actuelles se positionner moins en termes de vote dhoraires prcis mais de vote dun plan de transport global. Ainsi, le dernier plan de transport na pu tre vot car les lus sont rests focaliss sur le vote des horaires. Le plan de transport 2011 a malgr tout t mis en place. Dans ce contexte complexe pour les services du Conseil Rgional, une autre question prend forme : celle du Ple Mtropolitain lyonnais en cours de constitution au sens de la loi de rforme
159 160

RFF, Document de travail Un point dimensionnant du RFN est une portion du rseau dont la dimension restreinte conditionne lensemble de lutilisation du reste du rseau. Ils sont classs en diffrents niveaux suivant limportance de limpact quils ont sur le reste du RFN. Les points de niveau 1 sont les plus contraignants.

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des collectivits territoriales de 2010. Deux ples sont en cours de constitution en Rhne-Alpes : un premier autour du Grand Lyon, de la Communaut dAgglomration Porte de lIsre, de ViennAgglo et enfin de Saint-Etienne Mtropole et un second minima autour de Grenoble La Mtro et de la Communaut dAgglomration du Pays-Voironnais. Concernant le premier projet, celui-ci a identifi les transports et les dplacements comme comptence vocation mtropolitaine. Cependant, la prise de comptence partielle des transports cette chelle bute sur les contraintes lgales du statut de Syndicat mixte ferm. Il ne peut accueillir le SYTRAL, les Dpartements concerns et la Rgion Rhne-Alpes. Les quatre Prsidents du Grand Lyon, de la CAPI, de ViennAgglo et de Saint-Etienne Mtropole ont annonc en consquence le 28 juin 2011 la mise en place dun Syndicat Mixte spcifique lchelle mtropolitaine qui regrouperait les autorits organisatrices de transport. Cette rflexion mtropolitaine lyonnaise, laquelle la Rgion na t associe que tardivement dbut 2011, complexifie encore laction du Conseil Rgional sur son champ de comptence pour le transport de voyageurs dintrt rgional. Dans une rgion telle que Rhne-Alpes, lintrt rgional rejoint de plus en plus, et sans surprise, lintrt mtropolitain. La Rgion Rhne-Alpes se proccupe aussi globalement du contexte ferroviaire dpassant le niveau rgional, et notamment la mise en place du cadencement gnralis en 2012, larrive du TGV Rhin-Rhne, et la gestion de la mixit des circulations au niveau des n uds en gnral et du nud ferroviaire lyonnais (NFL) en particulier. Au sein de ces volutions de contexte indpendantes de la volont rgionale, se trouve la question de la concurrence161. Quelle soit TER ou TGV, cette concurrence est perue comme facteur de complexit extrieur puisquelle ncessitera en effet de faire converger des intrts contradictoires dans un espace physique et temporel trs contraint. Nous avons donc vu que politiquement que lide nest pas envisage et quelle lest peu par les services faute de demande politique et du fait de leur large investissement sur une appropriation grandissante du rseau Rhne-Alpin par la Rgion. Dans ce contexte, la rcente dcision de raliser une forme de mise en concurrence pour le march du service public routier de transport rgional de voyageurs peut paraitre contradictoire.

iii. Le cas des services TER par autocars Si la concurrence reste, telle que prsente dans le rapport GRIGNON, un impens politique pour lexcutif de la Rgion Rhne-Alpes, lvolution de la relation avec la SNCF est pourtant relativement importante, en tmoigne le cas des liaisons assures par autocars TER. En effet, un lment rcent va dans le sens de la fin du monopole de la SNCF sur le service public de transport rgional de voyageurs. La comptence des rgions porte en grande partie sur le transport ferroviaire rgional de voyageurs, mais certaines lignes sont exploites en autocars et un dpartement entier de la Rgion Rhne-Alpes, lArdche, na pour tout rseau TER quun rseau de cars (lexprimentation dune desserte ferroviaire par la rive droite du Rhne est en cours dtudes).
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Entretien Mme HAMELIN-TIBAUD, le 30 juin 2011, Lyon

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Jusqu aujourdhui aucune distinction ntait fait entre les deux modes, charge pour la SNCF de contractualiser avec des transporteurs routiers privs. Du point de vue des rgions, seul loprateur historique existait. La SNCF organisait une concurrence pour le march avec les transporteurs. Cependant, la convention signe en 2007 avec le Rgion Rhne-Alpes prvoyait une progressive reprise en directe de lorganisation des transports rgionaux effectus par autocars. Sans forcement pouvoir faire de lien direct entre cette dcision de 2007 et le dbat actuel sur louverture la concurrence du service public rgional de transport ferroviaire de voyageurs, cette dcision va bien dans le sens dune concurrence. Lassemble rgionale a vot le 27 mai 2011 lorganisation *en direct+ des lignes rgionales entirement routires. Le groupe de travail TER a t mandat par les lus rgionaux pour tudier les diffrentes formes juridiques de gestion. Il rendra ses conclusions en juillet 2011. 162 Cette organisation directe, dont les formes ne sont pas officiellement dfinies, passera trs vraisemblablement par des dlgations de service public de six ans plutt que par un service en rgie. Cette nouvelle organisation sera mise progressivement en place pour les onze lignes concernes, (), au fur et mesure de l'arrive chance des contrats en cours entre la SNCF et les transporteurs, de manire tre effective au plus tard, au terme de l'actuelle convention qui lie la rgion la SNCF, en 2014. Dans un premier temps, il est prvu la reprise de six lignes en dcembre 2012, puis des cinq lignes restantes, en dcembre 2013. 163 On peut tout fait considrer que cette reprise en main dun service jusqualors sous traite par la SNCF aux transporteurs va permettre la Rgion de se confronter des enjeux et difficults qui sont ceux de louverture la concurrence des transports rgionaux ferroviaires. Ainsi les questions de la continuit de service aux voyageurs, du maintien du niveau de desserte, du positionnement horaire afin de garantir les correspondances et la compatibilit de la tarification avec loffre rgionale et nationale de la SNCF se posent, et sont les mmes que celles qui se poseront pour le ferroviaire. Une contractualisation spcifique avec la SNCF est dailleurs prvue. Lobjectif de la Rgion annonc par Bernadette LACLAIS, Vice-prsidente de la Rgion RhneAlpes dlgue aux transports, dplacements et infrastructures est de () renforcer le service rendu aux voyageurs. Pour cela, la Rgion intgrera dans ces contrats des amliorations concernant linformation voyageurs et la distribution des titres de transport, la ponctualit, laccueil, le confort dans le respect des critres sociaux et environnementaux. 164 Il nest absolument pas fait ici rfrence une fin du service public du fait du recours des transporteurs privs, transporteurs qui seront dailleurs trs certainement les mmes que ceux qui assuraient les lignes au nom de la SNCF.

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Cf. Annexe 7 Communiqu de presse de la Rgion Rhne-Alpes sur lorganisation des lignes routires rgionales Bus & cars, 24 juin 2011, http://www.wk-transport-logistique.fr 164 Ibid.

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iv. Exprimenter sur des sous ensembles du rseau Rhne-Alpin Indpendamment du positionnement actuel de la Rgion Rhne-Alpes, qui refuse de considrer la perspective de concurrence, il est intressant dessayer danticiper les sous lments du rseau qui prsentent, premire vue, une pertinence pour leur allotissement et lexprimentation de la mise en concurrence pour le march. Dans un article de 2006, L. GAUTHIER-LESCOP et J. LEVEQUE proposaient dj danticiper lapplication du, alors futur, rglement OSP en rflchissant sur les al lotissement possibles des rseaux rgionaux dans lobjectif de prparer les rgions une future concurrence pour le march sur certaines portions de leurs rseaux. Cet article avait pour objectif la mise en place de tels allotissements (y compris avec le seul oprateur SNCF) pour les conventions de 2 me gnration. Ces rflexions sur un rseau compos de diffrents lots nont pas t reprises dans les conventions. Cependant, avec le rglement OSP, la publication du rapport GRIGNON et lorientation vers une exprimentation possible de la concurrence pour le march, cet article reprend toute son actualit, non plus dans la perspective de la poursuite du monopole de la SNCF, mais bien dans la perspective de lexprimentation de la concurrence. Nous avons bien mis en vidence la fin du second chapitre, quil apparait logique conomiquement, et plus pertinent pour la transition souple du monopole vers la concurrence, dexprimenter sur des sous ensembles du rseau. Nous avons mme vu quil existe des prcdents franais, et couronns de succs. Le rseau ferr Rhne-Alpin se caractrise par sa complexit et son htrognit entre des lignes priurbaines, intercits, rurales et mmes touristiques165. Nous avons souhait, au regard de diffrents critres dterminer quelques lots de lignes qui pourraient raisonnablement faire lobjet dune exprimentation de la concurrence en Rhne-Alpes. Ces critres concernent la fois linfrastructure, les financements rcents de renouvellement et dentretien, les matriels roulants, le degr de mixit des usages de la ligne. On peut tablir le tableau suivant (figure 21):
Domaines Infrastructure Critres Etat Isolement du reste du rseau Elments dinfrastructure ddis (gares, dpts, etc.) Pri urbain Intercits Touristique Matriel spcifique Matriel partag avec dautres services Matriel partageable Isole Autonome Mixte Mixit trs contraignante (TGV inter-secteurs)

Types de services concerns

Matriel roulant

Degr de mixit de la ligne

Figure 21 Tentative de cration d'une grille de lecture des lots dans une perspective d'ouverture la concurrence

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Cf. Annexe 8 Carte du rseau ferr en Rhne-Alpes

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Cette grille ne se proccupe pas de la rentabilit conomique actuelle ou potentielle des lignes considres. Le travail reste videment poursuivre en ce sens, notamment si lon souhaite exprimenter comme le propose la FNAUT sur les lignes fragiles . Malgr tout, il permet de mettre en lumire quelques lignes ou ensembles de lignes en Rhne-Alpes dont louverture la concurrence semble techniquement possible court ou moyen terme.

v. Les cas de lOuest lyonnais, de Lyon-Saint-Etienne et de Saint Gervais Vallorcine Au regard de cette tentative de grille danalyse, trois ensembles de lignes ressortent nettement. Il sagit de lensemble des lignes de lOuest Lyonnais, de la Ligne Lyon - Saint-Etienne et de la Ligne Saint- Gervais-les-Bains Vallorcine. Le cas de lOuest Lyonnais

Figure 22 Carte du projet ferroviaire de l'ouest lyonnais

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Lensemble de lignes dit de lOuest Lyonnais se compose de quatre lignes en toiles organises autour de la Gare de Tassin. Lensemble forme un rseau de 55km compos de trois lignes au dpart de Lyon Saint-Paul destination de LArbresle/Sain Bel, Brignais et Lozanne. Si lon observe les caractristiques de cette ligne au regard des critres obtenus, on obtient le tableau suivant (figure 23) :

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Source : http://www.projet-ferroviaire-ouest-lyonnais.fr/

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Domaines Infrastructure

Critres Etat

Types de services concerns

Matriel roulant

Degr de mixit de la ligne

Lignes de lOuest Lyonnais Remise neuf et lectrification 1500v partiellement termine, financement 70% par la Rgion Echance totale 2015 Isolement du reste du rseau Connections existantes aux trois extrmits mais isolement de fait dans lexploitation commerciale. Elments dinfrastructure ddis Actuellement remisage ddi (gares, dpts, etc.) Lyon Saint-Paul et remisage mixte et dpt Lyon-Vaise Construction de latelier de maintenance spcifique LArbresle, financ 75% par la Rgion Haltes et gares ddies Voies ddis Pri urbain Oui Intercits Non Rural Non Touristique Non Matriel spcifique Oui, progressive mise en service du futur matriel Dualis dAlstom investissement de 102 M, financs intgralement par la Rgion Rhne-Alpes Matriel partag avec dautres Non services Isole Non Autonome Oui Mixte Non Mixit trs contraignante (TGV Non inter-secteurs)

Figure 23 Grille de lecture des caractristiques du lot Ouest Lyonnais dans une perspective dallotissement du rseau

Au regard des diffrentes catgories, il semble quil est particulirement envisageable de raliser un allotissement et une exprimentation de la concurrence sur cet ensemble de lignes priurbaines. En effet : il sagit dun rseau proche de sa complte rhabilitation, nouvellement lectrifi, pour lequel les financements de la SNCF, sils existent, sont faibles. Il ny a quun seul type de circulations avec du matriel spcifique. Dailleurs, quelques mois de la mise en service du nouveau matriel sur la ligne Lyon / LArbresle / Sain Bel, la SNCF invoque le particularisme de la situation priurbaine de lOuest lyonnais 167 pour justifier de son mode dexploitation diffrent de celui des autres lignes (absence de contrleurs et formation des conducteurs diffrente). Cest dire si cet ensemble de lignes constitue un sous ensemble qui se distingue de la logique dexploitation du reste du rseau.

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Ville, Rail et Transports, 11 juillet 2011

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Le cas de Saint-Gervais Vallorcine

Figure 24 Carte permettant de visualiser en rouge la Ligne Saint-Gervais-les-Bains-Le-Fayet - Chamonix Vallorcine (sur la base de la carte du rseau ferr en Rhne-Alpes de RFF)

La ligne Saint-Gervais-les-Bains-Le Fayet - Vallorcine (Ligne n896 000 du RFN) est une ligne voie mtrique. Elle constitue ainsi un ensemble de 36,9 km jusqu la frontire suisse via Chamonix-Mont-Blanc. Elle est de fait indpendante du reste du RFN de par son cartement. Lapplication des critres retenus donne le rsultat suivant (Figure 25):
Domaines Infrastructure Critres Etat Ligne Saint-Gervais Vallorcine Gares et haltes remises neuf financements principaux par la Rgion Linfrastructure (voie et signalisation) est en mauvais tat, et ne permettra pas de rpondre aux besoins estims de dessertes des prochaines annes (2 3 trains par heure), mauvais tat du tunnel ferroviaire des Montets, (travaux en cours, pas de financements SNCF) Electrification par 3me rail. Isolement du reste du rseau Oui Elments dinfrastructure ddis Oui (gares, dpts, etc.)

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Types de services concerns

Matriel roulant

Pri urbain Intercits Rurale Touristique Matriel spcifique

Degr de mixit de la ligne

Non Non Oui Oui Oui, le parc est totalement neuf 6 Autorails 6Z Mont Blanc, 33,6 M dinvestissements par la Rgion Rhne-Alpes 3 rames Z800 crmaillres pour Vallorcine-Martigny Matriel partag avec dautres Non services desserte spcifique de la ligne Saint Gervais Chamonix Vallorcine-Martigny Isole Oui, cartement spcifique Autonome Oui Mixte Non Mixit trs contraignante (TGV Non inter-secteurs)

Figure 25 Grille de lecture des caractristiques du lot Saint-Gervais - Vallorcine dans une perspective dallotissement du rseau

Au regard des catgories identifies, il apparait que la ligne est particulirement adapte son allotissement. Par ses caractristiques, elle lest dailleurs dj. Il ny a donc pas dincohrence considrer quelle pourrait tre exploite par un autre oprateur que la SNCF. Son caractre touristique renforce les spcificits lies son exploitation. Cette spcificit hautement touristique assure son bon fonctionnement. Ainsi, la frquentation de cette ligne a doubl depuis 10 ans. On dnombre 1500 voyages par jour en basse saison et 4000 en haute saison .168 De plus, il existe des synergies spcifiques avec le SIVOM de la Haute Valle de lArve, en tant qu'AOT. Depuis 2010, la gratuit du TER est ainsi accorde aux rsidents du Primtre de Transport Urbain. Ce partenariat original souligne la spcificit conomique de ce rseau et son indpendance partielle du reste du rseau Rhne-Alpin.

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RHONE-ALPES, Dossier de Presse, Inauguration de la nouvelle halte ferroviaire Chamonix Aiguille du Midi, Vendredi 17 juillet 2009

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Le cas de la ligne Saint Etienne Lyon

Figure 26 permettant de visualiser en rouge la Ligne Lyon - SAint-Etienne

Lapplication des diffrents critres donne dans ce cas les rsultats suivants (figure 24)
Domaines Infrastructure Critres Etat Ligne Lyon-Saint-Etienne Modernisation et llectrification de la ligne ferroviaire St-EtienneFirminy Ramnagement de la gare de Sainttienne Chteaucreux Isolement du reste du rseau Non Elments dinfrastructure ddis Oui (gares, dpts, etc.) Voie K en cours de ralisation Lyon-Part-Dieu (financement CPER 2007-2013 de 5 millions par RFF, 2,35 par ltat, 2,35 par la Rgion, 1,3 par la SNCF mais aussi un million par Saint-Etienne Mtropole et un million galement par le CG42.) Quai spcifique Lyon-Perrache Pri urbain Oui (type priurbain dense voire banlieue) Intercits Oui Rurale Non Touristique Non

Types de services concerns

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Matriel roulant

Matriel spcifique

Degr de mixit de la ligne

Oui. TER nouvelle gnration deux niveaux. Nouvelles rames spcifiques prvues pour 2013, financement Rgion. Matriel partag avec dautres Oui services Isole Non Autonome Non Mixte Oui Mixit trs contraignante (TGV Non inter-secteurs) Pas de TGV inter secteurs, pas de fret en rive gauche Tronon 4 voies Diverses circulations fret sur le reste de la ligne

Figure 27 Grille de lecture des caractristiques du lot Lyon - Saint-Etienne dans une perspective dallotissement du rseau

La ligne Lyon-Saint-Etienne est la premire ligne TER de France hors Ile-de-France avec 15 000 voyageurs et 98 trajets par jour. Elle a t la premire ligne cadence de Rhne-Alpes et fait partie des lignes fonctionnant correctement. Elle se caractrise par sa nature de ligne de priurbain trs dense, voire de ligne de banlieue par certains aspects (frquence des arrts) Les rsultats issus des indicateurs que nous avons choisis sont moins vidents car la ligne est moins isole que les deux cas prcdemment tudis. Cependant, compte tenu de sa caractristique de ligne priurbaine et de son fonctionnement actuel, elle est de fait bien spcifique au sein des lignes de Rhne-Alpes et son allotissement est envisageable, dautant que si les circulations sont mixtes, elles ne sont pas forcement contraignantes. La ralisation de la voie K en gare de Lyon Part-Dieu est un des lments allant dans le sens de lallotissement car il allge lexploitation des contraintes de saturation de la gare de la Part -Dieu (cisaillements et retards). Ltude de la ligne Lyon-Saint Etienne oblige se poser la question de la pertinence de limiter lallotissement Lyon-Part-Dieu - Saint-Etienne - Chteaucreux. La question se pose de la pertinence dy ajouter Saint-Etienne Chteaucreux - Firminy et lensemble des lignes de ltoile ferroviaire stphanoise pour viter les ruptures de charge.

***

Lutilisation de cette grille danalyse permet didentifier trois ensembles de lignes pour lesquels lallotissement comme lexprimentation de la concurrence semblent possibles court terme. Sur le cas de Rhne-Alpes, lorsque lon interroge titre personnel les agents, aussi bien de la Rgion Rhne-Alpes que de la SNCF, ceux-ci arrivent dailleurs des conclusions proches, notamment sur Saint-Gervais Vallorcine ou sur le rseau de lOuest Lyonnais On y retrouve

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dailleurs galement sans surprise quelques uns des lots envisags en 2006 par L. GAUTHIERLESCOP et J. LEVEQUE.

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CONCLUSION

Lobjet de ce mmoire nest pas de conclure sur une justification ou pas du principe de louverture la concurrence pour le service public de transport rgional de voyageur. Il est plutt, dans un contexte de marche vers la concurrence plus ou moins lon g terme dapporter des lments aux dbats qui mergent sur sa mise en place. Il sagit de montrer dans quel contexte particulier cette question se pose. Le danger de cette question de la concurrence est quelle est trs clivante entre ses dfenseurs et ses opposants. Le risque est de se rfugier dans cette dichotomie rductrice. Or, sans promouvoir une libralisation sauvage, rapide et totale, notre travail a commenc montrer que la pertinence du recours dautres oprateurs que la SNCF pourrait tre , dans certains cas, relle. Le constat vident est quil y a un vritable besoin de rforme et de changement du modle ou plutt des modles TER actuels, la fois en termes de financements, dtat de linfrastructure et de maitrise des cots. Lquation conomique devient insoutenable pour les AOT concernes. La question du changement de modle est donc lgitime, envisager la concurrence fait partie des solutions envisager. Cette lgitimit est renforce par le fait que des expriences ponctuelles ou la SNCF ne gre plus directement le service public de transport ont montr dans certaines conditions leur efficacit. Le principe davoir plusieurs oprateurs pour raliser le service public nest donc pas forcment rejeter. Un des lments fondamentaux du dbat est la question de la ralisation du service public. Nous considrons quil faut viter tout prix la confusion entretenue entre le recours dautres oprateurs que la SNCF et la fin du service public. Il ne faut pas confondre ouverture la concurrence et fin du service public. Il sagirait en loccurrence dun service public exploit par une socit prive. Le monopole de service public que nous avons prsent dans le premier chapitre se trouvait lgitim par la nature de lindustrie de rseau et la ralisation de gains de productivit par la structure de monopole. Dans la mesure ou lind ustrie de rseau chang, ou les barrires lentre sont mutualises par le biais de RFF, et ou le monopole savre incapable de raliser sur certaines lignes ou groupes de lignes des gains de productivit qui maintiennent son prix proche du cot marginal, celui-ci perd sa lgitimit. Le surplus collectif nexiste plus si le cot pour les finances public est notoirement suprieur ce quil pourrait tre. Le recours dautres oprateurs dont les structures de cots son plus adaptes certaines lignes rurales ou priurbaines faible densit pourrait tre un dbut de rationalisation du modle, et au contraire permettre un maintien de ce service public sur le long terme. Dans la situation actuelle, il nous semble en tous cas lgitime de lenvisager. Le recours lexprimentation telle que le propose le rapport GRIGNON nous semble aller dans ce sens et permettre de tester la 107

pertinence de cette solution une chelle restreinte afin de ne pas remettre en question brutalement les quilibres existants. Un autre argument existe en faveur de cette exprimentation. Nous avons vu dans le second chapitre que la rgionalisation a eu un effet dentrainement sur les autres rgi ons qui ont vu leurs trafics progresser avant mme dtre dotes de la comptence sur le transport dintrt rgional. On peut concevoir dans une certaine mesure quil en ira de mme avec le recours dautres oprateurs. Celui-ci peut potentiellement permettre une application plus grande de la concurrence par comparaison laquelle nous avons fait plusieurs fois rfrence, sans pour autant quil y ait une multiplication brutale et trs importante des socits exploitantes. La concurrence des TER est un pouvantail politique, mais il reste quelle a fait pour certains aspects ses preuves chez un certains nombre dautres pays europens comparables la France. Bien sur les niveaux de trafics, les densits, les maillages de villes ne sont pas les mmes et il nest nul besoin de vouloir transposer intgralement un systme ou un autre en France. Mais lide mme de concurrence ne devrait pas servir de repoussoir aux conomies dargent public quelle permet potentiellement. La question fondamentale est celle du bien fonde du cot du train.kilomtre parfois 20 pour le AOT rgionales franaises alors quil est compris entre 12 et 13 en Allemagne. Sur le fond, hormis la difficult culturelle la concevoir, louverture la concurrence et encore moins son exprimentation ne devraient poser de problme. Elle ne fait dailleurs pas rellement dbat au sein des experts. Cependant, le risque existe que lpouvantail de la concurrence masque le rel problme, rcurent du ferroviaire franais : ltat du Rseau. Comment esprer que la concurrence fonctionne si le rseau lui-mme ne fonctionne pas et si son tat ne permet pas de donner au nouveaux entrant des perspectives de fonctionnement et donc de rentabilit correcte. Quune partie des dysfonctionnements actuels des TER soient dus la SNCF et sa complexit dorganisation est une chose, mais elle nest pas responsable de lensemble. Partant de l , se pose dune manire plus globale la question du systme ferroviaire qui na pas fais les preuves depuis 1997 de sa capacit amliorer suffisamment la qualit du rseau. Louverture la concurrence ne changera pas ltat de linfrastructure par sa simple mise en place, en revanche, elle peut permettre une rorientation de largent public dpens dans lexploitation vers le financement du renouvellement des infrastructures. Cet tat de linfrastructure est une question aussi cruciale que la question des cots. Ainsi, la diffrence de niveau entre les rseaux ferrs Rhne-Alpins et du Canton de Vaud voisin est trs importante et pas du tout en faveur de Rhne-Alpes. Le nombre dincident et de retards lest aussi. Et pourtant Rhne-Alpes est une rgion qui fait preuve dun fort volontarisme , qui investit dans son rseau (tout au long du chapitre troisime, nous avons constat leffort consacr par la Rgion Rhne-Alpes au financement du renouvellement de son rseau, et ce alors que celui-ci nest pas de sa comptence), qui a mis en place le cadencement et reste proactive sur sa comptence transport. Malgr tout, le cadencement qui en Suisse permet des conomies et une fluidit du trafic, na pas eu les mmes effets sur la fluidit du trafic en Rh ne-Alpes. Qui faut-il blmer ? Un oprateur qui, sil est source de surcouts, nen est pas pour autant incomptent ? Le nombre dincidents techniques lis au rseau ? Labsence dinstallations permanentes de 108

contresens pour limiter limpact desdits incidents ? Des lignes voies uniques et des nuds ferroviaires non adapts aux trafics ? Les problmes dinfrastructure qui empchent un bon fonctionnement du rseau ne seront pas rsolus par le recours dautres oprateurs, sur ce point le discours de lARF est parfaitement comprhensible. En revanche, il serait intressant de voir sil peut permettre une rorientation de largent public rgional vers la modernisation du rseau. La raret budgtaire est telle que la question se pose.

Il est peu probable que louverture la concurrence du service public rgional de voyageurs soit cruciale dans le dbat de la campagne lectorale 2012, puisque tout t fait pour que le dbat sur cette rforme ai lieu juste aprs les prsidentielles. Malgr tout depuis mi-mai et la sortie officielle du rapport, les acteurs se sont positionns par rapport aux propositions formules. Ainsi, par lintermdiaire de son secrtaire national au Transport Bernard SOULAGE, le Parti Socialiste sest positionn des propositions sont parues dans la presse (Ville, Rail et Transport, 01/06/2011). Elles ne vont pas dans le sens du rapport Grignon et refusent de considrer la concurrence comme la solution aux dysfonctionnements couteux du systme franais. Sans vouloir faire de la concurrence la seule solution, et encore moins un objectif en soit, il peut sembler utopique den refuser le principe, et dommage den refuser lexprimentation. Ces propositions pointent du doigt le problme de ltat du rseau et prnent un effort sur lentretien du rseau plutt que sur le financement des multiples projets de LGV du SNIT. Une proposition plus provocatrice est faite, la remise en cause de la sparation de RFF et de la SNCF est avance, arguant du fait quun modle lAllemande fonctionne et a t accept par la Commission Europenne (position contestable puisque lAllemagne est poursuivie comma la France pour une mauvaise application du premier paquet ferroviaire). Bernard SOULAGE propose enfin une rgionalisation accrue avec dans certains cas la rgionalisation des rseaux ferrs, limage de ce que propose L. GUIHERY (2003). Cette question de la gestion du rseau se pose dailleurs galement en Allemagne. Aprs la rgionalisation et la possibilit offerte aux Lnder de procder par appel doffre pour attribuer des marchs dexploitation, certains souhaitent prendre en main la gestion de leur rseau. Cest ce que montraient J. LEVEQUE, S. SEGURET dans un article de 2007. Ils expliquaient ainsi que (), certaines autorits organisatrices de transport dsirent prendre en main leurs infrastructures et ont dj lanc des projets de gestionnaires dinfrastructure rgionaux. 169 Diffrents scnarios sont envisags par les Lander : lattribution de lentretien par appels doffre, lentreprise exploitante, etc. Lobjectif est la maitrise de la tarification dinfrastructure et lattribution des sillons. Il sagit dun aboutissement de la rgionalisation ferroviaire. Aprs la question de la baisse des cots, la question du rseau se pose donc et offre un potentiel dapprofondissement de leur comptence aux rgions franaises. Hormis les dclarations du PS,
169

LEVEQUE J., SEGURET S., Les contributions publiques au financement des systmes ferroviaires en France et en Allemagne, 2007, p.18

109

cette rgionalisation du rseau nest pas lordre du jour en France, mais il nous semblait intressant de montrer la prochaine tape en rflexion en Allemagne. Non pas quil faille suivre un exemple ou transposer un modle de fonctionnement. Mais cela montre que ni la concurrence ni la rgionalisation des rseaux ne sont des objectifs en eux mme, ils sont de faon plus certaine des lments recevables et adapter notre pays pour contribuer partiellement une baisse des cots et une amlioration ncessaire du fonctionnement du systme ferroviaire rgional.

110

TABLE DES SIGLES

AFRA : AO : AOT : AOTR : ARAF : ARCEP : ARF : CERC : CERTU : CESER : CFF : CFTA : CG 42 : CJUE : CPER : DB : DB AG : DCF : DPS : DTER : EPCI : EPIC : EPSF : FNAUT : GART : GID : INRETS : LET : LGV : LOTI : OFP : OSP : PACA : PS : RFF : RFN :

Association Franaise du Rail Autorit organisatrice Autorit organisatrice de transport Autorit organisatrice de transport rgionale Autorit de Rgulation des Activits Ferroviaires Autorit de Rgulation des Communications Electroniques et des Postes Association des Rgions de France Centre d'Etudes des Revenus et des Cots Centre dEtudes sur les Rseaux, les Transports, lUrbanisme et les constructions publiques Conseil Economique, Social et Environnemental de la Rpublique (ou Rgional) Chemins de Fer Fdraux Chemins de fer et transport automobile Conseil Gnral de la Loire Cour de Justice de lUnion Europenne Contrat de Projet Etat-Rgion Deutsche Bahn Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (Forme juridique) Direction des Circulations Ferroviaires Dlgation de Service Public Direction des TER (SNCF) Etablissement Public de Coopration InterCommunal Etablissement public industriel et commercial tablissement Public de Scurit Ferroviaire Fdration Nationale des Associations d'Usagers des Transports Groupement des Autorits Responsables de Transport Gestionnaire d'infrastructure dlgu Institut National de Recherche sur les Transports et leur Scurit Laboratoire dEconomie des Transports Ligne Grande Vitesse Loi dorientation des transports intrieurs Oprateur Ferroviaire de Proximit Obligations de service public Provence Alpes Cte d'Azur Parti Socialiste Rseau Ferr de France Rseau Ferr National 111

SIVOM : SNCF : SNIT : SOFRA : SRU : SYMA : TER : TGV : UE :

Syndicat Intercommunal Vocation Multiple Socit Nationale des Chemins de Fer franais Schma National des Infrastructures de Transport Syndicat Mixte pour lOrganisation des Transports Ferroviaires en Rhne -Alpes Loi relative la solidarit et au renouvellement urbains Syndicat Mixte Mditerrane-Alpes Transports express rgionaux Train grande vitesse Union Europenne

112

BIBLIOGRAPHIE

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Autres documents ressources

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Sites internet
afp.com cheminotcgt.fr ec.europa.eu, leprogres.fr legifrance.gouv.fr lesechos.fr rff.fr ville-rail-transports.com

Entretiens
Sylvie HAMELIN TIBAUD Direction des Transports, Rgion Rhne-Alpes - le 30 juin Lyon ; Alix LE CADRE ARF le 23 juin 2011 par tlphone ; Gilbert FAVEAU- TER Rhne-Alpes (Axe Lyon-Grenoble), SNCF le 06 juillet 2011 Grenoble ; Laurent GUIHERY LET - le 30 mai 2011 Lyon ; Christian DESMARIS LET - le 20 juin 2011 Lyon ;

118

ANNEXES

Table des Annexes

Annexe 1 - Communiqu de presse sur la Convention du 13 dcembre 2010 signe la SNCF et le ministre du dveloppement durable relative aux Trains dEquilibre du Territoire ............. 120

Annexe 2 - Carte des 40 lignes dites dquilibre du territoire , concernes par la convention du 13 dcembre 2010 ................................................................................................................ 122

Annexe 3 - Le principe du cadencement ................................................................................... 123

Annexe 4 - Tract de SUD RAIL .................................................................................................... 126

Annexe 5 - Avis de lAssociation des Rgions de France (ARF) sur le Rapport du Snateur Francis GRIGNON (surlign par nous) ........................................................................................ 127

Annexe 6 - Position de la Fdration Nationale des Associations dUsagers des Transports (FNAUT) sur lexprimentation de louverture la concurrence sur les TER ............................ 129

Annexe 7 - Communiqu de Presse de la Rgion Rhne-Alpes sur lorganisation des lignes routires rgionales ................................................................................................................... 130

Annexe 8 - Carte du rseau ferr de Rhne-Alpes .................................................................... 131

119

Annexe 1 - Communiqu de presse sur la Convention du 13 dcembre 2010 signe la SNCF et le ministre du dveloppement durable relative aux Trains dEquilibre du Territoire

120

121

Annexe 2 - Carte des 40 lignes dites dquilibre du territoire , concernes par la convention du 13 dcembre 2010

122

Annexe 3 - Le principe du cadencement170

La carte ci-dessous reprsente le RFN organis autours de nuds relis entre eux par des lignes aux horaires cadencs.

La construction de loffre structurante nationale produit un rseau en toile : Paris nest pas un nud mais une antenne sans correspondances ; le rseau national comporte deux boucles autour de Strasbourg et Lyon ; le rseau rgional est maill en Rhne-Alpes et Nord - Pas de Calais, toil ailleurs ; en orange sont reprsents les nuds directionnels o les correspondances sintgrent moins bien. 171

Les schmas des pages suivantes172 montrent le fonctionnement du cadencement dans une gare : toutes les demies heures/heures/deux heures : 170 171

A la minute .20, lensemble des convois convergent vers la gare (Figure 28) ; A la minute .30, les convois sont quais et permettent des correspondances (Figure 29) A la minute .40, les convois quittent la gare (Figure 30)

Source : Document de travail, RFF Ibid. 172 Ibid.

123

Figure 28

Figure 29

124

Figure 30

125

Annexe 4 - Tract de SUD RAIL

126

Annexe 5 - Avis de lAssociation des Rgions de France (ARF) sur le Rapport du Snateur Francis GRIGNON (surlign par nous)

127

128

Annexe 6 - Position de la Fdration Nationale des Associations dUsagers des Transports (FNAUT) sur lexprimentation de louverture la concurrence sur les TER

129

Annexe 7 - Communiqu de Presse de la Rgion Rhne-Alpes sur lorganisation des lignes routires rgionales

130

Annexe 8 - Carte du rseau ferr de Rhne-Alpes

131

TABLE DES MATIERES

Remerciements ........................................................................................................................ 3 Notice Analytique .................................................................................................................... 5

Sommaire ................................................................................................................................ 7

Introduction............................................................................................................................. 9

Chapitre 1er La rgulation des transports ferroviaires rgionaux de voyageurs : une rgulation particulire pour un objet particulier...................................................................................... 19

A. Libralisation et Rgulation des Industries de rseaux ........................................................ 20 i. Rente de monopole, optimum Paretien et tarification oriente vers le cot marginal ....... 20 ii. Le ferroviaire Franais, une industrie de Rseaux franaise antinomique la libralisation .................................................................................................................................................. 23 iii. Le ferroviaire, une industrie de rseau particulire ............................................................ 24

B.

La libralisation de lindustrie ferroviaire en Europe ........................................................... 26 i. Des situations europennes trs diffrentes ........................................................................ 26 ii. Les cycles de libralisation du ferroviaire et le poids de lEurope ....................................... 28 iii. Le rglement OSP : transition avant un quatrime paquet ferroviaire ? ............................ 29

C.

Concurrence sur le march et concurrence pour le march................................................ 32 i. Une concurrence TGV versus une concurrence TER ? .......................................................... 32 ii. La concurrence pour le march : la concurrence la plus difficile ? ...................................... 33 iii. La concurrence la plus dangereuse : dure des contrats, rengociation et risque ............ 35 iv. Le Rseau Ferr National, facteur de complexit ............................................................... 36

133

D. Quelles autres mthodes de rgulation du transport rgional de voyageurs ? .................. 40 i. La concurrence par comparaison : la SNCF auto concurrente ? ........................................... 40 ii. La mthode des comptes de surplus .................................................................................... 42

Chapitre 2 Un contexte franais spcifique, ou la difficult de dpasser la Rgionalisation .... 45

A. De la Rgionalisation russie la concurrence .................................................................... 46 i. LActe 1 de la rgionalisation ferroviaire : pratique et succs de lexprimentation ........... 46 ii. La concurrence : une question politique sensible et inopportune ...................................... 51 iii. Lombre de la rcente ouverture la concurrence du fret ferroviaire sur louverture la concurrence des TER ................................................................................................................ 53

B.

Le rapport GRIGNON : vers un acte 2 de la Rgionalisation ?.............................................. 55 i. Des prcisions importantes en matire de rgles sociales ................................................... 55 ii. Des prcisions sur le transfert du matriel roulant ............................................................. 57 iii. La Divergence SNCF Nouveaux entrants sur le cadre social organis bien plus que sur la concurrence en soi ................................................................................................................... 58 iv. Le retour de lexprimentation ?......................................................................................... 59

C.

Un jeu somme nulle qui rend la mise lagenda de la concurrence dlicate ................... 62 i. La France nest pas dans la situation de lAllemagne ............................................................ 62 ii. Comment consentir un recul de la SNCF sur le sol franais ? ........................................... 65 iii. Lexprimentation comme phase dapprentissage ............................................................. 66 iv. Exprimenter sur des sous ensembles du rseau : des prcdents franais couronns de succs ....................................................................................................................................... 67

D. Quel positionnement pour les AOTR ? ................................................................................. 70 i. Un cot du TER insoutenable ? ............................................................................................. 70 ii. Le systme actuel est peu incitatif et peu rentable pour la SNCF ....................................... 73 iii. Limpratif de transparence financire ............................................................................... 74 iv. Les Rgions voudront-elles changer doprateur ? ............................................................. 75 v. 2014 ? 2019 ? Sommes-nous en prsence dune fentre dopportunit pour louverture la concurrence ? ....................................................................................................................... 77

134

Chapitre 3 Regard Rhne-Alpin sur lexprimentation de la concurrence TER ........................ 83

A. Une monte en comptence progressive du Conseil Rgional............................................ 84 i. Une prise de comptence trs progressive ........................................................................... 84 ii. La rgion et la SNCF, une relation nouvelle depuis 1997 ..................................................... 85

B.

La situation du TER en Rhne-Alpes en 2011 : la situation franaise exacerbe ? .............. 87 i. Un trafic et une attractivit du TER en progression trs forte depuis la rgionalisation ..... 87 ii. Des dpenses lies au TER en forte hausses ........................................................................ 89 iii. La convention 2007 2014 : Des relations plus tendues avec loprateur ........................ 92

C.

Vers une exprimentation en Rhne-Alpes ?....................................................................... 94 i. Lexprimentation de la concurrence : entre impens politique pour les lus Rhne-Alpins et un pragmatisme des usagers ............................................................................................... 94 ii. Dans le contexte de Rhne-Alpes, lexprimentation de la concurrence est une proccupation secondaire de la Direction des Transports ...................................................... 95 iii. Le cas des services TER par autocars ................................................................................... 97 iv. Exprimenter sur des sous ensembles du rseau Rhne-Alpin .......................................... 99 v. Les cas de lOuest lyonnais, de Lyon-Saint-Etienne et de Saint Gervais Vallorcine ........ 100

Conclusion ........................................................................................................................... 107

Table des sigles .................................................................................................................... 111

Bibliographie ....................................................................................................................... 113 Ouvrages et articles scientifiques .............................................................................................. 113 Actes de colloques ..................................................................................................................... 116 Articles de presse ....................................................................................................................... 116 Actes lgislatifs et para lgislatifs .............................................................................................. 116 Autres documents ressources ................................................................................................... 117 Sites internet .............................................................................................................................. 118 Entretiens ................................................................................................................................... 118

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Annexes ............................................................................................................................... 119 Table des Annexes ..................................................................................................................... 119 Annexe 1 - Communiqu de presse sur la Convention du 13 dcembre 2010 signe la SNCF et le ministre du dveloppement durable relative aux Trains dEquilibre du Territoire ............. 120 Annexe 2 - Carte des 40 lignes dites dquilibre du territoire , concernes par la convention du 13 dcembre 2010 ................................................................................................................ 122 Annexe 3 - Le principe du cadencement ................................................................................... 123 Annexe 4 - Tract de SUD RAIL .................................................................................................... 126 Annexe 5 - Avis de lAssociation des Rgions de France (ARF) sur le Rapport du Snateur Francis GRIGNON (surlign par nous) ........................................................................................ 127 Annexe 6 - Position de la Fdration Nationale des Associations dUsagers des Transports (FNAUT) sur lexprimentation de louverture la concurrence sur les TER ............................ 129 Annexe 7 - Communiqu de Presse de la Rgion Rhne-Alpes sur lorganisation des lignes routires rgionales ................................................................................................................... 130 Annexe 8 - Carte du rseau ferr de Rhne-Alpes .................................................................... 131

Table des matires ............................................................................................................... 133

136