PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LOS TERRITORIOS INDGENAS EN BOLIVIA

Juan Carlos Rojas

INRA

El trnsito de la reforma agraria en Bolivia, desde la perspectiva de los actores sociales: de la tierra es para quien la trabaja a queremos el territorio para ser felices.1

ESTE ACPITE INTRODUCTORIO, referido a los indgenas en la reforma agraria boliviana, tiene la pretensin de establecer un marco muy general del desarrollo de la reforma agraria en Bolivia, de ninguna manera agotarlo. La reforma agraria boliviana es aplicada desde hace ms de cincuenta aos con altibajos pero de manera constante. En 1952 se consolid en el Gobierno un proceso revolucionario que tena como consigna Tierras al indio y minas al Estado. Como parte de l, en 1953 se dict la Ley de Reforma Agraria, que deni como principio la tierra es para quien la trabaja y que tena como objetivos la redistribucin de las tierras afectando a los latifundios, la eliminacin del rgimen de servidumbre para incorporar la fuerza de trabajo al mercado laboral, la redistribucin de la poblacin y el emprendimiento de la marcha al Oriente. Adems, esos propsitos se enmarcaban en las lneas econmicas fundamentales: la diversicacin econmica y la sustitucin de importaciones. Los resultados muestran paradojas. Entre 1953 y 1996, a travs del Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonizacin, se distribuyeron alrededor de 52 millones de ha a un milln de beneciarios. De estos, solo 3 por ciento controla 77 por ciento de la tierra, con propiedades mayores de 5.000 ha, mientras que 81 por ciento de los beneciarios accedi a 3 por ciento de la tierra en parcelas menores de 100 ha.

Expresin del Capitn Grande, mxima autoridad tapiete, pueblo indgena del chaco boliviano.

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Los mayores desequilibrios se dieron en las tierras bajas de Bolivia (tropicales y subtropicales), donde se distribuyeron en total 26 millones de ha en el periodo histrico sealado, de las cuales 69 por ciento fueron tituladas como mediana propiedad y empresa agropecuaria, 16 por ciento como pequea propiedad y 15 por ciento como propiedad comunitaria. Se calcula que cerca de 17 millones de ha fueron distribuidas como propiedades mayores de 10 mil ha, lo que da 69 por ciento de la supercie adjudicada a 9 por ciento de beneciarios, mientras que 62 por ciento de la poblacin beneciaria solo pudo acceder a 2 por ciento de la tierra. A partir de los datos recin descritos se puede colegir que esta reforma agraria tuvo sus principales impactos en las tierras altas, y que en las tierras bajas dio lugar a la consolidacin de grandes propiedades en muchos casos improductivas o destinadas a la especulacin. Por otro lado, los grandes ausentes fueron los pueblos indgenas. En tierras altas se ocuparon las haciendas para distribuir sus tierras, las comunidades se reconstituyeron en sus formas organizativas y otros colectivos asumieron nuevas formas organizativas. Pero la falta de mayores supercies cultivables y el crecimiento de la poblacin dieron paso a la minifundizacin que caracteriza al Occidente boliviano. Otro dcit aceptado como tal es la ausencia de polticas estatales para un desarrollo rural que impulse a la tierra como factor de produccin; se realizaron esfuerzos tmidos en este sentido en algunos asentamientos planicados, conocidos como colonias. En 1996, como corolario de un proceso de movilizaciones campesinas e indgenas que empieza por lo menos una dcada antes, se promulga la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (1715), ms conocida como Ley INRA, y con ella cobra un nuevo impulso la reforma agraria que establece al proceso de saneamiento como el mecanismo para la regularizacin del derecho propietario. En esta nueva etapa los principales protagonistas son los pueblos indgenas de tierras bajas2 y los propietarios privados que declaran que sus derechos han sido afectados; mientras que los campesinos de tierras altas3 se mantuvieron al margen de este proceso y rechazaron la Ley INRA, aunque sectores que estn en proceso de valorizacin cultural, aliados al Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo (Conamaq), incorporaron sus demandas con mucha fuerza en el ltimo lustro. Algunos de los resultados de esta nueva etapa (1996-2005) explican nuevos dcits en la problemtica de la tierra. En general, hasta el 2005 se logr titular

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Aliados a la Confederacin Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB). Aliados a la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y a la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FNMCBBS).

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9255.284 ha de una supercie total por sanear de 106751.723 ha, es decir, solo se logr titular 9 por ciento de la supercie esperada. Segn estimaciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),4 la supercie titulada beneciara a 100 mil personas, aunque los beneciarios consignados son cerca de 43 mil. Estos resultados se lograron con una inversin total de 78,7 millones de dlares, compuesta por crdito, donaciones y recursos propios. Por otro lado, la Ley INRA estableci un plazo de diez aos que concluye en octubre del 2006 para titular todo el territorio boliviano. Segn las estimaciones ms optimistas, es imposible, en el tiempo que queda, cumplir esa meta. Si algo se puede rescatar de este proceso es que ha titulado algo ms de 5 millones de ha a favor de pueblos indgenas en las tierras bajas y est en curso el proceso de saneamiento en una supercie importante en tierras altas; ha visibilizado a comunidades y grupos de familias que vivan en condiciones deplorables en las barracas castaeras del norte amaznico y que hoy tienen reconocimiento como comunidades que estn accediendo a 500 ha por familia; ms de 800 mil ha han sido tituladas a favor de mujeres (10 mil ttulos), con lo que se ha roto la tradicin masculina de tenencia de la tierra; y est por establecerse un catastro que abarque al conjunto del territorio nacional y que en el futuro deber ser administrado por los municipios. Sin embargo, los cuestionamientos son mayores. Aqu citaremos solo algunos. El INRA, como responsable del saneamiento, es blanco de las mayores crticas de campesinos e indgenas y a l, al Tribunal Agrario y a la Superintendencia Agraria se atribuyen los magros resultados. Las crticas apuntan a la parcializacin de estas instituciones. La falta de solucin a los problemas de tenencia de la tierra oblig a campesinos aliados a la CSUTCB a organizar el Movimiento Sin Tierra (MST)5 para acceder a tierras por vas extralegales, lo que fue repelido por sectores empresariales. As se congur un escenario conictivo especialmente en las tierras bajas. El mayor dcit generado por este proceso es la falta de redistribucin de la tierra, y existe el riesgo de que se produzca un enfrentamiento armado de consecuencias imprevisibles. Una de las razones que explican esta situacin es que, segn el INRA, durante el saneamiento no se identicaron tierras scales sucientes para su distribucin, o que las tierras scales identicadas son de vocacin forestal, de manera que su distribucin debe ser restringida

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Institucin bajo tuicin del Poder Ejecutivo encargada del proceso de regularizacin de la propiedad agraria. Emergente de la CSUTCB para enfrentar la falta de tierra en varias regiones del Occidente del pas.

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a adjudicatarios que cumplan requisitos establecidos en la Ley Forestal. A este debate se aade la demanda, que no es reciente, de los indgenas para que se les reconozcan sus derechos de acceso, uso y goce sobre los recursos naturales que se encuentren en sus territorios, lo que los ha enfrentado con otros sectores sociales. Lo cierto es que no es un proceso concluido ni mucho menos.

MARCO JURDICO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDGENAS

Existe un marco establecido por las Naciones Unidas y que ha sido adoptado por el Estado boliviano. El Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas determina que estos pueblos tienen derecho al disfrute pleno y efectivo de todos los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por los documentos de organismos internacionales y el Derecho Internacional. Al tiempo que reconoce la igualdad de derechos, este Proyecto tambin admite especicidades de estos pueblos, en tanto son distintos de otros colectivos humanos. Entre estas, arma que los pueblos indgenas pueden determinar libremente su condicin poltica y desarrollo integral cuando dice que tienen derecho a la libre determinacin. El Convenio 169 de la OIT ampla y precisa los conceptos y alcances. En seis artculos (del 13 al 18) dene al territorio como el hbitat natural al que accedieron tradicionalmente, donde producen y reproducen su cultura gracias al acceso, goce y disfrute de la tierra y los recursos que en ella se encuentran. Junto con esto, pide a los gobiernos adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de esta norma. Este Convenio fue raticado por el Estado boliviano en 1991 mediante la ley 1257, y ha sido constantemente utilizado por las organizaciones indgenas originarias en la defensa de sus derechos sobre la tierra y el territorio. En 1994 se introdujeron cambios en la Constitucin Poltica del Estado. El artculo 1 reconoce el carcter pluricultural y multitnico del Estado jando un marco general para toda la Constitucin, mientras el artculo 171 es ms especco y conduce a la modicacin de otras leyes; supone la preexistencia originaria de los pueblos indgenas a la creacin del Estado, reconoce los derechos territoriales bajo la gura de tierras comunitarias de origen (TCO), la personalidad jurdica de comunidades campesinas e indgenas y a las autoridades originarias elegidas por usos y costumbres. Sobre estas bases se ampliaron los derechos indgenas en la Ley de Reforma Educativa, Ley de Participacin Popular, Ley INRA y Ley de Hidrocarburos. La Ley INRA (1996) crea un nuevo marco normativo e institucional para la reforma agraria en Bolivia. El INRA es el rgano tcnico ejecutivo encargado de

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dirigir, coordinar y ejecutar las polticas establecidas; la Superintendencia Agraria tiene la tarea de regular y controlar el uso y gestin del recurso tierra; en tanto que la Judicatura Agraria (Tribunal Agrario y Jueces Agrarios) es el rgano de administracin de justicia. Esta ley ampla el principio constitucional sobre las TCO: su artculo 41 dene, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, lo que se entiende por TCO y su carcter, y reconoce la propiedad colectiva de la tierra. Sobre esta base, los pueblos indgenas y originarios han demandado sus territorios por intermedio de sus organizaciones. Como una ley necesita ser puesta en operacin, requiere de reglamentacin jurdica y administrativa. Es en este nivel que se han presentado las mayores dicultades para el proceso agrario; tanto es as que las organizaciones campesinas e indgenas han denominado al ltimo conjunto de disposiciones como paquete de contrarreforma, porque entienden que estaran llevando a un retroceso. Son principalmente decretos supremos pero tambin leyes orientadas, en su conjunto, a introducir mecanismos para evitar o desviar el cumplimiento de la funcin econmica social (FES) durante el proceso de saneamiento. Hubo varios intentos, como el establecimiento de criterios tcnicos para la carga animal, la disminucin de impuestos y patentes, la habilitacin de medios alternativos para probar la FES, la desconcentracin del INRA, entre otros. La mayor parte de estos instrumentos favorecen la consolidacin de propiedades individuales y dicultan el acceso a campesinos e indgenas, lo que oblig a que las ltimas marchas tuviesen como propsito evitar su entrada en vigencia.

LAS TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN6

De acuerdo con datos ociales del INRA, los pueblos indgenas y originarios de tierras altas y bajas han demandado al Estado la titulacin de 34640.372 ha para un total de 225 territorios, supercie que signica 31,5 por ciento del total de la extensin de Bolivia (109858.100 ha) y 32,4 por ciento de la supercie que est siendo saneada (106751.723 ha). Sin embargo, hasta el 2005 la supercie titulada a favor de indgenas y originarios alcanza 5731.668 ha a favor de 93 territorios, lo que signica 5,2 por ciento de la supercie total de Bolivia, 5,4 por ciento de la supercie objeto de saneamiento y apenas 16,5 por ciento de la supercie demandada. Se puede prever que la supercie por ser titulada a favor de los territorios indgenas no sobrepasar el 50 por ciento de aquella que fue demandada. Una de

Ms conocidas como TCO.

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las razones que explica esta previsin es la existencia de propiedades privadas7 entre las demandas indgenas, de manera que el proceso de saneamiento en las TCO termin consolidando esas propiedades en supercies incluso mayores que las consignadas en sus trmites agrarios o las ocupadas efectivamente, lo que ha dejado a los territorios indgenas con aquellas reas que ocupaban tradicionalmente las comunidades, ms algunos espacios libres denominados tierras scales. Para gracar el impacto del proceso de saneamiento en territorios indgenas se revisar aqu lo sucedido en la TCO Charagua Norte, una de las quince demandas del pueblo guaran que habita la regin del Chaco boliviano. Presentada en 1996, hoy esta reivindicacin todava est en proceso de saneamiento sobre reas en conicto, aunque un primer ttulo les fuera entregado en el 2004. La supercie originalmente demandada fue de 367.700 ha. Luego de realizar trabajo de gabinete, el INRA declar como rea de saneamiento 227.477 ha, con lo que se iniciaron las pericias de campo en 1999. Durante estas pericias se midieron 303.700 ha, de las cuales 51.628 corresponden a comunidades existentes, 18.828 son tierras scales, 225.863 pertenecen a terceros, 5.803 estn en conicto entre comunidades y terceros, y 1.578 son reas de servidumbre. Por otro lado, en el Estudio de identicacin de necesidades espaciales8 el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO) determin que la supercie para esta TCO deba ser de 414.328 ha, lo que les permitira cubrir sus necesidades en el tiempo. Con todo, el INRA titul 70.455 ha a favor de la TCO (19 por ciento de la demanda). Las autoridades guaranes aceptaron este documento como un avance de lo que el Estado debe reconocerles. En este momento estn tramitando la titulacin de algo ms de 18.000 ha como resultado de la reversin de propiedades que no demostraron cumplir con la FES. Si se mantiene esta tendencia, el saneamiento llegara a favorecer sobre todo a los terceros, que consolidaran cerca de 79 por ciento de la supercie objeto de saneamiento en posesiones mayores de las 5.000 ha que albergan 16 por ciento del ganado mayor de la zona. Hay que recordar que de esta regin surgi la demanda de que la carga animal fuese de 25 ha por cabeza de ganado, para justicar la FES.
7 8 Denominados terceros por la Ley INRA. Estudio previsto en el Reglamento de la Ley INRA que inclua una recomendacin de la supercie que requera el pueblo indgena demandante para garantizar su reproduccin en un horizonte de cincuenta aos. Por haber sido esta recomendacin en muchos casos una supercie menor que la demandada, fue cuestionada por las organizaciones y luego modicada para no hacer la recomendacin.

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Este ejemplo muestra un denominador comn, salvo excepciones, para las TCO: los pueblos indgenas impulsaron el saneamiento y los ms beneciados resultaron los terceros, a quienes les fueron entregadas las mejores tierras en supercies considerables. Este resultado tiene mucho que ver con la actitud del INRA y de los terceros: el primero hizo ms oneroso e ineciente el proceso, y los segundos obstruyeron el saneamiento porque consideraban que los afectaba. Uno de los mayores problemas fue que no se identicaron tierras scales en supercies apreciables, bien porque el INRA asesora a los terceros para que consoliden aquellos espacios identicados en las pericias de campo, bien porque los terceros recurren a varios medios para justicar predios improductivos o evitan que se realice la expropiacin de las que consideran sus propiedades. Esta constante en los resultados ha servido de principal argumento para el surgimiento del MST en Bolivia, que naci cuestionando los logros del saneamiento, rechazando la Ley INRA y planteando una reforma agraria desde abajo por la va de la ocupacin de tierras que ellos consideran ociosas.

RAZONES INDGENAS DE LAS DEMANDAS DE TERRITORIO

El panorama recin descrito lleva a preguntarse por qu las comunidades y pueblos indgenas y originarios insisten en su demanda territorial a un Estado que les ha negado sistemticamente este y otros derechos. La tierra est vinculada a la actividad econmica, es decir, es un factor de produccin y, por tanto, tiene connotaciones principalmente econmicas. Sin embargo, desde la cosmovisin indgena el territorio tiene otras connotaciones que lo hacen ms integral. Supone un rea geogrca sucientemente delimitada; de ah la referencia a sus lmites. Esta rea incluye los recursos que se encuentran en la supercie, en el subsuelo y en el vuelo, es decir, los recursos naturales renovables y no renovables. Involucra tambin a una poblacin que tiene un patrn cultural y social comn con derecho de acceso colectivo y control sobre esos recursos. Y ese espacio supone una jurisdiccin con mecanismos jurdicos y administrativos internos regulados de acuerdo con sus usos y costumbres y administrados por sus autoridades. Se trata, pues, de un conjunto de elementos que garantizan la produccin y reproduccin de las condiciones materiales y espirituales del pueblo indgena. Desde su visin, tanto en tierras bajas como en tierras altas hacen una diferencia muy clara entre TCO y territorio. Los primeros representan la gura aceptada por el Estado a favor de pueblos indgenas y que resulta del proceso de saneamiento, pero no eliminan al segundo, que, siendo el espacio de ocupacin tradicional, es el objetivo que persiguieron lograr. Entonces, en las actuales

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condiciones los indgenas consideran a las TCO como un paso intermedio y necesario. Lo anterior puede entenderse mejor revisando las motivaciones para la demanda territorial, que pueden ser de ndole histrica o pragmtica. Las de carcter histrico, identicadas por ellos en talleres, seran: Fortalecimiento de la identidad o cultura, como contenido del empoderamiento en el seno de la sociedad. Fortalecimiento de la organizacin dentro de las TCO, lo que supone la vigencia de sus estructuras organizativas y sus autoridades tradicionales. Control territorial, que incluye: vigencia de instituciones y mecanismos de autorregulacin, ejercicio de capacidades y competencias colectivas, y propiedad de los recursos naturales cuyo manejo es denido por usos y costumbres. Autodeterminacin, entendida como autonoma (decisiones) y autogestin (recursos). Unidad de los ayllus o comunidades que forman un territorio, para contrarrestar procesos de fragmentacin.

Mientras que algunas de las razones pragmticas, tambin identicadas por ellos, seran: Seguridad jurdica como rearmacin de la posesin. Reconocimiento del territorio para planicar su gestin. Elaboracin y ejecucin de planes consensuados orientados al bien comn. Integracin de actores internos y externos.

Existe en los hechos una combinacin natural entre ambos razonamientos, ya que se presentan indistintamente apelando a elementos histricos. Esta lgica est presente en sus reexiones internas y en las interpelaciones que hacen al Estado y la sociedad, que en un futuro prximo se convertirn en propuesta para la Asamblea Constituyente.

PROBLEMAS EMERGENTES DE LA CONDICIN DE TCO EN LA ACTUAL ESTRUCTURA ESTATAL

El razonamiento expuesto en el punto anterior entra en contradiccin con el del Estado boliviano, plasmado en la normativa y defendido por sus autoridades. Este razonamiento parte del principio de unidad del Estado en trminos

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territoriales y de jurisdiccin como parte de su divisin poltico-administrativa, que reconoce niveles descentralizados, desconcentrados y autrquicos entre los que solo el nivel municipal tiene estatus de gobierno autnomo. Las demandas sociales estn llevando hoy la discusin hacia mayores niveles de descentralizacin para los departamentos o regiones con transferencia de atribuciones y recursos. La principal demanda es autonoma en relacin con el Gobierno Central, y se dio el primer paso en ese sentido con la reciente eleccin de prefectos en los nueve departamentos. En este debate, las estructuras polticas que administraron el Estado y los grupos de poder que propugnan la autonoma no aceptan la aplicacin de este mismo principio para los territorios indgenas ms que como jurisdicciones especiales sujetas a tuicin de entidades superiores. El temor que existe es que estos territorios adquieran soberana controlando los recursos naturales. En cambio, desde la ptica indgena la autonoma de sus territorios los acercara a sus principios en pro de una vida mejor:9 sera la concrecin de la ciudadana plena de estos colectivos, por la que podran ejercitar plenamente sus derechos como iguales pero a la vez diferentes en relacin con el resto de la poblacin. El territorio como espacio fsico requiere de acciones de control ejercido por sus componentes, el manejo y distribucin de los recursos que en l se encuentran para benecio colectivo; en tanto que la autonoma supone roles sociales y polticos de autogobierno, as como funciones econmico-productivas que apunten a su autogestin, ejercidas por sus habitantes. Este razonamiento colisiona con el del Estado, especialmente con la estructura poltico-administrativa: no existe un nivel o institucin que reconozca a los territorios indgenas. De ah que las organizaciones indgenas y originarias hayan planteado la necesidad de modicar la estructura poltica de manera que sus territorios obtengan atribuciones y puedan acceder a recursos pblicos. Los pueblos indgenas no tienen intencin separatista; ms bien se repite la historia de su relacin con el Estado: insisten en ser reconocidos como parte de l aunque este los rechaza sistemticamente. Tambin existen problemas prcticos, identicados en aquellos territorios ya titulados y con acciones de gestin en distintas formas y modalidades, especialmente en las tierras bajas. El principal problema sealado por los mismos actores tiene que ver con los conictos con los terceros agroindustriales, ganaderos,

Los indgenas mojeos han promovido movimientos milenarios hasta la dcada de 1980 en busca de la Loma Santa, en tanto los guaranes histricamente se han desplazado en busca de la tierra sin mal (ivi imare). El inters comn de ambos movimientos es encontrar la tierra de la abundancia, de la felicidad, alejados de la presin de extraos.

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madereros, mineros, petroleros, colonos, sin tierra y menonitas por la tierra y el acceso a los recursos naturales. En algunos casos estos conictos llegaron a situaciones de violencia. Tambin se presentan disputas entre comunidades en un mismo territorio, alentadas por terceros que buscan as beneciarse del conicto y de la tierra o los recursos que estn en juego. O los problemas de lmites entre el territorio y sus vecinos, o de jurisdiccin estatal cuando un territorio est en ms de un municipio, provincia o departamento. Otro grupo de enfrentamientos tienen que ver con la coordinacin/informacin de las organizaciones indgenas u originarias con las ONG que apoyan tcnicamente o agencias de cooperacin que nancian sus planes de desarrollo. El conjunto de problemas descritos se da entre actores sociales, y el Estado no interviene o lo hace de manera tangencial. Sin embargo, la dicultad ms importante para el futuro de los territorios indgenas es la relacin y articulacin con el Estado, como veremos en el siguiente punto.

ARTICULACIN CON EL ESTADO

Este es quiz el mayor problema para los pueblos indgenas que tienen demandas de territorios ante el Estado boliviano. Como los espacios de ocupacin tradicional son anteriores a la Repblica, las reivindicaciones no necesariamente consideran la divisin poltico-administrativa de Bolivia, que contempla departamentos, provincias, municipios, cantones y distritos municipales; cada nivel con jurisdiccin limitada y con autoridad propia, en algunos casos designada (Prefecto, Subprefecto o Subalcalde), y en otros elegidas por voto popular (Alcalde o Agente Cantonal). De manera que las TCO demandadas y aceptadas por el Estado, algunas de ellas ya tituladas, tienen mltiples problemas al momento de realizar la gestin de estos espacios. Es el caso de la TCO Mosetn, que logr titular a su favor ms de 90.000 ha (80 por ciento de la supercie demandada). En este caso, lo primero que hay que considerar es que se trata de un territorio discontinuo ubicado en tres departamentos y cinco municipios diferentes. Los dos polgonos de este territorio estn dispersos en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Beni, y entre los municipios paceos de Palos Blancos, Caranavi y Guanay, el municipio cochabambino de Morochata y el municipio beniano de San Ignacio de Mojos. Este hecho complica la cohesin interna del pueblo mosetn, pero principalmente la gestin del territorio, porque deberan relacionarse con tres prefecturas y cinco gobiernos municipales, lo que es prcticamente imposible.

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Su mayor relacin es con los municipios de Caranavi y Palos Blancos, y ella es prcticamente nula con los municipios de Cochabamba y Beni, por la distancia: tendran que realizar viajes largos y costosos para entrevistarse con las autoridades, y seguramente con pocos resultados, de manera que los mosetenes privilegian su relacin con autoridades paceas. Por otro lado, tienen dicultades porque son aledaos a zonas de colonizacin que poseen una lgica econmica de explotacin intensiva de cultivos destinados al mercado (coca y frutales), que contrasta con la lgica econmica indgena diversicada y poco vinculada al mercado. Esta cercana ha supuesto la presin sobre sus territorios; de hecho, las zonas que no lograron consolidar las TCO fueron para familias de colonizadores prximos a Caranavi, centro importante de acopio para el abastecimiento del mercado de La Paz. Adems, se nota la inuencia de las formas organizativas sindicales y de la cultura andina en el pueblo mosetn. Las dicultades para el desarrollo organizativo del pueblo mosetn, la inexistencia de un Plan de Gestin Territorial (PGTI)10 y la mayor presencia campesina en la regin dicultan las relaciones con las subprefecturas y los municipios. De hecho, las acciones de las autoridades dirigidas al pueblo mosetn tienen mucho de asistencialismo, a pesar de que los municipios perciben recursos por esta poblacin. Este caso, si bien extremo, sirve para mostrar la magnitud de las relaciones entre las TCO y el Estado, no exentas de tensiones y desencuentros. En el otro extremo, cuando una TCO coincide plenamente con la estructura estatal, los problemas son de otra naturaleza y tienen que ver ms bien con las condiciones del pueblo indgena. Es el caso de las TCO Guarayos11 y Lomero,12 que corresponden a los municipios de Uruvicha y San Antonio de Lomero respectivamente, ambos de mayora poblacional indgena. Esta situacin se reej en la presencia mayoritaria indgena en los concejos municipales en la anterior gestin municipal (2001-2005), no obstante que sus resultados fueron totalmente diferentes. En el caso de Uruvicha, los guarayos lograron mayora (tres de cinco) en el Concejo Municipal a travs de partidos tradicionales (Movimiento de Izquierda Revolucionaria-MIR y Movimiento Nacionalista Revolucionario-MNR), con el
10 11 12 Impulsado por el Ministerio de Participacin Popular para que las TCO cuenten con un instrumento de planicacin de su desarrollo y negociacin con actores institucionales. La TCO Guarayos pertenece al pueblo del mismo nombre e incluye por su tamao a los municipios de Uruvicha y parte de Ascensin de Guarayos. Una de las TCO del pueblo chiquitano que coincide en su totalidad con el Municipio de San Antonio de Lomero.

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respaldo de una nica organizacin fuerte, lo que condujo a la eleccin de un alcalde guarayo.13 No obstante lo que se podra esperar de estas condiciones favorables, la gestin del Alcalde, inuenciado en parte por el partido que lo promovi al cargo, termin dividiendo a la organizacin, con poco que mostrar como resultados y con denuncias de corrupcin. El efecto de esta gestin fue que en las elecciones recientes (2005) la presencia indgena se redujo al mnimo (uno de cinco), por la desconanza de la poblacin hacia la administracin indgena, y la organizacin todava no supera sus divisiones internas. En el caso de Lomero, territorio chiquitano con una sola organizacin fuerte, tiene presencia con un solo concejal desde la anterior gestin a travs de partidos como el Movimiento Al Socialismo (MAS) y ltimamente como pueblo indgena Organizacin Indgena Chiquitana (OICH).14 La presencia mayoritaria de partidos tradicionales como el MNR y el MIR hace que los principales cargos sean ocupados por no indgenas. Con base en su unidad y fortaleza, la organizacin articul el trabajo de los concejales y la coordinacin con el Alcalde, y logr as incorporar sus demandas en los planes municipales y ejercer el control social de la gestin municipal. Esta experiencia vali para que en las ltimas elecciones lograran mayora en el Concejo Municipal, con posibilidades de elegir en el futuro a un Alcalde indgena. Ambas experiencias muestran las dicultades de los representantes indgenas al momento de incorporarse al mbito pblico, que tiene un fuerte componente poltico. Se enfrenta con el mundo de la administracin pblica normada, que requiere de ciertos conocimientos y destrezas para la toma de decisiones, pero tambin a las presiones de un sistema poltico que quiere reproducirse. Est claro que la sancin social no se da solamente a la persona, sino a lo que esta representa; lo que en el caso guarayo signica un retroceso para su organizacin.

LGICAS ECONMICAS QUE CONDICIONAN EL TERRITORIO

La primera conclusin del trabajo del Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Cipca) en seis regiones de Bolivia distribuidas en diecisiete zonas sobre la composicin de los ingresos familiares de campesinos indgenas indica que: [] la tenencia de la tierra, sin ser la nica, es factor determinante en la generacin de ingresos familiares de campesinos e indgenas, y la calidad y cantidad de suelos cultivados guarda directa relacin con los ingresos.
13 14 Jos Uraavi, dirigente histrico de la CIDOB. Aglutina a ms de 100.000 indgenas chiquitanos agrupados en doce centrales.

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Una segunda conclusin indica que el sistema productivo15 del pequeo productor campesino indgena sigue reportando el mayor porcentaje de sus ingresos anuales (83 por ciento en promedio), que se complementan con la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos. A su vez, la agricultura y la actividad pecuaria aportan el 60 por ciento de la generacin de ingresos. Una tercera conclusin es que 57 por ciento de los ingresos familiares anuales, en promedio, provienen de la agricultura en trece de las diecisiete zonas; en dos zonas del altiplano la ganadera es el principal aporte, mientras que en dos zonas de la Amazona la recoleccin de castaa es de primer orden. Una cuarta conclusin importante de este trabajo es que las estrategias de campesinos e indgenas para generar sus ingresos son diversas. Tomando en cuenta los ocho subsistemas productivos, la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos, las familias del estudio acudieron a cinco o seis de los componentes para generar sus ingresos. Las familias indgenas de las tierras bajas optaron en promedio por siete componentes, mientras que las del altiplano se valieron de cuatro, tambin en promedio, para generar sus ingresos. El estudio tambin ratica que campesinos e indgenas estn vinculados y articulados al mercado, ya que en todos los casos las familias destinan una parte de su produccin al mercado, con diferencias entre zonas. Este panorama muestra que las condiciones de las familias campesinas indgenas para producir sus ingresos son difciles. Una mejora en la generacin de ingresos requiere mayores niveles de acceso a la tierra y los recursos naturales es decir, al territorio, lo que signicara que estas familias tengan posibilidades de una estructura productiva ms slida, con ingresos ms estables, aunque no necesariamente monetarios. La economa familiar que est en el mbito privado se interrelaciona con el territorio, que viene a ser ms bien el mbito pblico, tanto para campesinos e indgenas como para el Estado. Est visto que una mejora en las condiciones de vida de campesinos e indgenas puede darse accediendo a espacios y recursos mayores que los existentes en la parcela familiar. Las organizaciones campesinas indgenas plantean que el reconocimiento de sus territorios incluya el acceso al control de los recursos naturales, es decir, a la participacin en los benecios que estos reportan. El reconocimiento de la autonoma de los territorios indgenas sin una articulacin con el entorno en los distintos mbitos traera como consecuencia la creacin de una suerte de reservas indgenas que terminaran haciendo desa15 Compuesto por subsistemas: agricultura, pecuaria, artesana, transformacin, caza, pesca, forestal maderable y recoleccin (forestal no maderable).

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rrollo endgeno con gobierno propio y con pocas posibilidades de salir de la economa de subsistencia.

LA PROPUESTA GUARAN ORIENTADA A LA TERRITORIALIDAD

El pueblo guaran, en cuyo seno se encuentran todava familias que viven en condicin de servidumbre, result impactado por los resultados del proceso de saneamiento. Demand al Estado la titulacin de ms de 10 millones de ha para quince territorios. Este acept la demanda de algo ms de 3 millones de ha para doce territorios, de los cuales estn tituladas cerca de 700.000 ha, con el agravante de que la mayor parte de la supercie est en proceso de consolidarse a favor de terceros, lo que dejar para los guaranes territorios discontinuos y sin opciones para lograr reas de compensacin. Panorama difcil, sin duda. Por otro lado, los territorios guaranes coinciden con las concesiones petroleras, y hace ms de un lustro tienen una relacin conictiva con las empresas petroleras que se adjudicaron tales concesiones. Al momento el gas es un recurso estratgico para la economa boliviana y de inters para mercados vecinos. Esto ha puesto a los guaranes en una situacin de mucha presin desde distintos frentes. Durante la discusin de la nueva Ley de Hidrocarburos, la Asamblea del Pueblo Guaran particip activamente en la redaccin del Captulo de Derechos Indgenas, y consigui el reconocimiento del derecho a la consulta previa e informada para dar lugar a la autorizacin de concesiones y actividades petroleras en sus territorios, as como 5 por ciento de los impuestos a favor del conjunto de pueblos indgenas que sern administrados por un Fondo Indgena. Este proceso beneci sobre todo a los departamentos, municipios y universidades, cuando las organizaciones indgenas haban sido ms activas en la elaboracin de la nueva ley. Esto trajo a la memoria el destino que tuvieron los benecios del petrleo en los departamentos: la mayor parte de ellos permanecieron en la ciudad capital, qued muy poco para las provincias y casi nada para las comunidades indgenas. Estas experiencias obligaron a los guaranes a reexionar: era difcil imaginarse un futuro con territorio propio pero sin articulacin con el entorno. De esta reexin sali la necesidad de impulsar la creacin del dcimo departamento del Chaco, retomando una propuesta enarbolada por otros sectores varias dcadas antes. El Chaco es una regin ecolgica distinta y nica en Bolivia, pero que est dividida en tres departamentos y diecisis municipios. Los ndices de desarrollo humano indican que est habitada por poblacin pobre en su mayora, con

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rasgos de diferenciacin econmica y sociocultural importante. Lo guaran se presenta all como un eje articulador por su presencia en toda la regin, su cohesin interna y su fortaleza cultural. Esta visin guaran ampla la comprensin y los lmites del territorio indgena o de parte de l, pero se inserta en estructuras ms amplias. Es lo que muchos autores denominan territorialidad. Al comprender las limitaciones de plantearse el desarrollo en los mrgenes del territorio propio, la necesaria articulacin con el mercado y el Estado, su importancia social y cultural en la regin, se lanza a dialogar con otros actores sociales de la regin y a proponer modicaciones a la estructura del Estado que resolveran los problemas no solo del pueblo guaran 30 por ciento de la poblacin sino de todos los sectores que viven en el Chaco. Esta propuesta ha sido asumida por las organizaciones sociales del Chaco, que estn trabajando para su consolidacin, aunque con no pocos problemas. Tambin ha sido fuertemente rechazada por las organizaciones cvicas de las capitales de Santa Cruz y Tarija, pues afectara no solo la integridad territorial de estos departamentos sino tambin la generacin de ingresos por la explotacin del gas y el modelo de desarrollo econmico que favorece a algunos sectores. Hace poco los chiquitanos, por su parte, han demandado pblicamente la necesidad de que la chiquitania sea un nuevo departamento, propuesta ms fuertemente rechazada por los organismos cvicos. Este panorama muestra que es ineludible abordar la discusin respecto de la presencia de los territorios indgenas en la estructura estatal, lo que ser parte de la agenda de la futura Asamblea Constituyente.

PARA CERRAR PROBLEMAS

Por una parte estn las dicultades del contexto. A pesar de que existe disponibilidad social para la introduccin de cambios importantes en la orientacin de las polticas estatales, traducida en la victoria del MAS con un Presidente indgena en las ltimas elecciones, hay sectores no menos importantes con mucho peso econmico y poltico ubicados en tierras bajas que tienen inters en el recurso tierra y otros recursos naturales. Esto congura un escenario de posible confrontacin, porque estos sectores empresariales, que tienen su expresin social en los comits cvicos, estn demandando al Estado una descentralizacin departamental radical con la consigna de autonoma, que incluye el control de los recursos naturales; pero asumen una posicin contraria cuando se trata de

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la autonoma que demandan las organizaciones indgenas o regiones como el Chaco: en este caso proponen el reconocimiento de ciertos derechos territoriales a los indgenas pero bajo tuicin de los departamentos. Est en juego una reconguracin del poder econmico y poltico en Bolivia, y los indgenas se encuentran en medio del debate, porque sus territorios encierran importantes recursos naturales. Tambin est la presin sobre el recurso tierra de campesinos que carecen de ella o que tienen muy poca, y del modelo econmico agroexportador que est ampliando la frontera agrcola indiscriminadamente. Los primeros, ubicados sobre todo en tierras altas, pretenden resolver la falta de tierras en esa regin accediendo a tierras en el Oriente organizados en ncleos cuyo objetivo es la toma fsica de propiedades improductivas, aunque tambin se han dado casos de tomas en territorios indgenas. Estos grupos son rechazados por los empresarios agropecuarios acusados de avasalladores de tierras, y entonces se generan hechos de violencia. Por otro lado, el modelo de desarrollo econmico agroexportador, mostrado como exitoso, tiene su propia dinmica y est avanzando a nuevas reas, entre ellas las TCO,16 para acceder a tierras nuevas para el cultivo de productos exportables. Los indgenas no pueden parar estos avances, a pesar de las prohibiciones establecidas en la ley. El taln de Aquiles de esta etapa de la reforma agraria boliviana es la institucionalidad agraria, muy cuestionada especialmente por las organizaciones campesinas e indgenas en virtud de los resultados obtenidos y su abierta parcializacin a favor de los terceros. Es una combinacin del desmontaje de la estructura estatal y el montaje de una estructura paralela que ha dado lugar a hechos de corrupcin e ineciencia. Resulta paradjico que una ley destinada a fortalecer la institucionalidad agraria termine siendo desmontada a partir del control de los principales niveles de autoridad por el poder poltico y econmico para favorecerse a s mismo; es decir, la estructura estatal termin por convertirse en un instrumento. Y, por el otro lado, la tercerizacin de servicios produjo la fuga de los recursos destinados por la cooperacin internacional para el saneamiento. Mientras siga este tipo de estructura, ser difcil reconducir este proceso. Estn tambin los problemas que plantean ser resueltos por las organizaciones campesinas, indgenas y originarias, y que deben ser encarados necesariamente si se quiere avanzar. Algunos de estos, identicados por ellos mismos, son:

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TCO Guarayos (Santa Cruz), donde se han multiplicado las propiedades privadas por mtodos fraudulentos, y TCO Sirion (Beni), donde los indgenas estn alquilando parte de su territorio a razn de 30 dlares la hectrea. En ambos casos esas tierras se destinan a la produccin de soya o arroz.

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Las TCO deben ser reconocidas como unidades poltico-administrativas diferenciadas, como una suerte de entidades territoriales indgenas (ETI), proceso que implicar la redenicin de lmites. Participacin en la elaboracin de polticas pblicas sobre tierra, territorio y desarrollo rural, que expresen un enfoque de desarrollo diferenciado. Establecimiento de un marco legal para la gestin de los territorios indgenas (GTI) y reconocimiento legal del instrumento de planicacin territorial (PGTI) que le dara posibilidades de acceder a fondos pblicos y privados para su ejecucin. Promover la participacin poltica de las organizaciones indgenas y el ejercicio de su ciudadana. Carnetizacin de los indgenas. Proyecto de Ley Indgena que exprese los puntos antes planteados. Pluralismo jurdico para que los usos y costumbres adquieran carta de ciudadana.

PERSPECTIVAS
Existe una deuda histrica en Bolivia en relacin con los pueblos indgenas: la ciudadana plena en igualdad de condiciones y el reconocimiento simultneo de su ser distinto. Un primer aspecto ser avanzar en la comprensin de la demanda y sus posibilidades reales de desarrollo. La formulacin que movi la reforma agraria de 1953 (la tierra es de quien la trabaja) tiene mucho de justo, pero una carga principalmente econmica. Ahora, una vez comprendidas las estrategias de vida indgena, se puede entender mejor el signicado de la expresin queremos el territorio para ser felices con una visin integral del espacio, los recursos que en l existen y su articulacin con la vida como centro de atencin. Visin que no supone el aislamiento del mercado o de la poltica, sino ms bien su plena articulacin en las mejores condiciones. Como vimos en el estudio, las economas indgenas estn relacionadas con el mercado en distinto grado, y se prev que en el futuro la interaccin ser mayor, de manera que es necesario que las organizaciones indgenas se incorporen en el diseo de polticas econmicas para el desarrollo rural que tomen en cuenta sus caractersticas, as como que participen en la denicin de las condiciones que se establecern para la rma de tratados de comercio exterior. Una mejor articulacin poltica signica que el Estado boliviano reconozca dentro de su estructura a los territorios indgenas, sus autoridades y aquellas normas internas que hagan ms eciente la administracin. Cipca propone que

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la nueva estructura del Estado debera ser de cuatro niveles: nacional, regional o departamental, municipal y distrital; deberan desaparecer las provincias y cantones. Las competencias, atribuciones y recursos en todos los mbitos deberan ser transferidos desde el nivel central hacia los otros para que sea de verdad un Estado descentralizado con gobiernos autnomos y que asuman plenamente sus responsabilidades. Dentro de esta estructura, los territorios indgenas seran unidades territoriales indgenas equivalentes a cualquiera de los tres niveles inferiores, dependiendo de su tamao y poblacin. Esto quiere decir que si un territorio o un conjunto de territorios de un pueblo resultan tan grandes y de una poblacin tan numerosa, podran convertirse en un departamento, como es el caso de los guaranes o chiquitanos. El mismo principio se aplicara con el nivel municipal y el distrital. La falta de tierras o el minifundio en tierras altas solo se resolver por medio de la redistribucin de la tierra concentrada en propiedades que no cumplen su funcin econmico-social, para lo cual es imprescindible un giro en la actuacin de la institucionalidad agraria con el n de revisar el proceso de saneamiento y acelerarlo al mismo tiempo, para realizar un proceso de reversin y expropiacin y proceder a la dotacin de tierras a familias que no las tienen. Lo anterior supone tambin la discusin del modelo de desarrollo econmico para Bolivia, que incluya una propuesta de desarrollo rural y sus protagonistas, una de cuyas bases debera ser una poltica sostenible de tierras. En ese orden, se requiere tambin sanear la institucionalidad agraria por medio de la renovacin de su estructura, empezando por los cargos directivos, a quienes es necesario dotar de la suciente autoridad y fortaleza para que reconduzcan el proceso agrario con control social.