Faculdade de Cincias Sociais e Humanas Universidade Nova de Lisboa

Textos de Conferncias 1

DA INTERVENO HUMANITRIA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER

Embaixador Antnio Costa Lobo

2009

Da interveno humanitria responsabilidade de proteger 1

bem visvel a evoluo registada na rea da proteco internacional dos direitos humanos a partir dum momento que podemos situar no fim da II Guerra Mundial e criao da Organizao das Naes Unidas. Deve sem dvida considerar-se notvel o trabalho entretanto realizado na rea normativa bem como na criao de estruturas e mecanismos destinados a promover a referida proteco. J no que a situaes concretas diz respeito, temos de reconhecer que, se nalguns casos foi possvel alcanar progressos significativos, noutros casos os resultados da aco de proteco internacional foram manifestamente insatisfatrios. E um tipo de situaes em que esta fragilidade se revelou de forma mais patente foi, certamente, o de situaes caracterizadas por violaes em larga escala de direitos humanos fundamentais. Uma das dificuldades para responder a este tipo de situaes tem a ver, naturalmente, com a sua dimenso, e com a correspondente necessidade de uma mais ampla mobilizao de recursos para que a aco de proteco possa ser eficaz. Mas no esta a nica dificuldade. E a prpria Carta das Naes Unidas, se por um lado constituiu um dos factores principais do impulso dado proteco internacional dos direitos humanos, por outro lado contm disposies que podem ser invocadas para impedir, ou condicionar, as aces de proteco que seriam necessrias para fazer face ao referido tipo de situaes. Estou a referir-me, concretamente, proibio da ameaa ou do recurso fora nas relaes internacionais, consagrada no n 4 do artigo 2 da Carta., e o princpio da no interveno nos assuntos internos dos Estados, previsto no n 7 do mesmo artigo.

Palestra proferida na Sesso Inaugural do Ano Lectivo 2009-2010 do Curso de Internacionais da FCSH-UNL, que teve lugar no dia 12 de Novembro de 2009.

Cincia Poltica e Relaes

Relativamente ao princpio da no interveno, no obstante o crescente reconhecimento que a situao em matria de direitos humanos em determinado pas no constitui um assunto puramente domstico desse pas, a verdade que o texto em questo no foi objecto de uma alterao formal e os pases que pretendem evitar que terceiros Estados ou organizaes internacionais se debrucem sobre tais situaes no hesitam em utilizar a disposio em causa como escudo de proteco. E se por vezes o fazem at para impedir que tais situaes sejam discutidas, natural que se oponham com ainda maior tenacidade s medidas mais musculadas que provavelmente seriam necessrias em casos particularmente graves e de grande dimenso. Quanto proibio da utilizao da fora nas relaes internacionais, ela torna-se relevante se as violaes de direito humanos em causa atingirem um grau de intensidade e dimenso que torne impossvel pr-lhes termo, ou reduzi-las de forma significativa, recorrendo apenas a meios de natureza pacfica. Em sntese, estamos perante um quadro dentro do qual a aco de combate a violaes em larga escala de direitos humanos depara com srias dificuldades tanto por razes de facto a gravidade das violaes e a dimenso do problema como por razes de ordem jurdica designadamente as disposies da Carta acabadas de referir. A conscincia internacional, contudo, no podia conformar-se com uma tal situao. Da que, em resultado da indignao provocada por algumas situaes particularmente dramticas, da sua repercusso atravs de rgos de comunicao e da aco militante e empenhada de algumas personalidades e organizaes internacionais, se tenha desencadeado um processo no sentido de garantir que tais situaes no ficassem fora do alcance da aco de proteco internacional dos direitos humanos. este processo, ou caminho, que vou procurar percorrer. Para que esta questo no seja encarada a partir de uma perspectiva demasiado terica, comearei por referir alguns casos concretos que deram origem a intervenes de alguma forma relacionadas com razes de ordem humanitria. Dado, no entanto, o elevado nmero deste tipo de casos, no negando embora o possvel interesse da anlise de casos mais antigos, designadamente as

chamadas intervenes de humanidade do sculo XIX, optei por no incluir neste percurso intervenes anteriores criao das Naes Unidas.

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Paquisto Oriental (actualmente Bangladesh) Entre Maro e Dezembro de 1971 o Paquisto Oriental foi cenrio de violaes em grande escala de direitos humanos fundamentais, calculando-se que de tais violaes tenha resultado um nmero de mortos superior a um milho. A ndia, que alm de ser vizinha tinha afinidades tnicas e culturais com o Paquisto Oriental, condenou em termos firmes tais violaes, e o respectivo Parlamento aprovou uma resoluo na qual equiparava a aco em curso a um acto de genocdio. A maioria dos Estados, contudo, lamentando embora a situao do ponto de vista humanitrio, afirmava ao mesmo tempo a aplicabilidade ao caso do princpio da no interveno. A situao foi-se agravando, e alastrou para fora das fronteiras do Paquisto devido entrada na ndia de milhes de refugiados que fugiam represso. E, em Dezembro de 1971, foras armadas da ndia penetraram no Paquisto. Esta aco, alis, foi desencadeada depois de o Paquisto ter atacado oito campos de aviao indianos, mas de presumir que ela teria tido lugar mesmo na ausncia de tais ataques. Observe-se que a ndia no apresentou como justificao da sua aco um princpio de interveno humanitria, tendo antes, por um lado, alegado que o Paquisto tinha sido o primeiro a atacar e, por outro lado, acusado o Paquisto do crime de agresso atravs de refugiados. A questo foi naturalmente levada ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, no qual os nicos Estados que apoiaram a aco da ndia foram a Unio Sovitica e a Polnia. Os demais

membros do Conselho consideraram que a penetrao de foras militares indianas no territrio do Paquisto, alm de contrariar o princpio da no interveno, violava as normas de direito internacional relativas no utilizao da fora nas relaes internacionais. Esta diviso de posies levou a que nenhum dos projectos de resoluo apresentados ao Conselho tivesse sido aprovado. Tendo-se tornado claro que o Conselho de Segurana no poderia dar qualquer contribuio til para resoluo da questo, o assunto foi transmitido Assembleia Geral atravs do mecanismo previsto na Resoluo Unidos para a Paz. Tambm neste rgo a grande maioria dos Estados considerava que a interveno da ndia era contrria Carta das Naes Unidas, e a resoluo que veio a ser aprovada limitou-se praticamente a pedir um cessar-fogo imediato. Mas, at porque a resoluo tinha um mero valor de recomendao, a ndia continuou a sua interveno e s cessou as operaes militares depois de as foras paquistanesas se terem rendido. Em 16 de Dezembro de 1971 a ndia reconheceu a independncia do Bangladesh., que veio a ser admitido nas Naes Unidas em 1974 Da evoluo de toda esta crise podemos concluir que tanto os dois rgos principais das Naes Unidas como a grande maioria dos respectivos membros entendia que uma situao de graves violaes de direitos humanos localizadas no interior de um Estado, por mais grave que fosse a situao, no autorizava uma interveno do exterior com o objectivo de proteger aqueles direitos. E se certo que o caso concreto dizia respeito a uma interveno unilateral, a ausncia de qualquer proposta ou sugesto no sentido de ser levada a efeito uma interveno da iniciativa e sob autoridade do Conselho de Segurana mostra que tambm no se aceitava esta modalidade de interveno. Julgo que uma tal atitude era em grande parte consequncia da Guerra Fria, cuja influncia nesta matria se fazia sentir em virtude de duas razes que naquele perodo tinham um peso particularmente significativo: por um lado, e principalmente no que respeita aos pases ocidentais, o objectivo de no dar ao outro campo qualquer pretexto para invadir, ou passar a controlar, terceiros pases, levava a uma defesa intransigente e maximalista dos princpios da no interveno e da no utilizao da fora nas relaes internacionais; por outro lado, a importncia

atribuda ao conflito entre os dois blocos fazia com que as posies em matria de princpios fossem frequentemente condicionadas por razes de ordem poltica. Da, por exemplo, o apoio da Unio Sovitica actuao da ndia, e a defesa pela China e Estados Unidos de opinies que favoreciam o Paquisto. Passando do plano dos Estados para o mundo das organizaes no-governamentais julgo ter interesse referir que um rgo da Comisso Internacional de Juristas, na sua anlise deste caso, exprimiu a opinio de que a actuao da ndia no podia ser justificada com base no princpio da legtima defesa (por no ter sido proporcional ao ataque sofrido), mas que teria sido justificvel se tivesse sido feita ao abrigo da doutrina da interveno humanitria Cambodja No final de 1978 o Cambodja foi atacado pelo Vietname, que derrubou o regime de Pol Pot. Tratava-se sem dvida de um regime particularmente sanguinrio, e o seu derrube pode ser considerado como um desenvolvimento positivo na rea dos direitos humanos. Contudo no foi um princpio relacionado com a situao humanitria no Cambodja que o Vietname invocou para justificar a sua aco mas sim o princpio da legtima defesa. Tendo a questo sido discutida no Conselho de Segurana, e semelhana do que acontecera no caso do Paquisto Oriental, a grande maioria dos membros do Conselho exprimiu a opinio de que a gravidade da situao humanitria no interior de determinado pas nunca podia justificar que o mesmo fosse objecto de uma interveno militar. Tambm neste caso a Unio Sovitica adoptou uma posio diferente da maioria, tendo apoiado a interveno do Vietname. Mas f-lo, obviamente, por razes puramente polticas Assim, podemos concluir que, em termos gerais, o Conselho de Segurana manteve o critrio que j tinha adoptado quando do caso do Paquisto Oriental. Somlia

O caso que seguidamente considerarei o da interveno na Somlia, iniciada em 1992, entrada do perodo que podemos denominar ps guerra-fria. A situao poltica era diferente, e a atitude dos Estados tambm foi diferente. Perante uma situao humanitria dramtica resultante da guerra civil em curso naquele pas, o Conselho de Segurana aprovou em Janeiro de 1992 uma resoluo que caracterizava aquela situao como constituindo uma ameaa paz e segurana internacionais. Mais tarde aprovou novas resolues sobre o assunto, sendo de destacar a resoluo n 794 atravs da qual, actuando ao abrigo do Captulo VII da Carta, autorizava o Secretrio Geral e os Estados Membros a utilizarem todos os meios necessrios para a criao de condies seguras para a realizao de operaes de auxlio humanitrio. Vrios factores podem explicar esta inflexo do Conselho de Segurana, designadamente o fim da Guerra Fria, a presso da opinio pblica, uma previso optimista quanto probabilidade de sucesso da interveno e ainda, ao menos no que respeita aos Estados Unidos, consideraes de poltica interna, A verdade que a operao, se no incio teve alguns resultados positivos, no foi capaz de alcanar os objectivos desejados, e implicou pesadas baixas nas foras que participaram na interveno. Esta constatao reflectiu-se na atitude tmida dos Estados, e das prprias Naes Unidas, quando da crise do Ruanda. Ruanda A crise do Ruanda de 1994 atingiu propores com poucos precedentes na histria, podendo ser qualificada como um caso de genocdio. Inversamente, a reaco da comunidade internacional foi modesta, tardia e relutante. Para efeitos do tema desta comunicao interessa particularmente sublinhar que a apatia do Conselho de Segurana se deveu mais falta de vontade poltica por parte dos Estados do que a posies de princpio quanto legitimidade da interveno. Mas as duras criticas de que vieram a ser objecto os principais responsveis pela atitude de passividade ento assumida pelo Conselho de

Segurana tiveram provavelmente o mrito de provocar um exame de conscincia e de desencadear iniciativas visando impedir a repetio do que se passou no Ruanda.

xxx Ainda antes do fim da Guerra Fria, num perodo em que a posio dos Estados era extremamente restritiva relativamente legitimidade de intervenes de carcter humanitrio sem que o Estado onde a interveno deveria ter lugar a tivesse autorizado, Mrio Bettati e Bernard Kouchner publicaram um livro, com textos de vrios autores, a que foi dado o ttulo Le devoir dingrence. Esta expresso traduz uma concepo segundo a qual a possibilidade de recorrer a intervenes de carcter humanitrio no pode ser encarada a partir de um ngulo puramente poltico nem sequer como uma faculdade um direito que se pode exercer, ou no exercer, de forma discricionria. A discusso desta questo, e de questes relacionadas, intensificou-se a partir dos trgicos acontecimentos no Ruanda acabados de referir, tendo no entanto a clareza deste debate sido prejudicada pelo facto de, conforme observou Mrio Bettati, a mesma expresso ser por vezes utilizada para designar tipos de operaes diferentes, e por se recorrer a expresses diferentes (tais como dever de ingerncia, direito de assistncia, direito de interveno ou interveno de urgncia) a propsito dos mesmos acontecimentos ou dos mesmos documentos. Paralelamente ao debate que vinha tendo lugar num plano acadmico, a questo foi sendo objecto de relatrios e resolues de diferentes rgos das Naes Unidas, parecendo-me importante percorrer estes documentos porque eles reflectem a evoluo que se foi verificando a nvel internacional relativamente a intervenes de carcter humanitrio.

I Relatrio intitulado Responsabilidade de Proteger, elaborado pela Comisso Internacional relativa Interveno e Soberania dos Estados e apresentado ao Secretrio Geral das Naes Unidas em 18 de Dezembro de 2001.

Aquela Comisso, nomeada pelo Primeiro Ministro do Canad no seguimento do desafio lanado pelo Secretrio Geral das Naes Unidas no Relatrio do Milnio, integrava personalidades de diversos pases e regies e era co-presidida por Gareth Evans, ex-Ministro dos Negcios Estrangeiros da Austrlia, e Mohamed Sahnoun, argelino, Conselheiro Especial do Secretrio Geral. Creio que este documento pode ser considerado o ponto de partida da presente fase da evoluo da questo que nos ocupa e talvez o documento mais rico em ideias e substncia. O Relatrio parte da questo do chamado direito de interveno humanitria e comea por identificar os aspectos da mesma que tm suscitado maiores divergncias: se existe esse direito, como e quando deve ser exercido, e ao abrigo de que autoridade. Com base nos desenvolvimentos registados na rea das relaes internacionais, e designadamente quanto s concepes de soberania e de segurana, os autores do Relatrio consideram poder identificar um princpio orientador emergente a que chamam responsabilidade de proteger, expresso que d o ttulo ao Relatrio e que ao mesmo tempo de algum modo define a natureza e contedo do conceito. Relativamente admissibilidade de intervenes militares, o Relatrio salienta que ela constitui um meio de natureza excepcional e indica as condies que teriam de reunir-se para que fosse lcito recorrer a uma tal aco. So elas: 1 - Estarmos em presena de uma situao caracterizada pela perda de vidas humanas em larga escala ou de uma aco de limpeza tnica tambm em larga escala. 2 - Existncia de uma inteno justa na deciso de recorrer a uma tal aco. 3 - Constituir um ltimo recurso, por j terem sido experimentados, sem sucesso, outros tipos de aco, ou por ser bvio que no seriam eficazes. 4 - No envolver meios para alm do mnimo necessrio para alcanar os objectivos prosseguidos. 5 - Existirem perspectivas razoveis de que a aco poder ter sucesso, e de que as suas consequncias no sero piores do que as consequncias de no agir.

Trata-se, portanto, de um filtro bastante apertado, que resulta da inteno de atribuir a este tipo de aco um carcter excepcional.

Outra questo de fundamental importncia a de quem pode decidir o recurso a uma interveno militar. A este respeito o Relatrio d-nos a seguinte resposta: 1 . O Conselho de Segurana o rgo mais apropriado para o efeito 2 - A autorizao do Conselho deve sempre ser solicitada antes de qualquer interveno militar 3 - O Conselho de Segurana, ao ser-lhe dirigida uma tal solicitao, deve agir rapidamente, mas no deve deixar de verificar que existem as condies que legitimam uma tal interveno. 4 - Os membros permanentes do Conselho de Segurana deveriam chegar a um acordo no sentido de no recorrerem ao direito de veto desde que no estejam em jogo os seus interesses fundamentais. 5 - Se o Conselho de Segurana recusasse a proposta, ou no agisse dentro de um prazo razovel, as alternativas seriam: a) A considerao do assunto pela Assembleia Geral ao abrigo da resoluo Unidos para a Paz. b) Uma aco por uma organizao regional ao abrigo do Captulo VIII da Carta, seguida de subsequente diligncia no sentido de obter autorizao do Conselho de Segurana.

Prosseguindo na anlise da questo o Relatrio observa que o Conselho de Segurana, ao deliberar sobre o assunto, deveria ter em considerao que, no caso de no se desincumbir da sua responsabilidade de proteger em situaes em que a sua necessidade era evidente, os Estados mais directamente ligados situao poderiam no afastar o recurso a outros meios, com evidente prejuzo para a estatura e credibilidade das Naes Unidas.

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Esta parte final, prevendo embora no aprovando a eventualidade de uma aco por parte de um Estado, ou de uma coligao de Estados, margem do Conselho de Segurana, provavelmente o aspecto que toca o ponto mais sensvel e que poder ter suscitado maior inquietao. S que, a causa da inquietao no estar no Relatrio, mas na complexidade das situaes para a qual ele nos alerta e que efectivamente podem ocorrer.

II - Relatrio intitulado Ameaas, Desafios e Mudanas, elaborado no seguimento da Cimeira do Milnio por um Comit presidido pelo ex-Primeiro Ministro da Tailndia Anand Panyarachun e apresentado em Dezembro de 2004. Trata-se de um documento que, conforme o seu ttulo sugere, aborda um vasto leque de questes, entre as quais se inclui a responsabilidade de proteger. O Relatrio declara que a responsabilidade de proteger uma norma emergente, e sustenta que a interveno militar constitui um ltimo recurso que s deve ser utilizado por deciso do Conselho de Segurana.

III - Relatrio In Larger Freedom, de Maro de 2005, que vem tambm no seguimento da Cimeira do Milnio e prepara a Cimeira de 2005.. Atravs deste Relatrio o Secretrio Geral afirma a sua total concordncia com a ideia expressa em anteriores documentos da Naes Unidas acerca da existncia de uma norma emergente relativa responsabilidade colectiva de proteger. Por outro lado, ao abordar a questo dos poderes do Conselho de Segurana, sustenta que o direito deste rgo de recorrer utilizao da fora militar para preservar a paz e a segurana internacionais abrange os casos de genocdio, limpeza tnica e outros crimes contra a humanidade

IV - Documento Final da Cimeira de 2005, subscrito pelos Chefes de Estado e de Governo dos pases membros das Naes Unidas e aprovado pela Assembleia Geral em Setembro do mesmo ano.

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Este documento, embora sem se alongar muito na anlise da questo, contm dois pargrafos o 138 e o 139 que constituem o elemento de referncia fundamental para todas as tomadas de posio posteriores relativamente responsabilidade de proteger. Atravs do pargrafo 138 os Chefes de Estado e de Governo afirmam a responsabilidade individual dos Estados de proteger as respectivas populaes de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade. E, no pargrafo seguinte, declaram que esta responsabilidade pertence igualmente comunidade internacional, e que no caso de os meios pacficos se mostrarem insuficientes o Conselho de Segurana deve desencadear uma aco colectiva decisiva de acordo com a Carta, incluindo o Captulo VII.

V - Resoluo do Conselho de Segurana n 1674, de Abril de 2006, relativa proteco de civis em conflitos armados. No pargrafo 4 do dispositivo esta resoluo reafirma os pargrafos 138 e139 do documento final da Cimeira de 2005. Na substncia no traz nada de novo. Mas, tratando-se de uma resoluo do rgo ao qual compete a deciso sobre um eventual recurso a medidas coercivas no mbito do exerccio da responsabilidade de proteger, e tendo em conta que as suas decises em questes de carcter no processual s podem ser adoptadas se no tiverem a oposio de nenhum dos membros permanentes do Conselho, no pode minimizar-se a importncia deste documento

VI - Relatrio do Secretrio Geral das Naes Unidas, de 12 de Janeiro do corrente ano, intitulado Aplicando a responsabilidade de proteger, que se destinava a servir de documento de base para o debate da Assembleia Geral consagrado este tema que se realizou de 23 a 28 de Julho tambm do corrente ano. O ponto de partida deste documento constitudo pelos pargrafos 138 e 139, anteriormente citados, do Documento Final da Cimeira de 2005. Da que, logo no incio do Relatrio, exista a preocupao de afirmar que aquelas disposies esto assentes de forma slida no direito

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internacional, pelo que a tarefa que neste momento se tem pela frente no a de reinterpretar ou renegociar as concluses da Cimeira mas a de encontrar caminhos para uma aplicao consistente das mesmas. Por outro lado acentua-se que quaisquer aces desencadeadas ao abrigo de tais pargrafos tm que respeitar as disposies, objectivos e princpios da Carta das Naes Unidas, designadamente no que respeita ao princpio da no utilizao da fora nos termos em que ele definido na Carta. Ainda na parte inicial do Relatrio encontramos uma referncia Carta Constitutiva da Unio Africana, do ano 2000, e concretamente ao seu artigo 4, alnea b, segundo o qual a Unio tem o direito de intervir num Estado Membro, no seguimento de uma deciso da Assembleia, no caso de verificao de circunstncias graves tais como crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade. Ao citar a referida disposio o Relatrio observa que enquanto a Organizao da Unidade Africana destacava o princpio da no-interveno a sua sucessora a Unio Africana acentua antes o princpio da no-indiferena. Esta referncia importante nos planos histrico e jurdico e -o tambm, creio eu, no plano poltico.

O Relatrio apresenta seguidamente uma estratgia de aco da responsabilidade de proteger, a qual dividida nos trs seguintes pilares: - Pilar um: a responsabilidade individual de cada Estado. - Pilar dois: a assistncia internacional aos Estados. - Pilar trs: a tomada de medidas decisivas e em tempo til. Trata-se de um Relatrio longo e detalhado, mais voltado para a anlise do que para a apresentao de ideias novas. De qualquer modo julgo de interesse referir os dois aspectos seguintes: 1 - O relevo dado s duas primeiras fases da responsabilidade de proteger, e a preocupao em demonstrar que este conceito no se reduz nem confunde com o recurso a intervenes militares,

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2 - O apelo ao reforo da capacidade das Naes Unidas para actuarem em tempo til e de forma decisiva, apoiado na reflexo de que uma maior capacidade de aco por parte daquela Organizao tornar mais difcil aos Estados, ou a grupos de Estados, alegarem a necessidade de actuar fora do quadro das Naes Unidas. Sublinha-se, por outro lado, que este reforo poder ter um efeito dissuasor junto de potenciais autores de crimes de maior gravidade. . O Secretrio Geral encoraja os Estados participantes a terem um dilogo construtivo sobre o tema, mas no pede Assembleia Geral que, neste momento, tome uma aco especfica relativamente a diversas ideias avanadas no Relatrio.

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A ltima etapa no processo em curso no mbito das Naes Unidas relativo definio e aplicao da responsabilidade de proteger foi o debate da Assembleia Geral consagrado especificamente a este tema que teve lugar entre 23 e 28 de Julho do corrente ano. Esta sesso foi precedida de um dilogo informal interactivo da iniciativa do Presidente da Assembleia Geral, Miguel dEscoto Brockmann, da Nicargua. Tendo em conta as intervenes que foram feitas no debate, creio poder dizer-se que a reaco da Assembleia ao Relatrio do Secretrio Geral foi positiva e construtiva, e constituiu uma reafirmao das disposies do Documento Final da Cimeira de 2005 relativas responsabilidade de proteger. Ouviram-se tambm, certo, algumas vozes mais crticas, ou reticentes; mas, segundo um relatrio elaborado pelo Global Centre for the Responsibility to Protect, apenas 4 pases Venezuela, Cuba, Sudo e Nicargua tentaram conseguir que se fizesse marcha-atrs em relao aos princpios aprovados na referida Cimeira. Podem ainda incluir-se entre as posies de carcter mais crtico relativamente orientao do Relatrio o discurso de abertura, e uma nota do

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respectivo Gabinete, do Presidente da Assembleia Geral o que de alis no constituiu surpresa - e a interveno de Noam Chomsky no dilogo informal interactivo que precedeu o debate na Assembleia Geral.. J em Setembro, mas ainda antes do encerramento da 63 sesso da Assembleia Geral, veio a ser aprovada uma resoluo sobre o debate que no entanto no se pronunciou sobre questes de fundo. Efectivamente limitou-se a tomar nota do Relatrio, a referir a oportunidade e o carcter produtivo do debate, e a decidir continuar a considerao do assunto.

Tanto a interveno do Secretrio Geral Ban Ki-moon como a do seu Conselheiro Especial Edward Luck no debata da Assembleia Geral parecem revelar que a finalidade principal deste exerccio consistiu mais numa consolidao de resultados do que na concretizao de um passo em frente significativo, o que vinha dar particular importncia consecuo dos seguintes objectivos: - Garantir que as disposies constantes do Documento Final da Cimeira de 2005 relativas responsabilidade de proteger no fossem objecto de renegociao, nem de qualquer forma sassem enfraquecidas da Assembleia. - Tranquilizar os que tinham receio de que, na sua aplicao a casos concretos, a responsabilidade de proteger viesse a ter consequncias predominantemente negativas, - Conseguir alargar o mais possvel o apoio ao princpio em debate e ao processo no sentido de o afirmar enquanto instrumento efectivo de actuao nas relaes internacionais. Tendo em conta a reaco favorvel ao Relatrio por parte da maioria das delegaes, conforme j referido, julgo poder considerar-se que o debate atingiu em grau satisfatrio os objectivos visados. Relativamente s atitudes mais crticas, observarei em primeiro lugar que no existiu entre elas uma uniformidade de posies, nem quanto ao contedo nem quanto s motivaes. E, neste conjunto, talvez til caracterizar dois grupos cujos razes de objeco, ou de reticncia, tm fundamentos muito diferentes:

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Um dos grupos o daqueles que tm posies mais radicais ou mais dogmticas. Aqui incluiria: os pases que receiam poder vir a ser objecto de medidas resultantes da aplicao da responsabilidade de proteger; os seus aliados; pases e pessoas que, por razes de vria ordem, tm uma posio maximalista quanto ao contedo do conceito de soberania estadual; e ainda aqueles que, vendo que entre os principais entusiastas do princpio em causa se encontravam os pases e organizaes (em especial Ongs) que costumavam ter como adversrios na maior parte das questes polticas, como que instintivamente se situaram na a posio oposta. O outro grupo o de pases ou pessoas cujas objeces tm a ver no com o princpio em si mesmo mas com a sua aplicao concreta, por terem a convico, ou o receio, de que dela resultaro mais prejuzos do que benefcios. Voltarei ainda, na parte final, a abordar esta questo. Mas acrescentarei desde j que a participao activa no processo de discusso do tema de Estados, organizaes e personalidades que fazem parte deste grupo no deve ser vista negativamente, at porque ela poder ajudar a definir critrios e a encontrar meios que eliminem ou diminuam os riscos de efeitos perversos resultantes de uma aplicao menos correcta da responsabilidade de proteger.

xxx Percorrido o trajecto que acabamos de fazer em conjunto ao longo de acontecimentos e documentos relacionados com a responsabilidade de proteger, parece oportuno tentar determinar onde nos encontramos, neste momento, relativamente ao referido princpio. E ser esta a finalidade das observaes, interrogaes e temas de reflexo que seguidamente alinharei

1 -A histria, e designadamente a histria recente, mostra que as situaes caracterizadas por violaes particularmente graves e macias de direitos humanos no tm encontrado uma resposta satisfatria por parte da comunidade internacional. neste contexto, e com o objectivo de pr fim a

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tais situaes, ou de, na medida do possvel, reduzir os sofrimentos que elas provocam, que nasceu a noo de responsabilidade de proteger.

2 -Uma das causas da incapacidade da comunidade internacional para fazer face s situaes acabadas de referir consistiu na interpretao dada ao princpio da no-interveno segundo a qual se entendia que todas as questes relativas a direitos humanos localizadas dentro das fronteiras de determinado Estado s a ele diziam respeito. E foi o progressivo abandono desta concepo que foi abrindo caminho ao envolvimento da comunidade internacional naquele tipo de questes.

3 -Um novo passo foi dado com a aceitao de que, em casos de particular gravidade e dimenso, as violaes de direitos humanos podiam ser consideradas como constituindo uma ameaa paz e segurana internacionais, o que vinha permitir ao Conselho de Segurana a adopo de medidas coercivas com o fim de pr termo s referidas violaes. Este rgo, alis, j teve ocasio de afirmar esta sua competncia quando dos casos da Somlia e do Ruanda.

4 -Tomando como referncia a arrumao em trs pilares apresentada no Relatrio do Secretrio Geral de Janeiro de 2009, pode dizer-se que os pilares I e II no suscitaram objeces, salva a de que para legitimar as aces neles previstas no teria sido preciso o conceito de responsabilidade de proteger. Mas, a meu ver, formular esta objeco esquecer que a responsabilidade de proteger no se reduz a uma listagem de opes, antes uma concepo global e uma estratgia, e que nessa perspectiva os referidos pilares tm todo o cabimento.

5 - As principais crticas e objeces tm-se concentrado no III pilar, e mais especificamente na hiptese de recurso a uma interveno militar. Dada a diferente natureza de tais crticas e objeces consider-las-ei separadamente.

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6 -Uma das objeces mais frequentes, baseada fundamentalmente em razes de ordem pragmtica, a alegao de que as intervenes de carcter humanitrio at hoje realizadas foram mais negativas do que positivas, tendo produzido um maior sofrimento do que aquele que alegadamente se propunham eliminar. Esta crtica, nalguns casos, resulta de preocupaes legtimas, e em consequncia deve ser tida em conta, tanto na definio de regras gerais relativas ao exerccio da responsabilidade de proteger como na sua aplicao a casos concretos. Mas a verdade que muitas delas tomam como referncia intervenes que pouco ou nada tiveram a ver com o princpio em questo. Um dos exemplos referidos com mais frequncia o da interveno no Iraque de 2003, mas neste caso as razes humanitrias no foram o fundamento da interveno, e esta no teve o aval do Conselho de Segurana.

7 -Uma segunda crtica responsabilidade de proteger a de que este princpio pode ser utilizado de forma abusiva, aplicando-o para finalidades diferentes daquela que deveria prosseguir. A este respeito parece-me bastante pertinente a opinio de Rosalyn Higgins que seguidamente passo a citar (em traduo livre): Muitos autores questionam a legalidade da interveno humanitria dando muito peso ao facto de no passado se ter abusado deste direito. Sem dvida, abusou-se. Mas ento, tambm houve inmeras queixas de utilizao abusiva do direito de legtima defesa E estamos a enganar-nos a ns prprios se pensamos que o papel de uma norma afastar a possibilidade de serem feitas queixas de a mesma ter sido utilizada de forma abusiva. Por outro lado deve ter-se em conta que as condies que tm sido preconizadas, designadamente nos Relatrios anteriormente referidos, para que seja legitimo exercer a responsabilidade de proteger procuram afastar, ou reduzir, aquele risco...

8 -Refere-se tambm o risco, ou mesmo a probabilidade, de o princpio em causa ser aplicado de forma selectiva, argumento este.que se baseia no facto de em anteriores situaes se ter

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recorrido, ou preconizado o recurso, a intervenes militares, quando tal no tinha sido feito por ocasio de outras situaes de igual ou maior gravidade. A este respeito importa observar o seguinte. No sendo a gravidade da situao a nica condio para legitimar uma interveno militar, pode efectivamente dar-se o caso de ela ser vivel, e legtima, em determinada situao concreta, embora o no seja noutro caso, ou noutros casos, de maior gravidade. Basta pensar na hiptese de no primeiro caso existir uma probabilidade razovel de a interveno ser bem sucedida e de no outro caso, ou nos outros casos, no existir tal probabilidade. Mas este um tipo de situao com o qual frequentemente nos confrontamos nas relaes internacionais, designadamente quanto adopo de medidas coercivas de diferente natureza que esto dentro da competncia do Conselho de Segurana. Diferente a hiptese de o tratamento desigual, por parte de Estados ou de rgos internacionais, de situaes semelhantes, derivar de consideraes de oportunismo poltico, parcialidade ou objectivos perversos. Nestes casos estaremos perante situaes de abuso de direito, que obviamente merecem ser condenadas, e que devem ser tidas em conta na definio das condies necessrias para legitimar o recurso a uma interveno militar enquanto instrumento da responsabilidade de proteger.

9- De sinal contrrio, deve mencionar-se a observao de que a exigncia de fazer aprovar pelo Conselho de Segurana as intervenes militares pode impedir o recurso a tais aces em casos em que elas seriam indispensveis para pr fim a situaes de extrema gravidade. Esta preocupao seguramente justificada. Mas a questo a de saber se a dispensa de tal autorizao, em ltima anlise, teria mais vantagens do que inconvenientes. Por outras palavras: se prefervel dispensar a necessidade de autorizao do Conselho de Segurana tornando possvel intervenes justas e necessrias mas ao mesmo tempo facilitando a utilizao abusiva de tais medidas; ou, pelo contrrio, se prefervel exigir uma autorizao que deixar de fora intervenes que teriam sido justas e necessrias mas que dificultar o recurso a intervenes abusivas.

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Tendo presente que at h relativamente pouco tempo no se admitia sequer que o Conselho de Segurana pudesse autorizar intervenes militares, ou outras medidas de natureza coerciva, com uma finalidade de proteco humanitria; reconhecendo que os riscos de uma utilizao abusiva, ou de qualquer forma incorrecta, deste tipo de medidas maior se elas dependerem apenas da vontade de um Estado, ou mesmo de um conjunto de Estados, sem necessidade de aprovao por um rgo internacional competente; e tendo em conta a importncia de este processo de afirmao, e definio de contedo, da responsabilidade de proteger actualmente em curso nas Naes Unidas contar com o mximo de apoio por parte da comunidade internacional, parece correcta a doutrina consagrada no Documento Final da Cimeira de 2005, reafirmada pelo Conselho de Segurana e subscrita pelo Secretrio Geral das Naes Unidas no seu ltimo Relatrio, considerando necessria a autorizao do Conselho de Segurana para desencadear uma interveno militar com uma finalidade de proteco humanitria.

As consideraes precedentes no afastam, contudo, a possibilidade de se procurarem regras ou entendimentos atravs dos quais se possa ultrapassar uma atitude de apatia por parte do Conselho de Segurana perante situaes de extrema gravidade, especialmente se tal atitude se dever ao veto de um dos membros permanentes do Conselho. Este caminho, alis, j foi de alguma forma previsto no Relatrio de 2001 intitulado Responsabilidade de Proteger. Por outro lado, e estando ns perante um princpio que tem sido designado como uma norma emergente, devemos estar atentos no s ao contributo das reflexes que acerca dele forem sendo feitas, em trabalhos de natureza acadmica e no mbito de organizaes internacionais, como tambm aos ensinamentos derivados dos desenvolvimentos que iro tendo lugar na prtica das relaes internacionais. E no julgo de excluir que as regras de aplicao desta norma, dentro da fidelidade aos valores que lhe esto subjacentes, vo evoluindo em funo das realidades da vida internacional.

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