ODIR

NACIONAL DE
DAS CIDADES
PROGRAMA
CAPACITAO DAS CIDADES
CAPACIDADES
CON HECER PARA CRESCER
CADERNOS TCNICOS DE REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

COLEO
VOLUME 1
OUTORGA ONEROSA
DO DIREITO DE CONSTRUIR
MINISTRIO DAS CIDADES

Ministro de Estado AGUINALDO RIBEIRO Secretrio-Executivo ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO Diretor de Desenvolvimento Institucional CARLOS ANTONIO VIEIRA FERNANDES Gerncia de Capacitao EGLASA MICHELINE PONTES CUNHA
Cleidson dos Santos Machado Daniel Canovas Feij Arajo Diane da Silva Lima Diogo Ramalho (estagirio) Everton Sudr Ferreira Flvio Uriel de Morais Ricardo de Sousa Carrijo Barbosa Thiago de Lima
Secretrio Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos LEODEGAR TISCOSKI Diretor do Departamento de Polticas de Acessibilidade e Planejamento Urbano YURI RAFAEL DELLA GIUSTINA Equipe CAROLINA BAIMA CAVALCANTI
Clo Alves Pinto de Oliveira Fernanda Ludmila Elias Barbosa Letcia Miguel Teixeira
LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

Diretor do Programa para Amrica Latina e Caribe MARTIM O. SMOLKA Equipe de elaborao do Caderno Tcnico FERNANDA FURTADO
Rosane Biasotto Camila Maleronka
Projeto grfico, imagens e fotos

Marcelo Vasconcelos Alves Junior Fernanda Furtado Rosane Biasotto Camila Maleronka
CADERNOS TCNICOS DE REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

COLEO
VOLUME 1
OUTORGA ONEROSA
DO DIREITO DE CONSTRUIR
COLABORADORES DA OFICINA NACIONAL DE SUBSDIOS PARA ELABORAO DO CADERNO TCNICO (30 e 31 de agosto de 2011, Braslia/DF) Camila Maleronka So Paulo Urbanismo/SP Cludia Damsio Latus - Porto Alegre/RS Daniel Nicolau Vasconcelos Pinheiro Prefeitura de Natal/RN Daniel Toddtman Montandon - Ministrio das Cidades/ DF Eglasa Micheline Pontes Cunha - Ministrio das Cidades/ DF Fernanda Furtado UFF - Universidade Federal Fluminense/ RJ Lincoln Botelho da Cunha Prefeitura de Volta Redonda/RJ Lus Fernando Valverde Salandia Prefeitura de Niteri/RJ Marcelo Bernardini Universidade Mackenzie So Paulo/SP Maria Caldas Prefeitura de Belo Horizonte/MG Milton Botler Instituto da Cidade do Recife/PE Nilza M Antenor Prefeitura de So Paulo/SP Paula Santoro Instituto Polis - So Paulo/SP Paulo Jos Villela Lomar Prefeitura de So Paulo/SP Paulo Sandroni FGV - Fundao Getlio Vargas/SP Pedro Sales Escola da Cidade/SP Rosane Biasotto IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal/RJ Snia Rabello UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro/RJ Vera Rezende UFF - Universidade Federal Fluminense/RJ
2012 Ministrio das Cidades totalmente proibida a reproduo total ou parcial deste material sem a prvia autorizao do Ministrio das Cidades Dados Internacionais de Catalogao na Publicao - CIP
Furtado, Fernanda; Biasotto, Rosane e Maleronka, Camila Outorga Onerosa do Direito de Construir: Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao/ Fernanda Furtado, Rosane Biasotto e Camila Maleronka. Braslia: Ministrio das Cidades, 2012. 1 vol. Coleo Cadernos Tcnicos de Regulamentao e Implementao de Instrumentos do Estatuto da Cidade. 68p. Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos, Programa Nacional de Capacitao das Cidades e Lincoln Institute of Land Policy. ISBN: 978-85-7958-030-7 1. Outorga Onerosa do Direito de Construir. 2. Solo Criado. 3. Estatuto da Cidade 4. Captura de mais valias urbanas. 5. Regulao Urbanstica. 6. Administrao Pblica. 7. Furtado, Fernanda. 8. Biasotto, Rosane.
APRESENTAO
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, completou dez anos em 2011. Neste perodo, os municpios brasileiros com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas, envolvidos em impactos de grandes empreendimentos de infraestrutura e inseridos em regies de interesse turstico, tiveram que elaborar seus Planos Diretores seguindo os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade. Outros municpios, mesmo no tendo a obrigao de elaborar o Plano Diretor, optaram por avanar na regulamentao desse instrumento, estabelecendo as bases para o planejamento e ordenamento de seu territrio. Nestes dez anos, diversos municpios tambm passaram por intensas transformaes, devidas aos robustos investimentos federais em desenvolvimento urbano, especialmente o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Por um lado, estes programas disponibilizaram recursos para o enfrentamento de carncias urbanas e a superao de dficits nas reas de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana. Por outro lado, estes investimentos pblicos, somados aos privados, dinamizaram o mercado de terras e intensificaram a disputa por melhores localizaes na cidade. Essa disputa demonstrou a importncia de o municpio promover a gesto de seu territrio para equilibrar a oferta de terra urbanizada e bem localizada para todos os segmentos sociais. Neste quadro, oportuno que as prefeituras tirem partido de seu poder de regulao do uso do solo e intervenham na dinmica imobiliria, proporcionando uma urbanizao mais justa. Para tanto, o municpio pode lanar mo de instrumentos do Estatuto da Cidade, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, que permite a regulao do direito de construir, conforme diretrizes de planejamento urbano, bem como a redistribuio coletividade da valorizao imobiliria gerada a partir da concesso desses direitos. Apesar da existncia dessas ferramentas inovadoras, muitos municpios brasileiros ainda no esto plenamente preparados para regulamentar esses instrumentos, sobretudo devido falta de recursos tcnicos, humanos e institucionais. Para superar este problema, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos e do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy e com o apoio da Caixa Econmica Federal, tem desenvolvido aes de capacitao para preparar equipes municipais para a gesto territorial. Assim, esperamos que esta publicao auxilie os municpios na regulamentao e implementao da Outorga Onerosa do Direito de Construir como forma de promover uma melhor gesto do solo urbano, com reduo das desigualdades sociais. Aguinaldo Ribeiro Ministro de Estado das Cidades Martim O. Smolka Diretor para Amrica Latina e Caribe do Lincoln Institute of Land Policy
SUMRIO
09 11 Introduo Caracterizao geral da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC a. Conceito b. Fundamentos c. Insero da OODC no sistema de planejamento urbano 25 Regulamentao da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC a. Introduo b. Coeficiente de aproveitamento bsico c. Fixao de reas de aplicao da OODC no Plano Diretor d. Limites urbansticos mximos para fins de aplicao da OODC e. Contrapartidas e frmulas de clculo f. Finalidades e aplicao de recursos g. Um passo a passo para a regulamentao da OODC 53 Implementao da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC a. Introduo b. A OODC no licenciamento urbanstico c. Controle social na gesto dos recursos obtidos com a OODC d. Monitoramento da dinmica urbana 61 66 Tira-Dvidas Bibliografia
INTRODUO
A utilizao da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC pelos municpios tem motivaes de ordem poltica, econmica, social e urbanstica. Embora o instrumento da outorga no tenha sido amplamente utilizado pelos municpios, podese dizer que parte da motivao poltica se d em funo da busca por maior equidade nas aes de desenvolvimento urbano, atravs da realizao de uma distribuio mais justa dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, diretriz maior ligada aplicao da OODC. Uma segunda motivao relacionada utilizao da OODC, de natureza econmica, est vinculada necessidade atual de buscar meios para ampliar as fontes de recursos municipais para o financiamento do desenvolvimento urbano. Outra importante motivao para a aplicao da OODC, de ordem social, a de colaborar para a efetivao de melhores condies de acesso terra urbanizada por todos os cidados, por meio da aplicao dos recursos auferidos. Por fim, a implementao da OODC capaz de proporcionar mais autonomia e liberdade s decises e aes urbansticas, uma vez que sua utilizao envolve critrios de compensao dos efeitos econmicos dessas decises e aes. Este Caderno Tcnico apresenta a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a situa no marco do Estatuto da Cidade e de suas diretrizes fundamentais. Ao assumir a importncia do instrumento para a poltica urbana, o texto visa fornecer subsdios para que a OODC seja regulamentada e implementada pelos municpios brasileiros. A ideia , portanto, contribuir para o entendimento da importncia da OODC no contexto da gesto urbana municipal, detalhando as motivaes para a sua aplicao e explorando os seus potenciais benefcios para o processo de desenvolvimento urbano das cidades brasileiras. De modo a oferecer o ferramental necessrio para que os municpios avancem na utilizao da OODC, este trabalho descreve todos os elementos necessrios para a sua regulamentao e implementao, percorrendo desde critrios mais amplos como sua insero no sistema de planejamento urbano municipal, at pontos mais especficos como o clculo da contrapartida a ser exigida na concesso de potencial construtivo acima do coeficiente de aproveitamento bsico, para que assim os municpios possam absorver com mais segurana este importante instrumento para a gesto social da valorizao da terra. Para tanto, o documento foi estruturado em quatro partes: (i) caracterizao geral do instrumento, que trata dos conceitos e fundamentos da OODC; (ii) regulamentao da OODC, que desenvolve os elementos necessrios para a adequada regulamentao do instrumento; (iii) implementao da OODC e (iv) tira-dvidas.
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Por fim, cabe destacar que os trabalhos de formulao deste caderno foram iniciados com a realizao de uma oficina nacional em Braslia/DF, de 30 a 31 de Agosto de 2010, que reuniu especialistas nos instrumentos da Outorga Onerosa do Direito de Construir e das Operaes Urbanas Consorciadas, com o objetivo de conhecer experincias municipais e promover um debate sobre estes instrumentos. As discusses deste evento contriburam para a identificao de problemas e potencialidades na implementao da OODC.
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CARACTERIZAO GERAL DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Caracterizao Geral Caracterizao Geral da OODC

a. Conceito A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) um instrumento da poltica urbana municipal, institudo pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/01. Consiste na definio da cobrana de uma contrapartida pelo exerccio do direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado pelos municpios para os terrenos urbanos, at o limite mximo de aproveitamento. Para entender adequadamente a abrangncia da OODC, preciso acionar alguns conceitos.
Relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (coeficiente de aproveitamento)
Em primeiro lugar, necessrio qualificar a noo de coeficiente de aproveitamento. Conforme estabelecido pelo Estatuto da Cidade, o coeficiente de aproveitamento de um terreno a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (Art. 28, 1). O coeficiente de aproveitamento, de forma genrica, determina limites para as edificaes urbanas. Assim, se o coeficiente de aproveitamento de um terreno igual a 1,0 (um), isto significa que se poder construir neste terreno uma edificao com rea total igual superfcie do terreno. Vale notar que essa edificao poder conter uma quantidade varivel de pisos, dependendo de outros parmetros urbansticos como a taxa de ocupao ou a taxa de permeabilidade; entretanto, a soma da rea dos diversos pisos da edificao deve ser, neste caso, no mximo igual rea do terreno. Em segundo lugar, cabe delimitar a abrangncia da OODC, que deve sempre estar contida entre dois critrios: o critrio do Coeficiente de Aproveitamento - CA bsico, que define a utilizao autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento de contrapartida, e o limite mximo de aproveitamento, que define a maior utilizao permitida para o terreno, a partir de critrios urbansticos.
A Taxa de Ocupao definida pela relao entre a projeo da edificao e a rea do terreno. Uma taxa de ocupao de 50%, por exemplo, significa que a projeo da edificao poder ter a metade da rea do terreno. Neste caso, o coeficiente de aproveitamento de 1,0 ser alcanado com uma edificao de dois pisos. A Taxa de Permeabilidade define o percentual de terreno que deve permanecer como solo natural.
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OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Sempre que o Plano Diretor do municpio delimitar reas onde o direito de construir possa ser exercido acima do Coeficiente de Aproveitamento - CA bsico, incidir a OODC sobre os terrenos beneficiados. A lgica que embasa este critrio a de que os direitos adicionais ao definido pelo CA bsico no pertencem a cada proprietrio, e sim coletividade como um todo, e por isso so passveis de uma concesso, ou outorga, para sua utilizao.
legtimo que o poder pblico recupere para a coletividade parte do efeito da valorizao.
Por exemplo, em uma cidade que tenha adotado um Coeficiente de Aproveitamento - CA bsico de 1,0 para toda a sua rea urbana, e um limite mximo de aproveitamento dos terrenos de 4,0, a concesso de direitos de construir acima do coeficiente 1,0 e at o limite de 4,0 se d atravs da aplicao da OODC. Esta cidade pode tambm definir diferentes limites mximos para diferentes zonas do municpio, segundo critrios urbansticos tais como o do adensamento desejvel e a preservao da paisagem.
4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

S PA S L VE D O EC BR AN AD O EC NT R AR AP TID A
Limites mximos CA bsico

Definio de potenciais construtivos adicionais por zona da cidade
Zona A
Zona B
Zona C
Zona Y
Fonte: Maleronka, 2010
Vejamos o exemplo de uma cidade hipottica que tenha definido 4 zonas urbansticas com diferentes critrios para os limites mximos de edificao, e como ficariam os critrios para a cobrana de OODC: Zona A reas destinadas prioritariamente ao uso residencial horizontal, por isso o limite mximo nas reas pertencentes a esta Zona coincide com o CA bsico. No existe nessas reas a possibilidade de construir alm de uma vez a rea do terreno e, portanto, no cabe a cobrana de OODC;
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Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao
Zona B reas onde se admite o uso misto, de carter local, por isso a previso adotada de um adensamento mdio, o qual resulta em um limite mximo que permite construir duas vezes a rea do terreno. Neste caso, a OODC, ao incidir sobre a diferena entre o limite mximo e o CA bsico, deve ser aplicada s construes que ultrapassassem o CA 1,0, at o limite mximo de 2,0; Zona C - corresponde a centralidades secundrias, nas quais se decidiu permitir um adensamento maior, de at 2,5 vezes a rea do terreno. Neste caso, a OODC deve ser cobrada no caso de construes que ultrapassassem o CA 1,0, at o limite de 2,5; Zona Y a que admite o maior limite de edificabilidade da cidade, permitindo que se construa at 4 vezes a rea do terreno, mediante contrapartida. Na cidade hipottica que tomamos como exemplo, esta zona corresponde rea central, na qual a OODC deve ser aplicada s construes que ultrapassem o CA 1,0, at o limite de 4,0. O mapa de zoneamento desta cidade hipottica pode ser representado pelo esquema a seguir:
ZONA A ZONA B ZONA C ZONA Y
Mapa de zoneamento de uma cidade hipottica
Outro parmetro a ser considerado com relao s bases necessrias para a aplicao da OODC o da definio do coeficiente de aproveitamento bsico. Conforme o Estatuto da Cidade, o coeficiente de aproveitamento bsico poder ser nico para toda a zona urbana, ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana (Art. 28 2). Entretanto, importante entender que a funo do coeficiente de aproveitamento bsico a de definir um patamar que corresponda utilizao bsica prevista para os terrenos urbanos. Neste sentido, a adoo de coeficientes diferenciados para reas especficas tem a finalidade de demarcar reas onde por razes de interesse especial (urbanstico, ambiental, etc.) no seja do interesse coletivo adotar o mesmo coeficiente bsico definido para as demais reas urbanas, como, por exemplo, nas reas de proteo ambiental ou do patrimnio arquitetnico, onde o coeficiente de aproveitamento bsico poder ser menor que o definido para as demais reas da cidade, e inclusive menor que 1,0.
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A possibilidade do exerccio de direitos de construo adicionais ao definido pelo coeficiente de aproveitamento bsico aumenta a densidade construtiva das reas onde esses direitos adicionais sejam expressamente autorizados e, por isso, depende da capacidade de infraestrutura instalada ou prevista nessas reas. Os limites mximos de aproveitamento dos terrenos urbanos devem ser sempre definidos a partir deste critrio (Art. 28, 3), ou seja, somente as reas adequadamente servidas de infraestrutura, ou onde esta infraestrutura esteja prevista, podero ser passveis da atribuio de direitos construtivos adicionais quele definido pelo coeficiente de aproveitamento bsico. Se esta condio prvia estiver atendida, ento outros critrios e parmetros urbansticos podem ser acionados para a definio de limites mximos de edificabilidade para as diferentes zonas urbanas
? ?
Onde se pode construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico? Onde a infraestrutura instalada ou prevista permita absorver o excedente construtivo.
Quanto se pode construir a mais? Os limites mximos de edificabilidade so dados pela capacidade da infraestrutura, traduzida por meio de critrios urbansticos.
Os limites mximos de aproveitamento podem ser delimitados seja por um coeficiente mximo de aproveitamento geral, seja por meio da atribuio de limites urbansticos para as diferentes reas urbanas, ou mesmo atravs de ambos. Outra forma de definir limites mximos de aproveitamento mediante a atribuio de estoques de rea adicional de construo por rea ou zona da cidade, os quais podem ser includos na regulamentao da OODC. Os estoques so uma quantidade definida de metros quadrados de construo para as diferentes zonas da cidade, a serem consumidos dentro das balizas colocadas pelos limites mximos de aproveitamento definidos para as zonas urbanas. Sempre que se licenciar uma edificao cuja rea de construo ultrapasse o CA bsico, at o limite mximo, essa rea adicional de construo ser descontada do estoque pr-definido para a zona em questo. Os estoques podem ser estabelecidos separadamente para os diferentes usos urbanos ou independentemente do tipo de uso do solo, e as unidades territoriais consideradas podem ser reas de planejamento, bairros ou at mesmo quadras. Por exemplo, podem se definir estoques diferenciados para usos residenciais e no residenciais por bairros, conforme o adensamento e a utilizao que se considere adequada para cada bairro. Seja qual for o parmetro adotado, os critrios para a definio da quantidade de estoque so sempre urbansticos e devem levar em conta a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea (art. 28, 3).
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A definio de estoques uma das formas possveis de se estabelecer limites mximos para a aplicao da OODC . Os estoques oferecem um parmetro que regula os limites mximos de edificabilidade por unidade territorial ou uso, isto , consideram uma viso de conjunto da cidade ou de zonas da cidade. Mas os limites mximos tambm podem ser definidos individualmente para cada terreno urbano, a partir da delimitao de um coeficiente de aproveitamento mximo de edificabilidade para cada lote (CA ou IAA, IAT, IA)4. Essas duas abordagens no so excludentes e podem ser sobrepostas. importante, contudo, considerar que a definio de limites mximos a partir desses dois critrios pode gerar controvrsias: por exemplo, o estoque pode se esgotar e haver lotes passveis de receber edificaes, ou por outro lado pode sobrar estoque e no haver mais lotes vazios ou passveis de transformao. Por isso, este critrio duplo de definio de limites mximos requer um monitoramento adequado da utilizao do estoque, da utilizao de terrenos disponveis e das transformaes de uso e substituio das edificaes existentes. Outra conceituao importante se refere aos objetivos da aplicao da OODC. So dois os principais objetivos da introduo deste instrumento no sistema municipal de planejamento urbano: contribuir para a regulao do mercado e complementar o financiamento urbano. A regulao do mercado de terrenos urbanos favorecida com a aplicao da OODC porque h uma reduo das expectativas daqueles ganhos decorrentes da atuao pblica urbanstica realizada atravs da regulamentao de ndices urbansticos e coeficientes de aproveitamento, e com isso reduz-se a oportunidade da especulao fundiria. Quanto complementao do financiamento urbano, a OODC permite auferir recursos para a implantao e adequao de infraestrutura pblica e equipamentos urbanos. Conforme o Art. 31 do Estatuto da Cidade, os recursos auferidos devem ser aplicados para as seguintes finalidades, listadas em seu Art. 26: I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III constituio de reserva fundiria; IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
Em So Paulo, os estoques foram estabelecidos por uso residencial e no residencial em distritos (diviso administrativa da cidade, que conta hoje com 96 distritos). J em Porto Alegre foi estabelecido um estoque por quadras e tambm por Unidades de Planejamento. 4 O Coeficiente ou ndice de Aproveitamento denominado nas normativas urbansticas por diversos termos: Coeficiente de Aproveitamento, ndice de Aproveitamento de rea, ndice de Aproveitamento do Terreno, ndice de Aproveitamento, etc.
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importante frisar que a obteno de recursos com a OODC no pode ser considerada a principal finalidade da aplicao do instrumento, sob pena de se perder a sua motivao original de equidade. Por isso, regulao e financiamento urbanos devem estar lado a lado na aplicao da OODC, de modo a promover cidades menos desiguais e, portanto, socialmente mais justas. O Estatuto da Cidade inclui ainda, como parte da seo dedicada OODC, a possibilidade da fixao de reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (Art. 29). Trata-se de instrumento complementar, ao qual se convencionou chamar de Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU). Assim como a OODC, a OOAU oferece a possibilidade de recuperar para a coletividade a valorizao originada por uma atuao pblica normativa, que neste caso est vinculada atribuio de usos mais rentveis para os terrenos urbanos. Alm da possibilidade da implementao da OOAU para alteraes de uso de forma mais geral, uma forma interessante de utilizao da OOAU est relacionada cobrana de contrapartidas nos processos de formao de novas centralidades em reas anteriormente residenciais; outra est associada transformao de uso rural para urbano, sobretudo nas reas sujeitas a desmembramento (por oposio ao parcelamento). Vale dizer que, em qualquer dos casos, a adequada instituio da OOAU no Plano Diretor do municpio condio bsica para sua aplicao pelos municpios. Enquanto as experincias com a OOAU so ainda iniciais, a OODC, por outro lado, j tem um histrico de aplicao municipal bastante desenvolvido, como veremos ao longo deste Caderno, e seus contornos jurdicos j esto consolidados. De fato, o Supremo Tribunal Federal j se pronunciou, desde 2008, sobre a questo da natureza do instrumento, estabelecendo que a OODC (ou Solo Criado) no se configura como imposto, e nem mesmo como tributo, uma vez que no se trata de obrigao, e sim de faculdade atribuvel ao proprietrio de imvel, merc da qual se lhe permite, mediante contrapartida a ser por ele prestada, o exerccio do direito de construir acima do 5 coeficiente bsico adotado em determinada rea. Assim, a OODC reconhecida como um nus, um vnculo imposto vontade do sujeito como condio para a satisfao do seu prprio interesse.
A OODC no um imposto ou tributo, um nus vinculado faculdade de exercer o direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico, atribuvel a proprietrios de imveis urbanos
Supremo Tribunal Federal, Relator: Ministro Eros Grau em 06 de maro de 2008
5 Acrdo de 06 de maro de 2008, sobre Recurso Extraordinrio 387.047-5, Santa Catarina, sobre a natureza tributria do Solo Criado institudo pela Lei 3.338 de 1989 do municpio de Florianpolis.
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b. Fundamentos A noo que fundamenta o instrumento da OODC a de Solo Criado, desenvolvida no Brasil nos anos de 1970. O documento a partir do qual esta noo disseminada explica: De um ponto de vista puramente tcnico, toda vez que uma construo proporcionar uma rea utilizvel, maior do que a rea do terreno, haver criao de solo. De um ponto de vista prtico, poder ser considerado como Solo Criado, a rea construda que exceder uma certa proporo de rea do terreno. (Azevedo Netto et al,
1975, p.9)
O documento tambm defende a adoo de um coeficiente de aproveitamento nico para todos os terrenos urbanos, a partir do argumento de que a fixao de coeficientes de aproveitamento diferentes para as diversas zonas de uso e ocupao do solo das cidades, atravs do zoneamento, leva a uma valorizao diferenciada dos terrenos, o que torna a legislao de zoneamento uma fonte de injustia. Outro documento divulgado na mesma poca, e que veio a tornar-se o documento mais importante produzido sobre a questo, a Carta de Embu (1976), que consolida esta ideia do ponto de vista jurdico, ao concluir que: 1. constitucional a fixao, pelo Municpio, de um coeficiente nico de edificao para todos os terrenos urbanos. 1.1. A fixao deste coeficiente no interfere com a competncia municipal para estabelecer ndices diferentes de utilizao dos terrenos, tal como j se faz, mediante legislao de zoneamento. 1.2 Toda edificao acima do coeficiente nico considerada solo criado, quer envolva ocupao de espao areo, quer a de subsolo. (Carta do Embu, 1976) A partir do desenvolvimento das ideias expostas neste documento, muitas cidades comearam a inserir em suas legislaes municipais ferramentas para a recuperao pelo poder pblico da valorizao diferenciada causada pela atribuio, em funo de critrios urbansticos, de limites superiores a um coeficiente de aproveitamento bsico previamente definido para os terrenos urbanos. Nessas experincias, esta fundamentao absorvida de diferentes formas, gerando um panorama bastante diversificado de aplicao de instrumentos associados noo do solo criado.
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A genealogia do Solo Criado

As discusses sobre mecanismos semelhantes ao Solo Criado comearam na Europa, na dcada de 1970, quando tcnicos ligados Comisso Econmica da Europa, das Naes Unidas e especialistas em poltica de habitao, construo e planejamento urbano defenderam em documento ser necessria a separao entre o direito de propriedade e o direito de construir, argumentando que o direito de construir deve pertencer coletividade e no pode ser admitido seno por concesso ou autorizao administrativa a particulares. (C.J. ARQUITETURA, 1977). Os pases europeus desenvolveram formas distintas para a aplicao do instrumento de acordo com a legislao urbanstica e a formulao jurdica local. A Itlia, por exemplo, separa de maneira absoluta o direito de propriedade do direito de construo e este ltimo entendido como uma concesso do Poder Pblico aos proprietrios. J na Frana, o direito de construo considerado inerente ao direito de propriedade. H, porm, uma definio para o limite legal do seu exerccio, alm do qual o direito de edificar subordina-se ao interesse da sociedade, ou seja, a partir desse limite, os acrscimos construtivos so passveis de cobrana para ressarcir o Estado dos investimentos pblicos na infraestrutura urbana. (SOUZA; MARASQUIN, 2001). No Brasil, o tema comeou a ser discutido tambm na dcada de 1970, em consonncia com as propostas que estavam sendo desenvolvidas em outros pases. Essas primeiras discusses, e a constitucionalidade do Solo Criado foram consolidadas na Carta do Embu, documento final de um Seminrio sobre Solo Criado organizado pelo CEPAM Centro de Pesquisas da Administrao Municipal, em 1976 que hoje se tornou um documento de referncia sobre o tema.
Ilustrao Solo Criado

Fonte: CJ Arquitetura, 1977.
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A Experincia com as Operaes Interligadas em So Paulo

(extrado de MONTANDON, 2009) As Operaes Interligadas consistiam em um mecanismo que possibilitava a obteno de recursos para o financiamento (parcial) de uma poltica habitacional, e para tanto possibilitavam a concesso de 'excees' lei de zoneamento como forma de obteno desses recursos para a construo de unidades habitacionais de interesse social. Entretanto, as propostas de operaes interligadas concentraram-se no centro expandido da cidade, enquanto as contrapartidas, em conjuntos de HIS, localizaram-se quase que em sua totalidade nas regies perifricas da cidade. Tal condio, aplicada pontualmente e negociada isoladamente, fazia com que, por um lado, a excepcionalidade das interligadas possibilitasse ganhos extraordinrios aos investidores imobilirios, e por outro, a localizao perifrica dos conjuntos de HIS fazia com que a lgica de segregao territorial se acentuasse (WILDERODE, 1994). Em 1998, o mecanismo das interligadas foi suspenso e posteriormente proibido em 2000 devido ao de inconstitucionalidade movida pelo Ministrio Pblico, por estar em desacordo com a lei de zoneamento (CMSP, 2002, p. 53). De um modo geral, a experincia com as Operaes Interligadas em So Paulo apresentou diversos problemas. Interessa aqui destacar que a primeira experincia de Solo Criado em So Paulo por meio das Interligadas distorceu o conceito original de se promover uma urbanizao justa, racional e sustentvel. Do contrrio, o mecanismo utilizado nas interligadas inverteu completamente os princpios ticos que norteiam as idias de justia e legalidade, quais sejam, a universalidade e a equidade (CMSP, 2002, p. 45). Portanto, se o Solo Criado pressupunha a recuperao de mais-valias fundirias fazendo com que a propriedade cumprisse com sua funo social, os princpios de mercado adotados nas interligadas tomaram fora de tal maneira, que tornaram a recuperao de maisvalias e sua justa distribuio no territrio municipal um mero argumento para a legitimao do mecanismo interligado, que por sua vez permitia que empreendedores e proprietrios explorassem ainda mais a apropriao exclusivista e patrimonialista da propriedade privada.
O Estatuto da Cidade veio ento homogeneizar os critrios de apropriao desta noo, atravs da instituio da OODC. Ao apoiar-se na diretriz geral da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, expressa no item IX do Art. 2 do Estatuto da Cidade, a OODC retoma a ideia da necessidade de compensar a injustia contida na definio de diferentes coeficientes de aproveitamento segundo os critrios do zoneamento urbano. Assim, podemos entender que o Solo Criado o conceito, necessariamente apoiado no coeficiente de aproveitamento bsico, e que OODC o mecanismo que
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instrumenta o conceito, ao possibilitar a cobrana de contrapartidas dos beneficirios de legislaes urbansticas que permitam aproveitamentos de terrenos acima do coeficiente bsico previamente definido, e at os limites mximos de aproveitamento atribudos s diferentes reas urbanas. A vinculao da diretriz da justa distribuio OODC, por sua vez, subordina o instrumento ao objetivo primordial da poltica urbana, definido no Estatuto da Cidade como ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. (Art. 2, Caput). Sua subordinao a este objetivo maior a que orienta o contedo social da aplicao dos recursos obtidos com a OODC.
As mais-valias fundirias se referem valorizao da terra que ocorre ao longo de todo o processo de urbanizao. So os incrementos de valor da terra que se acumulam sobre os terrenos urbanos, sem a interveno de seus proprietrios e que se no forem recuperados pelo poder pblico em benefcio da coletividade, so apropriados privadamente pelos proprietrios.
Uma primeira justificativa que legitima a implementao da OODC a da recuperao pblica das chamadas mais-valias fundirias, ou seja, a recuperao da valorizao da terra que ocorre sem a interveno de seu proprietrio, e que, sem a instituio de mecanismos para que retorne coletividade, acabaria por ser apropriada de forma privada pelos proprietrios dos terrenos beneficiados.
Componentes do valor da terra

A0 B 0 C0 D 0
Esforo do proprietrio Aes de outros indivduos Alteraes na regulamentao urbanstica Investimentos pblicos
D
Esquema de composio do valor da terra
Fonte: Furtado, 2004
Incrementos gerais no valor da terra Valorizao alheia ao do proprietrio Valorizao decorrente da ao pblica Valorizao decorrente de investimentos pblicos
Entretanto, este carter da OODC, embora necessrio para uma distribuio mais justa dos benefcios decorrentes da atuao pblica urbanstica, no seria suficiente para proporcionar uma compensao s reas e populaes mais carentes das cidades, historicamente excludas dos benefcios da urbanizao. Para que isto
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ocorra, conferindo real carter redistributivo OODC, necessrio tambm que os recursos auferidos com a sua implementao sejam aplicados em infraestrutura e equipamentos urbanos naquelas reas desassistidas pelos processos tradicionais de urbanizao. Podemos ento dizer que o entendimento mais amplo da OODC envolve trs momentos distintos da atuao pblica urbanstica (Furtado, 1999): em primeiro lugar, o momento da origem da valorizao diferenciada de terrenos, que o da distribuio socioespacial de infraestruturas urbanas e correspondentes autorizaes de uso e aproveitamento dos terrenos urbanos; em segundo lugar, o momento do processo de recuperao, em benefcio da coletividade, da valorizao decorrente da atuao pblica; finalmente, em terceiro lugar, mas no menos importante, o momento relativo destinao dos recursos auferidos com a aplicao da OODC. Cabe ainda, com relao aos fundamentos da OODC, esclarecer que o seu fato gerador no a incidncia de maior aproveitamento sobre grupos de terrenos ou imveis em determinadas zonas da cidade, e sim a autorizao concreta para a utilizao deste maior aproveitamento em um terreno determinado, atravs do licenciamento de um empreendimento. Portanto, a OODC incide exclusivamente sobre novos empreendimentos que se utilizem de aproveitamentos autorizados superiores ao bsico. c. Insero da OODC no sistema de planejamento urbano Uma primeira questo que surge sobre a operacionalidade da OODC a da obrigatoriedade jurdica de sua instituio pelos municpios. Sobre isto, o Estatuto da Cidade claro quando afirma, como j mencionado, que o Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (Art. 28). Aqui, fica esclarecida a competncia municipal para decidir se cabe considerar limites de aproveitamento superiores ao estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento bsico para certos terrenos urbanos, porm no resta dvida de que, no caso em que seja efetivada esta possibilidade, deve ser cobrada a contrapartida correspondente, a qual se materializa atravs da instituio da OODC. Sobre esta questo, h que se considerar ainda, como apontado por Snia Rabello (2009), que a apropriao privada da valorizao decorrente da distribuio desigual de ndices construtivos est vedada no s pelo Estatuto da Cidade, mas tambm no novo Cdigo Civil, atravs do princpio geral de direito do enriquecimento sem causa.6 Relacionada a esta primeira questo, apresenta-se uma outra, sobre os critrios a considerar para a utilizao da OODC, ou seja, em que contextos urbanos ela deve ser utilizada. A soluo simples: a OODC deve ser prevista para todo o territrio urbano, para que possa ser acionada sempre que a legislao urbanstica defina limites mximos
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Cdigo Civil, Art. 884 a 886.
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que permitam ultrapassar o coeficiente de aproveitamento bsico. Neste sentido, importante ressaltar que mesmo naquelas cidades, ou regies das cidades, que ainda no apresentem uma dinmica imobiliria que justifique a adoo de coeficientes de aproveitamento acima de um patamar bsico, ou naquelas que estejam passando por perodos de menor atividade imobiliria, conveniente prever a OODC, de modo a facilitar sua implementao imediata quando se fizer necessrio. Uma terceira questo refere-se ao momento em que a OODC pode ser efetivada em determinado municpio, uma vez que algumas vezes, apesar de que o instrumento conste no Plano Diretor, no esto dados os parmetros necessrios a sua implementao, ou seja, os critrios de regulamentao so ainda insuficientes. Neste caso, sua introduo concreta pode estrategicamente acompanhar uma reviso da legislao de uso e ocupao do solo urbano, com a atualizao dos parmetros urbansticos vigentes. Entre os benefcios da aplicao da OODC, encontra-se a possibilidade de conferir maior liberdade s decises urbansticas e definio de parmetros urbansticos, uma vez que a cobrana de contrapartidas funciona como contrapeso valorizao diferenciada causada pela atribuio de diferentes aproveitamentos aos terrenos urbanos. Outro benefcio evidente, ligado destinao social dos recursos oriundos da OODC, o de possibilitar uma melhor capacidade de investimentos pblicos nas reas carentes de infraestrutura e equipamentos urbanos, contribuindo para a criao de um ambiente urbano mais homogneo e com menor desigualdade entre as diferentes reas urbanas, no que se refere aos padres e disponibilidade de infraestrutura. Essa homogeneizao do territrio, por sua vez, um fator de barateamento da terra urbana, uma vez que a escassez de terras urbanizadas um importante componente para o alto preo dos terrenos urbanos. Quer dizer, quando os terrenos que contam com infraestrutura no so suficientes para acomodar toda a populao, como o caso na maioria das cidades brasileiras, aqueles terrenos com melhores condies tornam-se muito caros, e com isso o preo aumenta em toda a cadeia de terrenos urbanos.
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REGULAMENTANDO A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Regulamentando Regulamentando a OODC

a. Introduo A deciso sobre o grau de detalhamento do Plano Diretor ou at que ponto todas as condies para a aplicao da OODC devem estar nele contidas depende muito do contexto poltico e da capacidade institucional de cada municpio, ou mesmo da cultura local de legislar sobre o uso e a ocupao do solo. Entretanto, algumas recomendaes devem ser observadas para garantir a legitimidade da regulamentao da OODC, resguardando a coerncia entre o contedo e a abrangncia do Plano Diretor e as demais normas urbansticas complementares que possam vir a ser criadas. Podemos dizer que esta preocupao est implcita no Art. 28 do Estatuto da Cidade, pois a fixao de reas de incidncia da OODC depende do reconhecimento das condies pr-existentes no territrio e do estabelecimento de uma base territorial de planejamento que oriente tambm os demais instrumentos e mecanismos de controle do uso e ocupao do solo urbano. Embora o prprio Estatuto da Cidade tenha previsto que a regulamentao plena da OODC possa ser feita atravs de leis municipais especficas, preciso que sua aplicao esteja suficientemente integrada ao sistema municipal de planejamento e gesto urbanos sem criar contradies ou conflitos em relao ao conjunto das demais normas municipais que compem a legislao urbanstica ordinria.
Sobre o contedo e abrangncia do Plano Diretor, ver Resoluo n 34 do Conselho das Cidades, publicada no Dirio Oficial da Unio em 14 de julho de 2005, Seo 1,p. 89, a qual emite recomendaes e orientaes quanto ao contedo mnimo do Plano Diretor.
Ainda que os critrios estabelecidos no Plano Diretor sejam suficientes para a aplicao da OODC, outras normas urbansticas complementares podem ser editadas; neste caso, porm, h que se cuidar para que no sejam alteradas as condies previamente definidas no Plano Diretor. Mesmo nos casos em que a aplicao da OODC depende de regulamentao complementar ao Plano Diretor, preciso reafirmar que estas regras de detalhamento no podem ser contraditrias nem conflituosas com as diretrizes da poltica urbana institudas em leis superiores quais sejam: o Estatuto da Cidade e o prprio Plano Diretor Municipal. No se pode deixar tambm de considerar os casos em que o Plano Diretor deve ser revisto para que a OODC seja incorporada ao sistema de planejamento e gesto urbana de maneira completa e conceitualmente coerente com as diretrizes e demais dispositivos do Estatuto da Cidade. Observa-se que ambiguidades e imprecises conceituais que fragilizam a definio das reas de aplicao da OODC e a determinao
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Ver Resoluo n 34 do Conselho das Cidades.
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dos limites mximos urbansticos, assim como frmulas de clculo inadequadas, 8 indicam a necessidade de reviso do Plano Diretor. A reviso do Plano Diretor por razes justificadas no uma prtica incomum ou indesejada, at porque o processo de planejamento deve admitir correes de rumo para que os objetivos superiores da poltica urbana sejam alcanados plenamente.
De acordo com a Resoluo Recomendada N 83 do Conselho das Cidades, de 08 de dezembro de 2009, a reviso do Plano Diretor deve garantir a participao social, considerando as diretrizes e demais determinaes do Estatuto da Cidade.
O processo de planejamento urbano contnuo e, em geral, depende de uma srie de procedimentos normativos para que as leis sejam efetivamente aplicadas de maneira legitima. O mais importante garantir que as diretrizes, os critrios e os parmetros que orientam o controle do uso e ocupao do solo urbano sejam adequadamente consagrados no Plano Diretor. Os argumentos mais frequentes em defesa de planos diretores completos e contendo todos os parmetros e regramentos necessrios implementao da OODC so fundamentados na idia de que a participao social durante a elaborao dos Planos Diretores fortalece os instrumentos; alm disso, se critrios essenciais para a aplicao da OODC, ainda que no obrigatrios no Plano Diretor, forem remetidos a leis complementares, podem no ser devidamente regulamentados e por consequncia podem no ser aplicados.
CRITRIOS ESSENCIAIS PARA A APLICAO DA OODC

Previso no Plano Diretor Fixao do coeficiente de aproveitamento bsico e de
limites mximos Definio das reas de incidncia do instrumento Natureza da contrapartida Frmula de clculo da contrapartida Destinao dos recursos auferidos
De fato, muitos Planos Diretores que deixaram para depois a regulamentao da OODC no complementaram todos os requisitos necessrios sua aplicao. Neste caso, recomendvel que a regulamentao da OODC mediante leis especficas observe com
Ver Resoluo n 83 do Conselho das Cidades.
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maior cuidado o que dizem o Estatuto da Cidade e o prprio Plano Diretor, para no ficar em desacordo com os objetivos e as finalidades do instrumento. b. Coeficiente de Aproveitamento Bsico O Coeficiente de Aproveitamento (CA) bsico o elemento mais importante para o embasamento da OODC. Seu papel e sua definio na poltica urbana municipal precisam ser bem entendidos para que a OODC e outros instrumentos possam ser implementados de forma adequada e harmnica. Em seu entendimento, necessrio destacar que o CA bsico no tem carter urbanstico, nem contedo fiscal. Ele est na verdade vinculado ideia da equalizao de direitos, neutralizando os efeitos da legislao urbanstica, como expresso na Carta de Embu (1976), ao considerar que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua capacidade legal de comportar rea edificada, gerando situaes de injustia. Ele tem como base a noo de Solo Criado, que em sua origem envolvia a ideia de um coeficiente nico de edificao, sendo qualquer edificao acima do coeficiente nico relacionada ao Solo Criado. E como salientado por Jos Afonso da Silva (1981, p.234), ele permite tambm que, atravs da aplicao do Solo Criado, o zoneamento continue a existir com todo o rigor requerido pelo interesse da ordenao urbana. O mesmo autor justifica: Quando a legislao de uso e ocupao do solo fixa coeficientes variveis, como tm que ser, para os vrios terrenos edificveis, isso gera desigualdade de tratamento entre os seus proprietrios, porquanto os que podem construir com coeficiente mais elevado tm seus terrenos mais valorizados. Com isso o contedo econmico dos terrenos urbanos edificveis varia tambm em razo do volume possvel de construo que neles pode ser implantado. Se uma nova lei de uso do solo modificar a situao existente no interesse mesmo da coletividade, trar, como conseqncia, a alterao da relao econmica dos terrenos, gerando outros tantos tratamentos desiguais. Pois bem, a fixao do coeficiente nico iguala esta equao econmica. (ibid.) Desde o momento de sua formulao, houve a recomendao de que esse coeficiente nico fosse tambm unitrio, ou seja, igual a 1,0 (um) para todos os terrenos urbanos: Intuitivamente seria a possibilidade de cobrir toda a extenso de um terreno; ou deixando-se recuos ou espaos para iluminao e ventilao, a construo poderia ter dois pavimentos conservando a mesma extenso da rea construda. (Azevedo Netto, 1977, p.50). Ele foi inclusive encaminhado desta forma ao anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano, elaborado pelo Conselho Nacional de Poltica Urbana, conforme seu Art.50: O proprietrio tem o direito de construir em seu terreno rea equivalente do lote. 1. No solo urbano (art. 8.) em que houver convenincia de aumento populacional, lei municipal de uso e ocupao do solo poder permitir
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construo de rea excedente prevista neste artigo, mediante licena da prefeitura. 2. A licena especial prevista neste artigo ser sempre remunerada... (CNPU, 1977).
Possibilidades de ocupao de um lote a partir do mesmo CA bsico
A adoo de um coeficiente nico e unitrio de edificao foi realizada ou recomendada em diversas cidades brasileiras,9 porm outras cidades se apropriaram da ideia de maneira diferente, seja adotando um coeficiente nico no unitrio, seja adotando coeficientes de aproveitamento bsicos diferenciados. Vale tambm destacar que em algumas cidades ocorreu um processo de transio. Em Natal, por exemplo, foi adotado desde 1994 o coeficiente nico de 1,8, o qual mais tarde, em 2007, foi reduzido para 1,2. Assim, a idia do coeficiente de aproveitamento nico evoluiu, ao longo de mais de duas dcadas de experincias municipais, para a do CA bsico, sendo deste modo cristalizado atravs do Estatuto da Cidade, em seu Artigo 28, 2. Esta absoro permitiu incorporar ao entendimento do CA bsico apropriaes diversas, as quais muitas vezes, equivocadamente, atribuem carter urbanstico ou contedo fiscal ao CA bsico, utilizando coeficientes de aproveitamento bsicos variveis conforme as zonas urbansticas, ou definindo coeficientes bsicos diferenciados segundo a capacidade fiscal das reas urbanas. Com isso, abriu-se tambm a possibilidade de que um municpio, contraditoriamente, estabelea a OODC sem que seja definido um CA bsico que lhe d suporte. Para que o CA bsico possa manter seu papel e oferecer uma base slida para a aplicao da OODC, alguns critrios devem ser rigorosamente observados: em primeiro lugar, a adoo do CA bsico deve ser entendida como condio prvia para a instituio da OODC; alm disso, o CA bsico deve ser entendido como um patamar mnimo de edificao que confira utilidade aos terrenos urbanos, ou seja, que lhes garanta algum contedo econmico; por ltimo, deve ser observada a ideia de que quanto mais uniforme seja o CA bsico, maior a igualdade proporcionada s propriedades urbanas.
9 Florianpolis, por exemplo, adotou o coeficiente unitrio de edificao em 1989; no Rio de Janeiro, ele foi includo no Plano Diretor aprovado em 1992, embora no tenha sido implementado; em So Paulo ele constava do Plano Diretor de 1991, que no foi aprovado.
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Porm, mais alm do seu papel como elemento essencial para a implantao da OODC, o CA bsico deve ser entendido como verdadeiro princpio balizador da poltica fundiria urbana, uma vez que muitos dos instrumentos e ferramentas da poltica urbana municipal incidem sobre o contedo econmico das propriedades urbanas e sobre a valorizao diferenciada de reas e terrenos urbanos.
CA
Capacidade da infra-estrutura Limite Mximo
OODC
CA bsico
O coeficiente de aproveitamento bsico e a OODC
H uma forte interao entre a OODC e outros instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade, sobretudo no que se refere Transferncia do Direito de Construir (TDC), instrumento definido no Art. 35 do Estatuto da Cidade. A TDC tem a funo de permitir o exerccio do direito de construir (ou a alienao desse direito) aos proprietrios de imveis que por razo de interesse coletivo no possam exercer seu direito associado propriedade do imvel. Ora, se a todos os imveis atribudo um coeficiente de aproveitamento bsico vinculado aos direitos de construir elementares para a utilizao dos referidos imveis e, se os direitos adicionais so entendidos como pertencentes coletividade e, por isso, passveis de pagamento de contrapartida para sua efetivao, atravs da OODC, ento os direitos que a TDC se referem, vinculados propriedade, so aqueles equivalentes ao coeficiente de aproveitamento bsico definido para o conjunto dos terrenos urbanos.
CA
Capacidade da infra-estrutura Limite Mximo
OODC
Relao entre a OODC e a Transferncia do Direito de Construir
CA bsico
TDC
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Neste sentido, entende-se que a OODC e a TDC tm funes complementares na distribuio de benefcios e nus do processo de urbanizao. Ou seja, atravs da TDC possvel compensar proprietrios que no podem usufruir dos correspondentes coeficientes de aproveitamento bsico, conferindo-lhes a possibilidade de transferir seu direito para outras propriedades, ou proprietrios, que estejam aptos a receber direitos construtivos acima do bsico, e at os limites mximos definidos pela normativa urbanstica.10 Como princpio balizador da poltica fundiria urbana, o CA bsico tem repercusso tambm sobre vrios outros instrumentos alm da OODC e da TDC: a 11 Operao Urbana Consorciada, que tambm se utiliza do conceito do Solo Criado , a definio de reas ambientais ou ambientes de preservao, o direito de preempo, que confere preferncia ao poder pblico municipal na aquisio de imveis urbanos, e mesmo o tradicional instituto da desapropriao.12 Sobre esta relao entre os instrumentos e o CA bsico, e em especial entre a desapropriao e a lgica da supresso da valorizao acrescentada por coeficientes superiores ao bsico, Snia Rabello (2009) argumenta: Entendemos que o Estatuto da Cidade j no mais permite esta injusta, porque no equnime, distribuio dos benefcios decorrentes de ndices urbansticos (a entendido que estes so a expresso mais antiga do prprio processo de urbanizao). E como fazer isto, mesmo conservando a diferenciao de ndices? Ora, no parece difcil estabelecer um ndice-padro bsico e, a partir dele, se inferir, com moderao e cautela, a diferena de valor que foi acrescida pelo uso dos outros ndices. (p.219) A autora continua: Ora, se os estudos econmicos nos demonstram, com clareza irrefutvel, que h uma portentosa valorizao do imvel, decorrente da atribuio a ele de um ndice urbanstico mais favorvel; e se esta distribuio, que at o momento vinha se fazendo como uma liberalidade (no equnime) deste fator urbanstico pelo poder pblico, parece elementar que o Poder Pblico, hoje, no s no pode mais deixar de captar essa liberalidade conferida a alguns, como lhe vedado, quando das desapropriaes, pagar por elas. (ibid., grifos da autora) O argumento desenvolvido pela autora, embora enfocando mais especificamente a desapropriao, vlido para os demais instrumentos, quer os que se
Vale dizer, enquanto para os imveis de origem a TDC funciona como uma compensao, para os imveis de destino ela uma alternativa OODC de aquisio de direitos construtivos. 11 Instrumento abordado em outro Caderno desta srie. 12 Lei 3.365 de 1941 e outras complementares.
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baseiem na captao pelo ente pblico das valorizaes decorrentes de aproveitamentos superiores ao bsico, quer os que envolvam o pagamento de indenizaes ou compensaes, nas quais a valorizao excedente proporcionada pelo coeficiente de aproveitamento bsico deve ser excluda do clculo do pagamento. Ou seja, trata-se de expurgar, do clculo da indenizao por desapropriao, a expectativa de ganhos futuros.
O CA bsico deve funcionar como princpio balizador da poltica fundiria urbana municipal.
Portanto, a OODC compartilha a noo do coeficiente de aproveitamento bsico com vrios outros instrumentos, e deve ser considerada dentro de um sistema coerente de instrumentos de poltica urbana, no qual seu papel exclusivo o de recuperar valorizaes decorrentes da autorizao de maiores aproveitamentos dos terrenos urbanos. c. Fixao de reas de aplicao da OODC no Plano Diretor Vale lembrar que, desde a Constituio de 1988, o Plano Diretor o principal instrumento da poltica urbana e, por isso, deve expressar tanto as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, como estabelecer as orientaes bsicas para o uso e a ocupao do territrio municipal. Nesse contexto, o Plano Diretor assume uma posio superior em relao ao conjunto das normas que, tradicionalmente, compem a legislao urbanstica que incide sobre o territrio municipal: lei municipal de permetro urbano, lei municipal de parcelamento da terra (baseada na lei Federal 6.766 de 1979 e legislaes subsequentes) e leis municipais de uso e ocupao do solo ou de zoneamento urbano. O Estatuto da Cidade refora esse entendimento quando no Art. 28 determina que sejam indicadas no Plano Diretor as reas onde o coeficiente de aproveitamento bsico poder ser ultrapassado mediante o pagamento de contrapartida pelo beneficirio. Ao mesmo tempo, essa condio mnima para a regulamentao da OODC tambm refora a dimenso estratgica do territrio no planejamento e gesto das cidades. Portanto, quanto mais o Plano Diretor reflete o reconhecimento das condies objetivas que caracterizam e qualificam o territrio municipal, mais o Municpio avana em direo regulamentao da OODC, assim como dos demais instrumentos da poltica urbana que afetam o aproveitamento dos imveis urbanos.
As reas onde o coeficiente de aproveitamento bsico poder ser ultrapassado, mediante o pagamento de contrapartida pelo beneficirio, devem ser fixadas no Plano Diretor.
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A partir da idia de que o Plano Diretor seja uma espcie de chave-mestre para a integrao das polticas setoriais e coerncia entre as normas urbansticas municipais que incidem sobre o territrio, sublinhamos a seguir duas escalas de aproximao do territrio que devem ser levadas em conta na hora de indicar as reas passveis de aplicao da OODC no Plano Diretor. 1) Insero da cidade no territrio municipal Permetro Urbano O primeiro passo distinguir no territrio municipal as reas que sero passveis de urbanizao atravs da delimitao do permetro urbano, incluindo as reas de expanso futura, quando necessrio. Esta definio essencial para que se possa lanar um olhar mais detalhado sobre a parcela reservada ao desenvolvimento das atividades urbanas. Embora a OODC tenha sua incidncia prevista para as reas urbanas, tambm recomendvel que sejam consideradas as relaes que se estabelecem entre as atividades urbanas e as demais atividades econmicas que se realizam no territrio municipal. Sabemos que as alteraes do permetro urbano afetam, diretamente, a dinmica interna das cidades. Portanto, esse permetro deve ser solidamente definido no Plano Diretor para que se possa, efetivamente, potencializar os efeitos dos demais instrumentos que incidiro sobre o territrio urbano, entre eles a prpria OODC.
As alteraes na delimitao do permetro urbano afetam o uso e a ocupao do solo na cidade. Em nenhum caso as decises sobre o permetro urbano devem ficar em aberto.
Muitas vezes, a regulamentao do permetro urbano atravs de uma descrio tcnica precisa remetida para uma lei municipal especfica, complementar ao prprio Plano Diretor. Isso no se traduz em problema, desde que os conceitos, critrios e parmetros essenciais presentes no Plano Diretor sejam observados. Ou seja, que as regras do jogo estejam claramente pactuadas no Plano Diretor e no sejam alteradas nas leis complementares. 2) Diferenciao interna das cidades - Macrozoneamento A dinmica de crescimento e expanso das cidades reproduz, em geral, condies diferenciadas de uso e ocupao do solo urbano. Essas condies so reflexos da distribuio desigual da infraestrutura e dos valores simblicos e culturais construdos historicamente em cada lugar, assim como dos parmetros da legislao urbanstica que estejam sendo praticados a partir das regras urbansticas anteriores ao prprio Plano Diretor.
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As condies para o melhor aproveitamento do territrio esto associadas capacidade da infraestrutura existente e, mais ainda, das expectativas de crescimento e expanso futura de cada cidade. A leitura e a interpretao dessas condies e dessas expectativas so pontos de partida elementares. Podemos dizer que, de maneira geral, as reas passveis de aplicao da OODC so aquelas que acumulam melhores condies de infraestrutura e, ainda mais, possuem atributos urbanos e ambientais que favorecem dinmicas de renovao urbana atravs do aumento do potencial construtivo e das transformaes de usos. Portanto, estabelecer a proporcionalidade entre infraestrutura e capacidade de adensamento nas cidades, conforme previsto no 3 do Art. 28 do Estatuto da Cidade, requer o reconhecimento dessas diferenciaes e das desigualdades territoriais que so geradas no processo de urbanizao.
reas adensveis e no adensveis no tecido urbano Belm/PA

Foto: Fernanda Furtado
Desse modo, compreende-se, a partir do Art. 40 do Estatuto da Cidade,13 que o Plano Diretor deve contemplar todo o territrio municipal e fundamentar o controle do uso e da ocupao do solo urbano, assegurando a qualidade de vida, a justia social e o desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes do prprio Estatuto da Cidade definidas em seu Art. 2. Neste sentido, tanto a concesso para construir acima do coeficiente de aproveitamento bsico, at limites mximos a serem fixados, assim como a alterao de usos dependem, por um lado, das condies
13 Art. 40,
2 O Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.
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pr-existentes no territrio e, de outro, das expectativas futuras de crescimento e expanso das cidades. A indicao das reas de aplicao da OODC consta no Estatuto da Cidade como parte do contedo mnimo para sua aplicao. Uma das maneiras mais utilizadas para a definio das reas passveis de aplicao da OODC parte da diviso do territrio municipal em macrozonas que apresentam caractersticas e potencialidades especficas. Podemos dizer, em linhas gerais, que as reas sujeitas aplicao da OODC so as que esto aptas a receber maior adensamento populacional e construtivo. Aqui vale um destaque para o fato de que nem sempre o aumento do aproveitamento construtivo dos imveis urbanos significa, necessariamente, o aumento real da densidade populacional de uma rea ou bairro da cidade, de modo que os usos urbanos devem ser pensados em conjunto com o adensamento esperado. Desse modo, sempre que for detectada a possibilidade de admitir em uma determinada parcela do territrio edificaes com ndices construtivos acima do coeficiente de aproveitamento bsico previamente adotado pelo Municpio, a ocupao deve ser condicionada aplicao da OODC. Isto pode ocorrer em toda a extenso da rea urbana ou em macrozonas e reas especiais que estejam indicadas no prprio Plano Diretor. A escolha da categoria espacial mais adequada (macrozonas, zonas, distritos, bairros, setores...) para indicar essas reas vai depender tambm do grau de complexidade de cada cidade e da abrangncia do Plano Diretor. fundamental esclarecer tambm que indicar reas de aplicao da OODC o mesmo que definir as reas onde ser permitido ultrapassar o coeficiente de aproveitamento bsico. Portanto, se o Plano Diretor excluir determinadas reas da incidncia da OODC tambm estar excluindo a possibilidade de permitir o maior aproveitamento dos imveis urbanos nessas reas. A demarcao destas reas pode ser descrita por meios tcnicos sofisticados, atravs de regulamentos complementares, desde que obedea ao esprito da lei maior.
Ao definir que determinadas zonas da cidade no esto includas nas reas de incidncia da OODC, o Plano Diretor estar tambm excluindo a possibilidade de permitir maiores aproveitamentos dos terrenos nessas reas
Quanto mais clara for a definio das reas de aplicao da OODC, mesmo que o instrumento no esteja totalmente regulamentado no Plano Diretor, mais fcil sua regulamentao atravs do detalhamento dos parmetros contidos nas leis municipais de uso e ocupao solo. Essa medida importante para evitar distores e conflitos que possam ser gerados na aplicao das normas urbansticas e mesmo na regulamentao de outros instrumentos como a Transferncia do Direito de Construir. d. Limites urbansticos mximos para fins de aplicao da OODC A instituio no Plano Diretor do coeficiente de aproveitamento bsico e dos limites urbansticos mximos tem sido interpretada pelos municpios de diferentes
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maneiras. importante ressaltar que os limites mximos so aqueles j includos nas legislaes urbanas tradicionais, uma vez que antes da instituio do Solo Criado (e mesmo aps o Estatuto da Cidade, com a criao da OODC) os municpios no utilizavam para o controle do uso e ocupao do solo urbano parmetros semelhantes ao coeficiente de aproveitamento bsico, e sim limitaes ou coeficientes mximos para as diferentes zonas urbanas. Existe uma variedade de parmetros urbansticos que podem ser utilizados para a definio dos limites mximos a serem atingidos no aproveitamento dos terrenos urbanos. A novidade com o Estatuto da Cidade que o aproveitamento mximo permitido nas reas urbanas passveis de adensamento e renovao do estoque construdo passa a ser concedido mediante contrapartida pelo beneficirio. Neste sentido, o que o Estatuto da Cidade introduz de novo na regulamentao de uso e ocupao do solo o coeficiente de aproveitamento bsico no oneroso, que permite o aproveitamento dos imveis urbanos sem que haja expectativas de ganho fundirio com esta utilizao, ao contrrio dos limites mximos que j so utilizados na legislao urbanstica tradicional.
Diferentemente do coeficiente de aproveitamento bsico, os limites mximos de aproveitamento so definidos em funo de parmetros urbansticos.
Enquanto o coeficiente bsico compreendido como um balizador da poltica urbana para buscar uma justa distribuio dos benefcios e nus gerados com a urbanizao, os limites mximos de maneira coerente adquirem maior contedo urbanstico como parmetro de controle do adensamento populacional e construtivo. O contedo urbanstico inerente aos limites mximos abrange tanto as capacidades mximas da infraestrutura como aspectos urbansticos 14 . Estes limites mximos no so obrigatrios, mas facultativos e dependem do interesse dos proprietrios e promotores imobilirios. Podem no ser atingidos e so buscados em maior ou menor grau em funo da dinmica urbana, mas no podem ser ultrapassados. A compreenso sobre a dinmica de produo e reproduo das cidades fundamental para determinar os parmetros urbansticos que, na prtica, iro orientar os limites mximos que podero ser atingidos por cada imvel urbano. Justifica-se diferenciar os parmetros urbansticos por unidades territoriais distintas de acordo com as diretrizes do macrozoneamento institudo no Plano Diretor. Observa-se que na maioria dos municpios brasileiros a incidncia dos limites urbansticos estabelecida por zonas urbanas ou por bairros, quando estes so adotados como unidade territorial de planejamento. Na prtica, os limites mximos dependem de um plano urbanstico geral que pode estar totalmente inserido no Plano Diretor, ou pode ser detalhado na Lei de Uso e
14
Por exemplo, em situaes especficas, os parmetros urbansticos podem ser definidos no sentido de preservar o patrimnio cultural, a vista de um perfil natural de montanhas ou outra paisagem significativa.
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e Ocupao do Solo. Entretanto, para que o Plano Diretor seja de fato uma pea chave do planejamento do desenvolvimento urbano, importante que as diretrizes urbansticas mais importantes estejam nele previstas. Esse entendimento reforado pelo Estatuto da Cidade no 3 do Art. 28: O Plano Diretor definir os limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade 15 entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperada em cada rea. A relao entre capacidade da infraestrutura e a densidade populacional esperada para uma determinada rea, conforme indicado no artigo citado acima, um dos princpios mais elementares do planejamento urbano, que inclui diagnsticos multisetoriais, envolvendo as vrias dimenses da vida urbana - econmica, social, ambiental e cultural. Portanto, cada municpio deve qualificar esta proporcionalidade desejada entre infraestrutura urbana e densidade populacional de acordo com a dinmica do seu desenvolvimento local. Nesta avaliao devem ser contempladas questes sobre mobilidade urbana e transporte, o mercado imobilirio local, o saneamento ambiental, a suficincia dos servios e equipamentos pblicos urbanos, o acesso moradia digna, a qualidade dos espaos pblicos, entre outros componentes que reflitam os desafios a serem enfrentados no processo de planejamento municipal. Desse modo, as estimativas de densidades populacionais esperadas nas cidades e a avaliao sobre a capacidade da infraestrutura existente devem anteceder a definio dos limites mximos. Os parmetros urbansticos adotados para determinar objetivamente esses limites podem ser institudos por zonas urbanas especficas ou por bairros, o que depende da base territorial de planejamento que vai ser adotada para o licenciamento urbanstico e para o monitoramento da dinmica de produo e reproduo da cidade. O coeficiente de aproveitamento (mximo), a taxa de ocupao, a rea total edificada e a altura mxima das edificaes so alguns dos parmetros mais utilizados para controlar o uso e a ocupao do solo urbano. Para facilitar a aplicao da OODC, observa-se que grande parte dos municpios, aps o Estatuto da Cidade, passou a adotar o coeficiente de aproveitamento mximo como o principal parmetro definidor das frmulas de clculo da contrapartida do beneficirio. Observa-se, portanto, duas formas mais frequentes de aplicao da OODC a partir das experincias recentes no Brasil: 1 - Quando os limites mximos urbansticos so determinados pelo coeficiente de aproveitamento mximo dos imveis urbanos: - os parmetros urbansticos que influenciam a definio do coeficiente de aproveitamento mximo, tais como altura mxima das edificaes, a taxa de
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O dimensionamento da infraestrutura associado densidade populacional, ou seja, quantidade de pessoas que aquela infraestrutura capaz de servir. Este critrio no deve ser confundido com o da densidade construtiva, pois embora nas reas de expanso e de adensamento das cidades esses critrios costumem ter uma correspondncia direta, este nem sempre o caso nas reas mais consolidadas ou passveis de renovao. Tambm deve ser observado que a densidade construtiva relativamente mais alta que a densidade populacional nas reas de mais alta renda.
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ocupao, os afastamentos, etc., devem estar previstos nas leis municipais de maneira coerente com as diretrizes e demais determinaes do Plano Diretor; - a implementao da OODC depende de uma frmula de clculo para a definio do montante da contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. O clculo do valor total da contrapartida dever ento considerar a relao entre o CA bsico e CA pretendido que jamais poder exceder os limites mximos admitidos. Esta maneira de aplicao da OODC facilmente incorporada ao processo de licenciamento ordinrio, sem a necessidade da criao de condies especiais e que estejam fora do protocolo padro posto em prtica na maioria dos municpios. 2 Quando os limites urbansticos estabelecidos integram um estoque construtivo mximo: - os estoques construtivos que esto na base da aplicao da OODC, em geral, so diferenciados por unidades territoriais de planejamento de maneira compatvel com a capacidade da infraestrutura urbana pr-existente; - a aplicao da OODC depende da forma como esse estoque adicional ser disponibilizado, acima do CA bsico. Pode ser por meio de leilo pblico ou atravs da venda de certificados (ou metros quadrados construtivos) com os quais o poder pblico autoriza a construo de determinados empreendimentos acima do CA bsico; - o valor da contrapartida a ser prestada pelo beneficirio calculado da mesma forma, porm sua efetivao pode ocorrer de diversas maneiras, sendo a mais comum a prvia apresentao do projeto onde o potencial construtivo a ser adquirido ser utilizado. Neste caso, o processo de aplicao do instrumento depende do estabelecimento de uma rotina especfica, com o desenvolvimento do aparato institucional necessrio para a adequada distribuio dos estoques. e. Contrapartidas e frmulas de clculo Retomando a nomenclatura da OODC, se a outorga (o primeiro O) est vinculada ao potencial construtivo superior ao coeficiente de aproveitamento bsico, seu carter oneroso (o segundo O) est referenciado pela noo de contrapartida. Ou seja, a definio da contrapartida a ser prestada pelo beneficirio, estabelecida no Art. 28 do Estatuto da Cidade, deve ser entendida como parte constituinte - e no acessria do instrumento. a contrapartida que efetiva a compensao pela injustia social decorrente da valorizao diferenciada dos terrenos urbanos, a qual por sua vez fruto dos aproveitamentos diferenciados definidos pela legislao urbanstica.
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Assim, a contrapartida deve ser entendida como um dos critrios essenciais para a regulamentao da OODC. Esta regulamentao envolve a definio de trs aspectos relacionados contrapartida, listados no Art.30 do Estatuto da Cidade: a natureza dessa contrapartida; a frmula de clculo para a cobrana; e os casos passveis de iseno do pagamento da outorga.
Seja qual for a natureza da contrapartida, seu equivalente monetrio deve ser delimitado a partir de uma frmula de clculo para a cobrana da OODC.
O primeiro aspecto o mais simples deles. A contrapartida pode assumir vrias formas, entre as quais se destacam: dinheiro, terras, obras ou servios. A considerao de uma ou mais dentre estas alternativas deve estar vinculada aos objetivos da poltica de desenvolvimento urbano do municpio. Por exemplo, se esses objetivos incluem a montagem de um banco de terras pblico para a ampliao das reas verdes na cidade, para a proviso pblica de habitao de interesse social, ou outra finalidade dentre as previstas no Art. 26 do Estatuto da Cidade a alternativa da contrapartida pela doao de terrenos pode ser considerada. Analogamente, pode-se considerar o pagamento em obras ou servios se o municpio pretende realizar investimentos pblicos sociais, como na implantao de equipamentos urbanos e comunitrios. Vale notar que a poltica municipal de desenvolvimento urbano no pode depender completamente dessas contrapartidas para se efetivar, uma vez que sua obteno depende, sobretudo, da dinmica imobiliria da cidade. De qualquer forma, ou seja, para contrapartidas de quaisquer naturezas, o montante em dinheiro se mantm como referncia para o clculo do equivalente econmico a ser pago pelo beneficirio. A aferio deste equivalente em dinheiro depende da regulamentao de uma frmula de clculo para a cobrana da OODC. A construo dessa frmula deve partir da noo elementar de que a valorizao decorrente do maior aproveitamento de um terreno incide apenas sobre o terreno. Isto significa que se, por exemplo, um terreno tem seu aproveitamento ampliado para duas vezes o potencial construtivo anterior, embora a quantidade de construo permitida seja duplicada, e com isso duplique o preo total da construo,16 o preo por metro quadrado dessa construo no se altera; o que realmente alterado o preo por metro quadrado do terreno que agora pode abrigar o dobro de construo, e por isso cada metro quadrado de terreno custa mais caro. Esta noo elementar aponta para o mtodo do terreno virtual como o modo 17 mais adequado de aproximao para a definio da frmula de clculo da OODC. O mtodo do terreno virtual considera que, para o empreendedor/beneficirio, a
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No havendo alterao de tcnicas construtivas ou de condies de construo. Das vrias frmulas utilizadas no desenvolvimento de experincias municipais com a OODC, a frmula baseada no terreno virtual vem se consolidando como a mais adequada. Ela foi adotada em cidades como Porto Alegre e Curitiba, e mais recentemente em So Paulo.
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aquisio de direito adicional de construo por meio da OODC equivaleria aquisio de uma parcela de terreno adicional que possibilitasse edificar a rea desejada, considerando o coeficiente de aproveitamento bsico e os limites mximos definidos para a zona em que o terreno se encontra. Por exemplo, se a inteno do empreendedor construir um imvel de 750 m em uma cidade na qual o coeficiente de aproveitamento bsico 1,0, ele poderia, alternativamente, comprar um terreno de 750 m ou comprar um terreno de 250 m em rea onde o limite mximo de construo fosse equivalente a um coeficiente de aproveitamento de 3,0 e adquirir, por meio da OODC, o direito de construir os 500m adicionais neste terreno.
CA bsico=1
CA mx = 3
Zona A - Limite Mx = 3,0
Zona B - Limite Mx = 1,0
Possilidades de construo em cidade com CA=1
lote 250m
lote 750m
Assim, ao adquirir o direito de construir metros quadrados adicionais, o empreendedor estaria adquirindo um terreno virtual, equivalente ao terreno original em termos de localizao e dos parmetros urbansticos incidentes sobre ele, e por isso com o preo por metro quadrado idntico ao do terreno original. Globalmente, o preo desses metros quadrados adicionais equivaleria ao preo desse terreno virtual, que varia conforme a sua rea total, ou seja, conforme o adicional construtivo previsto para o terreno original.
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LGICA DO TERRENO VIRTUAL
Dados: Terreno CA bsico Valor do terreno por m
2.000 m 1,2 R$ 100,00/m
Edificabilidade bsica Valor original do terreno Limite mximo de edificabilidade Edificabilidade adicional
2.000 m x 1,2 = 2.400 m 2.000 m x R$ 100,00/m = R$ 200.000,00 2.000 m x 3,0 = 6.000 m 6.000 m - 2.400 m = 3.600 m
Que terreno virtual, idntico ao anterior em suas condies originais, seria necessrio para acomodar 3.600 m adicionais de construo?
rea do terreno virtual
3.600 m : 1.2 = 3.000 m
Valor do terreno virtual = valorizao do terreno rea do terreno virtual x valor do m terreno 3.000 m x R$ 100,00 / m = R$ 300.000,00
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Entendido o critrio do terreno virtual, torna-se muito fcil definir uma frmula de clculo para o valor de cada metro quadrado adicional. Basta considerar o quanto esse terreno virtual (equivalente ao terreno original) possibilita construir, o que dado pelo coeficiente de aproveitamento bsico. Ou seja, para se calcular a contrapartida da OODC por metro quadrado de construo adicional (Cp) preciso parametrizar o valor do metro quadrado do terreno (Vt) pelo CA bsico18:
Cp = Vt / CA bsico
A partir desta frmula simples, basta ento considerar quantos metros quadrados adicionais esto sendo requisitados pelo empreendedor 19 . Os elementos necessrios para construo da frmula de clculo so, portanto, o CA bsico, definido pela poltica de desenvolvimento urbano do municpio, e o valor do terreno, cuja aferio tambm uma deciso que cabe ao municpio. Para a definio do valor do terreno a ser utilizado na frmula de clculo, importante sublinhar que, quanto mais prximo seja este valor do valor de mercado, mais eficiente ser a OODC para cumprir sua finalidade de contrapeso valorizao diferenciada causada pela atribuio de diferentes aproveitamentos aos terrenos urbanos. possvel usar como base os valores venais utilizados para o clculo do IPTU, acrescidos, se necessrio, de multiplicadores que os tornem o mais prximo possvel de valores de mercado,20 ou adotar outros critrios como a elaborao de uma planta de valores especfica para a OODC ou a elaborao de laudos de avaliao para cada proposta de licenciamento em que esteja prevista a OODC. Alm desses dois elementos, a frmula de clculo poder conter fatores de diversos tipos, que alteraro para mais ou para menos o valor por metro quadrado do potencial adicional, de modo que a frmula final de clculo a ser considerada :
Cp = F. (Vt / CA bsico)
Esses fatores sero includos de acordo com uma srie de critrios que o municpio decida adotar (com os devidos cuidados com relao acumulao de fatores), como por exemplo: - um fator de correo do valor do metro quadrado do potencial adicional de construo (ou seja, do valor por metro quadrado do terreno virtual) para garantir a preferncia do empreendedor em adquirir o potencial adicional, em vez de comprar outro terreno ao lado para viabilizar a quantidade de construo pretendida. Um fator de correo de 0,8 , por exemplo, fixa o em 80% o valor do metro quadrado adicional
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Em algumas cidades a frmula de clculo j considera a rea total excedente (Sexc.), para chegar contrapartida total (CP); neste caso, considera-se tambm o valor total do terreno original (VT), parametrizado pelo CA bsico, chegando a CP= (Sexc./CA bsico) . VT 19 O possvel efeito de custos crescentes de construo na verticalizao (causados pelos maiores custos estruturais ou pela exigncia de equipamentos mais sofisticados de segurana e outros itens) poder ser corrigido a partir de fatores de correo inseridos na frmula. Ver mais adiante. 20 Como os valores utilizados para a cobrana do IPTU no podem ser atualizados automaticamente, em geral encontram -se defasados em relao aos valores de mercado. Para a cobrana da OODC no h essa limitao, sendo aconselhvel que se busquem formas de atualizao desses valores.
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ao coeficiente de aproveitamento bsico. Este tipo de fator til quando existe ainda grande disponibilidade de terrenos na zona em questo, desde que haja o interesse de maior adensamento da rea.21 - um fator de ajuste segundo certos critrios, como por exemplo a natureza da contrapartida. H cidades que fixam, por exemplo, uma contrapartida de 100% para o caso de ela ser em obras, e de 80% para o caso de ser em dinheiro. Isto equivale a um desconto de 20% para o pagamento em espcie. - fatores de reduo negociados politicamente. Este tipo de fator pode variar no tempo, inclusive para permitir uma implementao gradual da cobrana da OODC. Pode ser, por exemplo, de 0,2 no primeiro ano, 0,4 no segundo ano e assim por adiante, at alcanar 1,0 no quinto ano (o que equivale a ser suprimido da frmula). Este fator permite uma transio para o novo ambiente de planejamento urbano, com uma absoro mais fcil pelos diversos agentes envolvidos na dinmica imobiliria da cidade. - fatores de planejamento, entendidos como incentivos para a promoo de determinados usos. Este fator pode ser definido por bairro ou regio da cidade, e pode, inclusive, ser maior que 1,0 , quando se deseja limitar determinados usos. Em So Paulo, por exemplo, so adotados para o bairro Jardim Paulista os fatores 0,80 para uso residencial e 1,10 para uso no residencial. - fatores ditos de interesse social que, de forma similar ao fator de planejamento, tem a funo de incentivar certos tipos de empreendimentos de especial interesse social, como escolas e hospitais pblicos. Recaem nesta categoria tambm os fatores utilizados para promover a construo de habitao de interesse social. Em So Paulo so aplicados os seguintes fatores para habitao social 22 : SP - Fatores de Interesse Social - Fs Uso Habitacional Habitao de Interesse Social - HIS Habitao de Mercado Popular - HMP - at 50m Habitao de Mercado Popular - HMP - at 70m Habitao de Mercado Popular - HMP - acima de 70m Fs 0,0 0,5 0,9 1,0
Vrios dos fatores citados, e mais notoriamente este ltimo, remetem ao terceiro aspecto relacionado contrapartida: o dos casos passveis de iseno do pagamento da outorga, conforme o inciso II do Art. 30 do Estatuto da Cidade. Na verdade, a definio
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Vale lembrar que a verticalizao no corresponde necessariamente a adensamento. De fato, imveis de maior altura / n de pavimentos podem ser obtidos com a utilizao apenas do CA bsico, bastando para isso que se use uma taxa de ocupao reduzida e a quantidade de terreno necessria para manter a edificao dentro do patamar definido pelo CA bsico. 22 Quadro n 16, da Parte I, Anexo Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004.
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de um fator de interesse social igual a zero equivale a isentar do pagamento da outorga aqueles empreendimentos voltados para este tipo de produo imobiliria, assim como podemos dizer que os demais fatores implicam uma iseno parcial do pagamento da outorga. O que deve ficar claro, porm, que esta iseno no vai baratear o custo total dos imveis, como pode parecer primeira vista23. Na verdade, assim como a OODC no encarece o preo final das unidades imobilirias, no cobr-la em determinadas situaes no torna as unidades imobilirias mais baratas. Esta afirmao est contida na noo bsica de que o valor excedente dos terrenos, em funo do seu maior aproveitamento, no se transfere ao preo final dos imveis.
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No caso da iseno para a produo de habitao de interesse social, assim como a iseno parcial para outros usos, o que pode ocorrer um incentivo a que o proprietrio d preferncia ao comprador que proponha esses usos.
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A OODC NO AUMENTA O PREO DO PRODUTO IMOBILIRIO!

Projeto original 2 pavimentos 4 unidades por pavimento 2 blocos 16 unidades imobilirias Valor do terreno: R$ 200.000,00 Valor residual do terreno por unidade = cota do terreno R$ 200.000,00 : 16 = R$ 12.500,00 / unidade imobiliria rea do terreno: 2.000 m rea de construo computvel (CA bsico 1,2) 2.400 m rea computvel por unidade imobiliria 2.400 m : 16 unidades = 150 m/unidade
Modelo de maior aproveitamento Sem alterao tcnica ou projetual
rea de construo computvel (CA 3.0) 6.000 m Nova quantidade unidades imobilirias 6.000 m : 150 m/unidade = 40 unidades Novo valor do terreno R$ 200.000,00 + R$ 300.000,00* = R$ 500.000,00 * calculado a partir do mtodo TERRENO VIRTUAL (ver box anterior) Novo valor residual do terreno por unidade = nova cota de terreno R$ 500.000,00 : 40 unidades = R$ 12.500,00 / unidade imobiliria
Se a cota de terreno por unidade imobiliria se mantm constante, no h transferncia de valor para o comprador final.
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Ao reconhecer que o valor da OODC descontado do valor potencial estabelecido pelo proprietrio de acordo com a sua expectativa de aproveitamento do terreno, e que se a OODC no for cobrada a tendncia a de que o proprietrio absorva o valor excedente do terreno, entende-se facilmente que a funo da iseno, total ou parcial, do pagamento da OODC apenas a de incentivar cada proprietrio de terras a dar preferncia, na venda de seu terreno ao empreendedor imobilirio, queles empreendedores que se dediquem produo desses itens, uma vez que estes, ao no ter que pagar a OODC (ou pag-la com um determinado desconto) podero oferecer mais pelos terrenos disponveis no mercado. Na prtica, pode existir, nestes casos, uma repartio do ganho decorrente da iseno do pagamento da OODC, entre o proprietrio e o empreendedor, dependendo das condies especficas do mercado24 , mas em nenhum caso (seja da cobrana integral da OODC ou da sua total iseno) o comprador final deste produto especfico se v afetado ou beneficiado diretamente.
QUEM FICA COM A VALORIZAO DO TERRENO

Sem a OODC
Proprietrio do terreno
Com a OODC
Proprietrio do terreno
R$ 200.000,00
+
Proprietrio do terreno R$ 300.000,00
=
A distribuio da valorizao do terreno
Promotor imobilirio paga R$ 500.000,00
Valor excedente a ser (parcialmente) recuperado pela OODC
Promotor imobilirio paga
Indiretamente, porm, os compradores de imveis em geral so afetados pelo alto valor dos terrenos urbanos, e podemos dizer que qualquer reduo do pagamento da OODC, em termos mais genricos, enfraquece o poder do instrumento em contribuir para diminuir os preos dos terrenos urbanos. Esta diminuio, por sua vez, depende de que sejam menores as expectativas do proprietrio em relao apropriao privada da valorizao decorrente de maiores aproveitamentos autorizados pela legislao urbanstica. Por fim, cabe salientar que o coeficiente de aproveitamento bsico nico e unitrio (igual a 1,0) no s o que proporciona a melhor absoro dos princpios fundadores da OODC, como o mais recomendado em vista de proporcionar maior
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Condies que afetem a negociao, como, por exemplo, tratar-se de um terreno em situao irreprodutvel (o que tende a beneficiar o proprietrio na negociao) ou tratar-se de um terreno que no tem outro uso / tipologia possvel (o que pode beneficiar o empreendedor).
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facilidade, simplicidade e transparncia por ocasio da definio de uma frmula de clculo e de forma permanente na implementao da OODC. Neste caso, basta considerar o prprio valor do metro quadrado dos terrenos como base para o clculo da contrapartida, sem a necessidade de parametrizar este valor pelo CA bsico. f. Finalidades e aplicao dos recursos A regulamentao da OODC deve resguardar a coerncia entre a forma de cobrana e a forma de utilizao dos recursos obtidos com as contrapartidas pagas pelos beneficirios de direitos construtivos, j que essas contrapartidas passam a constituir novas fontes de financiamento pblico, sobretudo para a promoo de moradia digna e a urbanizao de reas carentes de infraestrutura e equipamentos urbanos, colaborando assim para a diretriz fundamental da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao. Neste sentido, o controle social deve ser fortalecido por mecanismos que integrem a OODC ao processo de planejamento e gesto da cidade de maneira permanente, diminuindo as possibilidades de casos de iseno e generalizando a sua aplicao sempre que for permitido um aproveitamento construtivo acima do coeficiente bsico.
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Controle social para redistribuio dos recursos da OODC
Se, por um lado, a administrao pblica local precisa aperfeioar suas prticas para cobrar de maneira eficiente, por outro lado tambm precisa se capacitar para aplicar adequadamente seus recursos. Os benefcios financeiros obtidos com a aplicao da OODC devem cumprir as finalidades previstas no prprio Plano Diretor, com base em mecanismos de gesto que proporcionem efetivo controle social sobre a sua utilizao. Para isso, estes recursos financeiros devem ser geridos de forma diferenciada atravs de um Fundo Municipal especfico.
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H tambm que se levar em conta que, conforme o Art. 52 do Estatuto da Cidade, o Prefeito incorre em improbidade administrativa 25 quando aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei inciso IV, ou seja, em desacordo com as finalidades previstas no Art. 26 da mesma Lei, j citadas anteriormente. Com isto, tornase imperiosa uma gesto diferenciada dos recursos auferidos com a OODC. Assim, o Fundo Municipal que receber, entre suas fontes de receita, os recursos financeiros oriundos da aplicao da OODC deve estar sintonizado com as finalidades que j esto previstas no prprio Estatuto da Cidade e com as orientaes especificas que venham a ser definidas no Plano Diretor. O ciclo completo recomendado para a boa regulamentao da OODC inclui, portanto, alm da recuperao justa de contrapartidas financeiras, a sua aplicao em investimentos programados. A realizao destes investimentos programados deve ser acompanhada e monitorada pelos Conselhos Municipais, os quais tm atribuio de atuar na implementao da poltica urbana. g. Um passo a passo para a regulamentao da OODC 1. O que deve constar no Plano Diretor:

Definio do Coeficiente de Aproveitamento Bsico (CAB) dos terrenos urbanos. Indicao das reas urbanas que podero absorver construes que ultrapassem o CAB dos terrenos, passveis de aplicao da OODC. Esta indicao pode ser feita com base na definio do macrozoneamento e na delimitao do permetro urbano. Critrios para o estabelecimento dos limites mximos de aproveitamento dos terrenos. Definio das finalidades a serem atendidas pela aplicao dos recursos financeiros obtidos com a aplicao da OODC. Previso de criao de um Fundo Municipal que receba os recursos financeiros obtidos com a aplicao da OODC. Indicao, quando for o caso, das situaes passveis de iseno, estando claramente indicados os objetivos e as finalidades a serem atingidas. Vale lembrar que quanto menos casos de iseno houver, maior ser a equidade promovida pela regulao do uso e ocupao do solo.
2. O que pode ser levado para lei municipal especfica:
Detalhamento dos parmetros de uso e ocupao do solo que sejam compatveis com os critrios mximos estabelecidos no Plano Diretor. Este detalhamento pode ser feito por lei de uso e ocupao do solo, desde que no seja contraditrio com as diretrizes e critrios estabelecidos no Plano Diretor.
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O Estatuto remete aos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992.
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Definio da natureza das contrapartidas (monetria, terrenos, obras, servios), lembrando que em qualquer dos casos a equivalncia dada pela contrapartida financeira.As frmulas de clculo para cobrana da contrapartida financeira. A regulamentao do Fundo Municipal que receber os recursos financeiros obtidos com a OODC. Plano de Trabalho destinado aplicao dos recursos financeiros obtidos com a OODC.
3. Vantagens quando o Plano Diretor contm todas as condies para aplicao da OODC:
Garantir a aplicao da OODC imediatamente aps a aprovao do Plano Diretor, potencializando e otimizando os esforos realizados no prprio processo de elaborao do Plano Diretor. Assegurar a coerncia entre os instrumentos urbansticos de controle do uso e ocupao do solo e os objetivos a serem alcanados com a aplicao da OODC.
4. Cuidados que devem ser observados quando for necessria regulamentao especfica:

No criar contradies entre os objetivos da aplicao da OODC e os parmetros de controle do uso e ocupao do solo. Respeitar os critrios para definio dos limites mximos de aproveitamento, mesmo que estes tenham sido estabelecidos atravs de diretrizes gerais do Macrozoneamento.
5. O que pode caracterizar a necessidade de reviso do Plano Diretor para que a OODC possa ser utilizada de maneira coerente com as diretrizes do Estatuto da Cidade:
Falta de clareza ou ambiguidades na definio do Coeficiente de
Aproveitamento Bsico dos terrenos.

Indefinio da rea de aplicao da OODC que possa dificultar sua
regulamentao posterior.
Incoerncia entre as diretrizes do Estatuto da Cidade e as condies definidas
no Plano Diretor. 6. Noes elementares que devem ser compreendidas para a regulamentao da OODC: a) Coeficiente de Aproveitamento Bsico - CAB: aquele que define a utilizao autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento de contrapartida. O CAB um patamar mnimo de edificao que confere utilidade aos terrenos
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urbanos. Quanto mais uniforme o CA bsico, maior a igualdade proporcionada s propriedades urbanas. b) limites mximos de aproveitamento dos imveis urbanos: so aqueles que orientam a maior utilizao permitida para o terreno, combinando as condies urbansticas pr-existentes (infraestrutura urbana) e a capacidade de investimentos futuro, visando a uma melhor distribuio dos nus e benefcios da urbanizao. 7. Consideraes gerais para definio da rea de abrangncia da OODC - sempre que o Plano Diretor autorizar a construo acima do Coeficiente de Aproveitamento Bsico do Terreno: a) Distinguir as reas urbanas das reas rurais. O instrumento, tradicionalmente, utilizado para esta definio o permetro urbano, entretanto fundamental que esta definio esteja claramente estabelecida no Plano Diretor. b) Identificar as diferenas internas da cidade. Muitas cidades tm adotado como referncia para aplicao da OODC modelos hbridos de macrozoneamento e zoneamento urbano. Estes modelos rompem com o tradicional zoneamento funcional, combinando critrios que permitem definir reas prioritrias para o adensamento populacional e construtivo, reas de fragilidades ambientais, reas de especial interesse social, reas sujeitas a projetos urbanos especiais, dentre outras categoriais. A partir deste tipo de macrozoneamento mais fcil indicar no Plano Diretor os critrios que fundamentam a aplicao da OODC.
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IMPLEMENTANDO A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Implementando Implementando a OODC

a. Introduo Uma vez regulamentada a OODC, o municpio parte ento para a sua implementao, que pode ser traduzida como a aplicao efetiva dos parmetros e dos critrios estabelecidos no Plano Diretor e demais normas que possam ter sido criadas para: i) o controle do uso e ocupao do solo, ii) o clculo da contrapartida financeira e iii) a gesto financeira dos recursos a serem obtidos. Com relao s normas de controle do uso e ocupao do solo que orientam o licenciamento urbano, vale reforar que a OODC no requer grandes mudanas nas estruturas das administraes municipais, j que essas estruturas administrativas esto aptas para fazer valer as normas que tradicionalmente so aplicadas. A maioria dos parmetros urbansticos utilizados j so conhecidos e praticados pelos municpios. Portanto, no que se refere integrao da OODC aos procedimentos de licenciamento urbano, a implementao da OODC depende, em grande parte, dos recursos que j esto mobilizados pelas administraes municipais no processo de planejamento. As novidades introduzidas com a OODC que vo requerer das administraes municipais maior ateno e empenho esto associadas a dois aspectos. O primeiro relativo gesto dos recursos obtidos com a aplicao da OODC e o segundo refere-se ao aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento da dinmica de formao dos preos da terra urbana. Entretanto, os desafios derivados destes dois aspectos destacados podem ser enfrentados a partir da integrao entre os diferentes setores da administrao municipal. importante sublinhar ainda que estes desafios no esto restritos, exclusivamente, s necessidades geradas pela aplicao da OODC, mas so relevantes para o prprio aprimoramento do processo de planejamento e gesto das cidades, sobretudo a partir do Estatuto da Cidade. Neste sentido, todo o esforo necessrio para a implementao da OODC no deve ser visto de maneira isolada, mas compreendido de maneira abrangente. Desse modo, entende-se que os recursos humanos e materiais a serem disponibilizados para aplicao da OODC estaro sendo requeridos e utilizados no aperfeioamento da capacidade institucional do municpio em prol de uma gesto urbana mais eficiente e eficaz. b. A OODC no licenciamento urbanstico Operacionalizar a OODC no processo de planejamento e gesto da cidade, objetivamente, significa aproxim-la dos procedimentos e dos recursos que j so disponibilizados pela administrao municipal. As reas de aplicao bem identificadas, o CA Bsico determinado e os limites urbansticos mximos a serem
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atingidos, claramente definidos, alm do estabelecimento de uma frmula de clculo de fcil aplicao, so pressupostos essenciais para que a OODC se integre ao licenciamento urbanstico. A integrao mais direta entre a aplicao da OODC e o licenciamento urbanstico ocorre quando os parmetros orientadores da OODC esto decodificados pelos procedimentos de anlise e aprovao dos projetos de construo que so apresentados na Prefeitura para a obteno de licenas para construir. Em geral, para operar os procedimentos de aprovao de projetos de maneira organizada, as administraes municipais editam normas processuais, por decreto, indicando o que deve constar nos projetos de construo, para que sejam analisados de acordo com a legislao urbanstica vigente. Por isso, recomendvel que as regras para aplicao da OODC estejam tambm associadas aos requisitos exigidos para a anlise e aprovao dos projetos de construo. Os procedimentos do licenciamento, em geral, so editados por regulamentos administrativos que esclarecem o que deve constar nesses projetos de construo, assim como os trmites processuais de sua aprovao. No caso da OODC, recomendvel que estejam tambm previstos nesses regulamentos os procedimentos operacionais para a aferio e cobranas dos valores a serem pagos como contrapartida do beneficirio. Como e quando pagar so algumas das respostas que devem constar desses regulamentos. Muitos municpios adotam como referncia, por exemplo, o pagamento completo da contrapartida prevista em lei ao final dos trmites de aceitao da obra concluda. Isso quer dizer que uma vez concluda a obra, o valor total da contrapartida do beneficirio deve tambm ser quitado junto administrao municipal. Essa uma maneira de garantir o pagamento integral da contrapartida pela autorizao da construo acima do CA Bsico. Quanto mais estes procedimentos forem facilitados e incorporados rotina do licenciamento urbanstico, menos so os riscos de situaes de excees e interpretaes divergentes que possam gerar conflitos e desentendimentos entre o poder pblico e o requerente do benefcio. Sistemas de licenciamento informatizados podem facilitar ainda mais o andamento dessas etapas, encurtando os tempos de aprovao dos pedidos de autorizao para construir - que interessa tanto ao poder pblico, como ao empreendedor que est pretendendo o benefcio. A aderncia da OODC aos procedimentos de licenciamento urbanstico deve, portanto, seguir os preceitos da boa administrao, tornando todas informaes decorrentes da atividade licenciadora de fcil acesso ao pblico em geral. Alm disso, a sistematizao dessas informaes essencial para o monitoramento da dinmica da cidade. A generalizao da aplicao da OODC em todo o territrio municipal, a clareza dos procedimentos de aplicao, assim como a democratizao do acesso informao so elementos essenciais para a manuteno do controle social sobre a utilizao da OODC. Uma vez regulamentada, a aplicao da OODC deve ser orientada por procedimentos operacionais de fcil compreenso no s por parte dos rgos municipais responsveis por sua implementao, mas tambm por parte dos potenciais
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requerentes do benefcio e dos cidados em geral. Procedimentos simplificados e de amplo conhecimento que facilitem o funcionamento do licenciamento urbano so objetivos a serem perseguidos para uma gesto eficiente da OODC. Cada vez mais, os sistemas de informao das cidades tm favorecido que os resultados obtidos com o licenciamento urbano sejam de acesso pblico. De maneira semelhante, os resultados obtidos com a aplicao da OODC devem ser disponibilizados ao conhecimento geral por diferentes meios de comunicao social e de publicidade disponveis, seja atravs da internet ou mesmo nos postos de atendimento ao pblico das Prefeituras. c. Controle Social na gesto dos recursos obtidos com a OODC A destinao dos recursos obtidos com a aplicao da OODC deve estar claramente definida na sua regulamentao, para que se criem mecanismos de controle social capazes de favorecer a realizao das aes priorizadas. Todos os critrios de gesto do Fundo devem ser previstos em lei municipal, seguindo tanto o Estatuto da Cidade, como o que foi determinado no Plano Diretor. Observa-se que a instituio de um Conselho Municipal, para acompanhamento da Gesto do Fundo Municipal que ter como fonte de receita os recursos financeiros obtidos com a OODC, um requerimento bsico. Porm, isto no exime o poder executivo de suas prerrogativas e de suas responsabilidades, uma vez que o Fundo Municipal integra a gesto oramentria municipal. A instalao de um Fundo Municipal especfico para a aplicao dos recursos financeiros pressupe que sejam elaborados programas de trabalho que atendam s finalidades detalhadas legalmente. Esses programas ou planos de trabalho devem seguir obrigatoriamente os critrios de gesto que fundamentam a operao do Fundo e devem ser encaminhados, anualmente, Cmara Municipal, simultaneamente Lei de Oramento Municipal. Enquanto os recursos obtidos com a aplicao da OODC no forem efetivamente utilizados, eles podem ser aplicados em operaes financeiras que objetivem o aumento das receitas do prprio Fundo. O rgo municipal titular da gesto financeira do Fundo Municipal o principal responsvel pelo ordenamento de empenhos e pagamentos das despesas predefinidas. Em geral, assume esta atribuio o rgo municipal responsvel tambm pelo planejamento urbano e pelo licenciamento urbanstico. A proposta oramentria do Fundo Municipal, elaborada pelo rgo gestor, deve ser submetida ao Conselho Municipal que possua esta atribuio. Para desempenhar este conjunto de atividades, o poder executivo deve mobilizar uma base tcnica e operacional que seja suficiente. So critrios e pr-requisitos bsicos para gesto do Fundo Municipal, de natureza financeira, criado no prprio Plano Diretor ou regulamentado por lei especfica, que ter como fonte de receita os recursos obtidos com a OODC:
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1 Identificao de todos os recursos financeiros que constituiro as suas receitas, caso no tenha como fonte exclusiva os recursos da aplicao da OODC; 2 - Orientaes para a elaborao e a execuo de programas de trabalho anuais, a serem submetidos Cmara Legislativa junto com a Lei de Oramento Municipal, de acordo com as finalidades pr-estabelecidas; 3 - Autorizao para que o Municpio abra uma conta especial para depsito das suas receitas e faa sua manuteno em agncia de estabelecimento oficial de crdito; 4 - Autorizao para que os recursos financeiros possam ser aplicados em operaes financeiras enquanto no forem, efetivamente, utilizados, com objetivo de aumentar ou atualizar suas prprias receitas; 5 - Divulgao da movimentao financeira realizada, com atualizaes peridicas sobre a origem dos depsitos e a destinao das aplicaes, prevendo os meios a serem disponibilizados para essa divulgao; 6 - Designao nominal do rgo municipal que ser responsvel por sua gesto. Este rgo, em geral, o mesmo rgo que assume tambm a responsabilidade titular pelo planejamento e licenciamento urbano; 7 - Definio das atribuies do rgo gestor responsvel por disponibilizar os recursos humanos e materiais necessrios ao funcionamento do prprio Fundo, garantindo a mobilizao de uma base tcnica e operacional suficiente para a execuo das operaes financeiras a serem realizadas; 8 - Introduo de mecanismos de controle social e monitoramento com participao do poder pblico e da sociedade, tanto para pactuar prioridades de investimentos, como para garantir a realizao das aes como previsto; 9 - Definio do papel do Conselho Municipal na gesto do Fundo e sua competncia; 10 Especificao do prazo de vigncia do Fundo, que dever ser indeterminado, mas esta definio deve constar na lei de sua criao. d. Monitoramento da dinmica urbana O monitoramento das transformaes urbanas, inerente ao processo de planejamento das cidades, deve ser incrementado para apoiar a aplicao da OODC. Ao conjunto de variveis e indicadores que normalmente so levados em conta para aferio da qualidade socioambiental urbana (taxas de incremento da densidade populacional e do estoque construtivo, ndices de cobertura dos servios urbanos e sociais, entre outros indicadores) deve-se acrescentar, para bom desempenho da aplicao da OODC, outros indicadores que propiciem tambm avaliaes permanentes sobre a dinmica do mercado de terras urbanas.
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Esse monitoramento integrado deve articular as informaes produzidas pelos rgos municipais que atuam nos setores de licenciamento urbano, arrecadao tributria e gesto de finanas pblicas. Isto porque estes rgos produzem informaes valiosas que podem apoiar o monitoramento da dinmica de formao dos preos da terra. Os rgos responsveis pela gesto da arrecadao do IPTU, do ISS e do ITBI26 nas prefeituras so aqueles que potencialmente possuem maior capacidade e recursos para acompanhar a dinmica de valorizao fundiria nas cidades, uma vez que devem manter a atualizao do cadastro imobilirio municipal e, portanto, tornam-se importantes aliados na implementao da OODC. Muitos municpios avanaram nesta direo, estruturando cadastros multifinalitrios 27que permitem uma atualizao permanente das informaes produzidas pelos diferentes setores da administrao municipal. Esse um passo importante para que a aplicao da OODC seja uma ferramenta que de fato contribua para o financiamento do desenvolvimento urbano. A cobrana de contrapartidas financeiras calculadas de maneira justa exige que os Municpios sejam cada vez mais capazes de aferir no mercado os preos das transaes de compra e venda com imveis urbanos. Entretanto, mesmo que as Prefeituras ainda no tenham seus cadastros e suas bases de informao totalmente informatizadas e integradas, possvel que o monitoramento do mercado de terras para fins de aplicao da OODC seja feito utilizando os recursos que estejam disponveis, considerando que a prpria aplicao da OODC possa contribuir para o aperfeioamento do seu monitoramento.
A Portaria Ministerial 511, de 08 de dezembro de 2009, estabelece diretrizes para a criao, instituio e atualizao do Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) nos municpios brasileiros.
26 IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano. ISS: Imposto Sobre Servios. ITBI. Imposto sobre Transaes de Bens Imobilirios. 27 Ver a Portaria Ministerial 511, de 08 de dezembro de 2009.
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PERGUNTAS E RESPOSTAS
Perguntas ee Respostas Perguntas Respostas

Se a infraestrutura j permite, por que cobrar para licenciar, qual a lgica disso? A lgica da OODC a de neutralizar os efeitos da valorizao diferenciada decorrente da atribuio de diferentes aproveitamentos para os terrenos urbanos, e de cobrar contrapartidas dos beneficiados por essas valorizaes, de modo a financiar infraestrutura e equipamentos urbanos nas reas carentes das cidades. Qual o principal objetivo da aplicao da OODC? Em linhas gerais, podemos dizer que a OODC objetiva retirar expectativas do jogo imobilirio. De modo especfico, a OODC tem dois objetivos complementares: regular o mercado de terras urbanas, e obter recursos para o financiamento de infraestrutura e equipamentos urbanos em reas desassistidas. Onde se pode utilizar OODC? A OODC pode ser utilizada em todo o territrio municipal, sempre que a Lei de Uso e Ocupao do Solo admitir um aproveitamento do solo urbano superior ao aproveitamento bsico definido pelo municpio, e que haja uma solicitao para o licenciamento urbanstico de edificao que usufrua deste maior aproveitamento. A OODC pode ser utilizada em rea de expanso urbana? Hoje em dia, bastante comum a criao de bairros novos compostos de edifcios de apartamentos e tambm de reas comerciais. Assim, nas reas de expanso em que seja permitido um adensamento superior ao admitido pelo coeficiente de aproveitamento bsico, pode-se fazer uso da OODC. Contudo, sugere-se tambm a anlise de viabilidade da utilizao do instrumento Operao Urbana Consorciada nestes casos. A OODC pode ser utilizada em processos de regularizao fundiria? A OODC no um instrumento adequado para ser implementado em reas que devem ser objeto de regularizao fundiria. Isso porque a OODC pressupe a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea (Estatuto da Cidade, Art. 28, 3), ou seja, as reas de aplicao da OODC devem contar com infraestrutura instalada para receber algum adensamento. Contudo, os recursos auferidos por meio da OODC podem ser investidos em processos de regularizao fundiria (Estatuto da Cidade, Art. 26, Inciso I). A OODC tem impacto sobre o adensamento? A OODC no provoca o adensamento, uma vez que ela s admitida nas reas em que os critrios do planejamento urbano municipal admitam o adensamento atravs da utilizao de aproveitamentos superiores ao coeficiente de aproveitamento bsico. Assim, o que pode provocar o adensamento so os parmetros estabelecidos pelo zoneamento.
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A OODC tem impacto sobre a transformao de usos urbanos? A OODC neutra em relao a usos urbanos, isto , instituir a OODC em determinada rea no implica estimular determinado uso em detrimento de outro. O que determina a transformao de usos so parmetros urbansticos definidos pelo zoneamento bem como a localizao de determinados equipamentos e infraestruturas urbanas. A OODC fere os direitos adquiridos? No, pois quando se trata de propriedades imobilirias, os direitos adquiridos se referem somente a usos j exercidos e que se concretizaram em edificaes. Desta forma, um uso ou aproveitamento potencial que no tenha sido exercido no constitui direito adquirido do proprietrio. A OODC fragiliza o planejamento urbano municipal? Ao contrrio, a instituio da OODC permite maior liberdade ao planejamento urbano municipal e especialmente instituio de normas urbansticas diferenciadas para diferentes zonas da cidade, uma vez que ela neutraliza os efeitos de valorizaes diferenciadas para essas zonas. Devem-se utilizar fatores de correo para a OODC? Quando? Os fatores de correo alteram o valor das contrapartidas. Eles devem ser cobrados apenas em casos especiais ou como regras de transio. Isso porque a reduo do valor cobrado pela OODC no interfere no preo final das unidades imobilirias, apenas incide sobre o preo do terreno (ou seja, cobrar mais ou menos OODC far apenas com que o proprietrio de determinado terreno cobre menos ou mais pela venda de seu terreno). Quais municpios devem utilizar a OODC? A OODC deve ser utilizada pelos municpios que tenham previsto, em suas legislaes de uso e ocupao do solo, aproveitamentos de terrenos urbanos superiores ao aproveitamento bsico legalmente definido. E, ainda que no possuam dinmica imobiliria que justifique a aplicao da OODC, devem definir um coeficiente de aproveitamento bsico que oferea um claro patamar para a futura aplicao da OODC. O que acontece se o municpio vizinho no adota a OODC e o meu sim? A adoo da OODC por um municpio no interfere na sua produo imobiliria, ao contrrio, pode ser um estmulo renovao, produo de novas reas. A OODC interfere apenas no preo do terreno, isto , incide sobre os proprietrios de terrenos e no se transfere para os produtos imobilirios. Quais os recursos tcnicos e humanos necessrios para implantar a OODC nos municpios? A implementao da OODC est ligada aos setores urbanstico e fazendrio da administrao municipal, mas no requer das prefeituras recursos tcnicos ou humanos
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mais sofisticados ou complexos do que aqueles que elas j mobilizam para o licenciamento urbanstico e para a cobrana do IPTU. Se bem desenhada, em pouco tempo a OODC passa a ter aplicao automtica, inserindo-se como atividade rotineira da prefeitura. Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU)? A OOAU est prevista no Estatuto da Cidade como parte da OODC, incidindo mais especificamente sobre a alterao de usos urbanos para outros usos mais rentveis, porm as experincias de sua utilizao so pontuais e as formas especficas para a sua aplicao ainda no foram devidamente estudadas. Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e IPTU? O IPTU um tributo obrigatrio que incide sobre a propriedade imvel, com base em seu valor, e que independe de qualquer atuao pblica, enquanto a OODC uma contrapartida que tem como base a valorizao causada pelo exerccio facultativo de aproveitamentos superiores ao bsico definido para os terrenos urbanos de um municpio. Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e Operaes Urbanas Consorciadas (OUC)? A OUC corresponde a um projeto especfico de transformao de uma rea determinada do territrio urbano (ainda que seus desdobramentos possam extrapolar os limites territoriais definidos), e com um horizonte temporal finito. J a OODC um instrumento de regulao urbanstica, para ser aplicado de modo permanente na totalidade do territrio municipal.
Quais os pontos de contato/em que se relacionam OODC e Transferncia do Direito de Construir (TDC)? A TDC um instrumento previsto para compensar os proprietrios de imveis que devido a razes de interesse coletivo no possam exercer seu direito de construir equivalente ao aproveitamento bsico definido para os terrenos urbanos, enquanto a OODC busca recuperar a valorizao resultante do exerccio de direitos superiores a este aproveitamento bsico. A OODC inibe a dinmica do mercado imobilirio? Se for aplicada corretamente, a OODC no inibe o mercado imobilirio, uma vez que a cobrana de contrapartidas incide sobre o proprietrio, que sem a aplicao da OODC vai poder se apropriar da valorizao decorrente da autorizao de aproveitamento superior ao bsico. Para isso, ela deve tambm incidir em todo o territrio e de forma permanente.
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Presidente da Repblica DILMA ROUSSEFF

Ministro de Estado das Cidades AGUINALDO RIBEIRO Secretrio Executivo ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO Secretria Nacional de Habitao INS MAGALHES Secretrio Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos LEODEGAR TISCOSKI Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental OSVALDO GARCIA Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana JULIO EDUARDO DOS SANTOS Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) FRANCISCO CARLOS CABALLERO COLOMBO Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN) JULIO FERRAZ ARCOVERDE Empresa Brasileira de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB) HUMBERTO KASPER
ISBN 978-85-7958-030-7
9 788579
580307
Apoio:
Realizao:
G O V E R N O F E D E R A L
LINCOLN INSTITUTE
O F L A N D P O L I C Y
Ministrio das Cidades

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NACIONAL DE

CAPACITAO DAS CIDADES

CADERNOS TCNICOS DE REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

MINISTRIO DAS CIDADES

LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

Projeto grfico, imagens e fotos

CADERNOS TCNICOS DE REGULAMENTAO E IMPLEMENTAO DE INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE

CARACTERIZAO GERAL DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Caracterizao Geral Caracterizao Geral da OODC

Relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (coeficiente de aproveitamento)

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Limites mximos CA bsico

Fonte: Maleronka, 2010

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

ZONA A ZONA B ZONA C ZONA Y

Mapa de zoneamento de uma cidade hipottica

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

A genealogia do Solo Criado

Ilustrao Solo Criado

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

A Experincia com as Operaes Interligadas em So Paulo

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Componentes do valor da terra

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

Cdigo Civil, Art. 884 a 886.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

REGULAMENTANDO A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Regulamentando Regulamentando a OODC

Ver Resoluo n 34 do Conselho das Cidades.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

CRITRIOS ESSENCIAIS PARA A APLICAO DA OODC

Ver Resoluo n 83 do Conselho das Cidades.

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Possibilidades de ocupao de um lote a partir do mesmo CA bsico

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

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OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

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reas adensveis e no adensveis no tecido urbano Belm/PA

2 O Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

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OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

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Zona A - Limite Mx = 3,0

Zona B - Limite Mx = 1,0

Possilidades de construo em cidade com CA=1

LGICA DO TERRENO VIRTUAL

Dados: Terreno CA bsico Valor do terreno por m

2.000 m 1,2 R$ 100,00/m

rea do terreno virtual

3.600 m : 1.2 = 3.000 m

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao