INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y TRANSPARENCIA

Para una explotacin sostenible de los recursos naturales

XX Ciclo de Formacin

INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y TRANSPARENCIA

Para una explotacin sostenible de los recursos naturales

Presentacin
En la ltima dcada, en respuesta a un ciclo largo de alta demanda y altos precios por los minerales y los hidrocarburos, el peso del sector extractivo (minera, gas y petrleo) en la economa peruana aument considerablemente. El crecimiento acelerado de las inversiones, especialmente en el sector minero, contribuy al crecimiento de las exportaciones y de los ingresos scales, pero al mismo tiempo gener crecientes conictos sociales que afectan la gobernabilidad. Como se recordar dos gabinetes ministeriales del actual gobierno fueron removidos por la agudizacin de dichos conictos. Asimismo, el debate sobre el impuesto a las ganancias extraordinarias de las empresas mineras fue un tema central en el debate pblico desde el 2006 y gan consenso en el proceso electoral del 2011. Por ello, al inicio del gobierno de Ollanta Humala el Congreso de la Repblica logr aprobar tres medidas: el Gravamen Especial a la Minera, el Impuesto Especial a la Minera y la regala minera ajustada, cuyos ingresos serviran para nanciar las polticas de inclusin social. Por otra parte, la conictividad social alrededor de los proyectos extractivos impuls cambios en el marco legal del sector como la aprobacin de la Ley de Consulta Previa, asignando nuevos roles al Ministerio de Cultura, y la creacin del SENACE (Servicio Nacional de Certicacin Ambiental) para la evaluacin y aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente. Considerando que las inversiones mineras muestran una tendencia creciente para los aos prximos, es necesario generar un amplio debate sobre la llamada Nueva Minera en el Per, de tal modo que este sector contribuya al desarrollo respetando los derechos de las comunidades indgenas y garantizando altos estndares ambientales. En este contexto, el presente ciclo de formacin es una primera aproximacin al tema, que abarca toda la cadena de valor de la industria extractiva. En los prximos ciclos abordaremos algunos de ellos con mayor detalle. A continuacin presentamos el documento base del presente ciclo de formacin . Este documento incluye los conceptos bsicos y los principales retos para la sociedad civil en cada una de las dimensiones de la cadena de valor de las industrias extractivas, desde el otorgamiento de concesiones y la decisin de explotar el recurso, hasta el uso de los ingresos que genera la actividad y sus impactos. Esta oferta formativa se realiza en el marco del Proyecto ProParticipacin apoyado por USAID.

Presidente del Directorio Molvina Zeballos Coordinador Ejecutivo Eduardo Balln Director del Programa Proparticipacin: Epifanio Baca Responsable del rea de Formacin Yuri Gmez Coordinacin de Edicin Erika Acosta Elaboracin de Contenidos Claudia Viale Diseo, Diagramacin e Ilustraciones One Concept

Indice
Presentacin I. Importancia de las industrias extractivas en la economa, la descentralizacin y contexto institucional
Las opiniones expresadas por los autores no reejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID Hecho en el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-09170 Impreso en: Tarea Asociacin Grca Educativa Psje. Mara Auxiliadora 156 - Brea Primera Edicin Lima - Per, Julio de 2013 Tiraje: 1,000 ejemplares

II. La cadena de valor de las industrias extractivas 1. Explotar o no los recursos?: aspectos a considerar para tomar buenas decisiones 2. Contratos y concesiones 3. Generacin de renta y tributacin: conozcamos los impuestos y pagos de las empresas mineras y de hidrocarburos al Estado Peruano 4. Distribucin del canon a Gobiernos Regionales y Locales 5. Uso del canon en los Gobiernos Subnacionales III. La importancia y retos de la participacin ciudadana en la gestin de los recursos naturales 1. Ordenamiento Territorial 2. Zonicacin Econmica y Ecolgica 3. La transparencia y la vigilancia

I. IMPORTANCIA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN LA ECONOMA, DESCENTRALIZACIN Y CONTEXTO INSTITUCIONAL

En la ltima dcada, el peso del sector extractivo (minera e hidrocarburos) en la economa peruana ha aumentado considerablemente, debido a la demanda constante y los altos precios de los minerales y la energa. A continuacin, mostramos algunos indicadores que gracan su importancia:

El sector minero y de hidrocarburos es relevante en la canasta exportadora del pas. Como podemos observar en el siguiente cuadro, el 67.79% del total de las exportaciones son ocupados por el sector extractivo.
CUADRO 1 Participacin del sector extractivo en las exportaciones totales del Per (millones de soles)

50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000

69.3% 67.7% 69.8% 70.3% 69.5% 65.2% 60.7% 51.8% 51.2% 55.2% 58.4% 67% 67.9% Resto Exportaciones minerales e hidrocarburos

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Central de Reserva del Per

El sector minero e hidrocarburos aporta un porcentaje importante del total de impuestos recaudados por el Estado. Actualmente su aporte representa poco ms del 20% del total de impuestos.
CUADRO 2 Participacin del sector extractivo en los impuestos internos del Per (millones de soles)

80,000

20.8%
70,000

23.6%
60,000

20.2%
50,000

29.2%
40,000 30,000 20,000 10,000

24%

15% Minera e Hidrocarburos Total Ingresos Tributarios recaudados por la SUNAT - Internos

26% 16.1%

5.4% 13.7% 6.6%

8.2%

11.4%

Fuente: SUNAT

Esta importancia econmica, tambin ha venido acompaada de una mayor presencia en el territorio. En el 2012, la cantidad de hectreas concesionadas por el sector minero super los 25 millones, que representan el 20% del territorio peruano.

CUADRO 3 Evolucin de las concesiones mineras otorgadas en el Per (en hectreas)

30,000,000 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000

2000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: INGEMMET

Es importante mencionar que aunque las concesiones representan el 20% del territorio, solo en una pequea parte de ellas se est llevando a cabo actividades de exploracin y explotacin. Segn los datos del Ministerio de Energa y Minas, solo en el 0.3% del territorio se est realizando exploracin y solo en el 0.89% se est realizando explotacin1. Sin embargo, la concesin implica un derecho al concesionario, por lo tanto, esto ya podra ser un riesgo para la comunidad que vive en esa zona.

Resumiendo En los ltimos cinco aos, el sector minero y de hidrocarburos represent el 68% del total de las exportaciones de nuestro pas. En el ao 2012, este sector represent el 7% del Producto Bruto Interno. Actualmente el 21% de los ingresos tributarios provienen de las empresas extractivas. 25 millones de hectreas han sido concesionadas a empresas mineras el ao 2012, lo que supone el 20% del total del territorio peruano.

1. Ministerio de Energa y Minas. Mapa de Proyectos Mineros, abril 2013.

2012

El proceso de descentralizacin y las industrias extractivas

Con el crecimiento de la industria minera y de hidrocarburos en los diversos territorios del pas, surge la preocupacin de quines toman las decisiones, y qu criterios se deben priorizar, considerando el proyecto de desarrollo econmico y social que se ha planificado para la regin y el cuidado del territorio y sus recursos naturales y el patrimonio histrico, que tiene tambin un gran valor para las comunidades. En el proceso de descentralizacin se han otorgado competencias importantes a los gobiernos regionales y locales en relacin al ordenamiento territorial y la Zonicacin Ecolgica y Econmica (ZEE). Con esta herramienta de planeamiento, estos niveles de gobierno podrn tener un rol clave en la denicin del uso de sus territorios y de esta manera, inuir en el modelo de desarrollo de su regin. Otro aspecto relevante es la descentralizacin de los ingresos fiscales, como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los gobiernos regionales y locales han aumentado su participacin en el presupuesto nacional. Y esto ha sido en gran medida gracias a la legislacin sobre la distribucin de la renta de las industrias extractivas a los gobiernos regionales y locales aprobada el ao 2000. El presente ao 2013 observamos que los gobiernos locales representan el 21% del presupuesto nacional y los regionales el 17%, mientras que el gobierno nacional representa el 62%.

CUADRO 4 Participacin de los distintos niveles de gobierno en el presupuesto nacional

140,000 120,000

Millones de Soles

100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0

22% 10% 19% 14% 16% 13% 16% 15% 17% 19% 18% 18%

24% 19%

22% 19%

26% 13% 15% 19%

21% 17%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Gobierno Nacional

Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

Fuente: MEF, Consulta amigable

Asimismo, la renta de las industrias extractivas es importante en los presupuestos regionales y locales. Los siguientes cuadros nos muestran que en el ao 2012, la renta de las industrias extractivas signic el 20% del total del presupuesto regional, mientras que este ao 2013, represent el 17%.

En el caso de los gobiernos locales, el ao 2012 la renta de las industrias extractivas ascendi a 35%, y este ao 2013 sum el 29% del total del presupuesto municipal.

CUADRO 5 Importancia de la renta de las industrias extractivas (canon) en los presupuestos regionales y locales

25,000

35,000

20,000

20% 25% 18% 23% Canon Resto 26% 21% 17%

30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0

35% 34% 30% 29% 30% 31% 29% Canon Resto

15,000

10,000

5,000

Fuente: MEF, Consulta amigable

Un tema adicional y muy grave que concierne a los gobiernos regionales y locales es el tema de la minera informal y su proceso de formalizacin. Este tipo de minera tambin ha crecido en todo el territorio nacional, especialmente en departamentos como Arequipa, Piura y Madre de Dios, y genera fuertes impactos ambientales por el uso de sustancias contaminantes, pero tambin impactos sociales y culturales.

El contexto institucional y las industrias extractivas

A continuacin vamos a compartir algunas caractersticas del contexto institucional y rol del Estado desde la dcada del 90 a la fecha.

1990 - 2000

2008 - 2012

2013

Conflictividad social asociado al crecimiento del sector

Con el crecimiento del sector minero y de hidrocarburos en el pas ha crecido tambin la conictividad social en torno a los impactos ambientales y sociales y la licencia social de los proyectos mismos. La Defensora del Pueblo ha reportado en sus informes mensuales que el principal tipo de conicto existente es el conicto socio ambiental. Estos se han triplicado en los ltimos 4 aos, pasando aproximadamente de 50 conictos en el ao 2008 a 154 conictos reportados en abril de 2013, representando el 67% del total de conictos actuales. Dentro de estos conictos socio ambientales, la mayora estn relacionados a actividades mineras y de hidrocarburos, con 112 y 20 conictos, respectivamente. Juntos, estos representan ms del 85% de los conictos socioambientales.2
2. Defensora del Pueblo. Reporte Mensual de Conictos Sociales N 110, Abril 2013.

Participacin y transparencia, un primer acercamiento

Desde los aos 90, la legislacin peruana incluye mecanismos de participacin ciudadana en la gestin del Estado, as como, legislacin sobre transparencia y acceso a la informacin, que permite a ciudadanos y ciudadanas estar informados para participar efectivamente. Con el proceso de descentralizacin tambin se han creado nuevos mecanismos de participacin a nivel regional y local. Como vemos en el siguiente cuadro, la legislacin permite que las y los ciudadanos sean parte de distintas decisiones relacionadas al gobierno del pas, como la eleccin de autoridades (y su revocatoria); a la planicacin del desarrollo y las decisiones en relacin al presupuesto. Asimismo, se puede participar en el seguimiento a los compromisos de las autoridades y la puesta en marcha de las decisiones en nuestras localidades o regiones.

Y cmo podemos participar en relacin a las industrias extractivas?

En lo relacionado a las industrias extractivas, las y los ciudadanos pueden participar: En el proceso de evaluacin de los Estudios de Impacto Ambiental. Un campo donde la ciudadana puede aportar es el monitoreo de los impactos ambientales. Para ello, se debe garantizar la realizacin de audiencias para presentar los Estudios de Impacto Ambiental. Es importante que durante las audiencias los Estudios de Impacto Ambiental sean presentados de manera clara y sencilla. Asimismo, se debe considerar el tiempo necesario para planicar la audiencia y convocar a los participantes. En las audiencias los ciudadanos y ciudadanas pueden hacer observaciones, que deben ser respondidas en un periodo de 15 das por la autoridad competente. En el proceso de monitoreo de la renta y su uso La participacin ciudadana de las industrias extractivas tambin puede hacerse a travs del monitoreo de los ingresos de los gobiernos regionales o locales, fruto de esta actividad; un segundo punto es monitorear el uso de estos recursos.

II. LA CADENA DE VALOR DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Como hemos visto, las actividades extractivas tienen gran importancia en la economa del pas, y han impactado en el crecimiento del presupuesto que manejan los gobiernos regionales y locales, lo que incide directamente en la gestin del desarrollo y bienestar de la poblacin, siempre y cuando se invierta adecuadamente los recursos. Con el inters de fortalecer el conocimiento y participacin de las organizaciones de sociedad civil respecto a las decisiones sobre la actividad extractiva, presentamos qu comprende cada eslabn de la cadena de valor, su situacin actual y los principales retos pendientes en relacin al tema.

DECISIN DE EXPLOTAR EL RECURSO

CONTRATOS Y CONCESIONES

GENERACIN DE RENTA Y TRIBUTACN

DISTRIBUCIN DEL CANON A GOBIERNOS SUBNACIONALES

USO DEL CANON EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

1. Explotar o no los recursos?: Aspectos a considerar para tomar buenas decisiones

Los recursos mineros y los hidrocarburos son recursos no renovables. Es decir, las reservas de estos recursos son jas. Por lo tanto, se presenta un problema econmico: cunto extraer y en qu momento hacerlo. Sin embargo, el problema no es solo econmico, pues los minerales y los hidrocarburos se encuentran debajo de la tierra en reas que pueden tener otros usos. Por ejemplo, si se encuentra un gran depsito de petrleo debajo de terrenos agrcolas, o de una reserva natural en la Amazona o de un Santuario Inca, se debe extraer o no? En el Per, el Estado es el dueo de los recursos naturales del subsuelo. Por lo tanto, es el Estado, el que tiene el deber de asegurar su aprovechamiento sostenible. Para esto, debe establecer polticas pblicas que protejan el inters colectivo. Existen distintas polticas pblicas que pueden ayudar a orientar la decisin entre explotar o no explotar los recursos naturales como: los procesos de Ordenamiento Territorial que debera contribuir a una mejor planicacin del uso del territorio y la consulta a las poblaciones afectadas. Tambin existen metodologas econmicas para analizar los costos y los benecios de explotar un determinado depsito, que pueden ser usadas para tomar la decisin.

Promocin de inversiones, rol subsidiario del Estado

Aunque el ideal es aplicar el tipo de polticas descritas arriba para decidir si se va a explotar o no un yacimiento minero o de hidrocarburos, en el Per la realidad es que la decisin depende de las empresas privadas. Esto se debe a la situacin institucional descrita al inicio en la que el Estado tiene un rol subsidiario y debe dejar al mercado las decisiones sobre el mejor momento de explotar un yacimiento de acuerdo a la rentabilidad que genera a las empresas. Adems, el Estado no ha tenido un rol planicador del territorio y ha priorizado la promocin de la inversin como motor del crecimiento econmico. Sin embargo, en el contexto de una alta conictividad, se aprob una Ley de Consulta Previa a los pueblos indgenas que ser un instrumento til para contribuir en la decisin de explotar los recursos, aunque an no se ha implementado.

La Consulta Previa 3
Breve resea de la consecucin de la Ley
El Convenio 169-OIT, Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, fue ratificado por el Estado peruano en noviembre del 1993 y entr en vigencia en febrero de 1995. Sin embargo, por muchos aos, ste no se aplic. La discusin sobre la consulta previa a los pueblos indgenas volvi al centro del debate luego del conflicto en Bagua en el 2009. En el contexto de las mesas de dilogo entre los pueblos indgenas y el Poder Ejecutivo, se desarroll un Proyecto de Ley basado en una propuesta anterior de la Defensora del Pueblo. En mayo del 2010, el Congreso de la Repblica aprob la Ley, pero el Presidente Alan Garca la observ y no se promulg. En septiembre del 2011, a pocos meses del inicio del gobierno de Ollanta Humala se promulg finalmente la Ley N 29785: Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT.El Reglamento fue aprobado en abril del 2012.

La ley dene el concepto y la finalidad de la consulta.

3. Vladimir Pinro y Ramn Rivero. La Consulta Previa: desarrollo normativo internacional y Comparado y su aplicacin en el Per. Idea Internacional. Lima, Octubre 2012.

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Asimismo, se presentan las etapas del proceso de consulta: El proceso de consulta se realiza en siete etapas: Identificacin de la medida legislativa o administrativa que se consultar. Identificacin de los pueblos indgenas que sern consultados. Publicidad de la medida legislativa o administrativa. Informacin sobre la medida legislativa o administrativa, sus motivos, implicancias, impactos y consecuencias. Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios sobre la medida legislativa o administrativa que les afecte directamente. Dilogo intercultural entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas u originarios. Decisin final sobre la explotacin o no de los recursos naturales corresponde a la entidad Estatal competente. Sin embargo, los dems acuerdos tomados durante el proceso de consulta previa entre el Estado y los pueblos indgenas son de carcter obligatorio para ambas partes.

A la fecha an no se ha realizado ningn proceso de consulta pues el Ministerio de Cultura debe culminar la definicin de la base de datos de los pueblos indgenas que deben ser consultados. Existen discrepancias porque algunos consideran que no se debe incluir a las comunidades campesinas de la sierra, pues no son pueblos indgenas. Dado que las actividades mineras se llevan a cabo sobre todo en la sierra, esta decisin podra evitar que los proyectos mineros sean sometidos a consulta.

2. Contratos y Concesiones
Una vez que se ha tomado la decisin de explotar los recursos mineros o de hidrocarburos existentes en el territorio, el Estado debe elegir las condiciones bajo las cuales las empresas pueden tener acceso a estos recursos. A esto se le conoce como modalidades de aprovechamiento. Existen dos modalidades, veamos:

Modalidades de aprovechamiento

Modalidades de orden administrativo: como la concesin, los permisos, la licencia. Modalidades de orden ms comercial como los contratos de servicios, operacin y/o asociacin.

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Cada una de estas modalidades tiene condiciones que se deben cumplir para obtenerlas. En el Per, para el caso de la minera se eligieron las concesiones mineras, mientras que en el caso de los hidrocarburos, se eligieron los contratos. Es importante presentar algunos detalles bsicos sobre el sector hidrocarburos. En este sector, Perupetro S.A es el encargado de rmar contratos de exploracin y explotacin a travs de una negociacin con las empresas o de una convocatoria directa.

Existen dos tipos de contratos que se pueden rmar: contratos de licencia o contratos de servicio. En los contratos de licencia se le entrega a la empresa la propiedad del hidrocarburo extrado a cambio del pago de una regala. Por el contrario, en el contrato de servicio no se entrega la propiedad del hidrocarburo sino que se le da a la empresa el derecho de realizar las actividades de exploracin y explotacin, y el Estado le paga una retribucin por sus servicios. Es decir, en este ltimo solo se contrata a la empresa y se le paga por sus servicios. Presentamos con mayor detalle el caso de la minera en el pas.

Las concesiones mineras en el Per

El sector minero peruano se rige por la Ley General de Minera. En esta ley se establecen todas las partes de un proyecto minero y las condiciones que se deben cumplir para poder desarrollar cada parte.

Fuente: Decreto Supremo N 014-92-EM, Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera

La ley establece que para poder realizar estas actividades mineras, excepto el cateo, la prospeccin y la comercializacin, se necesita obtener una concesin. El cateo y la prospeccin son libres en todo el territorio nacional, pero con algunas restricciones. Por ejemplo, no se pueden realizar donde existan concesiones, zonas urbanas, reservas para la defensa nacional, entre otras (DS 014-1992 EM. Cap. I, Art. 2) Luego, para el desarrollo de las actividades de exploracin y explotacin se necesita obtener una concesin minera, que es tramitada ante el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico INGEMMET, una instancia administrativa adscrita al Ministerio de Energa y Minas. Para realizar las actividades de benecio, labor general y transporte minero se deben pedir concesiones especcas a cada una. Estas son otorgadas por el Ministerio de Energa y Minas, a travs de la Direccin General de Minera.
debemos recordar que la concesin minera es un procedimiento administrativo, no es una negociacin!

CATEO Y PROSPECCIN

EXPLORACIN Y EXPLOTACION

BENEFICIO, LABOR GENERAL Y TRANSPORTE MINERO

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Cualquier persona natural o jurdica puede pedir una concesin minera si la zona pedida, llamada cuadrcula, est disponible. El primero que pide la concesin es el que la obtiene, no depende de la experiencia, ni las calicaciones relacionadas a la actividad minera. La concesin minera es indenida siempre y cuando el titular minero cumpla prioritariamente con las obligaciones de pago de: El derecho de vigencia que actualmente, es de US$ 3 por hectrea por ao, excepto para los pequeos productores mineros para quienes es de US$ 1 por hectrea por ao. Una produccin mnima que debe ser equivalente a US$ 100 dlares por ao para minera metlica y US$ 50 por ao para no metlica. En el caso de los pequeos mineros, estos montos son de US$ 50 y US$ 25 respectivamente. Si no cumple con la produccin mnima, el titular puede mantener la concesin si paga una penalidad que va subiendo mientras transcurren los aos. Por ejemplo, a partir del sptimo ao debe pagar US$ 6 por hectrea por ao y si contina

sin producir por 20 aos o ms, debe pagar US$ 20 por hectrea por ao. Adicionalmente a la concesin obtenida, tiene que cumplir con otras condiciones complementarias llamadas ttulos habilitantes.

Estos son: 1. Gestionar la aprobacin de la Direccin Regional de Cultura. 2. Contar con certicacin ambiental. 3. Contar con el acuerdo previo del propietario del terreno supercial para el uso de tierras. 4. Contar con otras autorizaciones y permisos, como son el caso de las licencias de agua, los permisos correspondientes en materia de restos arqueolgicos, en materia de explosivos, entre otros.

Es importante mencionar que un problema originado como consecuencia del sistema de concesiones mineras es que los titulares mineros pidan y obtengan dichas concesiones solo por especulacin, sin ninguna intencin de explorar ni explotar. Pagando un monto bastante bajo de derecho de vigencia y penalidad por no producir, ellos pueden mantener la concesin indefinidamente esperando que se haga algn descubrimiento cercano y as poder venderle la concesin a una empresa que s tenga capacidad de explorar y explotar. Este puede ser uno de los motivos por los cuales las concesiones mineras se han incrementado rpidamente como vimos en la primera seccin del documento.

En otros pases de Amrica Latina se han implementado sistemas distintos que pueden ser interesantes a la luz de la experiencia peruana. Por ejemplo, en Chile,

las concesiones de exploracin se otorgan separadas de las concesiones de explotacin. Las primeras solo tienen una vigencia de 2 aos.

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3. Generacin de renta y tributacin: conozcamos los Impuestos y pagos de las empresas mineras y de hidrocarburos al Estado Peruano
Los proyectos extractivos inician con un periodo de importante inversin en exploracin para evaluar si la explotacin de un depsito de minerales o hidrocarburos es viable y rentable. Por lo tanto, pueden pasar muchos aos mientras se hace la exploracin donde el proyecto genera costos, sin producir aun ningn ingreso. Adems, existe el riesgo de que despus del periodo de exploracin se determine que el proyecto no es viable y se abandone. El grco a continuacin muestra un esquema de cmo podra ser la vida de un proyecto extractivo tpiEXPLORACIN No hay ganancias slo costos

co en trminos de costos e ingresos generados. Como podemos ver, luego de la fase de exploracin, sigue una fase de desarrollo, en la cual se realizan los estudios de factibilidad y se construye la infraestructura necesaria para la entrada en operacin del proyecto. En toda esta fase solo existen costos y este periodo puede prolongarse por diez aos o ms. Culminada la exploracin, el proyecto entra en produccin y recin a partir de ese momento se generan ingresos, sobre los cuales las empresas pagarn distintos impuestos y tasas al gobierno.
DESARROLLO No hay ganancias slo costos

EXPLOTACIN Hay ganancias y costos de operacin

CIERRE Slo costos

Esquema de la vida de un proyecto extractivo tpico

Costos de exploracin Costos de desarrollo Ingresos por explotacin minera Costos operativos de la mina Costos de cierre
Fuente: Revenue Watch Institute

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Existen distintos tipos de instrumentos que los gobiernos usan para obtener ingresos de las empresas que explotan los recursos minerales o hidrocarburos. Por un lado, estn los impuestos regulares que pagan todos los sectores econmicos. Por otro lado, dado que el sector extractivo se est beneciando de recursos naturales que son de pro-

piedad del Estado, a las empresas de este sector usualmente se les cobran tasas como compensacin o a cambio de la extraccin de estos recursos naturales. Lo particular de estos ingresos es que se relacionan directamente con la extraccin de los recursos naturales, por lo tanto, el sector extractivo es el nico que los paga.

en resumen, las empresas extractivas pagan:

IMPUESTOS REGULARES
MINERA E HIDROCARBUROS MINERA

OTROS PAGOS

IMPUESTOS ESPECIALES
MINERA Impuesto Especial a la Minera: la tasa es variable, entre 2% y 8.4%, dependiendo del margen operativo de la empresa. Se aplica a las empresas mineras que no tienen contratos de estabilidad tributaria. HIDROCARBUROS No tiene impuestos especiales.

De estos impuestos pagados por las empresas extractivas, el que genera mayores ingresos para el gobierno es el Impuesto a la Renta. En efecto, en el 2012, el total de IR pagado por las empresas mineras y de hidrocarburos fue de 7,172 millones de soles, mientras que estas mismas empresas pagaron 2,800 millones de soles por concepto de IGV.

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Por otro lado, en el Per, el sector extractivo est sujeto a los siguientes pagos por la extraccin de recursos naturales:

Regalas:
Las regalas se pagan tanto en el sector minero, como en el sector petrolero, pero son distintas en cada sector. A continuacin analizaremos cada sector por separado.
Regala Minera La regala minera se dene como una contraprestacin econmica establecida por ley, mediante la cual, los titulares o cesionarios de concesiones mineras estn obligados a pagar mensualmente al Estado por la explotacin de los recursos minerales metlicos y no metlicos. Las regala minera se cre en Junio del 2004 con la Ley 28258, pero esta fue modicada en septiembre del 2011 con la Ley 29789. Con la modicacin de la Ley de Regala Minera se cambi la base sobre la cual se cobra esta regala. Ahora la regala minera es una tasa variable entre 1 y 12% que se aplica sobre la utilidad operativa de la empresa. Esta regala se paga trimestralmente. Cul ha sido el resultado de este cambio? En todo el 2012, con el nuevo sistema de regalas se recaud 571.7 millones de soles, que es un poco ms del promedio de regalas recaudadas con el sistema anterior entre el 2006 y el 2011 de 522.7 millones de soles. Entre enero y abril del 2013, la recaudacin de la regala con el nuevo sistema ha recaudado 125.7 millones de soles, 13% menos que en el mismo periodo del 2012. Regalas en Hidrocarburos Como hemos mencionado anteriormente, el marco legal en el sector hidrocarburos es distinto al del sector minero. A diferencia del sector minero, en el sector hidrocarburos no existe una ley de regalas que se aplica a todas las empresas del sector, sino que en cada lote petrolero o de gas natural se negocia un contrato distinto, incluyendo una tasa de regala especca a ese contrato. Sin embargo, s existen algunas reglas generales como que la regala se paga sobre el valor de la produccin de petrleo o gas y que la tasa no puede ser menos de 5% de este valor. Actualmente, la tasa ms alta de regala se paga en el lote 88 del proyecto Camisea y es de 37.25%. Esta tasa es excepcionalmente alta porque el actual operador, Pluspetrol, entr al proyecto cuando la exploracin ya haba sido realizada en la dcada anterior por otra empresa, por lo tanto no tena que asumir esos costos ni el riesgo de que el yacimiento no fuera rentable.

La recaudacin tanto de regalas del sector hidrocarburos como de regalas mineras ha crecido rpidamente en la ltima dcada. El cuadro a continuacin nos muestra su evolucin.
CUADRO 6 Evolucin de la recaudacin de regalas en el sector hidrocarburos y minera (millones de soles)
7,000 6,000 5,000 4,000

Minera
3,000

Hidrocarburos
2,000 1,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Perupetro, SUNAT

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Podemos ver tambin que las regalas pagadas por las empresas del sector hidrocarburos son mucho mayores que las del sector minero. Esto se debe a que en el sector minero, hay un nmero importante de grandes empresas que no pagan la regala minera, pues cuando esta se cre en el 2004, ellas tenan contratos de estabilidad tributaria, que les permite no estar sujetos a cualquier nuevo impuesto o cambio en las tasas, desde la fecha de la rma del contrato. Junto con el cambio del sistema de regala minera en septiembre del 2011, tambin se crearon dos nuevas contribuciones para el sector minero: el Impuesto Especial a la Minera (Ley 29789) y el Gravamen Especial a la Minera (Ley 29790). Estas contribuciones buscan que el Estado peruano participe en las ganancias extraordinarias generadas por los altos precios internacionales de los minerales. A continuacin veremos cmo funciona cada uno.

Gravamen Especial a la Minera

Dado que las empresas ms importantes del sector minero (como Antamina, Cerro Verde, Barrick, Yanacocha, entre otras) tienen contratos de estabilidad tributaria y no estn sujetos al pago del IEM, el Estado peruano negoci con estas empresas una contribucin voluntaria a la que se le llam Gravamen. Este gravamen es similar al IEM, pues se paga sobre la utilidad operativa y la tasa es variable entre 4% y 13.12%, dependiendo del margen operativo de la empresa. En el siguiente cuadro podemos ver que la recaudacin por concepto de gravamen minero es ms importante que la del IEM, pues las empresas que pagan el gravamen son las que generan las mayores utilidades en el sector. Sumando el IEM y las nuevas regalas mineras, que son las dos contribuciones que pagan las empresas sin contratos de estabilidad tributaria, el monto es similar al del gravamen minero. Estas dos nuevas contribuciones, desde el primer pago en noviembre del 2011, hasta el mes de abril del 2013, suman un total de 1,965 millones de soles.

Impuesto Especial a la Minera (IEM)

El IEM se aplica a las empresas mineras que no tienen contratos de estabilidad tributaria.

Los contratos de estabilidad tributaria son acuerdos que firman las empresas con el Estado para que todos los impuestos y las tasas vigentes a la fecha de la firma se mantengan por todo el periodo en que la empresa opere. Es decir, si se crean nuevos impuestos o se aumentan las tasas, las empresas que firmaron estos contratos no tendrn que pagarlos. Para obtener este beneficio, las empresas le pagan al Estado 32% de Impuesto a la Renta en vez de 30% que es la tasa normal.

CUADRO 7 Recaudacin del Impuesto Especial a la Minera y el Gravamen Especial al a Minera (millones de soles)
1,000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Impuesto Especial a la Minera Gravamen Especial a la Minera Regalas Ley N 29789

Al igual que la nueva regala, el IEM se paga sobre la utilidad operativa4 de la empresa minera y el pago se hace de forma trimestral. La tasa del IEM es variable entre 2% y 8.4%, dependiendo del margen operativo de la empresa (utilidad operativa/ingresos operativos).

Fuente: SUNAT

4. La utilidad operativa es los ingresos por las ventas menos los costos de lo vendido y los gastos de las operaciones.

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4. Distribucin del CANON a Gobiernos Regionales y Locales

En la seccin anterior vimos la renta que pagan las empresas mineras y de hidrocarburos al Estado peruano. En esta seccin veremos cmo los gobiernos regionales y las municipalidades reciben una parte de esta renta.

La justicacin de estas transferencias tiene dos lados. Busca compensar a las reas locales por la extraccin de capital natural (los recursos naturales) a cambio de capital fsico (las obras que implementarn los gobiernos subnacionales con el dinero transferido). Busca compensar con recursos el impacto negativo que puede tener la explotacin de recursos naturales en las reas locales.

En las ltimas dcadas, en todo el mundo se ha visto la tendencia de transferir un porcentaje denido de la renta de las industrias extractivas a los gobiernos sub nacionales. En Amrica Latina esto se hace en Bolivia, Brasil, Colombia, entre otros.

En la mayora de pases, las transferencias se hacen solo a las regiones y provincias productoras, pero en otros, como en Colombia y Bolivia, tambin se transere una parte a las no productoras para no generar inequidades.

Distribucin de la renta de las industrias extractivas en el Per

De los distintos tipos de impuestos y regalas que pagan las empresas mineras y de hidrocarburos en el Per, solo algunos se comparten con los gobiernos regionales y las municipalidades. A continuacin presentamos aquellos que s se distribuyen a los gobiernos regionales y locales.

Regala minera
Todo el monto recaudado por la regala minera se distribuye a los gobiernos regionales y locales de acuerdo a la siguiente frmula:

Regala Minera

80%
Municipalidades Provinciales y Distritales de la Regin Productora

15%

5%
Universidades Nacionales de la Regin Productora

Gobierno Regional

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Derecho de vigencia
De la misma manera, todo el monto recaudado por el concepto de derecho de vigencia se distribuye a los gobiernos regionales y locales, aunque un porcentaje se va al INGEMMET y al ministerio de energa y minas.

Derecho de Vigencia

40%
Municipalidades donde se enciuentra la concesin minera

35%
Todas las municipalidades del departamento donde se encuentra la concesin minera

10%
Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET)

10%
Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC)

5%

Ministerio de Energa y Minas

Impuesto Especial a la Minera y gravamen minero

El IEM y el gravamen no se distribuyen a los gobiernos subnacionales, sino que van al presupuesto nacional.

Estos impuestos se pagan sobre las utilidades operativas, disminuyndose las utilidades netas que son la base del Impuesto a la Renta. Si tomamos en cuenta que el Impuesto a la Renta s se distribuye a los gobiernos regionales y locales, encontramos que los recursos distribuidos disminuyen.

El Canon
El canon se dene en la Ley de Canon (Ley N27506) como la participacin efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos naturales. Es decir, el canon no es un pago adicional, sino un mecanismo de distribucin de la renta de las industrias extractivas que recibe el gobierno. Existen distintos tipos de canon para el sector minero, petrolero y gasfero. A continuacin veremos cada uno de estos por separado. a. El canon minero El canon minero fue creado con la Ley 27506 de Junio del 2001 y est compuesto del 50% de Impuesto a la Renta que pagan las empresas mineras. ste se transere a los gobiernos regionales y a las municipalidades de las regiones productoras de acuerdo al siguiente esquema, orientado a beneficiar ms al lugar donde se realiza la extraccin:

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Esquema de la distribucin del canon minero

Universidades nacionales del departamento 5% Municipalidad del distrito productor 10%

50 %

Departamento Productor

Gobierno Regional 20%

Municipalidad de la provincia productora 25%

50 %

Gobierno Central

Municipalidad del departamento productor 40%

Fuente y elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

Entonces tenemos que: El distrito productor recibe primero el 10% directamente, luego participa del 25% que les toca a las municipalidades de la provincia, y finalmente, tambin participa en el 40% que le toca a todas las municipalidades de la regin productora.
b. El canon gasfero Al igual que el canon minero, el canon gasfero se cre en la Ley de Canon del 2001 y est compuesto del 50% del Impuesto a la Renta pagado por las empresas gasferas y tambin del 50% de las regalas pagadas por las mismas. El esquema de distribucin del canon gasfero es el mismo que el del canon minero. En la actualidad, la nica regin que recibe canon gasfero es Cusco gracias al Proyecto Camisea.

Canon Gasfero

50% Impuesto a la Renta

50% Regalas

c. El canon petrolero A diferencia del canon minero y gasfero, el canon petrolero ya exista antes de la Ley de Canon del 2001. En efecto, este naci en la dcada del setenta por una demanda del departamento de Loreto. Cuando se cre el departamento de Ucayali, se le asign un 2.5% del valor de la produccin de Loreto al que se llam sobrecanon. Tambin se cre un canon para Piura y sobrecanon para Tumbes. Cada uno de estos departamentos tena su propio esquema de distribucin entre las provincias y distritos. Al aprobarse la Ley de Canon, se estableci que estos esquemas existentes se mantenan.

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A continuacin presentamos una lnea del tiempo de la evolucin del canon petrolero.
Lnea del tiempo de la evolucin del canon petrolero
CANON PARA PIURA - TUMBES 10% del Valor de produccin de petrleo y gas de la regin Piura - Tumbes SOBRECANON LORETO 2.5% del Valor de produccin de petrleo de Ucayali para Loreto

Se crea el Depatamento de Ucayali

1976
CANON PARA LORETO Se decide destinar el 10% del valor de produccin de petrleo del departamento de Loreto

1980

1982

1983

1984

1998

2001

SOBRECANON UCAYALI 2.5% del valor de produccin de petrleo de Loreto para Ucayali

SOBRECANON TUMBES 2.5% del valor de produccin de petrleo y gas de Piura para Tumbes

Ley General de Canon mantiene los porcentajes de canon de las legislaciones vigentes

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana, Cartilla Informativa Lo que debemos saber acerca del canon, sobrecanon y regalas petroleras y gasferas.

Ley de Homologacin del Canon Petrolero. Ms recursos para las regiones petroleras
El 2 de Junio del 2011 se public la Ley 29693 con el objetivo de homologar la asignacin por canon petrolero a las regiones productoras de manera similar al esquema vigente para el canon gasifero, el cual est conformado por un porcentaje del Impuesto a la Renta y un porcentaje de regalas.

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El canon petrolero que proviene de la extraccin del petrleo y gas de Loreto, se constituye de la siguiente manera:

EJEMPLO Antes
Regin Loreto Ucayali Valor de produccin (US$) Regala petrolera (US$) Canon Petrolero 10% del valor de produccin (US$) 0% del impuesto a la renta TOTAL Canon

10,000

3,500

1,000 250
Canon Petrolero 15% del valor de produccin (US$)

0
Total

Ahora
Regin Loreto Ucayali
(*) Para el caso del impuesto a la renta, asumimos que es 1,000.

1,000 250 1,250

TOTAL Canon

Valor de produccin (US$)

Regala petrolera (US$)

50% del impuesto a la renta*

10,000

3,500

1,500 375

500
Total

2,000 375 2,375

Aumento del canon en

90%

Temas crticos relacionados a la distribucin del Canon en el Per

El esquema de distribucin de canon a las regiones productoras ha generado algunos problemas para los gobiernos regionales y locales que reciben estos recursos. A continuacin mencionaremos algunos temas importantes relacionados a la distribucin.

Inequidad
Regin Productora Regin NO Productora

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Dado que el canon privilegia a las regiones productoras y dentro de ellas, a los distritos productores, con el aumento de los recursos a ser distribuidos se ha generado mucha inequidad entre las regiones productoras y las no productoras.

Tambin se han generado inequidades al interior de las mismas regiones productoras. En este sentido el cuadro a continuacin nos permite ver que 6 regiones concentran casi el 70% de los recursos de canon distribuidos entre el 2007 y el 2011.

Concentracin de las transferencias de canon en seis regiones

La Libertad Cajamarca

9% 9%

Otros

Moquegua

28%

9% 10% 12%
Tacna

Arequipa

23%

Ancash

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana, Cartilla Informativa Lo que debemos saber acerca del canon y las regalas mineras

Actualmente, distintos sectores polticos han presentado al Congreso propuestas de modificacin al esquema actual de distribucin del canon, reconociendo que este sistema genera mucha inequidad y no es sostenible. Sin embargo, hacer cualquier cambio a la distribucin del canon es polticamente inviable pues los departamentos que reciben ms canon no querrn que se les reduzcan sus recursos. Algunas de las propuestas presentadas solo plantean cambiar la distribucin al interior de los departamentos, es decir, entre las municipalidades. Este tema est en debate, pero aun no hay decisiones.

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Volatilidad y planeamiento

Cuando los precios internacionales de los minerales y de los hidrocarburos suben o bajan esto afecta las utilidades de las empresas, el Impuesto a la Renta y las regalas que pagan, y por consiguiente, afectan la cantidad de recursos de canon que reciben los gobiernos regionales y las municipalidades. Dado que los precios internacionales son muy voltiles, los recursos de canon pueden variar signicativamente de un ao al otro y esto diculta los procesos de planeamiento. En efecto, un gobierno regional o una municipalidad no podr hacer un plan multianual de inversiones,

pues existe mucha incertidumbre sobre cunto recibir el prximo ao por concepto de canon. Lo que ha sucedido en los aos recientes fue que los aumentos de un ao para el otro fueron tan grandes que, aunque se haba planeado aumentar los gastos, no se lograba gastar todos los recursos transferidos. Adems, en el caso del canon minero, en el mes de junio se transere todo lo correspondiente al IR pagado el ao anterior. En consecuencia, recin a mitad de ao se tiene certeza sobre cunto se va a recibir y se debe gastar hasta n de ao.

Transparencia
Los recursos del canon tienen el objetivo de compensar la extraccin de capital natural por otros tipos de capital (educacin, infraestructura, etc.) para generar desarrollo sostenible en las reas donde se extraen recursos naturales no renovables. Adems, como ya hemos mencionado, con el aumento de los precios internacionales, estos recursos han crecido signicativamente y son una fuente importante de ingresos a nivel regional y local. Por lo tanto, la transparencia es crucial para evitar la corrupcin, tener una gestin eciente y para que los ciudadanos puedan monitorear e incidir en el destino de estos recursos. Generacin del Canon - pago de Impuesto a la Renta y regalas de las empresas

Distribucin de los recursos

Gasto de los recursos por parte de los gobiernos

As evitamos la corrupcin y se tiene una gestin ms eficiente de los recursos

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Para afirmar la transparencia en su regin, el Gobierno Regional de Loreto ha emitido una Ordenanza que establece en la regin el proceso de la Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas EITI (por sus siglas en ingls). Esta se basa en un trabajo conjunto entre la sociedad civil, las empresas y los gobiernos regionales y locales para generar informes acerca de los pagos, transferencias y el uso de la renta generada por la extraccin. Otras regiones tambin estn considerando unirse al proceso.

5. Uso del Canon en los Gobiernos Subnacionales

En la Ley de Canon (Ley N27506) se establece que los recursos que los gobiernos regionales y gobiernos locales reciban por concepto de canon sern utilizados exclusivamente para el nanciamiento o co-nanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta nalidad. Es decir, los recursos del canon solo pueden gastarse en inversin y no en gasto corriente.

Sin embargo, el gobierno reconoci que se estaba generando un desbalance, pues se necesitaba gasto corriente para poder implementar y mantener las inversiones. Por lo tanto, desde el 2006, en la ley de presupuesto de cada ao se incluye una disposicin nal que permite que el 20% de los recursos del canon se utilicen en gasto corriente, aunque esto no se ha

incluido formalmente en la Ley. Teniendo en cuenta esta restriccin, analizaremos tres aspectos del uso del canon: la evolucin de la ejecucin, el destino y la eciencia. En todos los casos analizaremos la informacin especca a los gobiernos regionales.

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a. Evolucin de la ejecucin de los Gobiernos Regionales

Si miramos la evolucin de la ejecucin de los recursos del canon desde el 2004 podemos ver que en todos los aos, excepto en el 2011, hubo aumentos signicativos con tasas por encima del 50%, entre el 2004 y el 2009.
CUADRO 8 Evolucin de la ejecucin de los recursos de canon en gobiernos regionales (millones de soles)
4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000

62% 64% 61%

500

2004

20052

0062

007

2008

2009|

2010

2011

2012

Fuente: MEF, Consulta Amigable

b. Destino de los recursos del canon

Para analizar el destino del canon, utilizamos los datos de ejecucin de los recursos del canon por funciones, es decir por sectores. Con esta informacin podemos ver que entre el 2009 y el 2012, ms del 50% de los recursos se invirtieron en tres sectores: transporte, educacin y planeamiento y gestin. Mientras que en el tema de salud y saneamiento se ha invertido 19% y en el sector agropecuario el 13%.

Ejecucin de los recursos del canon en gobiernos regionales por funciones (acumulado 2009-2012)
Otros 11% Salud 7% Saneamiento 12% Educacin 20% Transporte 22%

veamos en qu se gastan los recursos

Agropecuario 13% Planeamiento, gestin, reserva de contingencia 15%

Fuente: MEF, Consulta amigable

c. Eficacia en el gasto
Para evaluar el desempeo de los gobiernos regionales en el gasto de los recursos del canon vamos a analizar dos indicadores: Avance en la ejecucin del gasto: Este indicador compara la ejecucin del gasto del canon con el Presupuesto Institucional Modicado (PIM). Se obtiene un porcentaje de avance que nos da una idea de cunto ha logrado gastar en el ao y cunto se ha quedado sin gastar.

Sin embargo, este indicador solo no nos da una perspectiva completa de la eficacia en el gasto, pues aunque el gobierno regional haya aumentado significativamente su gasto, si las transferencias del canon han aumentado con mayor rapidez, aparecer como un avance pobre.

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Porcentaje de aumento del gasto respecto al ao anterior: As podemos evaluar si se ha incrementado la capacidad de gasto comparando ao a ao. El cuadro a continuacin resume estos dos indicadores para los gobiernos regionales y podemos ver que el avance de la ejecucin ha aumentado de manera constante desde el 2006, mientras que el monto ejecutado cay un poco en el 2010 y 2011, recuperndose en el 2012. A pesar de la cada, el monto ejecutado actualmente es signicativamente ms alto que el que se gastaba en el 2004.

Montos y avance de la ejecucin de los recursos del canon de los gobiernos regionales
Ao
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Monto (millones de soles) 759 994 1,424 2,093 2,714 4,147 3,160 2,098 3,741 Tasa de crecimiento 31% 43% 47% 30% 53% -24% -8% 29% Avance de ejecucin 72% 69% 55% 50% 50% 58% 62% 65% 80%

Fuente: MEF, Consulta amigable

Finalmente un breve comentario sobre el tema de la calidad del gasto y el impacto

Al revisar los datos referidos al rpido incremento del gasto de los recursos del canon, a los sectores en los que se invierte y la ecacia con la que se est gastando, surge la pregunta:

y qu impacto ha tenido todo este gasto de los recursos del canon a nivel regional y local?

Esto se ha traducido en mejores condiciones de vida para la poblacin?

Las respuestas a estas preguntas se relacionan al tema de la calidad de gasto y el impacto del mismo. Se puede haber aumentado signicativamente el gasto, pero si no ha sido gasto de calidad, si se ha invertido en obras de infraestructura que no son de prioridad, este gasto puede no tener ningn impacto sobre la vida de la poblacin local.

Medir la calidad del gasto y su impacto es difcil, pero es crucial para poder evaluar el uso del canon y mejorar su gestin, a n de aportar al logro de objetivos de desarrollo a nivel regional y local.

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III. LA IMPORTANCIA Y RETOS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS NATURALES

Luego de revisar toda la cadena de valor de las industrias extractivas y la situacin en el Per, vemos que hay distintos enfoques para tomar las decisiones a lo largo de la cadena. En este contexto, estn surgiendo herramientas para que la sociedad civil participe de estas decisiones. Por lo tanto, el reto para las y los ciudadanos es conocer estas herramientas disponibles y las maneras en que pueden usarlas para participar. A continuacin se presentan tres herramientas para que la sociedad civil participe en las decisiones sobre la gestin de las industrias extractivas en el Per. Estas son: los procesos de ordenamiento territorial, la zonicacin econmica y ecolgica y las bases de datos amigables para la transparencia y la vigilancia.

1. Ordenamiento Territorial
Conozcamos brevemente que es el ordenamiento territorial y sus objetivos:
Lograr un desarrollo territorial equilibrado, para disminuir los desequilibrios socioeconmicos

Proceso de planif icado cin que toma como referencia los principios y metas del desarrollo

Lograr un ordenamiento sostenible de los usos del suelo, para reducir los desrdenes medioambientales

Qu es el Ordenamiento Territorial (OT) y cmo se diferencia de la Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE)?

De manera general, se asocia OT con un proceso poltico de decisin sobre las formas de desarrollo econmico y social al que se quiere llegar. Mientras que, la ZEE se asocia con herramientas tcnicas que proporcionan insumos para optar por formas de priorizar actividades econmicas y productivas.

Actualmente en el Per no existe una Ley de Ordenamiento Territorial. Existen diferentes propuestas que se han presentado al Congreso, incluyendo una propuesta que ha sido consensuada y debatida, planteada por la Plataforma por el Ordenamiento Territorial la cual incluye a la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y la Red de Municipalidades Rurales y Urbanas del Per (REMURPE).

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En el artculo 53 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales se establecen las funciones generales relacionadas al ordenamiento territorial que poseen los gobiernos regionales.

Artculo 53.- Funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales. b) Implementar el sistema regional de gestin ambiental, en coordinacin con las comisiones ambientales regionales. c) Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de las estrategias regionales respecto a la diversidad biolgica y sobre cambio climtico, dentro del marco de las estrategias nacionales respectivas. d) Proponer la creacin de las reas de conservacin regional y local en el marco del Sistema Nacional de reas Protegidas. e) Promover la educacin e investigacin ambiental en la regin e incentivar la participacin ciudadana en todos los niveles. f ) Planicar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional y organizar, evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de demarcacin territorial, en armona con las polticas y normas de la materia. g) Participar en el diseo de los proyectos de conformacin de macro regiones. h) Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su respectiva jurisdiccin. Imponer sanciones ante la infraccin de normas ambientales regionales. i) Formular planes, desarrollar e implementar programas para la venta de servicios ambientales en regiones con bosques naturales o reas protegidas. j) Administrar, en coordinacin con los Gobiernos Locales, las reas naturales protegidas comprendidas dentro de su jurisdiccin, as como los territorios insulares

En febrero del 2010, el Ministerio del Ambiente (MINAM) aprob los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM). Este es el nico marco legal existente a la fecha respecto a este tema.

Por lo tanto, se requiere continuar impulsando el debate de la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial para que sea aprobada por el Congreso y el Ejecutivo. Algunos de los retos en relacin a la propuesta de Ley son: Buscar articular el ordenamiento territorial, con las polticas, programas y planes nacionales, regionales y locales. Definir con claridad las funciones de los gobiernos regionales y provinciales. As como, definir los principales instrumentos con la lgica de fortalecer la descentralizacin.

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2. Zonificacin Econmica y Ecolgica

Veamos su concepto y objetivo:

Actualmente, en el Per existe un marco legal relacionado a este tema. El reglamento de ZEE fue aprobado a travs del Decreto Supremo 0872004-PCM y norma los procedimientos, entidades responsables y alcances de la ZEE. El Decreto del Consejo Directivo N 010-2006 CONAM/CD, precisa los procedimientos metodolgicos de la ZEE.

Las categoras que dene la ZEE son: zonas productivas, zonas de tratamiento especial, zonas de proteccin y conservacin ecolgica, zonas de recuperacin, zonas urbanas e industriales. La ZEE se puede realizar a distintos niveles de gobierno, desde ZEE Nacional hasta ZEE distrital, incluyendo la posibilidad de hacer procesos de ZEE multi-provinciales o multi-distritales. El cuadro resume cules son las entidades que aprueban los procesos de la ZEE en cada nivel de gobierno5: Actualmente son ocho los gobiernos regionales que han concluido sus procesos de Zonicacin Ecolgica Econmica y cuentan con la aprobacin del Ministerio del Ambiente. Estos son: Amazonas, Madre de Dios, Cusco, Callao, Cajamarca, San Martn, Piura y Ayacucho. En todas las dems regiones tambin existen avances.

ENTIDADES COMPETENTES (ENTES QUE APRUEBAN)

ZEE NACIONAL ZEE REGIONAL ZEE PROVINCIAL ZEE DISTRITAL ZEE MULTI REGIONAL ZEE MULTI PROVINCIAL O MULTIDISTRITAL PCM por DS Por el GR, por Ordenanza Regional Por la Municipalidad provincial o distrital, mediante Ordenanza GRs involucrados Municipios involucrados con conformidad dl GR del desarrollo GRs i

5. Fuente: Presentacin del Ministerio de Agricultura por Luis Limachi Huallpa. Zonicacin Ecolgica y Econmica ZEE. Lima, 18 de abril del 2012. Disponible en: http:// dgs.minag.gob.pe/rls/pdf/actividad2/zee_luis_llimachi.pdf

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LA EXPERIENCIA DE ESTOS GOBIERNOS REGIONALES HA PERMITIDO OBTENER ALGUNAS LECCIONES QUE QUEREMOS COMPARTIR

La primera es que la ZEE es un proceso que puede demorar bastante tiempo. En Cajamarca, este se inici en el 2007 y recin se culmin en el 2012, tomo 5 aos. Es necesario mantener el compromiso incluso si cambian las autoridades regionales. Para esto, el rol de la sociedad civil es muy importante. Una segunda leccin es que no todos los procedimientos estn claros en el marco legal, por lo tanto, es muy til aprovechar la experiencia de otros procesos. Un obstculo importante que se encontr en todos los casos fue la dicultad de encontrar especialistas en el tema y los recursos nancieros limitados. Finalmente, es importante mencionar la experiencia de Cajamarca, donde la participacin de la empresa minera comenz siendo activa, pero luego present objeciones tratando de suspender el proceso a travs de solicitudes en el gobierno regional y en Lima. En este sentido, es muy importante hacer esfuerzos por mantener el dilogo con todos los sectores que participan continuamente.

A manera de balance podemos sealar que las experiencias fueron valiosas por la informacin generada y sistematizada que est sirviendo a otros gobiernos regionales, no solo en los procesos de ordenamiento territorial, sino en todas sus actividades. Adems, los procesos fueron participativos, lo que le da legitimidad a los instrumentos de ZEE.

3. La transparencia y la vigilancia
La participacin de la sociedad civil tanto en los procesos de toma de decisiones sobre la gestin de los recursos naturales como en el monitoreo del uso de la renta generada por estos recursos es muy importante para que estos benecien a la poblacin local y para evitar la corrupcin. En el Per existen distintos mecanismos para que las y los ciudadanos participen y den su opinin desde que se presenta el Estudio de Impacto Ambiental, hasta el monitoreo de las obras ejecutadas con los recursos del canon. Para poner a disposicin de las y los ciudadanos, todos los datos necesarios para que participen de manera informada, distintas instituciones han creado portales web amigables que usan herramientas como los mapas interactivos y que son accesibles en todo el territorio nacional. En estas web pueden acceder para recabar informacin sobre la gestin de las empresas extractivas y el rol y desempeo de los gobiernos regionales y locales.

a continuacin presentaremos dos de ellos:

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a. Mapas de concesiones del Grupo Propuesta Ciudadana

Con el objetivo de democratizar la informacin acerca de las concesiones mineras y los lotes de hidrocarburos existentes en el territorio, el Grupo Propuesta Ciudadana cre el portal Concesiones mineras y petroleras al cual se puede acceder a travs del siguiente link en su pgina web institucional www.propuestaciudadana.org.pe Esta web ofrece un mapa interactivo en el cual se pueden elegir distintos tipos de informacin o capas como comunidades nativas, lagos, ros, lotes petroleros, concesiones mineras, entre otras y ver cmo se superponen en el territorio.

Elegir las capas que se quieren ver en el mapa

Marcar VER MAPA para actualizar

Para ir a una regin o provincia se puede hacer click sobre el mapa o buscarlo en la lista que se despliega donde indica la echa.

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En los lotes petroleros y en las concesiones mineras se pueden ver cuadros con la informacin detallada del titular, ubicacin, vigencia, entre otros. Para ver este cuadro se debe activar la opcin de VER DATOS y hacer click sobre el lote o concesin.

Finalmente, el sistema de mapas ofrece tambin reportes resumidos sobre las concesiones y tambin sobre el canon y regalas en 10 regiones con informacin a nivel regional, provincial y distrital. Para acceder hay que entrar a la pestaa Ver Mapa Interactivo en la parte superior derecha y hacer click sobre la regin de inters.

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b. Portal web de INFOBRAS

La Contralora General de la Repblica, con el apoyo de la GIZ, ha creado el portal INFOBRAS. En este portal, las entidades pblicas pueden registrar las obras pblicas en ejecucin y sus avances. Los ciudadanos y ciudadanas tambin pueden utilizar este portal para ver la informacin de las obras en el mapa del Per. La utilidad de este sistema para la participacin ciudadana est en que no solo se puede ver la cantidad de obras que se tiene en ejecucin y el monto de inversin destinado a ellas, sino que se pueden encontrar datos del avance de la obra, ver fotos de este avance y ver quines son los contratistas o si es de ejecucin directa. De esta manera, las y los ciudadanos pueden vericar las obras en su localidad, saber quin la est ejecutando e ir a la autoridad relevante si hay alguna irregularidad. En el sistema se pueden dejar comentarios. Como este sistema se enfoca en obras especcas, puede ser muy til para los comits de vigilancia de obras. Para acceder a esta informacin se debe hacer click en el mapa del Per de la esquina superior derecha.

Al entrar a esta seccin se puede hacer click en el mapa de la izquierda sobre la regin y luego la provincia de inters. A la derecha hay un mapa satelital donde se ven las obras que se pueden revisar. Al hacer

click sobre los puntos de las obras se puede ver el nombre de la obra y luego hay que entrar a ver cha como se seala abajo.

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Ah, se despliega un cuadro como el que se muestra abajo, donde se ve la ubicacin geogrca, fotos de la obra, una lnea de tiempo del avance, informacin nanciera, etc.

35

Organizado por:

Con el apoyo de:

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