O Modelo Brasileiro de Telecomunicações Aspectos Concorrenciais e Regulatório

O Modelo Brasileiro de Telecomunicaes: Aspectos Concorrenciais e Regulatrios1
Equipe Tcnica da Seae2 Claudio Monteiro Considera Francisco de Assis Leme Franco Marcelo Barbosa Saintive Cleveland Prates Teixeira Maurcio Cando Pinheiro Ricardo Kalil Moraes Pricilla Maria Santana Danielle Pinho Soares
Agosto / 2002
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Este documento expressa as opinies pessoais dos autores e no reflete as posies oficiais da Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE. 2 Este trabalho, realizado ao longo do primeiro semestre de 2002, contou com a participao de servidores da Seae das reas de regulao, acompanhamento de mercados e defesa da concorrncia, relacionados a seguir: Claudio Monteiro Considera (Secretrio de Acompanhamento Econmico), Francisco de Assis Leme Franco (Secretrio-Adjunto), Marcelo Barbosa Saintive (Secretrio-Adjunto), Cleveland Prates Teixeira ( Ex-Secretrio-Adjunto, atualmente Conselheiro do CADE), Maurcio Cando Pinheiro (Coordenador-Geral de Servios Pblicos e Infra-estrutura), Ricardo Kalil Moraes (Coordenador/COGSI), Pricilla Maria Santana (Ex-Coordenadora-Geral de Servios Pblicos e Infra-estrutura), Danielle Pinho Soares (Ex-Assistente/COGSI). E-mail para contato: seae@fazenda.gov.br. Esplanada dos Ministrios, Bloco P, Sala 309, 70048-900, Braslia DF. Tel: (61) 412-2372. Fax: (61) 412-1764.
SEAE/MF Documento de Trabalho n 18 _____________________________________________________________________________________________________________________
Resumo
Passados alguns anos do incio da reforma empreendida no modelo brasileiro de telecomunicaes, este trabalho busca avaliar os resultados das mudanas empreendidas no setor. Aps o fim da fase de transio, esto sendo eliminadas uma srie de restries territoriais e mercadolgicas atuao das empresas de telefonia fixa e mvel. Desse modo, a partir da estrutura atual do setor e da experincia internacional, procura-se analisar os provveis impactos dessas medidas em termos concorrenciais e identificar os maiores desafios e questes que devem ser abordados pelos reguladores nos prximos anos. So abordadas questes como interconexo, verticalizao e escolha de padres tecnolgicos. Nota-se que o carter parcial da ciso vertical entre servios locais e de longadistncia empreendida no modelo brasileiro manteve os incentivos para a prtica de condutas anticompetitivas. Esse incentivo tende a ser aumentado com a liberao da entrada das incumbentes locais no mercado de longa-distncia inter-regional. Desse modo, caberia ao regulador monitorar e prevenir tais prticas, garantindo o livre acesso s redes locais em bases no discriminatrias. Nesse sentido, mostra-se importante a desvinculao dos diversos componentes dessas redes e a manuteno de preos de acesso adequados. Com respeito a escolha de padres tecnolgicos, o regulador deve procurar garantir a interconectividade e interoperabilidade entre as diversas redes, tecnologias, servios e aplicaes. Por fim, em um contexto no qual as empresas buscam, atravs de alianas, fuses e aquisies, (re)compor a estrutura verticalizada da indstria, seria bastante saudvel uma maior aproximao entre o regulador e a SEAE, SDE e CADE, dada a experincia desses rgos em questes envolvendo defesa da concorrncia e controle de fuses e aquisies.
1. INTRODUO O objetivo deste trabalho fazer um balano da reestruturao empreendida no setor de telecomunicaes no Brasil, tendo como foco central a anlise de questes concorrenciais, em particular a capacidade do modelo em promover concorrncia nos diversos segmentos de telefonia. Dessa forma, na seo 2 faz-se um breve histrico da reforma do setor. So descritas, em linhas gerais, as mudanas ocorridas no aparato regulatrio, delineando o arcabouo criado para garantir a emergncia de concorrncia nos diversos segmentos do setor e as mudanas institucionais previstas para os prximos anos. So apresentados tambm os resultados, em termos de concorrncia, dos primeiros anos de implantao do novo modelo de telecomunicaes brasileiro. Basicamente, so analisadas as participaes de mercado de cada empresa e feitas algumas inferncias iniciais. O leitor com algum conhecimento da reforma brasileira no setor e do funcionamento do aparato regulatrio construdo para as telecomunicaes, poder suprimir a leitura de algumas partes da seo 2, sem maiores prejuzos ao entendimentos das demais sees. Por sua vez, na seo 3 so apontados e analisados com maior profundidade os resultados iniciais do modelo em termos de concorrncia (e as caractersticas do modelo que possivelmente geraram tais resultados). Questes concorrenciais relevantes a serem abordadas pelos reguladores nos prximos anos, como verticalizao, acesso s redes locais, interconexo e padres tecnolgicos, bem como suas implicaes para a concorrncia, sero analisadas nessa seo 3 .
2. BREVE HISTRICO O objetivo desta seo apresentar uma pequena sntese da evoluo do marco regulatrio do setor de telecomunicaes no Brasil. A partir da criao do Sistema Telebras, e partindo-se de uma estrutura estatal monopolista, nota-se que foi introduzido um modelo regulatrio baseado na concorrncia entre os operadores de telefonia fixa e mvel (e entre os diferentes servios), bem como em objetivos de universalizao.
2.1.
Sistema Brasileiro de Telecomunicaes S.A - Telebras
O Sistema Brasileiro de Telecomunicaes S.A. Telebras foi criado em 1972 e, at a dcada de noventa, era responsvel pela prestao de todos os servios de telecomunicaes, inclusive telefonia fixa, celular e servios de valor adicionado (SVAs). O Sistema era operado atravs de uma empresa holding, formada por 26 operadoras estaduais e uma operadora de telecomunicaes de longa-distncia, nacional e internacional (Embratel), sendo que as operadoras estaduais prestavam tanto servios de comunicaes fixas quanto mveis. Entretanto, dado que a capacidade de investimentos da Telebras no era suficiente para atender crescente demanda por cobertura, linhas e servios, era necessria a substituio do modelo vigente, considerado obsoleto diante das mudanas decorrentes da globalizao de
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Esta trabalho se utiliza de diversas expresses e termos tcnicos (econmicos ou relativos telecomunicaes). Para facilitar a leitura e o entendimento do texto, optou-se por, alm de colocar a definio de alguns desses termos ao longo do trabalho, reunir todas em um glossrio no final do documento.
produtos e servios dos anos 90. Assim, seguindo a tendncia mundial, desencadeou-se no Brasil um programa de desregulamentao do setor de telecomunicaes, incluindo comunicaes mveis.
2.2.
A Reestruturao do Setor
A reestruturao do setor de telecomunicaes no Brasil envolveu uma profunda reforma do aparato legal que o regulava. O trao fundamental da reestruturao foi a transformao do monoplio pblico, provedor de servios de telecomunicaes, em um novo sistema de concesso pblica a operadores privados, fundado na competio e orientado para o crescimento da universalizao dos servios [NOVAES (2000)]. A Lei Geral das Telecomunicaes (Lei n. 9.472 - LGT), base regulatria do setor, foi aprovada pelo Congresso Nacional em julho de 1997. Nesse mesmo ano, foi criada a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL, tendo sido tambm definidas as diretrizes para a privatizao do Sistema Telebras. Em linhas gerais, a inteno da LGT era garantir a universalizao dos servios, estimular a concorrncia 4 e o desenvolvimento tecnolgico. A partir das diretrizes da LGT e de sua instituio, a ANATEL tratou da elaborao e detalhamento do marco regulatrio do setor, objetivando estabelecer algumas normas antes da privatizao do Sistema Telebras: (i) definio do Plano Geral de Outorgas, j previsto no art. 84 da LGT e aprovado pelo Decreto n. 2.534, de 2 de abril de 1998, que dividiu o territrio nacional em 3 reas nas quais atuariam as empresas vencedoras dos leiles de privatizao da telefonia fixa; (ii) fixao do Plano Geral de Universalizao do Servio de Telecomunicaes (previso legal: art. 18, inciso III da LGT; institudo pelo Decreto n. 2.592, de 15 de maio de 1998), estabelecendo metas a serem seguidas pelas empresas de telefonia fixa atuantes sob regime pblico. Estas metas envolvem, entre outros itens, o nmero de telefones instalados, a quantidade de telefones pblicos a ser disponibilizada, os prazos para atender aos clientes que solicitam linhas fixas, prover servios de emergncia e priorizar atendimento a escolas e instituies de sade e deficientes; (iii) definio do Plano de Metas de Qualidade e, com base nisso, os Contratos de Concesso; (iv) definio de que a Embratel, mesmo aps privatizada, atuaria em ligaes de longadistncia em todo o territrio nacional; (v) definio de que cada uma das empresas de telefonia fixa atuantes nas 3 regies sofreria posteriormente a concorrncia de uma empresa espelho, o mesmo valendo para a Embratel.
Nesse contexto, foi implementada a privatizao do Sistema Telebras, sendo vendida parte do sistema brasileiro de telecomunicaes, constituda por trs holdings de telefonia fixa, uma de longa-distncia e oito de telefonia celular.
Por exemplo, vedou-se aos novos acionistas controladores a incorporao ou fuso de empresas de telefonia fixa com empresas de telefonia mvel (art. 194). A inteno da ANATEL era impedir que uma empresa, simultaneamente, controlasse a rede fixa bsica e uma empresa celular pudesse discriminar o concorrente em favor de sua prpria empresa [NOVAES (2000)]. Outra preocupao da LGT (art. 103) foi evitar a prtica de subsdios cruzados [No entanto, o art. 81, pargrafo nico, admitiu, excepcionalmente, a cobrana de subsdios cruzados com o objetivo de assegurar as metas de universalizao e enquanto no fosse criado o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST)].
2.2.1. Segmento de Telefonia Fixa No que se refere aos servios de telefonia fixa, a ciso do Sistema Telebras deu origem a quatro empresas de Servio Telefnico Fixo Comutado STFC5 . Inicialmente, a cada uma dessas empresas foi associada uma regio de atuao, de acordo com a Tabela 1. Tabela 1: Telefonia Fixa Incumbentes e Regies de Atuao Regio I Tele Regional Tele Norte Leste rea Geogrfica Rio de Janeiro, Minas Gerais, Esprito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau, Maranho, Par, Amap, Amazonas e Roraima Distrito Federal, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins, Rondnia e Acre So Paulo Nacional
II III IV
Fonte: ANATEL
Tele Centro Sul Telesp Embratel
A princpio, no que tange aos STFC, as empresas responsveis pelas regies I, II e III estariam restritas prestao de servios locais e de longa-distncia dentro de suas regies. Por sua vez, a Embratel poderia atuar somente na prestao de servios de longa-distncia e internacionais. Alm disso, para cada uma das empresas de telefonia fixa resultantes da ciso do Sistema Telebras (denominadas firmas incumbentes) deveria haver uma concorrente (denominadas firmas entrantes ou empresas-espelho)6 . Uma das principais motivaes para a ciso horizontal do Sistema Telebras repousa sobre o argumento de competio por padro 7 . De maneira geral, existe uma forte assimetria informacional entre o regulador e o regulado, na medida em que este ltimo possui maior conhecimento de suas informaes privadas (custos, por exemplo) do que o regulador. Uma vez que o regulador no tem acesso adequado a todas informaes dos agentes, a idia da competio por padro resolver este problema atravs de incentivos baseados na performance relativa dos regulados, e no na performance individual de cada um deles. O regulador busca monitorar cada agente utilizando o desempenho dos demais agentes como sinalizadores dos valores das informaes privadas no observveis de cada empresa regulada. Adicionalmente, tem-se o argumento da competio potencial: quanto mais profunda a ciso horizontal do Sistema Telebras, maior o nmero de empresas de telefonia operando no pas e, em cada regio, maiores sero as presses concorrenciais decorrentes de potenciais entrantes advindos de outras regies (o argumento tambm valeria para diferentes segmentos de telefonia). No entanto, esse argumento somente valido a partir de 2002, quando comearo a ser eliminadas as restries para a entrada das empresas em diversos segmentos e regies (ver Tabela 2) [MATTOS (2001)].
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Servio Telefnico Fixo Comutado o servio de telecomunicaes que, por meio de transmisso de voz e de outros sinais, destina-se comunicao entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia. So modalidades do Servio Telefnico Fixo Comutado destinado ao uso do pblico em geral: o servio local, o servio de longa-distncia nacional e o servio de longa-distncia internacional (Regulamento do Servio Telefnico Fixo Comutado, aprovado pela Resoluo ANATEL n. 85/1998). 6 As autorizaes para a explorao do STFC das empresas-espelho foram licitadas em 1999. 7 Trata-se da traduo literal do termo yardstick competition.
Tabela 2: Cronograma de Mudanas no Setor Telecomunicaes (Brasil) Segmento Telefonia Fixa Local Telefonia Fixa Longa Distncia (Intra-regio) Telefonia Fixa Longa Distncia (Inter-regio) Telefonia Fixa Longa Distncia Internacional 1999 2000 2001 Duoplio regional (concessionrias e a empresa-espelho local) Concorrncia entre a concessionria local, a empresa-espelho local, a Embratel e sua empresa-espelho Duoplio entre a Embratel e sua empresa-espelho Duoplio entre a Embratel e sua empresa-espelho Duoplio regional (operadora s das bandas A e B) Autorizada a livre entrada para servios PCS (salvo na rea 8)**** 2002 2003* 2004**
Autorizada a livre entrada em qualquer segmento ou tipo de servio (ser permitida a entrada das concessionrias e das empresasespelho se as metas estabelecidas para todas as empresas que atuam em suas regies forem cumpridas antecipadamente)
Telefonia Mvel
Outros servios***
Competitivo
* A partir de 2003, ser permitida a entrada das autorizadas em qualquer segmento de mercado ou servios, desde que sejam cumpridas todas as obrigaes de atendimento e expanso previstas nos contratos. ** A partir de 2004, ser permitida a entrada das concessionrias em qualquer segmento de mercado ou servios, exceto TV a cabo, mediante a obrigatoriedade de constituio de subsidirias, desde que sejam cumpridas todas as obrigaes de atendimento e expanso previstas nos contratos. *** Servios de valor adicionado. **** Embora o marco regulatrio tivesse previsto a entrada do SMP para 2000, o atraso na licitao das bandas C,D e E acarretou sua postergao para o ano de 2002. Fonte: Adaptado de PIRES (1999: 69)
Previu-se ainda que, no que diz respeito s regies I, II e III, uma mesma empresa poderia deter autorizaes em mais de uma regio. Porm, uma mesma empresa no poderia deter autorizao simultnea para a regio IV e qualquer uma das outras regies. Alm disso, h expressa vedao para que empresas derivadas do processo de reestruturao da Telebras participem da licitao das empresas-espelho. Ademais, o marco regulatrio previu limites para a participao de empresas ou pessoas naturais no leilo das empresas-espelho. Empresas ou pessoas naturais que detivessem participao igual ou superior a 5% do capital votante das empresas incumbentes no poderiam deter nenhuma parcela do capital com direito a voto, nem mais de 20% do capital sem direito a voto das empresas-espelho. Desse modo, na fase de transio (at 2002), estavam previstos duoplios temporrios na prestao dos servios de telecomunicaes. Exceo foi feita para os servios de longa-distncia prestados dentro das regies I, II e III (longa-distncia intra-regional). A Tabela 3 mostra a estrutura de mercado prevista pelo PGO at 2002.
Tabela 3: Estrutura de Mercado da Telefonia Fixa Fase de Transio at 2002 Servio Local L.D. Intraregional L.D. Interregional L.D. Internacional Concessionrias Locais X X Entrantes Locais X X Embratel Intelig Observao Duoplio 4 competidores Duoplio Duoplio
X X X
X X X
L.D. Longa Distncia
Aps essa data haveria uma maior abertura concorrncia, inclusive com a diversificao de servios, podendo as operadoras celulares tambm proverem servios de STFC. Nesse sentido, para 2002, o modelo de regulao estabelece a possibilidade de as operadoras de telefonia fixa (concessionrias) que anteciparem suas respectivas metas de universalizao diversificarem seus servios e rea de prestao dos mesmos. O art. 10, 1 e 2, do Decreto n. 2.584, de 2 de abril de 1998, assegura que, a partir de 31 de dezembro de 2002, deixar de existir qualquer limite para o nmero de agentes habilitados prestao dos servios de telefonia fixa destinado ao pblico em geral. Esse mesmo dispositivo, contudo, fixa a antecipao daquele marco temporal, para 31 de dezembro de 2001, para todas as operadoras que anteciparem o cumprimento das metas de universalizao (ver Tabela 2) 8 . A principal motivao econmica para que, na fase de transio para a concorrncia, fossem estabelecidos duoplios e vedada a entrada de novas firmas, parece ter sido evitar as perdas relacionadas entrada via duplicao ineficiente de infra-estrutura. Esse argumento baseou-se na hiptese de que as telecomunicaes se configuram como monoplios (ou duoplios) naturais, hiptese bastante discutvel, principalmente na telefonia de longa-distncia. Nesse sentido, a experincia internacional mostra que, em termos de concorrncia, os resultados do estabelecimento temporrio de duoplios na prestao de servios de telefonia no se mostraram positivos. No Reino Unido, nos sete anos em que vigorou a estrutura duopolstica, no se verificou o acirramento da concorrncia, nem tampouco incrementos significativos de produtividade. No mnimo, a liberdade de entrada de novas empresas traz consigo eficincias que no podem ser desprezadas. possvel que esses ganhos de eficincia sejam maiores do que as ineficincias relacionadas duplicao de infra-estrutura [MATTOS (2001: 144)] 9 . Alm disso, percebe-se certa assimetria entre incumbentes e entrantes, na medida em que a estas ltimas estariam associados menos obrigaes, no que diz respeito a restries e metas a serem cumpridas. A suposta racionalidade dessa estratgia adotada pela ANATEL seria atenuar a vantagem competitiva 10 das empresas j estabelecidas para promover a concorrncia [MATTOS (2001: 145)].
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Verificou-se um relevante aporte de recursos por parte das empresas de telefonia fixa, capacitando-as antecipao de suas respectivas metas de universalizao. Atualmente, as empresas Telefnica e Telemar apresentaram relatrio de cumprimento de metas ANATEL, solicitando autorizao para o exerccio de outras atividades de telecomunicaes, como a proviso de servios de telefonia fixa em outras reas de concesso, de telefonia celular, TV por assinatura e acesso Internet. No caso da Telefnica, a antecipao das metas de universalizao j foi homologada pela Agncia e, desde 24 de abril de 2002, essa empresa encontra-se autorizada a prestar servios de telefonia fixa e de longa-distncia em outras regies. A Telemar, por seu turno, est aguardando a homologao de suas metas. 9 Existiriam tambm motivaes para manuteno de duoplios relacionadas com aumento das receitas com a privatizao das empresas de telefonia. De acordo com MATTOS (2001), essa parece ser a motivao no caso brasileiro. 10 Nesse caso, a maior vantagem competitiva das incumbentes o fato de j possurem infra-estrutura.
A primeira assimetria relaciona-se com o regime de explorao dos servios. Por estarem prestando servio sob o regime pblico, as incumbentes esto sujeitas ao controle de tarifas e metas de universalizao 11 , ao passo que a segunda assimetria refere-se definio da rea de atuao. As incumbentes locais 12 de telefonia fixa somente podem atuar dentro dos limites de suas regies, pelo menos na fase de transio. A terceira relaciona-se ao critrio de autorizao para expanso das atividades. Foram estabelecidos perodos de transio diferenciados para incumbentes (2004) e entrantes (2003). Tambm vedada s incumbentes a aquisio de companhias de TV a cabo (e viceversa), potenciais competidores na prestao de servios de telecomunicaes. Por fim, a quinta assimetria refere-se restrio ao uso de tecnologias: as incumbentes foram proibidas de utilizar tecnologias de acesso sem fio 13 at 2001. A despeito da assimetria de regulao entre entrantes e incumbentes buscar atenuar as vantagens competitivas dessas ltimas, no existe consenso de que, necessariamente, essas medidas tragam efeitos positivos em termos de concorrncia. Essas medidas podem reduzir, ao invs de aumentar, a contestabilidade dos mercados. A criao de metas de universalizao (e o incentivo para sua antecipao), embora amplie a cobertura dos servios de telefonia, pode ter efeitos indesejveis em termos de concorrncia. A racionalidade em se exigir metas de universalizao fazer com que as incumbentes tenham que disponibilizar esforos e recursos em reas menos lucrativas, atraindo e facilitando a entrada de novas empresas nos segmentos mais lucrativos 14 . Partindo da premissa de que os servios prestados pelas entrantes e incumbentes so substitutos estratgicos 15 , tem-se que a definio pela ANATEL de quantidades mnimas pode, ao contrrio da inteno do regulador, desestimular a entrada de novas empresas [MATTOS (2001: 147-153)]. A explicao para este resultado bastante intuitiva e semelhante ao argumento da construo de barreiras entrada pela manuteno de capacidade ociosa: ao fixar um valor mnimo exgeno para a quantidade ofertada pela firma j estabelecida, o regulador indiretamente est restringindo o conjunto de possveis quantidades a serem ofertadas pela entrante. A restrio na adoo de tecnologias pela incumbente, embora facilite a entrada de novas firmas, tende a faz-lo via aumento dos custos para todos os consumidores, fato indesejvel do ponto de vista do bem-estar econmico [MATTOS (2001: 157-166)]. Por sua vez, a proibio de aquisies de empresas de TV a cabo por incumbentes tambm aumenta o potencial de entrada de novas firmas. As redes das operadoras de TV a cabo podem ser adaptadas para a prestao de servios de telefonia. Ao proibir operaes envolvendo empresas de TV a cabo e incumbentes, preserva-se potenciais entrantes nos diversos segmentos da telefonia fixa. Na verdade essa assimetria mistura argumentos de facilitao de entrada e competio potencial. No entanto, talvez fosse mais adequado analisar caso a caso essas operaes, ao invs de proibi-las per se. Por exemplo, em localidades em que existem diversas operadoras de TV a cabo, a fuso de uma destas empresa com a incumbente local no geraria maiores impactos concorrenciais. Percebe-se com esse exemplo a vantagem da utilizao da regra da razo e de critrios convencionalmente
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As entrantes tambm esto sujeitas a tetos de preos e metas de universalizao, muito emboras estas restries sejam mais flexveis do que aquelas impostas s incumbentes. 12 Deste ponto em diante, o termo incumbente local ser utilizado como sinnimo de incumbente local de telefonia fixa. 13 Wireless Local Loop WLL. Mais detalhes ver Anexo II. 14 Essa prtica conhecida por cream-skimming. 15 A afirmao de que os servios prestados pelas entrantes e incumbentes so substitutos estratgicos implica que a quantidade ofertada pela entrante (q e ) reage negativamente a quantidade ofertada pela incumbente (q i), isto : q e / q i 0.
adotados na anlise de fuses e aquisies. A simples proibio de operaes envolvendo empresas de TV a cabo e incumbentes pode impedir operaes entre companhias dos segmentos de telefonia e TV a cabo com potencial pr-competitivo ou geradoras de eficincias [MATTOS (2001: 166-168)]. No que diz respeito experincia brasileira, tem-se que, especialmente nos mercados locais, no parece ter emergido concorrncia. No Brasil, as incumbentes praticamente detm o grande parte da infra-estrutura local e so responsveis por 99% do trfego das ligaes locais (ver Tabelas 4 e 5). Esse quadro pode ser um indicativo de que a poltica de duoplio e as assimetrias regulatrias contriburam para inibir a atuao das entrantes. Tabela 4: Telefonia Fixa Local Estrutura de Mercado* Empresas Incumbente** Empresa Espelho*** Total
* Participaes relativas ao total de minutos. Fonte: EMBRATEL & INTELIG (2002)
Regio I 99% 1% 100%
Regio II 99% 1% 100%
Regio III 99% 1% 100%
Tabela 5: Acessos Fixos Instalados Regio I Operadora Telemar CTBC (MG) Vsper Brasil Telecom CTBC (MS) CTBC (GO) Sercomtel GVT Telesp CTBC (SP) Vsper Participao 82% 3% 15% 90,4% 0,1% 0,4% 1,4% 7,7% 90% 2% 8%
II
III
Fonte: ANATEL
As entrantes tm focado seus esforos em nichos de mercado, em especial no mercado corporativo e aqueles de maior rentabilidade. O trecho transcrito a seguir, que reflete a estratgia da Telefnica, ilustra bem essa afirmao: Fernando Xavier [presidente da Telefnica] disse que a Telefnica est buscando projetos que lhe permitam atender a teledensidade exigida pela ANATEL para as empresas que vo comear a prestar o servio local fora de suas reas de concesso. A concessionria paulista ter que atender entre 30 e 35 cidades nas reas da Telemar e da Brasil Telecom (regies 1 e 2). O foco da empresa, porm, ser mesmo o mercado corporativo. [BATISTA (2002)]
Por outro lado, percebe-se que, para grande parcela dos pases 16 , ainda no h competio significativa nos mercados locais de telefonia fixa, seja na prestao de servios ao usurio, seja no fornecimento de acesso e interconexo. Mesmo no modelo norte-americano, paradigma e influncia para vrias reformas no setor, percebe-se que a competio nos mercados locais ainda no se estabeleceu de forma plena 17 . Na verdade, o papel das mudanas tecnolgicas na promoo de competio nos mercados locais foi claramente superestimado. Nos Estados Unidos, a entrada de empresas de TV a cabo e utilizao de acessos locais sem fio ainda no foram capazes de viabilizar concorrncia mais acirrada na maioria dos mercados locais 18 . No que tange aos servios de longa-distncia, percebe-se que, comparados aos servios locais, houve a emergncia de competio. Dentro das regies I, II e III, tem-se que aparentemente o modelo implementado (oligoplio com quatro empresas) garantiu a emergncia de concorrncia (ver Tabela 6). Note-se, entretanto, que como no caso da telefonia fixa local, a pequena participao das empresas-espelho pode significar que a polticas de duoplio e regulao assimtrica podem estar inibindo a atuao das firmas entrantes. Alm disso, a vantagem das incumbentes locais pode estar escondendo a emergncia de prticas restritivas verticais. Essas questes, em especial a questo vertical, sero melhor exploradas na seo 3. Tabela 6: Telefonia Fixa Intra-regional Estrutura de Mercado Empresas Embratel Intelig Telemar Brasil Telecom Telefnica Total
Fonte: EMBRATEL & INTELIG (2002)
Regio I 37% 5% 58% 100%
Regio II 21% 5% 74% 100%
Regio III 21% 5% 74% 100%
Mesmo com a poltica de duoplio, tem-se que, nos servios de longa-distncia (interregional e internacional), a Intelig, baseada em uma poltica agressiva de tarifas, conseguiu capturar cerca de 20% do mercado (ver Tabela 7). Esse resultado parece indicar o maior potencial competitivo dos mercados de longa-distncia em comparao com os mercados locais. Tabela 7: Telefonia (Longa-Distncia e Transmisso de Dados) Participaes de Mercado Longa-Distncia Longa-Distncia Empresas Dados Inter-regional* Internacional* Embratel 41% 80% 75% Intelig e Outras 59% 20% 25% Total 100% 100% 100%
* Participaes relativas ao total de minutos.
Por fim, com relao aos servios de transmisso de dados, estima-se que, atualmente, a Embratel detenha cerca de 41% de participao de mercado (ver Tabela 7). Ainda que seja proprietria de extensa rede de infra-estrutura dispersa em todo o territrio nacional, nesse nicho que vem sofrendo maior competio. Quanto ao trfego de Internet no Brasil, hoje, cerca
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A esse respeito ver PIRES (1999), ROSSTON & TEECE (1995) e GRIEVE & LEVIN (1995). Em junho de 2001, as entrantes respondiam por 9% dos acessos fixos locais. Alm disso, em 2000, as receitas dos entrantes correspondiam a 8,9% do total das receitas conseguidas com a prestao de servios locais. [FCC (2002a)] 18 Para o ano de 2001, menos de 1% dos acessos foram feitos atravs de tecnologia sem fio nos Estados Unidos [FCC (2002a)].
de 85% deste passa pela rede da Embratel. Embora a Embratel tenha sempre focalizado sua ateno no mercado corporativo, o aumento da concorrncia no segmento de transmisso de dados provocou uma mudana de estratgia da empresa, fazendo com que esta tambm ampliasse sua base de atendimento de forma a incorporar as pequenas e mdias empresas. O segmento de transmisso de dados, em especial para clientes corporativos, mostrou forte potencial competitivo.
2.2.2. Segmento de Telefonia Mvel O processo de introduo dos servios de telefonia mvel no Brasil teve incio no final dos anos 80. Em 1988, foi baixado o Decreto n. 96.618, de 31 de agosto, que definiu a telefonia mvel como servio pblico restrito, abrindo precedentes para a explorao privada desse servio sem, no entanto, impedir que as operadoras estatais de telecomunicaes o explorassem. Em 1996, foi elaborado o regulamento do Servio Mvel Celular (SMC), definindo a competncia da ANATEL para baixar normas referentes a este servio. Ainda nesse ano, foi aprovada a Norma Geral de Telecomunicaes NGT N. 20/96 Servio Mvel Celular, que regulava as condies gerais para a prestao do SMC. Por fim, em 1999, as operadoras de celulares assinaram Protocolo de Compromisso para Acompanhamento da Prestao do Servio Mvel Celular, instrumento mediante o qual a ANATEL estipulou indicadores e metas de qualidade que deveriam ser observadas pelas prestadoras de servio celular. Com a ciso do Sistema Telebras o pas foi dividido em dez reas, tendo sido delimitado para cada rea duas faixas de freqncias, denominadas banda A e banda B. Na banda A, ficaram as empresas do Sistema Telebras (incumbentes) e na banda B as novas operadoras (entrantes). Aps a licitao para o uso da banda B, cujos contratos foram assinados entre junho de 1997 e abril de 1998, foi iniciada o processo de privatizao das operadoras do antigo Sistema Telebras (banda A). A Tabela 8 resume o resultado da reestruturao da telefonia mvel, indicando as reas e as empresas que adquiriram o direito de explor-las. Tabela 8: Mercados de Telefonia Mvel rea
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Estados
Regio Metropolitana de So Paulo Restante do Estado de So Paulo RJ e ES MG PR e SC RS GO, MT, MS, AC, RO, TO e DF AM, PA, RR, AP e MA BA e SE PI, CE, RN, PE, PB e AL
Banda A
Telesp Celular Telesp Celular e CTBC Celular Telefnica Celular Telemig Celular e CTBC Celular TIM Sul e Sercomtel Celular CRT Celular e CTMR Celular TCO e CTBC Celular Amaznia Celular Telefnica Celular TIM Nordeste BCP Tess ATL
Banda B
Maxitel Global Telecom Telet Americel Norte Brasil Telecom Maxitel BSE
Fonte: BNDES (2001)
A participao de mercado de cada operadora celular, considerando sua rea de concesso, pode ser vista na Tabela 9. Percebe-se que, quando comparada com a telefonia fixa local, as operadoras espelhos conseguiram conquistar parcela significativa de mercado (cerca de
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30%, em mdia). A entrada no mercado de telefonia mvel foi facilitada pelas caractersticas tecnolgicas do servio. Os investimentos incluem um montante menor de custos irrecuperveis 19 quando comparados aos servios de telefonia fixa. Alm disso, h uma maior liberdade de conduta das empresas, dada a flexibilidade do regime regulatrio privado, que rege esse servio como no-essencial [PIRES (1999: 65)]. Pode-se verificar que houve acirramento da concorrncia pela observao da reduo acentuada nos preos e diversificao dos servios [PIRES (1999: 66)]. Tabela 9: Telefonia Mvel Estrutura de Mercado reas 1 2 3 4 Operadora Telesp Celular BCP Telesp Celular CTBC Tess Telefnica ATL Telemig CTBC Maxitel TIM Sercomtel Global Telecom CRT CTMR Telet TCO CTBC Americel Amaznia NBT Telefnica Maxitel TIM BSE Incumbentes (Banda A) Entrantes (Banda B) Participao 63,01% 36,99% 61,59% 2,09% 36,22% 61,50% 38,50% 64,71% 7,42% 27,88% 71,13% 2,42% 26,45% 70,68% 1,61% 27,70% 78,52% 0,57% 20,91% 72,99% 27,01% 62,35% 37,65% 65,74% 34,26% 68,63% 31,36%
7 8 9 10 Mdia
Fonte: ANATEL
A principal modificao institucional prevista com relao aos servios de telefonia mvel a incluso do Servio Mvel Pessoal (SMP), que representaria um avano tecnolgico comparativamente ao Servio Mvel Celular (SMC), utilizado atualmente pelas operadoras das bandas A e B. A princpio, a entrada das operadoras de SMP tende a intensificar a concorrncia no segmento de telefonia mvel.
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Esses custos tambm so conhecidos como sunk costs. Tratam-se de custos que no podem ser recuperados quando a empresa decide sair do mercado. A extenso desses custos depende principalmente: (i) do grau de especificidade do uso do capital; (ii) da existncia de mercados para mquinas e equipamentos usados; (iii) da existncia de mercados para o aluguel de bens de capital; (iv) do volume de investimentos necessrios para garantir a distribuio do produto (gastos com promoo, publicidade e formao da rede de distribuidores).
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O sistema de telefonia celular utiliza-se de tecnologia baseadas em trs componentes: (i) unidade mvel do assinante; (ii) estao de rdio-base (ERB) e central de comutao e controle (CCC). A rea de cobertura do sistema composta por um determinado nmero de clulas, controladas por uma CCC. Cada clula inclui uma ERB, dotada de uma antena transceptora (irradiadora, receptora e distribuidora de sinais dos telefones mveis). Cada ERB est interligada CCC que monitora o diversas funes e realiza a tarifao dos servios [PIRES & PICCININI (1997: 20-21). Por sua vez, por operar com freqncias muito mais elevadas e clulas menores do que a telefonia celular comum, o SMP est sujeito a menos interferncias e fraudes mas, no entanto, seu alcance menor, limitando-se a comunicao entre usurios prximos entre si ou em ambientes fechados [PIRES & PICCININI (1997: 8)]. O SMP utiliza uma tecnologia diferente das utilizadas pelo SMC, correspondendo ao padro GSM (Global System for Mobile Communication) em vigor no mercado europeu. Esse padro opera em uma faixa de freqncia superior as utilizadas pelos sistemas CDMA 20 e TDMA 21 , utilizados no SMC, permitindo o fluxo de um maior volume de informaes e aumentando o potencial de oferta de servios diferenciados (podem prover servios de transmisso de voz e dados, fax, paging bidirecional e PBXs sem fio). Apesar de suas limitaes de alcance, devem se configurar como uma alternativa competitiva telefonia celular convencional. De acordo com as diretrizes do SMP, a prestao dos servios ser dividida em reas de registro, sendo cada rea equivalente a uma regio delimitada para definio da origem e destino das chamadas. Uma operadora tem em sua rea de concesso (rea que est autorizada a prestar o servio) vrias reas de registro, que so reas geogrficas contnuas. As reas de registro permitem que as operadoras completem chamadas regionais com tarifao de ligaes locais sem a necessidade de cdigo de seleo de prestadora. Dentro da mesma rea de registro (com o mesmo cdigo DDD), as ligaes pagaro tarifas locais. Mas fora da rea de registro, as chamadas sero tarifadas como ligaes de longa-distncia, sendo necessria a escolha da prestadora por parte do usurio. Coerente com o objetivo da ANATEL de incentivo ao desenvolvimento tecnolgico nesse setor e com a prtica de assimetria regulatria, os principais incentivos entrada ou migrao de empresas para esse sistema resumem-se em: (i) (ii) flexibilizao das restries concentrao e diversificao de mercados; e no prorrogao do prazo das concesses/autorizaes das operadoras que atualmente exploram o servio mvel celular.
Desse modo, caso no haja a migrao, os contratos de concesso existentes no sero renovados, havendo novo leilo para as reas do SMC que se encontrarem nessa posio. Com essa norma, a ANATEL pretende induzir as atuais operadoras do SMC a migrarem para o SMP. Outro incentivo migrao refere-se autorizao da ANATEL, para as firmas que migrarem, para prestarem servios de longa-distncia nacional e internacional, inclusive na telefonia fixa.
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CDMA: Code Division Multiple Access (Acesso Mltiplo por Diviso de Cdigo). Padro digital para telefonia celular, no qual todos os telefones mveis e todas as Estaes Radio-Base (ERBs) transmitem seus sinais ao mesmo tempo e nas mesmas freqncias portadoras. Cada um dos elementos do sistema (ERBs e assinantes) possui um longo cdigo binrio exclusivo para diferenciar um do outro no lado do receptor. O cdigo aplicado a cada um dos bits gerados por um assinante, por exemplo. CDMA o nome comercial da tecnologia do espalhamento espectral (spread spectrum) aplicada telefonia celular. 21 TDMA: Time - Division Multiple Access (Acesso Mltiplo por Diviso de Tempo). Padro digital de telefonia celular baseado em tecnologia na qual um mesmo canal usado por vrios usurios, um de cada vez. Em outras palavras, cada usurio tem a seu dispor toda a largura de banda do canal, durante um certo tempo.
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3.
ASPECTOS REGULATRIOS E CONCORRENCIAIS
Nesta seo pretende-se entender como essas mudanas, em especial no marco regulatrio, afetam a concorrncia e quais os possveis desdobramentos. Busca-se identificar os pontos positivos e negativos do atual desenho do setor e os desafios e possveis mudanas a serem implementadas.
3.1.
Fechamento de Mercado e Ciso Vertical
De acordo com REY & TIROLE (1997), o termo fechamento de mercado 22 se refere prtica, executada por uma firma dominante, de negar acesso adequado a qualquer insumo essencial23 para alguns usurios, com o objetivo de estender o seu poder de mercado de um segmento do mercado para o outro (potencialmente competitivo)24 . Nesse caso, essencialidade implicaria basicamente em trs assertivas: (i) o insumo indispensvel para um competidor (existente ou potencial); (ii) o insumo detido por uma (ou poucas) firmas dominantes; e (iii) o insumo no pode ser economicamente ou tecnicamente duplicado pelos competidores 25 . Nesse sentido, o fechamento de mercado poderia assumir diversas formas, desde a negativa em prover acesso at a discriminao de preos e o aumento dos custos dos rivais via cobrana de preos artificialmente altos pelo insumo 26 .
3.1.1. A Infra-estrutura Local como um Recurso Essencial Transpondo esses conceitos para o setor de telecomunicaes, percebe-se que a rede local claramente um insumo essencial para as empresas prestadoras de servios de telefonia fixa de longa-distncia e operadores de telefonia mvel. Em primeiro lugar, na grande maioria das vezes, a interconexo com as redes locais indispensvel para a prestao de servios de longadistncia. Quando o usurio A faz uma ligao de longa-distncia para B, uma operadora local transporta a chamada da residncia do usurio A at a linha de transmisso da operadora de longa-distncia, que por sua vez a entrega a uma outra operadora local27 , que transporta at a residncia de B (ver Figura 1). Embora j existam alternativas tecnolgicas para contornar as redes das operadoras locais, a sua aplicao se restringe a algumas regies (em geral, com maior concentrao de clientes corporativos ou com maior densidade populacional). Figura 1: Ligao de Longa-Distncia (Caracterizao Esquemtica)
A
Rede da Operadora Local Linha de Transmisso da Operadora de Longa Distncia
B
Rede da Operadora Local
22 23
O termo em ingls market foreclosure. Insumo essencial a traduo do termo essential facility. Deste ponto em diante os termos insumo essencial, recurso essencial e instalao essencial sero utilizados como sinnimos. 24 Para um breve resumo da literatura sobre foreclosure ver MATTOS (2001: 81-89) e HART & TIROLE (1990: 256-260). 25 Mais detalhes ver HAUSMAN & TARDIFF (1995: 534) , GRIEVE & LEVIN (1995: 686) e SAPPINGTON & WEISMAN (1996: 254-255). 26 Ver REY & TIROLE (1998: 1-3) para maiores detalhes. 27 Deste ponto em diante, o termo operadora local ser utilizado como sinnimo de operadora local de telefonia fixa. Analogamente, o termo operadora de longa-distncia ser utilizado como sinnimo de operadora de longa-distncia de servios telefonia fixa.
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Em segundo lugar, conforme salientado na seo 0, as concessionrias ainda possuem grande poder de mercado, respondendo por grande parte da infra-estrutura e da prestao de servios de carter local. Alm disso, tem-se que a duplicao de alguns componentes das redes locais mostra-se economicamente invivel na maioria das regies. Somente nas reas de maior densidade populacional ou com maior concentrao de clientes corporativos, o volume de trfego justificaria a construo de infra-estrutura local por parte das operadoras de longa-distncia 28 .
3.1.2. A Racionalidade da Ciso Vertical e a Experincia Norte-americana Durante muitos anos a indstria de telecomunicaes apresentou caractersticas que a transformava em um monoplio natural. A presena de significativas economias de escala e de escopo (em caso de atividade multiprodutora) em relao ao tamanho do mercado fazia com que este comportasse somente uma planta de escala mnima eficiente (com custo mdio mnimo de longo prazo). Durante muito tempo as telecomunicaes se caracterizaram pela presena de monoplios locais e/ou nacionais (na maioria dos pases explorados por empresas estatais fortemente verticalizadas) e, de fato, o conjunto de inovaes introduzidos nos anos 50 e 60 somente veio reproduzir e reforar as condies que davam origem a situao de monoplio natural (com a introduo de novas tecnologias que aumentavam a importncia das economias de escala e de escopo, bem como dos custos irrecuperveis). No entanto, a partir dos anos 70, a significativa mudana na direo do progresso tcnico comeou a alterar a estrutura do setor, rompendo com a idia de que a indstria de telecomunicaes seria um monoplio natural29 . As fibras pticas, a microeletrnica e o advento da telefonia sem fio permitiram o surgimento de novos servios e novas formas de se oferecer antigos servios, bem como diluram as fronteiras inter e intra-setoriais. Nesse sentido, no entendimento dos reguladores, a ento vigente estrutura monoltica e verticalmente integrada da indstria passou a no encontrar respaldo na teoria econmica e o foco da regulao, que era voltado para a atuao em mercados caracterizados pela presena de monoplios naturais, passou a se confrontar com o desafio de reestruturar a configurao do setor e regular mercados com forte potencial competitivo. Nessa atmosfera de mudanas comeou a ser implementada a reestruturao do setor de telecomunicaes norte-americano (que passou pelo desmembramento da AT&T e culminou com o Telecommunications Act de 1996) 30 . As mudanas implementadas foram motivadas basicamente por consideraes de carter vertical, muito semelhantes s levantadas at aqui nesta seo. A concorrncia em segmentos potencialmente competitivos (mercados de longadistncia, especialmente) estava sendo inviabilizada pelo poder de mercado de uma empresa verticalizada (AT&T) que detinha grande parte da infra-estrutura de redes locais e negava e/ou dificultava o acesso a este insumo essencial.
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Nos Estados Unidos, por exemplo, as entradas no mercado local tendem a se concentram nas reas mais populosas e na prestao de servios a clientes corporativos (em 2001, cerca de 55% dos clientes das entrantes nos mercados locais correspondiam a clientes corporativos, contra 23% das empresas estabelecidas) [FCC (2002a)]. 29 Para uma discusso mais aprofundada das condies necessrias para a ocorrncia de um afastamento da situao de monoplio natural, em especial no setor de telecomunicaes, ver VISCUSI, VERNON & HARRINGTON (1995: 475-517) e POSSAS, POND & FAGUNDES (1998). 30 Para detalhes da experincia norte-americana ver SAPPINGTON & WEISMAN (1996: 27-57).
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De modo resumido, a AT&T foi cindida em uma operadora de longa-distncia e sete operadoras locais (Regional Bell Operating Companies - RBOCs ou Baby Bells). Em um primeiro momento, as operadoras locais foram impedidas de prestarem servios de longadistncia fora de suas regies de atuao e, mesmo dentro de suas regies, a prestao de servios de longa-distncia sofreu severas restries 31 . Posteriormente, foi permitido que as RBOCs atuassem nos mercado de longa-distncia dentro de suas regies (inter-LATA), desde que comprovassem terem cumprido uma srie de 14 (quatorze) requisitos que envolvem interconexo, desvinculao 32 e preo de acesso [ver PIRES (1999: 15-16) e FCC (2002c) para mais detalhes sobre os referidos requisitos]. De maneira geral, para entrar nos mercados de longa-distncia as operadoras locais devem demonstrar que esto sujeitas competio em seus mercados locais e que fornecem acesso adequado e no discriminatrio s suas redes 33 . Alm disso, o FCC est estudando um mecanismo para revisar a permisso de entrada nos mercado de longa-distncia e os procedimentos e regras para estender ou cassar essas permisses 34 . Obviamente, essas regras passam pela investigao da performance dos mercados de longa-distncia aps a entrada da RBOCs e da eventual prtica de condutas discriminatrias no que diz respeito ao acesso s redes locais [FCC (2002b)]. A principal argumentao contra a entrada das operadoras locais nos mercados de longadistncia repousa na suposio de que, se essas empresas operarem verticalmente integradas nos mercados locais e de longa-distncia, elas tero incentivos para empreender as mesmas prticas anticompetitivas que foram responsveis pela partio da AT&T em sete RBOCs. Conforme j salientado nessa seo, este tipo de argumento se baseia no fato de que o acesso local continua a ser um segmento monopolizado, isto , boa parte dos acessos locais ainda continuariam sendo providos pelas LECs (local exchange carriers operadoras locais), pois os CAPs (competitive access providers) 35 , os provedores de servios pessoais de comunicao e as companhias de TV a cabo ainda no poderiam oferecer uma alternativa competitiva ao acesso local36 provido pelas operadoras locais 37 . Sendo assim, dado o controle das LECs sobre grande parte dos acessos locais e a sua importncia para a proviso dos servios de longa-distncia, pode-se dizer que a ltima milha 38 ainda representa um recurso essencial para as IXCs (interexchange carriers operadoras de longa-distncia). Desse modo, as LECs poderiam se valer do monoplio sobre um recurso essencial para prejudicar os seus concorrentes (IXCs) nos mercados de longa-distncia. Uma das maneiras de faz-lo seria atravs de discriminao contra as IXCs na proviso de acesso local. Nesse caso, a
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Cada regio foi dividida em diversas sub-reas (Local Access Transport Areas LATAs) e foi vedada s Baby Bells atuarem nos servios de longa-distncia interLATA. 32 Ver seo 3.3.2 para definio e mais detalhes sobre desvinculao. 33 J foram autorizadas entradas de operadoras locais nos mercados de longa-distncia em 13 (treze) estados americanos. Em maio de 2002 a BellSouth foi autorizada a prestar servios de longa-distncia inter-LATAs nos estados de Georgia e Louisiana. A investigao do cumprimento dos requisitos foi exaustiva e durou quatro meses. Para maiores detalhes ver FCC (2002c). 34 A primeira reviso ser em dezembro de 2002. 35 Os CAPs so empresas que concorrem com as operadoras locais na proviso de acesso s redes locais. 36 Este acesso conhecido como local loop, a ltima conexo das redes de telecomunicao com o usurio final. 37 Nos Estados Unidos esta situao parece estar mudando, pois cada vez mais os CAPs, provedores de PCSs e companhias de TV a cabo esto se capacitando para se tornarem uma alternativa competitiva de acesso local. No entanto, no se deve superestimar essa tendncia. Embora note-se um aumento significativo dos lucros dos CAPs com servios comutados, deve-se ter em mente que este crescimento se deu a partir de uma base pequena (em 1994 menos de 1% do trfego das operadoras de longadistncia utilizaram-se de acessos locais que no o das operadoras locais) (SAPPINGTON & WEISMAN, 1996: 254). 38 O termo ltima milha se refere a ltima conexo com o usurio final do servios de telecomunicaes. Os termos ltima milha, acesso local e local loop sero utilizados indistintamente.
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discriminao pode ser explcita, pela simples recusa de interconexo, ou mais sutil, pelo oferecimento de interconexo de m qualidade ou tecnologicamente ultrapassada. Atravs de prticas dessa natureza, as LECs poderiam restringir a capacidade de seus concorrentes competirem eficientemente por consumidores nos mercados de longa-distncia 39 . Outra conduta anticompetitiva que poderia emergir seria a cobrana, por um provedor verticalmente integrado de um recurso essencial, de um preo mais alto por esse insumo aos seus competidores downstream 40 . Deste modo, ele comprimiria a margem de lucro de seus competidores, forando-os a abandonar o mercado 41 . Alm disso, existe o fato de que as LECs possuem uma vantagem artificial de custos no mercado de longa-distncia. As taxas de acesso local, que para as IXCs so custos 42 , so meramente transferncias de pagamentos entre divises de uma mesma firma para as LECs. Desse modo, como as LECs possuem a infra-estrutura de redes locais, o pagamento pelo uso da ltima milha no representaria custo real para elas.
3.1.3. A Ciso Vertical no Modelo Brasileiro A preocupao dos reguladores norte-americanos com os aspectos anticompetitivos verticais foi compartilhada pelos reguladores brasileiros. A TELEBRAS foi verticalmente cindida, na medida em que a Embratel no possui infra-estrutura de redes locais e no foi autorizada a constru-la no perodo de transio do modelo. Assim, eliminou-se a possibilidade da Embratel empreender condutas restritivas de carter vertical contra seus concorrentes no mercado de longa-distncia. No entanto, a ciso vertical se deu de forma parcial, pois Telemar, Brasil Telecom e Telefnica herdaram redes locais e foram autorizadas a operarem no mercado de longa-distncia dentro de suas respectivas regies. A motivao para esta ciso vertical parcial no modelo brasileiro, residiu na necessidade de prover competio imediata no mercado de longa-distncia. Enquanto nos Estados Unidos j existiam outros concorrentes nesse mercado alm da AT&T (Sprint e MCI principalmente), no Brasil a Embratel atuava como monopolista. Desse modo, permitindo que as operadoras locais atuassem nos mercados de longa-distncia dentro de suas respectivas regies, estaria sendo garantida concorrncia em pelo menos parte das ligaes telefnicas de longa-distncia. Alis, de acordo com a seo 0, tem-se que efetivamente as operadoras locais representam contestao ao poder de mercado da Embratel no mercado de longa-distncia intra-regional. Por outro lado, a princpio, dentro das regies, no foi eliminado o incentivo para fechamento de mercado por parte das incumbentes locais [MATTOS (2001)]. Uma das premissas do arranjo institucional brasileiro de que existiria simetria na relao entre as concessionrias locais e as operadoras de longa-distncia (em especial a Embratel). No entanto, parece haver uma certa assimetria: as operadoras de longa-distncia
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POSSAS, POND & FAGUNDES (1998: 25) e SAPPINGTON & WEISMAN (1996: 255). No setor de telecomunicaes o mercado downstream o de longa-distncia e o mercado upstream o de acesso local. 41 Ver HAUSMAN & TARDIFF (1995: 536), POSSAS, POND & FAGUNDES (1998: 26) e SAPPINGTON & WEISMAN (1996: 255-256). 42 Na proviso de servios de longa-distncia nos Estados Unidos, as tarifas pagas pelo acesso local representam cerca de 50% dos custos para as IXCs.
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tendem a ser mais dependentes da infra-estrutura local do que as incumbentes locais da infraestrutura de longa-distncia 43 . Se o incentivo a prtica anticompetitivas verticais no foi eliminado na fase de transio do modelo, este tende a se reforar com a entrada das operadoras locais na telefonia de longadistncia inter-regional e internacional. No caso brasileiro, as exigncias para tal entrada se relacionam somente ao cumprimento de metas de universalizao que, conforme salientado na seo 0, podem reforar a posio dominante das incumbentes nos mercados locais. Ao contrrio da experincia norte-americana, no foi exigida de nenhuma das operadoras locais qualquer meta de introduo de competio em seus respectivos mercados de atuao para a prestao de servios de longa-distncia inter-regional e internacional. Entretanto, a afirmao de que existem incentivos no implica que, necessariamente, as concessionrias locais iro empreender prticas restritivas verticais com relao a seus rivais no mercado de longa-distncia. O aparato regulatrio deve contemplar mecanismos capazes de evitar ou diminuir os incentivos e a capacidade das incumbentes locais em faz-lo e o regulador deve ser capaz de monitorar, detectar e prevenir tais prticas. Essa discusso passa necessariamente pela definio das regras de interconexo, assunto que ser retomado na seo 3.3.
3.2.
Papel da Regulao: uma Primeira Abordagem
Ao analisar a racionalidade da experincia norte-americana, BRENNAN (1995: 468) sugere basicamente quatro questes cruciais com as quais o regulador deve se confrontar: (i) (ii) (iii) Incentivos: a natureza da regulao continua dando s operadoras locais o incentivo para explorar o seu poder de mercado em outros segmentos (longa-distncia, por exemplo)? Capacidade : as companhias locais possuem o poder de mercado necessrio para empreender prticas de discriminao e/ou subsdios cruzados? Monitoramento: ainda que as operadoras locais tenham incentivo e capacidade, as autoridades regulatrias e de defesa da concorrncia tem os meios de detectar e/ou prevenir prticas anticompetitivas? Eficincias : os benefcios de se permitir que as operadoras locais atuem em outros segmentos suplantam os riscos de perdas relativas a eventuais prticas anticompetitivas?
(iv)
Embora tenham sido definidas para o contexto norte-americano, essas questes so de carter geral e podem ser aplicadas ao caso brasileiro (mesmo porque, o modelo brasileiro foi em parte inspirado na reforma norte-americana). 3.2.1. Incentivos De maneira geral, tem-se implementado diversas formas de regulao de incentivos (price cap, por exemplo). Trata-se de, ao contrrio da regulao via taxa de retorno, no vincular os preos cobrados pelos servios prestados pelas empresas reguladas aos custos sobre os quais ela tem controle. Os preos no poderiam ser aumentados caso os custos aumentassem e no
43
Existem evidncias de que h maior potencial competitivo na telefonia de longa-distncia, quando comparada telefonia local (ver discusso sobre essencialidade das redes locais na seo 3.1.1). Alm disso, s operadoras foi permitida a construo de redes de longa-distncia dentro de suas regies, enquanto a Embratel foi vedada de faz-lo com relao s redes locais. Ademais, a relao das operadoras de longa-distncia com os usurios passa pelas incumbentes locais [MATTOS (2001: 78-79)].
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haveria necessidade de reduzir os preos casos os custos fossem diminudos. Assim, as empresas reguladas se apropriariam de toda a renda conseguida com reduo de custos. Os consumidores se apropriariam de parte dessa renda extra com a imposio de um fator de produtividade, que no deve ter relao com os ganhos de produtividade efetivamente conseguidos pela firma, a fim de preservar o incentivo a reduo dos custos. De maneira resumida, o regulador determinaria um teto para o preo do servio (a empresa regulada poderia cobrar menos, caso quisesse) e ao longo do tempo esse preo mximo iria sendo corrigido por algum ndice de preo (no Brasil utiliza-se o IGP-DI) e reduzido de acordo com um fator de produtividade exgeno (X). Desse modo, a taxa de crescimento do preo mximo do servio regulado seria, no caso brasileiro, (IGP-DI)-X (variao do ndice de preos menos o fator de produtividade) 44 . Esse tipo de regulao possui a vantagem de requerer menos informaes da estrutura de custos da empresa regulada e incentivar a busca por ganhos de produtividade. No entanto, cabe escolher adequadamente o valor de X e garantir o comprometimento do regulador em divorciar a escolha de X dos preos cobrados pela empresa regulada. Caso a empresa regulada consiga reduzir significativamente seus custos, haveria presso para que o regulador diminusse os preos ou voltasse para regulao baseadas em custos 45 . O esquema de price cap, na medida em que determina tetos para os preos, pode ser encarado como um mecanismo para evitar o exerccio de poder de mercado, em especial nos mercados onde ainda no h competio. No entanto, nem sempre deve-se encarar esse esquema como melhor alternativa, sendo mais apropriado quando o objetivo da regulao das tarifas prover incentivos para aumentos de eficincia ou quando o regulador tem perfeita informao das condies da indstria. Nesse sentido, poderia haver espao para melhora do esquema de price caps adotado no Brasil 46 . De qualquer modo, a flexibilidade dada pela LGT ANATEL para definio dos mecanismos de controle de tarifas e a possibilidade de alterar as regras de price cap aps 2005 permite que sejam implementadas essas melhoras. Ademais, a regulao de preos, por si s, no contempla mecanismos capazes de impedir que detentores de recursos essenciais forneam acesso inadequado aos seus rivais. Sendo assim, a regulao por incentivos no eliminaria a possibilidade de prticas restritivas verticais. No caso brasileiro, em particular, os incentivos em faz-lo aumentam sobremaneira com a ciso parcial dos servios locais e de longa-distncia.
3.2.2. Capacidade Caso as operadoras locais enfrentem significativa competio nos mercados locais, no h muitas questes a serem tratadas pelo rgo regulador no que se refere possibilidade de prticas restritivas verticais. Se h diversas possibilidades de interconexo por parte das operadoras de longa-distncia, a operadora local no dever perseguir estratgias de fechamento de mercado. Afirmao anloga pode ser feita com relao aos servios prestados aos usurios
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A regra de correo das tarifas no modelo brasileiro um pouco mais complexa do que o reportado, embora a variao possa ser genericamente ilustrada pela frmula (IGP-DI)-X. Mais detalhes e comentrios a respeito das regras de correo ver MATTOS (2001: 26-38). 45 Para uma discusso das vantagens e desvantagens da introduo de price caps aplicada ao setor de telecomunicaes brasileiro ver MATTOS (2001: 206-249). 46 A discusso dos prs e contras de cada alternativa, pela complexidade, mereceria trabalho especfico. Desse modo, tal discusso no ser feita neste trabalho. Para anlise mais detalhada indica-se MATTOS (2001: 199-251).
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finais. No entanto, este no parece ser o caso brasileiro. Conforme salientado na seo 0, percebe-se que, de maneira geral, os mercados locais ainda no podem ser caracterizados como competitivos. Na verdade, as incumbentes locais ainda detm grande parcela da infra-estrutura local e respondem por boa parte da proviso dos servios de carter local. Nesse sentido, cabe ao regulador identificar quais servios de carter local so potencialmente competitivos, bem como perceber as caratersticas particulares de cada um deles. Os diversos componentes das redes locais constituem-se em mercados separados, com potenciais competitivos distintos 47 . Sendo assim, a avaliao do potencial competitivo de cada mercado deve ser feita caso a caso, aplicando-se a regra da razo. Alm disso, a promoo da competio nos mercados locais passa pela possibilidade dos usurios das redes locais contratarem somente os servios que necessitam, sem a necessidade da compra de um pacote completo, conforme ser visto na seo 3.3.2.
3.2.3. Monitoramento Se os incentivos para prticas de discriminao e subsdios cruzados por parte de empresas verticalmente integradas so mantidos, cabe ao regulador monitorar adequadamente s operadoras locais a fim de prevenir tais condutas. Como a prtica de subsdios cruzados basicamente um exerccio de alocao ineficiente de recursos, a capacidade do regulador prevenir tais prticas passa necessariamente pela separao das contas das operaes locais e de longa-distncia e pela melhora nas tcnicas contbeis e de auditoria. 3.2.4. Eficincias No que diz respeito s eficincias, a restrio da participao das operadoras locais em outros mercados impede a explorao de dois tipos de eficincias. A primeira delas refere-se ao aproveitamento de economias de escopo entre servios locais e outros servios (no caso brasileiro, especialmente servios de longa-distncia). A integrao vertical entre a prestao de servios locais e de longa-distncia podem ser instrumentos para obteno de aumentos de eficincia, na medida em que: (i) permitem o aproveitamento de oportunidades criadas pelo aprendizado tecnolgico dentro das firmas, que as permite acumular capacitaes diferenciadas e potencialmente utilizveis para expanso em novos mercados; (ii) minimizam os problemas de coordenao 48 ; (iii) permitem a explorao de sinergias e/ou oportunidades de aprendizado interativo para o desenvolvimento de tecnologias que apresentam algum grau de complexidade sistmica pela criao de canais indispensveis para a troca de informaes e conhecimentos tcitos 49 . Os argumentos (i) e (iii) tm maior validade quando aplicados a movimentos de integrao vertical empreendidos por firmas oriundas de outros setores (companhias de TV a cabo, por exemplo), pois boa parte dos conhecimentos e capacitaes necessrios para atuar nos mercado de longa-distncia j so amplamente dominados pelas operadoras locais (no h muitas diferenas entre a proviso de servios telefnicos locais e de longa-distncia).
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Cabe notar a analogia com a seo 3.1.1 e com a necessidade de se definir quais componentes das redes locais podem ser caracterizados como recursos essenciais. 48 Os problemas de coordenao so especialmente significativos em atividades como as telecomunicaes, que esto baseadas em sistemas compostos por componentes altamente complementares, que devem trabalhar juntos para a proviso dos servios. 49 POSSAS, POND & FAGUNDES (1998: 10). Mais detalhes sobre ganhos de eficincia conseguidos via integrao vertical na indstria de telecomunicaes ver OLIVER & SCHEFFMAN (1995).
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O segundo tipo de eficincia estaria relacionada com a introduo de maior competio nos mercados de longa-distncia com a entrada das operadoras locais. Ao afastar as operadoras locais de outros mercados, os reguladores estariam desperdiando potencial competitivo. No entanto, cabe lembrar que a simultaneidade entre a emergncia de um ambiente competitivo nos mercados de longa-distncia e a existncia de firmas verticalmente integradas est atrelada possibilidade de acesso adequado s redes locais destas ltimas. Desse modo, o aproveitamento do potencial competitivo nos mercados de longa-distncia depende da introduo de competio nos mercados locais e/ou da capacidade do regulador para coibir prticas restritivas verticais. Percebe-se que a ciso vertical foi feita de forma parcial no modelo brasileiro (ver seo 3.1.3) e que as incumbentes locais ainda possuem considervel poder de mercado no que se refere aos servios de mbito local (ver seo 0). Sendo assim, com relao as questes (i) e (ii) levantadas nesta seo, os incentivos e a capacidade das incumbentes locais em empreender prticas de discriminao e/ou subsdios cruzados no foram completamente eliminados no modelo brasileiro de telecomunicaes. Sendo assim, o arcabouo regulatrio deve possuir dispositivos e ferramentas capazes de minimizar os riscos de condutas anticompetitivas. A minimizao desses riscos passa necessariamente pela avaliao das regras de interconexo s redes locais, tarefa empreendida na seo 3.3.
3.3.
Interconexo
Conforme salientado, percebe-se que a promoo da concorrncia no setor de telecomunicaes inclui necessariamente a definio de regras adequadas de interconexo, isto , pela garantia a todos os competidores de acesso adequado a um recurso essencial para prestao da maioria dos servios (redes locais).
3.3.1. Obrigatoriedade de Interconexo e Preos de Acesso A primeira (e mais bvia) premissa para que todos os competidores tenham acesso adequado s redes locais a obrigatoriedade de interconexo por parte das incumbentes locais. No entanto, tambm necessrio garantir que o preo cobrado por esse acesso no seja tal que inviabilize ou prejudique a capacidade das operadoras de longa-distncia competirem. Nesse sentido, o arcabouo regulatrio brasileiro define uma srie de regras para disciplinar a interconexo com as redes locais (e com os demais componentes da rede de telecomunicaes). garantida a interconexo em condies isonmicas, na medida em que deve ser realizada em termos no discriminatrios, sob condies tcnicas adequadas, atendendo ao estritamente necessrio prestao do servio. Cabe ao rgo regulador homologar e monitorar o cumprimento dessas premissas. As condies para a interconexo de redes sero objeto de livre negociao entre os interessados, cabendo ANATEL arbitragem nos casos de no haver acordo. No que diz respeito aos preos de acesso, estes sero objeto de livre negociao, respeitando um preo mximo estabelecido pela ANATEL. No entanto, dado o virtual monoplio das incumbentes locais no que diz respeito infra-estrutura de rede local, tem-se que os preos que efetivamente vigoram so os tetos estabelecidos pelo regulador.
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Isso posto, do ponto de vista do papel do regulador (ver seo 3.2), cabe salientar duas questes: (i) (ii) No que tange ao monitoramento: teria o regulador condies de verificar se os padres tcnicos de interconexo estariam sendo cumpridos?; No que diz respeito ao preo de acesso: seria o preo mximo determinado pelo regulador adequado para garantir a capacidade das operadoras de longa-distncia competirem com as operadoras locais?
Com relao primeira questo, o regulador precisa estar preparado para identificar problemas de interconexo de carter tcnico e atuar de forma rpida e eficaz para solucion-los. Cabe lembrar que o fechamento de mercado nem sempre se materializa pela efetiva recusa em prover interconexo. Conforme j destacado, ele pode assumir formas mais sutis, como o oferecimento de acessos tecnologicamente defasados ou tecnicamente inadequados. Esta questo se mostra ainda mais premente nas interconexes com as redes locais, que so caracterizadas como insumos essenciais. No que diz respeito segunda questo, a princpio, pelo marco regulatrio vigente, as operadoras locais no poderiam subsidiar suas operaes locais com as receitas de suas operaes de longa-distncia (a operao local deve ser lucrativa), nem tampouco discriminar seus concorrentes no que tange ao preo de acesso. A despeito disso, dado a ciso vertical parcial e o incentivo remanescente para prticas anticompetitivas verticais, o regulador deve estar atento possibilidade de ocorrncia de tais prticas (ver seo 3.2.3). Ademais, dado o poder de mercado das incumbentes locais, cabe salientar que a concorrncia, por si s, no capaz de disciplinar o mercado de fornecimento de acesso s redes locais. Nesse sentido, deve ser mantida a regulao dos preos de acesso e interconexo s redes locais e cabe ao regulador definir adequadamente esses preos, de modo a permitir aos operadores de longa-distncia condies para competirem em condies similares aos incumbentes locais.
3.3.2. Desvinculao A desvinculao 50 dos diversos servios e componentes associados s redes das operadoras locais implica que outros prestadores de servios de comunicao possam ter acesso a pores das redes locais de modo a poder construir suas redes atravs da combinao de infraestruturas prprias e alugadas. Por exemplo, uma firma poderia construir sua prpria infraestrutura de comutao e transporte, alugando de outra empresa (incumbentes ou outra provedora de servios locais) a ltima milha necessria para conectar os consumidores locais sua infraestrutura. Sendo assim, as partes das redes ou servios que envolverem um montante significativo de investimentos devero ser alugadas pelos competidores s operadoras locais estabelecidas de modo que, se existirem economias de escala e/ou de escopo, todos os competidores e consumidores sero beneficiados por isso. A possibilidade de entrada sem construo de infraestrutura prpria diminui dramaticamente as barreiras e os riscos associados entrada nos mercados locais de telecomunicaes51 .
50 51
Trata-se da traduo do termo unbundling. Esta afirmao pode ser confirmada pelos fatos. Nos Estados Unidos, o requerimento de desvinculao possibilitou um aumento considervel de entradas nas indstrias de gs natural e eletricidade (ROSSTON & TEECE, 1995: 805-806).
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A racionalidade em se requerer a desvinculao repousa no fato de que estas firmas possuem recursos e instalaes essenciais que so requeridos por seus competidores, e que a concorrncia no possvel a no ser que estes recursos estejam disponveis para as demais firmas em bases no discriminatrias 52 . A possibilidade de entrada sem a necessidade de construo de infra-estruturas prprias deve permitir que, pouco a pouco, seja erodida a posio dominante das incumbentes nos mercados locais. Percebe-se que a desvinculao das redes locais possui um forte potencial para introduzir competio nos mercados locais. O caso norte-americano ilustra essa afirmao. Embora ainda no se possa dizer que h competio nos mercados locais nos Estados Unidos, tem-se que a obrigatoriedade de desvinculao dos diversos componentes das redes locais incrementou sobremaneira a entrada de novos agentes nos mercados locais. A participao dos entrantes nos mercados locais mais que dobrou entre dezembro de 1999 e junho de 2001 (4,3% para 9,0%). Alm disso, para frisar a importncia da desvinculao, cabe salientar que cerca de dois teros dos servios locais prestados pelas entrantes foram efetuados utilizando-se de acessos alugados das incumbentes locais [FCC (2002a)] . No entanto, conforme salientado, os diversos servios e componentes das redes locais se constituem em mercados distintos, com potencial concorrencial diferentes. Por um lado, de acordo com seo 3.1.1, percebe-se claramente que o mercado para o fornecimento da ltima milha no possui caractersticas competitivas. Sendo assim, seria desejvel que essa infraestrutura estivesse disponvel para os demais concorrentes. Por outro lado, o mercado de transporte de grandes volumes de informao 53 se mostra competitivo. Nesse caso, no se mostra necessrio obrigar as empresas a disponibilizarem a infra-estrutura para a prestao desse servio para seus rivais. Alis, seria desejvel do ponto de vista concorrencial que as empresas entrantes investissem em componentes no considerados essenciais (infra-estrutura de bulk transport , por exemplo). A desvinculao indiscriminada dos componentes pode levar a um sub-investimento em infra-estrutura de rede, diminuindo o potencial competitivo de certos mercados. Isso posto, caberia ao regulador restringir o escopo dos componentes a serem desvinculados aos que, de fato, constituem-se em instalaes essenciais. A definio de quais componentes podem ser caracterizados como essenciais deve ser feita a partir de critrios convencionalmente utilizados na literatura antitruste. Com relao aos componentes e servios associados s redes locais, devem ser definidos mercados relevantes de maneira adequada. Feito isso, deve ser analisado o potencial competitivo de cada um dos mercados definidos 54 . Somente nos mercados com pouco potencial competitivo, isto , nos quais a infra-estrutura se configura em um recurso essencial, a desvinculao deve ser imposta pelo regulador.
3.4.
Escolha de Padres Tecnolgicos: Breves Comentrios
Sabe-se que a indstria de telecomunicaes tem se mostrado extremamente dinmica. Nesse sentido, dada a incerteza quanto as tecnologias a serem utilizadas no futuro, o regulador deve dedicar especial ateno quando da escolha de padres tcnicos. Num contexto de
52 53
GRIEVE & LEVIN (1995: 686). Refere-se ao termo bulk transport (transmisso no comutada entre dois pontos, em geral envolvendo grande quantidade de informaes e clientes corporativos). 54 Para maiores detalhes dos procedimentos para definio dos mercados relevantes e anlise do potencial competitivo dos mercados ver SEAE & SDE (2001).
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indefinio, as empresas tendem a no optar por certas inovaes tecnolgicas por temerem ficarem comprometidas com tecnologias que podem se mostrar inadequadas no futuro 55 . Essas consideraes se mostram ainda mais relevantes no setor de telecomunicaes. As mudanas em curso nos mercados de comunicao devem contribuir para aumentar a importncia das externalidades de rede, no sentido de que os benefcios conseguidos pelos usurios finais por pertencerem a uma rede esto positivamente relacionados ao nmero de usurios conectados a esta rede ou a redes compatveis (efeito clube) 56 . O valor dos servios de telecomunicaes aumenta na medida em que as redes tornam-se maiores e mais abrangentes 57 . Desse modo, o grau de interoperabilidade entre os diversos servios e aplicaes, bem como interconectividade entre as diversas redes passam a ser elementos crticos da estrutura de mercado 58 . Com a ausncia de interconexo, o consumidor no tem a possibilidade de contato com outras pessoas que no aquelas que compartilham a mesma rede, a no ser que incorra em maiores custos ao ter que contratar diversos servios e/ou diversas firmas prestadoras de servio. A possibilidade de interconexo permite ao consumidor o acesso a usurios de vrias redes atravs da contratao de um nico servio. Sendo assim, devido ao fato das redes de telecomunicaes serem um sistema de vrios componentes, a capacidade dos provedores de servios em agregar recursos, instalaes e funes de diversas firmas (podendo assim oferecer servios integrados) torna-se uma varivel de extrema relevncia para a emergncia ou no de competio nos mercados de comunicao. Nesse contexto, revela-se importante a atuao de autoridades regulatrias para garantir o acesso infra-estrutura das operadoras locais em bases no discriminatrias atravs da desvinculao dos diversos componentes e pela definio de regras, padres e normas tcnicas de interconexo 59 . Essa discusso se mostra extremamente relevante, principalmente no caso brasileiro, que recentemente teve que optar entre duas freqncias (1,8 GHz e 1,9 GHz) para prestao de servios mveis pessoais (SMP). A escolha da freqncia de 1,8 GHz trouxe uma srie de implicaes de carter tecnolgico.
4.
CONCLUSES, DESAFIOS E PERSPECTIVAS
Dado o trmino da primeira fase de transio do modelo de telecomunicaes brasileiro, cabe refletir sobre alguns dos resultados e questes a respeito da reforma do setor. De maneira geral, pode-se classificar as questes a serem abordadas em trs grande grupos: (i) questes de carter vertical; (ii) agenda de defesa da concorrncia e; (iii) questes tecnolgicas.
55 56
Esse fenmeno conhecido como lock in tecnolgico. POSSAS, POND & FAGUNDES (1998: 23) e KATZ (1996: 1093). 57 Deve-se ressaltar aqui a importncia da implementao de normas e padres tcnicos que facilitem a interconexo mtua das diversas redes. 58 Em um contexto onde a estratgia de vendas de pacotes de servios esteja disseminada, a garantia de interoperabilidade entre diversas redes, servios e aplicaes pode ser encarada como mais uma importante estratgia de diferenciao (GONG & SRINAGESH, 1996: 1239). 59 No entanto, no se deve esquecer que a interoperabilidade tambm uma questo de carter tecnolgico. Embora a interconexo das diversas infra-estruturas de rede dependa em grande parte do ambiente regulatrio, ela envolve tambm o aparecimento de solues tecnolgicas que contornem problemas tcnicos e permitam uma integrao eficiente entre redes e aplicaes que muitas vezes possuem pouca compatibilidade.
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As questes de carter vertical se relacionam com a maneira como foi reestruturado o antigo sistema Telebras. Na medida que as operadoras locais foram autorizadas a prestar servios de longa-distncia dentro de suas regies, a ciso vertical no modelo brasileiro parece ter sido insuficiente para eliminar os incentivos para prticas anticompetitivas verticais. Esses incentivos tendem a ser reforados com a entrada das operadoras locais na prestao de servios de longadistncia inter-regional e internacional. Assim, uma das principais preocupaes da ANATEL deve estar focada no monitoramento e preveno de prticas restritivas verticais. A concorrncia, por si s, ainda no suficiente para garantir a emergncia de preos competitivos, em especial no que se refere aos servios locais e tarifas de interconexo. Nesse sentido, cabe salientar a importncia de se garantir o acesso s redes locais. Esta garantia passa pela introduo de competio nos mercados locais e pela isonomia de acesso s redes das incumbentes locais. Conforme salientado na seo 3.1.1, a introduo de competio nos mercados locais ainda no se deu de forma plena no Brasil (nem tampouco em outros pases). Desse modo, grande parte do sucesso em se evitar prticas anticompetitivas passa por medidas que venham garantir o livre acesso s redes das firmas j estabelecidas. Alm disso, a obrigatoriedade de interconexo, garantida no aparato regulatrio brasileiro, se mostra bastante importante. No entanto, outros aspectos devem ser abordados de forma mais cuidadosa. O primeiro aspecto relaciona-se ao preo de acesso. Uma vez que as incumbentes locais ainda possuem significativo poder de mercado, cabe verificar se as tarifas de interconexo mximas fixadas pela ANATEL (e as redues previstas para os prximos anos) so razoveis e permitem que os concorrentes, em especial os operadores de longa-distncia, sejam competitivos. O segundo aspecto passa pela desvinculao dos componentes das redes locais, que diminuem sensivelmente as barreiras entrada nos mercados locais ao permitir a entrada de empresas que no possuem infra-estrutura de rede. Contudo, a desvinculao deve contemplar somente componentes essenciais (no sentido denotado na seo 3.1.1). A avaliao da essencialidade dos componentes deve necessariamente passar por critrios convencionalmente utilizados em defesa da concorrncia. O terceiro aspecto relaciona-se ao monitoramento de prticas anticompetitivas verticais. Conforme salientado na seo 3.2.3, esse monitoramento passa pela separao das contas das operaes locais e de longa-distncia, que hoje j obrigatria, e pela melhora nas tcnicas contbeis e de auditoria dessa contas. A agenda de defesa da concorrncia inclui obviamente as questes de carter vertical, mas tambm engloba outras questes relevantes. A tendncia internacional que as empresas busquem, atravs de alianas, fuses e aquisies, (re)compor a estrutura verticalizada da indstria. O regulador deve se certificar que esse processo no venha a reforar ainda mais os incentivos para prticas restritivas. Nesse sentido, dada a experincia dos rgos componentes do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia e a importncia das questes concorrenciais nos prximos anos, seria desejvel e saudvel uma maior interface e articulao da ANATEL com a SDE, SEAE e CADE, a fim de incrementar sua capacidade de monitoramento e de anlise de atos de concentrao e prticas anticompetitivas. Ademais, conforme salientado na seo 3.2.1, h espao para melhoramentos do esquema de price cap que, em ltima anlise, um dos mecanismos possveis para preveno de exerccio de poder de mercado.
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Por fim, deve-se estar atento questes de carter tecnolgico, em especial quelas relacionada a interconectividade e interoperabilidade de diferentes redes, tecnologias, servios e aplicaes. Conforme salientado na seo 3.4., em um ambiente de intenso avano tecnolgico, cabe ao regulador garantir a emergncia de padres e normas que permitam serem exploradas todas as economias relacionadas ao tamanho e ao nmero de usurios das redes de telecomunicaes.
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Glossrio Baby Bells: O mesmo que Regional Bell Operating Companies RBOCs. Barreiras Entrada: Qualquer fator em um mercado que ponha um potencial competidor eficiente em desvantagem com relao aos agentes econmicos estabelecidos. Entre os fatores que constituem importantes barreiras entrada, cita-se alguns: (i) custos fixos elevados; (ii) custos irrecuperveis (sunk costs); (iii) barreiras legais ou regulatrias; (iv) recursos de propriedade das empresas instaladas; (v) economias de escala ou de escopo; (vi) grau de integrao da cadeia produtiva; (vii) fidelidade dos consumidores s marcas estabelecidas; e (viii) a ameaa de reao dos competidores instalados. Bulk Transport : Transmisso no comutada entre dois pontos, em geral envolvendo grande quantidade de informaes e clientes corporativos. CAP: Competitive Access Provider. CCC: Central de Comutao e Controle. Atravs de um controlador e de um complexo software, a CCC monitora o roaming (acompanhamento da movimentao do aparelho celular da rea de controle de um para outra CCC) ,o hand-off (passagem do celular de uma clula para outra, quando pode ocorrer troca de freqncias) e a conexo dos aparelhos celulares (entre si e com a rede pblica) e realiza a tarifao dos servios. CDMA: Code Division Multiple Access (Acesso Mltiplo por Diviso de Cdigo). Padro digital para telefonia celular, no qual todos os telefones mveis e todas as Estaes Radio-Base (ERBs) transmitem seus sinais ao mesmo tempo e nas mesmas freqncias portadoras. Cada um dos elementos do sistema (ERBs e assinantes) possui um longo cdigo binrio exclusivo para diferenciar um do outro no lado do receptor. O cdigo aplicado a cada um dos bits gerados por um assinante, por exemplo. CDMA o nome comercial da tecnologia do espalhamento espectral (spread spectrum) aplicada telefonia celular. Competitive Access Providers : Provedores Competitivos de Acesso. Denominao dada nos Estados Unidos s empresas que concorrem com as operadoras locais na proviso de acesso s redes locais. Comutao: Funo realizada pelas centrais telefnicas cujo objetivo interligar os terminais telefnicos dos usurios, o que ocorre atravs do controle dos circuitos de transmisso e da conexo entre a origem e o destino dos sinais. Cream-skimming: Entrada de firmas em segmentos mais lucrativos em detrimento a segmentos menos lucrativos (em geral regulados). Desvinculao: A desvinculao dos diversos servios e componentes associados s redes das operadoras locais implica que outros prestadores de servios de comunicao possam ter acesso a pores das redes locais de modo a possibilitar a construo de suas redes atravs da combinao de infra-estruturas prprias e alugadas. Por exemplo, uma firma poderia construir sua prpria infra-estrutura de comutao e transporte, alugando de outra empresa (incumbentes ou outra provedora de servios locais) a ltima milha necessria para conectar os consumidores locais sua infra-estrutura. Discriminao de Preos: Ocorre quando, para produtos idnticos, uma firma fixa preos distintos para diferentes grupos de compradores. Downstream: Refere-se a um processo produtivo que fica jusante na cadeia produtiva. Por exemplo, tomando-se a produo de leite (insumo) e iogurte (produto), tem-se que, relativamente ao primeiro, o mercado de iogurte o mercado downstream.
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Efeito Clube: Ocorre quando os benefcios conseguidos pelos usurios finais por pertencerem a uma rede esto positivamente relacionados ao nmero de usurios conectados a esta rede ou a redes compatveis. Economias de Escala: Ocorrem quando, a um dado preo dos insumos, o custo mdio da firma reduz-se (ou o produto mdio aumenta) quando a produo cresce. De forma anloga, quando o custo total de uma firma em produzir um determinado produto/servio menor do que o somatrio do custo total de duas ou mais firmas em produzirem este mesmo produto/servio. Economias de Escopo: Ocorrem quando, a um dado preo dos insumos, o custo total de uma firma em produzir conjuntamente um grupo de produtos/servios menor do que o custo de duas ou mais firmas produzirem separadamente estes mesmos produtos/servios. De forma similar s economias de escala, as economias de escopo podem tambm ser entendidas como redues nos custos mdios derivadas da produo conjunta de bens distintos. ERB: Estao de Rdio-Base. Escala Mnima Eficiente: a menor planta na qual o custo mdio minimizado. Essential Facility: Infra-estrutura ou insumo essencial para a produo de algum produto/servio. Nesse caso, essencialidade implicaria basicamente em trs assertivas: (i) o insumo indispensvel para um competidor (existente ou potencial); (ii) o insumo detido por uma (ou poucas) firmas dominantes; e (iii) o insumo no pode ser economicamente ou tecnicamente duplicado pelos competidores. Fechamento de Mercado: Se refere prtica, executada por uma firma dominante, de negar acesso adequado a qualquer insumo essencial (essential facility) para alguns usurios, com o objetivo de estender o seu poder de mercado de um segmento do mercado para o outro (potencialmente competitivo). O fechamento de mercado poderia assumir diversas formas, desde a negativa em prover acesso at a discriminao de preos e o aumento dos custos dos rivais via cobrana de preos artificialmente altos pelo insumo. GSM: Global System for Mobile Communication (Sistema de Comunicao Mvel Global). Interexchange Carriers: Denominao dos operadores de servios longa-distncia norteamericanos. IXC: Interexchange Carrier. LATA: Local Access Transport Area. No modelo norte-americano, o pas foi dividido em oito regies, em cada uma delas atuando uma operadora local incumbente (RBOC). Cada regio foi dividida em pequenas reas (LATAs). As RBOCs somente podem prestar servios de longadistncia dentro dessas pequenas reas. LEC: Local Exchange Carrier. Local Exchange Carriers: Denominao das incumbentes locais norte-americanas. Local Loop: ltima conexo com o usurio das redes de telecomunicaes, geralmente feita atravs de fios de cobre. Tambm conhecida como ltima milha. Market Foreclosure: Fechamento de Mercado. Monoplio Natural: Uma indstria considerada monoplio natural quando a produo de um determinado bem ou servio por uma nica firma minimiza o custo. Paging: BIP ou rdio-chamada. De acordo com PIRES & PICCININI (1997: 4-5): consistia, originariamente, na transmisso de mensagens curtas e unidirecionais dirigidas a um ou vrios
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destinatrios em trnsito, por um pequeno terminal porttil. A evoluo tecnolgica j permite a transmisso bidirecional, com o usurio podendo responder por escrito aos recados recebidos. PCS: Personal Communications System . Personal Communications System: Servio Mvel Pessoal. RBOC: Regional Bell Operating Company Regional Bell Operating Company: Operadoras incumbentes dos servios locais nos Estados Unidos. Servios de Valor Adicionado: De acordo com PIRES & PICCININI (1997: 4), os Servios de Valor Adicionado so servios avanados de telecomunicao que envolvem a transmisso e o processamento de informaes com o uso de softwares, acrescendo valor aos servios bsicos que lhes do suporte. O surgimento das tecnologias digitais de transmisso e comutao e a incorporao de recursos computacionais s redes reduziram acentuadamente os custos de transmisso e de processamento da informao, permitindo o crescimento da oferta desses servios. Servio Mvel Celular: servio de telecomunicaes mvel terrestre, aberto correspondncia pblica, que utiliza sistema de radiocomunicaes com tcnica celular, interconectado rede pblica de telecomunicaes, e acessado por meio de terminais portteis, transportveis ou veiculares, de uso individual. Servio Mvel Pessoal: Servio mvel destinado comunicao entre usurios prximos entre si e/ou em ambientes fechados. Por operar em freqncia elevada (2 GHz), muito superior do celular comum (800 MHz), est menos sujeito a interferncias (linhas cruzadas) e fraudes. SMC: Servio Mvel Celular. Subsdio Cruzado: Uso das receitas de vendas de um produto para subsidiar a venda de outro. Mais especificamente, o preo de um produto definido acima do custo mdio e o do outro abaixo deste. Substitutos Estratgicos: A afirmao de que os servios prestados pelas entrantes e incumbentes so substitutos estratgicos implica que a quantidade ofertada pela entrante ( qe) reage negativamente a quantidade ofertada pela incumbente (qi ), isto : qe / qi 0. Sunk Cost : Custo que no pode ser recuperado quando a empresa decide sair do mercado. A extenso dos sunk-costs depende principalmente: (i) do grau de especificidade do uso do capital; (ii) da existncia de mercados para mquinas e equipamentos usados; (iii) da existncia de mercados para o aluguel de bens de capital; (iv) do volume de investimentos necessrios para garantir a distribuio do produto (gastos com promoo, publicidade e formao da rede de distribuidores). SVA: Servio de Valor Adicionado. TDMA: Time - Division Multiple Access (Acesso Mltiplo por Diviso de Tempo). Padro digital de telefonia celular baseado em tecnologia na qual um mesmo canal usado por vrios usurios, um de cada vez. Em outras palavras, cada usurio tem a seu dispor toda a largura de banda do canal, durante um certo tempo. Telecommunications Act : Lei de Telecomunicaes norte-americana (1996). Telefonia Fixa: Engloba os servios de telecomunicaes que, por meio de transmisso de voz e de outros sinais, destinam-se comunicao entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia. So modalidades do Servio Telefnico Fixo Comutado destinado ao uso
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do pblico em geral o servio local, o servio de longa-distncia nacional e o servio de longa distncia internacional. Unbundling: Desvinculao. Upstream: Refere-se a um processo produtivo que fica montante na cadeia produtiva. Por exemplo, tomando-se a produo de leite (insumo) e iogurte (produto), tem-se que, relativamente a este ltimo, o mercado de leite o mercado upstream. Wireless Local Loop WLL: Acesso Local Sem Fio. De acordo com PIRES & PICCININI (1997: 16) trata-se de: tecnologia celular tambm pode ser utilizada no sistema de telefonia fixa. Isto ocorre com a substituio da rede externa de fios por equipamentos baseados na tecnologia celular (rdio transceptor, CCC e ERB). O circuito local sem fio formado pela interligao da CCC (que controla um determinado nmero de ERBs) a uma pequena antena transceptora localizada na casa do usurio, que por sua vez ligada por um plug a um telefone fixo comum. Este sistema misto de telefonia fixa com tecnologia celular conhecido como Wireless Local Loop (WLL), que bem mais simples do que a tecnologia mvel pelo fato de a antena transceptora ser fixa, eliminando uma srie de complicaes existentes no mvel celular, tais como os problemas de hand-off e o complexo monitoramento dos aparelhos mveis. Graas sua simplicidade de instalao, a tecnologia WLL apresenta menor custo e uma alternativa atraente para regies de baixa densidade de usurios (reas rurais, por exemplo) e para reas urbanas que no receberam, ainda, o cabeamento. Alm disso, o menor requisito de investimento em capital fixo facilita a concorrncia no fornecimento de servios, o que pode beneficiar os consumidores da telefonia fixa com preos mais competitivos. Sua desvantagem, entretanto, a baixa qualidade da voz, j que grande parte dos equipamentos para WLL foi desenvolvida a partir da tecnologia mvel celular, que prioriza a mobilidade em detrimento da qualidade da transmisso. Alm disso, o WLL disputa faixas de freqncias com outros servios de telecomunicaes e de radiodifuso, o que dever demandar ateno especial regulamentao do servio.
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O Modelo Brasileiro de Telecomunicações Aspectos Concorrenciais e Regulatório

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Sistema Brasileiro de Telecomunicaes S.A - Telebras

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Tele Centro Sul Telesp Embratel

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L.D. Longa Distncia

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Regio I 99% 1% 100%

Regio II 99% 1% 100%

Regio III 99% 1% 100%

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Regio I 37% 5% 58% 100%

Regio II 21% 5% 74% 100%

Regio III 21% 5% 74% 100%

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Fonte: BNDES (2001)

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ASPECTOS REGULATRIOS E CONCORRENCIAIS

Fechamento de Mercado e Ciso Vertical

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Papel da Regulao: uma Primeira Abordagem

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Escolha de Padres Tecnolgicos: Breves Comentrios

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CONCLUSES, DESAFIOS E PERSPECTIVAS

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