POLTICA TRIBUTARIA EN EL PER

La recaudacin de tributos en el Per se fundamenta en tres tipos de impuestos: el Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). El primero grava los ingresos de las personas naturales y jurdicas. Los dos ltimos gravan la produccin y el consumo. El agregado de estos impuestos representa en la actualidad el 87% de los ingresos tributarios del Gobierno Central. Estos tres impuestos bsicos han sufrido notables cambios en los ltimos tiempos. El IR, por ejemplo, se ha modificado tres veces desde el 2001. As, se pas de una tasa de 30% para las personas naturales y jurdicas vigente en el 2000, a una tasa de 20% en ambos casos en el 2001, aunque para las empresas era de 30% si es que no reinvertan las utilidades generadas. Para el 2002, la tasa de las personas naturales subi a 30%, mientras que la de personas jurdicas subi a 27% ms 4.1% si redistribua utilidades. En el 2004, la tasa de personas naturales se mantuvo, pero subi la de personas jurdicas a 30% ms 4.1% si redistribua utilidades. El IGV, mientras tanto, en una de esas medidas temporales que terminan convirtindose en permanentes, subi de 16% a 17% en setiembre del 2003, manteniendo siempre el 2% adicional correspondiente al Impuesto de Promocin Municipal. En tanto, el ISC, un impuesto que supuestamente deba gravar los bienes suntuarios (autos, joyas, etc.) o aquellos productos con externalidades negativas (tabaco, alcohol, etc.), ha mantenido una estructura contraproducente en elcaso de los combustibles, gravando ms a los ms limpios y menos a los ms sucios. El caso del diesel 2, por ejemplo, es realmente pattico. Es el combustible ms sucio y el que menos ISC tiene y su carga se ha reducido en ms de una oportunidadpara paliar los efectos internos del alza en el precio internacional del crudo. A este esquema desordenado y carente de toda predictibilidad que no permite estimular la inversin ni generar empleo, se suman las innumerables perforaciones al sistema generadas a partir de 1997 por la proliferacin de beneficios tributarios (exoneraciones, tasas diferenciadas, etc.). Se estima que son 208 las

modalidadesde gasto tributario contenidas en nuestra legislacin. Y nuestros legisladores no hacen gran cosa por mejorar la situacin y, por el contrario, siguen aprobando supuestos beneficios que en la prctica generan ms caos y promueven la profundizacin de hasta cuatro grandes problemas que afectan directamente la recaudacin de impuestos: la elusin, la evasin (se estima que en el caso del IGV alcanza el 50%), el contrabando (con la consecuente aparicin de mercados negros) y la informalidad (de acuerdo con los estimados ms recientes, el 61% del PBI en el 2003). La complejidad de las normas, las altas tasas de impuestos, la exagerada cantidad de beneficios tributarios direccionados hacia sectores o grupos especficos, la presencia de impuestos anti tcnicos, la concentracin de la carga tributaria en unos pocos formales y la existencia de un cdigo tributario frondoso y complejo, desalientan el cumplimiento de la obligacin tributaria. Quiz por ello es que los empresarios peruanos desaprueban la poltica tributaria actual (86.3%) y que el 60.6% de ellos no confa en la Sunat2. A este paso, no estamos tan lejos de la situacin generada en Nueva Zelanda, por ejemplo, donde de acuerdo con un informe del 2001 preparado para los ministros, el cdigo tributario produce "furia, frustracin confusin y alienacin" en los empresarios. Una de las alternativas que se podra pensar como solucin es la relacionada con la propuesta de adoptar un impuesto plano a los ingresos, simple y progresivo a la vez, como plantearon Hall y Rabushka3. El nivel de progresividad de dicho esquema provendra del nivel mnimo de inafectacinpara que las capas ms bajas de ingresos paguen menos impuestos. Muchos otros autores han desarrollado la idea, complementndola con combinaciones de reformas en otros impuestos, como por ejemplo tasas diferenciadas en el impuesto sobre el consumo o un impuesto plano sobre el consumo ms una subvencin directa del Estado, para lograr niveles ptimos de redistribucin

DIAGNOSTICO Y PROPUESTA DE LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL PER

En el documento se concluye que los principales problemas del sistema tributario son: A. El bajo nivel de la recaudacin, al punto que es insuficiente para financiar servicios pblicos adecuados. Los ingresos del gobierno central en el ao 2010 han sido equivalentes al 18% del PBI. Sin embargo, si excluimos los ingresos fiscales provenientes de la minera e hidrocarburos (IMH), la presin tributaria del gobierno general sera 14.6% del PBI. Esta presin tributaria se ha mantenido prcticamente estancada durante el periodo 1998- 2010, como se puede apreciar en el grfico 1. De ello se desprende que la bonanza fiscal a partir dl ao 2003 se ha debido casi exclusivamente al boom del precio de los minerales.

B. La concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales. Al respecto, el 98% de los ingresos del gobierno general son recaudados por el gobierno central, solo un 2% es recaudado por los gobiernos locales. En esta lnea, cabe notar que los gobiernos regionales no realizan recaudacin alguna. Todo ello nos caracteriza como uno de los pases ms centralizados de Amrica Latina.

C. La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos (renta y propiedad) lo que determina que el impacto de la tributacin en la equidad sea mnimo. As, por ejemplo:

1 Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y representan alrededor del 50% del total. 2 El impuesto a la renta es el segundo en importancia. Su participacin aument de 21% a 36% en el periodo 2001-2009. Como se ha sealado, el incremento obedece al auge de los precios de los minerales. 3 Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia: representan menos del 5% del total. 4 Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente importancia. En la actualidad representan solo el 1% del total.

De todo ello se puede deducir el mayor peso que implican los impuestos indirectos y la menor relevancia de los impuestos directos; los ltimos, adems, son menos regresivos que los primeros. Es sabido que los impuestos que son menos regresivos (y por ende ms progresivos) contribuyen a disminuir la desigualdad en la distribucin de ingresos.

En general, teniendo en cuenta que los ingresos del gobierno central equivalen a solo 14.9% del PBI, los niveles de recaudacin de nuestro pas son inferiores a lo que se recauda en el promedio de pases de Amrica Latina. Sin embargo, en el caso del impuesto a la renta de las personas, la recaudacin es 1.4% del PBI, lo cual nos ubica en el puesto 16 de Amrica Latina, un nivel muy inferior al promedio. En el caso del impuesto a la propiedad, este equivale al 0.2% del PBI, tambin muy por debajo del promedio de Amrica Latina. En estos dos ltimos impuestos reside el problema de la baja recaudacin del sistema.

D. Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas. Dentro de los pocos estudios realizados sobre esta problemtica Arias (2009) encontr que, para el ao 2006, la evasin al Impuesto a la Renta fue de 49%; de esta cifra corresponde a las personas una tasa de evasin de 33% y a las empresas de 51%. Dentro de ello, un aspecto importante sobre la evasin al Impuesto a la Renta es la significativa diferencia existente entre la recaudacin de los trabajadores independientes (4ta categora) y los dependientes (5ta categora). Vemos que los

contribuyentes de 4ta categora crecen a mayor velocidad que los de 5ta categora; por ello se piensa que este crecimiento de trabajadores de 4ta categora se explica por algunas empresas que buscan deducir como gastos servicios noreales con el objetivo de reducir el pago de sus impuestos.

E. Las altas tasas impositivas en comparacin con las tendencias y estndares internacionales. Que la recaudacin tributaria sea baja no significa que los tasas de los impuestos tambin lo sean. Por ejemplo, el actual Impuesto al Valor Agregado es el cuarto ms elevado de Amrica Latina, solo superado por el de Brasil, Argentina y Uruguay.

F. La reducida base tributaria, originada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la evasin. Ampliar la base tributaria no consiste en aumentar el nmero de contribuyentes. Lo reducido de esta base se explica por la existencia de deducciones, exoneraciones y regmenes especiales. En nuestro pas, el monto de lo que se ha dejado de recaudar por estas exoneraciones y beneficios se mantiene alrededor del 2% del PBI.

G. La complejidad del sistema tributario en su conjunto. Cabe sealar la importancia de la simplicidad que debe caracterizar al sistema tributario. Todo ello se traduce en no imponer excesivos costos a los contribuyentes al momento de efectuar sus pagos por impuestos. En el indicador especfico que mide el nmero de horas que el contribuyente destina para cumplir con las obligaciones tributarias, el Per ocupa el puesto 153 de 183 pases, y el puesto 20 entre los 28 pases de Amrica Latina.

OPCIONES DE POLTICA: Frente al conjunto de problemas identificados en el diagnstico, se propone tres opciones de poltica:

a) Opcin 1. Efectuar ajustes menores en el sistema tributario y esperar que el incremento en la recaudacin y en la presin tributaria ocurran como consecuencia del crecimiento econmico. b) Opcin 2. Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos indirectos y en la elevacin de algunas tasas impositivas, de ms fcil recaudacin. c) Opcin 3. Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos directos, reduccin de algunas tasas

impositivas, ampliacin de la base tributaria y reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias. Cada una de esas opciones tiene costos y beneficios. En el primer caso, la recaudacin se mantendra en bajos niveles y creciendo lentamente, lo cual implica que no habra suficientes recursos para mejorar los servicios pblicos. As mismo, la recaudacin sera voltil y dependiente de los ingresos de la minera. Finalmente, debido a las altas tasas impositivas, la informalidad y la evasin se mantendran elevadas. No obstante, podra argumentarse a favor de esta opcin que las reglas de juego para la inversin se mantendran estables. En el segundo caso, la recaudacin aumentara y se podra financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Los costos administrativos de implementacin de esta reforma seran reducidos. No obstante, se fomentara una mayor informalidad y evasin tributaria. As mismo, la poltica fiscal sera ms inequitativa por tratarse de impuestos de carcter regresivo. En el tercer caso, la recaudacin aumentara y se podra financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Si bien los costos de implementacin seran mayores, se fomentara la reduccin de laevasin y la informalidad y se lograra una mayor equidad. En el documento se concluye que resulta claro que la opcin 3 premia la reduccin de la informalidad y la evasin y que a la vez contribuye a que el impacto global de la poltica fiscal sobre la equidad mejore. Por lo tanto, es la opcin elegida en el presente documento de poltica.

PROPUESTA DE POLTICA TRIBUTARIA PARA EL 2011-2016

El objetivo general de la opcin de poltica elegida es incrementar la recaudacin de impuestos permanentes (no voltiles) gradual y sostenidamente en un monto equivalente a 2-3% PBI, mediante la ampliacin de la base tributaria y con nfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resultados en educacin, salud e infraestructura. Los objetivos intermedios y acciones que se proponen son: Objetivo 1: Reduccin de costos de cumplimiento de los contribuyentes mediante la simplificacin del sistema tributario. Esto se consigue mediante: a. Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones, para lo cual es necesario evaluar y analizar los beneficios cuantitativos que estos regmenes generan sobre la reduccin de la evasin en cada sector. b. Eliminacin de impuestos de baja recaudacin, que rompen con el criterio de caja nica, el cual busca que la asignacin de los recursos recaudados se realice anualmente mediante la aprobacin del presupuesto. Objetivo 2: Disminucin de las prdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reduccin gradual de algunas tasas impositivas. Esto se consigue mediante: a. Reduccin gradual de la tasa del IGV y del IPM de 19% a 16%2, pues esta, al ser alta, promueve la informalidad y la evasin tributaria. Objetivo 3: Ampliacin de la base tributaria, mediante la reduccin de algunas deducciones, la racionalizacin de exoneracin y el rediseo de regmenes especiales. Esto se consigue mediante: a. Reestructuracin del impuesto a la renta personal: disminuyendo deducciones ciegas e introduciendo deducciones razonables por gastos de educacin, salud y cargas de familia; asimismo, reduciendo la tasa marginal mnima de 15% a 10%. b. Sustitucin de exoneraciones de la Amazona por inversin en infraestructura. Con ello se eliminar los incentivos a la evasin que

generan la existencia de las exoneraciones, as como se lograr menores costos de control y administracin por parte de la SUNAT. c. Rediseo del rgimen nico simplificado para pequeos contribuyentes. Objetivo 4: Fomento de la equidad a travs de un mayor nfasis en la tributacin directa. Esto se consigue mediante: a. Armonizacin de las tasas que gravan el impuesto a la renta de las empresas con las tasas que gravan las rentas de capital, para evitar el arbitraje tributario o disfrazamiento de rentas. b. Perfeccionamiento del impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios, ya que las ganancias y prdidas no tienen el mismo tratamiento y existen deducciones que no se justifican con una tasa baja. c. Racionalizacin de las exoneraciones del IGV orientndolas a que sean pro-pobre d. Ampliacin de la base del impuesto predial y del impuesto vehicular. En el actual boom inmobiliario el aumento del valor de la propiedad no se est traduciendo en aumentos de los ingresos propios de las municipalidades, pues el valor de los predios lo determina el Ministerio de Vivienda y no refleja el valor de mercado de los predios. En cuanto a los vehculos se grava a los vehculos nuevos y no a los antiguos. Objetivo 5: Revisin de la tributacin del sector minero para compartir beneficios y riesgos en periodos de precios altos y bajos. Esto se consigue mediante: a. Mantener impuesto a la renta. la tasa actual del

b. Modificar la regala minera para aplicarla con tasas crecientes en funcin de las utilidades. c. Renegociar los contratos de estabilidad jurdica para los proyectos vigentes.

Objetivo 6: Desincentivo de la contaminacin y la nocividad utilizando correctamente los impuestos selectivos. Esto se consigue mediante: a. Reestructuracin de las tasas del ISC que grava a los combustibles y licores para desincentivar la contaminacin y la nocividad. Objetivo 7: Fortalecimiento de las administraciones tributarias nacionales y locales. Esto se consigue mediante: a. Consolidacin de la autonoma real de la SUNAT. Para ello se propone tres medidas. En primer lugar, otorgar a la SUNAT un grado de autonoma similar a la que tienen otras entidades del Estado, como el Banco Central, la SBS, la Defensora del Pueblo, o los organismos reguladores, el cual se encuentra consagrado en la Constitucin. En segundo lugar, dotar a la SUNAT de un directorio3. En tercer lugar, designar al Superintendente por un periodo de 5-7 aos, que en todo caso no coincida con el periodo poltico. Dicha designacin debe ser ratificada por el Congreso de la Repblica. b. Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales incentivando la implementacin de SATs en las ciudades grandes. La implementacin de la opcin de poltica propuesta requiere la creacin de consensos. Para ello, el documento propone el establecimiento de un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos polticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general para acordar cmo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos.