Descentralizacao Da Educacao Publica No Brasil

TEXTO PARA DISCUSSO No 1352
DESCENTRALIZAO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: TRAJETRIA DOS GASTOS E DAS MATRCULAS

Jorge Abraho de Castro Bruno de Carvalho Duarte
Braslia, agosto de 2008
TEXTO PARA DISCUSSO No 1352
DESCENTRALIZAO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: TRAJETRIA DOS GASTOS E DAS MATRCULAS

Jorge Abraho de Castro Bruno de Carvalho Duarte
Braslia, agosto de 2008
Diretor de Estudos Sociais do Ipea. Consultor da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.
Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger
TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
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URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL I22
SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO
2 HISTRICO DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS DA REA EDUCACIONAL NO BRASIL
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA REA DE EDUCAO
11
4 RESULTADOS DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO
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5 CONSIDERAES FINAIS
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REFERNCIAS
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SINOPSE
Este trabalho analisa o processo de descentralizao da educao pblica no Brasil iniciado em meados da dcada de 1990. O ponto de partida um resgate histrico da gesto da poltica educacional brasileira, fortemente ligada s transformaes polticas e econmicas da histria recente do pas. Em seguida, o foco recai sobre o quadro institucional-legal e a estrutura de financiamento e de competncias dos entes federados em relao ao provimento da educao, com nfase no perodo compreendido entre 1995 e 2005, quando ocorrem importantes alteraes legais e o processo de descentralizao aprofundado. So apresentados tambm os resultados desse processo, com destaque para a trajetria dos gastos pblicos e a evoluo da matrcula nos diversos nveis e modalidades da educao de cada uma das trs esferas de governo federal, estadual e municipal. Nesse particular, os dados apontam para uma sucessiva municipalizao dos recursos e das responsabilidades na oferta educacional, o que foi motivado em grande parte pelo quadro institucional-legal vigente poca.
1 INTRODUO
A ao do Estado no campo do ensino, durante as ltimas duas dcadas, foi marcada por uma reestruturao de sua poltica. Embora o discurso em favor da descentralizao e, particularmente, da municipalizao da gesto educacional no Brasil remonte aos anos 1940, esse processo somente ganhou fora a partir dos anos 1980 principalmente aps a Constituio Federal (CF) de 1988 e foi sucessivamente aprofundado nos anos 1990. Os regimes autoritrios, em especial aps 1964, foram marcados por administraes excessivamente centralizadoras em nvel federal, tanto na gesto como na formulao das polticas de diversos setores, entre eles a educao. A gesto e o controle na aplicao dos recursos constituam-se, assim, em importante instrumento de barganha e controle poltico, que permitia a manuteno e a perpetuidade do poder de governantes e de polticos aliados. Entretanto, com a sucessiva perda de legitimidade perante a sociedade civil, os prprios representantes das administraes do governo militar passaram a adotar, contraditoriamente, o discurso que urgia dos movimentos democrticos em favor da descentralizao das polticas. Essa reorientao de discurso, contudo, serviu apenas para dissimular a continuao e o aprofundamento da gesto poltica via balco de negcios, que visava fortalecer polticos da base governista e, ao mesmo tempo, enfraquecer polticos oposicionistas, privando-os de recursos. Com a promulgao da CF de 1988, a nova estrutura de gesto e de distribuio de responsabilidades passou a questionar o padro tradicional, de carter centralizador e extremamente permevel aos interesses particularistas, que tambm havia moldado a atuao governamental na rea de educao at ento. A Carta Magna estabeleceu um direcionamento claro para a municipalizao das polticas pblicas e sociais, estipulando, por sua vez, garantia de recursos e regimes de colaborao entre as esferas de governo para a consecuo das novas incumbncias. No decorrer dos anos 1990 so tomadas diversas iniciativas para retirar a descentralizao do plano discursivo e aprofund-la de fato. Um dos principais elementos a favorecer esse processo foi a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Ao mesmo tempo, o governo federal tambm realiza uma srie de alteraes em suas polticas, transferindo a execuo das polticas da esfera federal para os demais nveis de governo. Este trabalho um esforo analtico-descritivo que procura acompanhar o processo de descentralizao das polticas educacionais e seus desdobramentos. O objetivo identificar os resultados desse processo, sobretudo no perodo entre 1995 e 2005, mediante a anlise da evoluo dos gastos e das matrculas realizadas pelos entes federados. Nos diversos tpicos a seguir, busca-se aprofundar os pontos destacados na seguinte ordem: seo 2, histrico do processo de descentralizao; seo 3, estrutura institucional da rea competncias e estrutura de financiamento da educao; seo 4, resultados do processo em termos de gastos pblicos realizados e em termos da oferta pblica (matrculas); e seo 5, concluses e recomendaes.
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texto para discusso | 1352 | ago. 2008
2 HISTRICO DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS DA REA EDUCACIONAL NO BRASIL

Embora o iderio da descentralizao e, particularmente, da municipalizao da educao no Brasil possa ser remetido aos anos 1940, esse processo somente ganhou corpo a partir dos anos 1980, sendo sucessivamente aprofundado nos anos 1990.1 A emergncia de um fator de carter eminentemente poltico foi fundamental para torn-lo possvel: a gradual abertura poltica, a partir do final dos anos 1970, aps uma dcada e meia de regime autoritrio sob o controle dos militares. A abertura propiciou duas situaes dspares, mas interligadas, que iriam concorrer de forma cabal para o incentivo a iniciativas descentralizadoras. A primeira delas de carter mais geral e remete ao fato de as administraes autoritrias, aps 1964, terem se caracterizado por uma excessiva centralizao, em nvel federal, das tomadas de deciso sobre os mais variados setores na gesto do pas. No que diz respeito poltica educacional, no era diferente. Assim, quando surgiram os primeiros indcios de que o regime autoritrio no teria mais como se sustentar em mdio prazo devido a uma visvel e crescente perda de suas bases e, conseqentemente, de sua legitimidade fato esse atribudo a diversas causas, sobretudo crise subseqente ao perodo conhecido como milagre brasileiro , os atores polticos passam a mobilizar-se pela volta do pas institucionalidade democrtica. Em ltima instncia, isso reforou movimentos cujas demandas de cunho descentralizador se contrapunham ao perodo autoritrio e centralizador.2 Com o avano da redemocratizao e de sua consolidao ao longo dos anos 1980, pelo menos de maneira formal, aquela mobilizao ganhou fora, reafirmando a necessidade de fomentar prticas de gesto descentralizadas como um dos pr-requisitos essenciais para o aprofundamento e o aperfeioamento democrtico. A outra situao, de igual ou maior importncia do que a j mencionada, diz respeito ao fato de o controle da gesto das polticas sociais, em que se inclui a educao, ser historicamente uma vigorosa fonte de poder de barganha em termos de capital poltico. Ou seja, controlar a gesto das polticas, tendo autoridade e poder de decidir onde, como e quanto investir, significava apossar-se dos principais instrumentos para o exerccio do controle poltico de determinadas regies, beneficiando-se aliados, cooptando lideranas, cimentando conchavos e impondo hegemonia sobre o eleitorado. a partir do processo de redemocratizao e do retorno das eleies diretas para os cargos do Executivo estadual, a partir de 1982, e da vitria da oposio em importantes estados da Federao que a gesto da poltica educacional ganha papel
1. De acordo com Both (1997, p. 109-110), a municipalizao do ensino no Brasil passou por trs perodos: 1) de 1946 a 1971, marcado por iniciativas particularizadas, sem expresso prtica, mas importante impulso ao pensamento municipalista em educao; 2) de 1971 a 1988, h ocorrncia de experincias expressivas na rea; 3) de 1988 a 1991, caracterizada por ser uma fase de transio, atravs da qual se espera uma definio mais precisa sobre os rumos, sobretudo a partir da Constituio de 1988, considerada ponto de apoio para a municipalizao do ensino fundamental. 2. Ao abordar a crise da poltica educacional no bojo da crise fiscal e oramentria que atingiu o Estado a partir dos anos 1970, Casassus (1995, p. 80) defende que se se quiser melhorar o servio educativo para o conjunto da populao e, ao mesmo tempo, faz-lo num perodo de austeridade oramentria, se faz necessrio outorgar uma alta prioridade melhoria da gesto do sistema, mediante a simplificao de estruturas e a redefinio de funes e responsabilidades do aparelho central.
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destacado na estratgia dos setores de liderana do governo federal para se manterem no poder, via mecanismos de gesto das polticas sociais. Nesse nterim, a municipalizao das polticas educacionais aparece com maior vigor e incentivo, uma vez que, contraditoriamente, foi o mecanismo encontrado pelos prprios representantes das administraes, antes marcadas pelo carter centralizador, para a manuteno do poder. Dessa forma, priorizaram a negociao direta com os municpios, burlando a instncia de poder das administraes estaduais, as quais se encontravam, em alguns casos, sob controle oposicionista. Dado o crescimento do respaldo poltico e eleitoral da oposio, e visando os governistas a pleitos futuros, a gesto da educao passa a ser marcada pelo chamado balco de negcios. Em outras palavras, no processo de alocao dos recursos, comea-se a considerar cada vez menos os critrios pedaggicos e de fomento qualidade dos servios prestados, e cada vez mais a barganha poltica, no intuito de fortalecer o bloco governista em nvel federal. Essa medida visava, em especial, diminuir o poder dos representantes oposicionistas das esferas estaduais, privando-os de recursos. Em 1984 elege-se, de forma indireta, a coalizo conhecida por Aliana Democrtica, composta de antigos opositores do regime militar e de dissidentes do partido governista, que dava sustentao ao regime. Vencidas as eleies, aps o rateio de pastas ministeriais, coube ao Partido da Frente Liberal (PFL) a estratgica pasta do Ministrio da Educao (MEC). Em termos operacionais, a gesto do MEC se distinguiu pela continuidade e pelo aperfeioamento dos procedimentos e sistemticas que j caracterizavam as administraes imediatamente anteriores, nas quais a instrumentalizao poltica do ministrio era prtica corrente. Subseqentemente a esse perodo, com a promulgao da CF em 1988, ganhou fora o debate sobre as atribuies especficas a cada instncia de poder. A Carta Magna estabeleceu um direcionamento bastante claro para a municipalizao das polticas pblicas e sociais, no descuidando do estabelecimento de garantias de receitas que permitissem aos administradores municipais levarem a bom termo essas novas incumbncias, como ser visto no prximo tpico. No que tange especificamente gesto da poltica educacional, a CF de 1988 apontou para a municipalizao do ensino fundamental e pr-escolar. Aos estados e Unio caberiam, primordialmente, a responsabilidade sobre o ensino mdio e superior, respectivamente.3 Como resultado desses preceitos constitucionais, observa-se nos anos 1990 um aumento do nmero de matrculas do ensino fundamental nos municpios, 4 em contraposio a uma queda das matrculas nas redes estaduais e federal. Na dcada de 1990, argumentava-se em defesa da descentralizao da poltica educacional com base no fato de que ela seria um processo gerador de crculos virtuosos. Dito de outro modo, ela otimizaria recursos pela eliminao de atividades-meio;
3. Segundo Both (1997, p. 10-11), as polticas nacionais traadas para as reas sociais, e desenvolvidas com adequao pelas respectivas modalidades de aplicao, permitem a salvaguarda e a manuteno da identidade prpria e comum que caracteriza as realidades nacional, estadual, regional e local. A caracterizao nacional no se sobrepe particularizao regional, local ou viceversa, mas fica preservada entre elas o devido elo de ligao de mtuo enriquecimento e complementaridade. 4. Por exemplo, de acordo com os dados da tabela A.1 do anexo, entre 1997 e 2002 se observa crescimento de 41,9% de toda a matrcula do ensino fundamental na rede municipal, enquanto a matrcula na rede estadual cai 21,3%. Esse movimento tambm reflete uma variao em termos relativos: no referido perodo, a representatividade da matrcula na rede municipal sobe de 40,7% para 55,4% no total das matrculas do ensino fundamental.
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fomentaria uma efetividade maior das polticas, j que transferiria para a ponta dos sistemas, para os beneficirios, a responsabilidade de estabelecer as prioridades a serem atendidas; e tornaria o processo mais transparente, pois permitiria populao local acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e a prestao dos servios. Esse foi o discurso que legitimou o estabelecimento das novas diretrizes que, ao longo da dcada de 1990, foram institucionalizadas para fomentar a descentralizao das polticas pblicas. Sua trajetria foi ascendente, partindo do Governo Collor com o moderno discurso que reivindicava a descentralizao como medida imprescindvel para alcanar a eficincia na prestao de servios sociais. No entanto, apesar do discurso em favor da descentralizao, na prtica esse governo tambm se caracterizou pela continuidade de uma gesto marcadamente centralizadora, em consonncia com o modelo de governos anteriores. Apesar da retrica participativa, ao se analisar a poltica educacional do perodo observa-se que os apelos descentralizadores ficaram apenas no plano discursivo. Coube administrao de Itamar Franco as primeiras iniciativas no sentido de fazer com que a descentralizao passasse a nortear de fato alguns programas. Quanto s mudanas nos mecanismos de gesto, importante destacar, em especial, o estabelecimento de novos critrios para a transferncia de recursos aos municpios e s escolas sob sua jurisdio. Entre esses novos critrios, salientam-se: a repartio dos recursos passa a ser feita proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino; e seu recebimento fica condicionado implantao dos conselhos nos municpios. Assim, apesar de a discusso sobre esse tema e as crticas a um modelo de gesto excessivamente centralizado remontarem ao final dos anos 1970, e de o debate em defesa da descentralizao ter sido incorporado ao discurso oficial de forma mais incisiva no Governo Collor, somente durante a administrao de Itamar Franco foram observados avanos prticos na operacionalizao descentralizada das polticas pblicas e, em particular, dos programas educacionais, seja no financiamento de projetos, seja de assistncia aos educandos. No Governo Fernando Henrique Cardoso as alteraes, reiteradamente anunciadas como necessrias, so efetivadas e a descentralizao se aprofunda. Houve ento a continuidade do debate que j entrara em pauta desde o incio da dcada, e a seqncia de algumas experincias pioneiras em direo descentralizao da gesto dos programas 5 implementadas no governo anterior. A partir de 1995, o incremento descentralizao deveu-se principalmente implementao do Fundef, cuja poltica permitiu avanar rumo municipalizao da educao. Nesse sentido, reduziu-se a centralizao tal como tradicionalmente entendida, em que o poder central mantinha sob sua responsabilidade todo o processo, da formulao execuo.
5. Por exemplo, a descentralizao da alimentao escolar (merenda escolar). A despeito de alguns ensaios terem sido realizados no passado, a descentralizao tem incio, de fato, em 1992. Em sua etapa inicial, que vai at 1994, verificou-se, sobretudo, a estadualizao. Ao cabo dessa fase, a extinta Fundao de Apoio ao Educando (FAE) j repassava todos os recursos aos estados, encerrando por completo, no plano federal, todas as funes de aquisio e distribuio de gneros alimentcios para a merenda escolar. A segunda etapa, intensificada a partir de 1995, caracterizou-se pela forte adeso dos municpios ao programa. H, ainda, o formato duplo, com o programa sendo operado simultaneamente pela prefeitura e pela Secretaria Estadual da Educao (SEE), cada uma cuidando de sua prpria rede de ensino. Tambm se verificou, nesses anos, que a poltica de descentralizao da merenda passou a conviver com um novo modelo, introduzido por iniciativa de alguns estados, e cujo fundamento era fazer a transferncia dos recursos diretamente s escolas. Tal formato corresponde a um reforo da autonomia da unidade escolar e significa, desde logo, uma forte descentralizao funcional das redes de servio, uma vez que se deslocam para a ponta do sistema as responsabilidades e tarefas de compra e armazenamento dos gneros, bem como de preparo e distribuio da merenda.
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Na administrao Lula, manteve-se grande parte das prticas de gesto das polticas para a educao bsica dos governos anteriores. A principal novidade do perodo foi a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), ao final de 2006, cujos resultados em termos de repartio de responsabilidades e interesses pelos entes federados ainda esto por ser comprovados. Em suma, em um balano da gesto da poltica educacional ps-constituio, podese destacar positivamente o fato de ter havido avanos no processo de descentralizao, sobretudo quanto aos aspectos que envolvem financiamento e execuo. No entanto, os mecanismos e processos decisrios, tais como a escassez de canais de participao na formulao de polticas por parte dos outros nveis de governo, bem como da sociedade civil e dos demais atores envolvidos na problemtica educacional, ainda so elementos que podem acarretar limitaes para a melhoria dos servios educacionais no Brasil.
3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA REA DE EDUCAO

3.1 ESTRUTURA DE RESPONSABILIDADES E COMPETNCIAS PARA A OFERTA DE EDUCAO O marco legal da poltica educacional brasileira representado pela CF de 1988, pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990), pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996), pela Emenda Constitucional (EC) no 14/19966 e por um conjunto de normas infraconstitucionais e resolues do Conselho Nacional de Educao (CNE). Esse arcabouo jurdico assegura a todos os brasileiros as condies formais para o exerccio do direito bsico educao, especialmente ao ensino fundamental, alm de fixar a atual estrutura de responsabilidades e competncias para a oferta de educao no Brasil. Com relao repartio de competncias, a legislao estabelece as responsabilidades de cada esfera de governo na prestao de servios educacionais. De acordo com ela, compete Unio o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais, bem como exercer uma funo supletiva e redistributiva em favor das unidades subnacionais, por meio de transferncias de recursos aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municpios. Quanto aos estados, a CF de 1988 estabelece que eles devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio. J a LDB mais especfica e lhes atribui a prioridade de oferecer o ensino mdio e colaborar com os municpios para assegurar o ensino fundamental. Aos municpios, por sua vez, a Carta Magna delega a responsabilidade de prover o ensino fundamental e a educao infantil, e em especial a responsabilidade pela manuteno, em regime de colaborao, de programas voltados educao pr-escolar e ao ensino fundamental. A LDB ratifica essas responsabilidades e os probe de atuar em outros nveis de ensino sem antes ter atendido plenamente as necessidades de sua rea de competncia.
6. EC que cria o Fundef .
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Assim, no atual estgio do federalismo brasileiro, no que concerne educao, a CF de 1988, ao dispor em seu artigo 211 que as esferas de governo se organizaro em regime de colaborao, referendou uma estrutura federativa fundamentada num sistema de cooperao, o que abria margem para desvios quanto s responsabilidades por parte das esferas subnacionais, uma vez que no ficava clara a competncia de cada uma. Uma nova etapa surgiu mediante a promulgao da LDB, que atribui aos nveis de governo competncias e responsabilidades especficas para com os nveis de ensino, sem, contudo, descartar a necessidade de cooperao tcnica e financeira entre as unidades federadas ou infringir o princpio da autonomia. Em relao ao provimento da educao, ficou estabelecido, no item IV do artigo 206 da CF de 1988, que o ensino pblico em estabelecimentos oficiais deveria ser gratuito. Contudo, abriu-se exceo para as instituies educacionais estaduais ou municipais que no fossem total ou preponderantemente mantidas com recursos pblicos, permitindo-se a destinao de verbas pblicas para entidades confessionais, filantrpicas e comunitrias, possibilidade esta prevista no artigo 213. Assim como na CF de 1988, a LDB assegura a possibilidade de o provimento e a produo da educao serem realizados pela iniciativa privada, atendidas algumas condies normativas e de qualidade. A abertura do ensino ao setor privado permite que se constituam instituies particulares criadas e mantidas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, possibilitando a continuidade e o surgimento de instituies confessionais que atendam a orientaes ideolgicas especficas, assim como a manuteno e a criao de instituies filantrpicas. Cabe s famlias, cujas crianas se dirijam a essas instituies, grande parte do nus pela manuteno e o provimento desse servio, mediante pagamento de mensalidades. A LDB instituiu na estrutura educacional o CNE com funes normativas e de superviso e atividade permanente, criado por lei. Funes similares so exercidas no mbito dos sistemas de ensino pelos conselhos estaduais e municipais, que tambm so institudos por leis prprias. A Lei no 9.424/1996, do Fundef, determinou, no mbito da Unio, dos estados e municpios, a criao de conselhos para acompanhamento e controle social sobre a repartio de recursos do Fundef, do qual participam representaes de professores e de pais de alunos, alm dos respectivos poderes executivos. Observa-se que a CF e a LDB reconhecem a autonomia do municpio como unidade federada, atribuindo-lhe importantes responsabilidades na rea educacional. Questo central na descentralizao educacional assegurar que prefeitos, secretrios de Educao e demais burocratas locais estejam preparados para gerir com eficincia e eficcia o aumento das responsabilidades e a grande entrada de recursos em seus oramentos. A induo da municipalizao do ensino fundamental sem controle social efetivo e sem a devida colaborao e assistncia da instncia estadual e federal pode, em alguns casos, trazer srios impactos nos resultados educacionais. Parte dos recursos subvinculados pode se perder ou ser utilizada de forma pouco criteriosa pelas administraes locais, correndo-se o risco de acarretar grandes prejuzos manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental, objetivo principal da criao do Fundef.
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No quadro 1, apresenta-se o arcabouo jurdico que estabelece a estrutura de competncias e responsabilidades das esferas de governo na rea educacional.
QUADRO 1
Arcabouo jurdico: competncias das trs esferas de governo na educao

Competncias CF de 1988 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. (CF de 1988, Tt. VIII, Cap. III, Seo I, artigo 211, 1o) LDB A Unio incumbir-se- de: I elaborar o Plano Nacional de Educao, em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios; II organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais do sistema federal de ensino e o dos territrios; III prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria, exercendo sua funo redistributiva e supletiva. (Lei no 9.394, de 1996, Tt. Unio III, artigo 9o) LDB O Sistema Federal de ensino compreende: I as instituies de ensino mantidas pela Unio; II as instituies de educao superior criadas e mantidas pela iniciativa privada; III os rgos federais de educao. (Lei no 9.394, de 1996, Tt. IV, artigo 16) LDB Caber Unio assegurar, anualmente, em seu Oramento Geral, recursos suficientes para manuteno e desenvolvimento das instituies de educao superior por ela mantidas. (Lei no 9.394, de 1996; Tt. V, Cap. IV, artigo 55) A Unio, de acordo com o 3o da EC n o 14/1996, complementar os recursos do Fundef sempre que, em cada estado e no DF, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente. CF de 1988 Os Estados e DF atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. (CF de 1988, Tt. VIII, Cap. III, Seo I, artigo 211, 3o) LDB Os Estados incumbir-se-o de: II definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada uma dessas esferas do Poder Pblico; (...) VI assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino mdio. (Tt. IV, artigo 10) Estados LDB Os sistemas de ensino dos Estados e do DF compreendem: I as instituies de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Pblico estadual e pelo DF; II as instituies de educao superior mantidas pelo Poder Pblico municipal; III as instituies de ensino fundamental e mdio criadas e mantidas pela iniciativa privada; IV os rgos de educao estaduais e do DF, respectivamente. (Tt. IV, artigo 17) A forma de distribuio do Fundef entre os estados e seus municpios ser proporcional ao nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. (Lei no 9.424/1996, artigo 2o) CF de 1988 Os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. (CF de 1988, Tt. VIII, Cap. III, Seo I, artigo 211, 2o) CF de 1988 Compete ao Municpio Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental. (Artigo 30, VI, Cap. IV) LDB Os municpios incumbir-se-o de: I organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados; (...) Municpios V oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. (Tt. IV, artigo 11) LDB Os sistemas municipais de ensino compreendem: I as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo Poder Pblico municipal; II as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III os rgos municipais de educao. (Tt. IV, artigo 18) Elaborao: Ipea/Disoc. Nota: No esto includas as alteraes legais decorrentes da implementao, em 2007, do Fundeb (Lei no 11.494/2007), em substituio ao Fundef. Esfera
3.2 ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO Outro item importante para se entender o processo de descentralizao diz respeito situao de responsabilidade pelo financiamento da educao pblica brasileira. Em relao diviso das fontes de recursos e das responsabilidades pelos gastos do sistema educacional entre as esferas de governo, observa-se que a Unio divide a aplicao de seus recursos na manuteno do sistema federal, na execuo de programas prprios e em transferncias para os sistemas estaduais e municipais. Por sua vez, os estados, na composio de seus recursos, somam aqueles recebidos da Unio aos provenientes de suas fontes, os quais so utilizados na manuteno e expanso de seus sistemas de ensino. Finalmente, na composio dos recursos destinados manuteno e expanso de suas redes de ensino, os municpios recebem recursos da Unio e dos estados, os quais somam-se a recursos
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prprios. Ou seja, seguindo o que estabelece a norma legal, observa-se entre os entes federados um financiamento baseado em regime de colaborao, com ao supletiva e redistributiva da Unio e dos estados, condicionada plena capacidade de atendimento e ao esforo fiscal de cada esfera. A estrutura de financiamento da educao por esfera de governo apresentada no quadro 2.
QUADRO 2
Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo

Unio 1. Oramentrios (Tesouro) Ordinrios do Tesouro Vinculao da receita de impostos (18%) para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) 2. Contribuies sociais Salrio-Educao/quota federal (1/3) Contribuio sobre o lucro lquido Contribuio para a seguridade social Receitas brutas de prognsticos 3. Misto Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 4. Outros Operaes de crdito Renda lquida da loteria federal Renda de rgos autnomos Aplicao do salrio-educao/quota federal e outras fontes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Diretamente arrecadados Diversos 1. Estados Oramentrios (Tesouro) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE Subvinculao do Fundef Transferncias Salrio-Educao/quota federal Oramentrios da Unio Aplicao do salrioeducao/quota federal e outras fontes do FNDE Contribuio social Salrio-Educao/quota estadual (2/3) Outros Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos Municpios 1. Oramentrios (Tesouro) Vinculao da receita de impostos (25%) para MDE Subvinculao do Fundef 2. Transferncias Salrio-Educao/quota estadual Salrio-Educao/quota federal Salrio-Educao/quota municipal Oramentrios do estado Oramentrios da Unio Aplicao do salrioeducao/quota federal e outras fontes do FNDE 3. Outros Diretamente arrecadados Operaes de crdito Diversos
2.
3. 4.
Fontes: CF, LDB e demais leis ordinrias. Elaborao dos autores. Nota: No esto includas as alteraes legais decorrentes da implementao, em 2007, do Fundeb (Lei no 11.494/2007), em substituio ao Fundef.
A estrutura de financiamento da educao mista e complexa, sendo a maior parte dos recursos proveniente de fontes do aparato fiscal, que o caso tpico dos recursos da vinculao de impostos. A vinculao de recursos de impostos para a educao reserva de determinado percentual do valor arrecadado uma das medidas polticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder pblico nessa rea. Desde 1983, garantiu-se por meio de lei a destinao mnima de recursos financeiros educao (13% pela Unio e 25% pelos estados e municpios).7 Com a CF de 1988, ampliaram-se os percentuais dos recursos pblicos federais que deveriam ser aplicados nessa rea (18% pela Unio e 25% pelos estados e municpios). Passados quase dez anos, a LDB continuou a dar destaque vinculao de recursos educao e, mais que isso, se encarregou de redefinir o que se enquadra ou no no conceito de MDE. Alm disso, realizou uma correo importante na CF de 1988 no que diz respeito ao percentual mnimo da receita de impostos a ser aplicado na educao em cada localidade. Nesse sentido, segundo a LDB, uma vez respeitado
7. No final de 1983, com o processo de abertura democrtica, o Congresso Nacional promulgou a EC no 24/1983, mais conhecida como Emenda Calmon. Essa emenda se caracterizou pela volta da vinculao de recursos para a educao, que tinha sido abandonada havia cerca de duas dcadas. Ou seja, trouxe mais uma vez superfcie a polmica reserva obrigatria de recursos de impostos pblicos para despesas especficas, que sempre esteve presente nos nossos dispositivos jurdicos/institucionais desde a CF de 1934. Uma das grandes justificativas para esse retorno residia no fato de que, aps a suspenso da vinculao, os recursos federais aplicados em educao, em termos percentuais, haviam cado sistematicamente, em particular nos anos 1970.
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o ndice mnimo nacional, os percentuais podem variar regionalmente de acordo com o que conste nas respectivas constituies ou leis orgnicas de estados, DF e municpios, reconhecendo a possibilidade de esses entes federados ampliarem o valor do ndice mnimo fixado na CF de 1988. Outro item importante, objeto de discusso permanente na questo da vinculao, foi a abertura dada pela CF (e posteriormente pela LDB) para que os recursos da vinculao pudessem ser dirigidos para o setor privado. Apesar disso, ambas estabeleceram restries na destinao de recursos pblicos quele setor. Alm de ter como estratgia a priorizao do ensino fundamental e de reafirmar o papel do MEC enquanto coordenador das polticas nacionais, em 1998, por sugesto do MEC, instituiu-se o Fundef,8 que tinha por objetivos imediatos garantir um gasto mnimo por aluno e um piso salarial para o magistrio. Esse fundo reafirmou a necessidade de estados, DF e municpios cumprirem os dispositivos da CF de 1988 que determinam vincular 25% de suas receitas de impostos, bem como das que lhes forem transferidas, manuteno e ao desenvolvimento do ensino, alm de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles recursos ou 15 pontos percentuais (p.p.) ao ensino fundamental.9 A emenda de criao do Fundef determinou que de competncia dos estados, DF e municpios a responsabilidade de arcar com os recursos necessrios constituio do fundo. No entanto, em decorrncia dos desnveis socioeconmicos entre os estados e os municpios, o que acarreta baixo gasto por aluno/ano, principalmente nas regies Nordeste e Norte, o dispositivo legal previu como papel da Unio a responsabilidade pela complementaridade de recursos ao Fundef sempre que, em cada estado e no DF, o valor por aluno no venha a alcanar o mnimo definido nacionalmente. Reconhece, assim, que a acentuada desigualdade socioeconmica regional, em particular as diferenas na capacidade de financiar a educao, um dos principais obstculos universalizao do acesso e melhoria da qualidade do ensino fundamental. Alm dos recursos de impostos, outra parcela razovel do financiamento da educao provm das contribuies sociais, tanto das originalmente destinadas ao financiamento da seguridade social, como, e principalmente, da contribuio criada exclusivamente para a educao, conhecida como salrio-educao. Previsto no artigo 10 212 da CF, o salrio-educao uma fonte de recursos destinada explcita e
8. O MEC no trabalha propriamente na montagem de um sistema nacional de educao; aposta na idia de utilizar a poltica de fundos, com expresso estadual, como sada para dinamizar o financiamento da educao. Alega que a estratgia de um arranjo de fontes de recursos especficas uma forma de melhorar o processo de gesto, pois se definem de modo claro as responsabilidades e as prioridades das unidades federadas, condies estas relevantes para a ampliao do acesso, a melhoria da qualidade e o aumento da eficincia sistmica. No entanto, essa questo suscita divergncias, pois alguns entendem que tais fundos encobririam, na verdade, o no-cumprimento da vinculao constitucional para a educao. Esses consideram, portanto, que a sua existncia descabida e que a fiscalizao deve se dar sobre todos os recursos financeiros da educao. 9. O Fundef introduziu, assim, uma forma inovadora de repartio dos recursos para a educao, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula , e por fixar uma aplicao mnima de recursos para a valorizao do magistrio. Alm disso, a LDB, em seu artigo 74, afirma ser dever da Unio calcular o custo mnimo por aluno/ano considerando as variaes regionais e as diversas modalidades educacionais. 10. E regulamentado pelas Leis nos 9.424/1996, 9.766/1998 e 10.832/2003 e pelos Decretos nos 3.142/1999 e 4.943/2003.
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exclusivamente ao ensino fundamental da rede pblica, com base na alquota de 2,5% incidente sobre o valor total das remuneraes pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados, ressalvadas as excees legais. A distribuio dos recursos do salrio-educao automtica e estabelecida no aparato institucional. Inicialmente, o repasse de recursos do salrio-educao para os municpios no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida, uma parcela igual a 2/3 constitua a quota estadual e outra, igual a 1/3, constitua a quota federal destinada ao FNDE para ser gasta em programas e projetos voltados para a universalizao do ensino fundamental, de forma a propiciar a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes entre municpios, estados, DF e regies brasileiras. No entanto, em dezembro de 1998, a Lei no 9.766 em seu artigo 2o, faz alteraes na forma de distribuio dos recursos de maneira a beneficiar os municpios, tornando automtico o repasse de recursos aos municpios de uma parte da quota estadual.11
12 Em 2004 foram introduzidas algumas mudanas no salrio-educao, entre as quais a desvinculao de 10% do valor destinado s cotas, que passou a ser direcionado ao financiamento de programas geridos pelo FNDE, ficando o restante para as cotas federal (1/3) e estadual e municipal (2/3); e o repasse da cota municipal diretamente pelo FNDE s prefeituras, com base no critrio da proporcionalidade do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos valores eram repassados primeiramente para as Secretarias estaduais de Educao (SEEs).
Essa estrutura de financiamento prevaleceu at o dia 20 de dezembro de 2006, quando foi ento editada a EC no 53, alterando vrios artigos que tratam da educao (artigos 7o, 23, 30, 206, 211 e 212, alm do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e criando o Fundeb no mbito de cada estado e do DF. Substitui-se, assim, o Fundef, institudo em 1996 e em vigor no perodo de 1998 a 2006. A EC no 53 apresenta importantes avanos ao projeto inicial. Ao incluir as matrculas da creche no Fundeb, passou tambm a financi-las, tornando esse fundo de fato abrangente a toda a educao bsica. Ampliou a participao da Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao (R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes no terceiro) e definiu-a um percentual de 10% do total dos recursos dos fundos a partir do quarto ano de vigncia. Deixou lei de regulamentao a tarefa de definir, entre outros aspectos disputados, os fatores de diferenciao para a distribuio dos recursos segundo as etapas e modalidades da educao e os tipos de estabelecimentos de ensino, e o prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
11. O artigo 2o da Lei no 9.766/1998 determina: A quota estadual do Salrio-Educao, de que trata o art. 15 1o, inciso II, da Lei no 9.424, de 1996, ser redistribuda entre o Estado e os respectivos Municpios, conforme critrios estabelecidos em lei estadual, sendo que, do seu total, uma parcela correspondente a pelo menos cinquenta por cento ser repartida proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao e do Desporto. 12. Leis nos 10.832/2003 e 10.707/2003 e dos Decretos nos 4.950/2004 e 4.943/2003.
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4 RESULTADOS DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO

Nesta seo so analisados os resultados do processo de descentralizao em relao aos gastos educacionais e em termos da matrcula. Em particular, para efetuar a estimao e a anlise do gasto em educao importante adotar um conceito organizador do que pode ser compreendido como programas e aes pblicas da rea educacional. Uma definio mais ampla de gasto educacional incluiria tanto as atividades do setor pblico quanto aquelas levadas a cabo pelo setor privado da economia, compreendendo o emprego de recursos prprios das famlias, empresas privadas e organizaes no governamentais (ONGs). No entanto, seguiu-se aqui o entendimento de que a poltica educacional, que determina os gastos, composta por um conjunto de programas e aes do Estado, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos educacionais da populao brasileira. Nesse sentido, para estudar especificamente a atuao do Estado, aplica-se o conceito de Gasto Pblico Educacional (GPEdu), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento das necessidades e direitos educacionais e que corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e de transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos. Na estimao dos dados, seguiu-se a metodologia de apurao do gasto social desenvolvida e utilizada pela Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea,13 em que central a idia de rea de atuao,14 conceito que orienta o agrupamento das despesas de carter social segundo um critrio de objetivo ou finalidade dos gastos. Esse um esforo de promover a melhor aproximao possvel da destinao efetiva dos dispndios junto populao beneficiria. O conceito no se enquadra nas classificaes funcionais ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre os dispndios do governo federal; a forma de agregao do gasto pblico vai alm de um mero registro de despesas por rgo setorial critrio institucional , bem como de um simples levantamento de despesas por funes ou programas enfoque funcionalprogramtico. Assim, a rea de atuao educao engloba as despesas15 com formulao da poltica setorial e com manuteno, expanso e melhoria de escolas de diversos nveis e modalidades de ensino.
13. Essa metodologia surge do trabalho que se inicia em 1995, quando foi institudo, na atual Disoc/Ipea , o Grupo de Dimensionamento e Acompanhamento do Gasto Social Federal, com o objetivo geral de criar uma base de dados que permitisse o acompanhamento sistemtico dos dispndios dos governos na rea social e das suas respectivas fontes de financiamento. Para mais detalhes e aprofundamentos sobre essa metodologia e resultados de sua aplicao, consultar as seguintes publicaes: Fernandes et al. (1998) e Castro et al. (2003). 14. Em conformidade com a metodologia, a diviso dos gastos por reas de atuao procura alocar as aes sociais em grupos diferenciados de acordo com atendimento s necessidades e aos direitos sociais prevalecentes nas disposies jurdico/institucionais de cada pas e, tambm, procura facilitar a leitura e a compreenso dos rumos das polticas sociais adotadas. 15. As despesas aqui consideradas correspondem despesa liquidada, o que significa que os montantes relativos ao total do exerccio fiscal no incorporam os chamados restos a pagar. Estes sero considerados como desembolso efetivo no exerccio em que se der sua liquidao. As despesas liquidadas correspondem ao segundo estgio da despesa, que se configura quando o servio, obra ou mercadoria contratados so de fato concludos e entregues administrao pblica.
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Complementando o conceito, as reas de atuao podem ser desagregadas por subreas de atuao, que procuram orientar a alocao dos gastos de uma determinada 16 rea a partir de objetivos ou finalidades comuns. No caso da educao, as subreas de atuao condizem com os nveis ou as modalidades de ensino, sendo as principais: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio e profissionalizante, ensino superior e outros gastos entre os quais se incluem os gastos com a educao especial, a educao indgena e a educao fsica e desporto. Importante ressaltar que as despesas com ensino supletivo e educao de jovens e adultos foram diludas no ensino fundamental ou mdio, dependendo do nvel ao qual faziam referncia. Do mesmo modo, na rea de educao so consideradas instituies militares de ensino regular mdio e superior abertas ao ingresso pblico, mas so desconsideradas aquelas voltadas somente para a formao de servidores civis ou militares, estabelecimentos de educao fsica e desporto e programas de assistncia a estudantes. A organizao das subreas se baseou na descrio programtica examinada em cada unidade oramentria e, no patamar mais analtico da classificao funcionalprogramtica, na descrio da ao oramentria. Salienta-se que a anlise do trabalho procura cobrir tanto as aes educacionais da administrao direta quanto aquelas desenvolvidas e executadas por rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios. Assim, evitou-se a perda de informaes das entidades com atuao educacional descentralizada da administrao. Por fim, chama-se a ateno do leitor para o fato de que foi necessria a estimao dos gastos para alguns nveis e modalidades educacionais em determinados anos do perodo, principalmente para os municpios. Por isso, importante salientar as limitaes da estimao de parmetros, que obviamente no conseguem cobrir todas as especificidades que as variaes reais exigiriam. Como em grande parte dos trabalhos do gnero, torna-se necessria a utilizao de certo grau de arbitrariedade para a montagem das estimaes para os parmetros utilizados. Apesar disso, acredita-se estar fornecendo uma medida relativa aceitvel das modificaes recentes na estrutura e na responsabilidade da execuo dos gastos, sendo mais importante observar a tendncia do que os valores propriamente ditos. 4.1 RESULTADOS EM TERMOS DE GASTOS PBLICOS As responsabilidades educacionais conjugadas estrutura de financiamento apresentada anteriormente podem ser convertidas em valores monetrios, que, assim transformados, fornecem uma dimenso da capacidade de gasto da educao por nvel/modalidade. Um sistema educacional apresenta diversas aes e programas que absorvem recursos, financiados por uma srie de tributos e por outras fontes, muitas vezes representando significativa parcela do Produto Interno Bruto (PIB). Em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas necessidades educacionais, definindo-se a partir da a responsabilidade do Estado e o seu papel na busca de respostas.
16. importante salientar que no foram necessrias proxies para distribuir recursos federais entre nveis e modalidades de ensino, sendo os resultados de fato os gastos realizados. No entanto, no caso de estados e, principalmente, de municpios, a parcela relativa s despesas administrativas gerais (ela no ultrapassou mais de 10% dos gastos, na maioria das vezes), que aparece nos balanos de cada rgo da rea educacional, foi distribuda de acordo com o peso do gasto e da matrcula de cada nvel e modalidade, ano a ano, o que permite a melhor aproximao possvel.
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Esse processo constitui, em cada pas, sistemas educacionais dinmicos, com maior ou menor abrangncia, e na maior parte do tempo em contnua construo ou reforma. Os resultados das estimativas do gasto educacional por esfera de governo e nas principais subreas so apresentados na tabela 1, com valores corrigidos para 2005 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio.17 A educao pblica em estruturas federativas faz com que cada ente federado tenha diferentes atribuies, tanto em termos de responsabilidades quanto de prioridades de atuao, reforadas pela necessidade de manuteno e expanso de seus respectivos sistemas de ensino. A anlise das despesas por esfera de governo permite verificar a evoluo do processo de descentralizao das responsabilidades educacionais no perodo.
TABELA 1
Gasto com educao pblica em valores constantes 1995-2005

Esferas governo/niveis modalidades 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Valores constantes para 2005, IPCA mdio (R$ milhes) Governo federal Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Estados Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Municipios Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros Total Geral Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros 14.605,3 22,3 2.549,0 1.077,8 8.781,7 2.174,4 29.627,0 1.189,7 19.065,3 4.344,1 4.715,3 312,6 17.143,5 4.860,8 11.489,3 392,9 221,4 179,0 61.375,7 6.072,8 33.103,6 5.814,8 13.718,5 2.666,0 12.683,4 24,3 2.383,0 832,5 7.464,7 1.979,0 31.623,9 1.168,6 20.662,2 4.924,5 4.585,4 283,2 17.800,3 4.919,6 11.937,7 397,6 387,5 158,0 62.107,6 6.112,5 34.982,8 6.154,6 12.437,6 2.420,1 12.197,3 40,0 1.675,1 825,0 7.848,2 1.808,9 29.981,2 815,6 19.266,7 4.994,0 4.612,0 292,9 17.622,5 5.234,0 11.262,7 532,9 422,5 170,5 59.801,1 6.089,6 32.204,5 6.351,9 12.882,8 2.272,4 13.194,3 30,9 2.719,8 796,5 6.943,7 2.703,4 33.151,1 607,3 21.474,7 6.040,0 4.730,1 299,1 22.466,1 5.289,3 16.290,8 419,5 265,7 200,9 68.811,6 5.927,4 40.485,3 7.255,9 11.939,5 3.203,4 2.344,4 902,8 7.794,3 2.422,9 31.606,0 529,9 19.521,2 6.604,6 4.650,5 299,9 24.953,9 5.703,9 18.352,6 397,1 265,8 234,5 70.024,4 6.233,7 40.218,2 7.904,5 12.710,6 2.957,3 13.464,4 15.553,3 37,7 2.526,4 1.211,5 8.247,2 3.530,5 30.275,9 121,5 18.458,3 6.801,5 4.595,3 299,4 25.537,5 4.551,7 19.724,2 632,2 379,3 250,1 71.366,7 4.710,9 40.708,9 8.645,2 13.221,7 4.080,0 15.263,6 32,4 2.370,2 1.656,5 8.101,1 3.103,4 33.012,5 132,5 20.617,3 6.925,7 5.010,7 326,4 27.037,0 4.819,0 20.882,4 669,3 401,6 264,7 75.313,1 4.983,8 43.869,8 9.251,4 13.513,4 3.694,6 14.685,0 46,6 1.688,3 1.550,7 8.123,4 3.276,0 33.724,4 135,3 21.030,9 7.106,2 5.118,6 333,5 30.130,3 5.370,3 23.271,5 745,9 447,5 295,0 78.539,7 5.552,3 45.990,6 9.402,8 13.689,5 3.904,5 13.764,3 17,5 2.200,7 894,8 7.508,7 3.142,5 32.366,3 130,9 20.742,1 6.260,6 4.912,5 320,0 30.947,9 5.516,1 23.903,0 766,1 459,7 303,0 77.078,5 5.664,6 46.845,8 7.921,6 12.880,9 3.765,6 15.221,8 8,8 1.839,7 1.343,6 8.106,7 3.923,1 34.543,3 139,7 22.137,3 6.681,8 5.243,0 341,6 33.889,1 6.040,3 26.174,6 838,9 503,4 331,8 83.654,2 6.188,9 50.151,6 8.864,3 13.853,0 4.596,5 16.614,4 14,6 1.709,5 1.249,3 8.913,1 4.728,0 36.507,5 147,7 23.396,0 7.061,7 5.541,1 361,0 33.831,3 6.030,0 26.130,0 837,5 502,5 331,3 86.953,2 6.192,3 51.235,6 9.148,4 14.956,7 5.420,2
Valor percentual de cada nvel educacional e demais gastos na rea de educao (%) Total Geral Educao da criana de 0 a 6 Anos Ensino fundamental Ensino mdio e profissionalizante Ensino superior Outros 100,0% 9,9% 53,9% 9,5% 22,4% 4,3% 100,0% 9,8% 56,3% 9,9% 20,0% 3,9% 100,0% 10,2% 53,9% 10,6% 21,5% 3,8% 100,0% 8,6% 58,8% 10,5% 17,4% 4,7% 100,0% 8,9% 57,4% 11,3% 18,2% 4,2% 100,0% 6,6% 57,0% 12,1% 18,5% 5,7% 100,0% 6,6% 58,2% 12,3% 17,9% 4,9% 100,0% 7,1% 58,6% 12,0% 17,4% 5,0% 100,0% 7,3% 60,8% 10,3% 16,7% 4,9% 100,0% 7,4% 60,0% 10,6% 16,6% 5,5% 100,0% 7,1% 58,9% 10,5% 17,2% 6,2%
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Obs.: Os dados originais para os gastos pblicos em educao do governo federal (em todos os nveis e modalidades) de 1995 at 2005 foram obtidos de Castro et. al (2007). Os dados originais para os gastos pblicos em educao dos demais entes federados (em todos os nveis e modalidades) de 1995 at 1999 foram obtidos de Almeida (2001). Os gastos de 2000 a 2005 dos governos estaduais tm base nos resultados apresentados nos Balanos Gerais dos estados e DF e disponibilizados pela STN para a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os gastos de 2000 a 2005 para os municipios representam projees efetuadas pelo autor, com base nos resultados apresentados pela STN para a LRF, e na dinmica da arrecadao tributria do perodo.
17. A utilizao de valores corrigidos permite uma noo da evoluo do gasto descontando-se os valores que representam apenas a correo e a manuteno do poder de compra.
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Os dados revelam uma ampliao real do gasto total em educao realizado pelas trs esferas de governo no perodo entre 1995 e 2005, saindo de R$ 61,3 bilhes para R$ 86,9 bilhes, um crescimento real de 42% em 11 anos, equivalente a 3,5% a.a. (ver grfico 1). Esse crescimento no ocorreu de forma constante houve anos em que os aumentos giraram em torno de 15,1% e outros em que atingiram apenas 1,2%. Contudo, tambm se observam dois momentos de queda dos recursos: entre 1996 e 1997, quando caem 3,7%; e entre 2002 e 2003, quando caem 1,9%.
GRFICO 1
Variao real anual do gasto com educao pblica 1995-2005

100,0 190 90,0 83,7 (R$ bilhes) 80,0 68,8 61,4 60,0 100,0 50,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 62,1 101,2 112,1 70,0 114,1 71,4 122,7 116,3 59,8 97,4 128,0 125,6 78,5 75,3 77,1 141,7 136,3 150 Em % 87,0 170
70,0
130
110
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Gasto na Educao (IPCA mdio 2005)

Fontes: Disoc/Ipea, MP/IBGE, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Elaborao dos autores.
N. ndice (1995 = 100%)
Os dados da tabela 1 tambm mostram uma trajetria irregular do gasto, nem sempre crescente ou estvel, quando ele analisado de forma desagregada por nveis/modalidades de ensino. Observa-se uma expanso relativa do gasto com ensino fundamental no total dos gastos educacionais, seguido pelo ensino mdio. J os gastos com educao infantil e ensino superior tiveram perdas de participao. Essa trajetria de gasto est relacionada principalmente configurao poltica e institucional que se molda em cada subrea ela depende da luta poltica travada no interior do sistema educacional e dos embates com o setor econmico, e define os limites e as opes de ao governamental. Tomando-se o volume de recursos aplicado nas polticas educacionais no incio e no fim do perodo analisado (para facilitar a exposio), conforme apresentado no grfico 2, nota-se que o ncleo da poltica educacional foi permanentemente localizado na subrea do ensino fundamental, com aumento de participao no total de gastos. A prioridade de gastos para o ensino fundamental no perodo em questo deve-se, largamente, ao agora extinto Fundef, que introduziu, alm da subvinculao de 60% do oramento emocional exclusivamente para aquele nvel de ensino, uma forma inovadora de repartio dos recursos para o ensino fundamental, principalmente ao estipular uma equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional a matrcula. Ressalta-se, tambm, que os gastos com ensino mdio
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ipea
ampliaram sua participao, ainda que modestamente; ao contrrio, diminuram as participaes dos gastos com a educao infantil e com o ensino superior em relao ao total de gastos com a educao, considerados o incio e o fim do perodo.
GRFICO 2
Participao dos gastos com educao pblica em cada nvel/modalidade de ensino, em relao ao gasto total 1995-2005
60 (Em R$ bilhes, IPCA mdio 2005) 50 40 30 20 10 EI EF EM ES 6,1 6,2 5,8 9,1 13,7 15,0 33,1 51,2
75% 58,9% 60% (Em %) 45% 30% 15% 0% EI EF EM ES Participao no gasto total em 1995 Participao no gasto total em 2005 9,9% 7,1% 22,4% 17,2% 10,5% 9,5% 53,9%
Gasto em 1995
Gasto em 2005
Fontes: Disoc/Ipea, MP/IBGE, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Elaborao dos autores.
A trajetria pouco expansiva do gasto com ensino superior tem como fator preponderante a poltica de compresso salarial do funcionalismo pblico vigente na gesto Fernando Henrique Cardoso e replicada no primeiro ano da gesto Lula, com o aumento de apenas 0,1% para os servidores pblicos. Essa explicao baseia-se na observao de que grande parte dos gastos das Instituies Federais de Educao Superior (Ifes) realizada com pagamento de pessoal e encargos sociais (ativos e inativos).18 Alm disso, verifica-se tambm considervel restrio dos investimentos e das demais despesas correntes na gesto. Em vista disso, parte-se para uma anlise dos dados luz do processo de descentralizao dos recursos educacionais ocorrida no perodo 1995-2005. A anlise da evoluo do gasto pblico educacional por esfera de governo um elemento essencial para observar a descentralizao de recursos, bem como para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e servios educacionais. A tabela 2 evidencia valores que mostram claramente o processo de descentralizao, que se traduz no aporte cada vez maior de recursos s subesferas de governo e na conseqente ampliao de sua participao no processo de financiamento. Em conformidade com esse processo, observa-se uma ampliao dos recursos em poder dos municpios. Em 1995 essa subesfera de governo foi responsvel por 27,9% do total dos gastos educacionais; j em 2005 o percentual sobe para 38,9%. Tal ampliao, entretanto, no significa necessariamente um aumento da capacidade exclusiva do municpio de financiar as aes educacionais. Ela reflete, na verdade, um aumento de recursos em poder dos municpios, possibilitado pela poltica de priorizao do ensino fundamental e pela estrutura legal de financiamento e de competncias, que em grande
18. Grande parte dos recursos aplicados pelo governo federal na rea da educao destina-se ao custeio das Ifes, das escolas tcnicas federais e dos Centros Federais de Ensino Tecnolgico (Cefets).
ipea
21
medida delineou a repartio do oramento educacional. Em outras palavras, a distribuio de competncias feita a partir da CF/88, que atribuiu aos municpios a responsabilidade maior pelo ensino fundamental aliando-se ao regime de colaborao (financiamento e gesto) entre as esferas de governo na rea de educao, bem como ao Fundef, que vigorou entre 1998 e 2006 e que subvinculava 60% do oramento educacional para o ensino fundamental fez com que as receitas disponveis aos municpios se ampliassem consideravelmente.
TABELA 2
Gasto com educao pblica por esfera de governo, em valores constantes 1995-2005
(Valores constantes para 2005, IPCA mdio R$ bilhes) Unidade Federada Ano Municpios Estados e DF (a) (b) 1995 17.143,5 29.627,0 1996 17.800,3 31.623,9 1997 17.622,5 29.981,2 1998 22.466,1 33.151,1 1999 24.953,9 31.606,0 2000 25.537,5 30.275,9 2001 27.037,0 33.012,5 2002 30.130,3 33.724,4 2003 30.947,9 32.366,3 2004 33.889,1 34.543,3 2005 33.831,3 36.507,5 Unio (c) 14.605,3 12.683,4 12.197,3 13.194,3 13.464,4 15.553,3 15.263,6 14.685,0 13.764,3 15.221,8 16.614,4 Total (d) 61.375,7 62.107,6 59.801,1 68.811,6 70.024,4 71.366,7 75.313,1 78.539,7 77.078,5 83.654,2 86.953,2 Relaes (%) (a/d) 27,9 28,7 29,5 32,6 35,6 35,8 35,9 38,4 40,2 40,5 38,9 (b/d) 48,3 50,9 50,1 48,2 45,1 42,4 43,8 42,9 42,0 41,3 42,0 (c/d) 23,8 20,4 20,4 19,2 19,2 21,8 20,3 18,7 17,9 18,2 19,1
Fonte: Disoc/Ipea, MP/IBGE, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Elaborao dos autores.
Na contramo dessa observao, nota-se uma queda na participao relativa embora isso no tenha ocorrido em termos absolutos no financiamento da educao via estados e Unio, conforme evidenciado no grfico 3. Apesar disso, importante ressaltar que a perda de recursos em poder dessas duas esferas de governo deve-se a razes distintas. Assim, a diminuio de recursos educacionais em poder dos estados decorre, em grande medida, do regime de colaborao e da prpria estrutura de financiamento da educao pblica. O Fundef, que subvinculava 60% do oramento educacional ao ensino fundamental, consoante o preceito constitucional que responsabilizava os municpios pelo atendimento a esse nvel de ensino e que levou a um aumento da matrcula da rede municipal nesse mesmo nvel, como ser visto mais adiante , fez com que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transferida para os municpios. Logo, dizer que a participao dos estados tem diminudo no significa afirmar que os recursos de origem estadual esto decrescendo, e sim que diminuem os recursos educacionais em poder dessa esfera de governo. O aumento da participao dos municpios deve-se, largamente, a uma transferncia maior de recursos estaduais em favor destes. J a queda na participao relativa dos recursos da Unio, embora no tenha decrescido em termos absolutos, deve-se ao conhecido mecanismo de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que incide tambm sobre o oramento educacional e lhe retira um percentual igual a 20% de seus recursos vinculados, fazendo com que sua aplicao mnima efetiva seja menor do que aquela determinada constitucionalmente. Embora criticada por vrios setores ligados rea educacional, a engenharia que corta parte do oramento do governo federal para a educao ainda se mantm, mesmo ferindo o preceito constitucional de aplicao mnima de 18% do oramento educacional.
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ipea
GRFICO 3
Participao dos entes federados no total dos gastos pblicos com educao 1995-2005
(Em % do total dos gastos educacionais)
55,0
(Em % do total dos gastos educacionais)
50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 1995 1996 1997 1998 Municpios 1999 2000 Estados e DF 2001 2002 Unio 2003 2004 2005
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Elaborao dos autores.
Os dados referentes aos recursos educacionais demonstram que as esferas de governo assumiram as determinaes da atual CF brasileira que atribuem a estados e municpios a responsabilidade pela oferta da educao bsica. Entretanto, a ao supletiva cumprida pelo governo federal na educao bsica no foi to intensa quanto aquela reivindicada por vrios setores ligados rea educacional. A estrutura de financiamento educacional levada a cabo de meados da dcada de 1990 em diante, ao priorizar o ensino fundamental, aumentou consideravelmente as receitas em poder dos municpios, constitucionalmente responsabilizados pelo atendimento a esse nvel de ensino. Por sua vez, observa-se uma diminuio das receitas em poder dos estados. A estrutura legal no perodo analisado atribua aos estados uma atuao prioritria no ensino mdio e fundamental. Essa estrutura, de um lado, atribua aos estados a coresponsabilidade pelo ensino fundamental, e, de outro, a responsabilidade quase exclusiva do ensino mdio. Dada a enorme gama de responsabilidades, para os estados conseguirem financiar toda sua rede de ensino seria necessrio reestrutur-la. Assim, a municipalizao da rede municipal do ensino fundamental foi uma sada quase natural para a manuteno da capacidade de financiamento. Em outras palavras, o Fundef estimulou o crescimento de matrculas municipais no ensino fundamental, pois esta era a condio para o recebimento de mais recursos. Mas ao mesmo tempo, para financiar plenamente o ensino mdio o estado precisaria diminuir suas despesas com o ensino fundamental. A crescente municipalizao da rede de ensino fundamental foi uma sada encontrada pelos estados (e desejada pelos municpios) para diminuir a rede de alunos atendidos. Se de um lado a municipalizao da matrcula do ensino fundamental levou consigo parte dos recursos estaduais, de outro, permitiu aos estados concentrarem-se no ensino mdio e atuarem no fundamental no tanto como um co-responsvel, e sim de um modo mais suplementar. Foi um mecanismo encontrado pelos estados, no quadro institucional vigente, para proteger suas receitas. Ao diminuir sua rede de ensino, ficaria mais fcil para eles defenderem os recursos remanescentes e
ipea
23
cobrarem maior participao de receitas do governo federal dentro do regime de colaborao. De certo modo, portanto, a municipalizao do ensino fundamental foi uma forma de transferir para a Unio uma responsabilidade maior de financiar a educao bsica, por meio de complementaes. O grfico 4 apresenta a evoluo de receitas em poder de cada esfera de governo. Como resultado da municipalizao da rede do ensino fundamental, pode-se observar que as receitas em poder dos municpios quase dobraram no perodo estudado, enquanto aquelas em poder de estados e da Unio cresceram irregularmente e de forma relativamente menos intensa.
GRFICO 4
Evoluo dos gastos com educao pblica por ente federado, em valores constantes 1995-2005
(a) Governo Municipal
40 35 30,1 30 (R$ bilhes) 25,0 25 20 15 10 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 17,8 103,8 17,6 102,8 22,5 17,1 100,0 131,0 145,6 25,5 149,0 27,0 157,7 175,8 30,9 180,5 33,9 197,7 33,8 197,3
250 230 210 190 170 150 130 110 90 (Em %)

(Em %) 110 102,2 100 90 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Gasto dos Municpios com Educao (IPCA mdio 2005)

(b) Governo Estadual
N. ndice (1995 = 100%)
40 36,5 35 31,6 (R$ bilhes) 30 29,6 106,7 101,2 25 100,0 30,0 111,9 106,7 33,7 32,4 116,6 113,8 111,4 109,2 34,5
140
130 123,2 120
33,2 31,6 30,3
33,0
20
Gasto dos Estados e DF com Educao (IPCA mdio 2005)
N. ndice (1995 = 100%)
24
ipea
(c) Governo Federal
18 16,6
140 130
16 (R$ bilhes) 14,6 14 100,0 12 12,7 12,2 86,8 83,5 10 1995 1996 1997 1998 1999 90,3 92,2 13,2 13,5
15,6
15,3 14,7 13,8 100,5 94,2
15,2 113,8 104,2
120 110 100 90 80 (Em %)

2005 676 3 26 69 580 20.549 266 12.145 7.660 477 23.190 4.888 17.987 181 135 44.416 5.156 30.158 7.910 1.192 100,0% 11,6% 67,9% 17,8% 2,7%
106,5
104,5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Gasto da Unio com Educao (IPCA mdio 2005)

Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Siafi/STN, Inep/MEC e Almeida (2001). Elaborao dos autores.
N. ndice (1995 = 100%)
4.2 RESULTADOS EM TERMOS DE MATRCULAS O mesmo exerccio apresentado anteriormente para o gasto pblico pode ser feito para as matrculas, o que fornece uma dimenso da capacidade de atendimento (oferta) da educao por nvel/modalidade. Alm disso, assim como nos gastos, as matrculas podem ser dimensionadas por esfera de governo, o que permite medir a descentralizao das responsabilidades educacionais em temos do atendimento realizado. O dimensionamento da matrcula apresentado na tabela 3. Nos valores apresentados no constam dados relativos a educao especial, analfabetismo e outras modalidades educacionais.
TABELA 3
Matrculas da educao pblica por esferas de governo e nvel/modalidade educacional 1995-2005

Esfera governo e nivel/modalidade Governo federal Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior Estado Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior Municipio Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior Total geral Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior Total geral Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio Ensino superior 1995 518 6 31 113 368 23.529 1.133 18.348 3.808 239 14.102 3.228 10.492 94 38.148 4.367 28.870 4.210 701 100,0% 11,4% 75,7% 11,0% 1,8% 1996 538 3 34 113 389 23.847 759 18.707 4.137 243 14.783 2.489 11.878 312 103 39.168 3.251 30.619 4.562 735 100,0% 8,3% 78,2% 11,6% 1,9% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 683 17 25 68 575 21.205 278 12.696 7.759 472 22.901 4.621 17.960 188 132 44.789 4.916 30.681 8.014 1.178 100,0% 11,0% 68,5% 17,9% 2,6% Matrcula de cada nvel/modalidade educacional por esfera de governo (em mil) 560 563 594 624 621 640 670 2 2 2 2 3 2 2 31 29 29 28 27 26 26 131 123 121 112 88 80 74 396 409 443 483 503 532 567 23.832 24.263 23.294 23.870 22.335 22.064 21.659 623 408 396 352 336 320 320 18.310 18.279 16.589 16.694 14.918 14.236 13.273 4.645 5.301 6.006 6.492 6.724 7.092 7.623 254 275 302 332 357 416 443 16.748 19.215 19.847 19.694 21.387 22.063 22.474 2.911 2.971 3.322 3.561 3.939 4.102 4.282 13.365 15.806 16.164 15.807 17.145 17.653 17.864 362 317 274 254 224 204 202 110 121 87 72 79 104 127 41.139 44.041 43.735 44.188 44.343 44.767 44.803 3.537 3.381 3.720 3.914 4.278 4.424 4.605 31.706 34.115 32.782 32.529 32.090 31.916 31.163 5.138 5.741 6.400 6.858 7.036 7.376 7.899 759 805 832 887 939 1.052 1.136 Percentual de cada nvel/modalidade educacional na matrcula total (%) 100,0% 8,6% 77,1% 12,5% 1,8% 100,0% 7,7% 77,5% 13,0% 1,8% 100,0% 8,5% 75,0% 14,6% 1,9% 100,0% 8,9% 73,6% 15,5% 2,0% 100,0% 9,6% 72,4% 15,9% 2,1% 100,0% 9,9% 71,3% 16,5% 2,3% 100,0% 10,3% 69,6% 17,6% 2,5%
Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao dos autores.
ipea
25
Os dados da tabela 3 mostram uma ampliao de 16,4% das matrculas em educao realizada pelas trs esferas de governo no perodo entre 1995 e 2005, saindo de 38,1 milhes para 44,4 milhes de alunos atendidos nesse nterim. Com o auxlio do grfico 5, observa-se certa estabilizao das matrculas, em torno de 44 milhes, principalmente aps o ano de 1998. Contudo, a relativa estabilidade ao longo de grande parte da srie analisada pode ser contrastada com algumas fortes variaes anuais no incio do perodo, entre as quais cabe frisar o aumento geral da matrcula na ordem de 5,0% e 7,1% em 1997 e 1998, respectivamente.
GRFICO 5
Evoluo da matrcula total da educao pblica 1995-2005

50 140
45 (Em milhes)
44,0
43,7
44,2
44,3
44,8
44,8
44,8
130 44,4
114,6
40 38,1
39,2 107,8 102,7 100,0 110
35 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
100
Matrcula total (milhes)

N. ndice (1995 = 100%)
Uma anlise desagregada das matrculas segundo nveis/modalidades de ensino revela movimentos distintos e irregulares ao longo do perodo (ver tabela 3). A trajetria da matrcula no ensino fundamental, a mais expressiva entre todas, um exemplo dessa observao. Assim, levando-se em considerao o perodo como um todo, nota um crescimento mdico de 4,5% na matrcula do ensino fundamental. Esse percentual no reflete, contudo, a trajetria no interior do perodo. Em outras palavras, entre 1995 e 1998, o crescimento da matrcula no referido nvel de ensino foi de 18,2%, aumento este estimulado em grande parte pela minir-reforma tributria em favor do ensino fundamental ocasionada pela instituio do Fundef naquele nterim; por sua vez, a partir de 1998, ano em que o Fundef passa efetivamente a vigorar, a matrcula naquele nvel de ensino comea a declinar sucessivamente, trajetria essa relacionada ao movimento de retrao da matrcula do ensino fundamental na rede estadual haja vista que a matrcula na rede municipal continuou crescendo e ao prprio processo de transio demogrfica brasileiro. No obstante a grande diferena de magnitude, em termos absolutos, entre a matrcula do ensino mdio e a do ensino fundamental, importante frisar tambm o forte e contnuo processo de crescimento da matrcula no nvel mais avanado, igual a 87,9% entre 1995 e 2005. Este j era um processo esperado, uma vez que a demanda
26
ipea
(Em %)
41,1
115,4
115,8
116,2
117,4
117,4
117,4
116,4
120
no ensino fundamental cresceu e se manteve estvel, aumentando o nmero de pessoas aptas a freqentar o ensino mdio. Finalmente, embora tenha crescido em termos relativos, a matrcula no ensino superior pblico ainda bastante incipiente se comparada com sua demanda potencial, uma demonstrao da estrutura de prioridades adotadas no sistema de oferta de educao pblica no pas. De modo geral, observa-se um aumento no nmero absoluto de matrculas em todas as etapas de ensino. Essa observao pode ser constatada a partir do grfico 6, onde se compara a matrcula em termos absolutos e relativos nos dois anos extremos do perodo analisado. Devido ao arranjo do sistema de educao pblica no perodo, observa-se que o ncleo da oferta de escola pblica est localizado no ensino fundamental, seguido do ensino mdio. Entretanto, com o passar dos anos, esse mesmo arranjo estimulou, ainda que indiretamente, a demanda por e, conseqentemente, a oferta de nveis e modalidades de ensino mais elevados, em especial do ensino mdio. Essa observao confirmada pela constatao de queda na participao relativa da matrcula no ensino fundamental, enquanto cresceu a participao dos demais nveis de ensino.
GRFICO 6
Participao da matrcula na educao pblica por nveis/modalidades de ensino em relao matrcula total 1995-2005
35 30 25 (Em milhes) 20 28,9 30,2
100% 75,7% 75% (Em %) 67,9%
15 10 5 EI EF EM ES 7,9 4,4 5,2 4,2 0,7 1,2
50%
25%
11,6% 11,4%
17,8% 11,0% 1,8%
2,7%
0% EI EF EM ES Participao na matrcula total em 1995 Participao na matrcula total em 2005
Matrcula em 1995
Matrcula em 2005
Legenda: EI=Educao Infantil; EF=Ensino Fundamental; EM=Ensino Mdio; ES=Ensino Superior. Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao dos autores.
Em uma anlise da evoluo das matrculas vis--vis a evoluo dos gastos, tal como apresentado na seo anterior, constata-se, conforme se pode observar pelo grfico 7, que as trajetrias de uma e outra esto coladas, denotando um movimento pr-cclico no perodo. No entanto, importante ressaltar que os gastos tiveram variaes mais abruptas do que a matrcula e cresceram a uma taxa real mdia anual de 3,5%, enquanto as matrculas cresceram a uma taxa mdia de 1,5% a.a.
ipea
27
GRFICO 7
Variao anual da matrcula e do gasto real com educao pblica 1995-2005

(Em mil)
20,0 15,1 15,0 8,5 Em % 10,0 7,1 5,0 5,0 2,7 1,2 (3,7) (5,0) 96/95 97/96 98/97 99/98 00/99 01/00 02/01 03/02 04/03 05/04 (0,7) 1,9 (1,9) 1,8 1,0 0,4 1,0 0,1 (0,0) (0,8) 5,5 4,3 3,9
Variao na matrcula total

Variao no gasto educacional total
A matrcula por esfera de governo (Unio, estados e DF, e municpios) tambm um elemento importante para se comparar a responsabilidade compartilhada pela oferta de bens e servios educacionais e dimensionar o grau de descentralizao da poltica ao longo do perodo analisado. Nesse sentido, os dados apresentados na tabela 4 indicam que a distribuio das matrculas entre esferas de governo sofreu alteraes substantivas no perodo. Assim, se em 1995 os estados eram os principais responsveis pela oferta de educao pblica, ao final do perodo os municpios passam a ser o ente de maior responsabilidade. Essa observao o resultado do processo de municipalizao das matrculas do ensino fundamental, configurando um processo de forte transferncia de responsabilidade pela oferta educacional em direo aos municpios.
TABELA 4
Matrculas da educao pblica por esfera de governo 1995-2005

(Em mil) Unidade Federada Ano Municpios (a) Estados e DF (b) Unio (c) 518 538 560 563 594 624 621 640 670 683 676 Total (d) 38.148 39.168 41.139 44.041 43.735 44.188 44.343 44.767 44.803 44.789 44.416 Relaes (%) (a/d) 37,0 37,7 40,7 43,6 45,4 44,6 48,2 49,3 50,2 51,1 52,2 (b/d) 61,7 60,9 57,9 55,1 53,3 54,0 50,4 49,3 48,3 47,3 46,3 (c/d) 1,4 1,4 1,4 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5
1995 14.102 23.529 1996 14.783 23.847 1997 16.748 23.832 1998 19.215 24.263 1999 19.847 23.294 2000 19.694 23.870 2001 21.387 22.335 2002 22.063 22.064 2003 22.474 21.659 2004 22.901 21.205 2005 23.190 20.549 Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao dos autores.
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O grfico 8 demonstra, de forma bastante clara, que o nmero de matrculas da rede municipal se ampliou continuamente no decorrer do perodo analisado, denotando um forte alargamento da responsabilidade dos municpios pela oferta educacional. Isso ocorreu principalmente devido ao incremento da matrcula no ensino fundamental e na educao infantil, como pode ser constatado na tabela 3. Entre 1995 e 2005, a rede municipal ampliou sua participao de 37,0% para 52,2% do total das matrculas. Em contrapartida, os estados reduziram sua participao de 61,7% para 46,3%. A participao da Unio, por sua vez, permaneceu estvel em torno de 1,5%, centrada basicamente no ensino superior.
GRFICO 8
Participao por ente federado no total das matrculas da educao pblica 1995-2005
(Em relao matrcula total, em %)
60%
(Em relao matrcula total)
50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Estados e DF 2001 2002 Unio 2003 2004 2005
Municpios
Ainda no tocante matrcula desagregada segundo os entes federados, como pode ser constatado no grfico 9, observam-se movimentos distintos para os trs diferentes entes federados: a) nos municpios a matrcula subiu de 14,1 milhes para 23,2 milhes entre 1995 e 2005, um crescimento de 64,4%, representando a oferta de aproximadamente 9,1 milhes de novas matrculas; esse movimento foi bastante intenso no incio do perodo, j como influncia do Fundef, que passaria a vigorar em 1998; b) nos estados, a matrcula caiu de 23,5 milhes para 20,5 milhes no perodo, um decrscimo de 13% da oferta; uma vez que as matrculas do ensino mdio na rede estadual tiveram expressivo crescimento at 2004, a queda da matrcula total, que se inicia em 1998, reflete a retrao da rede estadual no ensino fundamental, tambm como conseqncia do Fundef; e c) na Unio se observa um constante crescimento da matrcula total, de 518 mil para 676 mil no referido perodo, relacionado a uma ampliao da matrcula do ensino superior, dado que as matrculas no ensino mdio caem.
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GRFICO 9
Evoluo das matrculas na educao por ente federado 1995-2005

(a) Governo Municipal
30 200 25 20 (Em milhes) 15 10 118,8 5 100,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 100 104,8 120 14,1 14,8 136,3 140,7 139,7 140 19,2 16,7 151,7 19,8 19,7 156,5 159,4 162,4 21,4 22,1 22,5 22,9 23,2 164,4 180 160 (Em %)
(Em %)
Matrculas nos municpios
N. ndice (1995 = 100%)
(b) Governo Estadual
30
120
25 (Em milhes)
23,5 100,0
23,8 101,4
23,8 101,3
24,3 103,1
23,3 99,0
23,9 22,3 101,5 94,9 93,8 22,1 21,7 21,2 20,5
110
92,1
90,1 87,3 90
15
10 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
80
Matrculas nos estados e DF (c) Governo Federal
N. ndice (1995 = 100%)
0,8
200 180 160 132,1 130,7 140 120 100 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0,7 (Em milhes) 0,62 0,6 0,52 0,5 100,0 0,4 104,0 108,2 108,8 0,54 0,59 0,56 0,56 0,62 0,64
0,67
0,68
0,68
129,4 120,6 114,7 120,0 123,7
Matrculas na Unio
N. ndice (1995 = 100%)
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(Em %)
20
100
5 CONSIDERAES FINAIS
A anlise desenvolvida neste trabalho procurou fazer o cruzamento da evoluo da gesto com a organizao da rea de educao, principalmente levando em conta as mudanas do quadro institucional que tiveram incio em meados da dcada de 1990 e os conseqentes resultados em termos dos gastos pblicos envolvidos, assim como da oferta educacional medida pela matrcula. As informaes apresentadas revelaram o carter descentralizado das aes governamentais da rea de educao, sendo os estados e municpios as instncias federadas que mais se ocupam da oferta educacional, respondendo pela maioria dos gastos e comprometendo parcela razovel de seus recursos no-financeiros com a educao. Ao mesmo tempo, mostrou a pouca importncia, em termos de recursos aplicados e de responsabilidade pela oferta, do governo federal no financiamento da educao bsica. Comprovou-se, tambm, que houve transferncia muito rpida e crescente das responsabilidades educacionais em direo aos municpios, principalmente em relao ao ensino fundamental, configurando-se um processo de forte municipalizao e perdendo os estados e o governo federal importncia relativa na gesto de recursos e na oferta de educao. Pode-se dizer que esse resultado uma das principais conseqncias da reestruturao pela qual passou o sistema com a criao do Fundef. Com a prioridade legal que recaa sobre a proviso e o financiamento do ensino fundamental, observou-se nos estados, imbudos da responsabilidade quanto ao ensino mdio, um processo de migrao da rede voltada ao atendimento desse nvel de ensino. Essa engenharia foi a forma encontrada pelos estados para diminuir sua rede de cobertura e proteger a receita restante, transferindo parte da responsabilidade de financiamento para a Unio, que se inseria no regime de colaborao por meio das contribuies. Os avanos quanto descentralizao da gesto fundamentam-se na perspectiva de que esse um processo que pode gerar crculos virtuosos. Em outras palavras, ela otimizaria recursos pela eliminao de atividades-meio; fomentaria uma efetividade maior das polticas, j que transferiria para a ponta do sistema, para os beneficirios, a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas; e tornaria o processo mais transparente, pois permitiria populao local acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e a prestao dos servios. Em que pesem esses possveis avanos, alguns limites tm sido identificados, sobretudo em funo do processo de implementao da descentralizao transcorrido. Primeiramente, deve-se observar que a transferncias de recursos e de matrculas ocorreu de forma bastante rpida, sem tempo hbil para os entes federados se prepararem adequadamente para assumir as responsabilidades que foram sendo assumidas. Segundo, a descentralizao em direo ao municpio leva, em geral, perda de escala e de escopo para a implementao de aes importantes por exemplo, a formao de professores e outros profissionais da educao. Tal fato pode se agravar, caso no se conte com a colaborao dos demais entes federados. Nesse sentido, os dados mostraram, ainda dentro da vigncia do Fundef, uma diminuio dos gastos do governo federal no ensino fundamental, indicando que o regime de colaborao entre as esferas de governo, legalmente estabelecido, que
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deveria ser exercido pelo governo federal para tentar corrigir a heterogeneidade da oferta educacional, teve pouco aporte de recursos. Isto significa que o poder de interveno do rgo central para efetuar a colaborao com os demais entes federados foi bastante reduzido, principalmente no que diz respeito educao infantil e ao ensino fundamental. Outro limite a ser apontado remete a aspectos da prpria estrutura da poltica educacional brasileira. No perodo em questo, os conselhos municipais assumem significativa importncia como rgos de controle do adequado uso dos recursos e da prestao dos servios. O problema da resultante a ausncia, no pas sobretudo nos pequenos municpios, que so a grande maioria , de uma sociedade civil organizada. Assim, muitos conselhos acabam descaracterizados de sua funo fiscalizadora e moralizante, pois so compostos por pessoas ligadas aos mesmos grupos que controlam o poder local. A criao do Fundeb em 2007 pode, assim como foi o caso do Fundef, representar no interior de cada estado uma minirreforma tributria, que deve gerar impasses e forar negociaes entre os dirigentes dos executivos estaduais e municipais mais atingidos e os dirigentes do MEC, visando cobertura das perdas de recursos estaduais e/ou municipais mediante a alocao de recursos federais. Quem ganha, quem perde, quanto e como se perde so questes pertinentes e pendentes de articulaes e recursos. Por isso deve haver firme disposio do MEC na alocao de recursos complementares em favor das unidades federadas e no comprometimento com o papel assumido mediante o regime de colaborao. Isso implica que deve haver, por parte do governo federal, uma forte recomposio do atual oramento desse ministrio e de seu processo de gesto. Com isso, a agenda atual prossegue com os itens que tm marcado a reestruturao da gesto da educao pblica ao longo da ltima dcada, principalmente em questes como: a) vinculao de recursos; b) complementao da Unio; c) implementao de mecanismos redistributivos por nveis e modalidades de ensino; d) gesto dos recursos por meio de fundos contbeis e contas especficas; e) busca da igualdade mediante a fixao de valor mnimo nacional a ser gasto por aluno anualmente; f) alocao de recursos proporcionalmente ao nmero de matrculas escolares; g) transferncia de recursos diretamente s escolas, e h) controle social da aplicao dos recursos por meio de conselhos. Por fim, deve-se pensar que parte razovel das necessidades educacionais da populao brasileira ainda no foi atendida, o que vai exigir a ampliao do acesso a bens e servios educacionais existentes e a serem criados. Alm disso, necessria a promoo de melhorias na qualidade da oferta de bens e servios pblicos prestados, o que tambm vai impor a ampliao do gasto em dimenso ainda a ser estimada. Nesse sentido, importante contar com uma poltica macroeconmica que esteja comprometida com o crescimento econmico. Mas igualmente possvel pensar na reorientao de uma parcela do gasto pblico para o atendimento das necessidades educacionais, utilizando-se principalmente aquela parte do gasto que est esterilizada para remunerao da dvida pblica.
32
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REFERNCIAS
ALMEIDA, I. C. Gastos com educao no perodo de 1994 a 1999. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, v. 82, n. 200/201/202, p. 137-198, jan./dez. 2001. BOTH, I. J. Municipalizao da educao. Uma contribuio para um novo paradigma de gesto do ensino fundamental. Campinas: Papirus, 1997. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988. __________. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e base da educao nacional. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 23 de dezembro de 1996, p. 27.894. __________. Lei n 8.913, de 12 de julho de 1994. (Dispe sobre a municipalizao da merenda escolar). Coleo de leis da Repblica Federativa do Brasil, Braslia: Imprensa Nacional, v. 186, n. 8, p. 2.749-2.818, ago. 1994. __________. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (LDB). __________. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996 (Instituio do Fundef). BRASIL. MINISTRIO DA EDUCAO E DO DESPORTO (MEC). Plano Nacional de Educao. Braslia: MEC/Inep, 2001. CASASSUS, J. Tarefas da educao. Campinas: Autores Associados, 1995. CASTRO, J. A. de. O processo de gasto pblico na rea de educao no Brasil: o Ministrio da Educao e Cultura nos anos 80. 1997. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1997. FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia: Ipea, fev. 1998 (Texto para Discusso, n. 547). INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDO DE PESQUISAS EDUCACIONAIS (INEP). Relatrio do grupo de trabalho sobre financiamento da educao. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia:Inep, v. 82, n. 200/201/202, p. 117-135, jan./dez. 2001. __________. PISA 2000 Relatrio Nacional. Braslia: Inep, dez. 2001. Disponvel em: <www.inep.gov.br/internacional/pisa>. Acessado em: jul. 2005.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2008
EDITORIAL
Coordenao
Iranilde Rego
Reviso
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Editorao
Bernar Jos Vieira Claudia Mattosinhos Cordeiro Everson da Silva Moura Elidiane Bezerra Borges
Braslia
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Tiragem: 130 exemplares

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TEXTO PARA DISCUSSO No 1352

DESCENTRALIZAO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: TRAJETRIA DOS GASTOS E DAS MATRCULAS

TEXTO PARA DISCUSSO No 1352

DESCENTRALIZAO DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL: TRAJETRIA DOS GASTOS E DAS MATRCULAS

Diretor de Estudos Sociais do Ipea. Consultor da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

TEXTO PARA DISCUSSO

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL I22

2 HISTRICO DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS DA REA EDUCACIONAL NO BRASIL

3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA REA DE EDUCAO

4 RESULTADOS DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

2 HISTRICO DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS DA REA EDUCACIONAL NO BRASIL

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

3 ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA REA DE EDUCAO

6. EC que cria o Fundef .

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

Arcabouo jurdico: competncias das trs esferas de governo na educao

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

Estrutura de financiamento da educao por esfera de governo

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

4 RESULTADOS DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

Gasto com educao pblica em valores constantes 1995-2005

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

Variao real anual do gasto com educao pblica 1995-2005

Gasto na Educao (IPCA mdio 2005)

N. ndice (1995 = 100%)

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

(Em % do total dos gastos educacionais)

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

250 230 210 190 170 150 130 110 90 (Em %)

Gasto dos Municpios com Educao (IPCA mdio 2005)

N. ndice (1995 = 100%)

130 123,2 120

33,2 31,6 30,3

Gasto dos Estados e DF com Educao (IPCA mdio 2005)

N. ndice (1995 = 100%)

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

(c) Governo Federal

15,3 14,7 13,8 100,5 94,2

15,2 113,8 104,2

120 110 100 90 80 (Em %)

Gasto da Unio com Educao (IPCA mdio 2005)

N. ndice (1995 = 100%)

Matrculas da educao pblica por esferas de governo e nvel/modalidade educacional 1995-2005

Fontes: Disoc/Ipea, IBGE/MP, Inep/MEC. Elaborao dos autores.

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

Evoluo da matrcula total da educao pblica 1995-2005

39,2 107,8 102,7 100,0 110

Matrcula total (milhes)

N. ndice (1995 = 100%)

texto para discusso | 1352 | ago. 2008

100% 75,7% 75% (Em %) 67,9%

15 10 5 EI EF EM ES 7,9 4,4 5,2 4,2 0,7 1,2

17,8% 11,0% 1,8%