Guilherme Boeing Ouriques

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI
CENTRO DE EDUCAO DE SO JOS

CURSO DE DIREITO
ADMNSTRAO PBLCA BUROCRTCA E SUA PASSAGEM PARA O
MODELO DE GESTO: Reflexos e conseqncias na organizao
administrativa brasileira
GUILHERME BOEING OURIQUES
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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJA UNIVALI
CENTRO DE EDUCAO DE BIGUAU
CURSO DE DIREITO

ADMNSTRAO PBLCA BUROCRTCA E SUA PASSAGEM PARA O
MODELO DE GESTO: Reflexos e conseqncias na organizao
administrativa brasileira
GUILHERME BOEING OURIQUES
Monografia submetida Universidade do Vale do
taja UNVAL, como requisito parcial obteno
do grau de Bacharel em Direito.
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AGRADECIMENTOS
Reconheo o incentivo que tive para terminar o estudo em tela.
Por esta razo, agradeo profundamente a todos aqueles que
me ajudaram a realizar este trabalho.
Ao meu pai e minha me, por todo o empenho que tiveram em
me auxiliar.
Ao meu irmo e irm, por sempre me incentivar.
Enfim, agradeo especialmente a toda a minha famlia, que me
deu apoio sempre que precisei de ajuda.
Agradeo ao Professor Luiz Henrique Urquhart Cademartori,
pelo auxlio s atividades e discusses sobre o
desenvolvimento deste Trabalho de Concluso de Curso.
Agradeo tambm a todos os meus amigos, por sempre se
disporem a me ajudar, e pela compreenso que tiveram
comigo nos momentos em que necessitei de sua ajuda.
Agradeo a todas as pessoas que contriburam de uma forma
ou de outra para a realizao do presente trabalho, como os
diversos mestres que tive ao longo do tempo por estimularem a
formao da idia e caminho para produzir o trabalho em
questo, bem como de meus colegas por compartilharem as
mesmas dificuldades e presses durante a vida acadmica.
DEDICAT2RIA
Este trabalho dedicado para todos aqueles que acreditam que a
cincia deve ser utilizada para melhorar o mundo no qual vivemos,
no deixando de se atrever a dizer e fazer aquilo que muitos
julgam impossvel, e a todos aqueles cujo interesse pela cincia os
trouxe at essas pginas, principalmente para os apaixonados
pela causa da busca do aperfeioamento cientfico no ramo do
Direito.
TERMO DE ISENO DE RES,ONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideolgico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do taja, a
coordenao do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer
responsabilidade acerca do mesmo.
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Graduando
,5GINA DE A,ROVAO
A presente monografia de concluso do Curso de Direito da Universidade do Vale do taja
UNVAL, elaborada pelo graduando Guilherme Boeing Ouriques, sob o ttulo Administrao
Pblica Burocrtica e sua passagem para o Modelo de Gesto: reflexos e conseqncias na
organizao administrativa brasileira, foi submetida em 18 de junho de 2008 banca
examinadora composta pelos seguintes professores:
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Orientador e Presidente da Banca
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Responsvel pelo Ncleo de Prtica Jurdica
SUM5RIO
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RESUMO
O Presente trabalho tem por pretenso demonstrar as distores no processo de reforma
administrativa feita no Brasil, quando da passagem de um Modelo Burocrtico de
Administrao como descrito por Max Weber, para o Modelo Administrativo Gerencial. Com
este propsito o trabalho faz uso do mtodo dedutivo, utilizando-se a pesquisa terica e
prescritiva. Como procedimentos metodolgicos foram utilizados: o histrico, o jurdico e o
bibliogrfico. Para a demonstrao das distores encontradas no processo de reforma feita
no Brasil construda uma anlise, atravs de uma viso histrica e descritiva da passagem
do Modelo Burocrtico para o Modelo Gerencial de Administrao. O Modelo Burocrtico
aquele descrito por Max Weber, que prezava a racionalidade administrativa, buscando uma
maior eficcia tcnica para as funes de gesto e a concentrao dos poderes decisrios.
O Modelo Gerencial por sua vez, analisado neste trabalho a partir da reforma
administrativa proposta por Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Reforma do Estado
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A reforma buscava o rompimento com o
Modelo Burocrtico de Administrao por sua baixa eficcia em uma sociedade mais
estratificada, propondo assim a descentralizao do poder estatal e uma srie de reformas
com o intuito de tornar a atuao do Estado mais gil. Esta anlise se presta a finalidade de
buscar uma compreenso abrangente do processo de reforma, entender a necessidade de
sua existncia e como foi feita sua aplicao, alm de uma discusso sobre sua prpria
noo e conceito.
,3@(sIC1@#+ Reforma Administrativa Modelo Administrativo Burocrtico Modelo
Administrativo Gerencial
ABSTRACT
The present paper has the intention of showing the distortions on the process of
administrative reform made in Brazil, as of the moment of passage from a Bureaucratic Model
of Administration as described by Max Weber, to the Managing Administrative Model. With
this finality, the paper utilizes the deductive method, using theoretical and prescriptive
research. The research procedures that were utilized were: the historical, the juridical, the
monographic and the bibliographic. For the demonstration of the distortions found in the
process of reform done in Brazil an analysis is built, upon an historical and descriptive view, of
the passage from the Bureaucratic Model to the Managing Model of Administration. The
Bureaucratic model is the one described by Max Weber, which favors the administrative
rationality, striving for higher technical efficacy for the functions of management and the
concentration of the powers of decision. The Managing Model is analyzed in this paper from
the administrative reform proposed by Luiz Carlos Bresser Pereira, Minister of the State
Reform during the government of Fernando Henrique Cardoso. The reform was made in
order to break the bonds with the Bureaucratic Model of Administration for its lack of efficiency
in a more diversified society, proposing the decentralization of State power and a series of
reforms with the intention of making the State performance more agile. This analysis is set to
find a large scope comprehension of the reform process, understand the need of its existence
and how it was utilized, and also a discussion about its own notion and concept.
R#8Ao("s+ Administrative Reform Bureaucratic Model of Administration Managing Model
of Administration
INTRODUO
A organizao administrativa de um Estado o fundamento de sua atuao para
suprir as demandas sociais. A renovao cclica destes mtodos administrativos se d em
conjunto com as mudanas na sociedade. O trabalho aqui apresentado se dispe a uma
anlise do Modelo Administrativo Burocrtico, como foi descrito por Max Weber, e a
passagem, no Estado brasileiro, para o Modelo Gerencial de Administrao.
Pretende-se demonstrar neste trabalho, as falhas que ocorreram nos instrumentos
administrativos criados pela reforma que introduziu a administrao gerencial no Brasil,
analisando uma srie de crticas feitas a estes institutos, buscando ainda uma compreenso
geral de como as reformas administrativas estatais so feitas em mbito scio-poltico.
O mtodo de abordagem utilizado nesta pesquisa o dedutivo, pois parte da premissa
maior de anlise da passagem do Modelo Burocrtico para o Modelo Gerencial de gesto
estatal, para a premissa menor, o estudo das distores no aparato estatal pela m aplicao
da reforma administrativa que introduziu o Modelo Gerencial de Administrao no Estado
brasileiro. Os mtodos de procedimento abordados so: Histrico, Jurdico, Monogrfico e o
Bibliogrfico.
No primeiro captulo faz-se uma anlise do Modelo Administrativo Burocrtico como
descrito por Max Weber. O autor foi utilizado por ser um clssico, cujo estudo da burocracia
impar e de importncia magna para a sociologia. No captulo visto a configurao do
Modelo Burocrtico de acordo com o analisado por Weber, e como este foi implantado e se
deu no Brasil, discorrendo sobre o momento histrico do pas, e as principais estruturas
burocrticas presentes neste, alm dos problemas que este eventualmente apresentou e o
momento de transio para o novo modelo administrativo trazido para a administrao
estatal brasileira, o Modelo Gerencial.
No segundo captulo tratada a reforma gerencial no Brasil, usando principalmente a
obra de Luiz Carlos Bresser Pereira, que foi Ministro da Reforma do Estado durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso, ou seja, foi uma pea chave na elaborao da
reforma, cuja contribuio foi fundamental para que a mesma acontecesse. No captulo so
vistas as principais mudanas propostas pela reforma gerencial e como esta foi aplicada no
Brasil.
O terceiro captulo dedicado a uma anlise crtica da reforma administrativa
executada no Brasil, comentando aspectos crticos da redao da Emenda Constitucional n
19 de 1998, das autarquias sobre regime especial, das agncias executivas e do instituto do
contrato de gesto, da noo de terceiro setor, das privatizaes, e por fim uma crtica geral
de como as reformas estatais so encaradas e colocadas em prticas no Brasil e na Amrica
Latina.
O trabalho em tela busca, atravs de uma construo histrica social e poltica do
momento que antecedeu a reforma administrativa, do momento desta e dos resultados
atingidos por ela, apontar os problemas que foram encontrados no aparato estatal ps-
reforma, fazendo uma crtica relevante e procurando apontar aonde e como foram
implantadas as inovaes feitas na organizao administrativa do Estado, e as eventuais
distores que estas aplicaes, nem sempre ideais, implicam.
= O MODELO ADMINISTRATIVO BUROCR5TICO
='= A"m!)!s*(:o ,>63!9 s#4.)"o 9o)9#;:o "o.*(!)?(! 6(s!3#!(
O presente estudo tem como objeto primacial de anlise a Administrao Pblica, no
pretendendo esgotar os seus meandros. Assim sendo, torna-se necessrio definir seu
significado antes de explanar a respeito do Modelo Burocrtico de Estado. Como o conceito
de o que a Administrao Pblica possui tom eminentemente doutrinrio, prudente definir
qual o entendimento moderno da doutrina brasileira referente a esta. De acordo com Odete
Medauar, Administrao Pblica significa, em seu aspecto funcional:
[...] um conjunto de atividades Estado que auxiliam as instituies polticas de cpula no
exerccio de funes de governo, que organizam a realizao das finalidades pblicas postas
por tais instituies e que produzem servios, bens e utilidades para a populao [...]
1
E define seu aspecto organizacional como sendo:
Administrao Pblica representa o conjunto de rgos e entes estatais que produzem servios,
bens e utilidades para a populao, coadjuvando as instituies polticas de cpula no exerccio
das funes de governo.
2
Hely Lopes Meirelles, por sua vez, define Administrao Pblica como:
Em seu sentido formal, o conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do
Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em
geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos
servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade.
3
Como demonstrado, os entendimentos sobre o assunto no divergem, filiando-se este
trabalho a estas descries, que resolvem a idia principal de um aparato estatal que busca
articular as atividades governamentais, ou seja, cuja atuao envolve funes de gerncia e
administrao do pas, necessrias para o estabelecimento de um ambiente onde se torne
possvel o desenvolvimento de uma sociedade organizada.
1
MEDAUR, Odete. D!(#!*o "m!)!s*(*!@o mo"#()o: de acordo com a EC 19/98. 4 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000. p. 43
2
MEDAUAR, Odete. D!(#!*o "m!)!s*(*!@o mo"#()o: de acordo com a EC 19/98. p. 44
3
MERELLES, Hely Lopes. D!(#!*o "m!)!s*(*!@o 6(s!3#!(o. 32 ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 64
='='= D!-#(#)9!:o #)*(# Go@#()o # A"m!)!s*(:o
importante observar que Governo e Administrao so dois conceitos distintos. O
primeiro atividade poltica, discricionria e independente, e o segundo trata de atos neutros,
vinculados a normas tcnicas, e hierarquizado.
4
So atividades distintas, principalmente no
que diz respeito ao mrito tcnico empregado. A anlise que se apresenta nos itens
seguintes diz respeito a idias relacionadas Administrao, que, apesar de sua
interdependncia ao Governo dentro da gesto pblica, tem alcance e efeito diferente deste,
se fazendo necessrio ento, o estudo individualizado da matria, mais precisamente um
estudo acerca da organizao administrativa do Estado, a partir da anlise a respeito da
burocracia, efetivada por Weber.
='$O 9o)9#!*o A#6#(!)o "# "om!):o
Max Weber enquadra o Modelo Burocrtico de Organizao Administrativa como um
tipo de dominao legal. Para ele dominao exercer poder de obedincia sobre um grupo
de pessoas. Presume-se por este conceito muito mais que uma idia ligada ao governo de
uma nao; nele esto abrangidas todas as relaes que envolvem um mandante e aqueles
dispostos a obedecer ordens deste. Alm disto, Weber ensina que a dominao exige a
crena em sua legitimidade, nisto ela se diferencia do poder, que no necessariamente
legtimo nem leva a obrigatoriedade da obedincia.
5
A dominao por sua vez, pode ser de
carter: racional tambm chamada dominao legal, aquela instaurada pelo direito;
tradicional mantida pela crena na santidade da tradio; ou carismtico inspirada na
figura do lder. Para o estudo ora apresentado apenas interessa a dominao dita legal.
dentro do conceito deste tipo de dominao que definido o quadro administrativo
burocrtico.
6
4
MERELLES, Hely Lopes. D!(#!*o "m!)!s*(*!@o 6(s!3#!(o. p. 65.
5
ARON, Raymond. As E*;s "o ,#)sm#)*o So9!o3F4!9o. So Paulo: Martins Fontes, 2002. p. 807
6
WEBER, Max. E9o)om! # So9!#""#: Fundamentos da sociologia compreensiva. Traduo de Rgis
Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. 1 v. 4. ed. So Paulo: UNB, 2004.p. 139-141
='$'= O 9o)9#!*o A#6#(!)o "# "om!):o 3#43
Primeiramente, para a compreenso do assunto abordado neste estudo, necessrio
saber do que se trata a dominao legal, dentro do modelo descrito por Weber. Ela ir se
caracterizar pela prestao contnua de funes oficiais, exercidas observando um conjunto
pr-determinado de regras, dentro de determinada competncia. Weber d o nome de
Autoridade nstitucional a este exerccio permanente prestado. Por competncia deve-se
entender um espao delimitado, onde so distribudos servios e no qual so aplicveis
regras de mando, as quais podem ter seu cumprimento exigido por meios coercitivos.
7
Alm
disto, Weber categoriza como racional a dominao legal que estabelecida juridicamente,
sem se apoiar em argumentos morais para sua instaurao. A fora que legitima a
dominao legal a lei, no a f nas tradies ou o carisma de um lder poltico.
8
Tambm importante a idia de obedincia s regras e no pessoa, ou seja, o real
detentor do poder so as normas, e no uma figura poltica. As normas que iro reger o fazer
e o no fazer, e a elas que devida a obedincia: as prprias pessoas que esto em
cargos de mando tm que obedecer a regras para faz-lo. Conseqentemente, necessrio
que, para que se configure dominao legal, uma srie de idias normativas, aplicadas a
uma associao de pessoas que se dispe a segui-las. Estas idias basicamente so: todo o
direito deve ser estatudo de modo racional e respeitado pela associao, dentro do territrio
em que esta se encontra; o direito um universo de regras abstratas, a judicatura
aplicao destas regras, a administrao visa a manuteno da associao observando as
normas jurdicas e princpios ideolgicos desta; ao fazer seus ordenamentos, o superior no
pode deixar de observar e se guiar pelas regras estabelecidas e que a obedincia devida
ao direito, e exercida impessoalmente, ou seja, por um membro da associao para a
associao.
9

7
WEBER, Max. E9o)om! # So9!#""#: Fundamentos da sociologia compreensiva. 1 v. p. 142.
8
DUARTE, Francisco Carlos; CADEMARTOR, Luiz Henrique Urquhart; CADEMARTOR, Srgio Urquhart.
Go@#()): S.s*#)*?@#3: nos paradigmas sistmico e neoconstitucional. Curitiba: Juru, 2008. p.44
9
Por fim, dentro conceito de dominao legal, so obedecidos os seguintes princpios:
o princpio da hierarquia oficial, o qual rege que as autoridades institucionais subordinadas
tm o direito de apelao s superiores, atravs de instncias fixas de controle e superviso;
o princpio da qualificao profissional das pessoas participantes do quadro administrativo,
que recebem por seu trabalho em dinheiro, ao invs de serem os donos meios
administrativos e de produo pelo princpio da separao absoluta, que tambm define que
o local em que ocorre este trabalho especialmente designado, no sendo o mesmo da
moradia do trabalhador, por este princpio, o patrimnio da instituio tambm deve ser
separado do patrimnio privado; e o princpio da documentao dos processos
administrativos, atravs da utilizao de documentos se busca maior organizao e eficincia
por parte da administrao.
10

='B O Mo"#3o B.(o9(?*!9o "# O(4)!/:o A"m!)!s*(*!@ "# 9o("o 9om 7#6#(
Para Weber, Administrao Burocrtica significa exercer a dominao atravs do
conhecimento. Neste sentido, a burocracia um meio de atingir maior racionalidade dentro
da administrao, racionalidade que seria demonstrada atravs de um exerccio mais tcnico
e menos poltico da dominao, permitindo maior eficincia e qualidade nos servios
prestados. Para exercer a administrao burocrtica, necessrio observar o conceito de
"sine ire et studio, sem dio e sem paixo, ou seja: para bem administrar necessrio ser
impessoal, agir sem colocar a emoo em plano, apenas com eficincia tcnica. sto posto,
vale salientar que o Modelo Burocrtico descrito por Weber um modelo administrativo. As
normas propostas por ele servem tanto para a organizao de um ponto comercial, quanto
do Estado. Porm, como indica o tema do estudo, o foco deste estudo a Administrao
Pblica nos modelos que foi utilizada no Estado brasileiro.
11
='B'= C(9*#(<s*!9s " "m!)!s*(:o 6.(o9(?*!9 s#4.)"o 7#6#(
10
11
Para a configurao da administrao burocrtica ideal, Max Weber cita que
necessrio que seja encontrado algumas caractersticas, relacionadas a posio,
organizao e atuao dos funcionrios no aparato administrativo, estas caractersticas
sero descritas nos itens a seguir.
='B'='= O 0."(o "m!)!s*(*!@o
O principal meio para atingir a eficincia e qualidade administrativa propostas por
Weber a mudana proposta no quadro administrativo, ou seja, no quadro de pessoas que
iro executar as funes prprias da administrao. Para a organizao deste quadro
administrativo, deve se observar o princpio da hierarquia de cargos e da seqncia de
instncias, que estabelece a existncia de um cargo inferior, subordinado e fiscalizado por
um cargo superior. O poder de mando sempre vertical e descendente. Este sistema permite
que seja formalmente possvel ao dominado apelar dos atos de uma instncia inferior para
uma superior, a fim de preservar seus direitos. A administrao burocrtica encontra sua
forma hierrquica mais desenvolvida na monocracia, ou seja, o funcionrio individualmente
ocupando um cargo, em oposio organizao de colegiado, onde h mltiplos
funcionrios
12
ocupando um cargo.
13
='B'='$ O ;;#3 "os -.)9!o)?(!os )o ;(*o "m!)!s*(*!@o
Toda a atividade oficial, aquela exercida pela administrao, deve ser documentada
por via de atas, mantendo guardados os originais, para fins de registro de como e quando se
deu a atividade. O local onde esto guardados estes documentos, onde trabalham os
funcionrios, e onde esto os objetos que estes utilizam para executar suas funes
chamado por Weber de escritrio. Para Weber, em uma organizao administrativa
burocrtica deve haver separao do escritrio e da moradia privada, acentuando a
separao da atividade profissional e da vida privada do funcionrio. Os funcionrios, por sua
12
O termo funcionrio, ao tratar-se de agentes do poder pblico, foi substitudo por Servidor no ordenamento
jurdico brasileiro, pela Emenda Constitucional n 19 de 1998.
13
vez, devem ser obedientes apenas quilo que referente a seu cargo, sua funo limitada
ao que previsto (legalmente e por contrato) que devem fazer. A administrao destes
funcionrios d-se por regras gerais, abstratas, relativamente fixas e abrangentes. Estas
podero e devero ser aprendidas por aqueles que so regidos por elas. O cargo dentro da
Administrao Pblica Burocrtica funo especializada que requer, alm de uma intensa
instruo na matria, o emprego da plena fora de trabalho do funcionrio. Weber no deixa
de prever que o tempo passado no escritrio deve ser limitado, porm este emprego pleno
da fora de trabalho vai ao contrrio do trabalho anteriormente realizado apenas de forma
acessria.

A ocupao do cargo, na anlise Weberiana, uma troca entre empregado e
empregador, este deve fidelidade ao seu emprego, enquanto o outro garante a estabilidade
deste em seu cargo. O servio que exerce no cargo seu dever; sua relao de fidelidade ao
cargo diverge da idia feudalista, da relao entre vassalo e soberano. O dever no mais
ligado a uma pessoa: passa a ser impessoal, objetivo.
14

Estes so alguns dos motivos para Weber teorizar que o cargo em que o funcionrio
investido uma profisso. Alm dos motivos supracitados, Weber define que para configurar
o exerccio de uma atividade como uma profisso, so requeridos exames pr-designados
para verificar a qualificao do funcionrio, como pressupostos a sua nomeao. O
funcionrio estar investido no cargo por mrito prprio, e no por quaisquer outros motivos,
como laos sanguneos, por exemplo. A eleio do funcionrio tambm um processo que
macula o tipo puro de administrao burocrtica. Apresenta-se como motivo o fato do
processo de eleio envolver pessoas no necessariamente preparadas para escolher quem
tecnicamente mais capaz para ocupar um cargo. Tambm existe o problema do eleito se
ver preso queles que o elegeram, possuindo laos de fidelidade com estes. A nomeao do
funcionrio deve sempre ser feita por uma instncia superior a ele. A eleio inverte esta
regra: a investidura do funcionrio no cargo acaba se dando de baixo para cima. Alm disto,
os funcionrios esto ligados Administrao Pblica por fora de um contrato dois pontos:
este instrumento que oficializar a nomeao ao cargo, e tambm definir as competncias
funcionais a qual estar sujeito o funcionrio.
15
14
WEBER, Max. E9o)om! # So9!#""#: Fundamentos da sociologia compreensiva. Traduo de Rgis
Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. 2 v. 4. ed. So Paulo: UNB, 2004. p. 201-202.
15
WEBER, Max. E9o)om! # So9!#""#: Fundamentos da sociologia compreensiva. 1 v. p. 144-145.
A vitaliciedade do cargo tambm vislumbrada para que o sistema burocrtico de
administrao garanta que o funcionrio consiga atuar em seu maior nvel de rendimento
profissional, j que esta garante uma possvel estabilidade financeira e proteo contra uma
eventual despedida arbitrria por parte de um superior. Um funcionrio nesta posio tem
muito mais liberdade para sua atuao. Porm, no existe um direito de posse do funcionrio
em relao ao cargo; este ainda poder ser demitido se houver necessidade. Cabe tambm
comentar que a vitaliciedade pode vir a ocasionar uma ocupao de cargo por um
funcionrio que passe a no possuir mais as qualidades tcnicas necessrias, diminuindo a
chance de pessoas mais competentes serem investidas funo, fato que vai contra as
idias principais da Administrao Burocrtica. A remunerao do funcionrio composta
pelo salrio e por uma penso que receber para ajud-lo na velhice. O salrio dever ser
preferencialmente fixo, com seu clculo baseado de acordo com a tarefa desempenhada, e a
natureza da funo, ou seja, a importncia que o cargo representa perante a Administrao.
Quanto mais importante, maior o salrio. O mesmo vale para o tempo de servio, que
tambm levado em conta. Quanto maior o tempo de servio, maior a remunerao. No tipo
mais puro de Administrao Burocrtica este salrio deve ser pago em dinheiro.
16

nvestido em seu cargo, o funcionrio passa a percorrer, durante seu tempo de
servio, as hierarquias que compe a Administrao, indo de um estgio inferior, com um
respectivo salrio inferior, at as posies superiores e mais bem pagas, em um regime de
progresso de cargos. O funcionrio por sua vez ocupa o cargo, e exerce sua funo, como
atividade principal em sua vida. O agente burocrtico tpico necessita de toda sua fora de
trabalho direcionada funo, para que se atinjam os ideais de eficincia pretendidos por tal
modelo administrativo.
17
16
17
='C ,(#ss.;os*os so9!!s # #9o)Dm!9os " A"m!)!s*(:o B.(o9(?*!9 9o)9#!*."os
;o( 7#6#(
Para se instaurar uma administrao burocrtica efetiva, necessrio que o Estado
possua algumas caractersticas que permitiro que este modelo se sustente no mbito
econmico e social. Possuir uma economia monetria desenvolvida um importante aspecto
para que a Administrao Burocrtica subsista. Esta no necessariamente fundamental
para sua criao, mas sem ela difcil a criao da estrutura burocrtica ideal. Dentro deste
sistema, o pagamento de um salrio em dinheiro aos funcionrios do Estado evita que seja
necessrio atribuir receitas em espcie, ou permitir a explorao de fontes de renda para
onerar o funcionrio, uma vez que estes tipos de pagamentos do menos garantias ao
trabalhador, devido a oscilao natural destes valores. A falta destas garantias abala o poder
hierrquico, j que tornaro os funcionrios menos suscetveis a obedecer s ordens dadas,
e a ter uma viso positiva do poder estatal. Um Estado necessitar de constante fluxo de
renda para a manuteno de um firme aparato burocrtico. Assim sendo, preciso dispor de
um sistema de impostos bem estabelecido. Uma economia monetria desenvolvida
pressuposto para o bom funcionamento deste sistema.
18
Para uma autntica consecuo burocrtica da administrao faz-se necessrio um
desenvolvimento especfico das tarefas administrativas. sto implica em seu desenvolvimento
quantitativo, ou seja: quanto maiores as necessidades e conflitos que o Estado tiver de
resolver, maior ser a necessidade de aumentar suas atribuies e homogeneizar sua gesto
interna. Porm no se deve ampliar apenas quantitativamente as tarefas do Estado, mas
qualitativamente tambm. da natureza da Administrao burocrtica sempre buscar tornar
o servio do Estado mais eficaz, atravs da superioridade puramente tcnica de seus
funcionrios. tambm parte da estrutura burocrtica que os meios de servio materiais
estejam nas mos do senhor. No caso do Estado, este quem provm toda aparelhagem
para que os funcionrios possam exercer suas funes, regulamentando e controlando seu
emprego. Faz-se necessrio, alm disto, que a Administrao Burocrtica seja implantada
sobre as bases de um nivelamento econmico e social, para que, atraves do uso de regras
18
abstratas, se tenha uma igualdade jurdica entre os dominados, o que acarretar o seu
funcionamento ideal. necessria esta equalizao, pois dificulta a existncia de desvios de
interesse dentro da Administrao, como privilgios e resolues diferentes a um mesmo
problema. A natureza da prpria existncia histrica do Modelo Burocrtico ligada a esta
idia.
19
='E As;#9*os 1!s*F(!9os " 9o)so3!":o "o Mo"#3o B.(o9(?*!9o "# o(4)!/:o #s**3

Para uma melhor anlise das idias desenvolvidas por Weber, necessrio entender
que na poca em que ele viveu e teceu suas idias especialmente de 1888 a 1918, na
Alemanha de Guilherme , lder que foi duramente criticado por Weber por seu autoritarismo
e incompetncia na gesto do Estado-, seu alinhamento poltico era considerado nacional-
liberal, ou seja, para o socilogo alemo acima de tudo deveria estar a grandeza e o poder
do Estado. Weber acreditava na necessidade de liberdades individuais, porm era avesso a
idia de democracia, pregava a parlamentarizao da Alemanha apenas por acreditar que tal
meio de governo aprimoraria seus lderes.
20
O sistema de administrao burocrtico surgiu pelas novas necessidades e anseios
dentro do mbito econmico-social, que apareceram com a expanso do capitalismo e o
avano tecnolgico dos meios de transporte e informao. No havia mais como os sistemas
de gesto do passado suprir a demanda que se criou por maior eficincia, estabilidade e
velocidade de resoluo dos meios administrativos. Conceitos como o de "sine ira et studio"
refletem a lgica do Mercado
21
que surgia, tornando a relao do trabalhador dentro da
administrao cada vez mais parecida como uma engrenagem dentro de uma mquina,
buscando a perfeio no servio e a impessoalidade do ocupante do cargo ao exerc-lo. O
sistema burocrtico proposto por Weber, baseado na administrao do exrcito prussiano,
19
WEBER, Max. E9o)om! # So9!#""#: Fundamentos da sociologia compreensiva. 2 v. p. 212 - 219.
20
ARON, Raymond. As E*;s "o ,#)sm#)*o So9!o3F4!9o. p. 821-822.
21
A definio do termo Mercado utilizado nesta monografia a seguinte: "[...] 6 ECON concepo das relaes
comerciais baseada essencialmente no equilbrio das compras e vendas segundo a lei da oferta e da procura
[...] 8 ECON conjunto de consumidores que absorvem produtos e/ou servios; o meio consumidor [...] 9 ECON
conjunto de transaes econmicas entre vrios pases ou no interior de um pas [...] HOUASS, Antnio;
VLLAR, Mauro de Salles; FRANCO, Francisco Manuel de Mello. Ho!ss "# 3<)4. ;o(*.4.#s' Rio de
Janeiro, 2001. p. 1897
vai de encontro principalmente s idias do patrimonialismo, onde no existe distino clara
entre o poltico e administrador pblico; o pblico e o privado; no existe separao entre o
titular do cargo e os meios de administrao, possuindo uma gerncia com monopolizao
de cargos e constituindo um Estado que criava privilgios especficos a certas classes.
22
Weber tambm observa que a Administrao Burocrtica, aplicada em um sistema
democrtico, gera uma problemtica relacionada eficcia do controle e da participao
direta por parte de leigos na gesto governamental. Como as tarefas administrativas
necessitam de um alto grau de especializao e complexidade, a democracia no parece ao
autor um meio ideal de atingir uma otimizao funcional.
23
Quando teceu suas idias e
reflexes acerca da Administrao Burocrtica, Weber vivia em um perodo inicial de
transio dos modelos estatais. No incio do sculo vinte o Estado Liberal, caracterizado por
uma gesto representativa, porm oligrquica, entrava em crise, no mais respondendo aos
anseios do povo, que passa a conclamar mais direitos e segurana estatal. Tal busca tornaria
por se concretizar, nos pases mais desenvolvidos, atravs da criao do Estado Social,
tambm chamado de "Welfare State, que coloca o Estado como organizador econmico-
social da nao, agindo atravs de polticas intervencionistas.
24
='G A"m!)!s*(:o ,>63!9 B.(o9(?*!9 )o B(s!3
No Brasil a administrao burocrtica clssica foi implantada com a reforma de 1936,
idealizada por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes. As idias apresentadas por Weber
foram trazidas para buscar maior eficincia na gerncia do Estado Novo brasileiro, como foi
chamado o governo no perodo de 1937 a 1945 no Brasil. Nesta poca Getlio Vargas estava
no poder. Seu governo se caracterizava pela centralizao e autoritarismo ditatorial, alm do
uso da propaganda para propagao de seus ideais e interveno direta do Estado na
economia. A primeira reforma administrativa no pas, como meio de concretizar a reforma
estatal, e trazer tona os princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica, foi
22
23
BENTO, Leonardo Valles. Go@#()): # 4o@#()6!3!""# ) (#-o(m "o Es*"o: entre eficincia e
democratizao. So Paulo: Manole, 2003. p. 83.
24
Go@#()): S.s*#)*?@#3: nos paradigmas sistmico e neoconstitucional. p. 82-83
a criao do DASP, o Departamento Administrativo de Servio Pblico. O rgo foi previsto
pela Constituio de 1937 e criado em 30 de julho de 1938, diretamente subordinado ao
presidente da Repblica. Sua atividade se pautava nos moldes daquilo previsto pela
Administrao Burocrtica, buscava a gesto pblica racional, buscando a integrao dos
vrios setores da atividade pblica, utilizando o sistema de mrito profissional para seleo
dos ocupantes de cargos pblicos. nicialmente era incumbido ao DASP fazer a fiscalizao
oramentria e a elaborao da proposta de oramento do Estado, porm isto acabou no se
concretizando.
25
='G'= C(!s# "o S!s*#m A"m!)!s*(*!@o B.(o9(?*!9o 6(s!3#!(o
Apesar da valorizao do instituto do concurso pblico e do treinamento sistemtico
dos funcionrios da Administrao Pblica brasileira, esta no conseguiu aplicar a gesto
burocrtica idealmente. A crise do sistema burocrtico de administrao se deu, pois, como
explica Luiz Carlos Bresser Pereira, o regime militar vigente na poca preferiu o
recrutamento de administradores pelas empresas estatais ao invs de investir e reforar o
sistema de concursos pblicos. Esta opo acabou por minar a fora que a burocracia
poderia trazer para o pas. No foi possvel buscar os ideais propugnados por Weber, j que
a base de seu sistema era buscar o mximo em qualidade do servio prestado. O
recrutamento no se d pelo carter cuidadoso e criterioso do concurso, trazendo para a
administrao funcionrios sem requisitos tcnicos mnimos e mritos profissionais para
ocupao de seus cargos. Alm disto a Administrao no Brasil no conseguiu extinguir
completamente o Patrimonialismo, instituio arcaica a qual a burocracia pretende fazer
contraponto. O Coronelismo
26
, forma regional de Patrimonialismo que perdia foras perante a
25
PERERA, Luiz Carlos Bresser. C(!s# E9o)Dm!9 # R#-o(m "o Es*"o )o B(s!3: Para uma nova
interpretao na Amrica Latina. So Paulo: Editora 34, 1996. p. 271 - p. 273.
26
Coronelismo, na definio do dicionrio Michaelis a: "nfluncia dos coronis na poltica. ECON Tipo social do
grande proprietrio rural de comportamento desptico e patriarcal que, por fora do consenso geral de um
sistema de obrigaes e favores, confunde em sua pessoa atribuies de carter privado e pblico. SLVA,
Adalberto; et all. M!91#3!s: moderno dicionrio de lngua portuguesa. So Paulo: Companhia melhoramentos,
1998. p. 591.
Administrao Pblica, apenas deu lugar ao clientelismo
27
e ao fisiologismo
28
. Outro
problema que acometia o sistema Burocrtico era que a centralizao dos poderes acabava
impedindo maior articulao do poder pblico. O poder retido exclusivamente a um rgo se
tornou um atraso, pois, no dava conta de atingir todos os focos problemticos que surgiam.
Houve tentativas de descentralizao do poder pblico, porm a Constituio de 1988 trouxe
consigo um enrijecimento extremo da Administrao Burocrtica no pas.
29
='G'$ Mom#)*o "# *()s!:o ;( .m )o@o s!s*#m "# A"m!)!s*(:o ,>63!9
A transio da antiga burocracia para a administrao gerencial do pas se tornou
necessria para a aplicao das novas idias sobre gesto administrativa estatal:
[...] a atual Administrao Pblica no corresponde mais ao modelo puramente weberiano de
administrao racional, centrada na continua mediao temporal e sob um prisma de legitimidade da
atividade poltica e administrativa baseada na legalidade. Estas caractersticas, paulatinamente vo
sendo substitudas por diretrizes que determinam que a Administrao de fins polticos deve separe-se
da Administrao dos meios burocrticos, ao contrrio do modelo descrito por Weber, o qual tendia a
tornar coerentes os meios burocrticos e os fins polticos.
30
As primeiras tentativas de um novo sistema de Administrao Pblica surgiram no final
dos anos sessenta. O Decreto Lei 200 de 1967 visava superar a rigidez burocrtica que
assolava a gesto pblica. dealizado por Amaral Peixoto e Hlio Beltro, o Decreto 200/67
tinha como principal diretriz a descentralizao, atravs de uma administrao indireta. Com
isto, pretendiam que a Administrao Pblica se tornasse mais eficiente, atendendo com
27
Clientelismo, de acordo com o dicionrio Houaiss a: "Prtica eleitoreira de certos polticos que consiste em
privilegiar uma clientela ('conjunto de indivduos dependentes') em troca de seus votos; troca de favores entre
quem detm o poder e quem vota [...] HOUASS, Antnio; VLLAR, Mauro de Salles; FRANCO, Francisco
Manuel de Mello. Ho.!ss "# 3<)4. ;o(*.4.#s. p. 170.
28
Fisiologismo, segundo a definio do dicionrio Aurlio : "[...] Atitude ou prtica (de polticos, funcionrios
pblicos, etc...) caracterizada pela busca de ganhos ou vantagens pessoais em lugar de ter em vista o interesse
pblico [...] ANJOS, Margarida dos; FERRERA, Marina Baird. A.(3!o S9.3o SSI: O Dicionrio da Lngua
Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. p. 909.
29
interpretao na Amrica Latina. p. 271 273.
30
maior capacidade ao crescente nmero de demandas dos mais variados setores da
administrao e da sociedade. O Decreto em questo tambm trazia como princpios o
planejamento e oramento, a coordenao, a delegao de competncia e controle de
resultados, focalizando sua essncia descentralizadora. O regime empregatcio preferido
pelo Decreto Lei 200/67 era o celetista, atravs da contratao direta, sem concurso pblico,
dos funcionrios. Acreditava-se que adotando esta medida propiciar-se-ia maior flexibilizao
para a Administrao Pblica, cujas empresas estatais e fundaes passavam por um
perodo de crescimento. Porm, esta prtica apenas levou ao prolongamento das prticas de
fisiologismo e clientelismo que permeavam o sistema. Alm disso, por deixar de desenvolver
carreiras dentro da administrao, houve um dficit no ncleo estratgico do Estado. Estes
fatores, aliados a crise poltica do regime militar, agravavam a situao da Administrao
Pblica. Estes agravantes, unidos s novas necessidades do Estado, vieram a trazer uma
falncia quase completa do meio pelo qual o pas vinha sendo gerido. A partir da torna-se
necessria a criao de novos meios para gerir a Administrao Pblica. A transio para o
regime democrtico trouxe de volta os ideais burocrticos da dcada de trinta: a
centralizao, a burocracia e a hierarquia. Buscou-se atravs da burocracia uma
administrao menos maculada por problemas como o populismo e o fisiologismo, que
representaram um atraso ao pas nas dcadas anteriores. A burocracia procurada com
resposta para a falta de estabilidade e credibilidade da Administrao Pblica.
31
Porm, o excesso de rigidez com que os instrumentos burocrticos que foram
implantados na constituio de 1988, no suplantaram a ineficcia que permeava a
Administrao Pblica. Pelo contrrio, tornou-a mais ineficaz. A Administrao Pblica que
veio junto da nova constituio dava prioridade absoluta a crase administrao direta,
renegando a descentralizao, pois a via vinculada com os problemas que surgiram no pas,
ao invs da soluo para os problemas que haviam surgido. A aplicao do sistema
burocrtico tinha como bases: o regime nico, para todos os servidores pblicos da
Administrao Pblica direta, das autarquias e fundaes; estabilidade rgida como meio de
proteo dos servidores; maior rigidez nos concursos pblicos, inclusive limitando o nmero
31
interpretao na Amrica Latina. p. 273-274.
de vagas para funcionrios j existentes; a eliminao da autonomia de que desfrutavam as
autarquias e fundaes pblicas e a criao de rigorosos privilgios para a aposentaria dos
servidores e para pensionistas do poder pblico. Bresser traz como motivos para o uso da
antiquada burocracia uma srie de fatores polticos, sendo eles: o pensamento que o grupo
democrtico que se instalou no poder aps a derrubada da ditadura militar tinha, de que a
descentralizao do poder pblico foi um dos fatores que acarretou a crise estatal em que o
pas se encontrava; as alianas feitas por este novo grupo poltico dominante com o
patrimonialismo; o ressentimento daqueles que carregavam os ideais burocrticos perante o
tratamento recebido pela administrao centralizada pelo regime militar e a crena de que
era o momento de se estabelecer novamente uma unidade forte e pura de governo; e por fim
a campanha pela desestatizao que acompanhou o processo de transio democrtica, e
veio retirar parte da autonomia alcanada pelas empresas estatais com o Decreto-Lei 200 de
1927.
32
Eventualmente, o Modelo Burocrtico no supriu as necessidades da Administrao
Estatal no pas. Como resposta para a decadncia da burocracia, o Brasil vem a adotar um
novo mtodo administrativo, o da Administrao Pblica Gerencial que, de acordo com Luiz
Carlos Bresser Pereira:
[...] sem ser ingnua, parte do pressuposto de que j chegamos a um nvel cultural e poltico em
que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel
desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na
cobrana a posteriori de resultados.
33
Este novo modelo adotado pelo Brasil depois da passagem pela fase burocrtica ser
discutido no prximo captulo.
32
interpretao na Amrica Latina. p. 275-276.
33
interpretao na Amrica Latina. p. 272.
$ A REHORMA ADMINISTRATIVA BRASILEIRA E O MODELO ADMINISTRATIVO
GERENCIAL
$'= R#-o(m.3:o "o S!s*#m B.(o9(?*!9o "# A"m!)!s*(:o
Falar de modelos Estatais de Administrao demanda algumas consideraes sobre
um aspecto poltico atinente ao regime democrtico sob o qual se organiza o aparato
administrativo estatal como no caso do Brasil. A democracia
34
constitui-se em um regime
poltico hoje consolidado como o nico meio para trazer legitimidade a um governo. Este,
garantido pela representao da vontade do povo impressa na escolha de seus governantes,
que por sua vez, so escolhidos com base naquilo que prometem aos seus eleitores, atravs
de um projeto poltico. Quanto mais se estratifica esta base eleitoral, surgem mais demandas
e necessidades diversificadas dentro do povo, alm de que, quanto mais complexas as
relaes polticas, maior a necessidade de agentes externos envolvidos no sistema.
sto faz com que o sistema poltico se torne excessivamente aberto para grupos de
presso exercer suas influncias em busca de seus interesses, tornando cada vez mais difcil
a aplicao de polticas pblicas, como pretendia a forma burocrtica de administrao.
Assim sendo, acaba-se enfraquecendo o ponto chave do sistema burocrtico, que segundo
Weber, era sua objetividade na tomada de decises. Os primeiros analistas a estudar este
problema, concluiriam que a soluo a ser tomada era a de ampliar a diviso da poltica com
a administrao, tentando assim tornar o sistema administrativo fechado a interesses de
grupos isolados. J em uma anlise posterior, inverteu-se esta lgica, considerando
inevitveis as reivindicaes de grupos com interesses particulares, sendo que a
Administrao Pblica deveria moldar-se de acordo com a esta realidade. Esta segunda
gerao de analistas acreditava na fora legitimadora trazida pelo pluralismo que permeia a
democracia, e esta legitimidade serviria de sustentao para a aplicao dos programas
34
No ignorando a importncia da idia e conceito do que hoje se entende por democracia, para fins prticos do
estudo apresentado, optou-se por no delongar-se no tema, j que este seria motivo para a elaborao de um
estudo prprio exclusivo sobre o assunto. Salientando-se tambm que os modelos administrativos discutidos
independem do regime governamental adotado.
governamentais.
35
A reforma viria ento para adaptar o Estado a novo configurao da
economia mundial, deixando de lado seu carter interventor, e cedendo espao s iniciativas
de capital privado.
36
A partir destas idias, no bastariam apenas bons instrumentos de governo, pessoas
bem preparadas para a gesto pblica e a busca apenas por eficincia. A Administrao
passa a ser eficaz quando leva os aspectos poltico-sociais em conta, como explica Leonardo
Valles Bento:
O xito das polticas governamentais requer no apenas a mobilizao de instrumentos
institucionais tcnicos, organizacionais e de gesto, controlados por burocratas, mas tambm
de estratgias polticas, de articulao e de coalizes que dem sustentabilidade e legitimidade
s decises, o que dever ser feito por quem quer que ocupe o poder, independente do grupo
ou partido ou extrao ideolgico a que se vincule.
37
As mudanas que foram feitas para a melhor Administrao Pblica so melhor
compreendidas quando analisadas sobre a tica dos conceitos de Governana e
Governabilidade.
$'$ Go@#()): # Go@#()6!3!""#+ As;#9*os 4#(!s # "!-#(#)9!:o
Governana e Governabilidade so conceitos que tratam da gesto pblica.
Governana o aspecto instrumental do exerccio do poder, trata da aparelhagem estatal
utilizada com fins tcnicos, de tomada de ao, com eficincia, efetividade e participao
democrtica, de todo aquele instrumento voltado para efetuar os programas pblicos, ou
seja, trata-se da capacidade do governo operar a mquina estatal para efetuar a gesto
estatal. Governabilidade o aspecto material do exerccio do poder, diz respeito s
condies do momento poltico, social e econmico, em que a gesto pblica atua ou vai
atuar, trata da anlise de aspectos desde o a legitimidade dos governos, a sua credibilidade
e imagem perante o povo. D-se o nome de reforma do Estado para a mudana que visa
35
democratizao. p. 84
36
Go@#()): S.s*#)*?@#3: nos paradigmas sistmico e neoconstitucional. p 82
37
democratizao. p. 85
melhorar rea da Governabilidade atravs de alteraes no modelo operacional estatal,
referente s funes exercidas no governo, aos padres de interveno e relacionamento
econmico-social e entre os trs poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio. J a reforma do
aparelho do Estado a mudana na Governana, trata de reformular o Modelo Burocrtico
administrativo e a prestao de servios do Estado, buscando solues que visam atingir
resultados mais satisfatrios na implantao de polticas estatais.
38

preciso observar que a burocracia estatal ideal analisada por Weber nunca se
configurou em Estado algum em que foi aplicada. Sempre surgiam variaes imprevisveis
dentro da organizao, que levavam a inevitveis distores dentro do sistema, que por sua
vez colocavam em cheque a eficcia do modelo de administrao.
39
Alguns autores
entendem a crise do mtodo burocrtico de gesto como uma crise governabilidade,
colocando os aspectos polticos no primeiro plano, Este pensamento que difere daquele
trazido por Bresser Pereira, que diz que a crise no sistema burocrtico brasileiro foi uma crise
de governana, j que o pas possua as condies necessrias de governabilidade. O que
ocorria que com o aspecto instrumental de aplicao das polticas pblicas ineficaz, a
governabilidade era abalada. Bresser Pereira categoriza a crise do Estado brasileiro em:
crise fiscal, crise do modo de interveno econmica e social e crise da forma burocrtica de
administrao.
40
$'B A ,(o;os* "# B(#ss#( ;( (#-o(m "o Es*"o 6(s!3#!(o
Estando demonstrada a falncia do antigo Modelo Burocrtico de Gesto Pblica, a
partir da proposta de Luiz Carlos Bresser Pereira, ento Ministro da Reforma do Estado
durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, passa-se a analisar uma srie de idias a
serem aplicadas no mbito da administrao estatal. A reforma proposta trouxe mudanas
para o Estado em geral, no aparelho Estatal e do seu pessoal. Os objetivos da reforma eram
38
democratizao. p. 85-86
39
Go@#()): S.s*#)*?@#3: nos paradigmas sistmico e neoconstitucional. p. 44
40
democratizao. p. 87
inicialmente: em curto prazo, facilitar o ajuste fiscal e, em mdio prazo, tornar mais eficiente e
moderna a Administrao Pblica. Alm disso, o autor deixa claro que estas mudanas
estruturais na gesto do pas necessitariam de uma mudana na constituio.
41
$'B'= R#-o(m "# Es*"o
O ajuste fiscal tinha por prioridade exonerar funcionrios, particularmente em estados
e municpios, devido ao excesso de quadros; definir o teto remuneratrio dos servidores;
modificar o sistema de aposentadorias para exigir mais tempo de servio, idade mnima, e
tempo mnimo de exerccio no servio pblico, alm de tornar o valor da aposentadoria
proporcional contribuio. Bresser props, como mtodo de alcanar a meta das
exoneraes dos funcionrios, que se instaure um plano de incentivo ao desligamento do
cargo, ou seja, uma remunerao seria oferecida aos servidores que voluntariamente
demonstrassem vontade de sair de seus empregos. Ele acreditava que diante a oferta da
dispensa imediata e do valor oferecido, vrios servidores iriam aderir ao plano. A
modernizao, por sua vez, era vista como sinnimo de aumento da eficincia da
Administrao Pblica, buscada atravs de uma reforma profunda, executada a mdio prazo,
que tinha por finalidade fortalecer a Administrao Pblica direta e implantar um sistema
descentralizado de Administrao Pblica. Esta descentralizao seria realizada atravs de
agncias executivas e de organizaes sociais, estas sendo ligadas por um contrato de
gesto, definido e controlado pela administrao direta e executado pelas agncias e
organizaes sociais. Por estes meios Bresser pretende diferenciar a sua reforma das outras
j feitas no pas, inclusive da descentralizadora ocorrida em 1967.
42
A descentralizao, um dos grandes focos do Estado gestor, seria a delegao de
poderes anteriormente de exclusividade do Estado para terceiros, executados respeitando
uma srie de marcos regulatrios. Atividades como sade, educao, previdncia e
assistncia social seriam ainda fiscalizados por este, por via de autarquias especialmente
41
interpretao na Amrica Latina. 282
42
interpretao na Amrica Latina. 282-283
criadas para este fim ou agncias reguladores, que observariam se estes marcos
regulatrios estavam sendo cumpridos, garantindo ao Estado um meio de interferir na
atividade para garantir sua efetiva prestao caso se torne necessrio.
43
$'B'$ R#-o(m Do A;(#31o Do Es*"o
A reforma do aparelho do Estado proposta considera quatro setores dentro deste: O
ncleo estratgico do Estado que, em nvel federal, composto pelo presidente da
Repblica, ministros de Estado e a cpula dos ministrios cuja funo de definir leis e
polticas pblicas; as atividades exclusivas do Estado que dizem respeito aquelas em que o
poder de legislar e tributar exercido; os servios no exclusivos ou competitivos, que so
aqueles julgados de grande importncia para os direitos humanos ou envolvendo economias
externas, so executados ou subsidiados pelo Estado, mesmo no envolvendo o uso do
poder Estatal; e a produo de bens e servios para o mercado que diz respeito s
atividades das empresas de economia mista. Bresser julga necessrio tambm, considerar
qual o tipo de propriedade e o tipo de Administrao Pblica mais adequado para cada setor.
No ncleo estratgico a forma de propriedade considerada ideal a Estatal, a forma de
administrao seria um misto da burocrtica e da gerencial, considerando carreiras e
concursos como instituies estratgicas. Nas atividades exclusivas priorizada a
propriedade Estatal, administrao gerencial, e dado destaque as agncias executivas. Para
os servios no-exclusivos busca-se a publicizao da propriedade, em rumo a idia do
pblico no-estatal, com administrao gerencial, e com valorizao das organizaes
sociais. Por sua vez, na produo para o Mercado, sugerida a privatizao da propriedade,
com administrao gerencial e as empresas privadas tidas como instituies estratgicas.
44
43
44
interpretao na Amrica Latina. p. 283-284
$'B'B Co)*(*o D# G#s*o
Contrato de Gesto, na anlise de Celso Antnio Bandeira de Mello, uma expresso
utilizada para tratar de dois tipos distintos de situao legal. Uma destas situaes trata
daqueles contratos travados com pessoas jurdicas do prprio aparelho administrativo do
Estado e outra daqueles com pessoas alheias a este (o caso das organizaes
administrativas).
45
Na reforma proposta por Bresser a figura do contrato de gesto aparece
como um instrumento utilizado pelo ncleo estratgico do Estado que tem por fim definir os
objetivos das entidades executoras estatais (as agncias executivas e as organizaes
sociais) e os respectivos indicadores de desempenhos, e garantir os meios com os quais
estas entidades vo exercer suas funes. As agncias executivas, tambm chamadas de
agncias autnomas, devero ter um dirigente nomeado por ministro, este tem o encargo de
negociar o contrato de gesto, estabelecendo objetivos e indicadores de desempenho,
quantitativos e qualitativos. Este dirigente ainda ter controle sobre a administrao do
oramento recebido e sobre os funcionrios da agncia, decidindo sobre admisso,
demisso e pagamento. Tambm poder fazer compras, desde que obedeam as regras de
licitao.
46
$'B'C ,(!@*!/:o
Clarissa Sampaio Silva em sua obra Legalidade e Regulao observa a existncia de
seis sentidos que podem ser atribudos a palavra privatizao, seriam estes:
a) privatizao da regulao administrativa da sociedade, mediante a qual o Estado reduz ou
suprime sua interveno reguladora sobre determinado setor, envolvendo tanto uma
desregulao quanto a auto-regulao, ou seja, regulao pelos prprios interessados;b)
privatizao do direito regulador da Administrao, representando uma fuga para o direito
privado, vale dizer, uma substituio de formas jurdicas pblicas de atuao por formas
privadas, como seria o caso da substituio das relao estatutrias dos servidores pblicos por
relaes laborais; c) privatizao das formas organizativas da Administrao, que acarreta a
transformao de uma entidade de direito pblico em pessoa jurdica de direito privado; d)
45
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o A"m!)!s*(*!@o. 24 ed. So Paulo: Malheiros, 2007.
p. 219
46
privatizao da gesto ou explorao de tarefas administrativas, designando a tcnica pela qual
deforma precria atribuda a particulares a execuo de determinadas tarefas administrativas,
mantendo, todavia, o Estado a responsabilidade pela atividade, e) privatizao como acesso a
atividade econmica e que designa abertura iniciativa privada de setores dantes vedadas,
como era o caso daqueles exercidos em regime de monoplio; f) privatizao do capital social,
importando a alienao, total ou parcial da participao societria do Estado em empresas
pblicas e sociedades de economia mista.
47
Em uma anlise bsica do termo pode-se entender que se trata da passagem de
responsabilidades e poderes exclusivos do Estado a terceiros. A privatizao a meta que a
reforma props para a forma de propriedade no setor de produo para o Mercado. O
fundamento de tal projeto partiu do pressuposto de que a administrao privada traria maior
eficincia para as atividades relacionadas ao mercado, e que as atividades reguladas por
este deveriam se tornar independentes do Estado, que por sua vez, j sem a capacidade de
realizar poupanas foradas para investir nas empresas estatais devido a crise fiscal, teria
vantagens econmicas nas privatizaes. Bresser ainda complementa o carter da
privatizao como meio de reforma, afirmando que o modelo de Estado que prevalecer no
sculo XX ser o do Estado regulador e transferidor de recursos, a ao pblica se
concentraria naquilo que seria essencial a ela, limitando sua ao no mercado a situaes
isoladas em casos de necessidades especiais.
48
$'B'E ,(o;(!#""# ,>63!9 NoIEs**3
Para os servios no exclusivos do Estado foi destinada a forma de propriedade
pblica no-estatal, tambm chamada de terceiro setor, ou seja, aquela que no est
inteiramente nas mos do Estado, mas sim de um terceiro que no se encontra inserido no
Mercado como agente econmico. Enquadrar-se-ia neste caso, por exemplo, iniciativas
privadas, atuando fora do mercado, perseguindo fins sociais, pblicos ou corporativos sem
fins lucrativos, como organizaes no-governamentais, instituies de caridade, entre
outros. Bresser situa a propriedade pblica no-estatal como um dos trs tipos de
47
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 15-16
48
interpretao na Amrica Latina. p. 285
propriedade relevantes, junto a propriedade privada e a pblica, afirmando que o pblico no
se confunde com o estatal, por aquele ser mais amplo que este.
49
nicialmente a privatizao era vista como nico mtodo para a resoluo de certas
crises estatais. possvel afirmar que a privatizao eficaz quando o Mercado pode
assumir a funo anteriormente estatal, sem acarretar nus para a sociedade, porm,
quando esta pode ser prejudicada, a propriedade pblica-no estatal parece ser a melhor
soluo. Os servios no exclusivos do Estado no devem ser estatais, pois no tratam de
atividades que necessitam de poderes exclusivos de Estado para serem exercidas, tambm
no sero privadas porque pressupe transferncias do Estado Possuem carter pblico no
que diz respeito a recebimento de subsdios governamentais recebidos, e pblica no-
estatal no que tange o controle de sua atividade, executado pelo Estado, atravs de
conselhos de administrao constitudos pela sociedade, em conjunto com o Mercado, que
tratar da cobrana dos servios. Como exemplo de servios no exclusivos de Estado
Bresser cita as universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os
museus. A reforma visa transformar estas entidades em organizaes sociais, qualidade que
se refere a celebrao de um contrato de gesto com o Poder Executivo, integrando-as ao
oramento pblico. Esta proposta seria executada por meio de um programa de publicizao,
onde as entidades manteriam seu aspecto pblico e financiamento estatal, porm ainda
teriam carter de direito privado, com isto existiria maior autonomia financeira e
administrativa para estas entidades. Outro processo proposto pela reforma para que as
organizaes sociais no sejam consideras entidades estatais que fossem extintas aquelas
j existentes para que as novas fossem criadas por pessoas fsicas. Assim estariam evitando
que estes entes ficassem restritos s regras da administrao estatal. Esta nova organizao
receber por cesso precria os bens da sociedade que sucedeu; ter a sua disposio os
servidores da entidade extinta; possuir oramento global; seus novos funcionrios sero
contratados com base no regime da Consolidao das Leis do Trabalho; suas compras
estaro sujeitas s regras de licitao pblica ou a regime prprio; ser feito contrato de
49
democratizao. p. 235
gesto para lidar com o controle de recursos estatais que a organizao poder dispor, estes
tambm fiscalizados pelo Tribunal de Contas e rgos de controle interno.
50
$'B'G A R#-o(m Co)s*!*.9!o)3
Como mtodo para superar a rigidez do sistema vigente, Bresser trouxe em sua
reforma a necessidade de uma mudana constitucional, seria prioritria a alterao para fins
administrativos e polticos pois:
medida que suas principais propostas a flexibilizao da estabilidade, o fim do regime
jurdico nico, o fim da isonomia como preceito constitucional, o reforo dos tetos salariais, a
definio de um sistema de remunerao mais claro, a exigncia de projeto de lei para
aumentos de remunerao os trs poderes sejam aprovadas, ao apenas se abre espao para
a Administrao Pblica gerencial, mas tambm a sociedade e seus representantes polticos
sinalizam seu compromisso com uma Administrao Pblica renovada, com um novo Estado
moderno e eficiente.
51
A dificuldade que se tm para a demisso
52
dos servidores do poder pblico atacada
por Bresser, protegidos por sua estabilidade, estes agentes pblicos s podiam ser demitidos
atravs de processo administrativo que comprovasse falta grave. Na prtica s eram
demitidos sem nenhum direito, aqueles que comprovadamente incorreram em condutas de
furto, ofensa grave e pblica ou abandono de emprego. Apesar do rol de faltas graves ser
maior que este Bresser argumenta que raramente outras infraes levariam a demisso,
fosse por falta de provas ou cumplicidade dentro da prpria Administrao Pblica. A
proposta de reforma adotou o sistema gradualista naquilo que tange a estabilidade. Similar a
algumas empresas do setor privado, os critrios utilizados para demisso seriam, alm da
falta grave, a demisso pela insuficincia de desempenho e a exonerao por excesso de
quadros. Estes dois novos motivos para desligamento do servidor de um cargo no o
50
51
interpretao na Amrica Latina. p. 287.
52
Para esclarecimentos sobre os termos demisso e exonerao retira-se da lio de Celso Antnio Bandeira
de Mello: "Demisso o desligamento do cargo com carter sancionador. [...] Exonerao o desligamento
sem carter sancionador e tanto pode ter lugar " a pedido do servidor quanto ex officio [...] MELLO, Celso
Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o A"m!)!s*(*!@o. p. 297
privariam de todos direitos, envolvendo uma indenizao, pequena para o caso de
ineficincia e maior no caso de excesso de quadros, pela falta de ligao da atitude do
servidor com a causa da exonerao.
53
O agente pblico desligado por falta de resultados teria seu caso estudado
individualmente, seria submetido a processo de avaliao formal, com direito a contestar seu
processo administrativo. Esse mecanismo de demisso seria um mtodo punitivo que teria
como funo criar a possibilidade de cobrana de resultados dos servidores, procurando a
maior participao destes no cumprimento das metas da administrao. Como incentivo a
produo positiva, seriam oferecidos chances de promoo e aumento salarial para aqueles
mais dedicados em suas funes. A exonerao por excesso de quadros teria carter
impessoal, voltado para a demisso em grupos. A Administrao Pblica buscaria atravs
deste meio a reduo dos quadros para se adequar a sua real necessidade e capacidade,
evitando onerar excessivamente o Estado - e eventualmente a populao atravs da carga
tributria - com um quadro de servidores excessivo e de funcionalidade deficiente. A
impessoalidade deste mtodo se resolve na forma de escolha daqueles a serem desligados,
que devem ser um grupo escolhido por critrios gerais (como por exemplo, critrios de
antiguidade, servidores sem dependentes, etc.), afim de no caracterizar a perseguio
poltica, buscando assim evitar recursos na justia por decises subjetivas, que acabariam
inviabilizando os desligamentos. Alm disso a proposta do governo era da extino dos
cargos pertencentes aos servidores exonerados, durante o perodo de quatro anos, para
reforar a idia de que no estaria se fazendo perseguio poltica.
54
Por estes mtodos Bresser acredita tambm em uma elevao moral do cargo
pblico, cuja imagem foi manchada pelo desinteresse, ineficincia e mau atendimento de
alguns de seus agentes pblicos. Estabelecendo um nvel maior de rigidez para os padres
da atividade pblica, estaria assim beneficiando a cidadania, aumentado o valor do trabalho
do servidor do Estado, estimulando a sua maior competncia e sua busca por realizao
pessoal no mbito profissional. Estas propostas no descartam a existncia da garantia da
53
54
estabilidade do servidor, porm em uma forma mais flexvel, s podendo ser expulso do
servio pblico nos termos da lei. Caso o processo da demisso tenha sido maculado e uma
injustia tenha sido cometida com o agente pblico, este tem o direito de reaver judicialmente
seu cargo, diferente do setor privado onde mesmo sem motivo a demisso pode ocorrer,
apenas penalizando o empregador com uma indenizao. A segurana de estar legalmente
investido no cargo uma das caractersticas do emprego pblico, ela uma garantia que
permite o exerccio de atividades tcnicas sem interferncia de presses polticas nas
atividades ligadas ao setor pblico. Tambm, de acordo com Bresser, a estabilidade respeita
o perfil da pessoa que procura o emprego pblico, que busca maior estabilidade em seu
servio e menor ambio em relao ao seu padro de vida. A este fim que deve atender a
estabilidade, e no para a proteo de funcionrios ineficazes ou de quadros de servidores
excessivamente lotados.
55
$'B'J ,(#@!"K)9! ,>63!9
A crtica por parte de Bresser a previdncia pblica pr-existente a reforma, que o
sistema de penses no cumpria seu papel ideal. O sistema previdencirio inclusive
considerado um dos grandes causadores da crise-fiscal, pois, vinha sendo utilizado de forma
que, ao invs de garantir a subsistncia daqueles que trabalharam e contriburam toda uma
vida e esto sem condies de faz-lo ao chegar velhice, estava sendo utilizado por
pessoas ainda em condies de trabalho, que tratavam a aposentadoria como um segundo-
salrio. Para gerenciar a aposentadoria dos funcionrios pblicos mais aceito que seja
utilizada a administrao feita por um sistema de repartio, onde o pagamento da
aposentadoria feito pelos servidores ativos aos passivos. A alternativa deste sistema
costuma ser o mtodo de capitalizao, onde o participante do fundo depende diretamente
da rentabilidade deste. Este mtodo preterido ao de repartio, pois o Estado
considerado geralmente um mau gestor de fundos de capitalizao.
56
55
56
Um dos fatores necessrios para a manuteno do sistema de repartio o equilbrio
do nmero daqueles que pagam e aqueles que recebem a aposentadoria, no Brasil anterior a
reforma gerencial a aposentadoria de agentes pblicos poderia acontecer at antes dos 50
anos em alguns casos, recebendo proventos integrais. Este benefcio foi visto como um
possvel motivo que futuramente desencadearia uma crise no sistema previdencirio. O
sistema previdencirio privado, com as taxas de natalidade diminuindo e a idade mdia e
expectativa de vida do brasileiro aumentando, eventualmente entraria em colapso dentro do
sistema que estava vigente. O sistema previdencirio pblico, por sua vez, para conseguir
cobrir as altas despesas que decorriam dele, j no conseguia utilizar apenas as
contribuies dos servidores e a contribuio que recebia do Estado, era necessrio o que o
Tesouro pagasse a diferena. Esta situao afetava diretamente o sistema fiscal, j que dois
por cento do produto interno bruto do pas eram dedicados exclusivamente a sustentar a
aposentadoria dos servidores pblicos, criando uma situao injusta para os contribuintes.
Como resoluo destes problemas, Bresser sugere a tomada de duas medidas principais
pela previdncia pblica e privada, a aposentadoria feita por idade, corrigida por tempo de
servio, e o valor da aposentadoria ser baseado nas ltimas remuneraes recebidas e
proporcionais ao que foi contribudo, e no mais em valor integral. Estas duas propostas
seriam aplicadas em mdio prazo, com a inteno de tornar o sistema previdencirio vivel
de acordo com a realidade do pas, no descartando que o Estado deve garantir a
aposentadoria de seus agentes pblicos. O clculo feito para chegar ao valor dos proventos
que sero recebidos da aposentadoria tambm foram discutidos na reforma, chegando a
concluso que estes girariam em torno de oitenta por cento dos ltimos salrios recebidos
pelo servidor.
57
57
interpretao na Amrica Latina. p. 290 - 291
$'B'& ,(oL#*os -.)"m#)*!s )o Mm6!*o " (#-o(m "m!)!s*(*!@ ) 9#;:o "#
L.!/ C(3os B(#ss#( ,#(#!(
Entre os projetos da reforma administrativa para a implantao do Modelo Gerencial
de Administrao no Estado brasileiro alguns so destacados por Luiz Carlos Bresser Pereira
como sendo fundamentais. So estes: a descentralizao dos servios sociais; as agncias
executivas e a profissionalizao do servidor, descritos em seus conceitos bsicos nos itens
abaixo.
$'B'&'= D#s9#)*(3!/:o "os s#(@!:os so9!!s
A descentralizao do setor pblico, como classicamente entendida pelo Direito
Administrativo brasileiro, d-se pela criao de um ente diferenciado do Estado que atuaria
em certas atividades, sem vnculos de hierarquia e subordinao (diferenciando-se assim da
desconcentrao
58
da atividade Estatal), este ente seria regulado pelo Estado que agindo
atravs de um controle finalstico, tem por interesse a superviso das atividades deste
terceiro.
59
Um dos projetos fundamentais para aproximao pela gerncia Estatal de maior
eficincia e prestao efetiva de servios sociais necessrios a criao de organizaes
sociais, j abordadas anteriormente neste estudo. Mover a administrao de universidades,
escolas tcnicas, hospitais, museus, centros de pesquisas, o sistema previdencirio, entre
outros, para o setor pblico no-estatal foi um meio tido pela reforma proposta por Bresser
como ideal na busca de um maior controle social e parceria com a sociedade. Atravs do
programa de publicizao seria evitado deixar que instituies sociais de tamanha
importncia ficassem totalmente nas mos de interesses privados, porm garantindo
autonomia maior que aquelas possudas por entes pblicos, flexibilizando sua administrao.
60
58
Celso Antnio Bandeira de Mello define desconcentrao como a diviso interna da competncia descisria de
um rgo, feito em razo de grau ou matria. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o
A"m!)!s*(*!@o. p. 146.
59
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. p. 38-39
60
Busca-se o fim da atuao linear do Estado, baseada na lgica da funo pblica
exercida como meio para atingir uma finalidade pbica, e a implantao de aes
multifuncionais e diferenciais, que venham a ter um estudo da situao social do grupo que
pretende atingir. O Estado passaria a ter maior autonomia para suprir as necessidades da
sociedade, interagindo atravs de acordos e atos unilaterais feitos diretamente com a
sociedade.
61

$'B'&'$ A4K)9!s EN#9.*!@s
As agncias executivas - tambm j discutidas anteriormente so parte fundamental
da reforma proposta por Bresser. Sua funo principal seria dar maior autonomia e buscar
um maior controle dos resultados dentro da Administrao Pblica. As autarquias e
fundaes que exercem atividades exclusivas do Estado seriam transformadas em agncias
executivas, que tm amplo controle dos recursos humanos e financeiros, dentro de seu
oramento global. Esta reforma seria aplicada em duas frentes, a legal, buscando criar os
mecanismos jurdicos que possibilitariam a criao destas agncias, e a aplicao dos
princpios norteadores deste projeto, em autarquias j existentes, como experincia para as
vindouras mudanas.
62
As atividades a que se dedicariam estas agncias seriam a de
arrecadao tributria, segurana pblica, e previdncia social bsica.
63
$'B'&'B ,(o-!ss!o)3!/:o "o S#(@!"o(
A profissionalizao do administrador outra meta fundamental da reforma.
Sua idia parte do princpio que j existem vrios cargos de carreira dentro do setor pblico
que esto bem estruturados e funcionais, porm, os cargos de alta administrao ainda no
so assim. Para a criao desta carreira, seriam tomadas como modelo as carreiras de
61
62
63
Gestores Governamentais, Analista de Finanas e Controle e de Analistas do Oramento,
criados no final dos anos 80. As medidas para implantao destes cargos seriam a criao
de concursos pblicos em que os candidatos precisariam atender o requisito de serem ps-
graduados em Economia, Administrao Pblica ou Cincia Poltica. Estes altos
administradores preencheriam cargos superiores em toda Administrao Pblica, exercendo
funo de administradores generalistas, administradores financeiros e de controle e
administradores do oramento e programao econmica.
64
$'C A4K)9!s R#4.3"o(s
Outro importante instituto introduzido com a reforma gerencial foram as agncias
reguladoras. Com a criao de um modelo estatal voltado a descentralizao e terceirizao
de funes antes exclusivamente estatais, surgem para verificar eventuais problemas na
qualidade e idoneidade da prestao destes servios as agncias reguladoras, entes estatais
cuja finalidade controlar e disciplinar estas atividades.. As Agncias Reguladoras agem
com independncia do rgo gestor e do governo, afim de que se preserve o carter rgido
da atividade de fiscalizao. Este conceito simples colocado desta forma neste trabalho
para simples compreenso geral do que se trata tal instituto, que ser abordado mais
profundamente no terceiro captulo.
65
$'E A R#-o(m G#(#)9!3 " A"m!)!s*(:o No B(s!3
No ano de 1995 foi aprovado pela Cmara de Reforma de Estado o Plano Diretor da
Reforma do Estado, feito pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado,
trazendo o sistema gerencial de administrao ao pas. Neste mesmo ano a Comisso de
Justia aprovou a emenda constitucional proposta pelo governo, com algumas alteraes.
Desta emenda a grande maioria das propostas apresentadas pelo governo foram mantidas,
porm o que dizia respeito a estabilidade dos servidores foi mantido em suspenso. At a
64
65
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. p. 32
metade do ano de 1996 ainda no havia sido votada a reforma administrativa, pois o governo
sofria presses e estava enfraquecido depois da reforma previdenciria. As reformas que
buscavam a descentralizam das atividades governamentais, por sua vez, vinham sendo
aplicadas. A reduo dos custos da administrao federal, o fortalecimento do ncleo
estratgico, a implantao de agncias executivas e das organizaes sociais, vinham sendo
executados enquanto a reforma constitucional era aguardada. A criao de organizaes
sociais porm, encontrou algumas barreiras, principalmente nas universidades federais, j
que funcionrios e professores se mostraram contrrios a reforma, por acreditar que esta era
um meio de privatizao do patrimnio Estatal.
66
As privatizaes foram institudas pela Lei n 8.031, de 12.04.90, no chamado
Programa Nacional de Desestatizao, que apesar de estar operante nos anos de 1990 a
1994, ganhou fora e maior relevncia nos planos do governo durante o mandato
presidencial de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995. A consolidao de vrios
outros aspectos da reforma vieram a se concretizar por via da Emenda Constitucional n
19/98, cujos tpicos principais podem ser divididos em trs grupos de acordo com a anlise
de Diogo de Figueiredo Moreira Neto: aqueles voltados a reduo de custos e eliminao
do dficit pblico; os voltados a eficincia administrativa; e aqueles condizentes
transparncia e participao. Porm, apesar das tentativas de modernizar e melhorar a
Administrao Pblica brasileira a reforma no foi to eficaz quanto o planejado, as
mudanas trazidas sofrem de defeitos como a prolixidade, casusmo, assistematicidade,
ambigidade e inefetividade, enquanto os modelos organizacionais importados de
legislaes e experincias estrangeiras no conseguiram ser aplicados com a mesma
efetividade no Brasil. deste assunto que se trata o prximo captulo.
67

66
67
MORERA NETO, Diogo de Figueiredo. A;o)*m#)*os So6(# A R#-o(m A"m!)!s*(*!@. Rio de Janeiro:
Renovar, 1999. p. 31-33, 127-128
B AS,ECTOS CRTICOS DA REHORMA ADMINISTRATIVA
B'= Os ;(o63#ms #)9o)*("os ) (#":o " Em#)" Co)s*!*.9!o)3 )O =P "# =PP&
Como visto nos captulos anteriores a gesto pblica brasileira passou por uma
mudana historicamente recente, do Modelo Estatal Burocrtico analisado por Weber, aquele
que prezava a eficincia estatal por via de mtodos centralizadores de poder para atingir
seus fins, para um modelo de Estado gerencial pretendido pela reforma administrativa
realizada, cujos princpios so focados na ramificao, descentralizao e desestatizao do
poder. Esta mudana se deu com intuito de atender as novas necessidades da sociedade, j
que a prestao igualitria de servios a que se prestava a burocracia ficava a merc de
grupos de presso e seus interesses individuais, a descentralizao do Estado gerencial
seria a soluo para atender a sociedade em toda sua diversidade, abrindo espao de
atividades anteriormente exclusivamente estatais para a iniciativa privada.A concretizao de
grande parte da reforma administrativa no Brasil se deu por via da Emenda Constitucional n
19/98, que tinha o interesse de modernizar as estruturas falidas da Administrao Pblica
brasileira, levando a atividade estatal a um novo patamar em eficcia e eficincia, porm, em
uma anlise crtica das mudanas trazidas pelo dispositivo supracitado, pode-se ver que
vrios dos institutos e trazidos para a reforma administrativa no se mostram eficazes ou
eficientes como idealmente planejados, especialmente os institutos trazidos de experincias
estrangeiras tiveram sua aplicao distorcida ao se adaptarem a realidade brasileira.
As crticas a Emenda Constitucional n 19/98 se iniciam na prpria redao, Diogo de
Figueiredo Moreira Neto
68
critica a formulao jurdica da emenda por sofrer dos defeitos de
prolixidade, casusmo, assistematicidade, ambigidade e inefetividade. No que tange a
prolixidade sua crtica faz referncia ao excesso de normas constitucionais adicionadas
totalizando quarenta e cinco novas regras - a Constituio ptria, j criticada por possuir
dispositivos demais, tambm criticada a redundncia e m tcnica aplicada a redao da
Emenda, que se torna repetitiva em mencionar exigncias processuais em diversos
68
MORERA NETO, Diogo de Figueiredo. A;o)*m#)*os So6(# A R#-o(m A"m!)!s*(*!@. p. 127-139.
momentos de seu texto. O casusmo aparece na forma do detalhismo exacerbado a que se
ativeram os legisladores para certos temas que no possuam relevncia suficiente para
serem elevados a nvel constitucional, como por exemplo a incluso do instituto
remuneratrio do subsdio, mencionado vinte vezes ao longo da Emenda; a distino entre
cargos em comisso e funes de confiana; o nvel de detalhes contidos nas exigncias
para o contedo dos contratos de gesto e a criao de um fundo fiscal. O problema da
assistematicidade surge quando se tenta harmonizar e compatibilizar os novos institutos
trazidos pela Emenda, e acaba-se encontrando informaes confusas e termos mal
aplicados que podem levar a interpretaes equivocadas. A ambigidade aparece na opo
do legislador de tentar tornar possveis interpretaes amplas para certos assuntos, que
acabam por tornar sua resoluo jurdica incerta, e dependo da interpretao que se faz dos
dispositivos, at oposta. A inefetividade d-se, por sua vez, devido ao fato que, das noventa e
cinco normas da Emenda Constitucional n 19 de 1998, mais de um tero delas tem sua
aplicao vinculada a leis para ser aplicada, isto apenas demonstra o excesso cometido ao
constitucionalizar uma srie de normas que deveriam ser abordados por meios de lei
ordinria e a banalizao do texto constitucional, transformado em um verdadeiro Cdigo
Constitucional.
69
B'$ A.*(0.!s #s;#9!!s o. so6 (#4!m# #s;#9!3 # s "!s*o(:Q#s 0.# #s*# !)s*!*.*o
;(#s#)*o. #m s. ;3!9:o )o Es*"o 6(s!3#!(o
nicialmente, autarquias especiais era o nome dado para as Universidades, para
diferenci-las no quesito de independncia administrativa que possuam em comparao a
outras autarquias, afim de reforar a idia de pensamento livre que deve vigorar em uma
instituio de ensino. Com o advento da Reforma Administrativa proposta pelo Estado
brasileiro, a denominao autarquia especial ou sob regime especial passou a ser utilizada
para outro tipo de instituio, as agncias reguladoras, cuja finalidade resume-se a aplicar o
controle finalista nas atuaes de certas entidades estatais, mais especificamente, disciplinar
e controlar: o controle de servios pblicos propriamente ditos, como o faz a Agncia
69
MORERA NETO, Diogo de Figueiredo. A;o)*m#)*os So6(# A R#-o(m A"m!)!s*(*!@. p. 127-139.
Nacional de Telecomunicaes ANATEL - ; atividades de fomento e fiscalizao de
atividade privada, como por exemplo a Agncia Nacional do Cinema ANCNE -; atividades
exercitveis para promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades
econmicas integrantes da indstria do petrleo, competncia no territrio brasileiro de
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP- ; atividades que o
Estado tambm protagoniza, mas que, paralelamente, so facultadas aos particulares,
regulada por exemplo pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVSA -; e por fim
quelas que regulam o uso do bem pblico, como a Agncia Nacional de guas ANA -. O
fato de elas serem chamadas de autarquias sob regime especial leva a questionar o que de
fato especial sobre o regime, j que nica diferena marcante entre estas e as autarquias
comuns o fato que os dirigentes das autarquias especiais so selecionados pelo Presidente
da Repblica, necessitando de aprovao do Senado, para exercerem mandado por tempo
determinado. Alm disso, no podem ultrapassar o perodo do governo do Presidente que fez
a nomeao, com a finalidade de evitar que o prximo governo possua gestores estatais
ainda ligados ao governo anterior, contrariando a vontade pblica de renovao pelo voto
dos ocupantes de cargos polticos de gesto das atividades Estatais. O fato das autarquias
especiais possurem autonomia hierrquica, administrativa, financeira, funcional, patrimonial,
da gesto de recursos humanos e de decises tcnicas no as diferencia das autarquias
comuns, j que estas tambm possuem estas caractersticas.
70
A caracterstica chave das Agncias Reguladoras seria sua independncia em relao
ao poder pblico, afinal de contas, esperado que esta atividade seja exercida com
imparcialidade e que promova o interesse pblico. A inspirao para criao destas
entidades reguladoras veio do direito norte-americano, fato que gera um certo problema, na
medida em que as razes do direito brasileiro advm da corrente romano-germnica,
enquanto os norte americanos seguem a corrente anglo-saxnica. As Agncias Reguladoras
nos Estados Unidos fazem parte intrnseca de seu Direito Administrativo, sendo que sua
importao para o direito brasileiro teve severos problemas em sua adaptao j que possui
caractersticas incompatveis com o que regra o ordenamento jurdico brasileiro, como por
exemplo sua capacidade de definir conflitos, que se choca com o princpio constitucional da
70
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o A"m!)!s*(*!@o. p. 165-172.
inafastabilidade da tutela jurisdicional. Existe tambm a crtica feita as autarquias sob regime
especial no que diz respeito ao abalo que poderiam causar na democracia, j que acabam
concentrando certo poder decisrio nas mos de elites especializadas que agiria como um
quarto poder. Tal discusso foi levantada tambm no direito norte-americano, onde existe o
princpio da indelegabilidade das funes do Congresso, e a soluo encontrada foi a criao
de padres legislativos definidos pelo Congresso, que deviam ser observados pelas agncias
reguladoras ao exercer seu poder decisrio, o chamado princpio inteligvel.
71
Bandeira de Mello cita que o principal problema das agncias reguladoras o limite da
sua competncia, ou seja, at onde podem exercer seu poder de regular sem invadir a esfera
do poder legislativo. Para responder este questionamento deve ser observado que, no
ordenamento jurdico brasileiro, no pode advir inovao jurdica de atos inferiores, assim
sendo, as determinaes normativas que so feitas pelas agncias reguladoras devem
versar sobre aspectos estritamente tcnicos, nos casos de envolver concessionrios ou
permissionrios de servio pblico podem expedir normas de acordo com que est abrangido
pela supremacia especial. Devem enfim, observar o princpio da legalidade, sendo que suas
disposies devem ser amparadas em lei, sem ter contradies, distores ou conflitos de
interpretao com aquilo que est previsto no ordenamento jurdico brasileiro, lembrando de
agir com razoabilidade, dentro dos limites de extenso e intensidade que convm ao caso,
afim de proteger o bem jurdico em questo. Resta claro assim que as agncias reguladoras
brasileiras no possuem o mesmo poder que quelas dos Estados Unidos, seus poderes so
limitados e devem agir consoantes a estas imposies, regradas quilo que a lei permita que
elas faam.
72
No Estado moderno, disposto a alcanar tanto a eficincia plena quanto a
satisfao pblica, existe espao para as agncias reguladoras, fundamentais tambm para
regular a atividade dos entes estatais privatizados, cuja funo muitas vezes essencial a
populao. Porm para estabelecer legitimamente tal entidade necessrio observar os
meios e a forma pela qual esta regulao exercida e sua real independncia, tanto
71
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. p. 31-42.
72
administrativa quanto poltica e social. Clarissa Sampaio Silva cita como fatores que devem
existir para legitimar as agncias reguladoras os seguintes:
a) a excelncia tcnica, a credibilidade profissional no apenas dos seus membros, mas
tambm do restante de seus servidores, aliada ao estabelecimento de formas de controle da
presena de tal requisito; b) neutralidade e imparcialidade do regulador em relao aos
regulados, sob pena de a livre concorrncia no lograr realizao; c) a busca de
procedimentalizao e transparncia de suas atividades, de modo a propiciar no apenas o seu
controle pela sociedade, mas a efetiva participao dos administrados, mormente mediante a
ouvida de seus interesses nos processos de tomada de decises regulatrias, evitando-se,
portanto, a impermeabilizao de suas atividades e a criao de feudos administrativos. [...] d) o
exerccio do poder normativo [...]. com respeito ao princpio da separao de poderes.
73

Estabelecendo sua legitimidade solidamente no Estado brasileiro as agncias
reguladoras poderiam passar a gozar de maior prestgio perante seus crticos, no apenas
isso, mas dado seu papel fundamental na Reforma Administrativa, o prprio Estado se
beneficiaria com um controle finalstico mais ativo de sua atuao, atingindo maior eficcia e
transparncia.
Outro problema inerente s agncias reguladoras pertinente ao instituto da licitao.
A limitao da necessidade da licitao s agncias reguladoras vista por seus crticos
como um meio pelo qual o Executivo busca fugir do instituto da licitao, devido aos
mecanismos moralizadores por este empregados. Esta fuga ocorre por via de sub-refgios
legais, como dar a algumas agncias o poder de legislar sobre suas regras de licitao,
limitar a licitao a apenas alguns tipos de aquisio de bens ou servios, e a criao dos
institutos licitatrios do prego e da consulta. O prego, regulado pela Lei 10.520 de 10 de
agosto de 2002, modalidade de licitao para aquisio de bens e servios comuns,
qualquer que seja o valor estimado da contratao, em que a disputa pelo fornecimento
feita por meio de propostas e lances em sesso pblica. A distino do que so bens e
servios comuns no deixado claro pela referida lei, apenas citando que estes padres
devem ser objetivamente definidos por edital por via das especificaes usuais do mercado.
A consulta por sua vez no possui ainda uma solidificao no ordenamento jurdico, sendo
inicialmente prevista para a Agncia Nacional de Telecomunicaes e posteriormente para
todas outras agncias reguladoras federais - como meio licitatrio cabvel nas hipteses
73
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. p. 44-45
onde no se pode utilizar o prego, e foi caracterizada pela Resoluo 5 de 15 de janeiro de
1998, que aprovou como modalidade de licitao em que aprovou o regime de contrataes
da Agncia Nacional de Telecomunicaes e desenvolveu a previso da consulta, como o
modo licitatrio em que ao menos cinco pessoas, fsicas ou jurdicas, de elevada
qualificao, sero chamadas a apresentar propostas para fornecimento de bens e servios
no comuns.
74
C'B A4K)9!s #N#9.*!@s # o !)s*!*.*o "o 9o)*(*o "# 4#s*o )3!s"os so6 .m
#)-o0.# 9(<*!9o
Para uma autarquia ou fundao ganhar a qualificao de agncia executiva, dada
pelo Presidente da Repblica, deve ter um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento e celebrar contrato de gesto com o respectivo
ministro supervisor, o Executivo por sua vez, assegurar a autonomia de gesto e
disponibilidade de recursos para a agncia executiva por meio de medidas de organizao
de medidas administrativas especficas, afim de que cumpram as metas previstas no contrato
de gesto. As duas caractersticas que definem as agncias executivas no contm um
contedo condizente com a criao de uma novo instituto organizacional, o primeiro requisito
o de ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em
andamento, no parece especfico suficiente para ensejar uma nova denominao para as
autarquias e fundaes, sendo inclusive discutvel o carter do que deve-se constituir este
plano, a segunda caracterstica, de possuir um contrato de gesto firmado com a
Administrao Pblica necessita explicao mais aprofundada.
75
O Contrato de Gesto foi includo na constituio com fins de ser um meio pelo qual o
poder pblico e os rgos da administrao direta e indireta celebram um acordo com o
interesse de tornar o cumprimento das metas de desempenho desses ltimos mais simples,
cedendo para estes uma maior autonomia gerencial, oramentria e financeira.
76
Porm esta
autonomia encontra seu prprio limite nestas metas, sendo que por este motivo Celso
74
75
76
SLVA, Clarissa Sampaio. L#43!""# E R#4.3:o. p. 38.
Antnio Bandeira de Mello vem chamar os contratos de gesto de "contratos de arremedo
77
e "pseudocontratos
78
. Este fato gera o entendimento de que as autarquias ou fundaes que
vm buscar maior autonomia por meio de um contrato de gesto, se tornando agncias
executivas, ainda esto presas por fora de lei ao cumprimento de programas de atuao,
cujas metas so definidas pelo poder pblico, com critrios para avaliao que se no
cumpridos ensejam sanes ao presidente da autarquia ou fundao. Por estes motivos fica
difcil enxergar uma diferenciao relevante entre autarquias e fundaes e as agncias
executivas, o nico ponto que demonstra maior separao destas o fato de que as
agncias executivas, por fora da Lei n 9.648 de 27 de maio de 1998, so isentos do dever
de licitar, um ponto que severamente criticado, j que esta iseno parece uma tentativa da
organizao pblica de evitar a licitao por sua idoneidade.
79
C'C A ;(o63#m?*!9 "o *#(9#!(o s#*o(
Terceiro setor tambm chamado de setor pblico no-estatal - o nome dado para
organismos no peretencentes ou diretamente vinculados ao Estado, que operam fora da
lgica de Mercado, atuando sem fins lucrativos, como exemplo das organizaes no-
governamentais e instituies de caridade. O conceito inicialmente surgiu a partir de anlises
do Estado de Bem-estar, criticando o modo massificado e excessivamente burocrtico pelo
qual o Estado prestava os servios de integrao social para a populao, buscando como
resposta uma interao maior entre o Mercado e o Estado, aonde estes rgos que
pertenceriam ao terceiro setor existiriam para superar estas deficincias estatais. Os
argumentos neoliberais
80
, por sua vez, adotaram o conceito do pblico no-estatal como uma
77
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o A"m!)!s*(*!@o. p. 178
78
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. C.(so "# D!(#!*o A"m!)!s*(*!@o. p. 178
79
80
Neoliberalismo pode ser explicado como: "A palavra neoliberalismo sem dvida uma das mais ambguas,
tanto no vocabulrio poltico quanto no vocabulrio econmico. No h dvida, no entanto, quanto ao seu
fundamento no chamado "liberalismo clssico", que teve origem com o economista clssico ingls Adam Smith
(sculo XV). Entre as vrias interpretaes emprestadas ao termo neoliberalismo est aquela que considera o
Estado como agente responsvel pela gesto de apenas alguns aspectos da estrutura poltica, econmica e
social. Conhecida como "estado mnimo, prope retirar das mos do Estado e passar iniciativa privada o
controle do funcionamento da economia, das instituies financeiras e de alguns servios at pouco tempo
considerados estratgicos, como infra-estrutura de transportes, energia e telecomunicaes. Nesta viso o
Estado s exerceria poder em sistemas bsicos de funcionamento da nao, como sade e segurana pblica.
soluo para diminuir em nmero as atribuies do Estado, tornando menor as demandas
pblicas feitas a este, transferindo esta responsabilidade a terceiros, afim de facilitar a
gerncia estatal, alm de cortar os custos das polticas pblicas de distribuio, ou seja, o
foco da idia de terceiro-setor ser algo benfico a populao muda para beneficiar o
maquinrio do Estado. Sendo assim o terceiro-setor passa a buscar no apenas a eficincia,
mas tambm uma democratizao e politizao dentro de suas atividades, necessitando que,
para seu funcionamento ideal dentro do contexto social, ajam com transparncia e que seus
atos sejam passveis de responsabilizao. Os organismos do setor pblico no-estatal
devem se manter fiis a sua concepo, agindo com interesses diversos tanto do Mercado
quanto do Estado, se guiando por valores sociais de humanidade, solidariedade, cooperao
voluntria, integrao social e identidade, afim de gerar uma real mudana nos paradigmas
scio-polticos e no prorrogar a situao de descaso e oportunismo vigente. tambm
necessrio que no exista a colonizao do terceiro setor pela burocracia estatal, ou seja,
no se pode permitir que as instituies pblicas no-estatais tenham seu funcionamento
engessado pelo Estado tratar estas instituies como um dos seus rgos descentralizados,
sem respeito a sua autonomia, nem que ocorra a delegao das responsabilidades sociais
do Estado para estas instituies.
81
O que ocorre porm, na anlise de Leonardo Valles
Bento, que:
O que a Administrao Pblica gerencial prope uma inverso de paradigma: em vez de o
Estado prestar direitos sociais sob fiscalizao da sociedade, da opinio pblica, da esfera
pblica poltica, como tradicionalmente, pretende-se que organizaes sociais prestem tais
direitos sob fiscalizao do Estado. No papel das organizaes no governamentais
primariamente prestar servios suprindo as omisses do poder pblico, mas sim estimular
formas alternativas de solidariedade, participar na construo de um sentido de comunidade,
forjar identidades sociais.
82
Mesmo a educao bsica e de ensino superior passaria para o controle de instituies privadas.
CADEMARTOR, Fernanda Lopez. R#-3#NQ#s so6(# *.:o " m<"! )o )o@o 9o)*#N*o " Am(!9
L*!). 2007. Trabalho de concluso de curso. Centro Universitrio de Braslia - Faculdade de Cincias Sociais
Aplicadas FASA, Braslia, 2007.
81
democratizao. p. 235-242.
82
democratizao. p. 242.
Sob este ponto vista, torna-se claro que o terceiro setor no pode ser utilizado como
uma muleta pelo Estado, mas sim como uma ferramenta da sociedade para a busca de seus
direitos, uma ferramenta que deve ser norteada por valores sociais, e no de necessidade
(ou muitas vezes oportunismo) Estatal ou de Mercado.
C'E A)?3!s# 9(<*!9 "o !)s*!*.*o " "#s#s**!/:o ;(#s#)*# )o Es*"o 6(s!3#!(o
O processo de privatizao, iniciado no Brasil com o programa nacional de
desestatizao no governo de Fernando Collor de Mello, com a lei n 8031, de 12 de abril de
1990 e foi consolidado na sua forma mais abrangente no governo Fernando Henrique
Cardoso pela lei n 9.491 de 9 de setembro de 1997, e de acordo com esta lei, em seu Artigo
2, 1, a desestatizao considerada:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de outras
controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos
administradores da sociedade;
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo de servios pblicos explorados pela Unio,
diretamente ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade.
c) a transferncia ou outorga de direitos sobre bens mveis e imveis da Unio, nos termos desta Lei.
83
Porm, tal prtica no deixa de suscitar uma srie de problemas e questionamentos. A
privatizao uma medida que gera resultado positivo a curto prazo para o Estado, que por
sua vez abre mo de uma renda oramentria que a longo prazo seria mais benfica. Esta
problemtica se acentua se a anlise feita para a efetuao da desestatizao tem
fundamentos casusticos ou precipitados, o que segundo alguns estudos, pode gerar um
dano irreversvel ao patrimnio estatal. A experincia da nglaterra com a privatizao correu
neste sentido, e o mesmo pode se dizer da brasileira, j que evidente o prejuzo no caso da
privatizao da Companhia do Vale do Rio Doce (no delongando sobre os aspectos
especficos do caso que no so objetivamente o objeto de estudo deste trabalho), aonde a
83
BRASL. Lei n. 9.491 de 9 de setembro de 1997. Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Desestatizao, revoga a Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9491.htm>. Acesso em 21 de maio de 2008.
entrega de recursos naturais irrecuperveis na mo da iniciativa privada por um valor aqum
do devido foi um movimento do Estado que gerou muito mais prejuzos que benefcios. Esta
alienao por parte do Estado se torna um problema principalmente quando feita para grupos
estrangeiros, j que um ente inicialmente estatal, cujo funcionamento se prestava
unicamente a interesses internos, passa a ser controlado por organizaes que tem
interesses diversos, usualmente voltados para o mercado estrangeiro. A privatizao tambm
faz com que passe a imperar a lgica de mercado dentro das empresas desestatizadas, o
que pode vir a gerar uma defasagem nos servios menos rentveis, mas no menos
necessrios a populao.
84

85
C'G As;#9*os 9(<*!9os, *#F(!9os # 1!s*F(!9os " (#-o(m "# Es*"o )o B(s!3 # )
Am(!9 L*!)
Para uma anlise crtica efetiva da reforma estatal que o poder pblico busca efetuar
necessrio lembrar de onde surgiram os questionamentos e problemas que afetam o Estado
atualmente. A configurao do Estado Moderno ocorreu durante o sculo XV, distinguindo-se
do regime poltico anterior o feudal -, e dentre as novas caractersticas do fenmeno estatal
moderno pode-se citar a separao entre: a esfera pblica de e a esfera privada; o poder
poltico e o poder econmico; e das funes administrativas e polticas. Assim entende-se
que no Estado Moderno a Administrao Pblica chamada burocrtica. Ao longo do tempo
este modelo estatal se divide em dois tipos diferentes de organizao: o Estado Liberal, que
aparece durante as revolues burguesas dos sculos XV e XX, e o Estado Social,
surgido durante o fim do sculo XX at sculo XX. O Estado Liberal caracterizado pelo
desenvolvimento do Capitalismo, da limitao da interveno estatal delegando as atividades
de cunho econmico e social exclusivamente para a esfera privada, buscando defender os
direitos individuais do cidado, legitimando a ao do Estado atravs da monopolizao de
84
CARRON, Raul K. M.; VZENTN, Paulo G. Fagundes. Globalizao, neoliberalismo, privatizaes: quem
decide esse jogo?. n: RBERO, Luiz Drio. ,(!@*!/:Q#s ) G( B(#*)1. Porto Alegre:
Universidade/UFRGS, 1998. p. 99-104. p. 99-104.
85
CARRON, Raul K. M.; VZENTN, Paulo G. Fagundes. Globalizao, neoliberalismo, privatizaes: quem
decide esse jogo?. n: VDAL, Bautista. E)*(#4( V3# *(!:o. Porto Alegre: Universidade/UFRGS, 1998. p.
202-209. p. 202-209.
meios coativos fsicos e jurdicos. O Estado Social por sua vez surgiu para remediar a falta
de auto-regulao das relaes sociais em um Estado ps-revoluo industrial, aplicando a
interveno do Estado nos domnios econmicos e sociais, afim de atingir um "Estado de
Bem-Estar, buscando tomar para si o dever de resolver as demandas dos grupos e dos
cidados. A crise do modelo de Estado Moderno veio com o advento da globalizao
86
. As
relaes travadas pelo Estado tornaram-se muito mais complexas, interna e externamente,
as demandas se tornaram cada vez mais difceis de satisfazer, a necessidade de uma nova
definio de alianas internacionais, a mundializao da economia, a internacionalizao do
Estado e at o Direito nternacional que passa a ter uma funo muito mais importante neste
novo momento, passam a ser fatores que exigem mudana. O Estado se v enfraquecido em
sua soberania e autonomia, a distncia daquilo que ele pretende com aquilo que ele
consegue executar vai se tornando cada vez maior, ocorre a uma crise de legitimidade
Estatal. Durante a passagem dos anos 80 para os anos 90, o mundo se viu diante de uma
reformulao em sua configurao poltica como h tempos no se via, como por exemplo
pode-se citar a democratizao dos pases da Amrica Latina e o rompimento de vrios
pases com o Socialismo geraram uma nova problemtica dentro dos mesmos: entender qual
o papel que o Estado deveria exercer. Buscou-se ento uma redefinio do setor pblico,
atravs da parceria entre entes pblicos e privadas e o posicionamento do Estado como
mecanismo de regulao e controle, com o intento de acompanhar o processo veloz no qual
mudava o cenrio Econmico mundial.
87
Na Amrica latina emergiu um novo contexto com o qual o Estado teve que lidar. Com
a democratizao surgiram em ritmo acelerado novas demandas sociais e culturais por parte
do mercado e da sociedade, o Estado passou a enfrentar problemas de administrao e
86
De acordo com texto retirado da obra Governana Sustentvel: "Segundo Petras, as concepes de ser um
argumento-chave dos neoliberais e o de ser vista como produtos das inovaes realizadas no campo
tecnolgico e da "revoluo nas informaes constituem noes que abrangem pontos falhos. Ele coloca a
globalizao como processo dinmico e que para compreend-lo " preciso realizar uma anlise do Estado e
das suas relaes com o capital, tanto no mundo imperialista como no terceiro mundo. Aponta que a fase atual
da globalizao possui sua base na mudana da correlao as foras de classe dentro do Estado, da sociedade
e do mercado de trabalho. PETRAS, James. Os fundamentos do neoliberalismo. n: RAMPELL, Waldir Jos
Ourives (Org.). No H!o " )@31: crticas das reformas neoliberais. 2000. apud DUARTE, Francisco Carlos;
CADEMARTOR, Luiz Henrique Urquhart; CADEMARTOR, Srgio Urquhart. Go@#()): S.s*#)*?@#3: nos
paradigmas sistmico e neoconstitucional. p. 149.
87
FARA, Jos Eduardo. Direito e Globalizao Econmica: implicaes e perspectivas. n: ROTH, Andr-Nol.
O D!(#!*o #m C(!s#: Fim do Estado Moderno. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 15-27. p. 15-19.
reforma diferentes daqueles j conhecidos. A mudana da noo de Setor Pblico, agora no
mais vinculado a teoria clssica de separao entre administrao e poltica, e dos princpios
de atuao com objetiva e racional calcada em aspectos tcnicos e especializados da
burocracia, passa a dar nfase aos conflitos e bloqueios do processo de deciso, deixando
para trs o carter restrito e relativo da racionalidade administrativa. A necessidade do
Estado neste primeiro momento de se adaptar ao panorama moderno imposto, buscando
novos conceitos poltico-sociais para fundamentar sua reforma e buscar meios de superao
dos velhos modelos administrativos. As reformas trouxeram inovaes do constitucionalismo
europeu do ps-guerra, como no caso do Brasil, como algumas inovaes no sistema de
controle de constitucionalidade como por exemplo, o mandado de injuno e a ao
declaratria de constitucionalidade - , a reorganizao dos poderes judiciais via conselhos
superiores da magistratura, a consagrao de uma ampla gama de novos direitos
fundamentais junto com solues a problemas culturais locais, reforando o modelo
presidencialista. Porm as reformas constitucionais feitas no conseguiram alcanar os
maiores ideais reformadores buscados, j que o privilgio ainda parece ser dado a posies,
idias e teorias individuais, que se fizeram valer mediante um jogo de poder, ao invs de
prezar unicamente aquelas idias benficas a coletividade. Tambm entram em choque as
expectativas dos dirigentes e das expectativas da sociedade para a reforma, com a
democratizao e o surgimento de diversas novas figuras polticas buscando poder e espao
dentro de um novo cenrio poltico, acabando assim por tornar os problemas do cotidiano
distantes ou secundrios.
88
A reforma tomada pelos entes polticos num mbito de apenas adaptao, no
necessariamente tomando atitudes mais presentes perante a problemtica que insurge. O
Estado no analisado como um ente abstrato ou terico, mas sim visto apenas naquilo que
diz respeito a aparelhagem administrativa, e a esse aparato a que a reforma acaba sendo
dedicada, como Zuleta Puceiro coloca:
O modelo a transformar , antes de tudo, o de um Estado ineficiente como produtor, regressivo
e desigual como distribuidor, rbitro interessado e tendencioso de disputas intersetoriais e
88
FARA, Jos Eduardo. Direito e Globalizao Econmica: implicaes e perspectivas. n: PUCERO, Zuleta. O
,(o9#sso "# G3o63!/:o # R#-o(m "o Es*"o. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 105-126. p. 105-115
interrupes constantes da legalidade constitucional. Um tipo de "absolutismo ineficaz,
revelador da debilidade de uma sociedade corporativizada, incapaz de cumprir sua funo de
mediao social e administrao da complexidade.
89
Uma das medidas tomadas como soluo em momentos de crise Estatal so as
polticas de ajuste, medidas que tem por fim regularizar alguma deficincia grave no setor
econmico, principalmente a inflao excessiva, atravs de mtodos de interveno e
regulao de mercado, paralisando assim variveis fundamentais da economia. O
congelamento de preos e salrios, as mudanas na moeda ou os regimes econmicos de
emergncia so exemplos destas prticas. As medidas de reforma estrutural diferem destas
polticas de ajuste com carter emergencial, buscando mudanas scio-econmicas
definitivas, atravs de processos mais elaborados e geralmente irreversveis, como as
polticas de privatizao, desregulao e abertura da economia. Estas duas medidas levam a
correntes opostas de pensamento reformista, aquelas em direo a liberalizao poltica e
outra que pretende suprir as condies emergenciais demandadas pela sociedade com o
intuito de buscar estabilidade. A liberalizao poltica pretende a sua legitimao por via dos
procedimentos e instrumentos democrticos, busca alcanar consensos, assim necessitando
de ampla participao das suas partes, pretende a descentralizao das decises, a diviso
de poderes, preza as garantias individuais atravs das liberdades fundamentais e dos
direitos polticos e sociais, busca o devido processo formal e substancial, alm da
transparncia de atuao do poder pblico, na esfera poltica pretende evitar a bipolarizao
feita pelos grandes partidos, dando espao para que organizaes minoritrias polticas e
sociais tenham participao efetiva nas negociaes e poder de veto sobre questes
fundamentais. J as reformas emergenciais buscam uma concentrao de poder nas mos
do Executivo a fim de criar condies de governabilidade, aonde existem as figuras do
segredo de Estado e o enfraquecimento das barreiras da diviso dos poderes, imperam
ento a unilateralidade, e os instrumentos deste tipo de reforma so a legislao delegada,
os decretos de necessidade e urgncia e as medidas provisrias.
90
89
,(o9#sso "# G3o63!/:o # R#-o(m "o Es*"o. p. 116.
90
,(o9#sso "# G3o63!/:o # R#-o(m "o Es*"o. p. 116-120.
A democratizao de um Estado se realiza, dentre outras razes, para que a
sociedade tutelada por este ente poltico assuma maior voz ativa perante o governo que vai
reger e administrar a mquina estatal. A vontade e necessidade do povo deve pautar as
aes da Administrao Pblica, porm estas demandas sociais so em sua maioria
diferentes e muitas vezes divergentes. A reforma estatal se torna necessria para que seja
possvel criar um Estado que consiga prestar eficazmente o mximo de sua tutela a
sociedade. A questo que paira sobre estes aspectos reformistas , em que medida os meios
utilizados para alcanar a estabilidade so legtimos perante uma sociedade democrtica, ou
seja, se o Estado consegue atingir a estabilidade sem manter para si caractersticas
autoritrias e de concentrao de poder no condizentes com os princpios da democracia.
CONSIDERATES HINAIS
Este trabalho se prestou a anlise de dois modelos administrativos de Estado
distintos, a Burocracia e o Gerencialismo. A primeira, com sua busca pela maior eficcia das
atividades estatais, trazendo para seu quadro de funcionrios apenas aqueles com maior
capacitao, concentrando o poder decisrio para que este no se desvirtue, no se mostrou
capaz de atender as exigncias de uma sociedade com demandas cada vez mais variadas e
distintas. Dentro da Administrao Pblica brasileira, o Modelo de Gesto Burocrtico como
soluo a esta estrutura centralizada e concentrada de administrao buscou-se a reforma
gerencial, com intuito de descentralizar o poder do Estado, tornando-o mais capaz de atuar
em vrios nveis, suprindo assim as necessidades do povo com maior eficincia.
Porm, analisando a implantao desta reforma, o que ela pretendeu trazer para o
Estado brasileiro, e o que ela eventualmente trouxe, percebe-se que a distncia daquelas
idias inovadoras e a realidade agravante. So vrios os fatores que influem na reforma,
mudanas estruturais na sociedade, economia e poltica que pedem uma nova configurao
estatal para a adequao e evoluo aos novos tempos. Porm muitas vezes o que acontece
o desperdcio do momento da mudana para a manuteno do poder de poucos em
detrimento do bem da sociedade em geral.
possvel concluir ento, que a discusso acerca da reforma no pode ser limitada a
discusso sobre o mtodo administrativo do Estado em um aspecto exclusivamente
tecnicista. Os dois mtodos neste trabalho estudados possuem pontos fortes, e em uma
aplicao ideal, talvez pudessem ser utilizados como base para a administrao de qualquer
Estado. Porm o que na maioria dos casos o problema no o aspecto tcnico, e sim o
humano, poltico e social, que age para a implantao desta reforma e na operao estatal.
Uma reforma administrativa que acontecesse sem casusmos polticos seria um passo
adiante para a cclica busca de um Estado que possa, cada vez mais, fazer seu papel ideal
de Estado.
REHERUNCIAS
ANJOS, Margarida dos; FERRERA, Marina Baird. A.(3!o S9.3o SSI: O Dicionrio da
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