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DicieMBRe 2011
Sobre NRDC
El Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC) es el grupo de accin ambiental ms ecaz de los Estados Unidos, combinando el poder de 1,3 millones de miembros y activistas de internet. Contamos con la extensa experiencia de los ms de 350 abogados, cientcos y otros ecologistas profesionales a quienes emplea NRDC. Tenemos ocinas en Nueva York, Washington, D.C., Chicago, San Francisco, Los ngeles y Beijing. El NRDC ha estado involucrado en Chile desde la dcada del 90 en diversos temas ambientales, tales como la promocin de eciencia energtica y fuentes renovables de generacin elctrica. Vistenos a www.nrdc.org.
Reconocimientos
Fue sumamente valioso el aporte de diversos actores relevantes del mundo ambiental en Chile, con quienes se discutieron distintos temas que se reejan en este documento. Se extiende un agradecimiento a Sara Larran, Paola Vasconi, Rodrigo Pizarro, Marcelo Castillo, Matas Guiloff y Joaqun Baraao. Se aclara que el contenido de este trabajo es de exclusiva responsabilidad de NRDC y no compromete de manera alguna a estas personas.
Director de Comunicaciones: Phil Gutis. Autor Principal: Guillermo Gonzlez Subdirector de Comunicaciones: Lisa Goffredi Director de Publicaciones: Alexandra Kennaugh Editor: Yns M. Cabral Produccin: Tanja Bos
Portada: Santiago de Chile
ndice
1 InTROdUccin................................................................................................................................. 2 2 BReVe HisTORia deL SisTeMa deL SEIA..................................................................................... 4 3 DescRipcin Y AnLisis CRTicO deL SEIA............................................................................... 5 3.1 Poltica de evaluacin ambiental..................................................................................................... 5 3.2 Actores para la evaluacin y la toma de decisiones...................................................................... 6 3.3 Procedimiento.................................................................................................................................... 7 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 Anlisis de pertinencia......................................................................................................................... 7 Denicin de alcance........................................................................................................................... 7 Elaboracin del documento................................................................................................................. 8 Evaluacin del Comit Tcnico............................................................................................................ 8 Toma de decisin................................................................................................................................. 9 Reclamaciones.................................................................................................................................. 10 mbito de evaluacin........................................................................................................................ 11 Anlisis de alternativas...................................................................................................................... 11 Impactos acumulativos...................................................................................................................... 11 Consideraciones de justicia ambiental............................................................................................... 13
3.5 Participacin ciudadana.................................................................................................................. 13 4 RecOMendaciOnes: LOs AVances An PendienTes......................................................... 15 4.1 Fortalecer la participacin ciudadana........................................................................................... 15 Ampliar las instancias de participacin ciudadana............................................................................. 15 Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas............................................................ 15 Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana...................................................... 15 Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadanas........................................... 15
3.6 Fiscalizacin..................................................................................................................................... 14
4.2.1 Transparentar las decisiones polticas............................................................................................... 15 4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisin.................................................................................... 16 4.3 Hacer de la evaluacin algo realmente signicativo.................................................................... 16 4.3.1 Incorporar el anlisis de alternativas.................................................................................................. 16 4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos...................................................................... 16 4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental.............................................................................. 17 4.4 Ajustar el procedimiento................................................................................................................ 17 4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboracin de los documentos.............................................................. 17 4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluacin.................................................................................. 17 4.5 Ms all del SEIA............................................................................................................................. 17 4.5.1 Ampliar el marco normativo............................................................................................................... 17 4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio.......................................................................................... 18 5 RefeRencias BiBLiOgRficas................................................................................................... 19 6 Apndice......................................................................................................................................... 21
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1. InTROdUccin
pero an quedan reas importantes en las que se debe avanzar para alcanzar los estndares de pases de la OCDE. En este informe, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC en ingls) identica estas fallas y propone recomendaciones para corregirlas. La identicacin de las falencias del SEIA se realiz en base a una comparacin con la legislacin internacional. En particular, se busc aprovechar los ms de 40 aos de experiencia de NRDC en la elaboracin y aplicacin de la legislacin ambiental norteamericana.
l Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile, en funcionamiento desde la dcada del 90, fue modicado en la ltima reforma de la legislacin ambiental que se materializ en 2010. Algunas de las deciencias del SEIA fueron corregidas en esa ocasin,
A nivel federal, se estudi la Ley de Poltica Ambiental Nacional (NEPA en ingls). Esta ley del ao 1969 establece el requerimiento de evaluacin de impacto ambiental sobre las acciones de las agencias federales de EE. UU. Su reglamento se public en 1978 y se ha mantenido prcticamente invariado por ms de 30 aos debido a su claridad y funcionalidad. A nivel estatal la comparacin se enfoc en la ley de evaluacin ambiental del estado de California. La Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA en ingls) de 1970 es considerada una de las legislaciones ms robustas en el mbito de la evaluacin ambiental de proyectos. Ha servido de modelo para las legislaciones de varios otros estados de EE. UU. Para algunos temas especcos se consult adems la legislacin de otros pases. Este informe se inicia con una breve historia del SEIA, seguido de una descripcin de los principales elementos de la legislacin en su estado actual, la que es acompaada de un anlisis crtico donde se identican las falencias del SEIA. El reciente caso de HydroAysn se ha utilizado para extraer lecciones concretas, pero el anlisis no se limita a ste. Luego se exponen las recomendaciones para mejorar el SEIA. El alcance de este informe se acota al SEIA propiamente tal; si bien se reconoce las oportunidades de la recientemente creada Evaluacin Ambiental Estratgica, sta no se revisa en detalle.
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AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO
10. La autoridad debe dirigir la elaboracin de los estudios de impacto ambiental, lo que dar poder a la autoridad y permitir contar con anlisis de los impactos ambientales que sean objetivos y que estn dirigidos al bienestar pblico. 11. Establecer una etapa preliminar de evaluacin, que consista en un proceso formal de anlisis de pertinencia y denicin de alcance (scoping). Este proceso debe ser participativo.
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asta principios de la dcada del 90, los nuevos proyectos de inversin en Chile se evaluaban ambientalmente de forma limitada y parcelada, mediante la tramitacin de una serie de permisos, cada uno de los cuales analizaba algunos componentes especcos del medio
ambiente. Recin en 1994, con la creacin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) mediante la promulgacin de la ley 19.300, se instituy un proceso sistemtico y global para evaluar ambientalmente los proyectos.
La ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en efecto estableci el marco legal e institucional para la proteccin del medio ambiente en Chile, lo que est estrechamente relacionado con el funcionamiento del SEIA. La ley cre la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) como organismo encargado del medio ambiente, concebido bajo un modelo de coordinacin. Es decir, las jurisdicciones ambientales de cada servicio se mantuvieron intactas; se argument que haba que aprovechar sus capacidades instaladas y que CONAMA slo necesitaba coordinarlas de manera eciente. Pero esta decisin fue consecuencia explcita de un realismo poltico que consider que despojar a los servicios de sus facultades era inviable en ese momento.1 En el mbito de la evaluacin de impacto ambiental, los cambios ms relevantes tuvieron que ver con el establecimiento de una ventanilla nica para la obtencin de los permisos ambientales. El nuevo SEIA oblig que todos los temas ambientales se evaluaran globalmente en un mismo proceso con plazos claros. Tambin se incorpor un enfoque preventivo para la ejecucin de proyectos de inversin tanto privados como pblicos. La inclusin formal de la participacin ciudadana en el proceso fue un avance de gran importancia. El SEIA comenz a operar formalmente desde 1997, cuando se public su reglamento. Las voces reclamando nuevas reformas aparecieron poco despus de la implementacin de la nueva ley, pero no fue sino hasta nales de la dcada de 2000 que se cont con suciente impulso para una nueva reforma. La OCDE condicion el ingreso de Chile al fortalecimiento de sus instituciones ambientales (adems de otros cambios a la legislacin ambiental). Esto origin que los tres principales candidatos en la campaa presidencial de 2005 prometieran reemplazar CONAMA por un Ministerio de Medio Ambiente. En marzo de 2007, a slo un ao de asumir la presidencia Michelle Bachelet, se dict la ley 20.173 que cre el
Presidente de la CONAMA con rango de ministro y le dio la tarea de formular y presentar una propuesta de rediseo de la institucionalidad ambiental.2 Luego, en enero de 2010 la reforma nalmente se materializ con la dictacin de la ley 20.417. El deseo de la administracin Bachelet de que la ley se promulgara durante su mandato redund en una discusin apresurada en el Congreso. Algunos de los temas ms polmicos simplemente quedaron fuera de la agenda (por ejemplo, la denicin de medio ambiente, considerada demasiado amplia por algunos sectores) o bien se acord posponer su discusin para futuras tramitaciones legislativas (en particular, el Tribunal Ambiental y el Servicio de Biodiversidad y reas Silvestres Protegidas). La reforma fue principalmente institucional, con los cambios ms sustantivos logrados en el mbito de scalizacin. La CONAMA se dividi en tres: el Ministerio de Medio Ambiente (MMA), que mantiene las competencias de generacin de polticas y regulaciones, el Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA), encargado de administrar el SEIA, y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), responsable de la scalizacin. Se acord crear el Tribunal Ambiental (TA), aunque, como se mencion, sus detalles fueron aplazados para una futura discusin3. Durante el debate de la reforma, el SEIA fue juzgado por el gobierno como un instrumento de gestin ambiental slido4, en particular en comparacin con otras reas, tales como la proteccin de la biodiversidad o la generacin de normas ambientales. Los principales cambios sustantivos se hicieron en los mbitos de la discrecin poltica en la toma de decisiones, del alcance de la participacin ciudadana, de la scalizacin y de la evaluacin ambiental de polticas y planes ms amplios que hasta entonces eran aprobados sectorialmente sin pasar por una evaluacin ambiental formal.
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c) reasentamiento de comunidades humanas, o alteracin signicativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos; d) localizacin en o prxima a poblaciones, recursos y reas protegidas, sitios prioritarios para la conservacin, humedales protegidos y glaciares susceptibles de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar; e) alteracin signicativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor paisajstico o turstico de una zona y f) alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico, histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural. A diferencia de las normas, que en general tienen umbrales de cumplimiento relativamente claros, los criterios anteriores estn en el espectro de lo gris, an cuando el reglamento del SEIA busca aclararlos. Denir cundo un proyecto se ha hecho cargo de sus impactos sobre los sistemas de vida de grupos humanos, por ejemplo, es intrnsecamente ambiguo. Tanto la ley original como la reformada establecen que esto debe decidirse polticamente, lo que es igual al balanceo de distintos intereses. Para ello, como se explica en la prxima seccin, se crearon comisiones que representan esos intereses diversos. Pero en la prctica estas comisiones van ms all de slo establecer si los impactos del artculo 11 se han mitigado adecuadamente. Incluyen en la ecuacin otros elementos que no son ambientales para concluir que ciertos proyectos deben ser aprobados, lo que genera decisiones arbitrarias. Esto es en parte consecuencia de lo dispuesto en la misma ley, en tanto que sta no contempla que otras consideraciones (por ejemplo, razones econmicas o de seguridad nacional) puedan ser incluidas en la toma de la decisin. Tanto NEPA como CEQA permiten aprobar proyectos si existen razones ineludibles que justican la ejecucin del proyecto, a pesar de que se generen impactos ambientales en los mbitos no normados. Esto transparenta la decisin poltica. La autoridad se ve obligada a explicitar cundo est valorando otras razones por sobre las ambientales y asimismo a asumir los costos (o benecios) polticos que esto acarrea. Adems, al ponerlas sobre la mesa, sus razones pueden ser analizadas para determinar si tienen reales fundamentos. Si bien existen instancias en que la autoridad
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parece estar camuando sus razones, la ciudadana tiene voz en el proceso y puede exigir que stas sean transparentadas, incluso pudiendo desaarlas en la corte. En Chile, en cambio, si un proyecto no se hace cargo de sus impactos signicativos, slo puede ser rechazado, independiente de los benecios que pueda traer en otros mbitos. Es esta rigidez legal la que obliga a un comportamiento engaoso por parte de la autoridad. Ha habido una serie de proyectos que no se hacen cargo de sus impactos ambientales pero que el gobierno ha considerado que existen razones ineludibles (expuestas slo informalmente) por las que deben ser aprobados y entonces se ha visto forzado a torcer la opinin tcnica para poder certicar en las resoluciones formales que efectivamente mitigan sus impactos. HidroAysn es un claro ejemplo de lo anterior. Mientras los impactos ambientales para la Patagonia son innegables, el gobierno seal informalmente que existen consideraciones ineludibles por las que el proyecto deba ser aprobado, entre otras, la provisin de energa barata, limpia y que sea segura.7 Sin embargo, para poder emitir una resolucin donde se certica que respecto de los efectos, caractersticas y circunstancias establecidas en el artculo 11 de la Ley N 19.300, se han establecido las medidas de mitigacin, reparacin y compensacin apropiadas, el gobierno tuvo que realizar una serie de subterfugios presumiblemente ilegales. Despus de la aprobacin del proyecto en mayo de 2011, funcionarios regionales de SERNAGEOMIN, CONAF y MINVU acusaron a sus respectivas ocinas centrales de sustituir observaciones tcnicas crticas sobre las represas, hechas por los empleados regionales, por comentarios inocuos que posibilitaron la aprobacin del proyecto.8 Estas actuaciones ciertamente son de las que ms enardecieron a la poblacin. Por lo dems, como las razones del gobierno nunca fueron expuestas formalmente, no ha habido espacio para debatir abiertamente si en efecto HidroAysn traer energa barata, limpia y segura. Entre abril de 2010 y mayo de 2011, las estimaciones de los costos del proyecto aumentaron desde US$5,500 millones a US$10,000 millones, lo que ha sembrado dudas sobre su costo real.9 Asimismo, no se ha evaluado pblicamente el impacto sobre la estabilidad del sistema asociada a una eventual cada de HidroAysen (que representara una elevada proporcin del SIC) producto del corte de la lnea de transmisin como consecuencia, por ejemplo, de una erupcin volcnica o de un evento ssmico mayor. El gobierno no ha tenido que defender pblica y formalmente, con posibilidad de ser llevado a juicio, ninguna de estas razones. Contar con la posibilidad de que se usen consideraciones ineludibles para aprobar proyectos es riesgoso, puesto que en teora signicara un debilitamiento de la rgida regla vigente en la actualidad de que el medio ambiente se debe proteger independiente de otros intereses del pas. Pero cuando la evidencia muestra que esta supuesta proteccin rgida en la prctica slo produce una situacin de hipocresa formal que resta legitimidad al SEIA, sta debe ser reconsiderada. Por lo dems, es totalmente legtimo
que en ciertos casos existan consideraciones imperiosas que obliguen a la materializacin de ciertos proyectos a pesar de sus impactos ambientales. Pero cuando esto ocurra el gobierno debe rendir cuentas por ello. Debe justicar claramente sus razones mediante un proceso abierto a consulta pblica y con posibilidad de apelacin administrativa o judicial. El avance en materia normativa reducir la discrecionalidad que tendr el gobierno para recurrir a consideraciones ineludibles, otra razn por la cual se debe acelerar su avance. Por otra parte, la inclusin de un anlisis de alternativas (como se propone en la seccin 3.4.2 de este documento), dar mayor exibilidad en la evaluacin de forma tal que para cumplir con un objetivo habrn opciones que tendrn impactos ambientales distintos. Por lo tanto, habr opciones para que los mismos requerimientos ineludibles se satisfagan al generar menores impactos ambientales. En denitiva, abrir la puerta a las consideraciones ineludibles permitira que la ciudadana pueda exigir al gobierno que sea transparente en sus decisiones polticas y se haga cargo de ellas. Este punto, que constituye la esencia del SEIA, no se cuestion en la reforma de 2010, por lo que es de esperar que los mismos conictos que surgieron con la ley anterior continen.
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de la regin). La decisin era tomada por mayora simple por este grupo de funcionarios, de los cuales al menos seis eran guras netamente polticas, incluido el jefe de estado regional. Si bien los SEREMI ocupaban puestos tcnicos, su permanencia en el cargo igual dependa de guras polticas, por lo que tampoco tenan una voz totalmente independiente. Como se ha sealado, la idea de entregar la decisin a un equipo poltico surga del hecho de que en ciertos proyectos, especialmente los que se evaluaban mediante EIA, aparecan una serie de impactos para los cuales no haba normativa especca. Por ello, era necesario decidir polticamente. Sin embargo, en la prctica la comisin termin tomando decisiones polticas que tomaban en consideracin criterios ms all de lo ambiental y que en varios casos contradecan las opiniones tcnicas de las secretaras regionales que manifestaban la insuciencia de las medidas planteadas por el titular o la inadecuacin del proyecto. La primaca de los criterios polticos por sobre los tcnicos fue una de las grandes crticas al sistema existente. En el intento de acotar las decisiones al mbito tcnico, la reforma de 2010 elimin todos los actores explcitamente polticos de la comisin, con excepcin del intendente. Es decir, slo qued ste y el grupo de SEREMI. Sin embargo, como se ha indicado, los SEREMI no son independientes. Por lo tanto, a pesar de que tienen la intencin de llevar una voz exclusivamente tcnica a la mesa de decisin, esto no ocurre en la prctica puesto que su jefe poltico (el Intendente) preside la comisin. Esto qued claro con el proyecto HidroAysn, en que los SEREMI se vieron presionados por el mismo Ministro del Interior (a su vez jefe directo del Intendente), quien horas antes de la votacin seal pblicamente que para el pas sera bueno que se apruebe HidroAysn.15 Volviendo a la necesidad de transparentar las decisiones polticas, se puede concebir un esquema que mejore la separacin entre la evaluacin tcnica y la decisin poltica (ver lo propuesto en la seccin 3.3.5 de este documento). Lo cierto es que esa decisin poltica debe incorporar a los actores locales. En particular, la eliminacin de los consejeros regionales, quienes son realmente independientes del gobierno central y que adems en el futuro prximo sern elegidos directamente por los votantes, signic una prdida de la voz regional en la decisin. Esto aumenta la falta de conexin entre los tomadores de decisin y las comunidades locales, lo que agudiza los conictos sociales asociados a la aprobacin de proyectos. Por lo tanto, estos actores regionales deben ser reincorporados en esa comisin poltica.
3.3 PROcediMienTO
El SEIA cuenta con un procedimiento claramente establecido, el que se describe a continuacin. En el Apndice se presentan diagramas de ujo que apoyan la discusin aqu presentada, del proceso bajo la ley actual as como el esquema previo a la reforma de 2010.
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carencias en el alcance del documento y exigir la ampliacin de la informacin o el anlisis. En teora, entonces, el alcance es adaptado a lo largo de la evaluacin. Pero lo cierto es que delegar la denicin de alcance en el titular es origen de varios problemas en el SEIA. En primer lugar, compromete la calidad de la evaluacin. Una de las dicultades para los servicios, que tienen que cumplir con rgidos plazos de evaluacin, es que muchos EIA no slo insertan informacin pobre en algunos mbitos importantes, sino que incorporan informacin sumamente extensa en temas poco relevantes. As, la experiencia da cuenta de documentos en extremo voluminosos y poco accesibles y en consecuencia inservibles en la prctica. Como ejemplo, el EIA de HidroAysen tena ms de 11,000 pginas. Un informe de este largo no permite hacer una revisin adecuada en el breve tiempo que dispone la autoridad para hacer la evaluacin (o la ciudadana para hacer observaciones). En efecto, el titular tiene el incentivo de generar esta dicultad para mejorar las posibilidades de que los temas realmente complicados queden ocultos detrs de un montn de informacin irrelevante. En segundo lugar, incluso para aquellos titulares que no buscan usar esa estrategia, la ausencia de una denicin de alcance visada por la autoridad es ineciente. El titular no sabe qu buscan los evaluadores y por lo tanto realiza estudios y anlisis que no son de inters de la autoridad y obvia otros que luego sern requeridos y que demorarn (valiosos) meses en elaborarse. La revisin por parte de los servicios es igualmente ineciente. En denitiva, el proceso de evaluacin ambiental debera contemplar una etapa adicional de denicin del alcance similar a la que establecen tanto NEPA como CEQA. Esta etapa, conocida como scoping en la literatura internacional, debe realizarse cuando el EIA est en su fase inicial de desarrollo. Sirve para que la autoridad acote el alcance de cada EIA, lo que asegura que se abordarn los impactos ambientales relevantes y que las reas de inuencia quedarn claramente delimitadas. Asimismo, da a la autoridad la oportunidad de cerciorarse de que se da una dedicacin menor a los aspectos ambientales poco relevantes. En EE. UU., esta etapa comprende una instancia formal de participacin ciudadana, dado que la comunidad local cuenta con valiosa informacin sobre los posibles impactos del proyecto que constituyen insumos importantes para denir el alcance, lo que debera implementarse tambin en Chile. Adems, esto involucra a la comunidad en una etapa ms temprana del proceso, lo que dara la oportunidad de disminuir los conictos que se generan por contar con EIA que no reejan las preocupaciones de las comunidades vecinas.
es la autoridad la que contrata y dirige a la consultora que desarrolla el estudio. En el caso chileno, las consultoras tienen el incentivo de sesgar sus anlisis en favor de los titulares ya que buscan mantener relaciones de largo plazo con sus clientes. Por ello, intentan bajarle el perl a los impactos ambientales signicativos. Esta prdida de independencia y objetividad de parte de los profesionales que desarrollan los documentos genera un deterioro en la calidad de la evaluacin. El sistema actual adems da pie para que los titulares busquen empresas consultoras que no necesariamente se destacan por su nivel tcnico, sino que son atractivas debido a su llegada con actores relevantes en el Estado. Es cierto que el esquema de NEPA y CEQA no elimina del todo este incentivo. En el caso de algunos proyectos se da la captura regulatoria donde la autoridad est rmemente alineada con los intereses del titular y por ende la supervisin que hace de la elaboracin de los documentos puede ser igualmente sesgada. Tambin es comn que se dependa de estudios especcos contratados directamente por el titular. Si bien no soluciona completamente el problema, ese esquema est ms cargado hacia dar objetividad a la evaluacin. Adems, al participar en el proceso completo la autoridad tiene un mejor entendimiento de las sutilezas del proyecto y puede cerciorarse de que las medidas que se proponen para mitigar los impactos son realmente las adecuadas. Tambin le permite mirar el proyecto desde una ptica del bien comn que el proyecto generar. La solucin a este conicto que se dispuso en la reforma de la ley corresponde a la creacin de un registro pblico de consultores certicados que preparan los estudios y declaraciones de impacto ambiental (artculo 81.f ). Los consultores seran peridicamente evaluados para mantener su certicacin, lo que asegurara una calidad mnima en el nivel tcnico de las empresas que desarrollan los documentos. Si bien puede representar una mejora respecto de la situacin actual, tiene sus limitaciones. El registro se estableci en la ley slo con carcter informativo. Si bien lo que se entiende por esto an no se ha aclarado en el reglamento del SEIA17, es evidente que el registro no tendr un carcter vinculante, por lo que se puede anticipar que no dar una solucin real a este problema. Pero an si hubiera sido vinculante (por ejemplo, exigiendo que slo consultoras certicadas puedan desarrollar los estudios de impacto), el proceso de certicacin en s habra sido insuciente para lidiar con este asunto. El pulido que se hace a los estudios y declaraciones de impacto ambiental normalmente es sistemtico pero sutil, por lo que cualquier evidencia de que una consultora ha sesgado sus anlisis sera muy difcil de demostrar.
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la complejidad del proyecto. Como se ha sealado, algunos titulares (notablemente HidroAysn) abusaron de esta rigidez, la que en conjunto con la libertad que gozan para denir el alcance de los documentos, los motiv a presentar un EIA con miles de pginas de informacin poco relevante y desorganizada que no puede ser evaluado adecuadamente en los breves plazos establecidos. Esto es substancialmente distinto a NEPA, donde los servicios no tienen restriccin de tiempo para elaborar los EIA, lo que les permite estar realmente familiarizados con el proyecto. No tienen que estar esforzndose por entender proyectos sumamente complejos en brevsimos periodos de tiempo. Si cualquiera de los servicios, incluyendo el SEA, hace observaciones al documento, estos sern compilados en un informe conocido como el ICSARA19 y enviados al titular, que tendr que responder mediante un documento denominado Adenda. Esto inicia un proceso iterativo en que las agencias pueden requerir ms Adendas mientras sigan teniendo observaciones. Es decir, el proceso en teora slo se detiene cuando ya no quedan observaciones de parte de ninguno de los servicios, pues la ley no especica un nmero mximo de Adendas. En la prctica, en cambio, rara vez se realizaban ms de tres Adendas. La propuesta del nuevo reglamento limita el nmero de Adendas a dos, lo que representa un avance en tanto que bajo el esquema general vigente esto incentivar a los titulares a ingresar con los proyectos lo ms completos posible. Hasta ahora era una prctica habitual que los titulares presentaran proyectos con muchas caractersticas an muy poco denidas o con informacin deciente, con la idea de que la informacin faltante se entregara a lo largo de la evaluacin. De esta manera buscaban ganar tiempo. Esto redundaba en evaluaciones poco sustantivas de parte de la autoridad. En contrapartida, contar con un lmite de Adendas puede limitar la posibilidad de los servicios tcnicos de obtener informacin relevante de un proyecto que tiene respaldo de la autoridad poltica y que por ende tiene el incentivo de presentar menos informacin. Pero en denitiva la medida ser positiva, en particular si la justicia juega un rol fuerte que garantice que la empresa se tome en serio el proceso, aun si tiene el respaldo gubernamental. La autoridad tiene la opcin de rechazar un proyecto por encontrar un documento tan incompleto que ni siquiera mediante informacin en las Adendas ser posible evaluarlo adecuadamente. Bajo la ley anterior, esta decisin deba ser tomada por la COREMA. La reforma permite que el director regional de SEA de forma autnoma ordene devolver los documentos al titular, en la prctica rechazando el proyecto.20 Esto da mayor poder a este servicio, pues un rechazo prematuro ya no depende de la comisin poltica sino que puede hacerse con fundamentos tcnicos. Este cambio es positivo dado que va en la misma lnea de obligar a los titulares a presentar mejores documentos ambientales, aunque cuenten con respaldo de la autoridad poltica. El titular debe presentar la Adenda dentro de un plazo determinado, aunque puede solicitar prrrogas para su preparacin. Sola ser posible para los titulares solicitar un
nmero indenido de las extensiones, pero como algunos de los proyectos seguan en el sistema durante muchos aos (mientras que sus entornos evolucionaban de forma natural o debido a la ejecucin de otros proyectos), la reforma de 2010 limit el nmero de extensiones a dos por cada Adenda, lo que es un cambio positivo. Hay plazos jos para el proceso general (180 das hbiles para un EIA y 90 para una DIA21), los que no consideran los das que el titular decide suspender para preparar las Adendas. Estos plazos pueden ser razonables para algunos proyectos, pero no permiten una evaluacin justa de aquellos de mayor complejidad. Hoy se da el caso que el EIA de una central hidroelctrica de pasada de 20 MW se evala en el mismo plazo que el de un conjunto de cinco centrales de embalse en la Patagonia de una capacidad total de 2.750 MW. La elaboracin de los documentos por parte de la autoridad solucionar este problema. El lenguaje de la ley anterior contemplaba la aprobacin automtica del EIA si la decisin no haba sido noticada al cumplimiento del plazo. Las decisiones sobre muchas DIAs, sin embargo, estaban muy atrasadas. Por lo tanto, la reforma ampla esta disposicin de aprobacin automtica a las DIAs y tambin especica el procedimiento para dicha aprobacin para cualquier tipo de documento. Tiene sentido que los plazos establecidos se respeten, pero siempre y cuando se cuente con la exibilidad de alargarlos para ciertos proyectos, cuando la autoridad tenga razones fundadas para hacerlo. En los casos de NEPA y CEQA no existen plazos fatales. Los titulares saben que ante una evaluacin apresurada que no considere adecuadamente los impactos ambientales sern llevados a la corte por las organizaciones ciudadanas, lo que demorar an ms el avance de sus proyectos. Por ello no han presionado por imponer plazos que no sean proporcionales a la complejidad del proyecto.
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a un humedal? Estas materias no son exclusivamente tcnicas sino que tienen un componente poltico, en tanto que como sociedad debemos balancear intereses diversos y a veces contrapuestos. Recordemos que los aspectos normados tambin son decididos en base a procesos que consideran dichos intereses22. En denitiva, al decidir sobre estos aspectos, la comisin de evaluacin crear normas particulares para cada proyecto. Lo importante es que esta decisin sea hecha sobre el mrito propio de cada componente ambiental y que constituya una medida que puede ser de aplicacin general. Es decir, que si bien se pueden considerar otros factores, la decisin sobre la alteracin del paisaje, por ejemplo, sea hecha de forma que pueda constituir un precedente vlido para futuras decisiones anlogas. De esta forma, la norma particular que se emite no est excesivamente inuida por la coyuntura de un proyecto en particular. Esto da coherencia a la legislacin ambiental a nivel nacional y minimiza el espacio para decisiones arbitrarias. Si se requiere tomar una decisin que implica que un componente ambiental no ser protegido adecuadamente, se deber recurrir a las consideraciones ineludibles (a las que la ley actual no permite recurrir, pero cuyo uso debera ser autorizado). Cundo se pasa de la lnea de lo aceptable en trminos generales y se requiere apelar a consideraciones ineludibles claramente es ambiguo. El comit tcnico es quien debe dar luces al respecto. Debe establecer un rango entre lo que se considera adecuado y mnimamente indispensable, en base a los precedentes en esos mbitos y a argumentos tcnicos. Si el comit de evaluacin desea bajar las normas ms all de esos lmites, tendr que recurrir a las consideraciones ineludibles. Para ello, deber presentar un anlisis con evidencias sustanciales, desde el inicio del proceso de evaluacin. No basta con que la autoridad pueda vetar un proyecto al nal del proceso al sacar del sombrero razones no estudiadas en profundidad. La comisin debera poder, alternativamente, indicar que considera que la propuesta del comit tcnico no es adecuada para la aplicacin general, pero para ello tambin deber entregar fundamentos sustantivos. El SEA debera realizar un informe anual que rena la jurisprudencia en los temas ms recurrentes, que sirva para apoyar al comit tcnico en sus recomendaciones sobre los rangos aceptables y mnimos indispensables. Este informe adems debera ser usado para orientar la generacin de nuevas normas ambientales o al menos para la generacin de guas de evaluacin para los distintos servicios regionales. Un rol ms activo de la justicia tambin debera ayudar a generar un cuerpo de jurisprudencia que pueda ser aplicado en la evaluacin de los proyectos. En denitiva, este esquema permitir realmente transparentar las decisiones polticas que se toman a la luz de los proyectos ambientales, lo que permitir a la ciudadana realmente ver cules son las preferencias polticas de sus autoridades elegidas.
3.3.6 Reclamaciones
Las reclamaciones en el caso de los EIA se hacen ante un consejo de ministros. Bajo la antigua ley, este corresponda al Consejo Directivo de CONAMA, el que estaba formado por los ministros de los mismos servicios que eran parte de la comisin de evaluacin, adems del Ministro Secretario General de la Presidencia, quien tiene un rol clave como articulador poltico del presidente. Este consejo amplio fue evaluado como poco operativo, por lo que en la reforma de la ley se redujo a seis ministros23 que se consideraron ms estrechamente relacionados con las decisiones ambientales. En el caso de las DIA, las reclamaciones se hacen ante el Director Ejecutivo del SEA. Esto tiene la limitacin de que para los proyectos interregionales que se evalan con la DIA, la apelacin se hace ante la misma autoridad que tom la decisin original. La nueva ley adems corrigi una antigua discriminacin contra la ciudadana puesto que anteriormente la ciudadana reclamaba ante la autoridad superior que emiti el pronunciamiento inicial. La autoridad superior de la COREMA era el Director Ejecutivo de CONAMA, mientras que la de dicho director era el Consejo Directivo de CONAMA. Esto signicaba que las reclamaciones contra proyectos cuyos impactos se acotaban a una regin (independiente de que hayan sido presentados como DIA o EIA), y que haban por tanto sido evaluados por la COREMA, eran apelados ante el Director Ejecutivo, autoridad de menor rango que el Consejo Directivo, que agrupaba a los ministros propiamente tales.24 Asimismo, la ciudadana slo contaba con 15 das para realizar la reclamacin, mientras que el titular dispona de 30 das. La reforma igual los procedimientos para ambas partes, al establecer un plazo de 30 das, lo que constituye un avance. Sin embargo, an mantiene que la reclamacin de la ciudadana no puede detener las obras del proyecto bajo ninguna circunstancia. En el caso de grandes proyectos cuya construccin este avanzada sustancialmente al momento de resolver la reclamacin, esto produce una situacin en la que es difcil para la autoridad paralizar el proyecto debido a las grandes inversiones ya realizadas y se ve obligada a negociar con el titular o a arreglrselas por otras vas, como en el caso del proyecto de la Central Termoelctrica Campiche.25 Adems, a esa altura muchos de los impactos ambientales relevantes ya se han generado. Para evitar esto, se debe permitir que en casos debidamente justicados se puedan paralizar las obras al momento de la presentacin de la reclamacin. La nueva ley faculta adems a la autoridad que decidir sobre la apelacin a contratar un estudio independiente sobre el EIA o DIA. Esto representa un avance, puesto que los tomadores de decisin pueden contar con una opinin presumiblemente objetiva sobre el proyecto en cuestin. Contra la resolucin del comit de ministros se puede reclamar ante el Tribunal Ambiental, concebido en la reforma de 2010 como un tribunal especializado del medio ambiente. Esto representa un avance en relacin con el antiguo esquema, donde se deba recurrir a un juez ordinario.
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La creacin de tribunales expertos en materias ambientales representa un avance crtico que debera mejorar la calidad de las decisiones.
Medio ambiente: el sistema global constituido por elementos naturales y articiales de naturaleza fsica, qumica o biolgica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modicacin por la accin humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus mltiples manifestaciones.26
En particular, est acotado por los criterios del artculo 11, los que se detallan en el reglamento (ver seccin 3.1 de este documento). ste ha sido juzgado como excesivamente amplio por algunos sectores que advierten que los pases desarrollados cuentan con mbitos ms restringidos. Lo cierto es que el mbito de la evaluacin ambiental establecido por la legislacin chilena es igual de extenso que el que EE.UU. establece en NEPA. En ste se incluyen efectos ecolgicos (tales como los efectos sobre los recursos naturales y sobre los componentes, estructuras y funcionamiento de los ecosistemas afectados), estticos, histricos, culturales, econmicos, sociales o de salud.27 La amplitud de las deniciones es positiva en tanto que permite incorporar la globalidad de los efectos sobre el medio ambiente y las comunidades en la evaluacin ambiental de los proyectos.
El anlisis de alternativas permite confrontar los impactos ambientales de las distintas opciones, revelando comparativamente las reales magnitudes de stos. De esta forma se puede determinar cul es la que generar el menor impacto. Lo central es que provee verdadera utilidad a la evaluacin al dar un real margen de decisin. Es precisamente durante la etapa de denicin del proyecto que la mayora de los impactos pueden prevenirse o evitarse. Al evaluar un proyecto con todas sus caractersticas relevantes ya denidas previamente, los impactos que se pueden mitigar son marginales. El caso de las centrales termoelctricas en Punta de Choros es un claro ejemplo. De haber contado con alternativas de sitios de emplazamiento, la decisin habra tenido real trascendencia. Dado que se contaba con una localizacin especca para el proyecto Barrancones, por ejemplo, la decisin de la autoridad se limitaba a aprobar o rechazar el proyecto. No haba soluciones intermedias puesto que en la ubicacin ya jada no existan medidas que pudieran mitigar adecuadamente los impactos ambientales fundamentales. En la prctica, previo a ingresar al SEIA, los titulares normalmente realizan un anlisis de alternativas tcnicas, econmicas y ambientales de sus proyectos. Esto se da especialmente en el caso de los proyectos de mayor complejidad. Adems, con frecuencia algunas de las alternativas consideradas por el titular son presentadas a la comunidad en los talleres de participacin ciudadana, para justicar la opcin seleccionada. Esto da cuenta de que lo que realmente le interesa ver a la comunidad es si existen alternativas. Por todo lo anterior, es necesario formalizar esta prctica. Esto dar, tanto a la comunidad como a la autoridad, mayores antecedentes para una evaluacin informada del proyecto. Al incorporar este requerimiento como uno de los elementos claves de la evaluacin ambiental, debe denirse el alcance del anlisis de alternativas. Para ello, es central que el titular dena claramente el objetivo de su proyecto. En base a ste, debe describir alternativas de localizacin, de tecnologas y de mtodos de construccin, operacin y cierre.
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En la nueva ley, esta preocupacin se reeja en la inclusin de una denicin explcita de efecto sinrgico (artculo 2.h.bis), en la prohibicin de fraccionar proyectos (artculo 11 bis), en el requerimiento de que en las modicaciones de proyectos la evaluacin considere la suma de los impactos de la modicacin ms el proyecto original (artculo 11 ter) y en la obligacin de incluir los proyectos con RCA en el rea de inuencia en las descripciones de lnea de base (artculo 12). Si bien la intencin legislativa fue positiva, an queda por avanzar en este mbito. Lo central con respecto a la preocupacin del legislador es la denicin del alcance de los proyectos que se evaluarn en conjunto, lo que comienza con las deniciones de los efectos. La ley dene los efectos sinrgicos de forma meramente tautolgica y no funcional a los efectos de la evaluacin.29 Es decir, simplemente seala que existen tipos de efectos para los cuales el efecto resultante de la combinacin es mayor que las sumas individuales. Esto por s solo no orienta al evaluador puesto que lo relevante en el contexto de la evaluacin no es esa denicin de diccionario, sino que la determinacin de qu es lo que debe sumarse. La propuesta de reglamento actualmente en consulta pblica agrega las deniciones de efectos acumulativos y antagnicos, las que son anlogas a las de la ley y por ende igualmente estriles a la hora de orientar la evaluacin ambiental. Conviene compararlo con NEPA donde se dene el impacto acumulativo como aquel que resulta del impacto incremental del proyecto cuando se suma a otras acciones pasadas, presentes o razonablemente previsibles, independientemente de quien las ejecute. Los impactos acumulativos, se agrega, pueden resultar de acciones individuales menores pero signicativas en conjunto que ocurren durante un perodo de tiempo.30 La legislacin canadiense tambin es clara en este mbito. Establece que los estudios de evaluacin ambiental deben considerar los efectos del proyecto, tales como los efectos ambientales acumulativos que probablemente ocurrirn a causa del proyecto en conjunto con otros proyectos o actividades que han sido o sern ejecutados.31 Estas deniciones acotan correctamente el alcance temporal del anlisis (adems del pasado debe analizarse el futuro previsible) as como el alcance de responsabilidades (no es relevante para efectos de una evaluacin ambiental quin es el que ejecuta la accin), lo que debe hacerse en el caso chileno. Por otra parte, en la denicin de impacto ambiental que se establece en la ley (artculo 2.k) se indica que sta corresponde a una alteracin del medio ambiente, provocada directa o indirectamente por un proyecto o actividad32. Esto responde a que muchas veces los impactos indirectos son igualmente o ms relevantes que los impactos directos. Pero es necesario que se explicite qu se entender por el trmino indirecto. Esto es relevante en el contexto de los efectos acumulativos, puesto que es comn que este tipo de efectos se asocien a los impactos indirectos del proyecto. El reglamento de NEPA da luz respecto a cmo distinguir los efectos directos e indirectos. Seala que mientras los
efectos directos se producen al mismo tiempo y lugar, los indirectos ocurren ms tarde o ms alejados, pero siguen siendo razonablemente previsibles. Los efectos indirectos, indica, pueden incluir la induccin de crecimiento y otros efectos relacionados con cambios inducidos en el patrn de uso del suelo, la densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados sobre el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas.33 El punto central es que la evaluacin ambiental debe considerar efectos inducidos, lo cual resulta del todo lgico y por lo dems corresponde a una de las demandas ciudadanas en Chile. El ms claro ejemplo reciente corresponde una vez ms al proyecto HidroAysn. Una preocupacin ciudadana y legislativa es que la lnea de transmisin abra toda la Patagonia a la construccin de ms centrales hidroelctricas. Es bastante claro que el proyecto inducir naturalmente a la instalacin de nuevas centrales hdricas en la zona al disminuir los costos de conexin con los centros de consumo elctrico. Por lo tanto, la decisin sobre la lnea de transmisin de HidroAysn trasciende a ese proyecto en particular y debe ser tratada como tal. Sin embargo, este impacto no podr evaluarse con el reglamento propuesto. Al no contarse con un lenguaje claro que d fundamento jurdico a la clasicacin de este impacto inducido como un impacto indirecto del proyecto, simplemente quedar fuera de la evaluacin. En consecuencia, no existir instancia alguna donde se pueda decidir sobre un impacto de esta magnitud en la regin. Lo mismo ocurre en otros mbitos. Se debe por lo tanto incorporar una denicin de impacto indirecto que incluya los efectos inducidos. Adems de denir adecuadamente estos tipos de efectos, se debe explicitar el requerimiento de que stos se incorporen en la evaluacin, con el mismo peso que los impactos directos. Asimismo, es indispensable que estos efectos sean considerados para determinar si es necesario realizar un EIA o una DIA. Esta fue precisamente una de las grandes inquietudes del Congreso durante la modicacin de la ley. Al no incluir los efectos sinrgicos en el anlisis de pertinencia, se termin evaluando mediante DIA una gran cantidad de proyectos pequeos (como agroindustrias o salmoneras) que en su conjunto claramente generaban impactos ambientales signicativos y que por ende deberan haber ingresado como EIA. Por otra parte, una de las medidas para obligar a la evaluacin conjunta de los impactos, que se incorpor en la reforma de la ley, es la prohibicin de fraccionar proyectos. Esto respondi al abuso por parte de titulares que subdividan sus proyectos para evitar el ingreso al SEIA. Por ejemplo, el fraccionar grandes proyectos inmobiliarios en varios de 299 viviendas, justo bajo el lmite de 300. Adems, respondi a lo poco razonable de evaluar separadamente partes indisolubles del proyecto. Se tena el caso de proyectos mineros que se haban presentado de forma separada de su puerto de embarque o de centrales de generacin elctrica presentadas sin su lnea de transmisin, lo que evit la evaluacin con EIA de ambas partes o al menos una de ellas. La ley, no obstante, exime de esta prohibicin a los
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proyectos que se ejecuten por etapas.34 Si bien puede haber casos en que etapas que se realizarn en el futuro lejano puedan ser eximidas, el uso amplio de esta excepcin ser perjudicial. Desde la perspectiva de los efectos acumulativos e indirectos, las futuras etapas de un proyecto o actividad estn claramente relacionadas con el proyecto inicial. Por ende, deberan ser analizadas al momento de ingreso de la primera etapa. Es decir, si en el caso de un proyecto, todas sus etapas consideradas en conjunto generan algn impacto signicativo, entonces debera requerirse la presentacin con un EIA. El Congreso entendi que la inclusin de efectos sinrgicos evitara que se separen proyectos de forma improcedente. De acuerdo con esto, al ingresar la segunda etapa y considerarse la suma de sta con la primera (segn lo establece explcitamente el art. 11.ter35), podran identicarse impactos signicativos que ameritaran la presentacin de un EIA. Esto no es ptimo, puesto que la evaluacin pierde su carcter preventivo (al momento de evaluar la segunda etapa, la primera ya est construida y el ambiente ya se ha afectado). Pero de cualquier manera la idea era desincentivar a los titulares a que fraccionen sus proyectos si a la larga igual tendrn que presentar un EIA. Esta hiptesis no es del todo creble y an si lo fuera generara un resultado ineciente. Por ello, se debe impedir que el abuso que se trat de evitar contine. Es necesario entonces denir claramente qu constituye que un proyecto se ejecute por etapas.
proyectos altamente contaminantes en comunidades empobrecidas que no cuentan con suciente voz poltica para oponerse a ellos. Los casos de las termoelctricas en Ventanas o los rellenos sanitarios en la Regin Metropolitana, son slo algunos ejemplos de ellos. Por tanto, un anlisis de justicia ambiental debera ser incorporado en el proceso de evaluacin ambiental. Es cierto que ste es un tema que trasciende al SEIA, en tanto que los mayores efectos sobre estas comunidades provendrn de polticas ms amplias para las cuales se debera usar el instrumento de la Evaluacin Ambiental Estratgica creado en la nueva ley. No obstante, su incorporacin en el SEIA lo pondra sobre la mesa y generara una discusin al respecto, lo que servira para reducir las injusticias ambientales.
una evaluacin demogrca de la comunidad afectada para identicar la presencia de las minoras o poblaciones de bajos ingresos que pueden ser potencialmente afectadas. una evaluacin de todos los impactos posibles, para determinar si existen importantes efectos perjudiciales para el medio ambiente afectado. una evaluacin integrada para determinar si existen impactos desproporcionadamente altos y adversos para las minoras y grupos de bajos ingresos en la zona de estudio.
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proyectos no podan ser modicados durante su tramitacin en el SEIA. El titular que deseaba realizar una modicacin deba salir del sistema e ingresar con un nuevo EIA. Pero en la prctica durante el periodo que demora el proceso, los proyectos eran modicados de forma importante, por lo que el proyecto sobre el que la ciudadana opin al principio del proceso era bastante distinto al que se terminaba aprobando. Por ello, esta modicacin tambin es positiva. Por otra parte, la ley abri a cualquier organizacin o persona natural, no slo los directamente afectados, tanto el acceso a la informacin como la posibilidad de hacer observaciones durante los procesos formales. Esto tambin representa una mejora puesto que existen ciertos impactos ambientales que no se limitan a las comunidades que habitan en la zona. Los plazos para la participacin ciudadana, en el caso de los EIA, que normalmente corresponden a los proyectos ms complejos, no se modicaron. Si bien 60 das hbiles puede ser suciente para algunos proyectos, es claro que es insuciente para otros de gran complejidad, como HidroAysn o Pascua Lama. Por lo tanto, se debe dejar a discrecin de la autoridad para que puedan alargarse esos periodos en casos que lo ameriten, para dar la posibilidad de hacer observaciones sustanciales. En denitiva, los espacios formales de participacin ciudadana se han ampliado, aunque todava deben ser mejorados. Sin embargo, quedan dudas respecto de lo sustantivo de estos procesos. Por de pronto, en el esquema actual las comunidades frecuentemente realizan observaciones que el proceso simplemente no est diseado para responder. Cuando la ciudadana exige que un proyecto se emplace en una ubicacin distinta, la carencia de un anlisis de alternativas no da cabida a esta observacin. O cuando los pobladores estn preocupados por los efectos inducidos de un proyecto, su omisin en la evaluacin hace que la observacin parezca descontextualizada. Pero lo cierto es que el SEIA actual consiste en un proceso donde el margen real para los tomadores de decisin es mnimo. Si el proyecto no es adecuado, slo pueden rechazarlo o exigir condiciones que muchas veces no son capaces de mitigar los impactos fundamentales. Los cambios en el SEIA propuestos en este informe deberan mejorar las perspectivas de una participacin ciudadana sustancial. Asimismo, la incorporacin de la Evaluacin Ambiental Estratgica tambin podra ayudar a resolver las preocupaciones ms amplias de la ciudadana, por lo que es altamente relevante que se haga un uso efectivo y participativo de este instrumento. Lo otro que se debe asegurar es que las observaciones de la comunidad sean consideradas adecuadamente. Mientras que la ley, previo a la reforma de 2010, estableca que las observaciones ciudadanas deban ser ponderadas,39 la nueva ley requiere que dichas observaciones sean debidamente consideradas por la autoridad, la que debe hacerse cargo de stas40. Este cambio de lenguaje respondi
a que las observaciones ciudadanas no eran tomadas en cuenta por la autoridad a la hora de la toma de decisin. Esto debe ser traducido en elementos concretos que garanticen su adecuada consideracin. El tema central radica en denir adecuadamente el mbito de la consideracin, puesto que esto es lo que dar el sustento legal a una eventual reclamacin de la ciudadana.41 Por otra parte, la ciudadana normalmente est en una posicin desaventajada con respecto a los titulares o a la autoridad. Este desbalance debilita el proceso de evaluacin ambiental y le resta credibilidad. En algunos pases, como EE. UU., donde existen organizaciones ambientalistas con bastantes recursos, la ciudadana puede recurrir a ellas para solicitar apoyo tcnico y legal. En el caso de Chile, sin embargo, los recursos de estas organizaciones son muchos ms escasos. El Estado debera por ende suplir esta carencia mediante el apoyo a la ciudadana. El caso de Canad puede servir como modelo. All, el Estado pone a disposicin de la ciudadana fondos concursables que pueden ser usados para nanciar parcialmente los gastos relacionados con la participacin ciudadana (como la contratacin de expertos, gastos de viaje, la compra de informacin relevante o la recoleccin y diseminacin de informacin).42
3.6 FiscaLiZacin
Uno de los cambios ms relevantes en la nueva ley es la creacin de la Superintendencia de Medio Ambiente. Previo a ello, la scalizacin del cumplimiento de las resoluciones de calicacin ambiental eran realizadas por el Comit Operativo de Fiscalizacin (COF), el que agrupaba a los representantes de los distintos servicios ambientales que participaban en la evaluacin. El COF funcion de forma descoordinada y con una scalizacin poco sistemtica, basada principalmente en visitas ocasionales a los proyectos. Adems, exista un cierto conicto de inters pues quienes scalizaban eran los mismos que establecan las condiciones en la resolucin. La Superintendencia fue establecida como un organismo ms independiente, si bien est bajo la supervigilancia del Presidente a travs del Ministerio de Medio Ambiente. Esta mayor autonoma es un avance muy positivo que debera dar ms credibilidad al sistema y permitir una scalizacin efectiva. La nueva ley adems aument signicativamente las multas por infracciones, desde US$40.000 hasta US$10 millones, lo que tambin debera generar un real incentivo de parte de los titulares por cumplir con las condiciones establecidas en sus resoluciones aprobatorias.
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e) alternativa razonable no identicada por el titular. Si la ciudadana identica una alternativa factible que pueda cumplir con el objetivo propuesto del proyecto, debe ser evaluada por la autoridad.
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a la medida para el proyecto en cuestin. El anlisis de alternativas que se recomienda ms adelante dar al comit tcnico una gama ms amplia de proyectos potenciales y una posibilidad real de minimizar los impactos ambientales. Con estas recomendaciones tcnicas, la comisin de evaluacin debera poder tomar una decisin en donde debe quedar de maniesto los criterios que se usaron para ello y si predominaron consideraciones ms all de lo ambiental (es decir, si la decisin fue poltica). La recomendacin del comit tcnico sobre lo que constituye mitigacin adecuada puede ser rebatida por la comisin de evaluacin, pero esta ltima debe entregar antecedentes fundados de por qu dicho cambio de criterio tambin puede ser aplicable para el caso general. El informe anual de la jurisprudencia antes sealado servir para orientar a los comits tcnicos sobre los rangos adecuados para la mitigacin ambiental. Adems, este debe incluir las decisiones judiciales, las que en tanto cumplan un rol activo tambin ayudarn a generar un cuerpo normativo que reducir los mbitos de discrecionalidad.
decisin la alternativa de menor impacto. El rango de las alternativas debe ser acotado segn el objetivo del proyecto, cuya denicin obligar a la autoridad a plantear el proyecto desde la perspectiva del benecio colectivo.
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Adems, los titulares que ingresen con un proyecto por etapas deberan tener que incluir en su DIA o EIA un anlisis de estos criterios. Una forma adicional de evitar el abuso es que los proyectos que se realicen por etapas no puedan iniciar una nueva tramitacin hasta que no se materialice la primera etapa. Esta intencin fue clara durante la tramitacin de la ley43, pero no qued explicitada, por lo que debe introducirse. Finalmente, la incorporacin de este tipo de impactos (tanto acumulativos como indirectos) al proceso de evaluacin ambiental no carece de complejidad. Por lo tanto, para un uso sustantivo de stos no bastar con una exigencia legal. Ser necesario capacitar a la autoridad, as como a la comunidad y a las empresas consultoras sobre el uso adecuado de estas deniciones en la evaluacin ambiental de los proyectos.
una licitacin pblica para la asignacin de las empresas consultoras. Este cambio de roles implicar que deba reformarse todo el procedimiento de evaluacin del SEIA, puesto que deben adaptarse los plazos as como la coordinacin entre los distintos servicios y la participacin ciudadana.
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La Evaluacin Ambiental Estratgica debe ir ms all de lo dispuesto en la ley, en tanto que el informe ambiental que elabore el ministerio no slo debe ser informativo, sino que debe tener algn grado de vinculacin. Esta nueva modalidad de evaluacin dar espacio para la discusin a nivel macro. Como se ha sealado, las preocupaciones ciudadanas muchas veces no tienen cabida en el SEIA puesto que se reeren a temas mucho ms amplios que el proyecto en particular que se est evaluando. Esto debera cambiar cuando los planes y polticas se sometan a este nuevo instrumento. Pero hay que tener claro que la mera existencia de la Evaluacin Ambiental Estratgica no implica por s sola la generacin de polticas energticas o territoriales.
poltica pblica casusticamente, proyecto a proyecto, lo que es altamente ineciente pues no se aprovechan las sinergias existentes. Como ejemplo, desde el anlisis privado puede resultar ms conveniente realizar dos lneas de transmisin desde Aysn, mientras que desde el anlisis pblico eso resulta muy poco recomendable. El marco de juego al cual los privados se tendrn que acomodar se denira entonces desde el Estado, cosa que actualmente no es posible en el caso de las lneas de transmisin, por ejemplo. El ordenamiento territorial simplica adems la mitigacin de los impactos, ya que los puede hacer complementarios y consistentes. El ordenamiento territorial debe ser vinculante y no indicativo como ocurre en la actualidad. Debe sin embargo ser exible y permitir excepciones en casos bien justicados y debe ser revisado cada cierto tiempo (entre 5 y 10 aos) para dar espacio a los cambios en los intereses de la comunidad, as como en las tecnologas y las condiciones ambientales. El avance en este mbito no slo ser positivo para las comunidades, sino adems para los titulares, puesto que les dar mayor certeza sobre sus inversiones. La actual ausencia de decisiones participativas es el caldo de cultivo para que la ciudadana busque hallar esos espacios democrticos a travs de manifestaciones pblicas. Esto hace que el sector privado encuentre una incerteza constante en el desarrollo de sus proyectos, lo que implica grandes costos que tampoco son ecientes para el pas.
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5. RefeRencias BiBLiOgRficas
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Legislacin Consultada
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Estados Unidos
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6. Apndice
Procedimiento actual del SEIA
Proyecto debe ingresar al SEIA? SI Realizado unilateralmente por el Titular Se debe preparar EIA o DIA? Definicin del alcance de EIA o DIA NO Debe obtener aprobaciones sectoriales
11
Corresponde a nuestra recomendacin (ver resumen en la pgina siguiente)
10
Elaboracin del EIA o DIA Titular presenta EIA o DIA al SEA Regional (o Nacional si afecta ms de una regin)
Se admite a trmite?: Director respectivo del SEA SI Carece de informacin esencial?: Direct or respectivo del SEA NO Participacin ciudadana* Evaluacin Comit Tcnico
NO
No se admite a trmite
SI
9
SI
Hay observaciones? #? & Informe Consolidado de Evaluacin Toma de decisin: Comisin de Evaluacin (o Director Ejecutivo SEA si afecta ms de una regin) Resolucin de calificacin ambiental Reclamacin del Titular o la ciudadana ante: Comit de 6 Ministros (EIA) Director Ejecutivo SEA (DIA) Reclamacin ante Tribunal Ambiental
*En la evaluacin inicial, se abre periodo de participacin ciudadana para todos los EIA y para las DIA que generan cargas ambientales. En las evaluaciones subsiguientes, slo para aquellos proyectos que realizaron modificaciones sustantivas.
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Resumen de Recomendaciones
FORTALECER LA PARTICIPACIN CIUDADANA 1. Ampliar las instancias de participacin ciudadana (p.15) 2. Asegurar la consideracin de las observaciones ciudadanas (p.15) 3. Contar con fondos concursables para la participacin ciudadana (p.15) 4. Posibilitar la paralizacin de las obras en las reclamaciones ciudadana (p.15) MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIN 5. Transparentar las decisiones polticas (p.15) 6. Incluir la voz regional en la toma de decisin (p.16) HACER DE LA EVALUACIN ALGO REALMENTE SIGNIFICATIVO 7. Incorporar el anlisis de alternativas (p.16) 8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos (p.16) 9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental (p.17) AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO 10. La autoridad debe dirigir la elaboracin de los estudios de impacto ambiental (p.17) 11. Establecer una etapa preliminar de evaluacin (p.17) MS ALL DEL SEIA 12. Ampliar el marco normativo (p.17) 13. Avanzar en el ordenamiento del territorio (p.18)
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NO
No se admite a trmite trmite Titular prepara Adenda Adenda Comit Tcnico emite ICSARA
SI
Toma de decisin: COREMA (o Director Ejecutivo CONAMA si afecta ms de una regin) regi n) Resolucin de calificacin ambiental Reclamacin de la ciudadana ante Director Ejecutivo CONAMA observaciones? (oHay Comit de Ministros si afecta ms de una regin) Si rechazado, el Titular puede presentar nuevo EIA/DIA
Reclamacin del Titular ante: Comit de Ministros (EIA) Director Ejecutivo CONAMA (DIA) CONAMA (DIA) Reclamacin ante Juez de Letras
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Endnotes 1 2 3 4 Historia de la Ley 19.300, p.13. Ley 20.173, artculo segundo transitorio. En la actualidad la ley est en el Congreso (Boletn N 6747-12). El mensaje presidencial seal: Es necesario recordar que nuestro SEIA es uno de los ms exitosos del mundo. Historia de la ley 20.417, p.19. Ley, artculo 16: El Estudio de Impacto Ambiental ser aprobado si cumple con la normativa de carcter ambiental y, hacindose cargo de los efectos, caractersticas o circunstancias establecidos en el artculo 11, propone medidas de mitigacin, compensacin o reparacin apropiadas. En caso contrario, ser rechazado. El uso del trmino mitigar es en su sentido amplio, que incluye evitar el impacto, minimizarlo, repararlo o compensarlo. El ministro de energa as lo indic en una entrevista periodstica, en el artculo Golborne reconoci que el pas tiene una deuda histrica con las energas renovables no convencionales, en latercera.com del 3 de junio de 2011. Recuperado de http:// latercera.com/noticia/negocios/2011/06/655-370558-9-golbornereconocio-que-el-pais-tiene-una-deuda-historica-con-las-energias. shtml Ver artculo El informe crtico a Hidroaysn que fue eliminado por SERNAGEOMIN en Ciper, del 9 de junio de 2011. Recuperado de http://ciperchile.cl/2011/06/09/el-informe-critico-a-hidroaysenque-fue-eliminado-por-sernageomin/ El artculo HidroAysn to cost US$10bnEndesa CFO, en Business News Americas, del 25 de mayo de 2011, recuperado de http:// member.bnamericas.com/news/electricpower/hidroaysen-to-costus10bn-endesa-cfo, y el artculo Costo del proyecto HidroAysn sube a unos US$7.000 millones, del diario La Tercera, del 26 de mayo de 2010, p.29.
14 La ley original inclua a los ministerios de Economa, Obras Pblicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minera, Vivienda, Transportes, Planicacin y Secretara General de la Presidencia. La ley 20.173 cambi a ste ltimo por el de Medio Ambiente e incorpor a los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y Educacin. 15 Hinzpeter: Para el pas sera bueno que se apruebe Hidroaysn. En El Mostrador del 9 de mayo de 2011. Recuperado el 19 de julio de 2011 de http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/05/09/ hinzpeter-para-el-pais-seria-bueno-que-se-apruebe-hidroaysen/ 16 Ver requerimientos establecido por el SEA para la consulta sobre la pertinencia de ingreso al SEIA en http://www.sea.gob.cl/contenido/ pertinencia-de-ingreso-al-seia (visitado el 13 de julio de.2011). 17 En efecto, llama la atencin que la propuesta de reglamento que se encuentra actualmente en periodo de consulta pblica no incorpore este tema, a pesar de que la ley establece que el reglamento denir su forma de administracin. 18 Anteriormente se presentaba a la CONAMA regional. En el caso de un proyecto que afecta ms de una regin, el documento debe ingresarse al SEA en Santiago. 19 Acrnimo de Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Recticaciones y/o Ampliaciones. 20 Ley, Artculo 15 bis. 21 En el caso de un EIA son 120 das por defecto y 60 das adicionales si la autoridad lo fundamenta adecuadamente (ley, artculos 15 y 16). En el caso de una DIA, son 60 ms 30 das (ley, artculos 18 y 19). Lo ms frecuente que la autoridad solicite la extensin. 22 El ms claro ejemplo es que el proceso de elaboracin de normas considera un anlisis tcnico y econmico. 23 Ministros de Medio Ambiente, Salud, Economa, Agricultura, Energa y Minera. 24 La Contralora General de la Repblica aclar este asunto en su dictamen N31.714 del 24.08.2001. 25 A raz de una decisin de la Corte Suprema de paralizar las obras de esta central dado que el uso de suelo del sitio de emplazamiento no la acoga, y ante la inversin de US$200 millones ya realizada por el titular, el Gobierno no vio otra alternativa que modicar la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para dar viabilidad a la central. 26 Ley, artculo 2.ll). 27 Regulaciones para implementar NEPA, seccin 1508.8. 28 Regulaciones para implementar NEPA, seccin 1502.14. 29 Ley, artculo 2.h bis): Efecto sinrgico: aqul que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultnea de varios agentes supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente.
10 En el caso de los proyectos que afectaban ms de una regin, la revisin la realizaba CONAMA nacional. 11 Mediante este sistema, el Consejo de Alta Direccin Pblica (organismo integrado por 5 consejeros cuatro de ellos nombrados con participacin del Senado que representan a los diversos sectores polticos) preselecciona por concurso pblico a los postulantes para director del SEA, mientras que el Ministro de Medio Ambiente toma la decisin. Este cargo es de exclusiva conanza, es decir, su renuncia puede ser solicitada en cualquier momento por el ministro. 12 En el caso de proyectos que afectan ms de una regin, la decisin la haca el Director Ejecutivo de CONAMA y luego de la reforma la hace el Director Ejecutivo del SEA. 13 La Comisin Regional de Medio Ambiente COREMA, que corresponda a la comisin propiamente tal, no se debe confundir con la CONAMA Regional que era el rgano ejecutivo que representaba a CONAMA a nivel regional.
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30 Regulaciones para implementar el NEPA, seccin 1508.7: El impacto acumulativo es el impacto sobre el medio ambiente que resulta del impacto incremental de la accin cuando se aade a otras acciones pasadas, presentes y futuras razonablemente previsibles, independientemente de qu agencia (federal o no federal) u otra persona emprenda dichas acciones adicionales. 31 Seccin 16 de la Ley Canadiense de Evaluacin Ambiental (CEAA en ingls), regula las acciones de todas las agencias del gobierno federal. 32 Reglamento propuesto, artculo 17.e). 33 La seccin 1508.8 dice textualmente: (a) efectos directos, que son causados por la accin y se producen en el mismo tiempo y lugar. (b) efecto indirectos, que son causados por la accin y que ocurren ms tarde o a una distancia ms alejada, pero que siguen siendo razonablemente previsibles. Los efectos indirectos pueden incluir efectos que inducen el crecimiento y otros efectos relacionados con los cambios inducidos en el patrn de uso del suelo, densidad poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados con el aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas. 34 Ley, artculo 11.bis.
40 Ley, artculo 29: El Servicio de Evaluacin Ambiental considerar las observaciones como parte del proceso de calicacin y deber hacerse cargo de stas, pronuncindose fundadamente respecto de todas ellas en su resolucin. 41 Ley, artculo 81: Cualquier persona, natural o jurdica, cuyas observaciones sealadas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolucin de calicacin ambiental establecida en el artculo 24, podr presentar recurso de reclamacin. 42 Esto se denomina Programa de Financiamiento de Participantes, establecido en la Ley Canadiense de Evaluacin Ambiental, seccin 58 (1.1). 43 [La Seora Ministra] reiter que esta iniciativa legal incorporar los efectos sinrgicos que antes no existan, que en el caso de una construccin por etapas ser necesario acreditarlo y no se podr ingresar al sistema antes de que se haya terminado la ejecucin del proyecto anterior. Historia de la Ley N 20.417, p. 1533.
35 Ley, Artculo 11 ter. En caso de modicarse un proyecto o actividad, la calicacin ambiental deber recaer sobre dicha modicacin y no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluacin de impacto ambiental considerar la suma de los impactos provocados por la modicacin y el proyecto o actividad existente para todos los nes legales pertinentes. 36 Ley, artculo 30.bis. 37 La ley aclara en el mismo artculo que: se entender que provocan cargas ambientales aquellos proyectos que generan benecios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades prximas durante su construccin u operacin. 38 Reglamento Propuesto del SEIA, artculo 92: Se considera que pueden generar cargas ambientales nicamente los proyectos o actividades cuyas tipologas correspondan a las letras b), c), d), e), j) y o) del artculo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologas. Esto es, , se considera que pueden generar cargas ambientales nicamente los proyectos o actividades cuyas tipologas correspondan a las letras b) [Lneas de transmisin elctrica], c) [Centrales generadoras de energa], d) [Reactores y establecimientos nucleares], e) [Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vas frreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos pblicos], j) [Oleoductos, gasoductos, ductos mineros] y o) [Proyectos de saneamiento ambiental] del artculo 10 de la Ley o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologas. 39 Ley, previo a su modicacin por la ley 20.417, artculo 29: La Comisin ponderar en los fundamentos de su resolucin las referidas observaciones, debiendo noticarla a quien las hubiere formulado.
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