UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES UNIDAD DE POST-GRADO

El impacto social del control pblico en el Per

TESIS Para optar el Grado Acadmico de Doctor en Ciencias Contables y Empresariales

AUTOR Alan Errol Rozas Flores

Lima Per 2013

Lima Per 2013

I

DEDICATORIA
A Heliana ngela, mi compaera de toda la vida, ejemplo de perseverancia y tenacidad, y artfice del xito familiar.

A Errol Alan, por los logros alcanzados y los que vendrn, que son la demostracin que las aspiraciones, se logran con esfuerzo, integridad y respeto.

A Kenny Arturo, por sus xitos profesionales y personales, y por su lucha permanente y continua en la vida, tarea que realiza con alegra, agradecimiento y satisfaccin.

A Piero Alejandro, que constituye la prolongacin de la familia, que tiene el gran compromiso y desafo de, emular primero, y superar despus, a sus padres y abuelos.

II

AGRADECIMIENTO
A mis maestros del Doctorado en Ciencias Contables y Empresariales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Mi agradecimiento especial al asesor de la presente Tesis Dr. Juan Guillermo Miano Lecaros Director de la Unidad de Posgrado y, al Dr. Adrin Alejandro Flores Konja Decano de la Facultad de Ciencias Contables, quienes generosamente brindaron sus valiosas sugerencias que permitieron mejorar y concretizar este trabajo de investigacin.

III

NDICE GENERAL
Pgina

Dedicatoria. Agradecimiento. ndice General. Lista de Cuadros. Resumen. Abstract. Resumo. I. INTRODUCCION 1.1. 1.2. Situacin Problemtica. Formulacin del Problema. 1.2.1. Problema Principal. 1.2.2. Problemas Especficos. Justificacin Terica. Justificacin Prctica. Objetivos de la Investigacin. 1.5.1. Objetivo General. 1.5.2. Objetivos Especficos.

I II III V VII VIII IX 01 04 07 07 07 07 09 10 10 10 11 11 13 13 15 21 27 28 28 29 32 49 49 51 59 62 65 79

1.3. 1.4. 1.5.

II.

MARCO TEORICO 2.1. 2.2. Marco Filosfico o Epistemolgico de la Investigacin. Antecedentes de Investigacin. 2.2.1. Revistas Cientficas. 2.2.2. Tesis . 2.2.3. Libros. Bases Tericas. 2.3.1. El Impacto Social. 2.3.1.1. Impacto. 2.3.1.2. Impacto social. 2.3.1.3. El Fenmeno de la Corrupcin. 2.3.2. El Control Gubernamental. 2.3.2.1. El Control. 2.3.2.2. El Control Gubernamental. 2.3.2.3. El Sistema Nacional de Control. 2.3.2.4. El Control de los Programas Sociales. 2.3.2.5. El Programa de Denuncias Ciudadanas /Atencin de Denuncias (SAD). 2.3.2.6. El Sistema de Veeduras Ciudadanas.

2.3.

IV
2.3.3. Las Normas y Regulaciones Aplicables. 2.3.3.1. Evolucin Normativa. 2.3.3.2. Principales Normas Vigentes. 2.3.3.3. Normas sobre el Mecanismo de Designacin del Contralor General. 2.3.3.4. Normas sobre la Capacidad Sancionatoria. 2.3.3.5. Normas sobre la Difusin y Acceso a los Informes de Control Gubernamental. La Auditora 2.3.4.1. Auditora Gubernamental. 2.3.4.2. Auditora de Gestin. 2.3.4.3. Auditora de Desempeo / de Rendimiento. 2.3.4.4. Auditora de Valor por Dinero. 2.3.4.5. Auditora Social. 92 92 97 98 99 108 113 119 122 130 136 146 155 155 156 156 156 156 157 158

2.3.4.

III. METODOLOGA 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. IV. Tipo de Investigacin. Unidad de Anlisis. Poblacin de Estudio. Muestra. Seleccin de la Muestra. Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos. Anlisis e Interpretacin de la Informacin.

RESULTADOS Y DISCUSIN 4.1. Anlisis, interpretacin y discusin de resultados. 4.1.1. Presentacin de los resultados sobre el Control Pblico. 4.1.2. Presentacin de los resultados sobre Normas y Regulaciones de Control Gubernamental. 4.1.3. Presentacin de los resultados sobre el Impacto Social. Pruebas de Hiptesis. Presentacin de Resultados.

159 159 163 172 183 195 198 201 203 205 208 213

4.2. 4.3 V.

IMPACTOS

CONCLUSIONES RECOMENDACIONES REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXOS Anexo N 1 Matriz de consistencia. Anexo N 2 Definicin de Trminos.

Anexo N 3

Normas y Regulaciones Aplicables.

Lista de cuadros
Pg. 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6

Cuadro N 1 Cuadro N 2 Cuadro N 3 Cuadro N 4 Cuadro N 5 Cuadro N 6 Cuadro N 7 Cuadro N 8 Cuadro N 9 Cuadro N 10 Cuadro N 11 Cuadro N 12 Cuadro N 13 Cuadro N 14 Cuadro N 15 Cuadro N 16 Cuadro N 17 Cuadro N 18 Cuadro N 19 Cuadro N 20 Cuadro N 21 Cuadro N 22 Cuadro N 23

Cuadro N 24 Cuadro N 25

: Origen del encuestado. : Actividad profesional del encuestado. : Experiencia en la actividad de auditora, del encuestado. : Comisin de irregularidades y actos de corrupcin. : Deteccin o descubrimiento de irregularidades y actos de corrupcin. : Investigacin de irregularidades y actos de corrupcin. : Sancin de irregularidades y actos de corrupcin. : Descubrimiento de irregularidades y actos de corrupcin. : Eficacia del control pblico (gubernamental). : Idoneidad y propiedad del control pblico (gubernamental). : Mecanismo de designacin del Contralor General. : Mecanismos alternativos de designacin del Contralor General. : Periodo de ejercicio en el cargo de Contralor General. : Periodos alternativos de ejercicio en el cargo de Contralor General. : Capacidad sancionatoria de la Contralora General. : Desacuerdo con capacidad sancionatoria de la Contralora General. : Cumplimiento de las Normas de Auditora gubernamental. : Oportunidad de los informes resultantes del control gubernamental. : Acceso a los Informes finales resultantes del control gubernamental. : Acceso sin restricciones a los Informes resultantes del control gubernamental. : Los mayores problemas del pas. : Instrumentos para prevenir y detectar la corrupcin. : El Control Pblico / Control Gubernamental como instrumento adecuado para prevenir y detectar la corrupcin. : Programa de denuncias ciudadanas / atencin de denuncias. : Efectividad del Programa de denuncias ciudadanas / atencin de denuncias.

6 6

VI

Cuadro N 26 Cuadro N 27 Cuadro N 28 Cuadro N 29 Cuadro N 30 Cuadro N 31 Cuadro N 32

: Sistema de veeduras ciudadanas. : Efectividad del Sistema de veeduras ciudadanas. : Independencia del Control Pblico / Control Gubernamental. : Influencias en el Control Pblico / Control Gubernamental. : Influencias de ONGs. en el Control Pblico / Control Gubernamental. : Rendicin de cuentas de los titulares de las entidades gubernamentales. : Apreciacin general sobre el Control Pblico / Control Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control.

Pg. 6 6 6 6 6 6 6

VII

RESMEN
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos, estructurados e integrados

funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control pblico / gubernamental, sobre la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica) en el Per. Su actuacin comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades estatales y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule. Por otra parte, el impacto social se refiere a los efectos que la intervencin planteada tiene sobre la comunidad en general. De este modo el impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa y cualitativa del cambio en el problema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios). La sociedad peruana considera que los poderes del Estado operan con deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber cumplido; es por ello que tiene inters en la forma como se gestiona los recursos pblicos y tambin tiene inters en los roles y desempeo del Sistema Nacional de Control. A partir del anlisis e investigacin de las deficiencias del Sistema Nacional de Control as como de las normas y regulaciones aplicables, el presente trabajo de investigacin, pretende determinar y medir el estado situacional del control pblico / gubernamental y el impacto de ste en la sociedad

peruana, lo cual ha permitido determinar reas y actividades especficas, susceptibles de cambio y/o mejora.

VIII

ABSTRACT

The National Control System is the set of supervisory bodies, standards, methods and procedures, structured and integrated functionally, intended to drive and develop the exercise of public control / government, the administration and / or management of public resources (administration public) in Peru. His performance includes all activities and actions in the administrative, budgetary, financial and operational state agencies and reaches the staff serving them, regardless of the governing regime.

Moreover, the social impact refers to the effects that the proposed intervention has on the community. Thus the impact of a social program or project is the quantitative and qualitative magnitude of change in the problem of the target population as a result of the delivery of products (goods or services).

Peruvian society believes that the branches of government operate with impairments and therefore should improve public services they offer, as their services are not a favor, are duty done, which is why we are interested in how we manage public resources and is also interested in the role and performance of the National System of Control.

From the analysis and research of the shortcomings of the National Control System as well as the rules and regulations, the present research aims to identify and measure the public control situational state / government and the

impact of this in Peruvian society, which has identified specific areas and activities, subject to change and / or improvement.

XIX

RESUMO

O Sistema Nacional de Controle o conjunto de rgos de controle, padres, mtodos e procedimentos, estruturadas e integradas

funcionalmente, que se destina a conduzir e desenvolver o exerccio do controle pblico/governo, da administrao e/ou gesto de os recursos pblicos (administrao pblica) no Peru. Sua performance inclui todas as actividades e aces nos domnios administrativo, oramental, financeira e operacional do entidades estaduales e chega a pessoal que presta servio no-los, independentemente do regime do seu regulamento Por outro lado, o impacto social refere-se ao efeito que a interveno foi levantada sobre a comunidade em geral. Desta forma, o impacto de um projeto ou programa social a magnitude da mudana quantitativa e qualitativa em relao ao problema da populao-alvo, como um resultado da entrega dos produtos (bens ou servios). A sociedade peruana considera que os poderes do Estado operam com deficincias e que, portanto, deve melhorar nos servios pblicos que oferecem, porque os servios que prestam no so um favor, so o dever cumprido; por isso que voc tem interesse em saber como ele gerencia os recursos pblicos e tambm tem um interesse no desempenho de funes e do Sistema Nacional de Controlo. Com base na anlise e investigao das deficincias do Sistema Nacional de Controlo, bem como as normas e regulamentos aplicveis, o presente investigao tem como objetivo identificar e medir o estado situacional do controlo pblico/governo e o impacto deste na sociedade peruana, o que nos

permitiu identificar as reas e atividades especficas, sensveis a mudanas e/ou melhorias.

CAPITULO 1

INTRODUCCIN
La prestacin de servicios pblicos ha sufrido cambios radicales en las ltimas 2 dcadas, ello se debe en gran medida a la necesidad de incrementar la productividad de dichos servicios, es decir obtener ms con menos; y paralelamente se est tratando de aplicar la poltica general de un control ms estricto del gasto pblico, a fin de ofrecer mejoras y mayores oportunidades para la sociedad.

Para lograr esta meta las reformas han sido diversas y de gran alcance. Entre ellas se incluye la privatizacin de empresas pblicas, la creacin de mercados internos, la separacin de compradores y suplidores de servicios pblicos y el establecimiento de nuevas estructuras organizacionales, a fin de distinguir entre la formulacin de polticas y su puesta en prctica; y la aplicacin de la triloga de la economa, eficiencia y efectividad, definida como costos ms bajos, utilizacin ms eficiente de los recursos y mejor logro de los objetivos, triloga que actualmente se ha constituido en un principio fundamental para los responsables de la administracin de los dineros pblicos.

En este contexto, la actividad de control tambin ha adquirido una gran importancia, a tal extremo que se ha potenciado significativamente a los organismos encargados de ejercer el control pblico y, las herramientas y tcnicas utilizadas por el control se han perfeccionado en algunos casos y en otros se han adoptado y adaptado modelos aplicables en otras realidades.

2 En el Per, el control de los recursos del estado orientado al beneficio de la sociedad peruana, por mandato constitucional ha sido encargado al Sistema Nacional de Control que a su vez tiene como cabeza del dicho sistema a la Contralora General de la Repblica. Esta entidad al igual que sus similares que existen en los dems pases con la denominacin genrica de Entidades Fiscalizadoras Superiores, utiliza una serie de herramientas para realizar sus actividades: una de ellas est constituida por la Auditora. La auditora a su vez es condicionada permanentemente por los cambiantes entornos globales, tanto econmicos, tecnolgicos, culturales y de tendencias empresariales e institucionales, de tal forma que la propia Auditora refleja los cambios de adaptacin que se generan. Tanto la Auditora Financiera como, en el presente caso, la Auditora de Gestin, deben adaptar peridicamente sus principios y metodologas a estos cambios.

Pero,

siendo

los

ciudadanos

los

directos

beneficiarios

del

control

gubernamental, las interrogantes que surgen son, entre otras, s estos estn conformes y satisfechos con el mismo? cmo percibe la ciudadana en control pblico?, se desarrolla un real y efectivo control gubernamental?; pero sobre todo y fundamentalmente cul es el impacto social del control gubernamental en el Per?

El presente trabajo de investigacin titulado El Impacto Social del Control Pblico en el Per, se enmarca en las lneas de investigacin de la Auditora integral o integrada y la Auditora gubernamental, que son 2 de las varias lneas que ha establecido la Escuela de Posgrado (Unidad de Posgrado de la Facultad de Ciencias Contables); y se enfoca precisamente a determinar cul es y en qu medida se da el impacto social del control gubernamental en el Per.

3 Tambin se busca determinar en qu medida la auditora est aportando en el proceso doctrinario normativo y consensual del control gubernamental tanto como objeto de estudio cuanto como poltica de las organizaciones que pueden aplicar plenamente ste concepto.

Los informantes que se han considerado son por una parte, auditores y funcionarios responsables de ejercer control gubernamental tanto de la Contralora General de la Repblica como de rganos Institucionales de Control y de Sociedades de Auditora: y por otra parte ciudadanos no vinculados directamente con el quehacer del control gubernamental pero s interesados en que ste cumpla sus objetivos y funcione, pero que funcione bien.

Tambin se ha contado con la participacin de profesionales expertos, a los cuales se ha recurrido a travs de encuestas, entrevistas y focus groups. Se han aplicado escalas de actitudes y, se ha requerido informacin en forma sistemtica para brindar una imagen fiel de la realidad bajo estudio. Las fuentes tambin incluyen los documentos normativos y de gestin a nivel global, nacional y de las propias organizaciones relacionadas y vinculadas al tema de la investigacin.

Finalmente, es de mencionar que el presente proyecto de tesis se ha desarrollado en estricta concordancia con lo establecido por la Resolucin Directoral N 080-EPG-2010 de fecha 14 de mayo de 2010 que aprueba la Directiva para el procedimiento de la elaboracin de tesis para la obtencin del grado de magster o doctor en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

1.1.

Situacin problemtica

Para conceptualizar adecuadamente la situacin problemtica y teniendo en cuenta que el tema de este trabajo de investigacin se enmarca dentro de la Auditora integral o integrada y, ms concretamente en el control pblico y la auditora en el sector gubernamental; se debe partir de las disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado relacionadas, particularmente del Captulo IV Del Rgimen Tributario y Presupuestal, que establece lo siguiente:

Artculo 77 La administracin econmica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos, su programacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales bsicas y de descentralizacin. Corresponden a las respectivas

circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.*

Artculo 81 La Cuenta General de la Repblica, acompaada del informe de auditora de la Contralora General, es remitida por el Presidente de la Repblica al Congreso en un plazo que vence el quince de noviembre del ao siguiente al de ejecucin del presupuesto. La Cuenta General es examinada y dictaminada por una Comisin Revisora dentro de los noventa das siguientes a su presentacin. El Congreso se pronuncia en un plazo de treinta das. Si no hay pronunciamiento del Congreso en el plazo sealado, se eleva el dictamen de la Comisin Revisora al Poder

5 Ejecutivo para que ste promulgue un decreto legislativo que contiene la Cuenta General.

Artculo 82 La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control.

El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

As, en el campo de la Auditora, tanto financiera como, en el presente caso, de gestin, se presentan entornos econmicos, sociales, culturales, cientficos y tecnolgicos cambiantes, que impactan en los principios y los mtodos de su accionar. En el caso de la Auditoria de Gestin Gubernamental, sta ha vivido cambios sustanciales en las ltimas dcadas, en especial por el surgimiento de un objetivo ms amplio que es el de garantizar el valor por dinero en el suministro de los servicios pblicos, aunque el valor por dinero no es visto por todos como un concepto obvio y objetivo que llega al ncleo de la mejora de dichos servicios. Algunos aducen que el mismo contiene una connotacin particular y sesgada. El profesor Howard Elcock, por ejemplo, dice que las 3 E (Eficiencia, eficacia y economa) son en s mismas los valores de la clase media, cuyas prioridades ms altas son los bajos impuestos y las mnimas regulaciones gubernamentales. Son antagnicas con el inters de las personas pertenecientes a la clase trabajadora, que buscan mayor igualdad y quienes dependen, particularmente, de los servicios pblicos y de los beneficios de la asistencia social. (Elcock H. 2000, Management is not enough: we need leadership Public Policy and Administration, Volumen 15, No. 1, pgina 16).

6 Actualmente se ha puesto un mayor nfasis en el mejoramiento de la calidad de los servicios que los ciudadanos esperan recibir del gobierno. Dichas mejoras incluyen una prestacin ms rpida de los servicios, hacindolos ms accesibles y ofrecindolos de una manera ms consolidada. Los rpidos avances en la tecnologa de la informacin y el uso creciente de internet brindan oportunidades para ofrecer servicios pblicos de manera ms eficiente y ms adecuados a las necesidades de los ciudadanos en una sociedad moderna.

Es en este contexto, es que surge la necesidad de aplicar ms y mejores controles a la produccin, prestacin y satisfaccin de los servicios pblicos, pero sobre todo se hace patente la necesidad de evaluar y medir el impacto social de se control pblico en la sociedad peruana.

A medida que se establecen nuevas formas, se diversifican y se hacen ms complejos los servicios pblicos, se tiene que garantizar que existan los mecanismos confiables para controlar e informar sobre cmo se estn gastando los dineros de los contribuyentes y, en particular, que se est logrando el valor por dinero y que se estn manteniendo las normas sobre lo apropiado de la utilizacin de los recursos pblicos.

Por lo expuesto, se considera que el problema a investigar reviste gran importancia, por los hechos y tendencias sealados. Al ser un hecho adveniente, producto de las nuevas tendencias imprimidas por la globalizacin y nuevas tendencias de gestin sealadas, reviste la novedad conveniente a una investigacin,

Adems, debido a la cercana a la profesin contable y a la comunidad nacional e internacional, consideramos que el problema reviste inters general y especfico.

1.2.

Formulacin del problema

Teniendo en cuenta que la Unidad de anlisis est constituida por entidades u organizaciones a ser estudiadas que existen; la concepcin filosfica ha aplicarse, es la materialista.

1.2.1 Problema Principal El Control Pblico en el Per es el adecuado y contribuye al real control de las entidades pblicas?

1.2.2 Problemas Especficos 1) De qu manera se da el impacto social en el control de los recursos pblicos? 2) En qu medida, el control gubernamental permite una adecuada administracin de los recursos pblicos? 3) De qu manera las normas y regulaciones permiten un adecuado control gubernamental?

1.3.

Justificacin terica

La presente investigacin se justifica debido a la sealada pertinencia del tema, como se explica a continuacin.

Un elemento y o herramienta importante para lograr mejorar los servicios pblicos es el control pblico (gubernamental). ste debe ser ejercido bsicamente por el Sistema Nacional de Control; pero, Cmo sienten los ciudadanos el control pblico?, Se perciben el control pblico como til?, Es el control pblico eficiente?, es decir Cul es el impacto social del control pblico en el Per?.

8 Buscando concretar el sentir de la poblacin de realizar un control pblico eficaz en la lucha contra la corrupcin, reduciendo los tiempos de las investigaciones a cargo de los rganos de control de las instituciones ubicadas en las entidades del sector pblico, y agilizando las sanciones de una manera eficaz y oportuna; el Sistema nacional de Control ha sido provisto de una serie de instrumentos y atribuciones, siendo una de las ltimas la Ley 29622, que permite sancionar a los funcionarios y servidores pblicos por haber cometido infracciones graves y muy graves en contra de los intereses del Estado, por actos cometidos a partir del 6 de abril del 2011, sanciones por responsabilidad administrativa funcional que se impondrn a partir del primer trimestre del ao 2013.

El control pblico incluye, sobre todo, un compromiso con la sociedad de supervisar el uso del activo pblico y de fomentar entre los funcionarios del gobierno una conducta responsable orientada al servicio. Dicho compromiso tambin exige que la auditora sea un instrumento efectivo para reducir el despilfarro, mejorar la calidad del servicio pblico y alcanzar las metas de los programas pblicos, de acuerdo con los criterios de eficiencia, efectividad y economa. En vista de este compromiso, el Sistema Nacional de Control hara bien en preguntarse cunto sabe realmente la sociedad acerca de sus roles y desempeos.

Paralelamente la Auditoria de Gestin Gubernamental ha tenido cambios sustanciales, pues actualmente no slo debe evaluar el cumplimiento de metas y objetivos sino evaluar y garantizar el valor por dinero.

En ste sentido, se considera que analizar y medir el impacto social del control pblico en el Per constituir una herramienta de valor trascendental, porque constituir un aporte concreto y contribuir con la mejora del mismo. Adems, la evaluacin de impacto debe ser entendida como otro instrumento de control del que pueden disponer las Entidades de Fiscalizacin Superior, para evaluar la gestin.

De all, la conveniencia de la presente investigacin para la comunidad nacional, especialmente para el Sistema Nacional de Control y la profesin contable.

1.4.

Justificacin prctica

Los ciudadanos tienen derecho a conocer el destino final de los recursos pblicos recolectados mediante los impuestos, as como el uso de estos recursos para mejorar la calidad de vida colectiva por parte de los programas y las polticas pblicas. Una vigorosa cultura de transparencia y rendicin de cuentas es el fundamento de los gobiernos modernos, democrticos y honestos, que estn verdaderamente comprometidos con la sociedad.

La opinin pblica en el Per considera que los poderes del Estado operan con deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber cumplido. Ejemplos abundan: un Poder Ejecutivo que abusa y no cumple con las normas laborales de sus propios trabajadores, que no reciben la totalidad de sus beneficios sociales; el Poder Legislativo que se aumenta la remuneraciones de forma irregular y, segn algunos, sin tributar como debera; el Poder Judicial que es una institucin percibida como corrupta y donde la justicia siempre tiene precio.

Aunque no se puede generalizar, los ciudadanos sienten que el Estado representado por distintas instituciones sirve poco y mal al ciudadano. Muchas instituciones son percibidas como ajenas, corruptas, desapegadas de los ciudadanos, que representan un gasto intil. Esa percepcin ciudadana es muy mala para el pas y debe cambiar.

10 Por lo tanto es necesario que la ciudadana del Per tenga una base para creer y depositar su confianza en el control pblico (gubernamental), sobretodo en su efectividad respecto del uso de la cosa pblica y el funcionamiento de los poderes del Estado

1.5.

Objetivos

Conforme al objeto de estudio, especficamente la Auditora de Gestin Gubernamental y el Sistema Nacional de Control, la presente investigacin se orienta a determinar el grado y connotaciones del impacto que tiene el control pblico en la sociedad peruana. Para ello, se ha direccionado las actividades de investigacin a objetivos especficos, que en conjunto integran el logro del objetivo general.

Los objetivos que persigue la presente investigacin son como sigue:

1.5.1 Objetivo General

El objetivo general de la presente investigacin es conocer el Control Pblico y proponer una alternativa de control que tenga un mejor impacto social.

1.5.2 Objetivos Especficos

1)

Determinar el grado de impacto social del control gubernamental en la gestin de los recursos pblicos.

2)

Analizar

el

efecto

del

control

gubernamental

en

la

adecuada

administracin de los recursos pblicos. 3) Identificar las normas y regulaciones que permiten un adecuado control gubernamental y, proponer mejoras.

11

CAPITULO 2

MARCO TERICO
2.1. Marco filosfico o epistemolgico de la investigacin

El presente trabajo de investigacin aborda asuntos estrictamente reales, objetivos y materiales, pues los actores que participan y se constituyen en la muestra son pertenecientes a instituciones pblicas, as como sus respectivos funcionarios y servidores. Por otro lado este trabajo de investigacin tambin toma en consideracin un problema especfico que es aquel que se presenta y realiza en las administraciones pblicas, por lo tanto se asume una posicin filosfica materialista con un carcter epistemolgico demostrable.

La Concepcin materialista de la realidad, es la concepcin filosfica que entiende que la esencia de la realidad es la materia. Es decir la causa y explicacin de todo lo que existe se puede establecer a partir de los componentes de las cosas mientras que la estructura o forma sera una consecuencia secundaria. El materialismo, por tanto, afirma que es la materia y no el espritu o las ideas la autntica esencia de la realidad. Ahora bien la materia sin organizacin es un caos sin sentido mientras que la realidad muestra organizacin, orden, leyes que regulan los fenmenos. Sin embargo, lo que el materialismo establece es que el orden de la materia no existe antes que la propia materia sino que el orden, la regulacin es un resultado de la accin de la materia por auto regularse.

12 La diferencia, por tanto es que para el materialismo no existe un orden eterno o ideal .Tampoco una inteligencia creadora que ordena la materia de acuerdo a un propsito. Para el materialismo, la realidad es materia y la organizacin una consecuencia de la accin de la materia.

La materia por definicin est en continuo cambio. Estos cambios generan distintas posibilidades que se concretaran en aquellas que proporcionan mayor estabilidad. Por ejemplo, desde la concepcin materialista, la aparicin de la vida es una probabilidad de la evolucin de la materia y la aparicin de vida inteligente no estaba en absoluto prevista sino que era una posibilidad entre otras muchas.

Por lo tanto, bajo una concepcin netamente materialista, se ha considerado estudiar y analizar a las entidades estatales ms representativas que posean o no rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del gobierno central, como regional y local, as como sus funcionarios y servidores pblicos vinculados de una u otra forma con el control pblico o gubernamental, tales como Directores de Auditora Interna u rganos de Control Institucional, Socios y auditores de Sociedades de Auditora, Directores de Planificacin, Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de administracin, entre otros, Contador General y/o Jefe de la Oficina de Contabilidad, y otros funcionarios y servidores pblicos. Tambin se ha considerado como informantes adicionales, a expertos en auditora y particularmente a auditores con experiencia en auditora gubernamental.

En este sentido, este trabajo de investigacin pretende establecer y/o determinar hasta qu punto es adecuado el control pblico en el Per y el grado de contribucin a la adecuada y efectiva gestin de las entidades pblicas. Esto implicar a su vez determinar cul es el impacto social del control de los recursos pblicos, la medida en que el control gubernamental permite una

13 adecuada administracin de los recursos pblicos, y cmo o de qu manera las normas y regulaciones existentes permiten un adecuado control gubernamental.

2.2.

Antecedentes de investigacin

En este acpite se pasa revista a las principales investigaciones relacionadas al tema de investigacin que sirven de referencia, patrn comparativo y medio de delimitacin de la presente investigacin. Como un estado del arte, consiste en determinar lo que se ha investigado en referencia a nuestro problema de investigacin, en revistas cientficas, tesis y libros, para reforzar la identificacin de la utilidad y pertinencia de la presente investigacin.

2.2.1 Revistas cientficas

Entre las diversas fuentes de informacin de revistas cientficas se ha encontrado entre las ms importantes las siguientes: 1) Gonzlez de Aragn, Arturo (Auditor General de Mxico), Las percepciones sociales de la Entidad Fiscalizadora Superior de Mxico. En Revista Internacional de Auditora Gubernamental. Vol. 36,
No. 2, pp. 15, Abril 2009.

La Revista Internacional de Auditora Gubernamental es el rgano oficial de la INTOSAI (Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores), est dedicada a la promocin y mejoramiento de los procedimientos y tcnicas de auditora gubernamental. Sus artculos se incluyen en el resumen publicado por Servicios de Administracin Anbar (Anbar Management Services), de Wembley, Inglaterra, y en la Universidad Internacional de Microfilmes (University Microfilms

International), Ann Arbor, Michigan, EE UU.

14

Plantea que la auditora que realizan las EFS

(Entidades Fiscalizadoras Superiores)

exige que la misma sea un instrumento efectivo para reducir el despilfarro, mejorar la calidad del servicio pblico y alcanzar las metas de los programas pblicos, de acuerdo con los criterios de eficiencia, efectividad y economa.

2)

Flores Konja, Julio Vicente, El Control Gubernamental. En Revista Quipukamayoc , 1er. semestre 1998, pp. 79-100, 1998.

La Revista Quipukamayoc es editada por el Instituto de Investigacin de la Facultad de Ciencias Contables de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, en ella se publican artculos de investigadores de Instituciones pblicas y privadas, tanto nacionales como internacionales. Todos los artculos son evaluados por el editor y el comit editorial as como, el Comit Consultivo (extranjero) como parte del proceso de revisin y aprobacin para su publicacin.

Este artculo muestra la evolucin histrica del control gubernamental en el Per, presenta las atribuciones constitucionales as como las diversas leyes orgnicas del Sistema Nacional de Control y propone un esquema organizativo de un modelo de control mostrando sus ventajas y desventajas.

3)

Miano Lecaros, Juan Guillermo y Flores Konja, Julio Vicente , El problema de la aplicacin de las normas de control en la gestin pblica. En Revista Quipukamayoc Vol. 17, N. 34, pp. 9-17, 2010.

15
Este artculo plantea los aspectos fundamentales que influyen en la deficiente aplicacin de las normas de control en la gestin pblica. Tambin sostiene que existe una falta de anlisis, interpretacin y difusin de las normas de control gubernamental en colegios profesionales y en algunos centros superiores de estudio. El artculo plantea en sus conclusiones que el efecto de la inadecuada aplicacin de las normas gubernamentales as como la falta de anlisis e interpretacin es ocasionado entre otros, por la falta de actualizacin profesional o por un desfasado conocimiento de ellas.

2.2.2 Tesis Se ha podido constatar a travs de una bsqueda en las bibliotecas especializadas de las Facultades de Contabilidad y en una bsqueda en la red, que no existen en nuestro pas tesis sobre Impacto social relacionado con el control pblico gubernamental, pero s existen tesis que enfocan parcialmente estos componentes, en el exterior y en nuestro pas. Entre ellas, las ms pertinentes a la presente investigacin son las siguientes:

1)

Impacto, impacto social y evaluacin del impacto, MSc. Blanca Esther Libera Bonilla, Biblioteca Nacional Jos Mart, Ciudad de La Habana, 2007, Cuba.

En este trabajo de investigacin se abordan las definiciones de impacto, impacto social y evaluacin del impacto desde la perspectiva de mltiples autores, vlidas para diversas disciplinas y para el rea de las Ciencias de la Informacin. Finalmente, se presenta una definicin amplia de impacto social.

En las definiciones expuestas en el trabajo, puede observarse que tienen varios elementos en comn, entre estos, la relacin causa-efecto entre la aplicacin de un determinado proyecto o programa y el impacto causado,

16 los resultados de dicho proyecto presentes a mediano y largo plazo, los cambios verificados en los grupos o comunidades, as como de qu manera se producen los cambios, es decir, se consideran los efectos previstos o no, negativos o positivos, as como el factor tiempo en la duracin de los efectos de una accin. En general, todas las definiciones se refieren al impacto como cambios producidos en algo, sea el medio ambiente, los procesos o productos o algn grupo poblacional, debido a una determinada accin.

Tambin describe, la historia evolutiva de la evaluacin del impacto ambiental mostrando que sta comienza a realizarse a finales de la dcada de los aos 1960 en los pases desarrollados, como un proceso de anlisis y prevencin de impactos ambientales, ante la presin de grupos ambientalistas y de la poblacin en general. Ms tarde, se incorpora la evaluacin del impacto social de los proyectos como un concepto ms amplio, que inclua no slo el medio ambiente sino tambin a la comunidad. Actualmente, el concepto de impacto social incluye no slo los resultados previstos sino tambin aquellos que no se previeron. Igualmente, contempla los efectos, tanto positivos como negativos que se pudieran presentar luego de la implementacin de un determinado programa o proyecto en un grupo social o una comunidad.

Refirindose a la evaluacin, se plantea que es un proceso que posibilita el conocimiento de los efectos de un proyecto o programa en relacin con las metas propuestas y los recursos movilizados. Tambin considera que la evaluacin es el proceso mediante el cual se determina hasta qu punto se alcanzaron las metas propuestas. En el modelo de evaluacin se deben considerar las intenciones del programa, las metas y objetivos de comportamiento y los procedimientos que es necesario poner en prctica para realizarlo con xito.

17 Entre las conclusiones, se seala a la evaluacin del impacto social como la valoracin de los resultados de la aplicacin de una accin en un grupo, que indaga en todo tipo de efectos, tanto los buscados, de acuerdo con los objetivos de la accin, como otros no planificados.

2)

Propuesta para la Ejecucin de Auditoras de Impacto a los Programas Sociales.- Seudnimo del autor Estrategias para la Ejecucin de Auditoras de Impacto a los Programas Sociales en representacin de la Contralora General de la Repblica.

Esta investigacin comprende la Auditora de Impacto a los Programas Sociales, el diseo de modelos de monitoreo y evaluacin de la gestin de los referidos programas, sobre la base de la experiencia de Per; comprendiendo los estudios realizados en cuanto a focalizacin y sistemas de informacin, coordinacin con actores de la sociedad civil y participacin de los beneficiarios, identificando las valiosas enseanzas de Chile sobre la Construccin de un Sistema de Control Administrativo de Programas Sociales y de Presupuestos Basados en Resultados, de Brasil, en cuanto se refiere a la implementacin, monitoreo y evaluacin del Programa Social Bolsa Familia, y de Malahui en el Monitoreo y Evaluacin del Programa Social sobre VIH/sida, significndose que las enseanzas resultan aplicables a los dems pases de la regin, por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, en la ejecucin de Auditoras de Impacto a los Programas Sociales.

Es de manifestar que la experiencia de Malahui, no obstante ser un pas africano, las estrategias en cuanto a supervisin y monitoreo, as como en cuanto a la definicin del Programa Marco, resulta de gran utilidad, para su implementacin en los pases de Amrica Latina, en la ejecucin de Auditoras de Impacto a los Programas Sociales.

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La investigacin concluye que las Auditoras de Impacto, raramente han sido ejecutadas por Entidades Fiscalizadoras Superiores y por los rganos de Control Institucional dependientes de los Sistemas Nacionales de Control, significndose que la realizacin de evaluaciones de esa naturaleza, muchas veces encuentran restricciones de orden tico para su ejecucin. Otra dificultad, es la necesidad de construccin de la lnea de base del programa, esto es, informaciones fidedignas sobre la situacin de la poblacin objetivo, antes de la implementacin del programa social ya que su forma ms rigurosa requiere de la comparacin entre segmentos de la poblacin en dos momentos distintos, antes y despus de la implementacin del programa. Adems de esto, esos estudios exigen conocimiento en estadstica y muestran ms all de lo que normalmente es empleado en trabajos de auditora.

La relevancia de la ejecucin de las Auditoras de Impacto es indiscutible considerando su potencial para promover informacin cualificada a los tomadores de decisin, por un lado, y para promover el debate sobre polticas pblicas, por otro lado, para fortalecer la transparencia y la accountability de la gestin gubernamental de los Programas Sociales.

3)

La importancia de ejercitar la auditora social como medio de control ciudadano para transparentar la gestin de la administracin pblica, Franklin Enrique Teni Cacao, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala, 2008.

Esta Tesis comienza definiendo la auditora social y sus objetivos as como Las obligaciones generales de los sujetos de la auditora. Define el Estado y la administracin pblica guatemalteca y presenta una

19 comparacin en la aplicacin de auditoras sociales en el resto de pases de Centroamrica.

El trabajo tambin propone que la transparencia pblica no es ms que la generacin de condiciones de confianza, franqueza entre los que administran la esfera de lo pblico, basado en competencias, reglas, acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas, participacin y control ciudadano. El ejercicio ciudadano de auditora social es la prctica social que debe incluir polticas, planes, estrategias, procedimientos y prcticas ejercidas por la persona, organizacin o institucin auditada.

Adems sostiene que la preocupacin por los fondos pblicos es relevante a nivel mundial sobre la base de la Convencin Mundial contra la Corrupcin, que sanciona el enriquecimiento ilcito para s mismo o terceros. Sostiene tambin que el modelo de Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control creado para Amrica Latina conocido por sus siglas SIMAFAL, tiene como principal objetivo el concepto de accountability, entendindose su traduccin de auditora social.

Finalmente concluye que la informacin hacia los ciudadanos es un problema que an subsiste entre las instituciones del Estado, son pocas las instancias donde facilita la informacin de determinados

procedimientos y en algunos casos se proporciona pero no son entendibles para determinadas personas.

4)

La auditora social como mecanismo para el cumplimiento de la convencin interamericana contra la corrupcin, Ana Matilde Menndez, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala, 2007.

20 La Tesis define el fenmeno de la corrupcin y la ejemplifica en el pas guatemalteco. Define el Estado y presenta los Convenios internacionales mundiales y regionales en materia de corrupcin de los que Guatemala forma parte. Seguidamente se conceptualiza la Auditora Social como mecanismo de participacin ciudadana y se muestra el Marco legal nacional que promueve y respalda el ejercicio ciudadano de la auditora social en Guatemala.

Presenta la descripcin, propuesta y discusin de resultados acerca de la implementacin de procesos de auditora social en Tacan Comitancillo y Malacatn del departamento de San Marcos (Guatemala), as como la Metodologa empleada para realizar los procesos de auditora social en los municipios estudiados y, el Impacto social, poltico e internacional a consecuencia del ejercicio de auditora social en los mismos.

La investigacin concluye que la participacin de la sociedad civil mediante la auditora social, se convierte en un elemento efectivo en la lucha contra la corrupcin en Guatemala, debido a que la auditora social es un instrumento legal que se aplica mediante un proceso ordenado que permite optimizar resultados principalmente porque no existe vnculo con ningn ente pblico, por ser stos, los sujetos a auditar. Sin embargo la investigacin concluye que en relacin a los casos estudiados, que la herramienta es del dominio de pocos ciudadanos y ello contribuye a que la corrupcin siga manifestndose a cualquier nivel.

Afirma que la corrupcin es en principio un elemento que frena el desarrollo de cualquier Estado y que se convierte en consecuencia en un problema social y poltico con repercusiones econmicas como en el caso de Guatemala debido en gran parte a que un Estado corrupto proyecta inestabilidad poltica y dicha inestabilidad provoca menos inversin en el pas, pero lo ms importante es que la poblacin no obtiene de sus

21 funcionarios o de las instituciones pblicas el trabajo esperado u ofrecido, en un pas con tantas necesidades y problemas por resolver.

En este contexto la auditora social se convierte en una herramienta legal que permite fiscalizar el quehacer pblico y cuya funcin no es solamente correctiva sino adems preventiva porque permite a la poblacin verificar no solamente lo que ya sucedi sino lo que est por suceder, con lo cual la auditora social se convierte en un mecanismo de doble propsito, que mediante un procedimiento ordenado y metodolgico empodera a la sociedad civil y fortalece la democracia guatemalteca.

2.2.3 Libros

Entre las diversas fuentes de informacin de libros se ha encontrado entre los ms importantes, los siguientes:

1)

Muoz Izquierdo Carlos, Desarrollo de una propuesta para la construccin de indicadores del impacto social de la educacin en Amrica Latina y el Caribe (versin revisada), Universidad

Iberoamericana, Mxico, 247 pp., 2003.

En este documento se presentan los resultados de una investigacin que fue solicitada a la Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico por el Proyecto de Indicadores de la Cumbre de las Amricas (PRIE).

En el primer captulo de este reporte se explican los aspectos filosficos, tericos y metodolgicos que presidieron la elaboracin del mismo. En los tres captulos siguientes se desarrolla el marco terico; se presenta el procedimiento seguido para validar la informacin estadstica recabada a la luz de dicho marco; se describe el anlisis que fue realizado con el fin

22 de observar la forma en que las variables dependientes del modelo analtico en que se basa el estudio, es decir, los fenmenos relacionados con el impacto social de la educacin, se comportan en pases que han alcanzado diferentes niveles de desarrollo educativo.

En el captulo cinco se reportan los resultados que fueron obtenidos al analizar los impactos que tienen, a niveles agregados, los incrementos en la escolaridad de la poblacin adulta, en el comportamiento de los fenmenos mencionados.

Los resultados obtenidos a travs de ese proceso convergen en el captulo seis, en el cual se presenta una propuesta metodolgica (acompaada en un apndice de la sugerencia del procedimiento tcnico correspondiente) para construir, con base en informacin que peridicamente es generada a travs de las encuestas de hogares, empleo e ingreso familiar, los indicadores hacia los que estuvo dirigida la investigacin.

2)

Contralora General de la Repblica de Per, Marco conceptual del control gubernamental de los programas sociales, desarrollado con el auspicio de la Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZ (Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Deutsche), 77p., 2010.

Este documento publicado por la Contralora General de la Repblica de Per con la participacin y apoyo tcnico del Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GTZ), afirma que una tendencia reciente sobre poltica social, es la inclusin de metas especficas. El establecimiento de estas metas genera un cambio importante en la poltica social, por lo que estas metas se convierten en objetivos, no solo de la poltica social, sino tambin de la poltica econmica.

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El gasto social se ha concentrado en la lucha contra la pobreza, lo cual incluye a programas sociales, que dicho sea de paso han crecido en los ltimos aos. Al respecto se ha identificado que estos programas presentan problemas de organizacin, que no tienen un buen sistema de focalizacin y seguimiento, que sus esfuerzos son dispersos y desarticulados, y existe una discusin sobre su impacto en la reduccin de la pobreza.

En este sentido, el rol del control gubernamental es cautelar el uso eficiente, eficaz y econmico de los recursos del Estado, y por tanto, en el diseo y ejecucin de los Programas Sociales busca contribuir a la generacin de mejoras e impacto en las dimensiones o realidades sobre las que actan, ya que el impacto es la nica justificacin de la existencia y permanencia de programas sociales (Cohen 2005). Para ello, es necesario adecuar los instrumentos de control a los ciclos de vida de los programas.

El documento consta de tres captulos. El captulo uno, plantea el rol de los programas sociales en la lucha contra la pobreza en general. En el captulo dos, se desarrollan algunas definiciones generales y especficas relacionadas a los programas sociales. El captulo tres, trata sobre el control gubernamental de los programas sociales.

La propuesta general del documento es que el control gubernamental debe contribuir a que los programas sociales logren sus objetivos y tengan impacto en la reduccin de la pobreza y para ello debe controlar que los actores involucrados, adems de gestionar las intervenciones que tienen a su cargo, cumplan con las funciones sealadas en la Ley o la normativa correspondiente.

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3)

Cohen Ernesto y Martnez Rodrigo, Manual de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos sociales, Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 173 pp., 2006.

Este manual se presenta como una gua prctica de apoyo para el trabajo los profesionales y tcnicos encargados del diseo, implementacin y evaluacin de programas y proyectos sociales.

La metodologa propuesta es el Anlisis de costo impacto (ACI) que permite identificar un problema social en una poblacin, formular y seleccionar la mejor alternativa para resolverlo, hacer un diseo detallado, y llevar a cabo el proyecto con un sistema de monitoreo y evaluacin de impacto.

El libro contiene ocho captulos: En el primer captulo se definen los conceptos esenciales para el anlisis y operacionalizacin de los proyectos sociales. El segundo describe los procedimientos necesarios para contar con un diagnstico adecuado de los problemas que enfrenta la poblacin destinataria de un proyecto, sus caractersticas, causas y efectos, para as identificar las potenciales vas de solucin. El tercero analiza los pasos que se deben seguir para formular un proyecto que pueda ser evaluado. El cuarto resume los mtodos y tcnicas requeridas para la evaluacin ex-ante, utilizando el mtodo ACI para comparar alternativas, y el multicriterio para priorizar un grupo de proyectos que persiguen los mismos objetivos. El quinto presenta los instrumentos requeridos para programar las actividades del proyecto seleccionado. En el sexto se describen los procedimientos, mtodos, tcnicas e indicadores necesarios para implementar un sistema de monitoreo en las etapas de inversin y operacin. El sptimo contiene los mtodos utilizables para

25 realizar las evaluaciones ex-post, con sus respectivos alcances y limitaciones. El octavo y ltimo captulo contiene un conjunto de anexos de apoyo que permiten profundizar en tpicos relevantes del manual.

4)

Grupo Tripartito en apoyo al consejo Consultivo de la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (CCERP), Metodologa de Auditora Social a Polticas Pblicas, 116 pp., 2007.

Un grupo de instituciones nacionales de Honduras con el apoyo de organismos internacionales, al observar que uno de los vacos ms notorios en el uso y destino de los recursos para reducir la pobreza es la falta de concretizacin y unificacin de conceptos y parmetros sobre qu es y cmo desarrollar la auditora social, tom la iniciativa de buscar soluciones al problema.

De ah que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodologa de auditora social, con el objetivo de poner a disposicin de la sociedad hondurea una propuesta metodolgica de auditora social a la gestin de lo pblico, especialmente a la ERP, y as contribuir a la generacin de consensos conceptuales y metodolgicos, y a un mayor impacto de las polticas, programas y proyectos monitoreados por la ciudadana.

Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversos actores de sociedad civil, cooperacin

internacional y gobierno. El proceso de consulta se orient hacia el concepto de auditora social y temas relacionados; caractersticas que deba ofrecer la metodologa de auditora social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y, condiciones mnimas necesarias para su implantacin exitosa, con la identificacin de obstculos y desafos a superar en el corto y mediano plazo.

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La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es as que en el primer captulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditora social; en el segundo, se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduras para llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las auditoras sociales que impulsan esta prctica en el espacio local, regional y nacional. El tercer captulo incluye la propuesta de auditora social, que ya fue aprobada por el Consejo Consultivo de la ERP (Estrategia para la Reduccin de la Pobreza) con recomendacin de aprobacin para el Gabinete Social, en sesin ordinaria del 12 de julio de 2007 y, el cuarto, ofrece una gua para el uso de la caja de herramientas.

En la parte final se incluye informacin adicional de mucha utilidad para las instancias de control social y, como complemento obligado, se adjunta un conjunto de herramientas que se puede aplicar a los distintos mbitos de la auditora social y otra documentacin de utilidad. En el documento se afirma que la metodologa propuesta es flexible y abierta, y que, podr modificarse y enriquecerse con la prctica de los auditores sociales y el dilogo constante.

En sntesis, de la bsqueda de fuentes y del anlisis de las fuentes citadas, se debe decir que, siguiendo lo planteado Hernndez Sampieri (2008, 38), se encuentra que el tema est poco investigado y poco estructurado, y concretamente, no ha sido investigado en el aspecto especfico que se plantea: Impacto social y su aplicacin al control gubernamental, obtenindose informacin relevante de las fuentes citadas pero, que se remiten a otras modalidades, contextos geogrficos y temporales.

27

2.3.

Bases tericas

El tema del presente trabajo de investigacin se enmarca puntualmente en el rea de la Auditora, actividad crtica para todo el mbito de la accin organizacional tanto en empresas como en entidades estatales. La actividad de Auditoria, en sus diferentes reas, ha sido objeto del estudio de las ciencias contables, especialmente de la Contabilidad Financiera como de la Contabilidad Gerencial. Tambin ha sido objeto de un estudio multidisciplinario en relacin a otras ciencias de la empresa, como la administracin y la economa. Como se ver, el enfoque usado es el de Auditora Integral. Para el caso, se recurre como parmetro o paradigma a las Normas Internacionales de Auditora como el referente bsico.

La Auditoria como actividad profesional empez como la revisin de los estados financieros de la empresa, que son usualmente pblicos, pero que corresponden a una versin de parte; requirindose una tercera posicin, que corresponde realizar a los auditores, a travs de un Informe o Dictamen. El origen de la auditora es pues la auditora financiera, que se enfoca en determinar si los estados financieros son el reflejo fiel de la situacin financiera de la empresa. Muy pronto se requiri una Auditora de Gestin, u Operativa, la misma que con algunas variantes y/o matices tambin es llamada como Auditora de Performance o Desempeo, que no se basa en un anlisis de los estados financieros, pero que si los puede usar de forma complementaria.

La Auditora de Gestin aplicada al sector estatal, ha sido el punto de partida para la generacin de otras especialidades de la Auditora, tales como la Auditora Social y la Auditora de Valor por Dinero, novsimas corrientes cuya aplicacin en el mbito latinoamericano an no es muy conocida y su aplicacin es muy limitada porque adems requiere de ciertas condiciones polticas y sociales a nivel del pas. Es en este mbito en el cual se ubica el problema de

28 investigacin; adems, se inicia en el sector pblico, pero aplica tambin al sector privado.

2.3.1. El Impacto Social

2.3.1.1. Impacto.- El trmino impacto, de acuerdo con el Diccionario de uso del espaol proviene de la voz impactus, del latn tardo y significa, en su tercera acepcin, impresin o efecto muy intensos dejados en alguien o en algo por cualquier accin o suceso.
(Moliner, M. Diccionario de uso del espaol. Madrid: Gredos; 1988).

El Diccionario de la Real Academia Espaola consigna una cuarta definicin del vocablo, asociada a la cuestin ambiental, que dice ...conjunto de posibles efectos negativos sobre el medio ambiente de una modificacin del entorno natural como consecuencia de obras u otras actividades.
(Real Academia de la Lengua Espaola. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. 21 ed. Madrid: Espasa Calpe; 1992).

As, el trmino impacto, como expresin del efecto de una accin, se comenz a utilizar en las investigaciones y otros trabajos sobre el medio ambiente. Se puede citar, a modo de ilustracin, la definicin de impacto ambiental que ofrece Lago, donde plantea que se dice que hay impacto ambiental cuando una accin o actividad produce una alteracin, favorable o desfavorable en el medio o algunos de los componentes del medio. Y, ms adelante, afirma que: El impacto de un proyecto sobre el medio ambiente es la diferencia entre la situacin del medio ambiente futuro modificado, como se manifestara como consecuencia de la realizacin del proyecto, y la situacin del medio ambiente futuro como habra evolucionado sin la realizacin del proyecto, es decir, la alteracin neta -positiva o negativa en la calidad de vida del ser humanoresultante de una actuacin.

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(Lago Prez L. Metodologa general para la evaluacin de impacto ambiental de proyectos. 1997).

La tarea de evaluar el impacto parece constituir una gran dificultad para muchos proyectos y programas. Medir el impacto es concretamente, tratar de determinar lo que se ha alcanzado. Como se expuso anteriormente, el trmino impacto, como expresin del efecto de una accin, se comenz a utilizar en las investigaciones y otros trabajos relacionados sobre el medio ambiente. Entonces, se puede observar que en todos los conceptos, el impacto se refiere a cambios en el medio ambiente producidos por una determinada accin.

Luego, el uso del trmino se ampli con otras acepciones y usos, un ejemplo de los cuales es el siguiente concepto de impacto en el terreno de una organizacin, donde se plantea que: El impacto organizacional puede definirse como el cambio generado en la organizacin como consecuencia de una innovacin.
(Snchez E. Evaluacin del impacto organizacional que ocasiona un proceso de implementacin de sistemas de informacin geogrficos. 1999).

2.3.1.2. Impacto social.- Ms tarde, la utilizacin del trmino impacto se ampli y fue objeto de mltiples definiciones en la literatura referida a los problemas sociales, encontramos las siguientes:

El impacto se refiere a los efectos que la intervencin planteada tiene sobre la comunidad en general. Los autores sustentan el criterio de que el impacto como concepto es ms amplio que el concepto de eficacia, porque va ms all del estudio del alcance de los efectos previstos y del anlisis de los efectos deseados, as como del examen de los mencionados efectos sobre la poblacin beneficiaria.

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(Espaa, Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica. Metodologa de evaluacin de la Cooperacin Espaola. 2001).

El impacto puede verse como un cambio en el resultado de un proceso (producto). Este cambio tambin puede verse en la forma como se realiza el proceso o las prcticas que se utilizan y que dependen, en gran medida, de la persona o personas que las ejecutan. Esta definicin se refiere a cambios, pero se diferencia de otras definiciones en que este cambio ocurre en los procesos y productos, no en las personas o grupos.
(Gonzlez C. Los bibliobuses como instrumento de fomento de la lectura. Bibliotecas (2001-2003): 173-190).

El impacto social se refiere al cambio efectuado en la sociedad debido al producto de las investigaciones.
(Fernndez Polcuch E. La medicin del impacto social de la ciencia y la tecnologa. 2000).

los resultados finales (impactos) son resultados al nivel de propsito o fin del programa. Implican un mejoramiento significativo y, en algunos casos, perdurable o sustentable en el tiempo, en alguna de las condiciones o caractersticas de la poblacin objetivo y que se plantearon como esenciales en la definicin del problema que dio origen al programa. Un resultado final suele expresarse como un beneficio a mediano y largo plazo obtenido por la poblacin atendida.
(Guzmn M. Metodologa de evaluacin de impacto. Santiago de Chile: Divisin de Control de Gestin; 2004).

El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa del cambio en el problema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios). A diferencia de otros expertos, estos autores

31 enfatizan solamente en la informacin cuantitativa, sin considerar los cambios cualitativos que tambin pueden indicar la existencia de impactos.
(Cohen E; Martnez R. Manual de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos sociales).

La definicin de impacto social no se limita a criterios econmicos. Para definir el concepto de impacto es preciso diferenciar entre efecto, resultado e impacto. el impacto es el cambio inducido por un proyecto sostenido en el tiempo y en muchos casos extendido a grupos no involucrados en este (efecto multiplicador); segn Barreiro Noa G. en Evaluacin social de proyectos.

El impacto es la consecuencia de los efectos de un proyecto. Los impactos y efectos se refieren a las consecuencias planeadas o no previstas de un determinado proyecto; para ellos, los efectos generalmente se relacionan con el propsito mientras que los impactos se refieren al fin.
(Proyecto SEA. Comisin Tcnica. Fase de rendicin de cuentas. Versin Preliminar. 2001).

Los impactos son los logros derivados del desarrollo de un proyecto y que pueden observarse a largo plazo (despus de ao y medio).
(Torres Zambrano G, Izasa Merchn L, Chvez Artunduaga LM. Evaluacin del impacto en las instituciones escolares de los proyectos apoyados por el Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP, de Bogot. 2004).

cuando nos referimos a impacto de la superacin o capacitacin, debe considerarse la existencia, entre otros, de los rasgos siguientes: expresa una relacin causa-efecto entre la(s) accin(es) de superacin y el comportamiento en el desempeo profesional de los participantes en ellas (y) los resultados organizacionales. significativos.
(Valiente Sando P, lvarez Reyes MA. Metodologa para evaluar el impacto de la Superacin de Directivos Educacionales. 2004).

los

cambios

tienen

carcter

duradero

son

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Por impacto se entienden los resultados diferidos de los programas de superacin.

(Lpez Romero MA. Presentacin de un modelo para la evaluacin de los ttulos master universitarios. 2005).

En las definiciones expuestas anteriormente, puede observarse que tienen varios elementos en comn, entre estos, la relacin causa-efecto entre la aplicacin de un determinado proyecto o programa y el impacto causado, los resultados de dicho proyecto presentes a mediano y largo plazo, los cambios verificados en los grupos o comunidades, as como de qu manera se producen los cambios, es decir, se consideran los efectos previstos o no, negativos o positivos, as como el factor tiempo en la duracin de los efectos de una accin. Entre los elementos que distinguen un concepto de otro pueden citarse el efecto multiplicador, expuesto por Barreiro Noa, que se refiere al impacto de un proyecto en grupos no previstos, as como la diferencia que establecen Cohen y Franco entre los efectos e impactos relacionados con los objetivos y las metas. En general, todas las definiciones se refieren al impacto como cambios producidos en algo, sea el medio ambiente, los procesos o productos o algn grupo poblacional, debido a una determinada accin.

2.3.1.3. El Fenmeno de la Corrupcin

El tema de la corrupcin es mundial, millones de millones de dlares cada vez ms se pierden en manos inescrupulosas que atentan contra el bienestar social y cuyas repercusiones se filtran a todas las instancias ya sea por los efectos polticos como por los econmicos y por supuesto, a nivel social.

En Amrica Latina tema es bastante preocupante, tal es el caso que su incidencia ha trascendido las fronteras nacionales y hoy por hoy esta

33 consideracin es un gran desafo para los ciudadanos y particularmente para los profesionales de la auditora, debido a que son doblemente llamados para combatir estas prcticas. Por una parte les afectan las quejas y denuncias frecuentes contra polticos, empresarios y funcionarios pblicos y por otra parte, los auditores tienen la responsabilidad de su deteccin.

Los auditores tienen el deber tico y profesional de velar por el buen uso del patrimonio y los bienes privados y pblicos y para ello cuentan con una herramienta fundamental: la Auditora. Las prcticas corruptas han cambiado con el tiempo, se modernizan y se hacen cada vez ms difciles de detectar, por ello, su contrapartida debe ajustarse a las nuevas necesidades.

Por lo tanto, el auditor debe estar preparado y capacitado en la aplicacin de pruebas y procedimientos de auditora de manera tal que la tendencia sea la de detectar con mayor exactitud y oportunidad los fraudes que se cometen contra las organizaciones privadas y la administracin pblica. En este sentido es necesario aclarar los trminos de fraudes e irregularidades, e igualmente entender su mbito de accin, sus tipos y caractersticas.

Ms de una vez se ha escuchado aquel aforismo de cul fue primero, el huevo o la gallina? y lo anterior, se convierte en una discusin de nunca acabar. Igualmente sucedera si pretendemos enmarcar que la corrupcin es causa o efecto del fraude y de las irregularidades.

La corrupcin es entendida como: el comportamiento que se desva de las funciones naturales del cargo pblico para atender intereses privados (familia, crculo de amigos), obtener ganancias pecuniarias o posicin social, o violar las reglas en aras de oponerse al ejercicio de algunos tipos de influencia privada (J.Snye, 2004).

34 Definicin de Corrupcin

Segn el diccionario de la real academia espaola, corrupcin es accin y efecto de corromper, alteracin en escritos, vicios o abusos en costumbres, alterar algo, echar a perder, pudrir, sobornar, estragar, pervertir.

Se puede entender a la corrupcin como los comportamientos llevados a cabo por una persona o por un grupo de personas, que se consideran como transgresores de las normas sociales. El hecho de que exista variabilidad dentro de las normas sociales hace que la calificacin de un concepto como corrupto dependa y est ligada al momento histrico y social como al sistema de valores vigente.

Otro enfoque para definir corrupcin es diferenciando matices de corrupcin segn las percepciones ticas de la clase poltica y la opinin pblica. Se llama "corrupcin negra" a aquellas acciones ms potentes y universalmente aceptadas como el soborno y la extorsin. La llamada corrupcin blanca ocurre en el caso en que actos corruptos son aceptados ampliamente por las personas en el mbito que se trate. Entre la corrupcin negra y blanca, se encuentra la corrupcin gris, en la que se incluyen todas las conductas acerca de las cuales las elites y la opinin pblica discrepan al momento de evaluarlas como corruptas o no. (Heidenheimer 1989, en Garca y otros, 1999)

Otra forma de entender el fenmeno de la corrupcin es considerarlo tanto como un recurso como un proceder. En cuanto a la primera visin, la corrupcin es referida como un recurso expeditivo, vale decir, la corrupcin se utiliza para acelerar los procesos y, por tanto, el corrupto es "un experto en atajos". Esta caracterstica racional por excelencia sustrae al corrupto del orden de la inadvertencia, siendo jams inocente, pues siempre sabe lo que hace, est sujeto a la vigilia cognitiva, al darse cuenta. Desde la segunda perspectiva, la

35 corrupcin es un proceder, un modo de hacer para obtener beneficios. Este proceder tiene una caracterstica sustancial, que es la desviacin respecto de una cierta normatividad, o sea, la obtencin del beneficio, se lleva a cabo, al margen de la conducta normal. La desviacin puede hacerse respecto a una norma jurdica o normas ticas. (Silva y Hernndez, 1995).

La corrupcin en la funcin pblica, es la desnaturalizacin o desviacin del regular ejercicio de la funcin pblica, entendida esta como la entera actividad del estado, esta no es solo las funciones del poder ejecutivo como poder administrador, sino el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, nacionales, provinciales y municipales, frente al comportamiento de sus titulares o al de terceros destinatarios o no del acto funcional. No todas las prcticas corruptas son delitos tipificados en un cdigo. La corrupcin no se limita solo a las transacciones de dinero, en determinados casos la corrupcin es el precio que se paga los individuos por participar en decisiones contrarias al inters general y a los que fueran sus propias convicciones.

En trminos generales, la corrupcin poltica es el mal uso pblico (gubernamental) del poder para conseguir una ventaja ilegtima, generalmente secreta y privada. El trmino opuesto a corrupcin poltica es Transparencia. Por esta razn se puede hablar del nivel de corrupcin o transparencia de un Estado.

Todos los tipos de gobierno son susceptibles a la corrupcin poltica. Las formas de corrupcin varan, pero las ms comunes son el uso ilegtimo de informacin privilegiada, el trfico de influencias, el pucherazo, el patrocinio, sobornos, extorsiones, influencias, fraudes, malversacin, la prevaricacin, el caciquismo, el compadrazgo, la cooptacin, el nepotismo y la impunidad. La corrupcin facilita a menudo otro tipo de hechos criminales como el trfico de

36 drogas, el lavado de dinero y la prostitucin ilegal; aunque no se restringe a estos crmenes organizados, y no siempre apoya o protege otros crmenes.

El concepto de corrupcin difiere dependiendo del pas o la jurisdiccin. Lo cierto es que algunas prcticas polticas pueden ser legales en un lugar e ilegales en otros. En algunos pases, la polica y los fiscales deben mantener la discrecin sobre a quien arrestan y acusan, y la lnea entre discrecin y corrupcin puede ser difcil de dibujar. En pases con fuertes intereses de grupos polticos, las prcticas de corrupcin se dan con ms facilidad.

La corrupcin poltica es una realidad mundial; su nivel de tolerancia o de combate evidencia la madurez poltica de cada pas. Por esta misma razn existen entidades nacionales e internacionales, oficiales y privadas, con la misin de supervisar el nivel de corrupcin administrativa internacional. La corrupcin, contrariamente a lo que podra pensarse inicialmente, no es slo responsabilidad del sector oficial, del Estado o del Gobierno de turno, sino que incluye muy especialmente al sector privado. En muchos pases, como en los de Latinoamrica, dicho sector tiene una gran influencia estatal y por lo tanto el nivel de corrupcin presente en esos pases tiene mucho que ver con la manera en la que se comporta el sector privado en conjunto con los sistemas polticos.

Segn el Consejo Nacional Anticorrupcin del Per, la corrupcin se considera como el acto de usar y abusar de una condicin que otorga cierto poder a un funcionario pblico y que busca su beneficio perjudicando tanto al Estado como a los ciudadanos, y consiste en la utilizacin de cargos pblicos como una plataforma para obtener ingresos ilegales. Las actividades que realiza el servidor pblico corrupto en beneficio personal se traducen en una reduccin del bienestar social o en dao del inters pblico.

Dicho en otras palabras, el uso fraudulento de los recursos del estado y la utilizacin del poder en beneficio de quienes ejercieron autoridad o influencia

37 poltica perjudica al pueblo pero, en especial, a los ms pobres. A travs de la corrupcin los sectores ms necesitados pierden o disminuyen su acceso a servicios como: salud, vivienda, educacin, etc. Finalmente, en una escala mayor, la corrupcin erosiona la legitimidad de nuestras instituciones, hacindolas endebles e incentivando el abuso del poder, con lo cual se arremete la dignidad humana y se socava la gobernabilidad democrtica del pas.

Como se puede deducir, la corrupcin es el fenmeno por el cual un funcionario, servidor, trabajador pblico privado, es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa.

La corrupcin es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilcita, ilegal e ilegtima. Esta se encuadra en referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones.

Existen dos categoras muy diferentes de corrupcin administrativa: la primera acontece cuando los actos corruptos se cometen "de acuerdo con las reglas" y la segunda cuando las operaciones se desarrollan "en contra de las reglas".

En el primer caso un funcionario est recibiendo un beneficio de parte de un particular para llevar a cabo algo que debe hacer segn lo dispone la ley.

En el segundo caso se cometen actos de corrupcin para obtener servicios que el funcionario tiene prohibido proporcionar. La corrupcin "de acuerdo con la ley" y "contra la ley" pueden ocurrir a todos los niveles, es decir en organizaciones privadas y en entidades gubernamentales, y oscilar desde la "gran corrupcin" hasta las ms comunes y pequeas formas en la escala de la misma.

38 Existe un fenmeno de ida y de vuelta en la corrupcin, en la demanda de corrupcin y en la oferta de corrupcin.

En la prctica, los ciudadanos pueden ignorar las definiciones legales de la corrupcin y la opinin pblica puede juzgar al fenmeno desde una perspectiva distinta a la jurdica. Dicho de otra manera, si la opinin pblica y las definiciones legales divergen de manera muy acentuada, es muy probable que los funcionarios pblicos se sometan a cdigos prcticos de la sociedad y cometan actos de corrupcin sin sentirse culpables.

Michael Reisman en un intento por explicar este fenmeno dice que en cualquier proceso social el observador puede distinguir un sistema mtico que expresa claramente todas las reglas y prohibiciones y un cdigo prctico que dice a los operadores cundo, cmo, y por quin pueden hacerse ciertas cosas prohibidas por las reglas. Por tanto es la existencia del cdigo prctico lo que determina que exista corrupcin ya que hay un doble discurso social que permite que en determinadas circunstancias puedan quebrarse las reglas sin castigo.

La "Convencin Interamericana contra la corrupcin" que se suscribiera en Caracas (Venezuela) en marzo de 1996 reconoce el fenmeno de la corrupcin y que la misma significa un problema trascendente para el desarrollo de las sociedades. Insta a los Estados a establecer sistemas jurdicos destinados a atacar este flagelo reconociendo la necesidad de crear figuras delictivas transnacionales. Estas iniciativas no implican que la reduccin de la corrupcin sea un fin en s mismo, sino que es un medio para un objetivo mayor: la existencia de un Estado ms efectivo, eficiente, justo y legtimo.

Por otra parte y en el mbito internacional se tipifican delitos como el cohecho y soborno transnacionales y el blanqueo lavado de dinero.

39 Impacto de la corrupcin

En su libro "Controlando la corrupcin" Klitgaard expresa que existe un grado ptimo de corrupcin, lo cual puede ser una afirmacin que nos cause un cierto impacto y agrega que ese grado ptimo nunca es cero.

Del punto de vista moral, obviamente sera deseable que el grado de corrupcin siempre fuera cero pero desde el punto de vista econmico ocurre el fenmeno que llegado un punto ser antieconmico combatir la corrupcin, por ejemplo, si se tiene que aumentar controles y ellos implican un aumento del aparato burocrtico existir un punto en que sea menor el perjuicio causado por la existencia de la corrupcin que el gasto producido para evitarla, a eso Klitgaard denomina "grado ptimo de corrupcin".

De este concepto de que no vale la pena luchar del todo contra la corrupcin, existen algunos autores que van ms all y sostienen que la corrupcin puede jugar un rol positivamente til en los pases en desarrollo

Los pagos corruptos no son por s mismos productivos, pero si tales pagos eliminan o mitigan polticas ineficientes, entonces, a pesar de su esencia improductiva, pueden conducir a una mayor eficiencia y as a una mayor abundancia de bienes y servicios. Slo cuando la corrupcin evade "distorsiones" ya existentes puede ser til a nivel econmico, poltico y de organizacin.

Pero conforme la evidencia de corrupcin en pases en desarrollo aumenta, parece claro que los efectos nocivos pesan ms que los "ocasionales beneficios sociales". "Con la corrupcin sucede lo mismo que con la inflacin, creer que el costo que significa combatirla no vale la pena cuando en realidad puede ser controlada es un error fatal. Por lo tanto, cuando un utilitarista aconseja un poquito de aceite para lubricar el engranaje burocrtico no puede dejar de

40 pensar que 10 o 15 aos despus el aceite va a ahogar al pas que promovi su uso" (Mariano Grondona.- "La corrupcin, 2003)

Como queda claro, la corrupcin provoca que las decisiones sean tomadas de acuerdo a motivos ajenos a los legtimos, sin tomar en cuenta las consecuencias que ellas tienen para la comunidad.

Cules son estos efectos en la comunidad? Cul es el verdadero impacto de la corrupcin en los Estados?

Podemos clasificar los impactos en tres principales reas:

a) Impacto econmico.- La corrupcin aumenta los costos de los bienes y servicios; incrementa la deuda de un pas; conduce al relajamiento de las normas de modo que se adquieren bienes que no cumplen las normas establecidas o la tecnologa es inapropiada o innecesaria Puede llevar a la aprobacin de proyectos basados en el valor del capital involucrado en los mismos ms que en la mano de obra (lo cual es ms lucrativo para el que comete la corrupcin pero menos til para el desarrollo).

b) Impacto poltico.- Desde el punto de vista poltico, la corrupcin reproduce y consolida la desigualdad social, consolida las clientelas polticas, perpeta la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de intermediacin todo ello conduce a la prdida de credibilidad en el Estado y a la erosin de la legitimidad necesaria para que funcione adecuadamente.

c) Impacto

social.-

Acenta

las

diferencias

sociales,

destruye

el

profesionalismo y segrega y desestimula a los honestos.

41 Corrupcin y Democracia: Dos conceptos antagnicos

La relacin entre la forma de gobierno y la corrupcin fue muy bien expresada por Robert Klitgaard con la siguiente frmula:

C=M+D-T (Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Transparencia)

Dicha frmula sirve para advertir los problemas de gestin de una organizacin, puede ser utilizada para detectar la vinculacin entre la corrupcin y la organizacin poltica de una Estado.

El sistema que mejor contrarresta esta frmula es el sistema democrtico. Dentro de la democracia el equilibrio de poderes y los controles que ejercen unos sobre otros quiebran el monopolio del poder al encontrarse diversificado. La discrecionalidad se reduce pues las conductas de los soportes del poder poltico y de aquellos que ejercen poder publico se encuentra regulada por una serie de normas jerrquicamente estructuradas y que emanan de los distintos poderes del Estado. La Transparencia se garantiza mediante una adecuada publicidad de los actos del Gobierno y la libertad de expresin. En la anttesis del sistema democrtico se encuentra el sistema de poder hegemnico o autocrtico donde los valores indicados se plantean a la inversa, existe monopolio del poder, aumento de la discrecionalidad de quien lo ejerce y un frreo control de la informacin lo que trae aparejada menos transparencia.

El sistema alternativo al democrtico es el del poder hegemnico, en este sistema las reglas democrticas no rigen, existe el monopolio del poder, la discrecionalidad de los funcionarios y la censura y el control de la informacin pblica.

42 Vemos as que podemos expresar las reglas del poder hegemnico con la siguiente frmula:

PH = M + D - T

Por tanto al ser Poder Hegemnico igual a Monopolio del Poder ms Discrecionalidad y menos Transparencia vemos que: Poder hegemnico = Corrupcin. Los sistemas hegemnicos, sean cuales fuere su ideologa, son sistemas de corrupcin latente.

Definicin de fraude

Para conceptualizara adecuadamente el fraude, se debe tomar como punto de partida la irregularidad, definida como aquel acto o conductas que va fuera de la regla, contrario a ella (Diccionario de la lengua espaola), a diferencia del fraude que tiene relacionado el engao, inexactitud consciente, abuso de confianza que produce o prepara un dao generalmente material. Lo anterior, presupone aquella premisa que todo fraude es una irregularidad, ms no toda irregularidad es un fraude.

Luego, el fraude puede involucrar una deformacin u omisin intencional que generalmente causa un dao material.

El fraude es un trmino jurdico y con frecuencia implica la necesidad de un enfoque jurdico, por lo tanto la definicin del Diccionario Blacks Law Dictionary es la ms apropiada para interpretar esta actividad. La definicin es la siguiente: El fraude es un trmino genrico que abarca todos los medios diversos que el ingenio humano pueda crear y a los que recurre una persona para aprovecharse de otra con sugerencias falsas u ocultacin de la verdad; incluye todo tipo de sorpresa, truco, treta y cualquier otra actitud mal intencionada con la cual engaa a otro. Los elementos para una accin legal por fraude incluyen

43 la representacin falsa de un hecho presente o pasado por parte del demandado, la medida entablada en consecuencia por el demandante y el dao que genera dicha informacin falsa al demandante.

Otra definicin muy reconocida en el ambiente profesional de la auditora, es la establecida por el Instituto de Auditores Internos, que dice lo siguiente: Fraude es todo acto ilegal caracterizado por engao, ocultacin o abuso de confianza. Son actos que no dependen de amenazas, de violencia ni de fuerza fsica. Los fraudes son cometidos por personas y organizaciones para obtener dinero, bienes o servicios, para evitar el pago o la prdida de servicios, para obtener una ventaja personal o comercial.

Comprender en fraude, requiere tener en cuenta dos aspectos esenciales: Primero, El fraude es tpicamente un delito de engao, y como tal, deliberado, intencionado, y en eso radica la diferencia fundamental con el error, la intencin reflexionada del sujeto de inducir el engao, para lograr un beneficio indebido para s o para un tercero y, Segundo: Es comn encontrar en toda la bibliografa inherente a la contabilidad y la auditora financiera, as como en la producida por organismos regulares o investigadores de fraudes en las empresas o contra las empresas (IIA, SEC, etc.), un grupo de tipos delictivos englobados bajo la denominacin genrica de fraudes, cuando en trminos del derecho sustantivo penal, esa acciones delictivas se corresponden a diversos tipos penales, que pasan entre otros por: el hurto simple o continuado, la ;apropiacin Indebida simple o calificada, la falsificacin documental, los delitos tributarios, la estafa simple o agravada, peculado, concusin, etc.

Fraude y Error

Para poder definir qu es un Fraude en primer lugar debemos diferenciarlo del Error. El Consejo de Normas de Auditora del Instituto Americano de Contadores Pblicos (AICPA) en su declaracin sobre normas de auditora,

44 conocida por sus siglas en ingls como SAS 53 define el Error de la siguiente forma:

El trmino errores se refiere a declaraciones incorrectas no intencionales u omisiones de cifras o revelaciones en los estados contables. As los errores podrn implicar: -

Errores en recabar o procesar los datos contables empleados para elaborar los estados financieros Estimaciones contables incorrectas derivadas de una omisin o mala interpretacin de los hechos Errores en la aplicacin de principios de contabilidad relacionados con cantidades, clasificacin, forma de presentacin o revelacin

En tanto el trmino Fraude se refiere a Declaraciones incorrectas u omisiones intencionales de cifras o revelaciones en los estados financieros efectuada intencionalmente, que producen o pueden producir una prdida para la vctima que tiene derecho jurdico a confiar en el autor de la conducta.

Los Fraudes incluyen la presentacin de informacin financiera fraudulenta para presentar estados financieros engaosos. Las mismas podrn incluir los siguientes actos: -

Manipulacin, falsificacin o alteracin de los registros contables o documentos soporte usados para preparar los estados financieros Representacin fraudulenta u omisin intencional de hechos, operaciones u otra informacin importante Aplicacin indebida intencional de principios de contabilidad relacionados con cifras, clasificacin, forma de presentacin o revelacin

45 El factor que distingue el error del fraude es si la causa subyacente de una declaracin incorrecta en los estados financieros es intencional o no intencional. Sin embargo en ocasiones resulta difcil determinar la intencin sobre todo en asuntos relacionados con estimaciones contables o la aplicacin de principios de contabilidad.

Debido a las caractersticas de los fraudes, sobre todo las que implican falsificacin y confabulacin, una auditora debidamente diseada y ejecutada tal vez no detecte un fraude importante.

Los procedimientos de auditora que son efectivos para detectar una declaracin incorrecta no intencional, tal vez no funcionen cuando la declaracin incorrecta es intencional y se oculte a travs de la confabulacin entre varios funcionarios de la entidad auditada o entre funcionarios y terceros.

Corromper es desnaturalizar, desviar una cosa del fin hacia el que naturalmente tiende, ya hemos visto varias definiciones del trmino y el impacto que la corrupcin tiene a nivel global en los Estados. El fraude es la contracara de la corrupcin, es la materializacin de la conducta indebida.

Queda claro por la definicin de fraude que su diferencia con el error, est marcada por la intencionalidad de la conducta.

A efectos de poder identificar este tipo de irregularidad se debe tener presente los elementos que la componen; y que son los siguientes:

Enfoque A

a) Elementos personales

46 El corruptor.- Es quien obtiene una ganancia, puede existir o no, no es indispensable para configurar la irregularidad intencional, pero puede desencadenarla.

El corrompido.- Es quien obtiene un beneficio con su accin, dicho beneficio puede ser econmico o de otra especie. En casos lmite, la irregularidad puede no derivar un beneficio a quien la efecta, que en este caso ser un funcionario pblico, sino que la accin puede deberse a gratitud o lazos ideolgicos o familiares, que de cualquier forma desvan el actuar de la conducta debida. El perjudicado o vctima.Generalmente es la Entidad el Estado. (No siempre van a existir los 3 pero siempre existirn por lo menos 2, el corrompido y la vcitima)

b) Elementos de la conducta

Omisin material o falsa representacin.- Tiene como finalidad el engao.

Intencionalidad.- Debe ser intencional que es como vimos lo que lo diferencia del error.

Abuso de confianza.- Existe un abuso de confianza en tanto existe un derecho jurdico de la vctima en confiar en el desempeo de sus funcionarios.

c) Elemento de consecuencia Existe un perjuicio real o riesgo de que un perjuicio se produzca para la vctima.

47 Enfoque B

De las definiciones anteriores, se pueden establecer cinco (5) elementos claves que de presentarse permitiran entender que estamos frente a un hecho de esta naturaleza.

1) Existen por lo menos dos partes, uno consignado como el autor material del hecho y que constituye en su defecto una persona perjudicada y que se conoce como la vctima. 2) Una omisin o alteracin material, que fue cometida intencionalmente por el autor. 3) La intencionalidad del hecho. 4) La existencia del perjuicio real o riesgo de perjuicio a la vctima como resultado de la confianza depositada. 5) El derecho jurdico para confiar en la representacin y con el cual debe contar la vctima.

Factores que sugieren Fraude

Se hace necesario que el auditor conozca y tome conciencia de los factores que pueden denotar la posibilidad que se ha cometido un fraude, con el fin de sensibilizarse a la ocurrencia de los hechos.

a) Internos: El auditor conoce estos hechos a partir de la revisin de documentos o transacciones objeto del ejercicio del control fiscal. Algunos de los factores que apuntan hacia dicha posibilidad por ejemplo, son: Faltantes de efectivo. Pagos duplicados. Empleados fantasmas. Fallas en los sistemas de control interno.

48 Alta rotacin del personal.

b) Externos: Estos conllevan hechos relacionados con las caractersticas o

circunstancias que involucran directamente al funcionario y que le podran motivar a cometer actos fraudulentos. A saber: Estilo de vida del funcionario superior a sus ingresos. Falta de integridad. Condiciones de endeudamiento. Compromisos polticos ineludibles.

Tales circunstancias sealan para el auditor la necesidad de establecer el ambiente personal de los funcionarios y el clima laboral, aspectos que van ms all de la revisin formal de documentos.

Tipos de Fraude

Transparency International ha encontrado que los tipos de irregularidades ms comunes son:

a) Abuso de funciones.- Los funcionarios venden sus poderes discrecionales al mejor postor.

b) Comisiones y obsequios ilegales.- Los funcionarios cobran un porcentaje sobre los contratos del Gobierno o reciben atenciones especiales por parte de las personas interesadas en contratar con el Estado.

c) Evasin o fraude.- Los particulares pagan para que funcionarios alteren las declaraciones de impuestos.

49 d) Cohecho.- Los funcionarios exigen una cantidad de dinero para acelerar trmites o prevenir demoras.

e) Nepotismo.- Los funcionarios reparten cargos entre parientes y amigos cercanos o contratan con sus allegados a travs de empresas ficticias.

2.3.2. El Control Gubernamental

2.3.2.1. El Control.- Segn Stephen P. Robbins y Mary Coulter, 2005; Una estructura organizacional se crea para facilitar en forma eficiente el logro de los objetivos, sin embargo, no existe la seguridad de que las actividades se realicen segn lo planeado, ni que los objetivos que se desean de hecho se estn logrando. Por lo tanto, el control es importante porque es el vnculo final en las funciones de los dirigentes, titulares de entidad y/o de la gerencia. Es la nica forma que se tiene para saber si los objetivos organizacionales se estn cumpliendo, y si no, las razones por las que no se estn logrando. El valor de la funcin de control radica en su relacin con la planeacin, el empowerment y la proteccin de los recursos.

Los objetivos de una organizacin o entidad se describen como el fundamento de la planeacin. Los objetivos dan una direccin especfica. No obstante, slo establecer objetivos o hacer que los involucrados (funcionarios y/o servidores pblicos) acepten los objetivos que fijados no es una garanta de que se hayan llevado a cabo las acciones necesarias para lograrlos. Como dice la frase conocida: "Los mejores planes establecidos a menudo fracasan". Es necesario efectuar un seguimiento para tener la seguridad que, de hecho, se est llevando a cabo lo que se supone que los dems deben hacer y que sus objetivos se estn logrando. As, las actividades de control proporcionan el vnculo decisivo para la planeacin. Si se ejercita control, no se tendra forma de saber si los objetivos y planes van de acuerdo con lo previsto ni qu acciones deben tomar en el futuro.

50

Otra razn por la que es importante el control, es el empowerment (otorgamiento de poder a los funcionarios y/o servidores pblicos). Muchos gerentes se niegan a conferir poder porque temen que stos cometern algn error por el cual el gerente deba responsabilizarse. Por lo tanto, se sienten tentados a hacer las cosas por s mismos y evitan el empowerment. Sin embargo, esta renuencia se reduce si se desarrolla un sistema de control eficaz que proporcione informacin y retroalimentacin sobre el desempeo de los empleados.

El Proceso de control tiene tres etapas que incluyen la medicin del rendimiento real, la comparacin de ste con una norma y la toma de medidas administrativas para corregir desviaciones o normas inadecuadas. El proceso de control asume que ya existen normas de desempeo. Estas normas son las metas especficas establecidas durante el proceso de planeacin y frente a las cuales se mide el progreso del desempeo.

Medicin: Para determinar cul es el desempeo real, se debe obtener informacin sobre ste. Por lo tanto, la medicin es la primera etapa del control. Cuatro fuentes de informacin se usan con frecuencia para medir el desempeo real: la observacin personal, los informes estadsticos, los informes orales y los informes escritos. El uso de una combinacin de enfoques aumenta tanto el nmero de fuentes de informacin como la probabilidad de obtener informacin confiable. Lo que medimos es probablemente ms importante para el proceso de control que cmo medimos, porque la seleccin de los criterios errneos puede ocasionar consecuencias disfuncionales graves.

Comparacin: Son los Parmetros aceptables de variacin entre el desempeo real y el estndar. Aunque es posible esperar cierta variacin en el desempeo en todas las actividades, es fundamental determinar el margen de variacin aceptable, Las desviaciones que exceden este margen se vuelven importantes

51 y requieren atencin. En la etapa de comparacin, el inters radica en la manera particular, en el tamao y en la direccin de la variacin.

Toma de medidas administrativas: Se pueden elegir entre tres cursos de accin posibles: no hacer nada; corregir el desempeo real o revisar los estndares.
(Stephen P. Robbins y Mary Coulter.- 2005).

2.3.2.2. El Control Gubernamental.- El Control Gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. (Ley 27785, Artculo 6).

Evolucin del Control Gubernamental en el Per

El control gubernamental se establece a travs de la organizacin de la administracin pblica peruana, determinndose tres grandes etapas.

Primera Etapa: En el Incanato.- En el siglo XV, el Imperio de los Incas o Tahuantinsuyo, era el ms importante en Amrica del Sur, por su organizacin, extensin territorial y adelanto cultural.

En el imperio incaico la organizacin se estructur en base a lo poltico, econmico y religioso; lo cual permita al inca como autoridad suprema y a su consejo imperial o "Camachic", conformado por los "Apocunas" de los cuatro

52 suyos (Antisuyo, Collasuyo, Contisuyo y Chinchaysuyo), mantener todo el control del imperio del Tahuantinsuyo desde su sede central la ciudad del Cuzco que, en lengua particular de los Incas, significa ombligo de la tierra.

En las grandes provincias participaban en el gobierno del imperio los gobernadores "Capac Apo" que eran representantes del Inca.

En orden jerrquico inmediato estaban los "Tucuyricuy" (el que todo lo ve) cuya labor era de supervisar el cumplimiento de las rdenes del Inca y su consejo imperial. El "Tucuyricuy", controlaba la labor de los funcionarios, quienes rendan cuenta de sus gestiones e informaban en forma detallada de lo expresado en los quipus, que eran un sistema de numeracin y memoria por medio de cordoncillos y nudos, el que se complementaba con la "Yupana", que era una tabla de contar en hoyos en los que se colocaban las fichas (granos, piedras de colores) que permitan calcular y registrar los resultados en el quipu.

Efectuado el control por el "Tucuyricuy", se sacaba una copia del quipu para preparar el informe general anual a presentarse a las autoridades supremas del imperio en el Cusco. Sobre esto el Inca Garcilaso dice: "Mandaba de ley que el gobernador de la provincia tuviese un traslado de la cuenta, en su poder, para, que ni de parte de los indios tributarios ni de parte de los ministros cobradores hubiese alguna falsedad".

Se eligieron contadores que se llamaron "Quipucamayoc", personas fieles y legales, que eran los encargados de llevar los quipus, en los que se expresaba y retena la tradicin de sus hechos y las cuentas, ya que esta fue la manera de escribir de los incas. A los "Quipukamayoc" acudan los Curacas y los hombres nobles para conocer los acontecimientos importantes registrados por el color del hilo y por el nmero de nudos, lo que se complementaba conservando en la memoria los relatos contados tradicionalmente.

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El inca Garcilaso de la Vega, al respecto, comenta lo siguiente: "Yo trate los quipus y udos con los indios de mi padre, y con otros curacas, cuando por San Juan y Navidad venan a la ciudad a pagar sus tributos. Los curacas ajenos rogaban a mi madre que me mandase les cotejas de sus cuentas, porque, como gente sospechosa, no se fiaban de los espaoles que les tratasen verdad en aquel particular hasta que yo les certificara de ella, leyndoles los traslados que de sus tributos me traan cotejndolos con sus udos, y de esta manera supe de ellos tanto como los indios".

Es significativo sealar que toda su organizacin poltica y social se basaba en las normas de conducta siguientes: "Ama Kella" (No seas perezoso). "Ama Sua" (No seas ladrn). "Ama Llulla" (No seas mentiroso).

Segunda Etapa: En el Virreynato.- En el Virreynato las autoridades eran el Virrey, la Real Audiencia, el Cabildo, el Corregidor y el Intendente.

El Virrey, era la mxima autoridad, quien representaba personalmente al Rey de Espaa. Su mandato duraba cuatro o ms aos, a cuyo trmino estaba sujeto a un "juicio de residencia" ante el Consejo de Indias por los actos de su gobierno, cuyas funciones eran polticas, judiciales, militares, econmicas y religiosas.

La Real Audiencia, era la entidad que administraba justicia, presidida por el Virrey y por los oidores y jueces.

El Cabildo, era la institucin que se encargaba del gobierno de las ciudades, cuyos representantes eran los Alcaldes y Regidores, elegidos por los pobladores o designados por la autoridad.

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El Corregidor, era la autoridad del gobierno de una provincia denominada corregimiento. Debido a la revolucin de Tpac Amaru II que se produjo en 1780, se crearon las intendencias en 1784.

Los Intendentes, eran las autoridades directas en su jurisdiccin, con facultades administrativas, polticas, judiciales y de control de los impuestos.

Al finalizar el siglo XVIL el Virreynato tena siete (7) intendencias (Lima, Tarma, Cusco, Huancayo, Trujillo, Arequipa y Puno).

La organizacin mantena otras dependencias con funciones especficas como las siguientes: -

El Tribunal Mayor de Cuentas. El Tribunal del Consulado. El Resguardo. Los Recaudadores de Impuestos. La Casa de la Moneda.

A las disposiciones legales se denominaba "Reales Ordenes" y "Ordenanzas", las que en algunos casos se acataban pero no eran cumplidas.

Tercera Etapa: En la Repblica.- Por la forma como el Estado ha orientado sus actividades para lograr el bienestar de la poblacin en la Repblica, se identican las pocas y calidades siguientes:

a) Estado Gendarme (1821-1895).- En esta etapa conocida como el "dejar hacer dejar pasar", el gobierno tuvo como principal actividad cuidar el orden pblico, debindose resaltar las reformas de San Martn, Bolvar y Castilla.

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Despus de la independencia del Per don Jos de San Martn, expido el Estatuto provisional (8 de octubre 1821) que crea los Ministerios de Guerra y Marina, Gobierno y Hacienda y Relaciones Exteriores. La Constitucin de 1823 establece la divisin de los tres Poderes Pblicos, conservando los tres ministerios y creando las prefecturas, que reemplazaron a las intendencias.

El libertador Bolvar cre en 1824, entre otros, la Contadura General de Cuentas, dict el decreto del 12 de Enero de 1824 contra la corrupcin administrativa, que por entonces era escandalosa al dilapidarse los fondos pblicos por parte de algunos funcionarlos, y as establece que "todo funcionario pblico a quien se convenciere en juicio sumario de haber malversado o tomado para s de los fondos pblicos de diez pesos para arriba queda sujeto a la pena capital", sancin que alcanzaba tambin a los jueces que no cumplan con la ley.

El mariscal Castilla, en su gobierno, sobresale por el ordenamiento de la economa nacional, al elaborar el primer presupuesto del Per con las cuentas de ingresos y egresos de los aos 1845 y 1846, as como el establecimiento de las consignaciones en las ventas del guano al exterior del pas. Cabe resaltar en este perodo la Ley general de responsabilidad de funcionarios (26 de septiembre de 1868).

b) Estado Fomento (1895-1930).- En esta etapa, el gobierno orienta el desarrollo de las actividades polticas, econmicas. sociales y

administrativas. El gobierno, con la creacin del ministerio de "Fomento y Obras Pblicas"(22 de enero de 1896), fomenta la ejecucin de obras pblicas en diversas lugares del pas, en forma directa y con la participacin de la actividad privada. En esta etapa se dict la Ley de Contabilidad de los

56 Ministerios ( 30 de octubre de 1895). Asimismo, se cre la Caja de Depsitos y Consignaciones ( 11 de febrero de 1905).

c) Estado Servicio (1930-1962).- Esta etapa se orienta al bienestar de la poblacin, tratando de proporcionar los servicios pblicos esenciales que son reclamados. As se crean los Ministerios de Educacin Pblica, Salud Pblica y Trabajo y Previsin Social. Tambin se crean el Banco de Fomento Agrario y el Banco Industrial.

d) Estado Empresa (1962-1995).- En esta etapa el gobierno orienta sus actividades tratando de reordenar los campos de la actividad pblica fijando metas a cada entidad, para lo cual reestructuran la administracin pblica creando nuevos ministerios que se constituyen en sectores de la actividad pblica; dependiendo de ellos los organismos descentralizados constituidos por las instituciones pblicas encargadas de prestar servicios sin fines de lucro y las empresas del Estado encargadas de producir bienes y servicios de acuerdo el Art. 144 de la Constitucin del ao 1979. La ley especfica las normas de organizacin, funcionamiento, control y su correspondiente evaluacin. Por el Art. 60 de la Constitucin del ao 1993, el Estado reconoce el pluralismo econmico, por lo que puede realizar

subsidiariamente actividad empresarial, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional.

e) Estado Promotor (1995 a la fecha).- En la dcada de 1990 al 2000 da el proceso de privatizacin de la mayora de las empresas pblicas, con ,o que el estado entra en un proceso de reduccin significativa de su participacin en la actividad empresarial y, ms bien se dedica a promocionar la actividad empresarial privada y la libre competencia. Principios del control gubernamental en el Per

Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental:

57

a) La universalidad, entendida como la potestad de los rganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, as como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarqua. b) El carcter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y tcnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios econmicos y/o sociales obtenidos, en relacin con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculacin con polticas gubernamentales, variables exgenas no previsibles o controlables e ndices histricos de eficiencia. c) La autonoma funcional, expresada en la potestad de los rganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia tcnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor pblico, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control. d) El carcter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad. e) El carcter tcnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en funcin de la naturaleza de la entidad en la que se incide. f) La legalidad, que supone la plena sujecin del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuacin. g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, as como de las reglas y requisitos establecidos.

58 h) La eficiencia, eficacia y economa, a travs de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y ptima utilizacin de recursos. i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido. j) La objetividad, en razn de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluacin de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas. k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuacin en las transacciones y operaciones de mayor significacin econmica o relevancia en la entidad examinada. l) El carcter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus rganos y actividades crticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa. ll) La presuncin de licitud, segn la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes. m) El acceso a la informacin, referido a la potestad de los rganos de control de requerir, conocer y examinar toda la informacin y documentacin sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su funcin. n) La reserva, por cuyo mrito se encuentra prohibido que durante la ejecucin del control se revele informacin que pueda causar dao a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este ltimo. o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una accin de control. p) La publicidad, consistente en la difusin oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los rganos de control, mediante los mecanismos que la Contralora General considere pertinentes.

59 q) La participacin ciudadana, que permita la contribucin de la ciudadana en el ejercicio del control gubernamental. r) La flexibilidad, segn la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisin no incida en la validez de la operacin objeto de la verificacin, ni determinen aspectos relevantes en la decisin final.

Los citados principios son de observancia obligatoria por los rganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contralora General, a quien compete su interpretacin.
(Ley 27785, Artculo 9).

Segn el Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Estado la Contralora General de la Repblica es el rgano superior del Sistema Nacional de Control.

2.3.2.3. El Sistema Nacional de Control.- El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuacin comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule. (Ley 27785, Artculo 12).

Conformacin del Sistema Nacional de Control

El Sistema Nacional de Control est conformado por los siguientes rganos de control: a) La Contralora General, como ente tcnico rector.

60 b) Todas las unidades orgnicas responsables de la funcin de control gubernamental de las entidades estatales, sean stas de carcter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional. c) Las sociedades de auditora externa independientes, cuando son designadas por la Contralora General y contratadas, durante un perodo determinado, para realizar servicios de auditora en las entidades: econmica, financiera, de sistemas informticos, de medio ambiente y otros. (Ley 27785, Artculo 13).

La Contralora General de la Repblica (CGR)

La Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y financiera, que tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestin de las entidades, la promocin de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos, as como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadana para su adecuada participacin en el control social. No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la Constitucin Poltica, en esta Ley, las disposiciones reglamentarias y las normas tcnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones. (Ley 27785, Artculo 16).

Los rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs)

Las entidades estatales, as como las empresas en las que el Estado tenga una participacin accionaria total o mayoritaria, tendrn necesariamente un rgano de Auditora Interna (actualmente denominado como, rgano de Control

61 Institucional) ubicado en el mayor nivel jerrquico de la estructura de la entidad, el cual constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad. El Titular de la entidad tiene la obligacin de cautelar la adecuada implementacin del rgano de Auditora Interna y la asignacin de recursos suficientes para la normal ejecucin de sus actividades de control. El citado rgano mantiene una relacin funcional con la Contralora General, efectuando su labor, de conformidad con los lineamientos y polticas que para tal efecto establezca el Organismo Superior de Control. (Ley 27785, Artculo 17).

Las Sociedades de Auditora (SOAs)

Las sociedades de auditora, son las personas jurdicas calificadas e independientes en la realizacin de labores de control posterior externo, que son designadas por la Contralora General, previo Concurso Pblico de Mritos, y contratadas por las entidades para examinar las actividades y operaciones de las mismas, opinar sobre la razonabilidad de sus estados financieros, as como evaluar la gestin, captacin y uso de los recursos asignados. El proceso de designacin y contratacin de las sociedades de auditora, el seguimiento y evaluacin de informes, las responsabilidades, as como su registro, es regulado por la Contralora General. (Ley 27785, Artculo 20).

Control Social

Consiste en la participacin activa de la ciudadana en el proceso de gestin y control pblico, como fuente de informacin calificada y permanente sobre reas crticas de la administracin pblica y deteccin de actos de corrupcin. (Ley 27785, Novena Disposicin Final).

62

2.3.2.4. El Control de los Programas Sociales.- Bajo el mbito del control del Sistema Nacional de Control tambin se encuentran los Programas Sociales que se desarrollan en el pas y, particularmente aquellos que tienen un fuerte impacto en la sociedad. Estos Programas sociales son muy variados, entre los que tienen mayor impacto social se pueden mencionar al Programa del Vaso de Leche (probablemente el ms conocido), el Programa de Denuncias Ciudadanas (Servicio de Atencin de Denuncias - SAD) y el Sistema de Veeduras Ciudadanas. Estos 2 ltimos han sido objeto de anlisis e investigacin a travs del presente trabajo; por lo cual su finalidad y su operatividad son expuestas en los prrafos siguientes.

El Control de los Programas Sociales debe evaluar la ejecucin, resultado e impacto

de los programas sociales, con el fin de contribuir a que el gasto se convierta en

inversin social con mayor impacto en los beneficiarios; para ello la Resolucin de Contralora N 027-2008-CG de fecha 25 de enero de 2008 ha establecido Lineamientos tanto para el diseo como para la ejecucin, el seguimiento de resultados, la evaluacin del impacto y el seguimiento de recomendaciones; los mismos que son los siguientes:

a) Lineamientos para el diseo;

El control gubernamental deber evaluar la existencia y coherencia de elementos de planificacin en el diseo de los programas sociales. Se contempla como dichos elementos: la definicin, justificacin, visin, misin, objetivos, metas y marco lgico.

El control gubernamental evaluar si los programas sociales en su formulacin contemplan la utilizacin de indicadores de gestin, resultados e impacto.

63 El diseo de los programas sociales debe considerar un estudio de lnea de base que contenga los indicadores mnimos que sirvan para evaluar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

El control gubernamental evaluar si el programa social contempla la existencia y alcance de un sistema de monitoreo y evaluacin alineados a los objetivos del programa.

El

control

gubernamental

deber

tomar

conocimiento

de

las

caractersticas del diseo del programa social materia de control, identificando si tiene componentes protectores, habilitadores o ambos, con el fin de determinar si la poblacin objetivo se ha definido de acuerdo a dichos componentes.

Evaluar los criterios de focalizacin de acuerdo a la poblacin objetivo de cada programa social.

Evaluar si el programa ha establecido un tiempo de permanencia del beneficiario as como la duracin del programa.

b) Lineamientos para la ejecucin de programas sociales: Es parte del control gubernamental evaluar la ejecucin de la asignacin presupuestal en funcin de los resultados logrados.

Para el caso de los programas sociales que operan bajo el marco del presupuesto por resultados, se aplicar lo dispuesto por la Directiva para la Programacin y Formulacin del Presupuesto en el Marco del Presupuesto por Resultados.

El control gubernamental evaluar si el programa social utiliza un sistema de monitoreo alineado a los objetivos del programa. Esto

64 involucra, el uso intensivo de indicadores cuya medicin debe ser materia de registro para el seguimiento y evaluacin del logro de los objetivos y propsitos a los que contribuye el programa.

Para el caso de los programas sociales que no cuenten con un sistema de monitoreo pero que si tienen indicadores alineados a los objetivos, se verificar y evaluar su utilizacin durante su ejecucin.

Verificar el cumplimiento de la transparencia en los actos del Estado en el mbito de la ejecucin de los programas sociales, de conformidad con el Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la informacin pblica.

Evaluar que los programas sociales utilicen principios de gestin tales como: Eficiencia, eficacia, equidad, sostenibilidad, economa,

transparencia, calidad; los cuales deben ser medidos a travs de indicadores.

Evaluar que la poblacin beneficiaria corresponde a la poblacin objetivo determinada segn los criterios de focalizacin establecidos en el diseo del programa.

Evaluar el cumplimiento de los criterios de entrada, salida y graduacin de los programas sociales.

Verificar que los programas sociales hayan implementado mecanismos para exigir la contraprestacin individual, familiar o comunitaria, en trabajo, bienes, recursos o mnimamente en cambio de actitudes de higiene, salud o compromiso con la educacin.

c) Lineamientos para el seguimiento de resultados de los programas sociales

65 Verificar si los programas sociales cuentan con documentos que sustenten la evaluacin peridica del cumplimiento de las metas planicadas y el logro de resultados.

Determinar si los beneficios de los programas sociales son recibidos por la poblacin objetivo de acuerdo con la meta establecida.

d) Lineamiento para la evaluacin de impacto

Verificar si los programas sociales estn midiendo los cambios esperados en la poblacin objetivo en base a los indicadores establecidos en la Lnea de Base o en su defecto, en comparacin con los grupos de control.

e) Lineamientos para el seguimiento a las recomendaciones Hacer el seguimiento de la implementacin de las medidas correctivas que se debieron adoptar con relacin a las recomendaciones formuladas en los informes anteriores.

f)

Lineamiento complementario En caso de que durante la aplicacin de los lineamientos para el control del diseo, ejecucin, resultados e impactos de los programas sociales, se verifique la inexistencia o inadecuada formulacin de los elementos que en ellos se seale, el Sistema Nacional de Control podr recomendar la subsanacin de la omisin, y de ser viable presentar una propuesta para su formulacin.

2.3.2.5. El Programa de Denuncias Ciudadanas (Servicio de Atencin de Denuncias - SAD).- Se han establecido mecanismos tcnico administrativos para la recepcin de las denuncias formuladas por las entidades del sector privado y la ciudadana en general sobre la actuacin irregular de

66 funcionarios pblicos en la gestin de los recursos del Estado; as como de los correspondientes a su posterior procesamiento, evaluacin y verificacin a nivel nacional, que conlleve, incluso, la pertinencia de una intervencin sumaria con participacin de la Polica adscrita a la Contralora General mediante la aplicacin del procedimiento de control de ejecucin de las llamadas acciones rpidas, ante un hecho irregular que contenga indicios razonables de comisin de delito o implique una grave afectacin a los intereses del Estado

Sin embargo, al haberse advertido la necesidad de uniformizar criterios y estandarizar las respectivas normas y procedimientos en materia de Denuncias Ciudadanas y con el asesoramiento de la Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ, se ha elaborado una Gua de Procedimiento y los Cuadernos de Trabajo del Servicio de Atencin de Denuncias.

Marco General del Servicio de Atencin de Denuncias - SAD

El Servicio de Atencin de Denuncias (SAD) es una unidad de la Contralora General de la Repblica creada para recibir y atender denuncias de la ciudadana contra autoridades, funcionarios o entidades de la administracin pblica.

La Contralora General de la Repblica, dentro de su amplia gama de funciones, tiene la de recibir y atender denuncias de la ciudadana relacionadas con las funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite correspondiente sea en el mbito interno o derivndolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva.

El Servicio de Atencin de Denuncias (SAD) se ha creado con el fin de canalizar la participacin ciudadana como una fuente de informacin til y confiable para el planeamiento, programacin y ejecucin del control

67 gubernamental. Su existencia es de suma importancia porque favorece la participacin ciudadana en el control gubernamental y en la lucha contra la corrupcin.

Desde este marco normativo, el Servicio de Atencin de Denuncias (SAD), es el canal de comunicacin de la Contralora General de la Repblica con la ciudadana.

Misin del auditor del SAD

El auditor debe tener en cuenta que el Servicio de Atencin de Denuncias es un canal de comunicacin entre la Contralora General de la Repblica y la ciudadana.

Por tanto, al ser funcin de la CGR, llevar a cabo el control y fiscalizacin de los recursos y bienes del Estado, la labor de los funcionarios del SAD en las fases de atencin, evaluacin y verificacin de denuncias, consiste principalmente en Filtrar aquellas denuncias que constituyan fuente de informacin til referida a actos de corrupcin y malos manejos de los recursos del estado y, Evaluar las denuncias para identificar aquellas que cuentan con sustento o los elementos requeridos que evidencien indicios razonables de verosimilidad de los hechos denunciados.

La labor del auditor, no est dirigida principalmente a la realizacin de un estudio detallado y preciso de imputacin de responsabilidades o determinacin de las mismas, sino slo a identificar indicios y crear un juicio de verosimilitud o probabilidad razonable, a fin de que el Sistema Nacional de Control, a travs de sus rganos correspondientes y mediante las herramientas y atribuciones que posee, inicie las investigaciones respectivas.

68 Principales normas que sustentan la importancia de la participacin ciudadana y su derecho a formular denuncias

Formular denuncias frente a presuntas irregularidades en el manejo de los recursos y bienes del Estado (cometidas por las autoridades, funcionarios o servidores de las entidades sujetas a control) es un derecho de todo ciudadano y est regulado por las siguientes normas:

a) Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de los Estados Americanos.- Establece la necesidad de fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin, mediante la creacin, mantenimiento y fortalecimiento de mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.

b) La Convencin Interamericana contra la Corrupcin fue suscrita, aprobada y posteriormente ratificada por el Per mediante Decreto Supremo N 012-97RE el 21 de marzo de 1997, la cual forma parte de la legislacin nacional en virtud de lo sealado en el artculo 55 de la Constitucin Poltica del Per.

c) Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444.- Consagra la participacin ciudadana, como uno de los principios del procedimiento administrativo, que se materializa por medio de denuncias, pedido de informacin pblica, presentacin de sugerencias, entre otros. Asimismo, reconoce como atribucin de los administrados, el derecho de Formular denuncias, sealando que todo administrado est facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectacin inmediata de algn derecho o inters legtimo ni que por esta actuacin sea considerado sujeto del procedimiento.

69 d) La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica - Ley N 27785.- Reconoce la participacin ciudadana, como uno de los principios que rigen el ejercicio del control gubernamental por parte de los rganos de control competentes, considerndola fuente de informacin calificada y permanente sobre reas crticas de la administracin pblica y deteccin de actos de corrupcin. Asimismo, seala que es atribucin de la Contralora General recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relacionadas con las funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite

correspondiente sea en el mbito interno o derivndolas ante la autoridad competente.

e) Directiva Servicio de Atencin de Denuncias aprobada mediante Resolucin de Contralora N 443-2003-CG.- Tiene como finalidad: Promover, fomentar y facilitar la participacin ciudadana en el ejercicio del control social sobre la gestin pblica y el correcto uso de todo recurso o bien del Estado, considerndola fuente de informacin til y confiable para el planeamiento, programacin y ejecucin del control gubernamental. Asimismo seala que a todos los ciudadanos, individual o colectivamente organizados, incluidos los funcionarios y servidores de las entidades comprendidas en el sistema, tienen el derecho de: Acudir directamente a la Contralora o al rgano de Control Institucional que corresponda, con el objeto de formular denuncias relacionadas con las funciones de la administracin pblica y que stas sean atendidas conforme a su mrito, sujetndose su presentacin a los requisitos y tramitacin establecidos en dicha directiva.

Deberes del ciudadano en la formulacin de denuncias

El derecho ciudadano de formular denuncias, tiene como contrapartida el respeto de determinados deberes en relacin a su formulacin.

70

En tal sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Directiva de Atencin de Denuncias del Servicio de Atencin de denuncias (SAD), establecen deberes generales del ciudadano en la formulacin de denuncias.

Etapas del procedimiento del servicio de atencin de denuncias

Etapa 1: Atencin, Informacin, y Recepcin de denuncias

En esta primera etapa, as como en todo el proceso del servicio de atencin de denuncias, es importante que los funcionarios a cargo de la atencin del mdulo de recepcin de denuncias, brinden una atencin personalizada a los ciudadanos que acuden para realizar consultas, recabar informacin, orientacin o para presentar una denuncia. Los ciudadanos que acuden a los mdulos de atencin tienen derecho a ser atendidos con gentileza, educacin, respeto y consideracin.

Etapa 2: Evaluacin de la denuncia

Si bien en la anterior Etapa I, tambin se realiza una revisin sobre competencia y requisitos, la diferencia con esta etapa es que: La revisin preliminar se realiza slo cuando el denunciante acude al Mdulo de Atencin de Denuncias para ser atendido personalmente, lo que no siempre ocurre. En el caso de las denuncias presentadas por escrito y remitidas por correo, esta ser la primera revisin de requisitos y competencia.

La evaluacin de la denuncia en la Etapa II se caracteriza por ser: exhaustiva y a profundidad, su rigurosidad debe permitir establecer la validez o no de la denuncia

71 Etapa 3: Verificacin de la denuncia

De acuerdo a lo regulado en la Directiva de Servicio de Atencin de Denuncias; la verificacin de la denuncia debe realizarse mediante una planificacin bsica, un trabajo de campo diligente y una emisin oportuna de su resultado; dependiendo entre otros factores de su capacidad operativa.

Se busca la obtencin de evidencias competentes, suficientes y relevantes necesarias para confirmar o desestimar los aspectos denunciados con el debido sustento de cada uno de ellos.

El auditor del Servicio de Atencin de Denuncias al momento de realizar la verificacin de la denuncia tendr en cuenta las disposiciones de las Normas de Auditoria Gubernamental (NAGUs) en lo que resulte aplicable, para cada una de las fases de la verificacin sealadas en la Directiva del Servicio de Atencin de Denuncias.

Etapa 4: Comunicacin de los resultados

Culminada la evaluacin o la verificacin en los casos en que se realice sta, la jefatura del rgano de control pondr en conocimiento del denunciante, en forma oportuna y reservada, la informacin que sea pertinente sobre el resultado obtenido como consecuencia de la labor realizada.

La respuesta al denunciante sobre la denuncia formulada, se realizar cuando: Se archiva la denuncia por falta de requisitos formales. Se archiva por no tener sustento e incluso cuando se determina que en mrito de la denuncia se programar una futura accin de control, independientemente de que, concluida la accin que se realice en el futuro, se comunique al ciudadano el resultado de la misma

72 El Sistema Nacional de Atencin de Denuncias

Las denuncias que en concordancia con las leyes Nos 27785 y 29542 se presenten ante la CGR y los OCI sern atendidas por el Sistema Nacional de Atencin de Denuncias (en adelante SISNAD), a travs de un proceso que comprende las etapas de recepcin, admisin, organizacin del caso, programacin, verificacin y comunicacin de resultados.

Dicho sistema est conformado por el conjunto de unidades orgnicas, normas, procesos y procedimientos establecidos para desarrollar el tratamiento de las denuncias presentadas a nivel nacional.

El SISNAD se rige por los principios de control gubernamental sealados en el Artculo 9 de la Ley N 27785, as como por los criterios siguientes:

a) Cautela del adecuado servicio: Corresponde al SISNAD otorgar al ciudadano en el marco de sus funciones, la orientacin y facilidades necesarias para tramitar la documentacin correspondiente a esta labor de control y atender los requerimientos de informacin sobre el estado de su denuncia.

b) Competencia: A travs del SISNAD se atienden las denuncias constituidas por los actos u operaciones que revelen, por accin u omisin, hechos arbitrarios o ilegales que afecten los recursos y bienes del Estado en las entidades sujetas al SNC, en contravencin a las disposiciones legales. Es atribucin del SISNAD tramitar las denuncias presentadas que se encuentren dentro de su mbito de competencia y derivar aquellas cuyo trmite corresponda ser efectuado por otras instancias administrativas que por disposicin legal expresa tengan competencia sobre la materia objeto de la denuncia.

73 c) Inters Pblico: En el tratamiento de las denuncias presentadas ante el SISNAD prevalece el inters pblico sobre cualquier inters personal y directo.

d) Focalizacin: En virtud del cual corresponde al SISNAD evaluar y verificar las denuncias que, encontrndose bajo la competencia de la CGR, se efecten sobre hechos puntuales debidamente fundamentados.

e) Carcter no excluyente: Por cuyo mrito la actuacin del control gubernamental sobre los hechos materia de denuncia, no sustituye o excluye en modo alguno la presentacin de cualquier accin legal o administrativa que competa efectuar al denunciante en cautela de sus pretensiones o derechos.

Organizacin del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias

El SISNAD se organiza a nivel nacional y est integrado por los rganos siguientes:

a) La Gerencia Central del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias, rgano encargado de conducir, coordinar y supervisar el SISNAD, a travs de las unidades orgnicas que la conforman. Le corresponde absolver las consultas e interpretar la normativa sobre la aplicacin de la presente directiva; as como, proponer y aprobar las normas complementarias de esta labor de control, conforme a su competencia funcional.

b) Los equipos desconcentrados en las Oficinas Regionales de Control, responsables del proceso de atencin de denuncias ciudadanas en el mbito de su competencia y las que le sean asignadas por la Gerencia Central del Sistema Nacional de Atencin de Denuncias.

74 c) Los Jefes de los rganos de Control Institucional (OCIs), encargados de recibir directamente la denuncia de acuerdo al mbito de su competencia y de orientar al ciudadano debiendo derivar con inmediatez la denuncia a la Contralora General de la repblica (CGR) para su trmite correspondiente, cautelando la reserva de la identidad del denunciante y el contenido de la denuncia. Asimismo, cautelan el cumplimiento de las disposiciones emitidas por la entidad, que por disposicin legal expresa tenga competencia sobre la materia objeto de la denuncia.

d) Otras unidades orgnicas de la CGR que de acuerdo a su especialidad les corresponda atender la denuncia.

Materia y Requisitos de la Denuncia

La denuncia es el ejercicio del derecho ciudadano, mediante el cual se formaliza la comunicacin de presuntos hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pblica, que contravengan las disposiciones legales vigentes y afecten o pongan en peligro la funcin o el servicio pblico. Su tramitacin es gratuita, pudiendo solicitar en cualquier momento informacin sobre la etapa en que se encuentra la denuncia.

Toda denuncia que se formule al amparo del inciso n) artculo 22 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, en concordancia con el artculo 4 de la Ley N 29542, Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el mbito penal, deber cumplir los requisitos correspondientes.

Denuncia maliciosa El que denuncie un hecho arbitrario o ilegal a sabiendas que no se ha cometido, o el que simula pruebas o indicios de su comisin que puedan servir de motivo para un proceso de investigacin administrativa, dar lugar a las

75 responsabilidades legales correspondientes, para cuyo efecto se promover la interposicin de las acciones pertinentes.

Proteccin y beneficios al Denunciante

La identidad del denunciante y el contenido de la denuncia se encuentran protegidos por el principio de reserva, en aplicacin de lo dispuesto en el literal n) de los artculos 9 y 22 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y el numeral 6) del artculo 17 del Decreto Supremo N 043-2003-PCM, Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

El personal de la CGR y los Jefes de OCI estn prohibidos de revelar, todo dato o informacin relativa a la denuncia, que pueda causar dao, peligro o riesgos al denunciante, a las entidades o a su personal comprendido en los hechos denunciados o dificultar las tareas del SNC.

Para fines de otorgar las medidas de proteccin, apoyo y beneficios, as como continuar con el trmite, la denuncia debe encontrarse calificada y el denunciante plenamente identificado.

La reserva de la identidad del denunciante se pierde cuando ste haga de conocimiento pblico su denuncia o decida no acogerse a este beneficio.

Sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar, en los casos que se acredite que la denuncia fue interpuesta de manera maliciosa cesar la reserva de la misma.

76 Etapas del Proceso Atencin de Denuncias

El proceso de atencin de denuncias se desarrolla a travs de las etapas de recepcin, admisin, organizacin del caso, programacin, verificacin y comunicacin de resultados.

a) Recepcin Presentada la denuncia, las unidades orgnicas responsables recibirn y registrarn la denuncia, reemplazando la identidad del denunciante por un cdigo. El registro de las denuncias se realiza en un aplicativo informtico, el mismo que emite un formato que contiene la informacin relativa a los requisitos de la denuncia y el compromiso de colaboracin por parte del ciudadano.

Toda denuncia es presentada por escrito a travs de las modalidades siguientes:

Presencial: Cuando el ciudadano presenta su denuncia en el mdulo de atencin personalizada de la Contralora General de la Repblica a nivel nacional o directamente ante el Jefe del rgano de Control Institucional En el caso que el ciudadano designe un representante, ste deber acreditar su condicin mediante poder especial con firma legalizada ante notario pblico.

No Presencial: Mediante la presentacin de un escrito va correo postal ante la mesa de partes de la Contralora General de la Repblica a nivel nacional o el envo de correo electrnico a la direccin, adjuntando el formato correspondiente. Al corroborar su identidad, el SISNAD procede a solicitar al denunciante que suscriba, cuando corresponda, su compromiso de colaboracin, confirmando la autora de su denuncia y

77 la direccin postal o electrnica a la que se le remitirn las comunicaciones.

Otros medios que la CGR implemente: Las denuncias remitidas por el Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo u otras entidades pblicas, sern tramitadas conforme a la presente directiva en lo que corresponda; igualmente es aplicable respecto de los hechos conocidos a travs de los medios de comunicacin, que constituyan denuncia admisible.

b) Admisin

Recibida la denuncia, el SISNAD determina el mbito de competencia sobre los hechos denunciados. Cuando los hechos materia de la denuncia no sean de competencia de la Contralora General de la Repblica, se comunicar esta situacin al denunciante y se derivar la informacin proporcionada a la entidad competente segn su mrito, cautelndose la confidencialidad de la misma.

El SISNAD o la instancia administrativa de la entidad en su caso, luego de confirmar que la denuncia cumpla con los requisitos, la admite, califica y contina el trmite correspondiente.

Si la denuncia es calificada, se comunica al denunciante dicho resultado, solicitando de ser el caso, que confirme la direccin postal o electrnica a la que se le remitirn las comunicaciones.

c) Organizacin del Caso

Admitida la denuncia, se proceder con el anlisis de los hechos, de acuerdo a su naturaleza, contenido, consistencia, coherencia, oportunidad,

78 evidencias aportadas, antecedentes y recurrencia, con la finalidad de establecer su veracidad y si cuenta con sustento para su posterior verificacin. Para tal fin, ser facultad del SISNAD solicitar informacin complementaria a las entidades pblicas o apersonarse con fines de recopilar informacin.

Tratndose de hechos que hayan sido objeto de denuncia previa, el SISNAD acumula la informacin en el caso correspondiente, comunicando lo pertinente al denunciante segn su mrito.

Los hechos presuntamente irregulares que renan el mrito para su verificacin, se organizarn de acuerdo a los criterios establecidos por el SISNAD, a efecto de su programacin y verificacin posterior. En caso contrario, el hecho se desestimar y el resultado ser comunicado al denunciante, culminando el proceso de atencin.

Tratndose de denuncias sobre temas de amplitud, complejidad o especializados, cuyo anlisis es competencia de otras unidades orgnicas de la Contralora General de la Repblica, el SISNAD las derivar para el trmite correspondiente.

d) Programacin

Organizados los casos, el cronograma para su verificacin tomar en cuenta, entre otros, los criterios de priorizacin siguientes: capacidad operativa disponible, relevancia social o econmica en el entorno de su ejecucin y condiciones de seguridad que permitan el desarrollo de la labor de control.

79 e) Verificacin

Aprobada la programacin, la comisin de control designada desarrolla la planificacin y ejecucin del trabajo de campo, utilizando los procedimientos y tcnicas pertinentes para la verificacin de los hechos presuntamente irregulares en las entidades correspondientes, orientada a contrastar la informacin recibida, determinando su veracidad y razonabilidad,

emitindose oportunamente el resultado, con sujecin a la normativa de control gubernamental vigente.

f)

Comunicacin de resultados

Es la etapa en la que se pone en conocimiento de las instancias pertinentes los resultados de la verificacin efectuada.

La comunicacin al denunciante puede ser realizada en el transcurso de las diversas etapas de tratamiento de la denuncia. Dicha comunicacin no est sujeta a recurso impugnativo por constituir un acto de administracin interna.

2.3.2.6. El Sistema de veeduras ciudadanas.- La vigilancia ciudadana, en general, constituye un mecanismo democrtico de participacin de la sociedad en la supervisin de la gestin de los recursos del Estado; y en particular, para los fines de la Contralora General, promueve la participacin ciudadana en apoyo al control gubernamental que realiza a las entidades comprendidas en el Sistema Nacional de Control.

Para los fines del control gubernamental, la veedura ciudadana es un medio de vigilancia que tiene el propsito de efectuar labores de seguimiento y verificacin de las actividades inherentes a la gestin de las entidades pblicas,

80 a travs de sus funcionarios y servidores; con especial nfasis en las acciones de carcter preventivo.

La

Gua para el Desarrollo de las Veeduras Ciudadanas, en Apoyo a la

Contralora General de la Repblica, aprobada por Resolucin de Contralora N 374-2006-CG, del 6 SET 2006, proporciona pautas respecto del objeto, as como del rol, funciones, responsabilidades, seleccin, capacitacin e inscripcin del veedor ciudadano.

Objeto de la veedura ciudadana

Es el mbito de la gestin que puede corresponder a un rea o proceso administrativo u operativo de una entidad pblica, un programa gubernamental de desarrollo, una obra pblica, entre otros.

La Contralora define el objeto, especfico, por cada veedura a efectuarse, teniendo en cuenta aquellos mbitos de gestin que demanden la prioritaria participacin de la vigilancia ciudadana.

Las reas de inters y de incidencia inicial para el desarrollo de las veeduras ciudadanas corresponden a programas sociales, obras pblicas y procesos de adquisiciones y contrataciones del Estado; las cuales constituyen, en consecuencia, objetos de la veedura a ser implementadas prioritariamente.

En este sentido, la Veedura Ciudadana:

a) Propicia y fomenta la participacin ciudadana en la vigilancia de la gestin pblica, en apoyo a las labores de control. b) Participa y colabora con la gestin pblica mediante el seguimiento y verificacin del desarrollo de programas sociales, ejecucin de obras

81 pblicas y los procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado; entre otros aspectos de inters.

Rol del veedor ciudadano

El ciudadano que por encargo de la Contralora ejerce la veedura en una entidad pblica, est acreditado institucionalmente como veedor ciudadano, cuyo rol comprende la vigilancia de la gestin pblica en apoyo a las labores de control, segn el objeto de la veedura y de acuerdo a las disposiciones tcnicas impartidas.

El veedor ciudadano ejerce la vigilancia de las actividades, operaciones y recursos de las entidades mediante la aplicacin de herramientas tcnicas principalmente de observacin y contraste-, que permita advertir de la existencia de riesgos que puedan afectar la transparencia, eficiencia y eficacia de la gestin institucional, en el marco de la normativa tcnica y legal vigente, planteando recomendaciones oportunas y tiles a travs de los rganos competentes de la Contralora o del Sistema, a fin de que se adopten correctivos inmediatos que eviten mayores perjuicios a la entidad.

El veedor ciudadano es una persona proba y competente que se desempea con independencia y criterio tcnico en exclusiva y nica condicin de observador, con la facultad de acceder a la documentacin necesaria para su labor, sin que ello implique interferencia en las decisiones de la gerencia institucional, ni en los procesos de la administracin.

Las caractersticas que reviste el rol del veedor ciudadano, exige adems poseer una gran voluntad de servicio cvico y desinteresado en favor de la comunidad.

82

Principios que rigen la vigilancia ciudadana

El ejercicio de la vigilancia ciudadana implica la observancia de los siguientes principios, que orientan su accionar:

a) Autonoma; independencia

Quienes de las

ejercen

vigilancia no

ciudadana

actan

con

entidades,

deben

representar

intereses

particulares y deben actuar libres de influencia alguna.

b) Objetividad; Consiste en la actuacin imparcial de quienes efectan la labor de vigilancia ciudadana, debiendo encontrarse libres de cualquier prejuicio o condicionamiento y evitando apreciaciones subjetivas.

c) Especializacin; Implica poseer conocimiento y capacitacin en las reas o materias objeto de la labor de vigilancia ciudadana.

d) Transparencia; Deber de generar informacin adecuada y til respecto del desarrollo de las labores de vigilancia ciudadana.

e) Materialidad; Implica priorizar el accionar de la vigilancia en las transacciones y operaciones de mayor significacin econmica o relevancia en la entidad.

f)

Probidad, Implica mantener conducta intachable y de entrega honesta y leal en el desarrollo de sus labores de vigilancia ciudadana.

g) Reserva; Consiste en no revelar informacin privilegiada a la que tenga acceso con motivo de sus labores de vigilancia ciudadana.

83 reas de incidencia de las Veeduras Ciudadanas Las veeduras ciudadanas, en el marco de la presente Directiva, tendrn como reas de incidencia inicial, el detalle siguiente:

a) Programas sociales. b) Obras. c) Adquisiciones y Contrataciones del Estado.

La Contralora General podr proporcionar, a solicitud de los veedores, informacin que permita orientar el accionar de stos. Asimismo, podr coordinar con las entidades la elaboracin de Mapas de probidad, a travs de los cuales se podr determinar las reas o sectores de la gestin pblica, que demandan la prioritaria participacin de las veeduras ciudadanas.

Funciones del veedor ciudadano

Considerando el rol del veedor ciudadano, le compete ejercer las funciones siguientes:

a) Vigilar la gestin de las entidades pblicas en el mbito, rea, programa o proceso identificado y priorizado por la Contralora, bajo las pautas tcnicas establecidas.

b) Obtener la informacin necesaria materia del objeto de la veedura, aplicando procedimientos especficos.

c) Elaborar y presentar a la Contralora los reportes resultantes del ejercicio de la veedura efectuada, conteniendo los aspectos ms resaltantes.

d) Otras que, eventualmente, le asigne la Contralora.

84 Para la ejecucin de sus funciones de veedura, los ciudadanos recibirn asesora y apoyo tcnico de los rganos competentes de la Contralora General o del Sistema Nacional de Control, segn corresponda.

Seleccin, capacitacin e inscripcin en el registro de veedores

El proceso de seleccin de los veedores ciudadanos se efecta con base a una convocatoria pblica nacional, regional o local, segn sea el caso, y de acuerdo con el perfil requerido para el objeto de la veedura.

Los ciudadanos interesados solicitan participar en el proceso de seleccin de veedores, para el Registro de Veedores Ciudadanos.

El ciudadano, adems de cumplir con el perfil de la convocatoria correspondiente al objeto de la veedura en la cual est interesado en participar, debe cumplir con los requisitos estipulados para el efecto.

Ejecucin de las veeduras ciudadanas Las veeduras ciudadanas se realizan y desarrollan a travs de un proceso constituido por las partes siguientes:

a) Planificacin y organizacin del trabajo

De acuerdo con la envergadura del objeto de la veedura a realizarse, se determina el nmero de veedores participantes, los mismos que son identificados a travs del registro y requerida su participacin mediante comunicacin escrita por la Contralora General.

En el caso que la veedura requiera de ms de un integrante, se constituye un grupo de veedores, designando la Contralora General al coordinador del mismo, adems de establecer el lugar de reuniones.

85

La Contralora General asigna al veedor o grupo de veedores el mbito objeto de la veedura, les proporciona el programa de trabajo con pautas tcnicas especficas para la ejecucin de su labor y los formatos documentarios necesarios, as como los procedimientos para acceder a la informacin de la entidad.

En el caso de designarse a un coordinador de grupo, ste asume el encargo de: convocar a las reuniones de trabajo, trasladar las consultas tcnicas a la Contralora y presentar el reporte de la veedura.

b) Recoleccin de informacin

La Contralora proporciona al veedor o grupo de veedores la informacin especfica al objeto de la veedura que se va a realizar, que obra en sus sistemas de informacin y archivos.

Durante la ejecucin de la veedura, cuando los veedores requieran informacin complementaria de la entidad, su acopio se har con base a los procedimientos que defina la Contralora General y teniendo como sustento principalmente la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la propia Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control.

En ese contexto, los veedores tienen la facultad de solicitar y acceder a la informacin necesaria para el ejercicio de la funcin de veedura asignada, as como de recibir la colaboracin adecuada y oportuna de la entidad que es sujeta a la vigilancia ciudadana.

86 La Contralora General, de ser necesario, efecta directamente

coordinaciones con la entidad para la entrega de informacin que facilite el ejercicio de la veedura.

c) Participacin del veedor en la entidad objeto de la veedura

La Contralora General emite comunicacin formal al titular de la entidad pblica acreditando al veedor o grupo de veedores para la ejecucin de la veedura ciudadana en el objeto definido y en el plazo estipulado.

El veedor o grupo de veedores se presentan ante la entidad designada de acuerdo a las instrucciones impartidas por la Contralora.

La acreditacin por parte de la Contralora se da exclusivamente para los fines de su labor como veedor ciudadano en la correspondiente entidad y solo por el perodo autorizado.

Para el cumplimiento de las funciones encomendadas, los veedores siguen las pautas y procedimientos establecidos por la Contralora a travs de cartillas tcnicas y formatos documentarios, que faciliten la vigilancia de la gestin pblica en el mbito identificado, es decir el objeto de la veedura.

La obtencin de informacin pertinente, confiable y vlida, asociada a la observacin directa del objeto de la veedura, es sometida al anlisis de los veedores ciudadanos en funcin de las pautas tcnicas anteriormente referidas. La participacin del veedor est orientada a confrontar el deber ser estipulado en los documentos contractuales, legales, programticos, procedimentales, de especificaciones tcnicas, etc. de la administracin pblica, con la realidad o lo que efectivamente se da en la prctica.

87 De acuerdo a cada veedura a realizarse, la Contralora por intermedio del rgano competente o los rganos del Sistema presta asesora y asistencia tcnica a los veedores ciudadanos sobre los aspectos especficos del objeto de la veedura, materia de la vigilancia, y la forma en que se desarrolle la misma, adems de absolver las consultas que puedan surgir.

Los veedores son distinguidos en su trabajo de campo por el personal de la entidad sujeta a la veedura, la comunidad, las empresas y otras instituciones pblicas y privadas, a travs de la indumentaria fsica (chaleco, gorro, placa, entre otros) que le proporciona la Contralora.

Elaboracin y presentacin del Reporte de la Veedura

Comprende la etapa que da conclusin al proceso de participacin del veedor o grupo de veedores ciudadanos, segn corresponda, constituyendo el reporte el documento tcnico que permite conocer los resultados de la veedura.

Dicho documento expone en forma clara, concisa y directa los aspectos observados en la veedura, as como los comentarios y sugerencias del veedor o del grupo de veedores, segn corresponda. Adjunta las cartillas tcnicas y formatos documentarios debidamente llenados y suscritos por el veedor o grupo de veedores, que coadyuvaron a la aplicacin de las pautas y procedimientos tcnicos previamente establecidos.

La calidad del reporte depende no solo de los aspectos formales de su presentacin, sino fundamentalmente de la validez y confiabilidad de la informacin proporcionada. Debe estar firmado por el veedor o grupo de veedores que intervinieron en el proceso y presentado por el coordinador del grupo, segn sea el caso.

88 Cuando en el desarrollo de la veedura se detecten desviaciones relevantes que requieran ser comunicadas con urgencia a fin de que se adopten correctivos inmediatos que eviten mayores perjuicios, se elaboran reportes parciales conteniendo la informacin que describa los hechos advertidos, los mismos que son canalizados al rgano competente de la Contralora para la adopcin de acciones a que hubiere lugar.

Los reportes se elaboran siguiendo el patrn, modelo o estructura que determina la Contralora mediante un formato especial, que a su vez le permita sistematizar los esfuerzos y resultados que genere la aplicacin del procedimiento de veeduras ciudadanas en las entidades.

El seguimiento de los resultados de los reportes es efectuado por la Contralora General, los rganos del Sistema o por los propios veedores ciudadanos.

Registro de Veedores Ciudadanos

La Contralora General mantiene un Registro de personas que pueden ejercer vigilancia en las entidades, el cual permite a su vez facilitar la capacitacin continua y asesora tcnica prevista.

La inscripcin en el registro debe renovarse cada dos aos, consignando informacin actualizada sobre los datos personales, especialidad (en el rea o reas respecto de las cuales ejerce la vigilancia ciudadana), experiencia y labores de los veedores.

Vinculacin de quienes ejercen Veedura ciudadana con la Contralora General

La

acreditacin

para

ejercer

labores

de

veedor

ciudadano,

implica

exclusivamente el ejercicio de la veedura ciudadana en representacin de la Contralora General, no pudiendo ser utilizada para otros fines. En ese sentido,

89 las personas que ejercen labores de vigilancia ciudadana, inscritas en el registro respectivo, no guardan ningn tipo de relacin laboral o contractual con la Contralora General de la Repblica, y no son empleados pblicos.

Las Normas de Transparencia en la Conducta y Desempeo de los Funcionarios y servidores de la Contralora General de la Repblica y de los rganos de Control Institucional, aprobada por Resolucin de Contralora N 368-2003-CG, se harn extensivas a los veedores ciudadanos en lo que fuere aplicable.

Las Brigadas Ciudadanas

Las Brigadas Ciudadanas han sido constituidas y reglamentadas por la Contralora General de la Repblica mediante Resolucin de Contralora N 273-2007-CG del 21 de agosto de 2007.

Las

Brigadas

Ciudadanas

son

un

grupo

de

ciudadanos

voluntarios

pertenecientes a entidades pblicas y/o privadas, que se constituyen como un mecanismo de apoyo al control preventivo y vigilancia que realiza la Contralora General de la Repblica, mediante la firma de convenios especficos suscritos con las Entidades, a fin de promover la participacin de la ciudadana en el ejercicio de labores de cautela en la gestin pblica.

El Objeto de las Brigadas Especializadas, es:

Propiciar y fomentar la participacin ciudadana en las labores de vigilancia de la gestin pblica, como personal de apoyo a las labores de control.

Participar y colaborar en las labores que la Contralora General de la Repblica ejerce en la Prevencin de la Corrupcin.

Las Brigadas Ciudadanas deben cumplir las funciones siguientes:

90

Apoyar al personal de la Contralora General de la Repblica que ejerce la vigilancia de la gestin de las entidades que forman parte del Sistema Nacional de Control, bajo la supervisin directa de los mismos.

Apoyar en las labores que ejerce la Contralora General de la Repblica en la prevencin de la corrupcin, ampliando el alcance del control gubernamental en mejora de la eficiencia institucional y la actuacin de los funcionarios y servidores pblicos; as como, propender al manejo honesto, transparente y eficiente de los recursos pblicos.

En cuanto a la Designacin de las Brigadas Ciudadanas, stas estn conformadas por miembros de instituciones pblicas o privadas que han suscrito Convenio con la Contralora General de la Repblica, debidamente acreditados por las mismas y que son convocadas ante requerimientos especficos.

Los integrantes de las Brigadas Ciudadanas debern cumplir con el perfil necesario para la ejecucin del encargo asignado por las unidades orgnicas competentes y debern estar integradas por el nmero de personas necesario para el cumplimiento oportuno, eficaz y eficiente de la labor encomendada.

Las entidades que acrediten a personas para integrar las Brigadas Ciudadanas debern proponerlas mediante comunicacin escrita, consignando sus datos generales, as como declarando haber exigido el cumplimiento de los requisitos pertinentes.

Los miembros de la Brigada Ciudadanas sern considerados como tales slo durante el perodo especfico definido para la ejecucin de su labor en apoyo al control preventivo y vigilancia.

91 Por otra parte, la planificacin de la labor de las Brigadas Ciudadanas est a cargo de la Contralora General de la Repblica, en funcin a sus necesidades y objetivos de control preventivo y vigilancia previamente establecidos.

Para la ejecucin de la labor de las Brigadas Ciudadanas, la Entidad y la Contralora General de la Repblica, mediante Convenios pueden determinar los mecanismos de financiamiento segn sus posibilidades y disponibilidad presupuestaria.

La Contralora General de la Repblica no asumir ningn tipo de responsabilidad, ni incurrir en gastos para atender las contingencias que pudieran devenir durante la labor de los miembros de las Brigadas Ciudadanas, las mismas que corresponden a las entidades proponentes.

La supervisin de las labores operativas que ejerzan las Brigadas Ciudadanas est a cargo de la Contralora General de la Repblica, la cual designa al personal encargado de dicha labor y determina las herramientas necesarias para efectuarla.

Los Deberes de los miembros de las Brigadas Ciudadanas son:

a) Efectuar sus labores con estricto cumplimiento de la presente Directiva, as como de las disposiciones que le imparta el personal de la Contralora General de la Repblica a cargo de su supervisin.

b) Poner en conocimiento de la Contralora General de la Repblica, la informacin que recopile sobre los asuntos que son objeto de control preventivo y vigilancia.

c) No revelar a personas o entidades no autorizadas aquellos aspectos protegidos por la legislacin como confidenciales, secretos y reservados, o

92 que no sindolo puedan afectar la labor de las entidades sujetas a vigilancia ciudadana.

El objeto y los compromisos que se deriven de la labor de las Brigadas Ciudadanas tienen como finalidad exteriorizar y afianzar la voluntad de colaboracin y asumir un mayor compromiso a favor del control y la lucha contra la corrupcin, los mismos que debern enmarcarse en los dispositivos legales aplicables a la Contralora General de la Repblica y a las Entidades.

Tratndose de un apoyo voluntario en el ejercicio del control preventivo y la vigilancia, el mismo no supone ni implica transferencia de recursos econmicos a las Entidades, ni pago de contraprestacin alguna a los miembros de las Brigadas Ciudadanas.

2.3.3. Las Normas y Regulaciones Aplicables

Teniendo en cuenta que el Sistema Nacional de Control, es entre otros, un conjunto de normas, mtodos y procedimientos; las normas y regulaciones resultan de importancia suprema tanto para el control gubernamental, cuanto para medir sus efectos en la sociedad (impacto social)

2.3.3.1.

Evolucin Normativa.- Las normas del Sistema Nacional de

Control han ido evolucionando en el tiempo, sin embargo muchas de ellas han sido trascendentes e incluso actualmente tienen influencia cuando se analizan y/o interpretan tanto las disposiciones actuales como el propio accionar del Sistema nacional de control. Un resumen de estas, son las siguientes:

Decreto Supremo de 26.SET.1929 Crea la Contralora General de la Repblica como una reparticin del Ministerio de Hacienda.

93

Ley N 6784 de 28.FEB. 1930 El Congreso de la Repblica eleva a la jerarqua de Ley la creacin de la Contralora General de la Repblica, recogiendo el texto del Decreto Supremo de fecha 26.SET. 1929.

Constitucin Poltica del Per, Artculo 10, de 09.ABR. 1933 Dispone el establecimiento de un departamento especial para controlar la ejecucin presupuestal y la gestin de las entidades que recauden o administren rentas y bienes del Estado.

Decreto Supremo de 29.MAR. 1937 Determin atribuciones y obligaciones de los auditores e interventores.

Resolucin Suprema de 09.ENE. 1941 Dispone que los funcionarios comprendidos en el Artculo 6 de la Ley N 6784 no podrn exigir al interventor de la Contralora otro requisito previo que la credencial que lo acredite como tal.

Decreto Supremo N 007 de 25.AGO. 1961 Amplia las funciones de inspeccin y auditora especializada en reparticiones, tales como: Universidades, Municipalidades, Beneficencias, Recaudadoras, Autnomas, Semiautnomas, y Ministerios.

Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica de 16.ENE. 1964, En su captulo IX, artculo 67, en base a la Ley N 6784 y el artculo 10 de la Constitucin de 1933, se otorga a la Contralora General de la Repblica autonoma e independencia administrativa y funcional.

Ley N 8049 y el artculo 82 de la Ley N 14816 de 16.ENE. 1964

94

Ley N 14816 en su artculo 82 integra el Tribunal Mayor de Cuenta (T.M.C.) a la Contralora General de la Repblica como un programa ms de su presupuesto y en su artculo 117 deroga la Ley N 8049 que dispuso la reorganizacin del T.M.C.

Ley N 15850 Ley Anual del Presupuesto General de la Repblica para el ao 1966, En su artculo 169 dispone que las plazas de auditores del poder ejecutivo pasarn al presupuesto de la Contralora General de la Repblica, mediante transferencias de partidas por decreto supremo.

Ley N 16360 de 31.DIC. 1966 Ley Complementaria de la Ley N 14816, contiene nuevas y mayores responsabilidades para la Contralora General de la Repblica, establecindose entre otros aspectos (artculo 17) que: "La Contralora General de la Repblica aplicar multas equivalentes a un da del haber bsico por cada da de atraso a los funcionarios que no cumplan con enviar la informacin a que estn obligados.

Decreto Ley N 18750 de 26.ENE. 1971 Declara en reorganizacin la Contralora General de la Repblica y acuerda para el Contralor la categora de Ministro de Estado.

Decreto Ley N 19039 Ley Orgnica Sistema Nacional de Control de 16.NOV. 1971 En sus artculos 1, 11 y 14 establece el Sistema Nacional de Control, asimismo, seala que la Contralora General de la Repblica es la Entidad Superior de Control del Sector Pblico Nacional y reitera el rango de Ministro de Estado del Contralor General de la Repblica.

95

Decreto Supremo N 001-72-CG de 07.MAR. 1972 Aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control, Decreto Ley N 19039.

Resolucin Suprema N 077-75-PM-ONAL de 1975 Dispuso que las entidades del Sector Pblico, bajo responsabilidad, pongan a disposicin de la Contralora General el personal profesional y tcnico que sta solicite.

Decreto Ley N 21486 de 11.MAY. 1976 Modific el artculo 14 del Decreto Ley N 19039, en el sentido que la categora de Ministro de Estado del Contralor General se restringe slo a ejercer el derecho de voz en el Consejo de Ministros.

Constitucin Poltica del Per, artculo 146, de 12.JUL. 1979 En su artculo 146 dispuso que La Contralora General como organismo autnomo y central del Sistema Nacional de Control supervigila la ejecucin de los presupuestos del Sector Pblico, de las operaciones de la deuda pblica y de la gestin y utilizacin de bienes y recursos pblicos. El Contralor General, es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de la Repblica, por el trmino de siete aos, El Senado puede removerlo por falta grave. La ley establece la organizacin, atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Control.

Resolucin de Contralor N 147-83-CG de 04.AGO.1983 Dispuso que el personal de Contralora, incluyendo su titular, est prohibido de aceptar condecoraciones y cualquier tipo de distinciones que provenga de entidades o autoridades sujetas al Sistema Nacional de Control.

96 Resolucin Suprema N 328-83-JUS de 1983 Se nombra al Procurador Pblico para que atienda exclusivamente los asuntos judiciales de la Contralora General de la Repblica.

Decreto Ley N 26162 de 24.DIC.1992 Esta ley regul el Sistema Nacional de Control, derog el Decreto Ley N 19039 y dems normas que se le opongan. Seala expresamente las atribuciones, principios y criterios aplicables en el ejercicio del control gubernamental.

Constitucin Poltica del Per de 29.DIC.1993 En su artculo 82 dispone: "La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de derecho pblico que goza de autonoma conforme a su Ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de ejecucin del Presupuesto del Estado de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica de 23.JUL.2002 Establece las normas que regulan el mbito, organizacin, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica como ente rector de dicho sistema y tiene como objeto propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicacin de principios, sistemas y procedimientos tcnicos, la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos; as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus

97 actividades y servicios en beneficio de la Nacin. Adems, deroga el Decreto Ley N 26162, la Ley N 27066, el Decreto Legislativo N 850 y Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 137-96-EF y los artculos 22 y 23 de la Ley N 27312.

2.3.3.2. Principales Normas Vigentes.- Dada la amplitud y variedad de normas y disposiciones del Sistema Nacional de Control, se adjunta una listado de ellas como Anexo al presente trabajo, sin embargo aquellas que se consideran ms trascendentes, se citan a continuacin:

Ley 27785 de 22.JUL.2002, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 JUL 2001, Ley orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.

Resolucin de Contralora N152-98-CG de 18.DIC.1998, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 DIC 1998, aprueba el Manual Gubernamental (MAGU). de Auditora

Resolucin de Contralora N 162-95-CG del 22.SET.1995, publicado el 26.SET.1995, Aprueba las Normas de Auditora Gubernamental.

Ley N 28716 de 17.ABR.2006, Ley de Control Interno de las entidades del Estado.

Resolucin de Contralora N320-2006-CG de 30.OCT.2006, Aprueba las Normas de Control Interno.

Resolucin de Contralora N 458-2008-CG de 28.OCT.2008 publicado el 30.OCT.2008, Aprueba la Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado.

98

Resolucin de Contralora N 117-2001-CG de 27.JUL..2001 publicado el 28.JUL.2001 (y modificatorias), Aprueban Directiva "Disposiciones para la Auditora a la Informacin Financiera y al Examen Especial a la Informacin Presupuestaria preparada para la Cuenta General de la Repblica por las Entidades del Sector Pblico

Resolucin de Contralora N 157-1999-CG de 18.DIC.1999 publicado el 18.DIC.1999, Aprueba la Gua para la Auditora al Estado de la Deuda Pblica.

Resolucin de Contralora N 459-2008-CG de 28.OCT.2008 publicado el 30.OCT.2008 (y modificatorias), Aprueba el Reglamento de los rganos de Control Institucional.

Resolucin de Contralora N 063-2007-CG de 22.FEB.2007 publicado el 22.FEB.2007 (y modificatorias), Aprueba el Reglamento de las Sociedades de Auditora conformantes del Sistema Nacional de Control

Resolucin de Contralora N 279-2000-CG de 29.DIC.2000 publicado el 30.DIC.2000 (y modificatorias), Aprueban la Directiva "Verificacin y

Seguimiento de Implementacin de Recomendaciones Derivadas de Informes de Acciones de Control".

Resolucin de Contralora N 061-2004-CG de 17.FEB.2004 publicado el 19.FEB.2004, Aprueban las Normas sobre difusin y acceso a los Informes de Control Gubernamental.

2.3.3.3. Normas sobre el mecanismo de designacin del Contralor General.- Las normas que regulan la facultad para la designacin del Contralor General son las siguientes:

99 El Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Estado relacionadas, particularmente del Captulo IV Del Rgimen Tributario y Presupuestal, que seala textualmente: El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

El Artculo 101 del Reglamento del Congreso Nacional de la Repblica, que seala: Los miembros de la Comisin Permanente del Congreso son elegidos por ste. Su nmero tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del nmero total de congresistas. Son atribuciones de la Comisin Permanente: Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la Repblica.

2.3.3.4.

Normas sobre la Capacidad sancionatoria.- Mediante la Ley

29622 del 29 de Noviembre de 2010 (publicada el 07 de diciembre de 2010), se modifica la Ley N 27785 Ley Orgnica le Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y amplia sus facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, asignndole al Organismo Superior de Control la atribucin para procesar y sancionar a los funcionarios y servidores pblicos que incurran en responsabilidad

administrativa funcional, por la comisin de infracciones graves y muy graves, derivada de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control.

Posteriormente, mediante Decreto Supremo N 023-2011-PCM del 17 de Marzo de 2011 (publicado el 18 de Marzo de 2011) se emiti el Reglamento de la Ley N 29622, denominado: Reglamento de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control, en el cual se ha especificado los supuestos de infraccin administrativa funcional y las correspondientes

100 sanciones, desarrollando las normas y garantas del procedimiento

sancionador, indicando que corresponde a la Contralora General de la Repblica la emisin de las disposiciones complementarias necesarias para la aplicacin de la potestad sancionadora que le ha sido conferida.

Acto seguido, para proceder con la plena aplicacin de tales normas, con Resolucin de Contralora N 333-2011-CG del 21 de noviembre de 2011 se aprueba la Directiva N 008-2011-CG/GDES denominada Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional, la cual entre otros, busca:

Desarrollar la estructura del procedimiento sancionador y criterios aplicables para el ejercicio de la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional por infracciones graves o muy graves en el mbito de competencia de la Contralora General de la Repblica.

Describir y sistematizar las atribuciones, funciones y normas que corresponden a cada uno de los rganos, fases e instancias que conforman el procedimiento sancionador, as como su relacin con los rganos de control y entidades sujetas al Sistema Nacional de Control.

Enunciar los principios y derechos reconocidos a los administrados en relacin al ejercicio de la potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional.

Definicin de procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional

El procedimiento sancionador, comprende los actos y diligencias conducentes a la decisin sobre la existencia de responsabilidad administrativa funcional e imposicin de la correspondiente sancin, por la comisin de infracciones graves o muy graves, derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control.

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Etapas del procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador consta de 2 etapas: La primera instancia conformada por la Fase Instructiva y Fase Sancionadora; y, la segunda instancia que comprende la tramitacin y resolucin de los recursos de apelacin ante el Tribunal Superior; conforme a la siguiente estructura y elementos; en la forma siguiente:

Primera instancia Fase Instructiva Recepcin y verificacin de requisitos. Programacin. Procedencia: Evaluacin del Informe de Control, Indagaciones previas. Inicio y desarrollo del procedimiento: Comunicacin de cargos, Recepcin de descargos. Pronunciamiento.

Fase Sancionadora Recepcin y programacin. Evaluacin del pronunciamiento. Resolucin. Apelacin: Evaluacin de procedencia y admisibilidad, Concesin.

Segunda instancia Recepcin y programacin. Revisin de resolucin impugnada y actuaciones complementarias. Resolucin.

Principios del procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador se rige por los siguientes principios:

102 1) Principio del debido procedimiento

Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento que comprende, entre otros, el derecho de defensa, el derecho a presentar escritos y descargos, as como, los derechos para ofrecer y producir pruebas, ser asesorado por abogado y obtener una decisin motivada y fundada en derecho.

2) Principio de conducta procedimental

Los rganos que conducen el procedimiento sancionador, los administrados y abogados que participan en el procedimiento sancionador, deben guiarse por la buena fe procesal, el respeto mutuo y la colaboracin para el logro de las finalidades del procedimiento. Ninguna disposicin del procedimiento sancionador puede interpretarse para amparar conductas contra la buena fe procesal.

3) Principio de verdad material

Los rganos que participan en el procedimiento sancionador verifican razonablemente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual, adicionalmente al Informe de Control y cuando sea necesario, adoptan las medidas pertinentes, aun cuando no hubieran sido propuestas por los administrados. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tienen valor probatorio para el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus derechos o intereses, puedan sealar o aportar los administrados.

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4) Principio de celeridad

En el procedimiento sancionador se evitarn actuaciones que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, ponderando los criterios de economa, eficiencia y eficacia, para fines de alcanzar una decisin en los plazos previstos, haciendo uso razonable de los recursos, respetando, en cualquier caso, el debido procedimiento.

5) Principio de impulso de oficio

El procedimiento sancionador es iniciado, dirigido e impulsado de oficio, debindose ordenar la realizacin o la prctica de las actuaciones que razonablemente sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos investigados, o, para el oportuno trmite del procedimiento sancionador, lo que comprende, en su caso, la valoracin y declaracin de oficio de la prescripcin de la potestad sancionadora.

6) Principio de imparcialidad

Los rganos que participan en el procedimiento sancionador actan sin ninguna clase de discriminacin o preferencia entre los administrados, otorgndoles tratamiento igualitario, actuando en funcin al ordenamiento jurdico e inters general. La estructura y componentes del procedimiento sancionador aseguran la imparcialidad en las acciones y decisiones de los rganos participantes. En cualquier caso, los rganos participantes del procedimiento sancionador preferirn las acciones y decisiones que aseguren su imparcialidad.

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7) Principio de transparencia

Los administrados tienen acceso a las actuaciones, documentos e informacin generada o recopilada en el procedimiento sancionador, pudiendo obtener certificaciones o recabar copias, teniendo el derecho a solicitar y acceder a la lectura del expediente en cualquier etapa del procedimiento sancionador, conforme a lo sealado en la presente directiva y disposiciones legales de la materia. Asimismo, la estructura y componentes del procedimiento sancionador aseguran que los

administrados sean debidamente notificados de las actuaciones efectuadas, conforme a las materias, contenidos y oportunidades establecidas.

8) Principio de razonabilidad

Las decisiones de los rganos que conducen el procedimiento sancionador mantienen la debida proporcin entre el inters pblico y los medios a emplear, asegurando que estos ltimos respondan a lo estrictamente necesario. Cuando las decisiones comprendan la imposicin de sanciones debe asegurarse que la comisin de la infraccin no sea ms beneficiosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin correspondiente, verificando que sea una medida estrictamente necesaria en relacin al grado de perturbacin generada en el ejercicio de la funcin pblica, as como, cautelando la equivalencia entre la medida impuesta y la gravedad del hecho cometido.

9) Principio de presuncin de licitud

Para

fines

del

procedimiento

sancionador

se

presume

que

los

administrados han actuado acorde con sus atribuciones, obligaciones,

105 competencias y otros elementos relacionados al desempeo de la funcin, mientras no se compruebe lo contrario.

10) Principio de intimacin

La comunicacin al administrado de los cargos imputados, debe ser oportuna, clara, precisa y circunstanciada a los hechos imputados y sus consecuencias jurdicas, debiendo el pronunciamiento o resolucin en cada fase o instancia del procedimiento sancionador, guardar congruencia entre los cargos imputados y lo decidido.

11) Principio de non bis in idem

No se puede imponer sucesiva o simultneamente dos o ms sanciones administrativas, cuando se aprecie identidad de hechos, persona y fundamento, Asimismo, tampoco es posible procesar dos veces por un mismo hecho, a la misma persona y por el mismo fundamento. El procesamiento y sancin de la responsabilidad administrativa funcional es independiente de la responsabilidad penal o civil que pudiera establecerse por los mismos hechos y respecto a la misma persona, en tanto los bienes jurdicos o intereses protegidos son diferentes.

12) Principio de irretroactividad

En el procedimiento sancionador se aplican las infracciones y sanciones vigentes al momento de la comisin del hecho o su culminacin en caso sea continuado, salvo que las posteriores le sean ms favorables, no afectndose, en ningn caso, las sanciones que hubieran quedado firmes.

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13) Principio de legalidad

La potestad sancionadora conferida a la Contralora General, comprende el ejercicio de las facultades establecidas para la determinacin de las infracciones graves o muy graves por responsabilidad administrativa funcional derivadas de los Informes de Control, as como para la imposicin de las sanciones establecidas en la Ley y especificadas en el Reglamento.

14) Principio de tipicidad

Slo las conductas y consecuencias descritas en la Ley y especificadas en el Reglamento configuran las infracciones graves y muy graves y correspondientes sanciones por responsabilidad administrativa funcional en el mbito de la potestad sancionadora conferida a la Contralora General. En aplicacin del principio de tipicidad, en el procedimiento sancionador se requiere la adecuacin entre el hecho imputado o comprobado y la infraccin descrita en la Ley y especificada en el Reglamento, no admitindose interpretaciones extensivas o analogas en contra del administrado.

15) Principio de causalidad

La responsabilidad administrativa funcional en el mbito de la potestad sancionadora de la Contralora General, recae en el funcionario o servidor pblico que, debiendo y pudiendo actuar de manera diligente, realiz la conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin grave o muy grave. No se pueden imponer sanciones por acciones u omisiones que no sean imputables a la persona.

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16) Principio de prohibicin de reformatio in peius

En caso el funcionario o servidor pblico sancionado recurra o impugne la decisin adoptada, la resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de sanciones ms graves. Los principios antes sealados, no limitan su contenido, ni restringen la aplicacin de otros principios del derecho administrativo, derecho administrativo sancionador, principios generales del derecho y principios de control gubernamental que resulten compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora

rganos del procedimiento sancionador

1) Gerencia del Procedimiento Administrativo Sancionador de Primera Instancia

La Gerencia del Procedimiento Administrativo Sancionador de Primera Instancia, en adelante, es el rgano de la Contralora General encargado de conducir la supervisin y conduccin del desempeo y actividades, as como de gestionar y suministrar los insumos y soporte que requieren el rgano Instructor y rgano Sancionador.

2) rgano Instructor

El rgano Instructor es la unidad orgnica de la Contralora General, encargada de las actuaciones conducentes a la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional por la comisin de infracciones graves y muy graves, identificadas en los Informes de Control.

108 3) rgano Sancionador

El rgano Sancionador es la unidad orgnica de la Contralora General, encargada de conducir la fase sancionadora del procedimiento sancionador, que tiene a su cargo la decisin sobre la imposicin de sanciones por responsabilidad administrativa funcional, sobre la base de la propuesta remitida por el rgano Instructor.

4) Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.

El Tribunal Superior es un rgano adscrito a la Contralora General, encargado de conocer y resolver en ltima instancia administrativa los recursos de apelacin contra las resoluciones emitidas por el rgano Sancionador.

5) Secretaria

Tcnica

del

Tribunal

Superior

de

Responsabilidades

Administrativas

La Secretara Tcnica es el rgano del Tribunal Superior, encargado de gestionar y proporcionar el apoyo tcnico y administrativo que aquel requiere para su funcionamiento, actuando como enlace entre el Tribunal Superior y la estructura administrativa de la Contralora General y dems rganos del Sistema Nacional de Control. Es responsable por la direccin de la tramitacin de los expedientes que se ponen a conocimiento del Tribunal Superior.

2.3.3.5. Normas sobre difusin y acceso a los Informes de Control Gubernamental.- El ejercicio del control gubernamental se rige por sus principios, los cuales son de observancia obligatoria para la Contralora General de la Repblica a quien compete su interpretacin, entre los cuales se

109 consignan el de reserva y el de publicidad, que para el caso establecen lo siguiente:

Principio de reserva: Por cuyo mrito se encuentra prohibido que durante la ejecucin del proceso integral de control se revele informacin que pueda causar dao a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este ltimo; entendindose por proceso integral de control al conjunto de fases del control gubernamental, que comprende las etapas de

planificacin, ejecucin, elaboracin y emisin del Informe y medidas correctivas.

Principio de publicidad: Consiste en la difusin oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los rganos de control, mediante los mecanismos que la Contralora General de la Repblica considere pertinentes.

De esta manera, los informes que se emiten como resultado de las acciones de control, se formulan para el mejoramiento de la gestin de la entidad, los cuales a su vez incluyen el tipo de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado, sean stas de naturaleza administrativa funcional (Informe Administrativo), civil o penal (Informe Especial). Los resultados se exponen al titular de la entidad, salvo que ste se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal, a fin que proceda a disponer la implementacin de las recomendaciones efectuadas.

La difusin y acceso a los Informes de Control Gubernamental est regulada por la Resolucin de Contralora N 061-2004-CG del 17 de febrero de 2004. En esta disposicin se dan una serie de pautas, que son comentadas a continuacin.

110 Los Informes de Control que contengan informacin en la que se identifica responsabilidad de tipo administrativo funcional, civil o penal, que produzca o posea el Sistema Nacional de Control, podr ser solicitada por cualquier persona sin expresin de causa, con excepcin de aquella que afecte la intimidad personal y la que expresamente se excluya por ley o por razones de seguridad nacional, para lo cual presentar su solicitud cumpliendo los requisitos previstos en el Texto nico de Procedimientos Administrativos respectivo.

Forma fsica de entrega de informacin

La informacin contenida en los Informes de Control, podr ser proporcionada en copia fotosttica, as como por medios electrnicos o magnticos de acuerdo a lo solicitado y a la capacidad de la institucin. En caso de no sealarse el medio de entrega en la solicitud de informacin, la misma ser entregada en copia fotosttica.

Excepcin de difundir o entregar informacin

El Sistema Nacional de Control, est exceptuado de difundir o entregar informacin contenida en los Informes de Control, en los siguientes casos:

Cuando est bajo el principio de reserva, en consideracin a que durante la ejecucin del proceso integral de control gubernamental la entrega de dicha informacin pueda causar dao a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este ltimo.

Cuando la informacin contenida en los Informes de Control est clasificada como secreta, reservada o tenga el carcter de confidencial, conforme a lo previsto en el Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, y su Reglamento.

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Posibilidad de difusin cuando cesa el principio de reserva

Se considera que cesa el principio de reserva de control mencionado anteriormente y opera el de publicidad, salvo que los Informes de Control estn clasificados como secreto, reservado o tenga el carcter de confidencial, en los casos siguientes:

En los Informes de Control que identifiquen responsabilidad administrativa funcional una vez que se haya iniciado el deslinde de responsabilidad administrativo funcional (Resolucin de instauracin de Proceso

Administrativo Disciplinario o acto mediante el cual se inicia el proceso investigatorio para el personal sometido al rgimen laboral privado).

En los Informes Especiales que identifiquen responsabilidad de tipo penal, cuando el Ministerio Pblico resuelva declarar improcedente, mediante resolucin definitiva, la denuncia interpuesta o cuando se inicie al proceso penal respectivo (Auto apertorio de instruccin).

En los Informes Especiales que identifiquen responsabilidad civil, una vez que se haya iniciado el proceso civil respectivo (Auto admisorio de la demanda).

En los Informes de Control que carezcan de recomendaciones para el deslinde de responsabilidades, con la entrega del Informe al Titular de la entidad o en su caso a los funcionarios que tengan competencia para su aplicacin.

Si como resultado del ejercicio de la facultad de revisin prevista en la Ley, un Informe de Control emitido por un rgano de Control Institucional o Sociedad de Auditora se encuentra con instrucciones de reformulacin por parte de la

112 Contralora General de la Repblica, para efectos de la presente Directiva se entender que se mantiene el principio de reserva respecto de dicho Informe.

Autoridades con acceso libre a los informes de control

Las autoridades que pueden acceder a los Informes de Control que contienen informacin clasificada como secreta, reservada o que tenga el carcter de confidencial, de conformidad con el artculo 18 del Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, son las siguientes:

a) El Congreso de la Repblica, mediante una Comisin Investigadora formada de acuerdo al artculo 97 de la Constitucin Poltica y la Comisin encargada de fiscalizar al Consejo Nacional de Inteligencia. b) El Poder Judicial, a travs del juez en ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales en un determinado caso y sobre aquella informacin que sea imprescindible para llegar a la verdad. c) El Defensor del Pueblo tiene acceso a la informacin en el mbito de sus atribuciones de defensa de los derechos humanos. d) En general, toda autoridad autorizada para ello por norma legal expresa.

Publicidad de informes por la Contralora General de la Repblica, sin que se afecte el principio de reserva

La Contralora General de la Repblica en aplicacin del principio de publicidad, sin que con ello se afecte el principio de reserva, podr:

Difundir la informacin contenida en los Informes de Control publicndola en el Diario Oficial El Peruano, as como en su portal electrnico y en los portales de otras entidades pblicas previo Convenio, una vez que haya concluido el proceso integral del control.

113 Hacer pblicos Resmenes Informativos, una vez emitidos los Informes de Control y antes de la conclusin del proceso integral de control.

Hacer de pblico conocimiento, inclusive antes de la emisin del Informe de Control a que hubiere lugar, la informacin objetiva que hubiere generado u obtenido en el marco de la ejecucin de acciones o actividades de control desarrolladas por el Sistema Nacional de Control, utilizando para ello cualquier modalidad que permita la difusin de la citada informacin.

La informacin que la Contralora General de la Repblica haga pblica en virtud al principio de publicidad, deber omitir mencionar los nombres y cualquier otro dato que permita identificar a las personas involucradas en los presuntos hechos irregulares, en salvaguarda de su derecho al honor y buena reputacin.

2.3.4. La Auditora

Concepto de la Auditora

Una de las definiciones ms reconocida y aceptada internacionalmente es la emitida por el Instituto de Auditores Internos que la conceptualiza como una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organizacin. Ayuda a una organizacin a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemtico y disciplinado para evaluar y mejorar la eficacia de los procesos de gestin de riesgos, control y gobierno".

Las actividades de auditora interna son ejercidas en ambientes legales y culturales diversos; dentro de organizaciones que varan en propsitos, tamao y estructura; y por personas de dentro o fuera de la organizacin.

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En este contexto existen diversos tipos especficos de trabajos que desarrollan los auditores, por ejemplo, una auditora de cumplimiento, una investigacin de fraude, o un proyecto de autoevaluacin de control, que se resumen en trabajos de aseguramiento, y por otra parte tambin los auditores pueden proporcionar trabajos de consultora.
(IIA, The Institute of Internal auditors, Marco para la Prctica Profesional de la Auditora Interna, 2006, EE.UU.)

Actividades de la Auditora

Cumplimiento: Es la realizada respecto de la conformidad y adhesin a las polticas, planes, procedimientos, leyes, regulaciones, contratos y otros requerimientos.

Servicios de Aseguramiento: Es el examen objetivo de evidencias con el propsito de proveer una evaluacin independiente de los procesos de gestin de riesgos, control y gobierno de una organizacin. Por ejemplo: trabajos financieros, de desempeo, de cumplimiento, de seguridad de sistemas y de due diligence.

Servicios

de

Consultora:

Actividades

de

asesoramiento

servicios

relacionados, proporcionadas a los clientes, cuya naturaleza y alcance estn acordados con los mismos y estn dirigidos a aadir valor y a mejorar los procesos de gobierno, gestin de riesgos y control de una organizacin, sin que el auditor interno asuma responsabilidades de gestin. Algunos ejemplos de estas actividades son el consejo, el asesoramiento, la facilitacin y la formacin.
(IIA, The Institute of Internal auditors, Marco para la Prctica Profesional de la Auditora Interna, 2006, EE.UU.)

115 Doctrina de Auditora Aplicable

Teniendo en cuenta que el tema de este Proyecto de investigacin se enmarca dentro de la Auditora integral o integrada, y ms concretamente en la auditora de la gestin en el sector estatal, las normas doctrinarias estn constituidas por las siguientes:

a) Normas de Auditora Generalmente Aceptadas (NAGAs)

Las normas de auditora son directrices generales que ayudan a los auditores a cumplir con sus responsabilidades profesionales en la Auditora de estados financieros histricos. Ello incluye la consideracin de capacidades profesionales como lo es la competencia e independencia, los requisitos de informes y la evidencia.

Las directrices ms amplias disponibles son las 10 normas de auditora generalmente aceptadas (NAGAs). Fueron elaboradas por el American Institute Of Certified Public Accountants (AICPA) en 1947 y han permanecido iguales salvo algunos cambios mnimos. Estas normas no son lo suficientemente especficas para proporcionar alguna gua significativa para los profesionales, pero s representan un marco de referencia bsico.

b) Normas Internacionales de Auditora (NIAs)

Las Normas Internacionales de Auditora y Servicios Relacionados son emitidas por la Federacin Internacional de Contadores (IFAC).

Las Normas Internacionales de Auditora (NIAs) deben ser aplicadas en la auditora de los estados financieros. Las NIAs deben ser tambin aplicadas, con la adaptacin necesaria, a la auditora de otra informacin y de servicios relacionados.

116

Las NIAs contienen los principios bsicos y los procedimientos esenciales junto con lineamientos relativos en forma de material explicativo y de algn otro tipo.

c) Declaraciones sobre Normas de Auditora (SAS)

Las Declaraciones sobre Normas de Auditora (SAS) Statement on Auditing Standards (SAS), son normas emitidas por el Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados American Institute Of Certified Public Accountants (AICPA).

Las Normas de auditora generalmente aceptadas y las Declaraciones sobre normas de auditora se consideran como bibliografa autorizada porque cada miembro de la profesin tiene que seguir sus

recomendaciones cuando sea procedente.

Los profesionales de la auditora en el ejercicio de sus actividades deben considerar las NAGAs y las SAS como normas mnimas de desempeo y no como normas o ideales mximos.

d) Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs)

La normatividad que rige el desarrollo de la auditora en el sector pblico, se encuentra dada por las Normas de Auditora Gubernamental emitidas por la Contralora General de la Repblica

Corresponde a los auditores gubernamentales aplicar las Normas de Auditora Generalmente Aceptadas (NAGAs), las Normas Internacionales de Auditora (NIAs) y las Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs).

117 Las Normas de Auditora Gubernamental (NAGUs) son los criterios que determinan los requisitos de orden personal y profesional del auditor, orientados a uniformar el trabajo de la auditora gubernamental y obtener resultados de calidad.

Constituyen un medio tcnico para fortalecer y uniformar el ejercicio profesional del auditor gubernamental y permiten la evaluacin del desarrollo y resultados de su trabajo, promoviendo el grado de economa, eficiencia y eficacia en la gestin de la entidad auditada.

Se fundamentan en la Ley del Sistema Nacional de Control, su reglamento y en las Normas de auditoria generalmente aceptadas. Las NAGAs son

aplicables en su totalidad cuando se trata de una auditora financiera, y en lo aplicable, en una auditora gubernamental de asuntos financieros en particular y otros exmenes especiales. La auditoria gubernamental de

gestin requiere, sin embargo, normas complementarias y especficas para satisfacer las necesidades propias de los citados exmenes.

Las normas de auditora gubernamental son de cumplimiento obligatorio por los auditores de la Contralora General de la Repblica, de los rganos de Auditora Interna y de las sociedades de auditoria designadas por el Organismo superior de control. Asimismo, son de observancia, por los

profesionales y/o especialistas de otras disciplinas que participen en el proceso de la auditoria gubernamental.

e) Normas GAO

Las Normas de Auditora Gubernamental publicadas y aprobadas por la United States General Accounting Office (Contralora General de los Estados Unidos de Amrica) conocidas como GAO (General Accounting Office) son normas vigentes en los EEUU para las auditorias financieras,

118 certificaciones y auditorias de rendimiento y constituyen la primera gua profesional de formas de auditoria gubernamental en el Siglo XXI.

Las Normas GAO regulan las calificaciones profesionales de los auditores y la calidad de su trabajo, el desempeo del trabajo de campo, las caractersticas de una presentacin de informes significativos. La adherencia a las Normas GAO garantizara que las auditorias y las certificaciones brinden credibilidad a la informacin presentada por los funcionarios de la entidad audita a travs de una objetiva obtencin y evaluacin de la evidencia. Cuando los auditores realizan su trabajo en esta forma y cumplen con las Normas GAO al presentar los resultados, su trabajo conducir a una gestin gubernamental mejorada, a mejores decisiones y a una mayor supervisin. Las auditorias gubernamentales tambin constituyen un elemento clave para que el gobierno cumpla su deber de responder ante el pblico.

f)

Manual de Auditora Gubernamental (MAGU)

El Manual

de

Auditora Gubernamental (MAGU) es el documento

normativo fundamental que define las polticas y las orientaciones para el ejercicio de la auditora gubernamental en el Per.

El principal objetivo del Manual

de

Auditora Gubernamental (MAGU)

consiste en establecer los postulados, criterios, metodologa y los procesos que requiere la auditora gubernamental, con el propsito de uniformar el trabajo de los auditores y promover un mayor grado de eficiencia, efectividad y economa en el desarrollo de la auditora gubernamental en su conjunto.

El Manual de Auditora Gubernamental (MAGU) tambin determina los criterios bsicos que permiten llevar a cabo el control de calidad de la

119 auditora gubernamental que realizan los auditores del Sistema Nacional de Control (Contralora General de la Repblica, rganos de Auditora Interna del sector pblico y las Sociedades de Auditora Independiente, previamente designadas por el Organismo Superior de Control).

2.3.4.1.

La Auditora Gubernamental.- Segn el Manual de Auditora

Gubernamental (MAGU) la auditora gubernamental es el examen objetivo, sistemtico y profesional de las operaciones financieras y/o administrativas, efectuado con posterioridad a su ejecucin, en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, elaborando el correspondiente informe. Se debe efectuar de acuerdo a las Normas de Auditora Gubernamental y disposiciones

especializadas emitidas por la Contralora General, aplicando las tcnicas, mtodos y procedimientos establecidos por la profesin del contador pblico.

Corresponde ejercer la Auditora Gubernamental a los auditores de la Contralora General de la Repblica, de los rganos de Auditora Interna -OAI de las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control y de las Sociedades de Auditora designadas.

El auditor gubernamental es el profesional que rene los requisitos necesarios para el ejercicio del trabajo de auditora en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, aplicando las Normas de Auditora Generalmente Aceptadas NAGAs, las Normas Internacionales de Auditora NIAs y las Normas de Auditora Gubernamental NAGUs.

La auditoria gubernamental es externa cuando es realizada directamente por la Contralora General; por los rganos de Auditora Interna en otras entidades del Sistema y por las Sociedades de Auditora, debidamente autorizadas y designadas, respectivamente. Es interna cuando es ejercida por los rganos de Auditora Interna de las propias entidades sujetas al Sistema Nacional de Control.

120

El proceso de la auditoria gubernamental comprende las etapas de: i) planificacin, ii) ejecucin y iii) elaboracin del informe. Se inicia con la

formulacin del respectivo plan y culmina con la remisin del informe al titular de la entidad examinada y, un ejemplar a la Contralora General de la Repblica. La elaboracin y presentacin del informe de auditora o examen especial es de responsabilidad conjunta del auditor encargado y del supervisor.

Objetivos de la Auditora Gubernamental

a) Evaluar la correcta utilizacin de los recursos pblicos, verificando el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. b) Determinar la razonabilidad de la informacin financiera. c) Determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos previstos y los resultados obtenidos en relacin a los recursos asignados y al cumplimiento de los planes y programas aprobados de la entidad examinada. d) Recomendar medidas para promover mejoras en la gestin pblica. e) Fortalecer el sistema de control interno de la entidad auditada.

Tipos de Auditora Gubernamental

La auditora gubernamental, cuyo tipo se define por sus objetivos, se clasifica en auditora financiera y auditora de gestin o de desempeo.

La Auditora Financiera Gubernamental.- A su vez, comprende a la auditora de estados financieros y la auditora de asuntos financieros en particular. La auditora de estados financieros tiene por objetivo determinar si los estados financieros del ente auditado presentan razonablemente su situacin financiera, los resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados. Este tipo de auditora es efectuada usualmente en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control

121 por Sociedades de Auditoria designadas por la Contralora General de la Repblica. La auditoria de asuntos financieros en particular se aplica a programas, actividades, funciones o segmentos, con el propsito de determinar si estos se presentan de acuerdo con criterios establecidos o declarados expresamente. Las Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas y las Normas Internacionales de Auditoria que rigen a la profesin contable en el pas son aplicables a todos los aspectos de la auditora financiera.

La auditora de Gestin Gubernamental.- Est vinculado al logro de objetivos y la obtencin de resultados, por lo tanto es el tipo de auditora directamente relacionada al tema del presente trabajo de investigacin que es el impacto del control gubernamental en la sociedad peruana. Dada esta importancia, es que se comenta en acpite aparte, ms adelante.

Adems, en el ejercicio del control gubernamental es frecuente la realizacin de una actividad de control limitada a determinados aspectos y que no llega a ser una auditora; esta actividad se denomina Examen Especial.

Examen especial.- Es una auditora restringida, que puede comprender o combinar la auditora financiera, de un alcance menor al requerido para la emisin de un dictamen de acuerdo con normas de auditora generalmente aceptadas, con la auditora de gestin, destinada, sean en forma genrica o especfica, a la verificacin del manejo de los recursos presupuestarios de un perodo dado, as como al cumplimiento de los dispositivos legales aplicables.

El examen especial tambin tiene como objetivos especficos, entre otros, determinar si la programacin y formulacin presupuestaria se ha efectuado en funcin de las metas establecidas en los planes de trabajo de la entidad, evaluar el grado de cumplimiento y eficiencia de la ejecucin del presupuesto, en relacin a las disposiciones que lo regulan y al cumplimiento de las metas y objetivos

122 establecidos, as como determinar la eficiencia, confiabilidad y la oportunidad con que se evala el presupuesto de las entidades.

Asimismo, se efectan exmenes especiales para investigar denuncias de diversa ndole y ejercer el control de las donaciones recibidas, as como de los procesos licitarios, del endeudamiento pblico y cumplimiento de contratos de gestin gubernamental, entre otros.

El examen especial es efectuado por la Contralora General de la Repblica y por los rganos de Auditora Interna del Sistema, como parte del alcance del trabajo necesario para emitir el informe anual sobre la Cuenta General de la Repblica preparada por la Contadura Pblica de la Nacin.

(Manual de Auditora Gubernamental MAGU, aprobado por Resolucin de Contralora General 152-98-CG de 18 DIC 1998, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 23 DIC 1998)

2.3.4.2. La Auditora de Gestin.- A tenor del Manual de Auditora (MAGU) emitido por la Contralora General de la Repblica, la administracin de los recursos pblicos en el Per descansa en una compleja estructura de relaciones que vinculan a las entidades gubernamentales entre s, quienes para el

cumplimiento de sus fines interactan a todo nivel en el Estado. Las autoridades y funcionarios a cargo de la administracin de recursos en las entidades, tienen la obligacin de realizar una efectiva rendicin de cuentas de sus actividades a sus superiores y ante el pblico. El ejercicio de esta obligacin es denominada respondabilidad y es inherente al proceso gubernamental.

La obligacin de rendir cuenta de la gestin gubernamental, por su propia naturaleza, genera una mayor demanda de informacin sobre el funcionamiento de las entidades y programas gubernamentales. Ello es importante, dado que el

123 Congreso de la Repblica, las autoridades y funcionarios pblicos y el pblico en general, necesitan conocer, no slo si los recursos pblicos se administran correctamente, sino tambin si estn cumplindose los fines para los que fueron autorizados y, si tales fines, se logran con efectividad, eficiencia y economa.

Los funcionarios pblicos tienen la responsabilidad de utilizar los recursos en forma apropiada y de acuerdo a ley, a fin de lograr los objetivos y metas para los cuales fueron autorizados. Por lo tanto, tales funcionarios estn obligados a establecer, mantener y evaluar peridicamente el sistema de control interno slido en su entidad, programa y/o proyecto para: -

Asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas previstos, Proteger apropiadamente los recursos. Cumplir las leyes y reglamentos aplicables; y. Preparar, conservar y revelar informacin financiera confiable.

Si bien, la auditora financiera forma parte del proceso de rendicin de cuentas (respondabilidad), por cuanto permite emitir una opinin profesional

independiente, respecto a si los estados financieros en su conjunto, presentan razonablemente la situacin financiera de una entidad estatal; la auditora de gestin, constituye tambin parte importante del proceso de rendicin de cuentas, en vista que conduce a una opinin independiente en torno al grado en que los funcionarios economa. cumplen sus responsabilidades con efectividad, eficiencia y

La Auditora de gestin est relacionada con la efectividad, eficiencia y economa en las operaciones de una entidad, as como con la maximizacin de la relacin costo/beneficio al alcanzarse los beneficios deseados.

124 Definicin de Auditora de Gestin

La Auditora de gestin se define como un examen objetivo, sistemtico y profesional de evidencias, realizado con el fin de proporcionar una evaluacin independiente sobre el desempeo(rendimiento) de una entidad, programa o proyecto, orientada a mejorar la efectividad, eficiencia y economa en el uso de los recursos pblicos, para facilitar la toma de decisiones por quienes son responsables de adoptar acciones correctivas y mejorar su respondabilidad ante el pblico (la sociedad peruana).

La auditora de gestin por su enfoque involucra una revisin sistemtica de las actividades de una entidad en relacin al cumplimiento de objetivos y metas (efectividad) y, respecto a la correcta utilizacin de los recursos (eficiencia y economa). Su propsito general se configura a travs de:

a) La Evaluacin del desempeo (rendimiento).- Se refiere a la evaluacin del desempeo obtenido por una entidad. Esta evaluacin implica comparar la ruta seguida por la entidad al conducir sus actividades con: a) los objetivos, metas, polticas y normas establecidos por la legislacin o por la propia entidad, y; b) otros criterios razonables de evaluacin.

b) La Identificacin de oportunidades de mejoras.- El incremento de las condiciones de efectividad, eficiencia y economa, constituyen las categoras bajo las cuales pueden clasificarse las mejoras en las operaciones. Pueden identificarse oportunidades de mejoras, mediante anlisis de informacin, entrevistas con funcionarios de la entidad o fuera de ella, observando el proceso de operaciones, revisando los informes internos del pasado y presente y, ejercitando el juicio profesional basado en la experiencia del auditor o en otras fuentes.

125 c) El Desarrollo de recomendaciones para promover mejoras u otras acciones correctivas.- La naturaleza y alcance de las recomendaciones elaboradas en el proceso de la auditora de gestin es variable. En algunos casos, pueden formularse recomendaciones sobre asuntos especficos; sin embargo, en otros casos, despus de analizar el costo/beneficio de implementar

recomendaciones sobre actividades de mucha complejidad, puede ser factible sugerir que la propia entidad lleve a cabo un estudio ms profundo del rea especfica y adopte las mejoras que considere apropiadas, en las circunstancias. Los criterios referidos al carcter integral de la auditora, orientada a evaluar los beneficios econmicos/sociales obtenidos en relacin con el gasto ejecutado y su vinculacin con las polticas gubernamentales, as como la flexibilidad que permite priorizar los esfuerzos en el logro de las metas previstas, constituyen auditora de gestin. postulados que guan el ejercicio de la

Objetivos de la Auditora de Gestin

Los objetivos de la auditora de gestin son: -

Determinar el grado en que se estn logrando los resultados o beneficios previstos por la normativa legal, por la propia entidad, el programa o proyecto, segn sea el caso.

Establecer si la entidad adquiere, protege y utiliza sus recursos de manera eficiente y econmica. Determinar si la entidad, programa o proyecto ha cumplido con las leyes y reglamentos aplicables en materia de eficiencia y economa Establecer si los controles gerenciales implementados en la entidad o proyecto son efectivos y aseguran el desarrollo eficiente de las actividades y operaciones.

126 Tradicionalmente, la literatura tcnica ha utilizado una amplia gama de trminos para describir aquel examen cuyo alcance, se extiende ms all de la auditora financiera. Dentro de la terminologa de comn uso puede citarse: -

Auditora operacional (operational auditing). Auditora del desempeo (performance auditing). Auditora del rendimiento. Auditora operativa, etc.

El Manual de Auditora (MAGU) emitido por la Contralora General de la Repblica, utiliza el trmino "auditora de gestin", por considerar que es el vocablo ms apropiado que refleja con mayor aproximacin los resultados que se estima obtener de este examen de alcance amplio; cuyo enfoque excede el marco estrictamente financiero, al evaluar las operaciones (eficiencia y economa), el logro de objetivos y metas establecidos (efectividad), as como los controles gerenciales.

La auditora de gestin comprende los componentes principales siguientes:

a) Efectividad.- Se refiere al grado en el cual una entidad programa o proyecto gubernamental logran sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendan alcanzarse, previstos en la legislacin o fijados por otra autoridad.

b) Eficiencia.- La eficiencia est referida a la relacin existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin (productividad), en comparacin con un estndar de desempeo establecido.

c) Economa.- La economa est relacionada con los trminos y condiciones bajo los cuales las entidades adquiere recursos, sean stos financieros,

humanos, fsicos o tecnolgicos (Sistema de Informacin Computarizada),

127 obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y, al menor costo posible.

d) Financiero.- El componente financiero es fundamental para tener una adecuada contabilidad y procedimientos apropiados para la elaboracin de informes financieros. En una auditora de gestin el componente financiero puede constituir slo un elemento a considerar en la evaluacin de otras reas en la entidad examinada.

e) Cumplimiento.- Generalmente se ejecuta con el componente financiero. El cumplimiento est referido a la sujecin de los funcionarios pblicos a las leyes y regulaciones aplicables y polticas y procedimientos internos.

Dentro de su alcance, la auditora gubernamental puede incorporar elementos de carcter financiero, de cumplimiento, efectividad, eficiencia y economa.

Las normas de auditora gubernamental (NAGUs) emitidas por la Contralora General de la Repblica son aplicables para el desarrollo de la auditora de gestin, dado que constituyen criterios que fortalecen y uniformizan su ejercicio, as como permiten evaluar el desarrollo y resultado de los trabajos realizados. Sin embargo tales guas no contienen toda la informacin que necesita el auditor para satisfacer, por ejemplo, el requisito de planear debidamente su labor o determinar la magnitud de la evidencia necesaria para sustentar una observacin; dado que muchos aspectos tienen que ver con el buen juicio y criterio del auditor.

Metodologa para la realizacin de la Auditora de Gestin

La prctica de la auditora de gestin ha considerado dividir sta, en tres fases:

128 Planeamiento.- Si bien las actividades relacionadas con el planeamiento tienen mayor incidencia al inicio del examen, ellas continan durante la ejecucin y an en la formulacin del informe, por cuanto mientras el documento final no sea aprobado y distribuido, su contenido puede estar sujeto a ajustes, producto de nuevas decisiones que obligarn a afinar el planeamiento an en la fase del informe. La formulacin del informe no se inicia en la tercera fase, sino que empieza a considerarse desde el planeamiento. Durante el planeamiento el equipo de auditora se dedica, bsicamente, a obtener una adecuada comprensin y conocimiento de las actividades de la entidad a examinar, llevando a cabo acciones limitadas de revisin, en base a lo previsto en el plan de revisin estratgica, con el objeto de determinar, entre otros aspectos, los objetivos y alcance del examen, as como las condiciones para realizarlas. Durante esta fase el auditor dedica sus mayores esfuerzos a planear la

estrategia que utilizar en el caso de la auditora.

Ejecucin.- Esta fase involucra la recopilacin de documentos, realizacin de pruebas y anlisis de evidencias, para asegurar su suficiencia, competencia y pertinencia, de modo de acumularlas para la formulacin de observaciones, conclusiones y recomendaciones, as como para acreditar haber llevado a cabo el examen de acuerdo con los estndares de calidad establecidos en el presente manual. Durante la fase de ejecucin se aplican procedimientos y tcnicas de auditora y comprende: pruebas y evaluacin de controles, identificacin de hallazgos (condicin y criterio), desarrollo de observaciones (incluyendo condicin, criterio, causa, efecto y evaluacin de comentarios de la entidad) y comunicacin de resultados a los funcionarios proyecto examinada. de la entidad, programa y/o

Informe.- Durante la tercera fase, el equipo de auditora formaliza sus observaciones en el informe de auditora. Este documento, que es producto final del examen deber detallar, adems de los elementos de la observacin (condicin, criterio, causa y efecto), comentarios de la entidad, evaluacin final de

129 tales comentarios, as como las conclusiones y recomendaciones. Despus del control de calidad, mediante el que se confirman los estndares de calidad utilizados en la preparacin del informe, finalmente este es aprobado y remitido a la entidad auditada, en la forma y modo establecidos por la Contralora General de la Repblica.

Generalmente, al trmino de una auditora de gestin el auditor no expresa una opinin sobre el nivel integral de dicha gestin o el desempeo de los funcionarios. Por tanto, las normas no prevn que se exija al auditor una opinin de esa naturaleza. Sin embargo, el auditor deber presentar en su informe, hallazgos y conclusiones respecto a la magnitud y calidad de la gestin desempeo, as como en relacin con los procesos, mtodos y controles internos especficos, cuya eficiencia y eficacia considera susceptible de mejorarse. Si estima que existen posibilidades de mejora, el auditor deber recomendar las medidas correctivas apropiadas.

Administracin de la Auditora de Gestin

Los equipos de auditora son de carcter multidisciplinario, estn conformados por profesionales de diversas especialidades, habilidades y niveles de experiencia.

Un aspecto importante para la administracin de una auditora de gestin es el establecimiento de relaciones constructivas con los funcionarios de la entidad auditada. Teniendo en cuenta la complejidad de los asuntos examinados en una auditora de gestin, el auditor debe efectuar todos los esfuerzos necesarios para promover la existencia de relaciones positivas. Esto puede lograrse: -

Estableciendo una buena relacin inicial con los funcionarios de la entidad;

130 Efectuando coordinaciones con la administracin de la entidad y los auditores internos, para obtener los documentos e informacin necesaria para el trabajo. Manteniendo contacto con la gerencia, especialmente, en cuanto a los criterios de auditora a ser utilizados en el examen, las reas seleccionadas para examinar y la comunicacin de los resultados de la auditora. Comprendiendo y respetando el punto de vista de la administracin, en relacin a las reas dbiles detectadas en el curso de la auditora.

El establecimiento de una relacin constructiva y positiva con los funcionarios responsables de la entidad auditada es un factor importante, en vista que a travs de ella puede lograrse su aceptacin y disposicin para adoptar las acciones para corregir los problemas revelados en los informes de auditora.

2.3.4.3. La Auditora de Desempeo / de Rendimiento.- La Auditora de Gestin adoptada en el Per tiene su origen en las normas y metodologa desarrolladas por la Entidad Fiscalizadora Superior de los Estados unidos de Norteamrica, denominada Government Accountability Office (GAO) a travs de sus normas profesionales de auditora gubernamental. Sin duda, que la emisin de las Normas GAO, como se conocen, constituy el logro ms importante de las Instituciones Superiores de Auditoria del sector pblico a nivel mundial en el siglo XX.

En este sentido es inevitable que cuando se estudia o se analiza la Auditora de Gestin, tener que referirse a su fuente principal y que adems constituye un marco de referencia profesional autorizado en toda auditora gubernamental.

131 Las Normas Auditoria de la Government Accountability Office (GAO)

Las Normas GAO que llegaron a conocerse como el Libro Amarillo por el color de su cartula, surgieron sobre las ltimas tres dcadas del Siglo XX. Estas Normas desde su inicial emisin proporcionaron una gua profesional para todos los pases y las Entidades Fiscalizadoras Superiores (llmense: Contraloras Generales, Auditorias Superiores de Fiscalizacin, Tribunales de Cuentas y otros) que en base a ellas, desarrollaron sus propias normas, segn sus necesidades y situaciones especificas, tal es el caso del Per.

Las primeras normas de auditora gubernamental en ingls fueron desarrolladas y emitidas por la Government Accountability Office (GAO) en 1972 y su primera traduccin al espaol fue ejecutada ese mismo ao por la Contralora General de la Republica del Per. En fechas posteriores, varias Entidades

Fiscalizadoras Superiores emitieron normas basadas en las `Normas GAO, culminando con las Normas de Auditoria de la Organizacin Internacional de Instituciones Superiores de Auditoria (INTOSAI) en 1992.

La versin inicial de las Normas de Auditoria Gubernamental de los Estado Unidos de Amrica fue publicada el 1 de agosto de 1972 por el Contralor General de dicho pas, Elmer B. Staats. Pocos das antes, de esa fecha, el III Congreso Latinoamericano de Entidades Fiscalizadores Superiores (III

CLADEFS), en Bogot, Colombia, design a la Contralora General de la Repblica del Per como Sede del Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF) para el periodo 1972-1975.

Inmediatamente despus de recibir las Normas GAO, el Contralor General de la Republica del Per y nuevo Presidente del ILACIF, General de Brigada EP. Oscar Vargas Prieto, orden su traduccin y distribucin a todas las Contraloras Generales y Tribunales de Cuentas de Amrica Latina, como primera publicacin del ILACIF con sede en el Per. La traduccin e impresin

132 fueron financiadas por el programa de asistencia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), as las Normas GAO, traducidas al espaol, llegaron a todas las Contraloras de Amrica Latina 60 das despus de su publicacin en los EE.UU.

La Segunda versin de las Normas GAO fue publicada en ingls en 1981. Su traduccin al espaol fue auspiciada por el Nuevo Consorcio Internacional sobre Gerencia Financiera Gubernamental, creado en 1978. La traduccin fue efectuada por la entonces recin establecida Contralora General de Nicaragua, por instrucciones del Contralor General, Licenciado Emilio Baltodano, miembro del directorio del Consorcio. La traduccin fue revisada por la Oficina de Auditoria de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), reproducida en la Imprenta de este organismo y distribuidas por el Consorcio.

En 1988 la GAO public la tercera edicin del Libro Amarillo. El Contador Mayor de Hacienda de Mxico y a la vez Vicepresidente del Consorcio Internacional, Miguel Rico Ramrez, dispuso la traduccin, impresin y distribucin de las Normas de la GAO.

En 1994, nuevamente con sede en el Per, la Organizacin Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS, ex ILACIF) en colaboracin con la Contralora General de la Repblica del Per, ambas bajo la conduccin del CPC. Vctor Enrique Caso Lay, ofreci la traduccin de la cuarta revisin de las Normas de la GAO que fueron publicadas por USAID y distribuidas por el Consorcio Internacional de Administracin Financiera Gubernamental.

La quinta actualizacin del Libro Amarillo, cuyas normas estn vigentes en los EEUU para las auditorias financieras, certificaciones y auditorias de rendimiento ejecutadas a partir del ao 2004, constituye la primera gua profesional de tipos de auditora gubernamental en el Siglo XXI.

133

Definicin de la Auditora de Rendimiento

Las normas de auditora de la Government Accountability Office (GAO) son aplicables a Auditoras Financieras, Certificaciones y Auditorias de

Rendimiento. Esta ltima es la dio lugar a la denominada Auditoria de Gestin en el Per, vale decir, es su equivalente.

La Auditora Rendimiento es la que se aplica para evaluar el logro de resultados de las Entidades y Agencias Estatales en los EE.UU. de Norteamrica, por lo tanto es la que se utiliza para evaluar el impacto social del control gubernamental, en la sociedad.

El Manual de Auditora Gubernamental de la Government Accountability Office (GAO) define a las Auditoras de Rendimiento como un examen objetivo y sistemtico de la evidencia para presentar una evaluacin independiente del rendimiento y administracin de un programa en base a criterios objetivos, as como evaluaciones que proporcionan un enfoque posible o que sintetizan informacin sobre las mejores prcticas o aspectos transversales. Las auditorias de rendimiento presentan informacin para mejorar las operaciones de un programa y facilitar la toma de decisiones por parte de los encargados de dirigir o iniciar las acciones correctivas, y mejorar la responsabilidad ante las acciones correctivas, y mejorar la respondabilidad ante el pblico.

Las Auditoras de Rendimiento abarcan una amplia variedad de objetivos, incluso los relativos a evaluar la eficacia y los resultados de un programa, la economa y eficiencia, el control interno, el cumplimiento con requerimientos legales o de otra ndole, y objetivos relativos a presentar posibles anlisis, guas o informacin sumaria.

134 Las Auditoras de Rendimiento pueden tener un alcance amplio o estrecho de trabajo y se aplican a una variedad de metodologas, implican distintos niveles de anlisis, investigacin o evaluacin; generalmente presentan hallazgos, conclusiones o recomendaciones; y dan como resultado un informe.

Objetivos de la Auditora de Rendimiento

Los objetivos de una auditoria sobre la eficacia y resultados de un programa toman en cuenta la eficacia de un programa y usualmente miden el grado en que un programa esta alcanzado sus metas y objetivos. Los objetivos de una auditoria de eficiencia y economa se preocupan sobre si una entidad est adquiriendo, protegiendo y utilizando sus recursos en la forma ms productiva para alcanzar los objetivos del programa. Con frecuencia se interrelacionan los objetivos de una auditoria de la eficacia y resultados de un programa con los objetivos una auditoria de economa y eficiencia, y pueden ser atendidos concurrentemente en una auditoria de rendimiento. En los objetivos de la auditoria de la eficacia y resultados de un programa y en los objetivos de la auditoria de economa y eficiencia se puede evaluar:

a) El grado en que se est alcanzando las metas y objetivos legislativos, reglamentarios u organizacionales. b) La capacidad relativa de que otros enfoques arrojen mejores rendimientos para el programa o eliminen factores que puedan limitar la eficacia del programa. c) Los costos y beneficios relativos a la eficacia del rendimiento de un programa en funcin a los costos. d) Si un programa produjo resultados previstos o efectos no esperados segn los objetivos del programa. e) El grado en que los programas duplican, traslapan o entran en conflicto con otros programa relacionados. f) Si la entidad auditada est siguiendo slidas prcticas de adquisiciones.

135 g) La validez y confiabilidad de las mediciones de rendimiento respecto a la eficacia y resultado de un programa, o a la economa y eficiencia, y h) La confiabilidad, validez o relevancia de la informacin financiera relativa al rendimiento de un programa.

El cumplimiento de los objetivos de auditora se relaciona con los criterios establecidos por leyes, reglamentos, condiciones de contratos, convenios de donacin y otros requerimientos que podran afectar a la adquisicin, proteccin y uso de los recursos de la entidad, y la cantidad, calidad, oportunidad y costo de los servicios que la entidad produce y suministra. Los objetivos de cumplimiento tambin se ocupan del propsito del programa, la manera en que se realizaran y se suministraran los servicios, y la poblacin a la que atiende.

Las organizaciones de auditora tambin realizan trabajos para proporcionar un posible enfoque o una gua, informacin sobre las mejoras prcticas, e informacin transversal al programa o a las lneas de la organizacin, o informacin sumaria sobre los aspectos ya estudiados o en estudio por parte de la organizacin auditada. Los objetivos relativos a este tipo de asignacin son, por ejemplo:

a) Evaluar alternativas a programas normas, incluyendo el pronostico de resultados de los programas bajos varios supuestos; b) Evaluar las ventajas y desventajas de las propuestas del legislativo; c) Analizar las opiniones de los legisladores sobre propuestas de normas para los encargados de las decisiones; d) Analizar las propuestas de presupuesto o solicitudes de presupuesto para ayudar a los entes legisladores para elaborar sus presupuestos; e) Identificar las mejores prcticas para los usuarios al evaluar los enfoques de los programas o los sistemas de administracin m incluyendo sistemas financieros y de manejo de la informacin; y

136 f) Producir un resumen de alto nivel o un informe que afecte a varios programas o entidades sobre los aspectos estudiados o en estudio por la organizacin auditada.

2.3.4.4. La Auditora de Valor por Dinero.- Segn la Oficina del Auditor General de Canad, el fundamento de la Auditora de Valor por Dinero (VFM) radica en la expresin inglesa Accountability que en sus ms simples trminos, significa la obligacin de responder por una responsabilidad que ha sido conferida. Supone la existencia de al menos 2 partes: una que asigna la responsabilidad y otra que la acepta con el compromiso de informar sobre la manera en que ha sido desempeada.

Debe entenderse que la Auditora es un proceso que est sobrepuesto sobre una relacin de responsabilidad. Es llevada a cabo para establecer que un informe sobre la obligacin asumida es correcto o justo y es usualmente ejecutada por una tercera parte, que fundamentalmente sirve a los intereses de la parte que deleg la responsabilidad.

Definicin de Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Este nuevo modelo de auditora fue desarrollado por la Fundacin de Auditoria Comprensiva de Canad, creada para servir como el punto focal para desarrollar la metodologa y programas de desarrollo profesional en auditoria comprensiva, que despus se denomin Auditora de Valor por Dinero ( Verificacin Integral en francs).

El trmino Auditoria Comprensiva describe una nueva dimensin de auditora en Canad. Este nuevo enfoque, incluyendo su elemento clave de auditora: valor por dinero, es aplicable no slo en Gobiernos Federales, provinciales y

137 municipales, sino tambin en Instituciones sin fines de lucro, como Hospitales y Universidades.

Muchos

contadores

profesionales,

consultores

de

gerencia,

auditores

profesionales y educadores en contabilidad y negocios se preguntan cmo el desarrollo de la auditoria de valor por dinero puede afectarlos.

La Auditoria de Valor por Dinero es un nuevo tipo de Auditoria diseada para informar sobre la administracin de los recursos monetarios, humanos y fsicos, as como proveer el mayor grado de responsabilidad en el desembolso de los fondos pblicos. Incluye evaluar la adecuacin de los sistemas y controles administrativos para asegurarlos respecto a la economa, eficiencia y efectividad.

Este modelo de auditora ha introducido una nueva dimensin: Si los fondos gastados han provisto valor por dinero. Esto es un paso importante para renovar la confianza de los contribuyentes en el gasto del dinero pblico por parte de los representantes elegidos y los funcionarios pblicos.

La Auditoria de Valor por Dinero se fundamenta en sistemas, implica un alcance ms amplio, una integracin de varias habilidades profesionales, un proceso de auditora reestructurado y medios mejorados de comunicacin de resultados. Requiere una combinacin de conceptos y mtodos de auditora e integra una variedad de gamas disciplinarias que van ms all de la tradicional orientacin financiera / contable.

La Auditoria de Valor por Dinero fue originalmente desarrollada y diseada para satisfacer las caractersticas especiales y requerimientos de gobiernos y empresas de propiedad gubernamental. Sin embargo puede, sin dificultad, ser aplicada a otras organizaciones que administran fondos, en todo o en parte, del

138 Tesoro Pblico y a entidades sin fines de lucro; eventualmente puede ser aplicada en el sector privado.

Desarrollo de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

El Auditor General del Canad, en un documento presentado al Instituto de Administracin Pblica del Canad en Winnipeg, declar que, hasta hace poco: ... el pblico asuma que la gente que haban elegido y sus servidores pblicos estaban gastando sus dlares de impuestos sabiamente. Su inocencia ha sido destrozada. Hoy ellos estn demandando que valoren el dinero.

La Oficina de Auditoria Federal lanz una serie de extensos estudios acerca del gobierno, cada uno concerniente a un rea clave del control financiero y gerencial y cada uno dirigiendo su atencin a sistemas y procedimientos establecidos por las agencias centrales. Estos estudios, completados con la valiosa ayuda de miembros seniors de las firmas contables y de consultora gerencial, pusieron los cimientos para la auditoria de valor por dinero.

Posteriormente el Auditor General del Canad recibi del Parlamento, bajo el Acta General del Auditor, un extenso mandato requiriendo un alcance de Auditoria ms amplio. Las experiencias, planteamientos y criterios del sistema usados en los primeros estudios acerca del Gobierno, fueron integrados en lo que ahora se ha convertido la auditoria de valor por dinero para departamentos, agencias y corporaciones de la Corona.

El uso de la auditoria de valor por dinero, sin embargo, no est confinado a departamentos y agencias del Gobierno. Tiene directa y relevante aplicacin para los gobiernos en los niveles provincial y municipal, para la Corona y otras de propiedad Gubernamental, y a todos los tipos de entidades pblicas tales como Hospitales, Universidades, Juntas Colegiadas y Organizaciones de caridad. Muchos Auditores de estas entidades pblicas han comenzado a

139 estudiar seriamente sus aplicaciones potenciales. En algunas corporaciones federales y provinciales de la Corona ya est siendo aplicada.

Alberta, Columbia Britnica, Ontario y la Isla de Prncipe Eduardo ahora tienen legislacin similar a aquellas del Auditor General del Canad en las reas Valor por dinero, ambas Ontario y Columbia Britnica, lo informaron bajo sus extensos mandatos. Otras provincias, tales como Quebec, tienen tales provisiones legislativas bajo consideracin. Varios Auditores Legislativos provinciales han aplicado algunos de estos conceptos en su trabajo por muchos aos. La auditoria de valor por dinero tambin es aplicada a nivel municipal, tal como es evidenciada por el amplio mandato dado al Auditor General de la Ciudad de Edmonton.

La auditoria de valor por dinero fue respaldada por el Instituto Canadiense del Comit Especial de Contadores Pblicos para examinar el Rol del Auditor. El Informe Adams seala: ... En las reas de fines no lucrativas, estos incentivos (por ejemplo Rentabilidad, medio ambiente competitivo) estn ausentes y, como una consecuencia puede ser apropiado extender la Auditoria de tales entidades para que abarque la economa, eficiencia y efectividad de sus operaciones de la entidad (la Auditoria de valor por dinero). Creemos que este tipo de Auditoria es apropiado para todos los niveles de Gobiernos: Provincial, Regional y Municipal. Con el tiempo deber extenderse tambin para cubrir entidades pblicas tales como Hospitales y Universidades, adems de todas las Corporaciones de la Corona no comerciales. Puede tambin ser apropiada en la Auditoria de Instituciones de Beneficencia.

De este modo la auditoria de valor por dinero ya se ha convertido en definido instrumento de los esfuerzos por renovar la responsabilidad en el gasto de los fondos pblicos.

140 Diferencia de la Auditoria de Valor por Dinero con la Auditoria Tradicional

El rol de los Auditores est constantemente evolucionando en respuesta a cambiantes necesidades y expectativas pblicas. Aunque la funcin primordial de los Auditores es aadir credibilidad a la informacin financiera. Desarrollos recientes parecen indicar una tendencia creciente para considerar a los auditores en un contexto ms amplio como agentes de control social, como intermediarios terceros en una relacin de responsabilidad entre la Gerencia de una empresa y los usuarios de su informacin financiera.

A travs de cada componente de la estructura de la auditoria de valor por dinero se identifica y explica las reas de su vasto alcance.

Componentes de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Los componentes de la estructura de la auditoria de valor por dinero, son cinco:

a) Controles Financieros (Financial Controls).- Es una evaluacin de los controles sobre ingresos, gastos, activos y pasivos, incluyendo la organizacin de la funcin financiera y su lugar en la estructura administrativa general. Esta evaluacin va ms all de la evaluacin normal de control interno y demanda revisar las calificaciones y adecuacin del personal del rea a las necesidades de la organizacin; la propiedad de los sistemas y procedimientos contables; y la propiedad y adecuacin de los sistemas de reporte presupuestario y financiero.

b) Reportes (Reporting).- Es una evaluacin de la naturaleza, contenido, adecuacin, confiabilidad y oportunidad de informacin financiera y no financiera presentada en reportes. La informacin no financiera referida incluye reportes sobre indicadores de rendimientos, esto llega

141 considerablemente mas all de un reporte sobre la medicin de ganancias tradicionales.

c) Opinin y Autoridad (Attest and Authorty).- Es la expresin de una opinin sobre los estados financieros y la verificacin de parlamentarios, autoridades gubernativas y otras por los gastos. La auditoria de valor por dinero puede incluir opinin para reportes ms amplios como aquellos que incluyen indicadores de rendimientos, y el aspecto de la autoridad pblica puede recibir un enfoque ms amplio por efecto de la natural confianza que existe en el manejo de los fondos del gobierno y en las entidades de fines no lucrativos.

d) Controles Administrativos (Management Controls).- Es una evaluacin del sistema de informacin y controles administrativos, incluyendo funciones de revisin, evaluacin y auditoria interna, para asegurar lo que concierne a economa, eficiencia y efectividad, en resumen: auditoria valor por dinero. Este aspecto importante es nuevo y garantiza en el futuro un menor esfuerzo.

e) Controles de Procesamiento Electrnico de Datos (EDP controls).- Es una evaluacin de controles sobre informacin financiera y otra procesada por computadores, y de controles administrativos sobre el uso de recursos relacionados al computador.

Como el corazn de la investigacin por la responsabilidad a la cual esta auditora apoya, es el concepto valor por dinero. Auditar valor por dinero; es intentar determinar si la economa, eficiencia y efectividad han sido logradas en el desembolso de los fondos pblicos. Por estos conceptos debe entenderse lo siguiente:

142 a) Economa.- Se refiere a los trminos y condiciones bajo las cuales las entidades adquieren recursos humanos y materiales. Una operacin econmica requiere que estos recursos se obtengan en calidad y cantidad apropiada y a los costos ms bajos.

b) Eficiencia.- Se refiere a la relacin entre los bienes o servicios producidos y recursos utilizados para producirlos. Una operacin eficiente produce el mximo de produccin (rendimiento) por una serie de insumos o recursos dados; o el mnimo de insumos por cualquier cantidad y calidad dada de servicios producidos. El objetivo fundamental de la gestin es el incremento de la productividad.

c) Efectividad.- Se refiere a la extensin por la cual un programa logra sus metas y otros cumplimientos propuestos. La efectividad de los programas pblicos forma el alma de la auditoria de valor por dinero. El logro de las metas deseables del programa (efectividad) puede exceder los beneficios de la economa y la eficiencia porque aunque puede haber algn mrito en hacer las cosas correctas realmente, no lo hay, sea lo que fuere, en hacer bien las cosas equivocadas.

El alcance ms amplio de la auditoria de valor por dinero requiere la formacin conjunta de una variedad de habilidades y disciplinas. Conducir tal auditoria puede requerir un ingeniero para ayudar en la revisin de adquisiciones de capital, un economista para evaluar el impacto de los programas de desarrollo regional, un estadstico para el diseo de tcnicas apropiadas de anlisis, socilogos y acadmicos para el examen de los programas de adiestramiento de los recursos humanos, expertos en computacin para evaluar informacin en el banco de datos, etc.

143 En realidad es la combinacin de tener un mandato extenso con la oportunidad de trabajar con expertos en otras disciplinas lo que hace de la auditoria de valor por dinero una experiencia gratificante profesional y personalmente.

Caractersticas de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Las caractersticas claves de la auditoria de valor por dinero es que, es coordinada, cclica y constructiva.

a) Coordinada.- Significa coordinacin con, y confianza sobre, la auditora interna en la mxima extensin posible. El grado de confianza, por supuesto, dependern de la extensin y calidad de la auditoria interna, la cual puede ser uno de los instrumentos ms delineados y efectivos disponibles para la gerencia.

b) Cclica.- Significa reportar anualmente los exmenes de auditoria, cuando sea apropiado, o a intervalos los ms largos dependiendo del tamao y complejidad de la organizacin. Esto resulta en auditorias menos costosas, da a la gerencia tiempo para una accin correctiva razonable, y permite una revisin mas efectiva por los entes gubernamentales tales como el Parlamento, Legislaturas Provinciales, Juntas de Directores y Comits de Auditoria. c) Constructiva.- Significa que atrae la atencin a causas fundamentales de debilidad y sugiere lneas de conducta conjuntamente con mejoras que se deben hacer. Esta es una caracterstica importante origina en el extenso alcance de los problemas a ser examinados, evaluados y reportados.

Estas caractersticas y la experiencia en, hacen de la auditoria de valor por dinero no sea simplemente un nuevo trmino, sino una clase de auditora cambiante e innovativa.

144 Proceso de la Auditora de Valor por Dinero (VFM)

Implementar las tres (3) fases del proceso de auditora de valor por dinero: planeamiento, ejecucin e informe; requiere considerable juicio y habilidad debido al alcance ms amplio y a la mezcla interdisciplinaria de habilidades involucradas,

a) Planeamiento de la Auditora.- Implica determinar objetivos y recursos de la auditoria para asegurar que la misma incluya las ms importantes funciones y procesos organizacionales. Esta fase incluye lograr una comprensin de la entidad a auditar (por ejemplo su misin, sus sistemas claves), y determinar relaciones de responsabilidad significativas. Tambin incluye especificar criterios de auditora, llevar a cabo una inspeccin y preparar un plan de auditora. Esta comprensin de la entidad a auditar, debe ser sintetizada a menudo a travs del uso de tcnicas modeladas, para determinar las reas significativas a revisar.

b) Ejecucin de la Auditoria.- Es la fase en la cual la evidencia es acopiada para apoyar los objetivos de la auditoria especificados en el plan de auditora. Significa evaluar y examinar los controles del Sistema Administrativo clave, identificar efectos y determinar causas, y desarrollar conclusiones y recomendaciones. La naturaleza y extensin de las evidencias requeridas para apoyar los aspectos de valor por dinero difieren considerablemente de la auditoria tradicional.

c) Informe de Auditora.- Es la fase final en el proceso de auditora. Se debe tener particular cuidado en la manera cmo los resultados de la auditoria y las recomendaciones constructivas son reportadas a la gerencia de la entidad auditada y al cuerpo gubernamental responsable por la

organizacin.

145 Beneficios de la Auditora de Valor por Dinero (VFM).

Los gerentes en las instituciones gubernamentales y en aquellas sin fines de lucro llegan bajo una presin en incremento a dar cuenta de operaciones econmicas, eficientes y efectivas. Los contribuyentes y los accionistas quieren asegurarse que el valor por dinero es un principio que sirve de gua para sus gobiernos e instituciones y empresas. La auditoria de valor por dinero brinda importantes beneficios que se agregan a la entidad que est siendo auditada; estos incluyen: -

Los resultados de una revisin amplia de los sistemas y controles significativos proporcionan informacin til sobre la suficiencia y

conveniencia de tales sistemas. La revisin, al ser integral, enfocar aspectos mayores de un programa, actividad, o la entidad total. Las recomendaciones ayudarn a la Gerencia en su gestin y proveern a los responsables de la organizacin, medios de medicin del progreso. Al usar reportes cclicos, puede no ser necesario revisar las mismas reas de auditora cada ao, dejando tiempo a la gerencia a iniciar acciones correctivas donde sean requeridas.

Los Auditores adems se benefician de la auditoria comprensiva. El alcance ms amplio y la conjuncin de habilidades multidisciplinarias extiende las perspectivas profesionales y posibilita dar un servicio ms constructivo a la organizacin auditada y a su gerencia.

La mayor coordinacin con, y la confianza en la auditora interna, resulta en una cooperacin y comunicacin mejorada entre los auditores externos e internos.
(Value for money, NAO Canad, Oficina del Auditor General)

146

2.3.4.5. La Auditora Social.- La Auditoria Social definida como un proceso mediante el cual una organizacin analiza su actuar social, emite un informe del mismo y por lo tanto tomando los resultados obtenidos presenta propuestas para mejorar su actuar, est siendo considerada por todo tipo de organizaciones como una herramienta importante en la formulacin y ejecucin del compromiso social.

Adicionalmente podramos decir que a medida que transcurre el tiempo, la humanidad est ms y mejor informada lo cual propone que sea conocedora de las consecuencias medioambientales y sociales que generan las diferentes actividades y prcticas empresariales, esto conlleva a exigir, directa o indirectamente, a las empresas una mayor responsabilidad tica y social en el desarrollo de sus quehaceres.

Es en este espacio donde nace la auditora social como una forma de respuesta a las mltiples presiones y exigencias de la responsabilidad social. En este sentido, la auditora social debe dar cuenta de los diferentes aspectos no comerciales de la empresa o de la organizacin, lo cual implica ir ms all de la viabilidad econmica tradicional, generndose como resultado un concepto ms amplio del trmino viabilidad que implica incluir un conjunto de valores econmicos y no econmicos (sociales y de respeto el medio ambiente) los cuales reflejan estas nuevas sensibilidades y exigencias pblicas.
(Abelardo Ramrez Rodrguez, Contador Pblico, Profesor del Departamento de Ciencias Contables de la Universidad Javeriana de Colombia)

La gran importancia que los recursos humanos tienen para la vida y la productividad de las empresas, sumada a las causas mencionadas, ha generado una ampliacin en el campo tradicional de intervencin de la auditora, propiciando un giro de sta hacia la esfera de la gestin social.

147 La llamada Auditora Social que, segn la Enciclopedia Universal Larousse, consiste en ... un conjunto de procedimientos por los cuales se examina el funcionamiento de las relaciones sociales en el seno de la empresa. Esta definicin, aunque es concisa y acertada, no dice nada sobre los mtodos y procesos que caracterizan a una auditora como social. Es necesario buscar otras definiciones ms completas, como la de Vaiter que establece que La auditora social es un instrumento de direccin y de gestin y un procedimiento de observacin que, a diferencia de la auditora financiera o contable, dentro de su rea tiende a estimar la capacidad de una empresa o de una organizacin para superar los problemas humanos o sociales que les impone su entorno, y a gestionar aquellos que genera ella misma por la ocupacin del personal que necesita para su actividad empresarial.

La Auditora Social tambin se define como un procedimiento objetivo, independiente e inductivo de observacin, de anlisis y de recomendacin que se basa en una metodologa y que utiliza unas tcnicas, las cuales permiten, por relacin a unos referenciales explcitos, identificar en una primera etapa los puntos fuertes, los problemas generados por la ocupacin de personal y las limitaciones en forma de costes y riesgos. Esto conduce a diagnosticar las causas de los problemas identificados, a evaluar su importancia y a concluir con la emisin de sugerencias o propuestas de accin, que nunca sern llevadas a cabo por el propio auditor.

De esta manera, la auditora social permite descubrir hechos, identificar diferencias en relacin a los referenciales, declarar problemas eventuales, evaluar riesgos y diagnosticar las causas con la finalidad de emitir recomendaciones para la accin.

Constituye as una ayuda eficaz que permite a los dirigentes sociales gestionar los recursos sociales con eficacia.

148 El campo de actuacin de la Auditora Social lo forman todas aquellas funciones y actividades de la empresa de carcter social y, en concreto, el llamado Balance Social, que es un documento que recoge los principales datos sobre la actividad social de la empresa; contiene informacin sobre las retribuciones de los trabajadores, las prestaciones sociales complementarias, las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo, los sistemas de formacin y de promocin dentro de la empresa, las condiciones de vida de los trabajadores y de sus familias en la medida que dependan de las ayudas o prestaciones de la empresa, etc. El balance social juega un doble papel para la auditora social: es tanto fuente de informacin documental importante, como objeto de anlisis de la propia auditora social para controlar la fiabilidad de sus datos.

La auditora social ha experimentado un grado de desarrollo diferente en cada pas en funcin de la obligacin social de las empresas de realizar balances sociales. As, en Francia la auditora social es una prctica habitual de las empresas desde 1979, ao en que se estableci la obligatoriedad de realizar el balance social en todas las empresas con ms de 750 trabajadores.

En nuestro pas, en cambio, la prctica de la auditora social queda en manos de la buena voluntad de la empresa, ya que no existen ni normativa ni prescripciones legales especficas sobre el tema. Por ello, es an una prctica poco desarrollada y casi desconocida para la mayora de las organizaciones.

No obstante, existe consenso sobre el hecho de que para que la organizacin alcance sus objetivos el elemento humano es tan importante como el elemento material o el capital. La poltica social de la empresa debe situarse al mismo nivel que la poltica comercial, de produccin o financiera y ello se consigue con la realizacin de auditoras sociales que otorguen a los factores sociales la importancia que merecen.

149 Definicin de Auditora Social

La Auditora social es un tipo de auditora perteneciente al conjunto de auditoras operacionales. Teniendo en cuenta la evolucin de esta modalidad de examen y la falta de consenso entre los expertos, se ha seleccionado las definiciones ms reconocidas y aceptadas, que se consignan en los prrafos siguientes.

La Auditora Social, antes de ser un proceso, es una accin social de la ciudadana, organizada o no, reflejando una actitud crtica en bsqueda del mejor resultado sobre la gestin realizada por terceras personas, instituciones u organizaciones elegidas o seleccionadas para decidir y producir el bienestar comn y la eficiente administracin de bienes pertenecientes a una colectividad de ciudadanos. En esta accin la ciudadana utiliza cualquiera de los medios disponibles para confirmar el grado de cumplimiento institucional e individual de los propsitos sealados.
(M.O. vila, 2006).

La Auditora Social es un proceso a travs del cual los ciudadanos (organizados o individualmente) realizan acciones de monitoreo, verificacin y evaluacin cualitativa y cuantitativa de la gestin pblica, con el objeto de realizar recomendaciones y propuestas que garanticen la provisin de servicios pblicos eficientes y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y planes de desarrollo.
(Gonzlez de Ass y Acua, 2003).

La auditora social constituye un nivel de participacin ciudadana (entendida como derecho y como deber) y supone uno o varios procesos cuyo objetivo es evaluar, monitorear o dar seguimiento a un proyecto, programa, poltica, proceso, presupuesto o compromisos de una institucin pblica (o privada que recibe fondos pblicos), para ofrecer recomendaciones desde la ciudadana, que tiendan a la mejora en trminos de eficiencia, eficacia, calidad, tica y/o

150 transparencia de la gestin pblica, en un marco de gobernabilidad democrtica e inters por el bien comn.
(E. Hernndez, 2006).

La Auditora Social que surgi en Francia, se ha desarrollado en los pases europeos fundamentalmente y, est orientada a la persona humana que labora y es parte de la organizacin. Sin embargo los enfoques modernos muestran que la Auditora social tiene una cobertura mayor, es decir excede a la organizacin, para cubrir un alcance en el ambiente externo de la misma.

A continuacin se presenta aspectos importantes del enfoque primigenio de la Auditora Social.

Necesidad de la Auditoria Social

La evolucin histrica de la prctica auditoria nos ensea que la auditoria se ha ido desarrollando y ampliando, paralelamente al desarrollo de las modalidades de informacin y de gestin de las empresas y de las normas contables aplicadas.

Al empezar a aparecer la preocupacin por verificar las operaciones de la empresa y su impacto desde una perspectiva no monetaria sino social, la auditoria se ha visto obligada a integrar dentro de su campo de anlisis nuevos sistemas de informacin y de gestin de las operaciones que van ms all del mbito puramente financiero. De esta forma, la auditora ha completado su objeto inicial de fiabilidad de las operaciones y seguridad de los activos con un segundo objeto, consistente en velar por la eficacia de la gestin y la pertinencia de las decisiones desde una perspectiva social.

As, con la evolucin de los sistemas financieros y de gestin de las empresas, la auditora se ha ido separando progresivamente de la simple verificacin externa de las cuentas para extender su campo de accin a todos los mbitos

151 de la gestin: la produccin y su calidad, la informatizacin, el marketing, la logstica y, como no, los recursos humanos. Ahora, la auditora ya no se presenta como una simple operacin de verificacin, sino como una ayuda a la direccin que le da las informaciones y los medios necesarios para ser ms eficaz. Y dentro de este nuevo entorno aparece la auditora social, como una herramienta indispensable que permite a los gestores de personal y a los directivos de las empresas gestionar sus recursos humanos con eficacia.

Objeto y niveles de anlisis de la Auditoria Social

El centro de atencin por excelencia de la auditora social es el factor humano en el seno de las empresas, y su campo de anlisis el conjunto de funciones y actividades de la empresa que tienen una dimensin social. Pero este campo es demasiado amplio por lo que necesita ser acotado. Son dos los criterios que permiten delimitar el campo de estudio de la auditora social.

El objeto de la auditora El nivel de aplicacin de la misma.

El objeto de la auditora social.- Integra aquellos elementos y fenmenos que constituyen el ncleo de la investigacin que sta realiza. La auditora social se puede aplicar a numerosos elementos y fenmenos como son:

La funcin de personal en su totalidad. Funciones concretas de la misma, reclutamiento, remuneraciones,

formacin, etc. Programas, procedimientos y problemas concretos, absentismo, accidentes, clima, etc. Los medios puestos en escena para realizar una funcin, servicio, departamento, taller, etc.

152 Cada uno de ellos constituye un objeto de estudio de la auditora social, pero no acotamos la totalidad de elementos que la auditora puede analizar.

El nivel de aplicacin de la misma.- El trmino nivel hace referencia a la perspectiva o al enfoque desde el que se aplica la auditora. Existen tres niveles de auditora social:

a) Auditora de conformidad.- Tambin llamada auditora de la administracin y auditora de la funcin de personal. Consiste en verificar la validez y la fiabilidad de las informaciones, as como el grado de conformidad legal de los resultados obtenidos. Por lo tanto, se trata de una auditora jurdica aplicada al derecho social: el auditor ha de buscar los indicios de

incumplimiento de las obligaciones sociales de la empresa, obligaciones fijadas tanto por el derecho social como por la propia normativa interna. Sus campos de aplicacin son principalmente tres: las obligaciones sociales de base de la empresa, el estatus jurdico de la totalidad de la fuerza laboral y las obligaciones de la empresa provenientes de vencimientos (financieros, de informacin, etc.).

b) Auditora de eficacia.- Este nivel de auditora, tambin conocido como auditora de gestin, consiste en examinar la aplicacin de los procedimientos sociales, su adecuacin al os objetivos fijados, su grado de aplicacin y su capacidad para generar los resultados obtenidos con el mnimo coste. La auditora de eficacia se realiza a tres niveles: el anlisis de los resultados en relacin a los objetivos, los costes de obtencin de dichos resultados y la calidad de los mismos.

c) Auditora estratgica.- Tambin llamada auditora de direccin e integra a su vez dos niveles: la traduccin de la estrategia social en planes y programas y la convergencia de la estrategia social y de la estrategia general de la empresa. La auditora estratgica responde a los siguientes

153 interrogantes: las polticas de personal son coherentes con los objetivos de la empresa?, se adaptan stas a los cambios producidos en la empresa y en su entorno?, y sobre todo, a la pregunta clave, la empresa dispone de los recursos humanos adecuados a los objetivos que persigue?

Estos son los tres niveles de aplicacin de la auditora social. No obstante hay que indicar que esta distincin es ms terica que operativa. En la prctica el auditor trabajar los tres niveles en su totalidad, con la finalidad de detectar en su objeto de estudio las posibles disfunciones existentes.

Objetivos y Metodologa de la Auditoria Social

La especialidad de la auditora social se basa principalmente en la naturaleza de su objeto de estudio: los factores sociales de la empresa. Este, a su vez, condiciona la utilizacin de determinados mtodos y tcnicas propios de este tipo de auditora y que la caracterizan. Pero antes de analizar la metodologa de la auditora social, hay que examinar cul es su finalidad y sus objetivos, ya que a ellos respondern los mtodos utilizados.

Al igual que todo tipo de auditora, la auditora social tiene como finalidad la mejora de la eficacia de la empresa, a travs de la mejora de la eficacia en la gestin de recursos humanos. Esta finalidad se traduce en tres objetivos generales, que son los que guan su accin:

Controlar una situacin, generalmente social, en un momento determinado. Examinar de forma crtica las informaciones disponibles en su rea de accin.

Aportar guas que orienten las decisiones futuras de la direccin de la empresa, en aspectos tanto sociales como estratgicos.

154 Estos objetivos se logran mediante la aplicacin de una metodologa rigurosa y lgica, partiendo de un profundo conocimiento de la empresa, de su actividad y de su contexto tanto interno como externo. La aplicacin de la metodologa tiende a la obtencin de informacin sobre el fenmeno objeto de anlisis, en este sentido, los elementos observados o las fuentes de informacin son:

Datos y cifras significativas sobre la amplitud de fenmeno, por ejemplo accidentes de trabajo, absentismo, etc.

Procesos, procedimientos y otros definidores de los principios de accin, como son los reglamento, las instrucciones, las notas d servicio, etc.

Sistemas o conjuntos de medios coherentes puestos al servicio de un objetivo preciso.

Las fuentes de informacin son tratadas a partir de una metodologa especfica, propia de la auditora social. Esta, como toda metodologa, tiene unos fundamentos tericos sobre los que se apoya. Los fundamentos tericos del proceso de auditora social se hallan principalmente en el proceso de auditora desarrollado por las anglosajones y aplicado a los terrenos financiero y contable. Pero, la auditora social va ms all de esos mtodos ya que, dado su objeto de estudio, ha de basarse en oda aquella metodologa relacionada con el tratamiento de la informacin, y ms concretamente de la informacin cualitativa, la cual no se utiliza en las auditoras financieras. As, la auditora social recurre a los procesos metodolgicos utilizados en marketing, sociologa, psicologa y otras disciplinas basadas en la recogida y anlisis de informaciones cualitativas.

Las herramientas de la auditora social son as muy numerosas y variadas: desde cuestionarios, entrevistas y listas de control hasta mtodos estadsticos de representacin grfica y de previsin, pasando por tcnicas de simulacin, bateras de indicadores, tcnicas de sondeo, tcnicas comparativas, etc.

155

CAPITULO 3

METODOLOGA

3.1 Tipo de Investigacin

En el presente estudio se han utilizado distintos tipos de investigacin cientfica, como la investigacin documental y registral, bibliogrfica, explorativa, aplicativa y estadstica.

Segn su objeto cientfico, el presente trabajo es una investigacin aplicativa o tecnolgica, debido a que la investigacin no define conceptos tericos nuevos, sino que usa los existentes para conocer la realidad inmediata.

La presente investigacin es de tipo descriptiva y correlacional de acuerdo a lo sealado por Hernndez (2008:100). Este tipo de investigacin se orienta a demostrar que existe una asociacin estrecha entre las variables consideradas en el estudio. Los estudios correlacionales van ms all de la descripcin de conceptos o fenmenos, es decir se busca el establecimiento de relaciones entre conceptos, como paso previo a responder a las causas de los eventos fsicos o sociales. Como su nombre lo ndica, su inters se centra en establecer una relacin entre dos o ms variables.

156

3.2 Unidad de anlisis

El universo (poblacin) ha estado constituido por determinadas entidades estatales que poseen rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como regional y local.

3.3 Poblacin de Estudio

Adems de entidades estatales que poseen rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como regional y local, tambin se ha considerado como Poblacin de estudio a ciudadanos que sin directamente integrar entidades estatales, son usuarios de servicios pblicos y tienen opinin respecto del impacto del control pblico / gubernamental en el Per.

3.4 Muestra
Considerando el tamao del universo asequible a nuestro alcance, se ha considerado como muestra a las entidades estatales ms representativas que poseen o no rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como regional y local, as como a sus funcionarios y servidores pblicos.

3.5 Seleccin de la muestra

La muestra ha estado conformada por: -

Directores de Auditora Interna u rganos de Control Institucional.

157 Socios y auditores de Sociedades de Auditora. Directores de Planificacin. Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de administracin, entre otros. Contador General y/o Jefe de la Oficina de Contabilidad. Funcionarios y servidores pblicos.

Adems, se ha considerado como informantes adicionales a: Expertos en Auditora. Auditores con experiencia en auditora gubernamental.

3.6 Tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos

Inicialmente, se han definido las tcnicas de recoleccin de datos para construir los instrumentos que permitan obtenerlos de la realidad. Un instrumento de recoleccin de datos es cualquier recurso del que se vale el investigador para acercarse a los fenmenos y extraer de ellos informacin.

El instrumento sintetiza en s toda la labor previa de investigacin, resume los aportes del marco terico al seleccionar datos que corresponden a los indicadores y, por lo tanto, a las variables y conceptos utilizados; pero tambin sintetiza el diseo concreto elegido para el trabajo. Mediante una adecuada construccin de los instrumentos de recoleccin, la investigacin alcanza la necesaria correspondencia entre teora y hechos.

En este sentido, las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos utilizados han sido las siguientes:

158

Tcnicas Anlisis Documentario Anlisis Textual Entrevista Encuesta

Instrumentos Ficha de Anlisis Documentario Ficha de Anlisis Textual Gua de Entrevista Cuestionario de Encuesta

Estos instrumentos han sido validados por expertos. En el caso de los Cuestionarios de Encuesta, la validacin se ha dado fundamentalmente por comparacin con las aplicadas en otras investigaciones de tema similar, habindose aplicado adems, una prueba piloto con dicha encuesta.

3.7 Anlisis e interpretacin de la informacin

Para el anlisis e interpretacin de la informacin se ha utilizado el anlisis cualitativo, especialmente, el anlisis del marco lgico, teora estructurada y anlisis del discurso. Se han recibido datos no estructurados y estos han sido reestructurados, ubicndolos en su contexto. Luego se han relacionado los resultados del anlisis con la teora fundamentada.

A esto se ha aadido precisiones cuantitativas. Para esto ltimo, dado que se han aplicado escalas adecuadas en los cuestionarios de encuesta, se han determinado las medidas de centralizacin y de dispersin, para obtener las caractersticas principales. Esto se hizo aplicando los paquetes informticos Excel y/o SPSS (Programa Estadstico para Ciencias Sociales).

Al inicio del anlisis se obtuvo apreciaciones objetivas, las que dieron lugar a juicios, y posteriormente, a conclusiones parciales. Esas conclusiones parciales dieron lugar a conclusiones generales y a las recomendaciones finales.

159

CAPITULO 4

RESULTADOS Y DISCUSIN
4.1. Anlisis, interpretacin y discusin de resultados
En el proceso de interpretacin y discusin de resultados se ha utilizado el anlisis cualitativo, especialmente el anlisis de marco lgico, la teora estructurada y el anlisis del discurso. Tambin se ha recibido datos no estructurados los cuales han sido reestructurados, ubicndolos en su real contexto. Adems, se relacionaron los resultados del anlisis con la teora fundamentada.

A todo esto se han aadido precisiones cuantitativas. Por ltimo dado que se han aplicado escalas adecuadas en los cuestionarios de encuesta, se determinaron las medidas de centralizacin y de dispersin para obtener las caractersticas principales. Esto se ha realizado aplicando los paquetes informticos Excel y SPSS (Programa estadstico para ciencias sociales).

Al inicio del anlisis se han recabado apreciaciones objetivas, las que dieron lugar a juicios, y posteriormente, a conclusiones parciales. Estas conclusiones parciales han dado lugar a conclusiones generales y a las recomendaciones finales.

A continuacin se procede al anlisis de los datos obtenidos como producto de la aplicacin de los instrumentos de recoleccin de informacin. Esto se explica mediante:

160

a) El proceso de clasificacin, registro y codificacin los datos; y b) Las tcnicas analticas utilizadas.

a) Proceso de clasificacin, registro y codificacin los datos. Para la ejecucin de estos procesos se ha procedido en primer lugar a la clasificacin de los datos, primeramente por el origen de los datos por informante, y en segundo lugar por variable, ordenando los datos por la variable correspondiente, y por las dimensiones correspondientes, incluyendo las referidas a la relacin entre las variables.

El registro de los datos obtenidos bsicamente de las encuestas se ha producido primeramente en los ejemplares de las encuestas remitidos por los informantes encuestados, los cuales se han manejado en los ejemplares fsicos de los mismos.

Se ha procedido entonces al registro de los datos totales, es decir, al conteo total de las respuestas para cada pregunta y para cada alternativa, lo que se ha realizado primero en un formato fsico (tipo sbana) y luego en un archivo en el formato Excel. Con esta informacin se ha podido obtener distribuciones de frecuencia.

La codificacin de los datos se ha realizado segn las alternativas, usualmente 5 (siempre, frecuentemente, regularmente, espordicamente o, nunca), y en algunos casos 2 y 3, (afirmativa y negativa, y en otros casos, tambin dubitativa). A cada categora se ha asignado un valor numrico, que ha sido 1 al 5, con lo cual se ha podido hallar la media aritmtica para cada pregunta, las cuales se agrupaban en dimensiones y las dimensiones en variables, incluyendo las que corresponden a las relaciones entre las variables.

161 b) Tcnicas analticas utilizadas. Se han usado las tcnicas siguientes:

a) Lgicas. El anlisis y contrastacin de los datos obtenidos con la teora aceptada, utilizando tanto la deduccin como la induccin, comprobando en cada caso si la realidad coincide con la teora. Adems, se ha buscado la relacin causa - efecto en la expresin de los informantes.

Al ser una tesis descriptiva, donde el cuantificador existencial es el primordial, se ha buscado dicha informacin de los encuestados, debido a que su funcin dentro de las organizaciones los convierte en informantes idneos. Como se ha podido constatar, la hiptesis consiste en determinar la existencia de una variable y su relacin con la otra.

b) Estadstica. Para precisar el anlisis descriptivo, se ha utilizado elementos de estadstica descriptiva, primeramente, con Tablas de distribucin de frecuencia en especial medidas de centralizacin, en este casi la media aritmtica, para determinar con exactitud el valor de las variables por dimensiones.

Se han analizado los datos por variable y tambin por relacin entre variables, comparando en cada caso los resultados con el marco terico como patrn comparativo, para advertir si la realidad captada en la informacin obtenida coincide con la teora, y si dicha diferencia es negativa para el logro de los objetivos de las organizaciones concernidas.

Cabe notar que las tcnicas de recoleccin de informacin y sus instrumentos han sido los siguientes:

En este sentido, las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos utilizados han sido las siguientes:

162

Tcnicas de recoleccin de informacin Encuesta Entrevista Observacin estructurada

Instrumentos Cuestionario de Encuesta Gua de Entrevista Ficha de observacin estructurada

Salvo el caso de mencin expresa, la tcnica usada se trata de Encuesta, que es la tcnica principal de recoleccin de informacin aplicada en esta investigacin.

Cabe sealar tambin que no todas las preguntas tienen la misma importancia en relacin a los Objetivos de la investigacin, pues algunas preguntas son introductorias (presentan el tema al encuestado) e identificatorias (conocer el nivel y experiencia del encuestado), otras son comprobatorias e incluso temticas; estas son las que han permitido el anlisis, y las ltimas han permitido acotar o verificar la informacin obtenida. Debe tenerse en cuenta que la muestra est conformada por: Directores de Auditora Interna u rganos de Control Institucional. Socios y auditores de Sociedades de Auditora. Directores de Planificacin. Gerentes y/o Jefes de las Direcciones Generales de administracin, entre otros. Contador General y/o Jefe de la Oficina de Contabilidad. Funcionarios y servidores pblicos.

163 Es decir, personal jerrquico que por sus funciones deben estar ampliamente capacitados e informados en relacin al tema de investigacin. La poblacin ha estado constituida por determinadas las entidades estatales que poseen rganos de Auditora Interna Control Institucional (OCIs), tanto en el nivel del Gobierno central, como regional y local.

4.1.1. Presentacin de los resultados sobre el Control Pblico (Variable N 1: Control pblico / gubernamental)

Este aspecto tiene por objetivo determinar el Efecto del control gubernamental en la adecuada administracin de los recursos pblicos. Las interrogantes formuladas han arrojado los resultados siguientes: 1. rea en la que se desempea: A. OCI B. SOA C. CGR D. Administracin pblica (servidor pblico que se desempea en otra rea) E. Particular (Ciudadano que no labora en la administracin pblica, pero conoce y/o tiene relacin con el Control Pblico / Control Gubernamental)

Cuadro N 1: Origen del encuestado.

164 4

Fuen nte: Propia del autor.

rmacin se e confirma con las fic chas de ob bservacin de la investigacin. Esta infor

e puede ap preciar los encuestad dos mayor ritariamente e han sido o Auditores s Como se de socie edades de auditora que realizan exm menes en entidades s estatales s A q que labora an en rg ganos de Control In nstitucional (23%) y, y (31%), Auditores Servidore es pblicos s relaciona ados y/o su ujetos al control del Sistema Nacional N de e Control (1 19%).

2. Actividad profe esional (Slo para servidores s que se desempean en el e Sistema Nacion nal de Con ntrol): gano de Control C Inst titucional (O OCI) A. Jefe del rg P de el rgano de Control Institucion nal (OCI) B. Personal C. Socio S de Fi irma de Au uditora (SO OA) D. Personal P de e Firma de e Auditora (SOA) E. Funcionario F o de la Con ntralora (C CGR)

Cuad dro N 2: Act tividad profes sional del en ncuestado.

165 5

Fuen nte: Propia del autor.

De los 96 6 encuesta ados que la aboran en el Sistema a Nacional de Contro ol (tanto en n la Contr ralora Ge eneral de la Rep blica com mo en rganos de d Contro ol Institucional y en Sociedades s de Audito ora que re ealizan ex menes en n entidades s e constituido por Personal P d Firmas d de de Auditor ra (SOA) y estatales), el 43% est p person nal del rg gano de Control C Ins stitucional (OCI) y el e 17% por el 28% por funcionar rios de la Contralora C a General de d la Rep blica (CGR R). cto, debe tenerse t en n cuenta que el Siste ema Nacio onal de Co ontrol es el e Al respec conjunto de rga anos de control, normas, mtodos y proce edimientos, estructura ados e inte egrados fu uncionalme ente, destinados a c conducir y desarrollar el ejercic cio del con ntrol guber rnamental en forma descentralizada. Su u actuacin n comprend de todas las activid dades y a acciones en e los cam mpos adm ministrativo, presupue estal, opera ativo y fina anciero de las entida ades y alca anza al pe ersonal que e presta se ervicios en ellas, inde ependiente emente del rgimen q que las reg gule.

3. Tiemp po que viene desempendose e en Audito ora: A. De D 1 a 5 a os B. De D 5 a 10 aos a C. De D 10 a 15 aos D. De D 15 a 20 aos E. Ms M de 20 aos

Cuad dro N 3: Exp periencia en la actividad de auditora, del encues stado.

166 6

Fuen nte: Propia del autor.

De los 9 96 encuestados que e laboran en la acti ividad de auditora dentro de el Sistema Nacional de d Control l (tanto en n la Contra alora General de la Repblica a como en rganos de Contro ol Institucio onal y en Sociedades de Aud ditora que e s en enti idades es statales), el e 33% e est const tituido por realizan exmenes nales que vienen v des sempend dose en Auditora A po or un pero odo de 1 a profesion 5 aos, en e tanto qu ue el 28% son s profesionales qu ue se desempean en n Auditora a por un pe erodo de 10 1 a 15 ao os, y el 22% tienen entre e 5 y 10 0 aos de actividad.

de experie encia que muestran los encue estados, le da solide ez y mayor El nivel d respaldo a sus res spuestas; ms m an s si se tiene en cuenta a que las normas de e auditora generalm mente ac ceptadas y cficamente e espec la NA AGU 1.10 0

miento tcn nico y capa acidad prof fesional; normas n que regulan el ejercicio o Entrenam de la au uditora, establecen e que el a auditor gubernamental debe poseer un n adecuado o entrenam miento tcnico y, la experiencia y com mpetencia profesiona al necesario os para la ejecucin e d su traba de ajo.

sidera uste ed que en n la admi inistracin y/o gesti in de los s recursos s 4. Cons pblic cos (admin nistracin pblica) se e presenta an irregularidades y/o actos de e corrupcin: A. Siempre S B. Frecuentem F mente C. Regularme R nte D. Espordica E amente E. Nunca N

167 7

Cuad dro N 4: Comisin de irr regularidades s y actos de corrupcin.

Fuen nte: Propia del autor.

n sobre la a frecuenci ia en que se comete en irregula aridades y/o actos de e La opini corrupci n en la administ tracin y/o gestin n de los recursos s pblicos s (administ tracin pb blica), es muy m alta. E El 46% y el 28% (sum man 74%) consideran c n que reg gularment te y fr recuentem mente, re espectivam mente, se cometen n

irregularid dades y/o actos de corrupcin. c Ntese qu ue ninguno o de los en ncuestados s cree que e nunca se s cometen estos actos a y, s lo el 3% considera a que solo o espordi icamente se presen ntan estos actos. El fenmeno o de la cor rrupcin es s un acto n nocivo y pe erjudicial para el desa arrollo de los l pases, pues no solo s afecta a a los bie enes y rec cursos pb blicos, sino o que dete eriora y de egrada a la l persona a humana y por lo tan nto a la soc ciedad.

eciente En ncuesta na acional urb bana realiz zada por IP PSOS Per (Nmero o En una re de regis stro: 0001 1-REE/JNE E) en ma arzo 2013 3, los ciu udadanos peruanos s considera an que los s 3 princip pales problemas del pas en l la actualid dad son: la a delincuen ncia / falta a de seguridad en un u 64%, la corrupci in en un 43% y el e desemple eo / falta de trabajo en e un 27%

5. Cons sidera uste ed que las s irregular ridades y/o o actos de e corrupci n que se e come eten en la l adminis stracin y/o y gesti n de los s recursos s pblicos s (administracin n pblica), se s DESCU UBREN: S A. Siempre B. Frecuentem F mente

168 8 C. Regularme R nte D. Espordica E amente E. Nunca N

Cuad dro N 5: Deteccin o descubrimiento o de irregular ridades y act tos de corrup pcin.

Fuen nte: Propia del autor.

s aprecia a una al lta expectativa por r la dete eccin y/o o En este caso, se miento de las irregul laridades y/o y actos de d corrupc cin que se cometen n descubrim en la ad dministraci in y/o gestin de los recursos pblicos (adm ministracin n pblica). El 65% y el 24% (suman 89%) con nsideran q que regula armente y frecuent temente, respectivam r mente, se detectan y/o y descu ubren irreg gularidades s y/o actos de corrupcin.

amente, ninguno de e los enc cuestados cree que e nunca dejar de e Contraria conocers se y/o descubrirse la as irregula aridades y/ /o actos de corrupcin que se e cometen en la administra acin y/o o gestin de los s recursos pblicos s

(administ tracin pb blica).

Este resu ultado, pue ede interpr retarse com mo la expe ectativa qu ue las irreg gularidades s y/o actos s de corru upcin, en algn mo omento, es e decir ta arde o tem mprano, se e descubrir rn y sern n revelados s. 6. Cons sidera uste ed que las s irregular ridades y/o o actos de e corrupci n que se e come eten en la l adminis stracin y/o y gesti n de los s recursos s pblicos s (administracin n pblica), se s INVEST TIGAN: S A. Siempre

169 9 B. C. D. E. Frecuentem F mente R Regularme nte E Espordica amente N Nunca

Cuad dro N 6: Inv vestigacin de irregularida ades y actos s de corrupcin.

Fuen nte: Propia del autor.

La opini n sobre la a investigacin de las s irregulari idades y/o o actos de corrupcin n que se cometen c e la adm en ministracin n y/o gest tin de lo os recurso os pblicos s (administ tracin pb blica) es bastante ale entadora, pues el 46 6% y el 30 0% (suman n 76%) con nsideran que q regula armente y frecuentemente, respectiva amente, se e investigan las irreg gularidades s y/o actos s de corrupcin. Nt tese que ninguno n de e estados cr ree que nu unca se d deja de inv vestigar es stos actos y, el 18% % los encue considera a que solo espordic camente se s investigan estos actos. a

Sin emba argo, en la a investigac cin de las s irregularid dades y/o actos de corrupcin c , debe tene erse en cu uenta otras s perspectiv vas, entre ellas: a) Adem ms del Sistema S na acional de e Control, existen d diferentes niveles u organ nismos en ncargados de inves stigar, tale es como el Congre eso de la a Rep blica, El Poder P Judic cial, la Fisc cala de la Nacin, et tc. b) El he echo que se s investig gue, no significa necesariame ente que se s llegue a sanci ionar o ado optar las acciones a co orrectivas.

170 0 7. Cons sidera uste ed que las s irregular ridades y/o o actos de e corrupci n que se e come eten en la l adminis stracin y/o y gesti n de los s recursos s pblicos s (administracin n pblica), se s SANCIO ONAN: S A. Siempre B. Frecuentem F mente C. Regularme R nte D. Espordica E amente E. Nunca N

Cuad dro N 7: San ncin de irre egularidades y actos de corrupcin. c

Fuen nte: Propia del autor.

La opini n sobre la aplicaci n de san nciones de e irregular ridades y/o o actos de e corrupci n en la administ tracin y/o gestin n de los recursos s pblicos s (administ tracin p blica), en n general, resulta escptica e incluso o muestra a decepcin. El 48% % y el 45% % (suman 93%) con nsideran q que regula armente y espordi icamente, respectiva amente, se e sanciona an las irreg gularidades s y/o actos s de corrup pcin. Ntese que ninguno n de e los encuestados cree que siempre s se e sancionaran estos actos a y, so olo un 5% cree c que frecuentem fr mente se sanciona. s

ultado es poco p alecc cionador, pues p en la a teora y en la opin nin de los s Este resu expertos en la luc cha y com mbate a la a corrupci n, la falta a de sanc cin es un n o contrapro oducente que q tiene efecto re ebote, es decir que e alienta e elemento incentiva a continua ar cometiendo irregularidades y/o y actos d de corrupci in.

171 1 8. Cuan ndo se llega a conoce er o revela ar irregular ridades y/o o actos de corrupcin n que s se comete en en la ad dministracin y/o ge estin de lo os recurso os pblicos s (administracin n pblica), quien q cree e usted que e los DESC CUBRE: L Contralo ora Gener ral de la Re epblica A. La B. Los L Medios s de comun nicacin (e el periodism mo) C. Los L usuario os de los servicios p blicos (ciu udadana) D. Los L Jefes, Directivos D o Titulares s de las en ntidades p blicas E. Otros O
Cuad dro N 8: Descubrimiento o de irregular ridades y act tos de corrup pcin.

Fuen nte: Propia del autor.

n sobre el e descubrimiento de e irregularid dades y/o actos de corrupcin n La opini que se cometen c e la adm en ministracin n y/o gest tin de lo os recurso os pblicos s (administ tracin pb blica), es atribuida a s slo en un 24% a la Contralora Genera al de la Rep pblica (Si istema Nacional de Control), en e tanto qu ue mayorit tariamente, es decir en un 51%, se con nsidera qu ue son los s Medios d de comunicacin (e el mo) quiene es descubr ren las irre egularidade es y/o acto os de corrupcin. En n periodism tercer lug gar se atrib buye a los usuarios de d los serv vicios pbl licos (ciuda adana) en n un porcen ntaje del 16% tal des scubrimien nto.

Este res sultado, co ontrasta co on la princ cipal atribu ucin del Sistema S Nacional de e Control, cuyo ente e tcnico rector es la Contra alora Gen neral, atrib bucin que e consiste en efectu uar la sup pervisin, vigilancia y verifica acin de la correcta a gestin y utilizaci n de los recursos y bienes del Estad do, el cua al tambin n comprend de supervisar la leg galidad de los actos de las ins stituciones s sujetas a

172 2 control en e la ejecucin de los lineam mientos pa ara una m mejor gesti in de las s finanzas pblicas, con c pruden ncia y trans sparencia fiscal, conforme a los objetivos s y planes de las en ntidades, as a como d de la ejecu ucin de los presup puestos de el blico y de e las opera aciones de e la deuda pblica; co onforme lo o establece e Sector P el inc. a) del artculo 15 de la Ley orgnica del Sistema N Nacional de e Control y ntralora General de la Repblic ca, ley 277 785. de la Con

9. Cree usted qu ue el cont trol pblico (gubern namental) es EFICA AZ para la a adecuada admi inistracin y/o gestin de los re ecursos p blicos. A. Si S B. No N C. Medianame M ente (regular)

Cuad dro N 9: Efic cacia del con ntrol pblico (gubername ental).

Fuen nte: Propia del autor.

La opini in de lo os encue estados sobre la eficacia del d contro ol pblico o (gubernamental) pa ara la ade ecuada adm ministraci n y/o ges stin de los recursos s pblicos, contunden ntemente es e que no o (negativa) en un 49 9% y medi ianamente e s del 46% % (suman 95%). Tan n slo el 5% consid dera como o eficaz el e eficaz es control p blico (gub bernamental).

173 3 Este resu ultado, aun nado al de e la interrog gante sigu uiente, nos s lleva a la a inferencia a prelimina ar que exis ste desacu uerdo con la forma de operar r y aplicar r el contro ol pblico (g gubername ental). g c cree usted d que el control p blico (gu ubernamen ntal) es el e 10. En general, ADEC CUADO pa ara la administracin de los rec cursos pb blicos. A. Si S B. No N C. Medianame M ente

Cuad dro N 10: Id doneidad y pr ropiedad del control pbl lico (guberna amental).

Fuen nte: Propia del autor.

os encues stados so obre lo adecuado del contr rol pblico o La opinin de lo ara administracin y/o y gestin n de los re ecursos p blicos, es s (gubernamental) pa % y media anamente adecuado o es del 35 5% (suman n que no (negativa) en un 51% 4% consid dera que el control l pblico (gubernam mental) es s 86%). Slo el 14 o. adecuado

Este resu ultado, aun nado al de e la interro ogante ant terior, nos lleva a la inferencia a prelimina ar que exis ste desacu uerdo con la forma de operar r y aplicar r el contro ol pblico (gubernam mental). Debe D tene erse en cuenta c qu ue los en ncuestados s riamente han h sido au uditores qu ue laboran en el prop pio Sistema Naciona al mayoritar de Contr rol, tanto de socied dades de auditora como de rganos de contro ol

174 4 institucion nal y, servidores pblicos p re elacionado os y/o suj jetos al control c de el Sistema Nacional N d Control. de

4.1.2. Pr resentaci n de los resultado os sobre Normas y Regulac ciones de e Control ubername ental Gu (V Variable N 1: Contro ol pblico o / guberna amental) Este aspe ecto tiene por objetiv vo determinar si las normas n yr regulacione es permite en un adecu uado contro ol guberna amental en n administr racin de l los recurso os pblicos s. Las interr rogantes fo ormuladas han arroja ado los res sultados sig guientes:

1. Cons sidera uste ed que el actual me ecanismo de design nacin del l Contralor Gene eral, es ade ecuado: (P Por el Cong greso y a propuesta p d del Ejecuti ivo): A. Si S B. No N C. Podra P mejo orarse

Cuad dro N 11: Mecanismo M de e designaci n del Contra alor General.

Fuen nte: Propia del autor.

n de los encuestad dos sobre lo adecua ado del ac ctual mecanismo de e La opini designacin del Co ontralor Ge eneral, es que ste no es ade ecuado (ne egativo) en n dra mejorarse es del d 43% (suman ( 92 2%). Tan slo s el 8% % un 49% y que pod a que el mecanismo de d designacin n del Co ontralor General G es s considera adecuado o.

175 5

cto debe tenerse en n cuenta que el actu ual mecani ismo de designacin n Al respec por el Congreso del Contralor Gene eral estab blece que ste es designado d C a a del Pode er Ejecutiv vo, por un periodo de e siete ao os (artculo o 82 de la a propuesta Constituc cin Poltic ca y, artcu ulo 26 de la Ley orgnica del S Sistema Nacional N de e Control y de la Con ntralora Ge eneral de la ca, ley 277 785). a Repblic

e la forma a de desig gnacin de el Contralo or Genera al 2. Si tuviera que cambiarse l de las sig guientes opciones o co onsidera usted ms c convenient te: Cu A. A propuesta a de los Co olegios de Contadore es Pblico os del Per . B. A propuesta a de las Fa acultades de d Ciencia as Contable es de las Universidad U des d Per. del C. A propuesta a de todos s los Coleg gios Profesionales de el Per. D. A propuesta a de todas s las instituciones me encionadas s anteriorm mente. E. Otro O mecan nismo.

Cuad dro N 12: Mecanismos M a alternativos d de designacin del Contr ralor General.

Fuen nte: Propia del autor.

n sobre posibles mecanismo m os alternativos para a la designacin de el La opini Contralor r General arrojan a que debera producirse e a propue esta de los s Colegios s del Per de Cont tadores Pblicos P en un 50% 5 y, a propues sta de los s menciona ados Colegios de Contadores C s Pblicos del Per pero conjuntamente e con las F Facultades s de Cienc cias Cont tables de las l Univer rsidades del d Per y los dem s Colegio os Profesionales de el Per en un 23%.

176 6

cto debe tenerse en e cuenta que existen otras entidades e como por Al respec ejemplo el Consej jo Nacional de la Magistratu ura, donde e su Pres sidente es s e los repre esentantes de los Co olegios de Abogados s del Per, designado de entre ltades de Derecho de d la Unive ersidades pblicas y privadas del pas y las Facul los dem s colegios profesio onales del pas (Ley N 26397 7, Ley Orgnica de el Consejo Nacional de d la Magis stratura).

3. Cons sidera uste ed que el l periodo de ejercic cio en el cargo de e Contralor Gene eral, es ade ecuado: (p por 7 aos) ) A. Si S B. No N C. Podra P cam mbiarse

Cuad dro N 13: Pe eriodo de eje ercicio en el cargo de Co ontralor Gene eral.

Fuen nte: Propia del autor.

n de los encuestad dos sobre el periodo o de ejerc cicio en el cargo de e La opini Contralor r General que q es de 7 aos, es s que no estn e de a acuerdo en n un 46% y que podr ra cambia arse es de e 38% (suman 84%) ). Slo el 16% 1 considera como o adecuado o dicho periodo.

Como un n punto de e referencia debe mencionarse e que el m mandato presidencia al dura 5 aos, el ma andato de los Presid dentes reg gionales du ura 5 aos s, en tanto o andato de los Alcalde es de gobiernos loca ales dura 3 aos. que el ma

177

El periodo de 7 aos del ejercicio en el cargo de Contralor General que excede el periodo del ejercicio presidencial en 2 aos (40% ms), fue fijado aparentemente con la finalidad que en caso de imponrsele restricciones por parte del ejecutivo, ste pudiera revelar las posibles irregularidades y actos de corrupcin al trmino de los 5 aos y ante nuevas autoridades polticas. Sin embargo la experiencia demuestra que esto, no ha sido as.

Por otra parte, bastara tan slo evitar la coincidencia con el mandato presidencial, para evitar la probable imposicin de restricciones. Finalmente, no debe perderse de vista que independientemente de la duracin del cargo, la constitucin y las leyes confieren y garantizan la independencia y autonoma tanto del Contralor General como de la Contralora General de la Repblica. Esto, se encuentra establecido en el artculo 16 de la Ley orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, ley 27785, que seala textualmente que La Contralora General es el ente tcnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y financiera

4. Si tuviera que cambiarse el periodo de ejercicio en el cargo de Contralor General Cul de las siguientes opciones considera usted ms conveniente: A. 5 aos, en forma coincidente con el mandato presidencial B. 5 aos, en forma distinta con el mandato presidencial C. 3 aos (igual que los alcaldes de gobiernos locales) D. 4 aos E. Otro
Cuadro N 14: Periodos alternativos de ejercicio en el cargo de Contralor General.

178 8

Fuen nte: Propia del autor.

d los encu uestados opina o como o convenie ente que el periodo de d ejercicio o El 35% de en el carg go de Con ntralor Gen neral debe ser de 5 aos a en fo orma disti inta con el e mandato o presiden ncial, y el 30% considera que debe ser d de 5 aos s en forma a coincide ente con el mandato o presiden ncial (suma an 65%); A Adems, el e 19% cree e que debe e ser de 3 aos a igual que los alcaldes de e gobiernos s locales. 5. Est usted de e acuerdo con la c capacidad sancionat toria en materia m de e onsabilidad d administ trativa funcional de los servidores pb blicos, que e respo tiene la Contralora General de la Repblica: R A. Si S B. No N

Cuad dro N 15: Capacidad sancionatoria d de la Contral lora Genera al.

Fuen nte: Propia del autor.

El 64% de d los encu uestados no n est de e acuerdo con la atribucin oto orgada a la a Contralor ra Genera al de la Repblica sobre la a capacida ad sancionatoria en n

179 materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos, en tanto que el 36% de los encuestados si est de acuerdo con tal atribucin.

A partir de Diciembre de 2010 se faculta a la Contralora General de la Repblica, para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional a los servidores pblicos que incurran en infracciones graves y muy graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control; previo un procedimiento administrativo

sancionador que sta misma entidad lo desarrolla (Ley N 29622, que modifica la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.

Al respecto debe tenerse en cuenta que constitucionalmente es el Poder Judicial el encargado de administrar justicia y que tiene la capacidad sancionatoria por excelencia. En este sentido, por principios de la ciencia del Derecho no deberan existir varios fueros administrando justicia y sancionando. De este modo y basado en estos mismos antecedentes, podra otorgarse similar capacidad sancionatoria a otros Organismos supervisores, fiscalizadores y de control (por ejemplo: la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, la Superintendencia del Mercado de Valores y, otras), lo que podra devenir en un caos jurdico y de fueros de justicia.

6. Considera usted que con la capacidad sancionatoria en materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos que tiene la Contralora General, sta se constituye en juez y parte: A. Si B. No

Cuadro N 16: Desacuerdo con capacidad sancionatoria de la Contralora General.

180 0

Fuen nte: Propia del autor.

d los enc cuestados considera que con la capacid dad sancio onatoria en n El 61% de materia de d respons sabilidad administrat a tiva funcio onal de los s servidore es pblicos s que se le e ha otorga ado, la Con ntralora General G se constituy ye en juez z y parte y, y el 39% co onsidera que no es as a .

ado con este aspect to, se encuentra el inc. i j) del artculo 9 de la Ley y Relaciona orgnica del Sistem ma Nacion nal de Co ontrol y de e la Contra alora Gen neral de la a a, ley 277 785, que establece e c como uno de los principios qu ue rigen el e Repblica ejercicio del contro ol gubernam mental, el de la obje etividad en razn de la cua al ones de co ontrol se re ealizan sobre la bas se de una debida e imparcial las accio n de fund damentos de hecho o y de derecho, evitando apr reciaciones s evaluaci subjetivas s.

7. Cons sidera uste ed que las Normas d de Auditora Gubernamental se cumplen n plena amente: A. Si S B. No N C. Regularme R nte

Cuad dro N 17: Cumplimiento de las Norm mas de Audito ora Guberna amental.

181 1

Fuen nte: Propia del autor.

La opini n de los s encuesta ados sobr re el cum mplimiento de las Normas N de e Auditora Gubernam mental es que no (n negativa) en e un 46% % y regular rmente en n un 47% (suman ( 93 3%). Tan slo s el 7% considera a que las N Normas de e Auditora a Gubernam mental s se s cumplen n.

Gubernam Las Norm mas de Auditora A mental (NA AGUs), so on los criterios que e determina an los requ uisitos de orden o pers sonal y pro ofesional de el auditor, orientados s a uniform mar el trab bajo de la auditora gubernam mental y ob btener resultados de e calidad. Se fundamentan en la Ley del Siste ema Nacio onal de Control, C su u reglamen nto y en las s normas de d auditor a generalm mente ace eptadas. (R Resolucin n de Contr ralora N 162-95-CG G del 26 Set. 1995 que apru ueba las Normas N de e Auditora Gubernam mental)

sidera uste ed que los s Informes s resultante es del con ntrol gube ernamental, 8. Cons son o oportunos: A. Siempre S B. Generalme G nte C. La L mayor parte p de ve eces D. La L menor parte p de ve eces E. Nunca N

182 2

Cuad dro N 18: Oportunidad de d los informes resultante es del contro ol gubername ental.

Fuen nte: Propia del autor.

Un 63% de los encuestados s considera a que en la menor parte de veces los s Informes resultant tes del control gub bernament tal son o oportunos. Un 16% % considera a que gene eralmente e son oport tunos, y un n 15% con nsidera que e la mayor r parte de veces so on oportuno os. Ntese e que ning guno, es decir el 0% %, cree que e los inform mes siemp pre son opo ortunos.

Al respe ecto, la No orma de Auditora Gubernam mental 4.20: Oportu unidad de el Informe establece que a fin que sea de la may yor utilidad d posible, el e informe e te del con ntrol guber rnamental debe ser r oportuno o, permitie endo que la a resultant informaci in en l revelada sea utiliza ada oportu unamente por el tit tular de la a entidad y y/o autorida ades de lo os niveles apropiado os del Esta ado. Los usuarios de e los inform mes requie eren de la informaci n en l c contenida, a fin de cumplir c con n sus tarea as legislativ vas, fiscaliz zadoras o de proces sos de dire eccin o ge erencia. Un n informe preparado p cuidadosa amente pu uede ser de d escaso o valor para quienes s se encarg guen de to omar las de ecisiones si s se recib be demasia ado tarde.

9. Cons sidera ust ted que actualmen nte cualqu uier ciuda adano o medio de e comu unicacin tiene acc ceso sin restriccio ones a lo os Informes finales s result tantes del control gubernamental: A. Siempre S nte B. Generalme G

183 3 C. L La mayor parte p de ve eces D. La L menor parte p de ve eces E. Nunca N

Cuad dro N 19: Ac cceso a los Informes I fina ales resultant tes del contr rol gubernam mental.

Fuen nte: Propia del autor.

En cuant to al acce eso sin restricciones s a los Informes fin nales resultantes de el control g gubername ental que pueden tener los s ciudada anos o medios m de e comunica acin, los informante i es tienen una u opinin n escptica a. Un 59% % considera a que la menor m par rte de vec ces tienen acceso si in restricci iones a los s Informes s finales; en e cambio slo un 16 6% conside era que la mayor pa arte de ve eces tienen n acceso s sin restricc ciones a lo os Informe es finales. Por otra parte, un porcentaje e significati ivamente menor m del 14% cree e que gene eralmente e se tiene acceso a sin n restricciones a los Informes finales, y un 3% co onsidera qu ue siempr re se tiene e acceso sin restricciones a los s Informes finales.

sidera ust ted que los Infor rmes fina ales resultantes del contro ol 10. Cons gubernamental, deberan ser de con nocimiento o general: S sin ninguna limitac cin A. Si, B. Si, S con limit taciones (c cuando traten de asu untos de se eguridad nacional) C. Si, S a criterio o de la Con ntralora General G

184 4 D. Si, S si as lo determina a el Poder Judicial J E. Nunca N

Cuad dro N 20: Acceso sin s restriccio ones a los s Informes resultantes del contro ol gube ernamental.

Fuen nte: Propia del autor.

Confirma ando la te endencia de los en ncuestados respect to de la difusin y conocimie ento gene eral que de ebe produ ucirse sobr re Informe es finales resultantes r s del contr rol gubern namental, un 47% de ellos considera a que con algunas s limitacio ones (por ejemplo e cu uando trate en de asun ntos de seg guridad na acional) los s Informes finales de eben ser de d conocim miento gen neral, y un n 32% (suman 79%) a que los Informes finales deben ser de conoc cimiento general sin n considera ninguna limitaci n, as mismo un 19% 1 cree que los In nformes finales slo o er de con nocimiento general a criterio o de la C Contralora a General l. deben se Ntese q que ningun no de los encuestad dos, es de ecir el 0%, , considera que los s Informes finales nu unca deben n ser de co onocimient to general. nerse en cuenta qu ue el car cter reservado y/o confidenc cial de los s Debe ten Informes de contro ol guberna amental, e es una co ondicin nicamente e hasta su u n; pero despus d de e ello, por r principio de transparencia y porque se e aprobaci trata de la cosa pb blica (por lo l tanto de e inters de e cualquie er ciudadan no o medio o unicacin), no tiene e ninguna razn po or la cual no pued da ser de e de comu conocimie ento gener ral, except to claro est t, por seg guridad nac cional. esentacin de los resultados r s sobre el Impacto S Social 4.1.3. Pre (V Variable N 2: Impac cto Social) )

185 5

ecto tiene por objetiv vo determi inar el grad do de impa acto social del contro ol Este aspe gubernam mental en la gesti n de lo os recurso os pblico os. Las in nterrogante es

formulada as han arro ojado los resultados r siguientes s: 1. A niv vel del sec ctor pblic co (Estado o) Cul considera c que es el l problema a mayo or? A. La L corrupcin B. La L calidad de d los serv vicios pblicos C. La L carencia a de alguno os servicio os pblicos s D. La L insegurid dad E. Otros O

Cuad dro N 21: Lo os mayores problemas p del pas.

Fuen nte: Propia del autor.

de la gesti in estatal (administ tracin pblica), los encuestados en un n A nivel d 86%, co onsideran contunde entemente que el problema a mayor es el la a corrupci in. As mismo m un n 5% con nsidera qu ue la car rencia de e algunos s servicios s pblicos y otro 5% consid dera que la calidad de los servicios s pblicos s, respectivamente, constituy yen el ma ayor problema. Slo un 4% % considera a a la inse eguridad como c el pro oblema ma ayor.

Por otra parte, a nivel n de la a sociedad d peruana en gener ral (que in ncluye a la a estatal /adm ministraci n pblica) ) se percib be como e el segundo o problema a gestin e principal a la corrup pcin con un 43%, en e tanto qu ue en prime er lugar se e percibe a

186 6 la falta de e segurida ad con un 64%. (Enc cuesta nac cional IPSO OS Per, N N registro: 0001-REE/JNE, ma arzo 2013).

l de los siguientes instrument i tos conside era usted que es el principal y 2. Cu funda amental pa ara prevenir y detecta ar la corrupcin a niv vel del sec ctor pblico o (Esta ado)? A. La L Contralo ora Gener ral de la Re epblica B. La L participa acin ciuda adana (den nuncias y veeduras v c ciudadana as) C. Los L medios s de comun nicacin D. El E Congreso de la Re epblica (co ongresistas) E. Otros O

Cuad dro N 22: In nstrumentos para preveni ir y detectar la corrupcin n.

Fuen nte: Propia del autor.

En cuant to a los instrumentos s consider rados com mo principa ales y fund damentales s para prev venir y de etectar la corrupcin c a nivel de el sector p pblico (Estado), los s informant tes opinan que es la Contralor ra Genera al de la Re epblica en e un 38%, la partic cipacin ciudadana c (denuncia as y veedu uras ciuda adanas) en un 30%, los medi ios de com municaci n en un 2 24%, y un porcentaje e bastante menor de el 13% sea ala al Con ngreso de la Repbl lica.

Este resu ultado debe e contrasta arse con lo o presenta ado anterio ormente en n el Cuadro o N 8: D Descubrimie ento de ir rregularida ades y ac ctos de co orrupcin donde se e seala qu ue el descubrimiento o de irregularidades y/o y actos d de corrupc cin que se e

187 7 cometen en la administra acin y/o o gestin de los recursos s pblicos s

tracin pb blica), es atribuida a s slo en un 24% a la Contralora Genera al (administ de la Rep pblica (Si istema Nacional de Control), en e tanto qu ue mayorit tariamente, es decir en un 51 1%, consideran que e son los Medios de d comunicacin (e el periodism mo) quienes descubre en las irreg gularidades y/o actos s de corrup pcin.

sidera uste ed que el l Control Pblico / Control G Gubername ental es el e 3. Cons instru umento ade ecuado pa ara preveni ir y detecta ar la corrup pcin? A. Si S B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 23: E El Control P blico / Cont trol Guberna amental com mo instrumen nto adecuado o para a revenir y det tectar la corru upcin. pr

nte: Propia del autor. Fuen

La opinin de los encuestados sob bre que el e Control Pblico / Contro ol Gubernam mental de la forma como c est estructura ado y como o opera ac ctualmente, es el ins strumento ms adec cuado para prevenir r y detect tar la corrupcin, es s adversa; considerando que un 32% con nsidera que e no y un 4 44% considera como o mente (sum man 76%). . Slo un 2 24% consi idera que s si es un in nstrumento o relativam adecuado o para prev venir y det tectar la co orrupcin.

188 8 Este resu ultado preliminar esta ara sugirie endo la ne ecesidad de revisar, replantear r, reestructu urar y/o re eorganizar el Control Pblico / Control G Gubername ental en el e Per.

e usted co onocimiento del prog grama de DENUNCIAS CIUDA ADANAS / 4. Tiene ATEN NCIN DE E DENUNC CIAS (en qu u consiste en): A. Si S B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 24: Pr rograma de denuncias d ci iudadanas / atencin de denuncias.

Fuen nte: Propia del autor.

Los encu uestados re esponden en e un 46% % descono ocer el Pro ograma de denuncias s ciudadanas / atencin de denuncias, d mientras que un 2 22% inform ma que lo o conoce re elativamente. Slo un u 32% res sponde qu ue s lo con noce.

La denuncia es el e ejercicio o del der recho ciud dadano, m mediante el e cual se e formaliza a la comu unicacin de d presun ntos hechos arbitra arios o ile egales que e ocurran en cualqu uier entida ad pblica a, que co ontravenga an las dis sposiciones s legales vigentes v y afecten o pongan en n peligro la a funcin o el servic cio pblico. Su tramit tacin es gratuita, g pu udiendo so olicitar en cualquier c m momento in nformacin n sobre la e etapa en que q se encuentra la d denuncia.

uncias se presenten n ante la Contralor a Genera al y los rganos de e Las denu control in nstitucional y son at tendidas por p el Siste ema Nacio onal de At tencin de e

189 9 Denuncia as, a trav s de un proceso p qu ue compre ende las e etapas de recepcin, admisin, organizacin del ca aso, progr ramacin, verificacin v n y comun nicacin de e resultado os.

En caso de de ser r afirmativ va su respu uesta a la pregunta a anterior: 5. Cmo o calificar a usted el e accionar r y labor del d program ma de DE ENUNCIAS S CIUD DADANAS / ATENCI N DE DE ENUNCIAS S: A. Excelente E B. Bueno B C. Regular R D. Malo M E. Psimo P
Cuad dro N 25: Efectividad del Progra ama de denuncias ciudadanas / atencin de e denu uncias.

Fuen nte: Propia del autor.

De los 47 encuestados que afirm man conoce er el Progr rama de de enuncias ciudadanas c s

/ atencin de denu uncias, el 38% cons sidera que ste opera regular rmente (n ni bien, ni mal), m el 32 2% consid dera que si s opera bien b y el 23% cons sidera que e opera mal. Por otr ra parte s lo el 6% c considera que q el Pro ograma de denuncias s ciudadanas / atenci in de den nuncias es psimo.

Este resu ultado, nos s lleva a algunas infe erencias preliminare p s, tales co omo que el e Programa a de den nuncias ciudadanas c s / atenc cin de denuncias s no est

190 0 suficiente emente difundido y/o o que los procedimie p entos estab blecidos para ello se e perciben muy comp plicados que desali ientan el hacer uso d del mismo.

Por otra parte tam mbin se percibe u una falta de d difusi n adecua ada de los s resultado os de las in nvestigacio ones realiz zadas com mo consecu uencia de denuncias s ciudadanas 6. Tiene e usted co onocimient to del SIS STEMA DE E VEEDUR RAS CIUDADANAS S (en qu consist ten): S A. Si B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 26: Si istema de ve eeduras ciud dadanas.

Fuen nte: Propia del autor.

Los encu uestados re esponden en un 41% % descon nocer el Si istema de Veeduras s ciudadanas, mientr ras que un n 35% info orma que lo conoce relativam mente. Slo o un 24% r responde que q s lo conoce.

ura ciudad dana es parte p del Sistema S de Vigilanc cia en las Entidades s La veedu estatales que se constituye e bajo la supervisi n y apoy yo de la Contralora C a d la Rep blica, a fin n de facilitar a la ciudadana el ejercicio de labores s General de de caute ela en la gestin pblica. L La vigilancia ciudad dana constituye un n mecanism mo democrtico de participaci p n de la so ociedad en n la superv visin de la a gestin de las entid dades del Estado. E

191 1

Las Veed duras ciud dadanas se s aplican con el pro opsito de efectuar labores de e seguimiento y verif ficacin de e las activ vidades, que q como parte de su gestin n d n los funcionarios y servidores s de las en ntidades que q forman n pblica, desarrollan parte del mbito de el Sistema Nacional d de Control, reforzand do de esta manera la a cin ciudad dana en el ejercicio del d control gubernam mental. participac

En caso de de ser r afirmativ va su respu uesta a la pregunta a anterior: 7. Cmo o calificar a usted el accionar y labor del d SISTEM MA DE VE EEDURAS S CIUD DADANAS: : A. Excelente E B. Buena B C. Regular R D. Mala M E. Psima P

Cuad dro N 27: Ef fectividad de el Sistema de e veeduras ciudadanas. c

Fuen nte: Propia del autor.

De los 36 6 encuestad dos que afir rman conoc cer el Siste ema de Ve eeduras ci iudadanas,

el 58% considera c que ste opera re egularmen nte (ni bie en, ni mal), el 33% % considera a que si opera o bien n y el 6% considera c que opera a mal. Por r otra parte e slo el 3% % conside era que el Programa de denun ncias ciuda adanas / atencin a de e denuncia as es psim mo.

192 2 Este resu ultado, nos s lleva a algunas infe erencias preliminare p s, tales co omo que el e Sistema de d Veedur ras ciudad danas no est e suficie entemente difundido y/o y que los s procedim mientos esta ablecidos para partic cipar en l, se percib ben muy co omplicados s que des salientan el e participa ar en el mis smo. Por otra parte tam mbin se percibe u una falta de d difusi n adecua ada de los s resultado os logrados s como con nsecuencia a de las Ve eeduras c ciudadanas s.

sidera uste ed que el Control C Pblico/Control Gubern namental a cargo de el 8. Cons Sistema Nacio onal de Control (La a Contralora Gener ral de la Repblica, camente), es e efectiva amente IND DEPENDIE ENTE de la a influencia a poltica o bsic de otros interes ses: S A. Si B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 28: In ndependencia a del Control Pblico / Co ontrol Guber rnamental.

Fuen nte: Propia del autor.

o de la inde ependenci ia de la inf fluencia po oltica o de e otros inte ereses, que e Respecto debe ten ner el Con ntrol Pblico/Contro ol Guberna amental a cargo de el Sistema a Nacional de Contro ol (la Contralora General de la a Repblic ca, bsicam mente); los s encuesta ados son muy m pesim mistas, pue es conside eran en u un 57 % que q no es s independ diente, en n un 32% consideran n que es relativamente inde ependiente e (suman 8 89%); y sol lo un 11% considera que s es independ diente.

193 3 Relaciona ado con este e aspec cto, el artc culo 16 de e la Ley o orgnica del Sistema a Nacional de Contro ol y de la a Contralor ra Genera al de la R Repblica, ley 27785 5 establece e que la Contralora C a General es el ente tcnico o rector de el Sistema a Nacional de Con ntrol, dota ado de a autonoma a adminis strativa, funcional l, econmi ica y finan nciera. As s mismo, e el artculo 27 de la misma ley y establece e que el Co ontralor General de la Repbl lica no es st sujeto a subord dinacin, a autoridad o depen ndencia al lguna, en e ejercicio de e la funcin.

9. Cons sidera us sted que e existen n organiz zaciones privadas y/o no o gubernamentales que tie enen INFLUENCIA en e el Cont trol Pblico o / Contro ol Gube ernamental: A. Si S B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 29: In nfluencias en el Control Pblico P / Con ntrol Guberna amental.

Fuen nte: Propia del autor.

Respecto o de la presunta influencia a de orga anizacione es privada as y/o no o gubernam mentales en el Control C P blico / Control G Gubernam mental, los s encuesta ados consideran en n un 56% % que si hay influ uencia, en n un 30% % considera an que hay y relativa influencia a (suman 86%); 8 y so olo un 14% % considera a que no h hay influen ncia.

cto, alguno os analista as e inclus so comenta aristas polticos, opin nan que la a Al respec presunta influencia a en el Con ntrol Pblico / Contr rol Gubern namental radica o se e

194 4 origina en n la modal lidad de de esignacin n del propio o Contralo or General, , la cual se e realiza por el Congreso, a propuesta p del Poder Ejecutivo o, modalid dad que le e imprime u una gran carga c poltica.

Por ejem mplo, la pr ropuesta por p parte del Poder r Ejecutivo o puede im mplicar un n relativo compromis c o de gratit tud entre e el propuest to y quien lo propone e. Adems s la designacin por el congres so puede re equerir de componen ndas entre e bancadas s os polticos s lo cual ta ambin pue ede implica ar comprom misos; y co omo estos, y/o grupo existen otros o aspe ectos que generan dudas so obre influe encias en el Contro ol Pblico.

10. Cons sidera uste ed que la organizaci o n no gube ernamental (ONG) de enominada a Pro tica, tiene e INFLUEN NCIA en el l Control Pblico/Con ntrol Guber rnamental: : A. Si S B. No N C. Relativame R ente

Cuad dro N 30: In nfluencias de e ONGs. en el e Control P blico / Contr rol Gubernam mental.

o de la presunta influencia en el Control Pblico / Contro ol Respecto Gubernam mental de e la organizacin no n gubern namental (ONG) de enominada a Protica, los encu uestados consideran c n en un 49 9% que si tiene influ uencia, en n un 32% c consideran n que tiene e relativa influencia a (suman 8 81%); y so olo un 19% % considera a que no ti iene influe encia.

195 5 En relaci n con est te supuest to fenomen no de influ uencias, se e discute que q existan n organizac ciones priv vadas y/o no n guberna amentales s que tiene en influencia o no, en n el Contro ol Pblico / Control Gubernamental.

Uno de los antec cedentes que q motiva a tal disc cusin, es la actuac cin de la a cin no gu ubernamen ntal (ONG G) denomin nada Pro tica, la cual, c en el e organizac ao 2008 8 intervino o indirectamente en la selecc cin del ca andidato a Contralor General. Adems a travs s de sus s voceros, , permane entemente e emitiran n opiniones s relaciona adas y orientadas a in nfluenciar en el contr rol guberna amental.

11. Los I Informes de d Rendici in de Cu uentas de los Titular res de las entidades s gubernamentales, son puestos p e conocim en miento de e la ciuda adana, de e mane era efectiva a, por la Contralora C General: A. Siempre S B. Frecuentem F mente C. Regularme R nte D. Espordica E amente E. Nunca N

Cuad dro N 31: Rendicin de cuentas de los titulares de d las entida ades guberna amentales.

Fuen nte: Propia del autor.

o de la pub blicacin y difusin de d los Infor rmes de R Rendicin de d Cuentas s Respecto de los Tit tulares de las entidad des gubernamentale es, los encuestados consideran c n

196 en un 32% que tales informes son espordicamente publicados, el 27% considera que regularmente son publicados, un 24% opina que nunca son publicados. Slo un 14% considera que frecuentemente son publicados y un 3% considera que siempre son publicados.

En cuanto a los titulares de las entidades pblicas, debe tenerse en cuenta el deber que tienen de rendir cuentas ante las autoridades competentes y ante la ciudadana por el uso de los fondos y bienes del Estado a su cargo y por el logro de los objetivos establecidos. La rendicin de cuentas debe realizarse de manera homognea y oportuna, a fin de asegurar la transparencia que gua la gestin pblica, con relacin a la utilizacin de los bienes y recursos pblicos.

Se ha verificado en el portal electrnico del organismo superior de control la publicacin de informes de rendicin de cuentas, pero al parecer no son todos, ni apareceran los correspondientes a los ltimos aos.

12. En general, cmo calificara usted el Control Pblico / Control Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control (Contralora General de la Repblica, bsicamente). A. Excelente B. Bueno C. Regular D. Malo E. Psimo

Cuadro N 32: Apreciacin general sobre el Control Pblico / Control Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control.

197 7

Fuen nte: Propia del autor.

p ge eneralizar y resumir la opinin n de los en ncuestados s Esta interrogante pretende P / Control Gubername G ental ejerc cido por el e Sistema a sobre el Control Pblico alora Gene eral de la Repblica a, bsicam mente). En n Nacional de Control (Contra tido un 49% % de encu uestados lo o considera regular, un 32% como c malo o este sent y un 3% como c psi imo (suma an 84%). P Por otra pa arte, un 16% % lo considera como o bueno y ninguno (0 0%) lo considera com mo excelen nte.

ebas de hiptesis h s 4.2. Prue

4.2.1. So obre la hip ptesis gen neral

u invest tigacin de escriptiva, la hipte esis no se er somet tida a una a Siendo una prueba es stadstica de correlacin, debid do a que, para p ello, s se debera a manipular las variab bles de la a realidad d, lo cual no n es pos sible en la magnitud d requerida a tratndos se de orga anizacione es en mar rcha. Es decir, d no e es una inv vestigacin n experime ental, por lo cual se e ha preg guntado directamente a los in nformantes s sobre las s variables s, sus dime ensiones, valorando las variab bles. Adem ms, se ha a preguntad do directamente sob bre los hip ptesis Especficas, probndos se de esta a manera las misma as, de lo cual se ha h general, como c sigue. deducido la pru ueba de la a hiptesis s

198

Hiptesis General El adecuado Control Pblico permite conocer la real situacin de la administracin de los recursos pblicos y por ende minimizar los actos de inconducta funcional (corrupcin).

Considerando las Variables independiente (Control pblico / gubernamental) y dependiente (Impacto social), y la relacin ente las variables, enfocada en las preguntas: a) 1.4 Considera usted que en administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica) se presentan irregularidades y/o actos de corrupcin?; en la cual los informantes consideran en 46% y en 28% (suman 74%) que regularmente y frecuentemente, respectivamente, se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica). b) 3.12 En general, cmo calificara usted el Control Pblico/Control Gubernamental ejercido por el Sistema Nacional de Control (Contralora General de la Repblica, bsicamente)?; en la cual un 49% de encuestados lo considera regular, un 32% como malo y un 3% como psimo (suman 84%). y adems, considerando los resultados de las dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis general, se considera PROBADA.

4.2.2. Sobre las Hiptesis Especficas

Hiptesis Especfica N 1 El adecuado control gubernamental reduce la corrupcin y se refleja en un positivo impacto social.

Esta hiptesis es la ms cercana a la Hiptesis General considerando las variables y la relacin ente las variables, enfocada en las preguntas:

199 a) 3.1 A nivel del sector pblico (Estado) Cul considera que es el problema mayor?; a la cual los encuestados en un 86%, consideran contundentemente que el problema mayor es el la corrupcin. b) 3.2 Cul de los siguientes instrumentos considera usted que es el principal y fundamental para prevenir y detectar la corrupcin a nivel del sector pblico (Estado)?; a la cual los informantes consideran que es la Contralora General de la Repblica en un 38%, la participacin ciudadana (denuncias y veeduras ciudadanas) en un 30%, y los medios de comunicacin en un 24%. En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera PROBADA.

Hiptesis Especfica N 2 El control pblico / gubernamental que se aplica actualmente no es adecuado para la administracin de los recursos pblicos.

Esta hiptesis esta, enfocada en la pregunta: 1.10 En general, cree usted que el control pblico (gubernamental) es el adecuado para la administracin de los recursos pblicos?; a la cual la opinin de los encuestados sobre lo adecuado del control pblico (gubernamental) para administracin y/o gestin de los recursos pblicos, es que no (negativa) en un 51% y medianamente adecuado es del 35% (suman 86%). En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera PROBADA.

Hiptesis Especfica N 3 Las normas y regulaciones aplicables requieren revisin para un mejor efecto en el control gubernamental.

200 Esta hiptesis esta, enfocada en las preguntas siguientes: a) 2.1 Considera usted que el actual mecanismo de designacin del Contralor General, es adecuado (por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo y por un periodo de 7 aos)?; a lo cual los encuestados consideran que ste no es adecuado (negativo) en un 49% y que podra mejorarse es del 43% (suman 92%). b) 2.5 Est usted de acuerdo con la capacidad sancionatoria en materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos, que tiene la Contralora General de la Repblica?; a lo cual el 64% de los encuestados opinan no estar de acuerdo, en tanto que el 36% de los encuestados si est de acuerdo con tal atribucin. c) 2.7 Considera usted que las Normas de Auditora Gubernamental se cumplen plenamente?; a lo cual los informantes consideran que no (negativa) en un 46% y regularmente en un 47% (suman 93%). En este sentido y, considerando los resultados de la hiptesis general y las dems hiptesis especficas que la confirman; sta hiptesis se considera PROBADA.

4.3. Presentacin de resultados

Variable N 1 Control Pblico / Gubernamental

El Control Gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la

201 adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.

Al respecto, los informantes por una parte dan cuenta en un 51% que el Control pblico / gubernamental no es adecuado (pregunta 1.10) y en un 95% que no es (y/o es medianamente) eficaz para la adecuada administracin y/o gestin de los recursos pblicos (pregunta 1.9).

Por otra parte consideran que la normatividad y regulaciones del Control pblico / gubernamental tampoco es adecuada, caso de citarse: el actual mecanismo de designacin del Contralor General con el cual existe desacuerdo total en un 49% y que el 43% opina que ste mecanismo podra mejorarse (pregunta 2.1); la capacidad sancionatoria en materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos que tiene la Contralora General de la Repblica, con la cual el 64% de los encuestados no estn de acuerdo (pregunta 2.5); y que algunas Normas de Auditora gubernamental no se cumplen plenamente segn el 46% se cumplen medianamente segn el 47% de informantes (pregunta 2.7).

Este resultado, aunado al de la otra variable, nos lleva a la conclusin preliminar que existe desacuerdo con la forma de operar y aplicar el control pblico / gubernamental, el cual es deficiente. Debe tenerse en cuenta que los encuestados mayoritariamente han sido auditores que laboran en el propio Sistema Nacional de Control, tanto de sociedades de auditora como de rganos de control institucional y, servidores pblicos relacionados y/o sujetos al control del Sistema Nacional de Control.

Variable N 2 Impacto Social

202 El Impacto Social son los resultados finales al nivel de propsito o fin del programa. Implican un mejoramiento significativo y, en algunos casos, perdurable o sustentable en el tiempo, en alguna de las condiciones o caractersticas de la poblacin objetivo y que se plantearon como esenciales en la definicin del problema que dio origen al programa. Un resultado final suele expresarse como un beneficio a mediano y largo plazo obtenido por la poblacin atendida. El impacto de un proyecto o programa social es la magnitud cuantitativa y cualitativa del cambio en el problema de la poblacin objetivo como resultado de la entrega de productos (bienes o servicios). El impacto social se refiere a los efectos que la intervencin planteada tiene sobre la comunidad en general.

Al respecto, los informantes dan cuenta en un 86% que el mayor problema a nivel del sector pblico (Estado) es el la corrupcin (pregunta 3.1), adems consideran en un 46% y en un 28%, que en forma regular y frecuente, respectivamente (pregunta 1.4), se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica). Adems consideran que tales irregularidades y/o actos de corrupcin se descubren slo en un 65% (pregunta 1.5) y que una vez descubiertos, se investigan en un 46%, (pregunta 1.6) y que luego se sancionan en un 48% (pregunta 1.7).

Tambin se informa, que en un 51% son los Medios de comunicacin (el periodismo) quienes descubren las irregularidades y/o actos de corrupcin y slo el 24% atribuye el descubrimiento a la Contralora General de la Repblica (pregunta 1.8). Este resultado, contrasta con la principal atribucin del Sistema Nacional de Control, cuyo ente tcnico rector es la Contralora General, atribucin que consiste en efectuar la supervisin, vigilancia y verificacin de la correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado, el cual tambin comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecucin de los lineamientos para una mejor gestin de

203 las finanzas pblicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, as como de la ejecucin de los presupuestos del Sector Pblico y de las operaciones de la deuda pblica.

Otro aspecto que tiene impacto en la sociedad, entre otros, son los programas a travs de los cuales los ciudadanos pueden percibir directamente el accionar del control pblico / gubernamental, sin embargo estos no son suficientemente difundidos y/o promocionados tales como el Sistema de denuncias ciudadanas que slo es conocido por el 22% de los encuestados (pregunta 3.4), el Programa de veeduras ciudadanas que slo es conocido por el 35% de los encuestados (pregunta 3.6).

Finalmente se percibe que en el Control Pblico/Control Gubernamental a cargo del Sistema Nacional de Control (la Contralora General de la Repblica, bsicamente) no sera del todo independiente; pues los encuestados en un 57% consideran que existe influencia poltica o de otros intereses (pregunta 3.8).

Este resultado, aunado al de la otra variable, nos lleva a la conclusin preliminar que la sociedad peruana percibe un impacto negativo de las instituciones y de las actividades llamadas a combatir, controlar y sancionar el fenmeno de la corrupcin, concretamente del Control Pblico/Control Gubernamental.

204

CAPITULO 5

IMPACTOS
La presente investigacin, El Impacto Social del Control Pblico en el Per, por el nivel de relevancia y pertinencia ya enunciada, se espera que presentar un conjunto de impactos en la vida profesional, institucional y poltica en nuestro pas, aunado a la calidad de la informacin obtenida gracias a la oportuna y comprometida participacin de los funcionarios a cargo de las funciones de auditora y control tanto de sociedades de auditora que realizan exmenes en entidades estatales como de auditores que laboran en rganos de Control Institucional y, servidores pblicos relacionados y/o sujetos al control del Sistema Nacional de Control, fundamentalmente.

En este sentido, se tiene la expectativa que se den los impactos siguientes:

1. La presente investigacin constituye el primer esfuerzo en nuestro mbito de conciliar los conceptos de impacto social con el de control pblico / gubernamental. Es de esperar que la presente tesis aliente el debate acadmico en esta direccin, a nivel nacional e internacional, y sirva de patrn comparativo de otras investigaciones a realizarse en este mismo objeto de investigacin o similares.

2. Este trabajo establece la necesidad de considerar real y efectivamente, y no solo declarativamente, a la sociedad peruana; en las actividades, desempeo y proyeccin del Sistema Nacional de Control, como el principal usuario y grupo de inters del manejo en la administracin y/o gestin de

205 los recursos pblicos (administracin pblica) y, fundamentalmente en la forma y resultados del control pblico / gubernamental.

3. La presente investigacin establece la necesidad de incorporar al control pblico / gubernamental y por ende al Sistema Nacional de Control, los enfoques de la Auditora social y Auditora de valor por dinero, con ello el Sistema Nacional de Control estara acorde con las nuevas tendencias globales del control pblico / gubernamental, con las ventajas que de por s ofrece su repercusin en la sociedad peruana.

4. Consecuentemente, se podr cambiar el pronunciado sesgo financiero, controlista y penal de la auditoria gubernamental, aplicndola a una tendencia ms operacional y social de mejora continua y participativa, lo cual, adems, requerir cambios en las normas de auditora gubernamental aplicables.

5. La presente investigacin, al exponer algunas de las falencias y deficiencias en la aplicacin de la funcin medular del control pblico / gubernamental, cual es la prevenir y luchar, pero de manera efectiva, contra el flagelo de la corrupcin; permitir identificar y aplicar nuevos procedimientos ms efectivos para lograr tal objetivo

6. El Poder Legislativo tienen un punto de partida, en los resultados de este trabajo de investigacin para discutir y aprobar reformas y/o la reestructuracin del Sistema Nacional de Control, imprimindole una nueva visin de compromiso supremo con la sociedad peruana y, libre de influencias de cualquier tipo. 7. Los instrumentos de recoleccin de informacin de la investigacin pueden servir de referencia para investigaciones relativas a la auditora social, auditoria de entidades estatales y gestin gubernamental, coadyuvando as a la adquisicin de conocimientos nuevos.

206

CONCLUSIONES
1. La sociedad peruana considera que los poderes del Estado operan con deficiencias y que por lo tanto deben mejorar en los servicios pblicos que ofrecen, pues los servicios que prestan no son un favor, son el deber cumplido; es por ello que tiene inters en la forma como se gestiona los recursos pblicos y tambin tiene inters en los roles y desempeo del Sistema Nacional de Control.

2. El fenmeno de la corrupcin es un acto nocivo y perjudicial para el desarrollo del pas, pues no solo afecta a los bienes y recursos pblicos, sino que deteriora y degrada a la persona humana y por lo tanto a la sociedad. La frecuencia con que se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica), es muy alta.

En general, los ciudadanos del pas consideran que los 3 principales problemas del pas en la actualidad son la falta de seguridad, la corrupcin y el desempleo, en ese orden. Tambin consideran que dentro de la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica) en el Per, el principal problema es la corrupcin.

3. A tenor de los resultados del presente trabajo de investigacin, y a pesar de los esfuerzos que se realizan por parte del control pblico / gubernamental que en el Per est a cargo del Sistema Nacional de Control, no solo no estara desempeando una labor efectiva de lucha contra la corrupcin, sino que los casos ms importantes (materiales) de corrupcin, son descubiertos por los medios de comunicacin antes que por los rganos del

207 Sistema Nacional de Control. Adems, las irregularidades y/o actos de corrupcin que finalmente se descubren no todos son investigados y, de los que se investigan, no todos se sancionan.

4. Existe desacuerdo en el actual mecanismo de designacin del Contralor General que se realiza por parte del Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo y por un periodo de 7 aos; mecanismo que se considera no es adecuado y podra mejorarse.

5. No existe consenso respecto de la capacidad sancionatoria en materia de responsabilidad administrativa funcional de los servidores pblicos, que tiene la Contralora General de la Repblica, en infracciones graves y muy graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control, previo un procedimiento administrativo sancionador que sta misma entidad lo desarrolla; considerando que de esta manera se interfiere la potestad del Poder Judicial y el Sistema Nacional de Control se convierte en juez y parte.

6. Algunas normas de auditora gubernamental (NAGUs.) no se cumplen plenamente, especialmente en lo referente a la oportunidad de los informes de acciones de control. Tampoco se cumplen plenamente las normas relacionadas con el acceso a informes y/o a sus resultados, ni estos son difundidos convenientemente.

7. Algunas actividades de control relacionadas con Programas sociales que realizan y/o incentivan los rganos conformantes de Sistema Nacional de Control, no son suficientemente conocidos ni difundidos; como es el caso del Sistema de denuncias ciudadanas y el Programa de veeduras ciudadanas.

208

RECOMENDACIONES
1. Teniendo en cuenta que la sociedad le asigna un gran valor a la transparencia, a la rendicin de cuentas y a la lucha efectiva contra la corrupcin y, considera que estos valores son condiciones indispensables para el ejercicio pleno del derecho de la sociedad a vigilar el uso honesto y eficiente de los activos pblicos, se hace necesario que los rganos conformantes del Sistema Nacional de Control evalen permanentemente el inters de la sociedad y adopten las acciones conducentes a impactar positivamente en la sociedad.

2. Considerando los altos ndices que ha alcanzado la frecuencia y magnitud con que se cometen irregularidades y/o actos de corrupcin en la administracin y/o gestin de los recursos pblicos (administracin pblica), el Sistema Nacional de Control que es el encargado del control pblico / gubernamental por mandato constitucional, debe adoptar las medidas ms efectivas para revertir tales ndices.

3. El Sistema Nacional de Control utilizando la infraestructura y capacidad operativa que dispone y a travs de los rganos que lo conforman, debera realizar las acciones necesarias para retomar el liderazgo en descubrir las irregularidades y/o actos de corrupcin, investigarlos y canalizar las sanciones que correspondan; tomando la iniciativa y anticipndose incluso a la labor de investigacin que realizan los medios de comunicacin e informacin.

209 4. Es conveniente que el Poder Legislativo considere modificar el actual mecanismo de designacin del Contralor General que se realiza por parte del Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo y por un periodo de 7 aos.

Al respecto se sugiere que la designacin se realice a propuesta de los Colegios de Contadores Pblicos del Per y/o con las Facultades de Ciencias Contables de las Universidades del Per que son los especialistas en el ejercicio profesional y en la formacin universitaria, respectivamente, de la auditora, de manera similar al mecanismo de designacin del Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura. Por otro lado el periodo de ejercicio en el cargo de Contralor General debera ser de un mximo de 5 aos, pero evitando la coincidencia con el mandato presidencial, para eliminar la posibilidad de imposicin de restricciones.

5. De igual modo, es conveniente que el Poder Legislativo considere modificar la capacidad sancionatoria que en materia de responsabilidad

administrativa funcional de los servidores pblicos tiene la Contralora General de la Repblica, en infracciones graves y muy graves derivadas de los Informes de Control emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control, previo un procedimiento administrativo sancionador que sta misma entidad lo desarrolla; a fin de evitar interferir en la administracin de justicia que le compete al Poder Judicial y, tambin evitando que el Sistema Nacional de Control se constituya en juez y parte.

6. Se sugiere al Sistema Nacional de Control, propiciar el pleno cumplimiento de las Normas de auditora gubernamental (NAGUs.) especialmente en lo referente a la oportunidad de los informes de acciones de control.

As mismo, se sugiere cumplir y/o modificar las normas relacionadas con el acceso a los informes de control y/o a sus resultados, a fin de permitir el acceso sin restricciones, en concordancia con el principio de transparencia.

210

7. Se sugiere al Sistema Nacional de Control realizar acciones efectivas de difusin de algunas actividades de control relacionadas con Programas sociales que realizan y/o incentivan los rganos conformantes de Sistema Nacional de Control; las mismas que no son suficientemente conocidas ni difundidas, como es el caso del Sistema de denuncias ciudadanas y el Programa de veeduras ciudadanas.

211

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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