La congestin portuaria- cadena de errores

Oscar Medina Mora 1

El crecimiento de carga cogi a las terminales martimas de Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta en 'fuera de lugar, afirm el periodista de la redaccin econmica de El Tiempo y Portafolio, Jairo Chacn Gonzlez, en su artculo del pasado 11 de marzo. La noticia, novedosa para algunos, no es ms que la confirmacin de varias luces amarillas de advertencia, que ya estn ms que rojas, gracias al poco o nulo avance que el sector portuario ha presentado en los ltimos cinco aos. De igual manera, la Revista Dinero 2 , haciendo eco de informacin del Ministerio de Transporte, anunci: El prximo 2 de abril se iniciarn las negociaciones para la ampliacin de las concesiones, con las sociedades portuarias de Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta, en medio de una de las coyunturas ms complejas para la infraestructura logstica. De estas negociaciones dependern inversiones por US$500 millones para mejoras competitivas, pero en forma paralela el pas debe mirar con mayor inters nuevos desarrollos y la ampliacin de la oferta de puertos para que el auge del comercio no colapse.[Negrilla y subrayado fuera de texto] En noviembre del ao pasado en sus palabras de clausura del Congreso de Infraestructura, Juan Martn Caicedo Ferrer, Presidente Ejecutivo de la Cmara Colombiana de la Infraestructura, ratific lo que hace tiempo se viene diciendo: El desarrollo logstico involucra necesariamente a los puertos martimos: la aparicin en el mundo de inmensos buques portacontenedores, viene forzando la construccin de puertos globales de acopio y distribucin para extensas zonas geogrficas. Pases del Caribe como Jamaica, Repblica Dominicana y Bahamas han adelantado inversiones portuarias cercanas a los US$ 2.500 millones, mientras que el Canal de Panam proyecta expansiones superiores a los US$ 5.000 millones en los prximos aos. () Si Colombia no desea quedarse definitivamente por fuera de la realidad de este sistema portuario moderno, y perder por ello competitividad de manera dramtica, deber adelantar una verdadera revolucin en inversiones y mejoras en sus terminales..[Subrayado fuera de texto]

1 Administrador Martimo, MBA- Universidad de los Andes y Especialista en Derecho Comercial de la Universidad Externado de Colombia. oscarmedi@gmail.com 2 Revista Dinero No. 273 del 16 de marzo de 2007. Seccin Semforo. Pg. 18

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Sin embargo, pese a esta y otras voces que informan y alertan desde, por poner un referente, el ao 2002, sobre la necesidad de la toma oportuna de decisiones y un fortalecimiento institucional del sector portuario que permita consolidar un entorno confiable, con el fin de facilitar la ejecucin de tan importantes inversiones para la economa nacional, el progreso en este sentido ha sido nulo, tanto as, que la misma Cmara recoge el sentir general y en su balance del ao 2006, concluye que en el tema portuario: No se despej la situacin de la prrroga de las sociedades portuarias, lo que posterga importantes inversiones en puertos como Buenaventura y Santa Marta. No se defini claramente la poltica de largo plazo para este sector. El objetivo de este documento, ms que registrar un hecho notorio y de conocimiento pblico, busca plantear un camino en procura de desbloquear este importantsimo proceso que est trayendo inmensas prdidas y tiende a agravarse, bajo la mirada indolente de quien debe definir las polticas portuarias y de transporte martimo. Inspirado en la manida frase que: Quien no conoce su historia est condenado a repetir sus errores Antecedentes Sobra hacer referencia al proceso de reestructuracin del ao 1991, con la expedicin de la Ley 1 Estatuto de Puertos Martimos, pero si se hace necesario recalcar algunos aspectos fundamentales del proceso, pues desde all se origina la situacin actual. Lo primero que hay que recordar es que, este texto legal, se origin en la necesidad de delegar la ejecucin, la gestin y la inversin del sector portuario en los agentes privados, dentro de un escenario de abierta competencia, pues la evidencia histrica permiti concluir que el Estado no es un eficaz administrador. Adems, por la rigidez propia de la administracin pblica, el Estado no garantiz ni la calidad, ni la eficiencia en la relacin costo beneficio, de los servicios portuarios y las probabilidades que esto se diera eran escasas. As pues el Gobierno decidi entregar, estas actividades y se reserv, a travs Superintendencia General de Puerto, las competencias de planeacin, reglamentacin, regulacin econmica, inspeccin, control y vigilancia y por ltimo, la gestin contractual frente a los privados que recibieron las concesiones. Pronsticos y proyecciones erradas Lo segundo, que es necesario traer a la memoria, es que las valoraciones hechas, tanto por los que en su momento aspiraron a las concesiones, como por el Gobierno, representado por la Superintendencia General de Puertos y Planeacin Nacional, no estaban ni siquiera cerca de las necesidades reales del sector. Razones pueden enumerarse muchas: Desconocimiento del sector; la, para algunos, inesperada dinmica del comercio internacional; los cambios mundiales del

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transporte martimo; la apertura econmica impulsada por estos aos; el consultor que para la poca hizo el estudio, que ms delante se referenciar, dej como salvedad que no inclua equipos y otras inversiones propias de los operadores y en fin, causas mil, pero lo nico cierto es que todos se equivocaron en estas predicciones y esto constituye el primer error de esta serie que tiene paralizado el sector. Prueba de lo anterior, es el documento que en su momentos hizo la Firma Asesora contratada por Planeacin Nacional, Booz Allen & Hamilton 3 , en el que indica por ejemplo que en los Terminales Martimos, hoy administrados por la Sociedades Portuarias Regionales, tan slo se requera para su concesin de 20 aos, una inversin de entre 29 y 80 MM de USD. Cabe anotar que a la fecha las inversiones superan los 300 MM de USD. Ver Imagen.

A lo anterior se le suma, que en razn a la desgatada imagen que el sector hered de su antecesor y gestor pblico COLPUERTOS, los posibles inversionistas no abrumaron con sus ofertas al Gobierno, quien dur casi dos aos promoviendo y motivando, sin mucho xito, con privados y entes territoriales, regionales y locales, el proceso que concluy en la constitucin de la Sociedades Portuarias.
Evaluacin de la Viabilidad Financiera de las Sociedades Portuarias Regionales. Abril 30 de 1993. Booz Allen & Hamilton. Evaluacin de la Viabilidad Financiera de las Sociedades Portuarias Regionales. Abril 30 de 1993. Diapositiva II-9
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La primera consecuencia de esto, fue que los, subvalorados, compromisos de inversin que finalmente cada uno de los concesionarios portuarios acord en sus contratos, fueron literalmente consumidos por los terminales, en los primeros aos de la concesin. Fue as que, por ejemplo, en el ao 1997 la Sociedad Portuaria de Cartagena, que ha liderado el proceso de modernizacin portuaria en Colombia, llama la atencin del Gobierno Nacional y en el marco de la Ley 1 de 1991 5 , acord entre otras cosas, la adicin de siete veces su compromiso de inversin, pasando de USD 11 MM a USD 77 MM, que segn estudios realizados en esa fecha, era lo que requera la instalacin portuaria. Para este o para cualquier caso la valoracin tcnica se hace apoyado por un modelo financiero, cuyas variables esenciales son las siguientes: 1. Volmenes de carga o trficos portuarios. Estos estn limitados por la capacidad de la instalacin portuaria y dados por la dinmica del comercio exterior, as las cosas, es una variable que se incrementa en funcin de las inversiones hasta un lmite y que es relativamente predecible su dinmica, pero que es exgena a las partes, en razn a que la ingerencia de las mismas sobre ella es limitada. 2. Las tarifas portuarias. En un mercado de abierta competencia no slo en el entorno nacional, sino que trasciende al nivel regional, esta es una variable que est por fuera del control del las partes, ms si el Gobierno no cuenta con una capacidad tcnica e institucional en materia de regulacin econmica, que le permita tomar decisiones al respecto. 3. Las inversiones necesarias para adecuar la infraestructura portuaria a las condiciones de la operacin moderna y los niveles de servicio que requiere el pas. Esta variable, se pueden determinar con relativa facilidad y en su cuantificacin el Gobierno puede actuar, mediante la minuciosa interventora y revisin de la propuesta del privado. Adems, tiene tambin la opcin de asumir directamente algunas de las inversiones como en el caso de las concesiones viales, pero ello en el tema portuario, desvirtuara la figura del concesionario como inversionista privado y adems ira en contra de la poltica portuaria, pues en razn al poco margen fiscal que el Gobierno tiene, se ha definido como mejor opcin, que el privado ejecute la totalidad de las inversiones dentro del terminal.

5 ARTICULO 17. Cambio en las condiciones de la concesin. Para que una sociedad portuaria pueda cambiar las condiciones en las cuales se le aprob una concesin portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la Superintendencia General de Puertos, que slo lo otorgar si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a tercero, y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirte los propsitos de competencia en los que se inspiran los procedimientos descritos en los artculos 9, 10, 11 y 12 de esta ley. Al hacer cualquier cambio en las condiciones de la concesin podr variarse la contraprestacin que se paga a la Nacin, as como el plazo. Ley 1 de 1991.

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4. El Tiempo de la concesin. Esta es la nica variable que depende nica y exclusivamente de una decisin gubernamental y que al fisco no le significa un egreso de caja. 5. La Tasa Interna de Retorno, esta variable dependiente de las anteriores, es la cifra mrito con base en la cual se toma la decisin. As la cosas, se estim que la nica variable que da un margen de maniobra para la toma de decisiones gubernamentales es el tiempo, pues con l se puede ajustar el modelo de tal manera que el retorno a la inversin sea favorable, tanto para el privado como para el Gobierno. Inestabilidad jurdica Poco tiempo ms adelante, se presentara el cambio de gobierno del Presidente Samper al Presidente Pastrana. El nuevo gobierno, en forma muy tradicional a todos estos procesos de relevos presidenciales, puso el espejo retrovisor y azuzado por algunas voces que se mostraron en desacuerdo con esta renegociacin, decide demandar el acto administrativo que dio soporte a la modificacin contractual, ante los Tribunales. En este proceso, la SPR de Cartagena al contestar la demanda presenta una contrademanda solicitando, en justicia, que en caso de que la demanda prospere se le reconozcan las inversiones que a la fecha del fallo haya hecho con base en el acto administrativo que el mismo Estado emiti. As el Gobierno se enred en un litigio que a la fecha an se encuentra en etapa probatoria. Este es un solo ejemplo de los cambios de direccin que en el sector crean inestabilidad jurdica y falta de consistencia en las polticas portuarias. Con esta accin se envi un equivocado mensaje a los inversionistas del sector, constituyendo el segundo gran error, pues ante la incertidumbre y la inestabilidad que generan las actuaciones gubernamentales confusas como sta, y la imperiosa necesidad de inversiones portuarias, los dems concesionarios optaron por figuras extracontractuales que les permitiera continuar con las inversiones, en equipamiento portuario. Fragilidad e inestabilidad institucional Paralelo a estas actuaciones, el Gobierno no procur, ni ha gestionado, la conformacin de una institucin con una elevada capacidad tcnica en lo portuario para ejecutar sus funciones de planeacin, reglamentacin, regulacin econmica, inspeccin y vigilancia y en cambio atomiz estas funciones en forma disgregada en varias instituciones del sector, sin que el tema portuario, de tanta importancia para el desarrollo nacional haya un doliente con capacidad tcnica y memoria institucional. Razn por la cual un estudio del ao 2006 del Banco Mundial afirm: la organizacin del sector pblico para atender el sector portuario ha sido muy dbil, producindose una paulatina fragmentacin institucional, prdida de
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especializacin y falta de presencia en los puertos. La importancia que tienen los puertos particularmente ante la mayor apertura del comercio exterior contrasta con la escasez de recursos humanos y presupuestarios que asigna el Estado para su administracin 6 . Esto constituye el tercer gran error de este proceso. As las cosas, se lleg al ao 2002, momento en el cual, los concesionarios requirieron al Gobierno Nacional, los lineamientos de poltica portuaria, en especial para que se determine el procedimiento a seguir para la ejecucin de nuevas inversiones que los puertos precisaban en forma urgente. En razn a que las figuras extracontractuales para ejecutar inversiones se haban agotado, pues lo que se demandaba y se sigue necesitando es inversin directa en los terminales tanto en obras civiles, como en equipamiento y sistemas de informacin. Para esta poca, el Ministerio estaba ocupado en una nueva reestructuracin de la institucionalidad, no slo del sector portuario, sino que de toda el sector transporte. Dentro de este plan se encontraba la creacin del Instituto Nacional de Concesiones INCO, como entidad estructuradora y gestora de los proyectos de infraestructura con la participacin de inversionistas privados. De igual forma, inclua la eliminacin de la recin creada Comisin de Regulacin del Transporte, para reemplazarla por una oficina dependiente del Despacho del Ministro. Este nuevo reajuste institucional, tom casi tres aos en decantar, sin que el Gobierno Nacional se pronunciara sobre los procedimientos y la poltica portuaria en forma clara e inequvoca y dando as, ambiguos mensajes y, en algunas ocasiones improvisados pronunciamientos de sus representantes, con la consecuencia que esto no ha generado confianza a los inversionistas actuales y mucho menos en los posibles inversionistas con capitales internacionales que se requieren para desarrollar el sector. Situacin Actual Avanzado el mes de marzo de 2007, los concesionarios, no han recibido con claridad cuales es el procedimiento para presentar y ejecutar los nuevos planes de inversin portuaria. No hay lineamientos claros de poltica portuaria. Una oficina dependiente del Despacho del Ministro de Transporte, y no el INCO, o en el caso de Barranquilla COMAGDALENA, como contraparte del Contrato de Concesin Portuario, ha solicitado enormes cantidades de informacin, que los interesados allegaron en abril de 2006, sin que a la fecha haya recibido observaciones de la misma por los funcionarios del Ministerio. El INCO en cuatro aos que tiene de existencia ha tenido seis gerentes y en la actualidad el cargo est vacante y en manos de un Asesor de INVIAS que

Situacin Actual y Perspectiva de los Puertos Pblicos en Colombia. Banco Mundial. Julio de 2006

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despacha bajo un encargo, generando una falta de continuidad tanto en la gestin como en la conformacin de los equipos tcnicos y directivos de la entidad. La indefinicin del Gobierno ha retrasado la ejecucin de inversiones indispensables para el desarrollo portuario. Esto ha generado una particular situacin de congestin portuaria en el Terminal de servicio pblico con mayor trfico en el pas. No existe un sistema de planeacin y simulacin de la infraestructura portuaria, pese a que el ao pasado el Departamento Nacional de Planeacin recibi de la firma Nathan Asociates Inc., expertos de reconocida experiencia a nivel mundial, el diseo de un modelo de capacidad que permite predecir con base en diferentes variables y en distintos escenarios los requerimientos de infraestructura portuaria, pues este no ha sido implementado. La funcin de Regulacin Econmica, tan importante en escenarios como el portuario, en el que los privados prestan los servicios con libertad tarifaria y de acceso, est relegada a una oficina asesora del Despacho del Ministro, cuando lo que requiere del Estado, al cambiar su injerencia directa y global sobre la economa y la sociedad, por una presencia indirecta y, sobre todo, sectorial que institucionalmente, es la creacin de organismos paralelos que tambin integran la administracin pblica, pero cuya misin exige una cierta independencia del poder central, justificada en su alto nivel de especializacin. En la mayora de los casos, se trata de organismos tcnicos especializados en reas de difcil intervencin y donde estn presentes grandes intereses econmicos o sociales 7 . El negocio portuario y martimo globalmente se sigue consolidando 8 , acuerdo con los ltimos datos Clarksons Container Intelligence Monthly (CIM), publicados por la UNCTAD en el Transport Newsletter No. 33, correspondiente al tercer trimestre de 2006, en el ao 2006 los 10 ms grandes operadores de barcos containeros pasaron de controlar el 44,4% de los contenedores en el mundo, al 54% y en el nico pas en Latinoamrica que estos grandes operadores mundiales no han hecho inversiones directas, a pesar de su gran inters, es en Colombia, por la falta de una poltica portuaria clara y definida en un horizonte de tiempo de mediano o largo plazo.

7 Documento Visin Colombia II Centenario Consolidar un Estado moderno, transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica. DNP. 2006. 8 According to latest data from Clarksons Container Intelligence Monthly (CIM), the process of concentration in liner shipping ha been continuing apace during 2006. In January 2003, the 10 largest container ship operators accounted for 44.4 per cent of global container carrying capacity; at the beginning of September 2006, the percentage had risen to 54.8 per cent. The growth is partly due to the two major acquisitions of 2005, i.e. Maersks takeover of P&O Nedlloyd and Hapag Lloyds takeover of CP Ships. But organic growth has also led to a continuous gradual increase in the market share of the largest carriers. Monitoring this trend is of particular interest to shippers and also to regulatory bodies who, for example, look at the issue of anti-trust immunity. UNCTAD- Transport Newsletter. No. 33. Third Quarter 2006.

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Conclusin Para el Gobierno debe ser prioritario tomar decisiones y definir, de frente a la comunidad portuaria, el camino a seguir por medio de la expedicin de la poltica portuaria. En la que debe, en forma urgente y analtica, definir la oportunidad para estas nuevas inversiones. Pues como fue esbozado por el Banco Mundial 9 , las opciones son bsicamente dos: Si la eleccin es renegociar ahora, es urgente que el Gobierno estructure el equipo tcnico de trabajo que un proyecto de USD $500 MM amerita. Un equipo tcnico que construya un modelo de capacidad portuaria instalada presente y futura, para as determinar de manera precisa cuales son las necesidades de inversin del sector y cuales los mnimos de servicios que deben garantizar los concesionarios en la ejecucin de los Contrato de Concesin en el corto, mediano y largo plazo. Una vez determinado eso, deber el Ministerio de Transporte definir cuales son las Polticas Portuarias que permitan a los concesionarios configurar sus propuestas para alcanzar los objetivos de inversin y calidad del servicio que el pas necesita. Si la opcin es esperar a que terminen las concesiones en el ao 2013, deber acometer un plan de contingencia que garantice los niveles de servicio e inversin requeridos, en los terminales de servicios pblico que hoy enfrentan congestiones, demoras y sobre costos. Ahora bien, esta, urgente y prioritaria, toma de decisin deber hacerse solamente bajo un criterio tcnico de valoracin costo-beneficio frente a los intereses generales de la economa nacional. Una valoracin que tenga en cuenta que por cada dlar promedio de sobre costos por tonelada en los puertos, que se genera en razn a la congestin portuaria y la falta de inversin, la economa pierde mucho ms 200 MM de dlares/ao en competitividad.

9 La oportunidad de realizar los cambios puede ser al finalizar los contratos (en el ao 2013), o en el corto plazo, mediante un proceso de renegociacin Situacin Actual y Perspectiva de los Puertos Pblicos en Colombia. Banco Mundial. Julio de 2006

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