Nmero 11 fevereiro de 2002 Salvador Bahia Brasil

AS MULTAS DE TRNSITO E O DUE PROCESS OF LAW

Prof. Nagib Slaib Filho
Professor da EMERJ e UNIVERSO. Magistrado RJ

1. Trnsito em condies seguras direito da cidadania e dever do Poder Pblico. 2. A responsabilidade pelo pagamento das multas de trnsito. 3. A dimenso do princpio da legalidade administrativa. 4. O carter pessoal da multa de trnsito. 5. O executivo fiscal como a via adequada para a cobrana forada da multa de trnsito. 6. A interpretao conforme a Constituio. 7. Concluso.

1.

TRNSITO EM CONDIES SEGURAS DIREITO DA CIDADANIA E DEVER DO PODER PBLICO

Quase cem anos aps a popularizao do automvel por Henry Ford merc do seu inovador mtodo de produo -, parece excessivamente elitista considerar a circulao dos veculos por este imenso pas como um benefcio tolerado a contragosto pelas Autoridades Pblicas. Hoje, o automvel meio essencial de transporte: quase cinqenta milhes de veculos esto registrados nos rgos de trnsito; milhes de brasileiros dependem do prprio automvel para realizar o seu oficio; dezenas de milhes de brasileiros esto habilitados a dirigir veculos automotores, e as convenes internacionais validam as habilitaes nacionais para o livre trnsito em praticamente todos os pases civilizados. Da se explica os termos enrgicos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997, que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro, ao proclamar o direito de trnsito:
"Art. 1 O trnsito de qualquer natureza nas vias terrestres do territrio nacional, abertas circulao, rege-se por este Cdigo.

 1 Considera-se trnsito a utilizao das vias por pessoas, veculos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou no, para fins de circulao, parada, estacionamento e operao de carga ou descarga. 2 O trnsito, em condies seguras, um direito de todos e dever dos rgos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trnsito, a estes cabendo, no mbito das respectivas competncias, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito. 3 Os rgos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trnsito respondem, no mbito das respectivas competncias, objetivamente, por danos causados aos cidados em virtude de ao, omisso ou erro na execuo e manuteno de programas, projetos e servios que garantam o exerccio do direito do trnsito seguro. 4 (VETADO) 5 Os rgos e entidades de trnsito pertencentes ao Sistema Nacional de Trnsito daro prioridade em suas aes defesa da vida, nela includa a preservao da sade e do meio-ambiente".

Note-se: o art. 1o, 1o, do Cdigo de Trnsito Brasileiro refere-se a "trnsito em condies seguras", expresso que leva em conta os termos do direito fundamental de segurana, declarado no art. 5o, caput, e art. 144, ambos da Constituio. No contedo do direito do trnsito est a segurana. Evite-se tomar perspectiva falsamente individualista em tema que somente se pode compreender dentro do quadro geral que rege as relaes de todos os integrantes da comunidade nacional. O Cdigo de Trnsito Brasileiro, contemplando a ordem normativa especfica, no tem o poder de minudenciar as situaes do exerccio do direito e do atendimento aos deveres, o que merece explicitaes pelas Autoridades Administrativas e at pelos tribunais nos casos que lhe so submetidos. A complexidade das relaes envolvidas no trnsito exige a compreenso dinmica dos valores que regem as condutas de todos e de cada um dos participantes conduzindo a legislao positiva ao devido patamar de somente expor os princpios especficos, sem abandonar os demais valores regentes da comunidade. Como todos os direitos, o trnsito submete-se ao princpio geral da lateralidade do Direito,1 no direito ilimitado e indefinido, mas exige contedo

O princpio da latelaridade do Direito significa que somente h direitos e deveres em face de uma relao social, em face de outro indivduo ou do grupo social. No h direitos e deveres em face de si mesmo. A relao jurdica , assim, uma relao social regulada pelo Direito e este somente pode realizar o seu papel considerando o indivduo em face do prximo. No tema especfico, no se pode falar em direito de trnsito sem se incluir a questo da segurana, esta a implicar a lateralidade do direito.

de respeito aos demais cidados, o que se traduz na expresso legal de referncia s condies de segurana.2 O direito de transitar nas vias terrestres, nos termos da lei, integra-se no direito de cidadania, posto como princpio fundamental do Estado Democrtico de Direito (Constituio, art. 1o). Alis, em pas de dimenses continentais, nem o mais empedernido saudosista dos hericos bandeirantes iria exigir que o direito de ir e vir (o vetusto ius ambulandi, garantido pelo habeas corpus), posto como direito fundamental no art. 5o, XV, da Carta da Repblica, somente pudesse ser realizado sobre as solas do sapato ou pelos transportes pblicos... E o carter nacional do direito do trnsito est afirmado na Constituio, em seu art. 22, XI, ao dispor que compete privativamente Unio legislar sobre trnsito e transportes, o que exclui o poder dos Estados-membros de dispor sobre a matria, salvo se estiver expressamente autorizado por lei complementar federal.3

2.

A RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO DAS MULTAS DE TRNSITO

No entanto, o direito subjetivo no se garante por si s, mas pela atuao de cada indivduo, da sociedade e do Poder Pblico; o cidado tem o dever moral de se conscientizar de que os seus direitos somente subsistem se ele no se curva aos atentados que so to comuns sua individualidade. As garantias dos direitos vm pelas vias: (a) legislativa, ao impor as linhas mestras de atuao de todos os participantes do processo de trnsito ou pela previso de tipos penais e administrativos que possam reprimir os abusos; (b) administrativa, executando o servio pblico especfico de acordo com os delineamentos legislativos, e (c) judiciria, no julgamento das causas que lhe

Direito, garantia ou dever do Estado e da sociedade, como deflui dos mencionados arts. 5 , caput, e 144, da Constituio, a segurana conceito jurdico normativo que somente pode ser apurado em cada caso.
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A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal se mostra pacificada no sentido de considerar a legislao sobre o trnsito como privativa da Unio, assim evitando as investidas, geralmente demaggicas, de leis estaduais e de leis municipais, teimando em conceder anistias s multas de trnsito aplicadas pelos respectivos rgos. A ADIn 2064, do Mato Grosso do Sul, relator o Ministro Maurcio Correa, unnime, julgada em 7 de junho de 2001, deu pela inconstitucionalidade de lei estadual que dispe sobre multa e anistia aplicadas aos infratores do trnsito. No mesmo sentido, a medida cautelar na ADIn 2137, do Rio de Janeiro, relator o Ministro Seplveda Pertence, julgada em 23 de maro de 2000, a distinguir entre o poder dos Estados-membros e dos Municpios em aplicar as sanes com o poder privativo da Unio de legislar sobre o tema. Em face da suprema orientao, o intrprete deve distinguir entre as funes do legislador principalmente o federal ao dispor genericamente pelo texto legal sobre as princpios gerais, e as funes da Administrao Pblica federal, estadual e municipal, na execuo das atividades especficas.

so submetidas, devendo os tribunais no se esquecer de que as suas decises, constituindo precedentes, acabam por impor orientao a todos.4 Nesta relao, necessariamente dinmica, entre os personagens que atuam no drama dirio do trnsito, sobrelevam os comandos emitidos pelas Autoridades Pblicas competentes para regular as respectivas relaes, todas tecnicamente encimadas pelo Conselho Nacional do Trnsito (CONTRAN). A Resoluo no 108, de 21 de dezembro de 1999 (publicada no Dirio Oficial de 6 de janeiro seguinte), do CONTRAN, dispe sobre a responsabilidade pelo pagamento de multas em termos que pretende reproduzir o texto legal, mas que, na verdade, dele ontologicamente se distancia.
"Art. 1o Fica estabelecido que o proprietrio do veiculo ser sempre responsvel pelo pagamento da penalidade de multa, independente da infrao cometida, at mesmo quando o condutor for indicado como condutor-infrator nos termos da lei, no devendo ser registrado ou licenciado o veculo sem que o seu proprietrio efetue o pagamento do dbito de multas, excetuando-se as infraes resultantes de excesso de peso que obedecem ao determinado no art. 257 e pargrafos do Cdigo de Trnsito Brasileiro."

Ao tratar sobre o licenciamento anual e a vistoria, dispe o Cdigo:

"Art. 131. O Certificado de Licenciamento Anual ser expedido ao veculo licenciado, vinculado ao Certificado de Registro, no modelo e especificaes estabelecidos pelo CONTRAN. 1 O primeiro licenciamento ser feito simultaneamente ao registro. 2 O veculo somente ser considerado licenciado estando quitados os dbitos relativos a tributos, encargos e multas de trnsito e ambientais, vinculados ao veculo, independentemente da responsabilidade pelas infraes cometidas. 3 Ao licenciar o veculo, o proprietrio dever comprovar sua aprovao nas inspees de segurana veicular e de controle de emisses de gases poluentes e de rudo, conforme disposto no art. 104".
Sobre a aplicao das penalidades administrativas, dispe o Cdigo de Trnsito Brasileiro: "Art. 257. As penalidades sero impostas ao condutor, ao proprietrio do veculo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigaes e deveres impostos a pessoas fsicas ou jurdicas expressamente mencionados neste Cdigo. 1 Aos proprietrios e condutores de veculos sero impostas concomitantemente as penalidades de que trata este Cdigo toda vez que houver responsabilidade solidria em infrao dos preceitos que lhes couber observar, respondendo cada um de per si pela falta em comum que lhes for atribuda. 2 Ao proprietrio caber sempre a responsabilidade pela infrao referente prvia regularizao e preenchimento das formalidades e condies exigidas para o trnsito do veculo na via terrestre, conservao e inalterabilidade de suas caractersticas, componentes, agregados, habilitao legal e compatvel de seus condutores, quando esta for exigida, e outras disposies que deva observar. 3 Ao condutor caber a responsabilidade pelas infraes decorrentes de atos praticados na direo do veculo. 4 O embarcador responsvel pela infrao relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou no peso bruto total, quando simultaneamente for o nico remetente da carga e o peso declarado na nota fiscal, fatura ou manifesto for inferior quele aferido. 5 O transportador o responsvel pela infrao relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou quando a carga proveniente de mais de um embarcador ultrapassar o peso bruto total.
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"Art. 104 Os veculos em circulao tero suas condies de segurana, de controle de emisso de gases poluentes e de rudo avaliadas mediante inspeo, que ser obrigatria, na forma e periodicidade estabelecidas pelo CONTRAN para os itens de segurana e pelo CONAMA para emisso de gases poluentes e rudo. 1 (VETADO) 2 (VETADO) 3 (VETADO) 4 (VETADO) 5 Ser aplicada a medida administrativa de reteno aos veculos reprovados na inspeo de segurana e na de emisso de gases poluentes e rudo."

Invocando a mencionada resoluo do CONTRAN, e na verdade omitindo-se do seu indeclinvel dever de pugnar pela prevalncia do Estado Democrtico de Direito, que tem como fundamento a Constituio de 1988, rgos estaduais de trnsito exigem dos desavisados proprietrios de veculos a quitao imediata do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA),5 dos encargos e das multas vinculadas ao veculo, como condio da vistoria para o licenciamento anual do veculo. A vistoria constitui ato material administrativo necessrio para o processo de licenciamento do veculo, requisito de preservao da segurana do condutor, das pessoas transportadas e tambm dos demais membros da comunidade. A questo acaba por naturalmente desaguar nos tribunais, a eles competindo apurar a quem incumbe a responsabilidade pelo pagamento das multas e demais encargos incidentes sobre o veculo e a juridicidade do fato de a Autoridade do Trnsito condicionar a realizao da vistoria e do conseqente licenciamento anual do veculo ao pagamento dos dbitos.

3.

A DIMENSO DO PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA

As autoridades administrativas, chamadas a Juzo nas demandas postas pelos proprietrios dos veculos, informam usualmente que so obrigadas a cumprir as disposies do Cdigo de Trnsito Brasileiro e as instrues do Conselho Nacional do Trnsito, procedendo mera interpretao literal dos textos legislativos e normativos, sob o argumento de que assim esto satisfazendo o princpio da legalidade administrativa imposto no art. 37 da Constituio da Repblica. Ora, se verdade que est a Administrao Publica genuflexa ao princpio da legalidade, no se pode afastar o controle judicial para fazer preponderar os valores que a Constituio instituiu como basilares do Estado
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Constituio, art. 155, III.

Democrtico de Direito, como j assentou o Excelso Pretrio pela voz do eminente Ministro Celso de Mello.6 Em decorrncia do princpio da legalidade administrativa, assim a afastar a cega obedincia ao texto legal, mas em ateno s normas constitucionais de garantia do administrado, o colendo Superior Tribunal de Justia reiteradamente tem decidido no sentido da injuridicidade de se condicionar o licenciamento do veculo ao pagamento da multa, sem a prvia notificao que propicie ao interessado o exerccio do direito de defesa.7 Evidentemente, no h como se exigir do proprietrio do veculo a demonstrao de que foi notificado, pois a notificao da multa providncia que compete ao rgo autuante e no ao rgo que procede vistoria. Impossvel se exigir de quem quer que seja a prova diablica do direito medieval como ento se considerava a prova de fato negativo, ou seja, de que o proprietrio no foi cientificado da multa para comear a correr o seu prazo de defesa. 8
1. A Constituio brasileira de 1988 prestigiou os instrumentos de tutela jurisdicional das liberdades individuais ou coletivas e submeteu o exerccio do poder estatal como convm a uma sociedade democrtica e livre ao controle do Poder Judicirio. Inobstante estruturalmente desiguais, as relaes entre o Estado e os indivduos processam-se, no plano de nossa organizao constitucional, sob o imprio estrito da lei. A Rule of Law, mais do que um simples legado histrico-cultural, constitui, no mbito do sistema jurdico vigente no Brasil, pressuposto conceitual do Estado Democrtico de Direito e fator de conteno do arbtrio daqueles que exercem o poder. preciso evoluir, cada vez mais, no sentido da completa justiciabilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalizao judicial. A progressiva reduo e eliminao dos crculos de imunidade do poder h de gerar, como expressivo efeito conseqencial, a interdio de seu exerccio abusivo... 2. A nova Constituio do Brasil instituiu, em favor dos indiciados em processo administrativo, a garantia do contraditrio e da plenitude de defesa, com os meios e recursos a o ela inerentes (art. 5 , LV). O legislador constituinte consagrou, em norma fundamental, um direito do servidor pblico oponvel ao poder estatal. A explcita constitucionalizao dessa garantia de ordem jurdica, na esfera do procedimento administrativo-disciplinar, representa um fator de clara limitao dos poderes da Administrao Pblica e de correspondente intensificao do grau de proteo jurisdicional dispensada aos direitos dos agentes pblicos (Tribunal Pleno, MS 20999, Celso Mello, unnime, publicado no DJ de 25 de maio de 1990, p. 04605 , RTJ, vol. 00131-03, p. 01101). Nesse sentido, o acrdo cuja ementa foi publicada no DJU de 22 de outubro de a 2001, p. 279, 1 Turma, unnime, relator o Ministro Milton Luiz Pereira, no AGA 314714/SP; Agravo regimental no agravo de instrumento (2000/0060589-1): Administrativo e Processual Civil. Recurso Especial sem Admisso. Agravo de Instrumento no provido. Agravo interno. Infrao de Trnsito. Multa. Correo Monetria. Necessidade de prvia notificao. Direito de Defesa. CNT, artigos 110, 115 e 194. Decreto 62.127/68 (arts. 125, 210 e 217). Smula 127/STJ. 1. ilegal condicionar o licenciamento exigncia do pagamento de multa imposta sem prvia notificao do infrator para defender-se em processo administrativo. 2. Precedentes jurisprudenciais. Smula 127/STJ. 3. Agravo provido e andante provendo-se o Recurso Especial. STJ, 2 Turma, RESp 89116-SP, publicado no DJU de 30 de abril de 2001, relator o Ministro Paulo Gallotti, unnime, com a seguinte ementa: Administrativo. Renovao de licena de veculo. Condicionamento ao pagamento de multa cuja notificao do condutor foi presumida. Impossibilidade. Smula n 127 do STJ. 1. Em homenagem aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, deve ser inequvoco o conhecimento das notificaes relativas a infraes de trnsito, no se mostrando razovel que o condutor ou proprietrio do veculo
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Muitos poderiam pensar que a eficcia da sano aplicada ao motorista nasceria concomitantemente com a autuao, isto , o momento em que a Administrao Pblica faz constar em seus registros o ato solene de imputao do fato injurdico. Mas a autuao por si s no obriga ao pagamento da sano, pois diversos procedimentos ulteriores devem ser tomados, como, por exemplo, a notificao ao autuado para que exera a defesa ou indique o real infrator, o processamento de eventual recurso, a comunicao do auto de infrao para o rgo competente para expedir a certido da dvida ativa, o ajuizamento da execuo fiscal etc. A Administrao Pblica, como antes reiterado, est submetida ao princpio da legalidade, que significa muito mais que a estulta observncia da letra fria da lei. At mesmo na instncia administrativa o exerccio do direito de defesa do administrado, atravs do recurso, tem o condo de suspender o procedimento de cobrana da multa.9 Um dos tormentos a que esto submetidos os administrados em tal tema saber qual o rgo jurisdicional competente para conhecer do seu pedido liminar no sentido de fazer a vistoria e obter o licenciamento do veculo independentemente do pagamento das multas. que as multas podem ser aplicadas por rgos federais e anotadas nos cadastros do Departamento de Trnsito, que, sendo rgo estadual, est submetido jurisdio estadual. Observe-se, no entanto, que o licenciamento e a vistoria constituem atos executrios a carga das autoridades estaduais e em face delas deve ser dirigido o inconformismo do administrativo.10
tenha a obrigao de comprovar que no foi devidamente cientificado, cabendo essa demonstrao aos rgos de trnsito, estes cada vez mais aparelhados em sua estrutura funcional. 2. Recurso especial provido. Revista do Superior Tribunal de Justia n 136, p. 189, RESp 249078/MG, julgado em a 20 de junho de 2000, 2 Turma, relator o Ministro Franciulli Netto, com a seguinte ementa: "Recurso Especial. Administrativo. Certificado de registro e licenciamento de veculo. Multa discutida em recurso administrativo. Violao aos arts. 128, 131, 2, 285, 1 e 286, da Lei n 9.503/97. No h exigibilidade da multa de trnsito na pendncia de recurso, o que impede seja seu pagamento demandado pela administrao pblica para a renovao da licena. O direito de defesa, de acordo com as disposies do artigo 286, do CTB, no se restringe apenas 'notificao para se defender'. O expresso mandamento do 1, do artigo 285, da Lei n 9.503/97, de que 'o recurso no ter efeito suspensivo', no se refere penalidade de multa, mas apenas refere-se s demais penalidades. Recurso especial no conhecido. Deciso unnime". STJ, 1 Seo, Conflito de Competncia 29478-SP, Ministro Jos Delgado, unnime, DJU de 09 de outubro de 2000, p. 118, com a seguinte ementa: "Conflito de competncia. Mandado de Segurana. Licenciamento de veculo. Pagamento prvio de multa de trnsito. Smula n 150/STJ. Competncia da Justia Comum Estadual. 1. Conflito de competncia entre os Juzos Federal e de Direito, em ao mandamental impetrada contra o impedimento ao licenciamento de veculo sem o prvio pagamento das multas de trnsito. 2. No obstante conste da inicial do writ, como autoridade coatora, o Comandante da Polcia Rodoviria Federal do Estado de So Paulo, autoridade com foro na Justia Federal, o ato coator noticiado no a
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4.

O CARTER PESSOAL DA MULTA DE TRNSITO

No se pense que as disposies dos arts. 128 e 131 do Cdigo de Trnsito Brasileiro tenham o condo de transformar a obrigao de pagamento das multas de trnsito em obrigaes reais ou propter rem, que so aquelas obrigaes decorrentes da propriedade da coisa, como, por exemplo, as cotas condominiais e os impostos reais como o imposto predial. A obrigao decorrente da multa constitui sano administrativa ao condutor e no sano ao veculo (mesmo porque coisas no so sujeitos de direitos e de deveres), e tanto assim que a legislao admite a separao da responsabilidade entre o proprietrio e o condutor, como se v nos pargrafos do art. 257:11 do proprietrio a responsabilidade pelas infraes atinentes regularizao do veculo; do condutor, a responsabilidade pelas infraes decorrentes de atos praticados na direo do veculo. Se foi o proprietrio que recebeu a notificao de autuao por ato que no cometeu, tem ele o prazo de 15 dias para indicar o real infrator.12 Deve o intrprete distinguir entre a previso legal da multa (em normas genricas e abstratas atravs das disposies prprias do Cdigo de Trnsito Brasileiro) e a aplicao administrativa da sano, atravs da atividade administrativa.13 Somente seria o proprietrio solidrio com o condutor quanto responsabilidade pela multa se houvesse expressa previso legal neste
ela imputado e no est em sua esfera de competncia. 3. A irresignao da impetrante , apenas, contra um ato, id est, o impedimento ao licenciamento do seu veculo sem o prvio pagamento das multas de trnsito, ato esse da competncia do Delegado de Polcia Diretor da 23 Circunscrio Estadual de Trnsito de Santo Andr, autoridade estadual sujeita jurisdio de uma das Varas Cveis da Justia Estadual da Comarca de Santo Andr - SP. 4. Aplicao da Smula n 150/STJ: 'Compete Justia Federal decidir sobre a existncia de interesse jurdico que justifique a presena, no processo, da Unio, suas autarquias ou empresas pblicas'. 5. Conflito conhecido para se declarar competente o Juzo de Direito da 2 Vara Cvel de Santo Andr SP".
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Vide nota 4.
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Dispe o 7 do art. 257: "No sendo imediata a identificao do infrator, o proprietrio do veculo ter quinze dias de prazo, aps a notificao da autuao, para apresent-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao fim do qual, no o fazendo, ser considerado responsvel pela infrao". Observe-se que a responsabilidade do proprietrio, em tal caso, tem ntido carter subsidirio e por fonte o seu dever de guarda do veculo, ento se presumindo, em sua omisso na indicao do real infrator, que tenha sido ele mesmo o condutor do veculo no momento da infrao. "ADIn: ato normativo: caracterizao. Lei que declara canceladas todas as multas relacionadas a determinados tipos de veculos, em certo perodo de tempo, ato normativo geral, susceptvel de controle abstrato de sua constitucionalidade: a determinabilidade dos destinatrios da norma no se confunde com a sua individualizao, que, esta sim, poderia convert-lo em ato de efeitos concretos, embora plrimos. II. Infraes de trnsito: anistia por lei estadual: alegao plausvel de usurpao da competncia legislativa privativa da Unio para legislar sobre trnsito, uma vez que, da competncia privativa para definir as respectivas infraes, decorre o poder de anisti-las ou perdo-las, o qual no se confunde com o da anulao administrativa de penalidades irregularmente impostas" (STF, Pleno, ADIMC 2137 RJ, relator o Ministro Seplveda Pertence, DJ de 12.05.2000, p. 00019).
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sentido, pois o princpio geral o de que a solidariedade no se presume e tem a sua fonte na lei ou no contrato (Cdigo Civil, art. 896).14 Alis, sequer poderia haver lei criando a solidariedade pelas sanes. A Constituio de 1988, art. 5o, incisos XLV e XLVI, prev expressamente o princpio da individualizao da pena, que tem aplicao no s no campo penal mas tambm em qualquer momento em que pretenda o Poder Pblico sancionar o indivduo, impondo-lhe reprimenda por alguma infrao. A sano infrao penal ou administrativa submete-se ao princpio da sua individualizao, sendo defeso ao Poder Pblico estabelecer em suas leis a solidariedade passiva na responsabilizao pelas sanes que aplicar aos indivduos. A pessoa somente pode responder pelos seus prprios atos, na medida da sua conduta, pois tal decorre do padro individualista que a sociedade brasileira adotou pelos fundamentos constantes da Constituio de 1988. Se, por acaso, houvesse at mesmo previso legal de pena que no guarde relao com a conduta, tal excesso pode e deve ser corrigido pelo aplicador judicial ou administrativo da norma constitucional. Assim, no Estado Democrtico de Direito, o princpio da individualizao da pena, posto como garantia fundamental inclusive em declaraes internacionais, no se restringe aos campos da sano penal, mas a todas as sanes, inclusive administrativas.15 Constitui atentado Constituio exigir que terceiro se responsabilize pelas sanes que se impe a outrem.

Nesse sentido, Jose Donizetti Franco, magistrado e professor de Direito o Constitucional em Varginha MG, em artigo no Jornal Sntese n 35, janeiro de 2000, p. 10, destacando: " que, mesmo nos casos em que a legislao permite aquele tipo de solidariedade passiva como o dos arts. 133 e 134 do Cdigo Tributrio Nacional ela s possvel quando se refira a produtos propriamente ditos. Nunca em relao a obrigaes outras, de natureza sancionatria, como so as multas administrativas em geral. Valendo notar que nos casos gerais de solidariedade passiva, estando previstos no art. 134 daquele Cdigo, h expressa referncia em seu pargrafo nico no sentido de que ela solidariedade passiva 'em matria de penalidades' s admitida para as de carter moratrio. Vale dizer que a solidariedade passiva, para acontecer, alm de referir-se a tributos, inicialmente, e de estar expressamente prevista pela lei, no admitida para as penalidades, a no ser as que se refiram moratria, no resgate da obrigao principal, dentre outras exigncias. Aqui, cada infrator responde pelo seu erro ou ato, no se transferindo responsabilidades seno para os seus sucessores seno na medida da fora de sua herana. E, mutatis mutandis, a expresso o do princpio da individualizao penal, referido no art. 5 , XLVI, da CF/88, a dizer que 'a lei regulara a individualizao da pena'...". Tribunal de Justia de Santa Catarina, MS 96.008942-0, Capital, relator o Desembargador Amaral e Silva, afirmando que "no tendo cometido qualquer infrao, o novo proprietrio no responde pelas multas impostas ao antigo dono do veculo. ilegal recusar licenciamento, exigindo multa do proprietrio que no foi notificado".
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5.

O EXECUTIVO FISCAL COMO A VIA ADEQUADA PARA A COBRANA FORADA DA MULTA DE TRNSITO

A ordem jurdica extraiu da Administrao Pblica o poder de autoexecutar as suas decises em momentos mais crticos de ameaa s liberdades individuais como na desapropriao forada, na execuo da dvida ativa e outros , obrigando o administrador a se dirigir ao Poder Judicirio em relao processual em que o administrado possa, finalmente, ser tratado em condies de igualdade, atendido o princpio do devido processo de Lei, pois "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes" (Constituio, art. 5o, LV). justamente o caso da cobrana forada das multas de trnsito, que, como os demais crditos da Fazenda Pblica, dever ser feita atravs da execuo forada prevista na Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980, que dispe sobre a cobrana judicial da Dvida Ativa da Fazenda Pblica.16 O exerccio da garantia do due process of Law impede a executoriedade da multa de trnsito; tal execuo somente pode se realizar atravs dos procedimentos administrativos e judiciais previstos na Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980, quanto cobrana da Dvida Ativa. Vejam-se trechos de conhecido e precioso artigo do Procurador de Justia e Professor da Universidade Estcio de S, Doutor Kleber Couto, sob o ttulo "A Ilegalidade do Condicionamento da Concesso da Licena Anual ao Pagamento das Multas Pendentes pelo Detran",17 de onde so extrados os seguintes trechos:
"A IMPOSSIBILIDADE DE SE CONDICIONAR O PAGAMENTO DAS MULTAS CONCESSO DA VISTORIA E OUTROS PROCEDIMENTOS BUROCRTICOS A tradio do Estado forte e absoluto, desrespeitador dos direitos e garantias individuais e coletivas, ainda se faz sentir nos dias de hoje em nosso Pas. H, por incrvel que parea, alguns juristas que procuram explicar e justificar o condicionamento da concesso da Licena Anual de Veculos ao pagamento dos tributos, taxas e multas que pesem sobre o veculo. Segundo esses, seria esta a nica maneira que o Estado dispe de receber o que lhe devido neste campo da dvida ativa. Entretanto, como bem nos lembra Jos da Silva Pacheco, citando Pontes de Miranda (6), ... De modo nenhum se anui em que o Estado pratique, por si, o ato de adiantamento da execuo. O Estado, como administrador, no penhora; penhora o juiz, como rgo do Estado, a pedido do Estado-administrador.

Em face do disposto nos arts. 1 e 2 da mencionada lei, qualquer valor cuja cobrana seja atribuda por lei s pessoas polticas e suas autarquias ser considerado dvida ativa da Fazenda Pblica, que compreende a dvida tributria e a no-tributria (como a multa de trnsito).
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O texto completo encontra-se no stio www.nagib.net/variedades.

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Prossegue o autor em sua obra invocando as lies de Seabra Fagundes, asseverando que a ao executiva fiscal era considerada um privilgio da Fazenda Pblica, entretanto, ela tende a deixar de ser um privilgio do Errio, para se converter em remdio de amparo do indivduo, contra os excessos e erros tributrios da autoridade administrativa. O jurista segue em suas lies ao afirmar que no se permite autoridade o bloqueio ou a suspenso das atividades profissionais do contribuinte faltoso. A Smula 527 do S.T.F. anuncia no ser lcito autoridade proibir que o contribuinte em dbito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfndegas e exera as suas atividades profissionais. A Smula 323, por sua vez, enftica ao afirmar que a apreenso ou reteno de mercadoria como meio coercitivo de cobrana de dbito inadmissvel. Ora, em primeiro lugar, o Certificado de Licenciamento Anual documento de necessrio porte pelo condutor do auto. Em segundo lugar, o fato de no o portar, enseja na reteno do veculo. Em terceiro lugar, para obt-lo, tem o seu proprietrio de quitar todos os impostos e multas, mesmo aqueles que no so de sua responsabilidade pessoal. Assim, no faz outra coisa o Estado, a no ser impedir que o proprietrio do auto utilize-o sem antes quitar os dbitos com a Fazenda ! destaque-se ! sem qualquer crivo do contraditrio, necessariamente existente na ao de execuo fiscal. Deste modo, podemos claramente concluir que sem o devido processo legal o Estado impe aos proprietrios de veculos restrio ao direito lquido e certo de usar, gozar e dispor de seu bens. Tal conduta, de flagrante ilegalidade, encontra remdio no instrumento garantidor do mandado de segurana. Poderia ser argumentado que, ao ser notificado do auto de infrao, o proprietrio teria o necessrio prazo para recorrer e, com tal recurso, ser-lhe garantido o princpio da ampla defesa e do devido processo legal. A argumentao totalmente desprovida de fundamento. Em primeiro lugar, um eventual recurso interposto para a prpria estrutura do beneficirio da multa, ou seja, para as chamadas JARIS, o que ! por si s ! subtrai qualquer possibilidade de imparcialidade no julgamento administrativo. Em segundo, somente determinados instrumentos registam a infrao com total comprovao da placa do veculo mediante foto. Em terceiro, mesmo estes instrumentos podem ser enganados pelo fenmeno da clonagem, muito comum na cidade. Destarte, no mbito administrativo, o princpio da ampla defesa no estaria garantido. Mas, somente por fora de argumentao, vamos at admitir a correo desse entendimento, o que alis tem sido admitido pelo prprio S.T.J., que j o sumulou (vide Smula 167 do S.T.J.). Para nossa Corte Suprema: ilegal condicionar a renovao da licena de veculo ao pagamento de multa da qual o infrator no foi notificado. Desta forma, incabvel a recusa do documento anual ! ou condicion-lo ao pagamento de dbitos ! quando no h comprovao das respectivas notificaes para a cincia do proprietrio do auto. Mesmo admitindo o acerto desse entendimento, no podemos esquecer de que se trata da chamada prova negativa, ou seja, caber ao rgo estatal provar que a notificao foi devidamente realizada. Deste modo, basta a simples afirmao do no-recebimento da notificao por parte do proprietrio do veculo. Da o inteiro sucesso das pretenses daqueles que impetram o mandado de segurana

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pretendendo realizar a vistoria anual e obter o Certificado de Licena Anual. Na realidade, os rgos oficiais no notificam os proprietrios nos trinta dias exigidos pelo art. 281 do C.T.B. Quando o fazem, alm de ser fora do prazo legal, no remetem a notificao com os cuidados exigidos em lei. No que se refere apreenso de veculos estacionados em local proibido, ou mesmo reteno de vans e outros utilitrios que fazem transporte de passageiros sem a devida autorizao, ou ainda, o mesmo condicionamento para a transferncia de propriedade do automvel, o caminho semelhante, entretanto, isto uma outra estria... CONCLUSO Assim, podemos facilmente concluir ! inclusive com fundamento nas Smulas 323 e 527 do S.T.F., e 167 do S.T.J. ! que o rgo estatal no pode condicionar a realizao da vistoria anual e posterior entrega do respectivo Certificado de Licena Anual ao pagamento de tributos e multas. Tal conduta d auto-executoriedade dvida ativa do Estado e lesa o princpio constitucional segundo o qual ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Tal leso encontra remdio no instrumento do mandado de segurana".

O fato de se admitirem efeitos definitivos da incidncia de multas administrativas como, no caso, a obrigatoriedade do pagamento para a realizao da vistoria veicular conduziria tambm excluso do controle judicial, assim a atentar para o princpio que se extrai do disposto no art. 5o, XXXV, da Constituio.

6.

A INTERPRETAO CONFORME A CONSTITUIO

No se est aqui a proclamar a inconstitucionalidade das disposies do Cdigo de Trnsito Brasileiro, o que exigiria, para os tribunais, a incidncia dos procedimentos garantidores do princpio da reserva de plenrio a que se referem o art. 97 da Constituio e os arts. 480 e 481 do Cdigo de Processo Civil. O que se pretende fazer prevalecer a Constituio no que diz respeito s garantias constitucionais, assim temperando a exegese dos dispositivos legais. Somente em casos extremos, acima de qualquer dvida razovel (beyond all reasonable doubt), que se deve proclamar a inconstitucionalidade de ato normativo do Poder Pblico, como decorre da tradio estadunidense que Rui Barbosa aqui introduziu desde a Repblica Velha. Basta, no caso, que se confira s disposies do Cdigo Brasileiro de Trnsito a denominada interpretao conforme a Constituio. Sobre o tema, oua-se o notvel mestre Paulo Bonavides:18
Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 6 ed., So Paulo, Malheiros, 1996, p. 474.
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"Em rigor, no se trata de um princpio da interpretao da Constituio, mas de um princpio de interpretao da lei ordinria de acordo com a Constituio. Mtodo especial de interpretao, floresceu basicamente durante os ltimos tempos sombra dos arestos da Corte Constitucional de Karlsruhe, na Alemanha, que o perfilhou decididamente, sem embargo das contradies de sua jurisprudncia a esse respeito. A Verfassungskonforme Auslegung, consoante decorre da explicitao feita por aquele Tribunal, significa na essncia que nenhuma lei ser declarada inconstitucional quando comportar uma interpretao 'em harmonia com a Constituio', e, ao ser assim interpretada, conservar seu sentido ou significado. Uma norma pode admitir vrias interpretaes. Destas, algumas conduzem ao reconhecimento da inconstitucionalidade, outras, porm, consentem tom-la por compatvel com a Constituio. O intrprete, adotando o mtodo ora proposto, h de inclinar-se por esta ltima sada ou via de soluo. A norma, interpretada conforme a Constituio, ser portanto considerada constitucional. Evita-se por esse caminho a anulao da lei em razo de normas dbias nela contidas, desde naturalmente que haja a possibilidade de compatibiliz-las com a Constituio".

A Lei no 9.868, de 10 de novembro de 1999, dispe sobre o processo e o julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal:19
"Art. 28. Dentro do prazo de dez dias aps o trnsito em julgado da deciso, o Supremo Tribunal Federal far publicar em seo especial do Dirio da Justia e do Dirio Oficial da Unio a parte dispositiva do acrdo. Pargrafo nico. A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica Federal, estadual e municipal".

De um dispositivo pode-se extrair diversas normas. Por exemplo, do disposto no art. 5o, LVI ("so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos") extraem-se as seguintes normas: - no se admite, no processo judicial ou administrativo, provas que tenham sido obtidas por meios ilcitos; - so admitidos no processo todos os meios de prova desde que tenham sido obtidas por meios lcitos;

Sobre a mencionada lei, h ao direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, em que no se concedeu liminar, para o que, no entanto, no se vislumbra plausibilidade, pois mesmo antes da edio da mencionada lei a adoo da interpretao conforme a Constituio j era praxe no Excelso Pretrio.

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- a se admitir no processo todos os meios de prova, desde que obtidos por meios lcitos, esto revogadas, a contar de 5 de outubro de 1988, todas as disposies infraconstitucionais que imponham efeitos legais de prova, como, por exemplo, o que est no art. 348 do Cdigo Civil ("ningum pode vindicar estado contrrio ao que resulta do registro de nascimento, salvo provando-se erro ou falsidade do registro"),20 ou a revelia do art. 319 do Cdigo de Processo Civil, ou a limitao de prova testemunhal do art. 401, tambm do Cdigo de Processo Civil. Se ao menos uma das normas que se pode extrair do dispositivo infraconstitucional se mostra compatvel com a Constituio, o intrprete deve se abster de proclamar a inconstitucionalidade (afirme-se, novamente: a declarao de inconstitucionalidade uma exceo, a ltima providncia, que o juiz somente pode incorrer se nenhuma outra alternativa restar!), declarando, no entanto, em que sentido extrai a norma, assim resolvendo o caso em julgamento. justamente uma interpretao conforme a Constituio que se deve emprestar aos textos do Cdigo de Trnsito Brasileiro que exigem o prvio pagamento de multas, impostos e demais encargos incidentes sobre o veculo para que se proceda vistoria e ao licenciamento do veculo. Tal interpretao conforme a Constituio conduz a se entender que no pode a Autoridade Administrativa condicionar a vistoria para o licenciamento anual do veculo ao prvio pagamento das multas, impostos e demais encargos incidentes sobre o veculo, pois a sede adequada para a cobrana o Poder Judicirio atravs da execuo da dvida ativa, a no incidindo a autotutela administrativa.

TJ-RJ, 13 Cmara Cvel, Agravo de Instrumento n 2000.002.14228, julgado em 22/03/2001, Relator Nagib Slaibi Filho, unnime, com a seguinte ementa: "Direito Civil. Ao de investigao de paternidade. Exame de DNA comprovando a paternidade. Pedido incidental de alimentos. Mostra-se compatvel com a ordem jurdica a concesso de alimentos provisrios em ao de investigao de paternidade em que o exame de DNA indica altssima probabilidade do sucesso da demanda. Decorre a plausibilidade do alegado direito do exame do DNA a constatar a paternidade, mesmo porque no h de se condenar o alimentado a aguardar o incerto dia do trnsito em julgado. Provimento do recurso". Consta do voto do relator: "Aqueles que adotam a vertente em contrrio sentem-se ainda impressionados pela interpretao literal do disposto no art. 348 do Cdigo Civil: 'Ningum pode vindicar estado contrrio ao que resulta do registro de nascimento, salvo provando-se erro ou falsidade do registro'. certo que ainda no consta no registro de nascimento do investigante, como seu genitor, o ora investigado. No entanto, realizou-se exame de DNA a indicar uma probabilidade de 99,99998% a favor do agravado ser o pai biolgico do agravante. O princpio da verdade o real como reitor do processo, como se extrai do disposto no art. 5 , LVI, da Carta de 1988 so admissveis no processo todos os meios lcitos de prova , tem o condo de impregnar, mediante a denominada interpretao conforme a Constituio, todas as normas infraconstitucionais, no se podendo, assim, bloquear a prestao de alimentos, no caso, pelo fundamento, que se verifica insuficiente, de que ainda no se inscreveu no registro civil a paternidade ora investigada. Decorre a plausibilidade do alegado direito do exame do DNA a constatar a paternidade, mesmo porque no h de se condenar o alimentado a aguardar o incerto dia do trnsito em julgado".

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Por outro lado, v-se claramente ilegal posto que desamparada de previso pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro a Resoluo CONTRAN n 108, de 21 de dezembro de 1999, ao bradar que "o proprietrio do veculo ser sempre responsvel pelo pagamento da penalidade da multa, independente da infrao cometida, at mesmo quando o condutor for indicado como condutorinfrator nos termos da lei".

7.

CONCLUSO

O trnsito, em condies de segurana, constitui direito subjetivo do cidado, com fonte na norma constitucional que assegura o direito de locomoo. Sua fonte constitucional exige que as disposies do Cdigo de Trnsito Brasileiro meream interpretao muito alm do mero significado literal, exigindo que a apreenso do significado de seus comandos leve em conta no s o sistema de dimenso nacional que implantou, como tambm as normas constitucionais que limitam a atividade do Poder Pblico. Assim, o trnsito constitui direito individual e no mero benefcio concedido pela burocracia estatal, incumbindo aos rgos pblicos o dever de garantir o seu exerccio. O Sistema Nacional de Trnsito no se esgota nos rgos pblicos das diversas esferas governamentais, pois compreende as entidades privadas e os demais agentes do Poder, inclusive os tribunais onde os cidados buscam o atendimento da promessa que se extrai do disposto no art. 5o, XXXV, da Constituio. Os rgos de trnsito, ao pretenderem cumprir o princpio da legalidade referido no art. 37, caput, da Carta da Repblica, tambm esto vinculados aos demais comandos constitucionais, principalmente o conjunto de princpios que se denominou de due process of Law, postos como garantias fundamentais no Ttulo II da Lei Maior. Nessa dimenso democrtica, o princpio da legalidade administrativa no tolera que fique restrito ao mero significado literal das expresses legislativas, pois a interpretao que se empresta aos comandos infraconstitucionais deve levar em conta os valores e princpios da Lei Maior. Sano ao infrator das normas de trnsito, a multa administrativa tambm se submete ao princpio da individualizao da pena decorrente do fundamento individualista e liberal adotado pela sociedade brasileira atravs da Constituio de 1988, descabendo, destarte, a imposio a terceiro da responsabilidade pela multa imposta a outrem. A Resoluo no 108, de 21 de dezembro de 1999, do Conselho Nacional de Trnsito, ao impor ao proprietrio a responsabilidade pelo pagamento da multa de trnsito, independente da infrao cometida, e at mesmo quando o

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condutor foi indicado como o infrator, extrapola os limites da regulamentao decorrentes da Lei no 9.503, que institui o Cdigo Brasileiro de Trnsito, cujo art. 257 prev a distino das responsabilidades do condutor, do proprietrio do veculo, do embarcador e do transportador. Tal ato administrativo normativo, exorbitando do poder regulamentar, no confere eficcia aos seus comandos, principalmente quando posto em contraste perante os tribunais, estes no cumprimento do dever constitucional de anteparo contra as ilegalidades. As disposies do Cdigo de Trnsito Brasileiro que condicionam a vistoria, como pressuposto para o licenciamento anual do veculo, ao pagamento prvio dos tributos, multas e demais encargos vinculados ao veculo, merecem interpretao muito alm do mtodo literal ou gramatical, devendo as normas dali decorrentes serem apreendidas levando em conta as garantias constitucionais dos administrados, em interpretao conforme a Constituio. Excepcionando o principio da auto-executoriedade que a ordem jurdica confere aos rgos estatais quanto ao cumprimento de seus atos, as multas administrativas, inclusive as decorrentes do trnsito, no suportam a cobrana forada pela Administrao Pblica, devendo esta se dirigir ao Poder Judicirio, atravs do processo de execuo da Dvida Ativa, previsto na Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980, para expropriar do cidado os valores respectivos em processo que atenda as garantias constitucionais. Os direitos fundamentais, assegurados pela Constituio a todos os brasileiros, incluindo as garantias dos indivduos no processo judicial e administrativo, no podem ser afastados por normas infraconstitucionais, ainda que estas veiculem comandos sobre tema to relevante para a cidadania como o direito de trnsito.
Referncia Bibliogrfica deste Artigo (ABNT: NBR-6023/2000):
SLAIB FILHO, Nagib. As multas de trnsito e o due process of law. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ - Centro de Atualizao Jurdica, n. 11, fevereiro, 2002. Disponvel na Internet: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx (substituir x por dados da data de acesso ao site).

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