Aumento dos gastos pblicos e reduo de Investimentos

Raul Velloso
Consultor econmico. Ph.D, Master of Philosophy e Master of Arts em economia pela Universidade de Yale, nos EUA.

Diante da crise que assola o mundo, volta tona a discusso sobre a evoluo dos gastos pblicos. Sem dvida, o ajuste das contas pblicas levado a efeito nos ltimos anos contribuiu decisivamente, com a ajuda de outros fatores (especialmente o maior crescimento do PIB Produto Interno Bruto), para a melhoria da situao de solvncia do setor pblico brasileiro. A razo entre a dvida pblica e o Produto Interno Bruto (PIB) vem caindo desde meados de 2003, e o supervit fiscal primrio mnimo requerido para manter constante a razo entre a dvida e o PIB tem diminudo seguidamente.

Vrios estudos tm mostrado, contudo, que a estratgia de ajuste fiscal posta em prtica nos ltimos anos no Brasil ineficiente, pois privilegiou o aumento da receita e o corte apenas dos gastos de investimento. O forte crescimento dos gastos correntes que se verificou recentemente tem dificultado a tarefa de manter a inflao sob controle, pois o Banco Central, diante de presses de demanda agregada sobre a capacidade de produo da economia brasileira, levado a subir a taxa de juros bsica que controla, a taxa SELIC, repetidas vezes. Nesses termos, no apenas cai o consumo privado em relao ao PIB, como, e principalmente, a taxa de investimento privado, impedindo o adequado crescimento da capacidade produtiva do Pas.

O mundo ser bem diferente quando se dissiparem os efeitos da crise atual. Haver a reduo do volume de emprstimos em geral, e particularmente dos fluxos financeiros para os pases emergentes, entre eles o Brasil. Ou seja, reduzirse- o volume de poupana externa, e, por conseqncia, a taxa mdia de crescimento das economias emergentes.

A queda, ps-crise, do fluxo de poupana externa que ingressa no Pas deveria ser compensada pelo aumento da poupana pblica. Sem as providncias cabveis, a diminuio da taxa de crescimento do PIB resultante da crise levar queda do crescimento da receita pblica. E da mesma forma que esta cresceu acima do PIB na fase pr-crise, de se esperar, agora, que a queda da receita se d a uma maior velocidade do que no caso do PIB. Isso ocorrer, se houver uma completa reverso no comportamento de diversas variveis que foram cruciais para explicar o crescimento recorde da arrecadao.

Por esses dois motivos, o governo deveria abandonar o antigo modelo de aumento da receita e corte dos investimentos, passando finalmente ao ajuste dos gastos correntes.

importante indagar, agora, sobre o que aconteceu com os gastos e as receitas da Unio nos ltimos anos. Com base nisso, o que se pode dizer sobre a evoluo futura dos gastos no-financeiros frente do PIB? O que j est contratado em termos de aumento de gastos?

Como se v no Quadro 1, ao final deste trabalho, entre 2003 e 2007 o gasto total cresceu 77,1%, enquanto o PIB crescia 50,5%. Ou seja, no Brasil h uma tendncia entrincheirada nas contas pblicas para o gasto crescer mais do que o PIB. Onde isso ocorreu? Em todos os segmentos. Por exemplo: benefcios do INSS (73,0) e pessoal (53,4%). Esses dois so os itens de maior peso (40,7 e 25,6% do total em 2007, somando 67,3% do gasto no-financeiro total).

Por que crescem acima do PIB? No caso de benefcios do INSS (informao de 2006), 36,3% do gasto correspondem a pagamentos de um Salrio Mnimo (SM). Ou seja, parte importante da explicao da evoluo dos gastos do INSS est na evoluo do SM. Note-se que o SM mdio cresceu 63,1% entre 2003 e 2007, bem acima do PIB. A regra atual de no mnimo ajustar o SM pelo crescimento do PIB

defasado em dois anos. Em 2008 o crescimento do SM mdio dever ser de 9,1%, e em 2009 est previsto o crescimento de 11,5%, ante a expectativa de crescimento do PIB de 12,7% e 10,5%, respectivamente. Ou seja, tem-se crescimento acumulado do SM de 21,6% nesses dois anos, ante a expectativa de crescimento acumulado do PIB de 24,5%.

Mantido o crescimento do SM, sabe-se, agora, diante da crise, que o crescimento do PIB acumulado em 2008-2009 ser menor do que 24,5%. Se o PIB perder 2,5 pontos de % nesses dois anos, o crescimento acumulado do PIB cai para 21,4%, ficando abaixo do crescimento acumulado do SM. O SM afeta ainda o item benefcios assistenciais, de forma que, somando a parcela do INSS com esta, chega-se estimativa de cerca de 22% para o peso total dos itens ligados ao SM no gasto no-financeiro da Unio. Em sntese, como o SM cresce mais que o PIB e existe ainda o elevado crescimento do nmero de beneficirios de todos esses programas, resulta que os itens ligados ao SM tendem a crescer a uma certa taxa acima do PIB que, grosso modo, dada pelo crescimento mdio do nmero de beneficirios dos programas respectivos.

Para os demais gastos do INSS, excluindo as sentenas judiciais, o valor unitrio dos benefcios reajustado, grosso modo, pelo INPC. Nesse caso, dar-se- crescimento acima do PIB nominal somente se o crescimento do nmero de beneficirios ultrapassar o crescimento real do PIB. Dito de outra forma, quando o PIB cresce muito esse item tende a crescer um pouco abaixo do PIB. Mas no final, como se viu, em 2003-2007 o item benefcios do INSS acabou crescendo bem acima do PIB. At agosto deste ano, o valor dos benefcios deve ter crescido ligeiramente abaixo do crescimento do PIB, pois este ser um bom ano de crescimento do PIB. Mas se retirarmos as sentenas judiciais da conta, v-se que o crescimento do valor dos benefcios um tanto maior do que com elas includas. que, at agosto, houve crescimento zero no item sentenas judiciais (registre-se que o valor do ano passado foi de R$ 5,1 bilhes, ante um total de gastos com benefcios do INSS de R$ 185,3 bilhes).

O Quadro1, ao final deste trabalho, mostra ainda a decomposio do crescimento dos gastos com benefcios do INSS (exclusive sentenas), entre o crescimento do valor unitrio mdio e o crescimento vegetativo, mostrando que este (que dado, basicamente, pelo crescimento do nmero de beneficirios) cresceu mais do que o PIB real, e o primeiro, bem mais do que o deflator implcito do PIB.

No caso dos gastos de pessoal, esses gastos crescem menos nos primeiros anos de governo e mais nos ltimos, pela sazonalidade poltica. O grfico a seguir ilustra bem isso:

Quanto s receitas, impressionante o crescimento das demais receitas, onde se destacam as receitas ligadas ao petrleo e os dividendos de bancos oficiais e empresas estatais.

Grfico 1
Despesa de pessoal da Unio em % do PIB ?
5,2

5,3 5,2 5,1 5 4,9 4,8 4,7 4,6 4,5 4,4 4,3 4,7

4,89 4,9 4,8 4,7 4,6 4,5 4,4 4,4 4,6 4,6 4,8 Mdia 1995-02

4,9 ?

4,7 ?

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10

H dvidas sobre o fechamento do gasto de pessoal em 2008 e 2009, mas os dois valores tendem a se aproximar de 4,7 e 4,9% do PIB, com base em decises j tomadas (na tabela abaixo, segundo os dados da proposta oramentria, h um crescimento contratado de 14,6% e 16,5% para 2008 e 2009, taxas bem acima dos anos iniciais de mandato, considerando-se mandatos ampliados de 8 anos). Como se viu no grfico, parece ainda prevalecer o padro antigo pr-Real de os valores mdios em % do PIB, por mandato ampliado, se repetirem no tempo. Com inflao mais baixa, esses valores tendem a ficar mais altos do que na fase pr-Real. O fato que, para os prximos dois anos, por serem anos finais de mandato, a tendncia natural de a razo gasto de pessoal/PIB subir, e no o contrrio (a no ser, bvio, que o governo, em face da crise, decida posteriormente desfazer decises, j tomadas, que levam ao aumento desse gasto, ou, ento, no caso de haver acelerao da inflao).

Quanto aos demais gastos (que incluem os gastos com sade e o programa Bolsa-Famlia), estes crescem bem mais do que o PIB, porque em parte esto indexados a ele (caso do item sade) ou porque so prioritrios (Bolsa-Famlia), ou porque finalmente esto se recuperando, depois de terem atingido o fundo do poo (investimentos, no contexto do PAC). No mais, as receitas cresceram entre 70 e 73%, para um PIB crescendo 50% e os gastos totais, 77%.

Quadro 1

Crescimento dos gastos no-financeiros e receitas da Unio

20032004 2005 2006 20072004-07
Taxas de crescimento% Gasto no-fin. total Benefcios do INSS ... 17,7 16,2 14,3 ... 17,4 16,1 13,4 ... 210,032,3 4,9 Sentenas judiciais ... 15,6 15,6 13,7 Benefcios sem Sentenas
Benefcio unitrio mdio Crescimento vegetativo ... ... 10,5 4,6 8,2 6,8 9,3 4,0

2008(e) 2009(f) 2008(a) 11,5 10,7 0,0 11,1 6,2 4,6 9,3 18,7 13,3 40,5 26,7 7,7 25,1

13,3 77,1 11,9 73,0 18,6 410,2 11,7 69,7 6,2 38,8 5,2 22,3

8,9

14,2

6,3 14,6

7,9 16,5 34,1

Pessoal (b) Assistncia social (c) Demais

... ... ...

10,3 10,3 14,4 10,3 53,4 35,5 21,3 27,5 21,9 155,6 23,8 21,6 12,6 16,5 97,5

Estrutura do gasto (% do total) Benefcios do INSS 41,7 41,5 Pessoal (b) 29,5 27,6 Assist.social ( c) 4,9 5,6 Demais 24,0 25,2
Taxas de crescimento% Receita lquida ...

41,5 26,2 5,9 26,4

41,2 26,3 6,5 26,0

40,7 25,6 7,0 26,7

Antiga SRF
Tributos e contribuies Demais receitas

Contr.s/folha
PIB (d)

18, 8 14,9 11,4 13,9 73, 1 ... 19,7 14,6 10,5 14,0 72,8 ... 19,9 14,0 8,4 14,9 70, 2 18, 3 20, 8 31, 9 5, 9 99, 6 16,1 15,6 13,9 13,7 73,8 14,2 10,6 8,6 50,5 5, 7 3, 2 3, 8 5, 4 19, 3 8,0 7,2 4,7 4,0 26,1 9,7

16, 8 15,3 16,9

13,6 44,6

12,5 11,2

16,6 12,0 5,2 6,5 9,0

12,7 5,0 7,3 9,1

15,9 10,5 4,5 5,7 11,5

...

Real Deflator implcito Salrio Mnimo mdio

12,2 13,0 16,3 10,6 63,1

(a) Janeiro-agosto. (b) Inclui aposentados e pensionistas. (c) Seguro-desemprego e LOAS. (d) Em 2008, janeiro-junho. (e) Reestimativa oficial de set/08. (f) Proposta oramentria.

Isso tudo mostra que enquanto perdurava a fase de vacas gordas em 2003-2007 o governo federal manteve soltas as amarras do gasto, especialmente do gasto corrente. O Quadro 1 no decompe os demais gastos entre investimentos e outras despesas correntes, mas se sabe que os investimentos vinham caindo significativamente at 2003, e somente h pouco comearam a ser recuperados.

Agora, diante da crise que se aprofunda no mundo e no Brasil, chegada a hora, mais do que nunca, de se dar incio ao ajuste, para valer, dos gastos correntes do setor pblico, sem o que a economia brasileira dificilmente voltar crescer a taxas parecidas com a taxa mdia, ps-2002, da fase de vacas gordas de que tanto nos beneficiamos nos ltimos anos.

Nesse sentido, duas medidas bsicas deveriam ser aprovadas o mais rapidamente possvel. Uma delas o projeto de lei complementar que o prprio governo enviou ao Congresso no incio de 2007, juntamente com os demais projetos relacionados com o PAC Programa de Acelerao de Crescimento, mas nunca aprovado. Esse projeto estabelecia um teto de inflao mais 1,5% para a evoluo do gasto de pessoal. Clculos do autor deste artigo revelam que a economia com essa medida, caso tivesse sido aprovada na sua origem, teria sido de R$11 bilhes de reais no ano passado, mais do dobro dos gastos de investimentos do Ministrio dos Transportes, ministrio de maior peso relativo nessa rubrica.

A outra medida bsica seria conter o reajuste do Salrio Mnimo, que afeta parcela ao redor de 22% do gasto no-financeiro total e que, atualmente, tem crescido acima da evoluo do PIB nominal.