Entre o bom e o mau ladro

Jos L. Carvalho Professor titular de Economia do Instituto de Cincias Econmicas e Gesto da Universidade Santa rsula comum a afirmao de que a carga tributria que incide sobre o brasileiro elevada. H consenso de que as instituies fiscais do Brasil so complexas, muitos impostos, taxas e contribuies, a burocracia sufocante e a administrao p!blica pouco eficiente. "efinida como o total de impostos, taxas e contribuies arrecadado pelo setor p!blico #$nio, %stados e &unic'pios( como porcentagem do )*B, a carga tributria no Brasil em +,,-, segundo a .eceita /ederal, era de 0,,123. %m 011- essa mesma carga tributria foi estimada em cerca de 413 do )*B. 5egundo o /&*, em 0116 a carga tributria mdia dos pa'ses em desenvolvimento era de 0-,43, a dos pa'ses industriali7ados era de 28,83 e a do Brasil era de 2-,43. 9omparar a carga tributria entre sociedades irrelevante. %m primeiro lugar porque no se considera a d'vida p!blica que, como bem observou "avid .icardo, representa imposto no futuro. %m segundo lugar, a questo relevante se a carga tributria que incide sobre os indiv'duos em uma sociedade reflete ou no uma ao coletiva, da qual esses indiv'duos participam de maneira determinante. H na ci:ncia econ;mica duas aproximaes complementares para a anlise do setor p!blico em uma sociedade< finanas p!blicas e a escol a p!blica. /inanas p!blicas, como estudo sistemtico de impostos, t:m sua origem no =ivro > da .ique7a das ?aes, de @dam 5mit . As princ'pios da abilidade de pagamento e do pagamento do imposto pelo benef'cio recebido, assim como as questes de efici:ncia do sistema tributrio que consideravam tanto o custo administrativo do sistema quanto os efeitos alocativos dos impostos e seus impactos sobre o bemBestar, ainda podem ser encontrados nos textos modernos de finanas p!blicas. ?essa rea, o trabal o de .ic ard @. &usgrave foi determinante para o estabelecimento de /inanas )!blicas como uma disciplina importante da ci:ncia econ;mica. @ escol a p!blica considera o financiamento de bens p!blicos C os quais so caracteri7ados como bens obtidos pela ao coletiva dos indiv'duos C incorporando D anlise o processo pol'tico e as instituies fiscais, particularmente o oramento p!blico. ?o poss'vel mencionar a escol a p!blica sem identificar Eames &. Buc anan, pr:mio ?obel de %conomia em +,8F, como seu principal art'fice. A uso do instrumental anal'tico da escol a p!blica no estudo da realidade fiscal permite uma mel or compreenso das questes tributrias, alm de evitar comparaes entre medidas estat'sticas #carga tributria( que, quando consideradas, desviam a ateno das pessoas dos aspectos fiscais realmente fundamentais. @ abordagem da questo tributria que se segue est calcada na escol a p!blica. *mposto e tributo so palavras usadas como sin;nimos, e esto comumente associadas a governo e bem p!blico. %ntretanto, a istGria nos ensina diferentes lies. )rimeira, que impostos e tributos so anteriores Ds sociedades organi7adas +. 5egunda, que impostos incidem sobre pessoas e tributos sobre grupos derrotados nas guerras. Herceira, que impostos nem sempre foram monopGlio do governoI na %uropa Acidental, durante vrios sculos #principalmente do sculo J* ao sculo J>**(, alm do rei, os nobres e a *greKa confiscavam parte dos recursos do povo por meio de impostos. Luarta, que impostos e tributos esto associados D burocracia e ao poder discricionrio. Luinta, que os interesses da burocracia e da administrao p!blica so sustentados pela carga

tributria, embora o bem p!blico seKa o argumento usado para Kustificar impostos ou aumentos de impostos. 5exta, que com a emerg:ncia da sociedade moderna C fundada na liberdade individual, na economia de mercado, organi7ada politicamente como democracia sob o estado de direito C os impostos perderam sua caracter'stica unilateral para se tornarem obKeto de deciso coletiva0. $m dos eventos mais importantes na istGria da umanidade a revoluo individualista que p;s fim D *dade das Hrevas. 9uriosamente, essa revoluo desenvolveuBse no seio da *greKa 9atGlica a partir da reviso da interpretao do M:nesis< como o omem foi criado D imagem e semel ana de "eus, e "eus o criador, cabe ao omem, no exerc'cio de sua umanidade, criar. )ara criar o omem precisa ser livre para questionar< a ra7o contemplativa da *dade &dia d lugar D ra7o experimental de "escartes. @ .eforma religiosa refora o individualismo< no a congregao que condu7 o omem a "eus, mas sim a leitura reflexiva das sagradas escrituras. @ concepo individualista se desenvolve na compreenso da sociedade< na pol'tica com o contrato social de Hobbes e na economia com mo invisvel de @dam 5mit . @ sociedade moderna individualista e fragmentada pelo pluralismo. complexa e dinNmica, com evoluo acelerada, marcada pela inovao tecnolGgica e pela reduo dos custos de transao. "ono de seu prGprio destino, o omem livre enfrenta um futuro incerto. A pluralismo decorrente do individualismo, a propriedade privada e a liberdade de agir em seu prGprio interesse sob o imprio da lei promovem a administrao da escasse7 pelo mecanismo de mercado livre. %ntretanto, tal pluralismo torna dif'ceis as decises coletivas em qualquer sociedade. A conv'vio pac'fico nesse contexto social exige, nas decises coletivas, o convencimento pela ra7o. @ democracia inevitvel. @ssim, a ess:ncia da sociedade moderna reside em uma ordem social que preserva a individualidade e a liberdade do omem. A indiv'duo, em face da escasse7, deve escol er como usar seus recursos entre as diversas alternativas poss'veis. 5uas escol as, em um contexto social, so de duas nature7as< privada e p!blica. @s decises individuais de nature7a privada se referem Ds escol as de responsabilidade !nica do indiv'duo, mas limitadas pelas instituies sociais, tais como leis, regulamentos, direitos de propriedade. @ ci:ncia econ;mica sugere que em suas escol as individuais o omem age racionalmente, isto , maximi7a seu bemBestar comparando, na margem, os custos aos benef'cios de cada uma de suas aes. %mbora irrealista, o modelo de comportamento individual desenvolvido pela ci:ncia econ;mica tem tido sucesso na explicao da ao umana, bem como na antecipao dos resultados dessa ao. Hoda ao umana em mercado livre de nature7a privada. %ntretanto, nem todos os custos ou benef'cios gerados pela ao individual ficam circunscritos a esse indiv'duo. Luando, respeitadas as instituies sociais, a ao individual afeta terceiros, alterando seus custos eOou benef'cios, os economistas di7em que ocorreu uma externalidade. %m um sistema econ;mico de livre mercado externalidades t:m sido identificadas como uma fal a do mercado na promoo da efici:ncia econ;mica, isto , extrair dos recursos escassos o maior bemBestar poss'vel para os indiv'duos, seKam eles consumidores ou produtores. @lm das externalidades, as fal as de mercado esto associadas a indivisibilidades que, em geral, resultam de problemas tcnicos na produo ou distribuio do bem em questoI D exist:ncia de bens p!blicos, isto , bens cuKo consumo por parte de um indiv'duo no redu7 o consumo deste mesmo bem por qualquer outro indiv'duo no mesmo momento, nessa mesma sociedadeI e D exist:ncia de bens de propriedade comum, isto , bens que pertencem no a um indiv'duo ou a um pequeno grupo de

indiv'duos, mas a uma grande coletividade. 9onsideremos, separadamente, cada uma dessas fal as. "e um modo geral, externalidades ocorrem pela impropriedade na definio dos direitos do indiv'duo, como no caso de poluio do ar ou da gua. %m algumas situaes a imposio de normas e regulamentos pode proteger o meio ambiente da ao poluidora dos indiv'duos. 5em d!vida, aqui um papel importante para uma ao coletiva. @s indivisivilidades no processo produtivo decorrem de problemas tecnolGgicos. @ssim, as sociedades t:m utili7ado o conceito de monopGlio natural para contornar tal dificuldade. &onopGlio natural um monopGlio concedido, a um !nico produtor, pela sociedade #muitas ve7es pelo %stado(, porquanto a obteno do bem em questo, pela ao de vrios produtores, devido D indivisibilidade, ocorreria a custos maiores do que aquele de monopGlio. %sta a ra7o para se ter uma !nica empresa distribuindo gua em uma cidade. @ infraBestrutura de transporte da gua #toda a tubulao( indivis'vel. @ exist:ncia de mais de um fornecedor implicar tubulaes paralelas, e, portanto, a obteno desse servio se dar a um custo para a sociedade muito mais elevado do que no caso de monopGlio. Bens p!blicos, contrariamente a um bem de nature7a privada, ainda que comuns na sociedade, representam, na realidade, uma fal a de mercado em termos de efici:ncia alocativa pela noBproduo do bem. A principal problema associado ao bem p!blico o de financiamento de sua produo. $m bem privado, a batata, por exemplo, financiado pelo mercado. As compradores do bem pagam pelo seu consumo que, uma ve7 apropriado por um indiv'duo, impede qualquer outro de consumiBlo. $m quilo de batata que eu compre no pode ser comprado por qualquer outra pessoa. @ ao livre dos produtores e dos consumidores do bem privado suficiente, por meio dos mecanismos de preo, para direcionar os recursos necessrios D produo do bem na quantidade que a sociedade deseKa. ?o caso do bem p!blico o problema, como mencionamos, o de como financiar sua produo, uma ve7 que sendo produ7ido todos os membros da sociedade, indistintamente, t:m acesso ao bem p!blico2. .uas, praas, Kardins, praias, rios, lagoas so alguns dos exemplos de bens de propriedade comum. @ exist:ncia desses bens apresenta algumas dificuldades para a promoo do bemBestar em uma sociedade, precisamente porque nesses casos o direito de propriedade mal definido. 9ongestionamento de trfego e explorao predatGria do meio ambiente so alguns exemplos dos problemas gerados pela exist:ncia de bens de propriedade comum. @inda que eu no queira, as ruas do .io de Eaneiro me pertencem, embora eu no possa exercer livremente meu direito de propriedade sobre elas porquanto so de propriedade comum. )osso ir e vir livremente, dependendo da ora, a um certo risco, pelas ruas, e todos recon ecem este meu direito. %ntretanto, no ten o exclusividade ou a possibilidade de transferir este meu direito para outrem. @ exist:ncia de fal as de mercado nos leva a uma qualificao fundamental para as consideraes sobre promoo do bemBestar. %m uma sociedade onde se valori7a a liberdade e se preservam os direitos fundamentais do omem, definindoBse apropriadamente os direitos de propriedade, a ao privada e livre dos indiv'duos no mercado produ7 o maior bemBestar poss'vel. *sto , o problema da escasse7 administrado da mel or maneira poss'vel. Ara, se a sociedade atinge desse modo o maior bemBestar poss'vel, o sistema livre de mercado sob o estado democrtico de direito a mel or forma de se promover o bemBestar dos indiv'duos. %ntretanto, devido Ds fal as de mercado a mel or qualidade de vida ating'vel se dar pela obra do mercado livre, conKugada com uma ao coletiva economicamente eficiente, isto , os bens e servios promovidos por essa ao coletiva so obtidos a custos menores do que se

exclusivamente promovidos pela ao individual privada. *sso nos condu7 D discusso sobre o papel das decises coletivas na promoo do bemBestar. @ pluralidade da sociedade moderna requer o estabelecimento de um processo decisGrio que represente a ao coletiva dos indiv'duos aut;nomos e livres. A sistema pol'tico congrega as instituies que viabili7am a ao coletiva. 5e os omens fossem anKos no averia necessidade de um sistema pol'tico para institucionali7ar as decises coletivas. @ racionalidade individual levaria essa sociedade de anKos Ds escol as p!blicas mais eficientes. 9omo as demais instituies sociais, o sistema pol'tico deve ser estvel para que o processo de deciso coletiva seKa aprendido por todos os indiv'duos. )or estabelecer regras claras para decises coletivas, as instituies pol'ticas permitem que cada indiv'duo identifique tanto os custos quanto os benef'cios que l e cabem em decorr:ncia de tais decises. indispensvel, entretanto, que na sociedade moderna aqui caracteri7ada as instituies pol'ticas preservem e proteKam a propriedade privada e as liberdades e os direitos individuais. )or certo, mudanas institucionais podem ocorrer em uma sociedade, mas no curto pra7o as decises individuais, quer seKam elas de nature7a privada ou coletiva, esto subordinadas D organi7ao institucional da sociedade. "esse modo, a ordem institucional de uma sociedade afeta o bemBestar e a prosperidade dos indiv'duos4. %specificamente, a concepo do sistema pol'tico tem impacto sobre os custos e os benef'cios apropriados pelos indiv'duos em decorr:ncia de decises coletivas. @ssim, em uma sociedade moderna, na qual prevalecem a economia de mercado, o estado de direito e a democracia pol'tica, cabe ao indiv'duo, sob um marco institucional estvel, alocar seus recursos entre suas aes privadas e coletivas. @ nature7a umana, entretanto, requer instituies fiscais que possam transferir recursos do indiv'duo para o sistema pol'tico de modo a viabili7ar as aes coletivas< impostos so inevitveis. )ortanto, em um sistema pol'tico verdadeiramente democrtico impostos no retiram do indiv'duo o poder de decidir como alocar seus recursos entre bens privados e coletivos, apenas restringem suas escol as. )orque as instituies fiscais afetam as decises individuais, as pessoas precisam estar informadas sobre as novas restries que tais instituies representam para suas escol as. 9omo o indiv'duo no onisciente, ele usa parte de seus recursos para obter informaes para mel or fa7er suas escol as. Luanto mais claras forem as instituies fiscais, menor ser o custo de escol a incorrido pelo indiv'duo em face da exist:ncia de impostos. )or outro lado, quanto mais complexa for a instituio fiscal, maiores sero os custos incorridos pelo indiv'duo na identificao dos custos e dos benef'cios apropriados por ele em decorr:ncia do imposto. ?esse sentido, o oramento p!blico uma pea importante para a efici:ncia da instituio fiscal. @ dificuldade na identificao do impacto da instituio fiscal sobre as escol as individuais e, conseqPentemente, sobre os custos e benef'cios dos impostos apropriados pelo indiv'duo apresenta alguns problemas. @ complexidade da instituio fiscal implica maiores custos de informao para os indiv'duos, provocando desperd'cio de recursos escassos. 5upon a que um indiv'duo ten a de pagar .Q +11,11 de impostos. %ntretanto, ao contratar servios especiali7ados em orientao fiscal devido D complexidade das normas o indiv'duo pode redu7ir seu imposto a pagar. @ racionalidade econ;mica levar o indiv'duo a contratar tais servios at que o custo na margem de poupar .Q +,11 de imposto seKa igual a .Q +,11. %ssa no uma situao ipottica. ?a realidade, consultores fiscais prosperam em quase todas as sociedades que dispem de instituio fiscal sofisticada. @lm disso, o exemplo ilustra a escol a individual entre alocar recursos para ao privada #consultor fiscal( ou coletiva

#imposto(. 9laro est que quanto maior a carga tributria incidente sobre um indiv'duo, maior ser seu est'mulo para usar os servios de consultor fiscal de modo a transferir menos recursos para as aes coletivas. )or ve7es o indiv'duo no consegue identificar os benef'cios que a ao p!blica l e proporciona. *sso pode ocorrer por vrias ra7es< a instituio fiscal complexa, grande parte dos benef'cios foi apropriada pelo indiv'duo no passado ou ser apropriada no futuro, ou, ainda, o indiv'duo valori7a o que recebe de benef'cios pela ao coletiva muito abaixo do total de imposto a ser pago por ele. @ noBidentificao dos benef'cios gerados pela instituio fiscal ou a percepo de que a carga tributria relativamente elevada pode estimular a sonegao. 9omo sonegar impostos crime pass'vel de punio, podeBse argumentar que o cidado est para a autoridade fiscal assim como a v'tima est para o assaltante. 5e somos forados a pagar .Q +11,11 de impostos, temos menos .Q +11,11 para satisfa7er nossos deseKos. 5e somos forados por um assaltante a entregarBl e .Q +11,11, exceto pelo custo psicolGgico nas duas situaes, o resultado o mesmo< temos menos .Q +11,11 para satisfa7er nossos deseKos. @ diferena entre o assaltante e a autoridade fiscal depende das instituies pol'tica e fiscal. Luando a sociedade est organi7ada politicamente em um estado democrtico de direito e a instituio fiscal eficiente, com regras claras para as decises coletivas C regras essas que permitam a participao efetiva dos indiv'duos C, a autoridade fiscal o bom ladro. %la simplesmente intermediria, facilitadora da ao coletiva dos indiv'duos. ?esse caso os impostos existentes refletem a escol a dos indiv'duos na alocao de seus recursos entre aes privadas e coletivas. 9ontrariamente, quando a instituio pol'tica concentra poder e a instituio fiscal confusa, contraditGria e arbitrria, a burocracia se fortalece e assume o papel do mau ladro, isto , do assaltante. ?esse caso, os impostos no refletem as escol as dos indiv'duos, e o oramento p!blico reflete os interesses dos detentores do poder pol'tico. Hanto o bom quanto o mau ladro so casos extremos. 9ada sociedade, com suas instituies prGprias, estar, em um determinado momento, mais prGximo de um ou de outro. @ssim, talve7 seKa mais produtivo, em ve7 de examinarmos a carga tributria, nos perguntarmos se nossas instituies nos colocam ao lado do mau ou do bom ladro. A processo democrtico aut:ntico exige mecanismos de proteo do indiv'duo. @ caracteri7ao e a proteo dos direitos individuais, bem como a imposio de limites D regra da maioria, so incorporadas D instituio pol'tica. A obKetivo da 9onstituio exatamente o de proteger o indiv'duo da concentrao de poder promovida por instituies que regulam a ao coletiva, isto , o governo. *nfeli7mente, nossa 9onstituio 9idad no foi concebida com esse propGsito. ?ossa organi7ao em rep!blica federativa tambm no cumpre sua funo de diluir o poder do governo e, por isso mesmo, nossa instituio fiscal est cada ve7 mais distante do bom ladro. A munic'pio, onde o indiv'duo reside, trabal a, prospera e go7a a vida, arrecada apenas 083 de sua receita total. As demais -03 so obtidos de transfer:ncias, legalmente previstas #constitucionais ou no(, dos %stados #entre 413 e 613( e da $nio #entre 013 e 213(. As munic'pios brasileiros arrecadam 03 do )*B do )a's, mas gastam -3 do )*B. As %stados arrecadam cerca de +13 do )*B e gastam ++3, enquanto a $nio arrecada 083 do )*B e gasta 003. @lm de concentrar a carga fiscal na $nio, o sistema tributrio brasileiro contm um conKunto de mecanismos de transfer:ncias que concentra poder pol'tico no governo central. ?ossa instituio fiscal est mais prGxima do mau ladro, e os brasileiros K perceberam isso pela clara deteriorao da qualidade dos bens e servios providos pelo governo, assim como pelo crescente clamor p!blico por uma reforma fiscal. %sse

clamor p!blico, que K dura mais de 01 anos, no se transformou em ao por vrias ra7es. 9onsideremos apenas tr:s dessas ra7es, as quais esto intimamente relacionadas Ds instituies sociais< grupos de interesse, burocracia e a instituio pol'tica. Mrupos de interesse, agindo politicamente, direcionam a ao coletiva para promover seu prGprio benef'cio. %m princ'pio, no nada de errado com isso. leg'timo que cada um defenda seus prGprios interesses. %ntretanto, devido Ds fal as de governo, especialmente no que se refere D sua ao coercitiva e ao sistema de punio vigente, nossas instituies produ7em incentivos Ds aes individuais que t:m produ7ido escNndalos como o do Mensalo. Autra fal a de governo que favorece a manuteno das instituies fiscais prGximas do mau ladro emerge clara da burocracia. %xcesso de regulamentao e poder discricionrio fa7em com que a burocracia p!blica reaKa Ds necessrias reformas. A leitor pode imaginar o que ocorreria com o *?55 se nosso sistema de aposentadoria fosse reformado e passasse do atual regime de repartio para um regime de capitali7ao administrado pela iniciativa privada. @os interesses da burocracia pela manuteno do status quo ante somamBse os interesses dos pol'ticos. ?ossa democracia representativa est institucionali7ada de modo a tornar cargos p!blicos moeda de troca por apoio pol'tico. %ssa moeda usada pelo pol'tico candidato durante o processo eleitoral e pelo pol'tico eleito durante seu mandato. @ ignorNncia racional do eleitor, prGpria das democracias representativas, no contexto institucional de nossa organi7ao pol'tica torna dif'cil, ou mesmo imposs'vel, controlar a circulao dessa moeda. 9omo resultado, temos uma inflao de cargos p!blicos C exGgenos D carreira do servidor p!blico C manipulados politicamente. @ carga tributria no Brasil alta e vem crescendo porque a instituio fiscal mais se aproxima do mau ladro. 9omo alocamos nossos recursos entre escol as privadas e escol as coletivas, temos a carga tributria que deseKamos e, portanto, no podemos nos queixar. %ntretanto, nossas escol as esto condicionadas Ds instituies que em grande parte erdamos de geraes passadas. @pesar da insatisfao individual com as fal as de governo no Brasil, as pessoas se sentem impotentes para agir. A evento recente da reKeio da 9)&/ pelo 5enado /ederal, embora por motivaes diversas, abre uma nova avenida a ser explorada. @ssim, dentro da ordem democrtica, omens e mul eres de convico sero capa7es de retirar as instituies brasileiras da *dade das Hrevas. )ara tanto preciso mobili7ao e organi7ao. @lm disso, omens e mul eres de convico no brotam em rvores, so forKados pela fam'lia, que l es transfere valores, e pela escola, que l es permite o saber. %ssa a ao coletiva que deve mobili7ar cada um dos brasileiros. @ istGria nos ensina que essa no uma misso imposs'vel. NOTAS E REFERNCIAS
1 Evidncias arqueol !icas que datam de "### anos indicam a e$istncia% na localidade de &a!as' (cidade locali)ada na Meso*ot+mia% ao sul da ,a-ilnia.% de um sistema tri-ut/rio or!ani)ado *ara financiar uma !uerra contra Umma *elo controle de /!ua0 1s coletores de im*ostos% !uerreiros armados% usavam da for2a *ara arrecadar recursos *ara o c'efe do cl (ou rei.0 Com o fim da !uerra% os arrecadadores de im*ostos *erderam sua fun2o% mas se recusaram a a-rir mo de seu *oder arrecadador0 Essa foi a *rimeira revolu2o da -urocracia0 3 1s marcos 'ist ricos dessa conquista ocorreram na In!laterra com a Ma!na Carta de 1314 (limitava o *oder do monarca ao consenso dos -ar5es na fi$a2o do im*osto de isen2o de servi2o militar 6 scuta!e. e com o En!lis' ,ill of 7i!'ts de 1"89 (im*ostos s se tornariam efetivos se autori)ados *elo Parlamento.0

: 1 e$em*lo mais comum na literatura do -em *;-lico < a se!uran2a nacional0 =inda que eu no *a!ue im*osto de qualquer nature)a *or residir num determinado *as% me -eneficio do mesmo !rau de se!uran2a nacional que qualquer outro residente0 > 1 estudo so-re como as institui25es afetam o -em?estar e a *ros*eridade dos indivduos em uma sociedade rendeu a @ou!lass C0 Aort' o *rmio Ao-el de Economia em 199:0