TEMARIO PARA LA INTEGRACIN FUNCIONARIAL DEL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE LA REGIN DE MURCIA

GRUPO A TEMA 8

LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIN, SANCIONADOR Y EXPROPIATORIO: PRINCIPIOS GENERALES. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DE LOS FUNCIONARIOS.

ACTUALIZADO A ENERO DE 2013

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INDICE:
1.LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................... 2 I.- INTRODUCCIN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL.......................................................... 2 II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. REGIMEN JURIDICO. .................................................................................................................. 3 III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS................................. 5 1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS......................................................... 5 2) ELEMENTO OBJETIVO....................................................................................... 6 3) ELEMENTO CAUSAL. ......................................................................................... 7 4) ELEMENTO FORMAL ......................................................................................... 7 IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO. ............................................................................................ 8 2.LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. PRINCIPIOS GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ............................................. 11 I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. ................ 11 1. Principio de legalidad. ........................................................................................ 11 2. Principio de tipicidad. ......................................................................................... 12 3. Principio de culpabilidad. ................................................................................... 13 4. La prescripcin. .................................................................................................. 14 5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in idem. .............. 14 II.- PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. .. 15 3.LA EXPROPIACION FORZOSA ....................................................................... 19 I.- LA EXPROPIACIN EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA. CONCEPTO .......... 19 II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA. ............................................. 20 1.- SUJETOS. ....................................................................................................... 20 2.- OBJETO. .......................................................................................................... 21 3.- CAUSA. ............................................................................................................ 21 III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO. ......................................... 22 1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL ....................... 22 2.- DECLARACIN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION .................................. 22 3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO ........................................................ 22 IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIN. .......................................... 24 4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS FUNCIONARIOS. ......................................................................................................... 24 I. Concepto y fundamento ......................................................................................... 25 II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa. ................... 27 III. Principios de la regulacin espaola de la responsabilidad administrativa .......... 28 IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad ................................................. 29 V. La fuerza mayor ................................................................................................... 33 VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD ................................................................ 35 VII. La determinacin de la cuanta de la indemnizacin .......................................... 37 VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN RELACIONES DE DERECHO PRIVADO ................................................................. 39 IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS .................................................................... 39

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1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I.- INTRODUCCIN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL. La Administracin en el ejercicio de su potestad acta la mayora de las veces unilateralmente, pero tambin puede hacer uso de procedimientos bilaterales, en especial, del contrato. Al hacer uso de la frmula contractual, la Administracin puede celebrar contratos anlogos a los de cualquier particular, conforme se definen y regulan por el Derecho privado (Cdigo Civil y Cdigo de Comercio) Pero otros actos contractuales de la Administracin constituyen una especie aparte que, an presentando indudables caractersticas de afinidad con los contratos civiles normales, se encuentran regulados por un sistema de normas jurdicas especficas sujetos a fiscalizacin por el Tribunal de Cuentas y sometidos a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Estos contratos, son los denominados contratos administrativos. La contratacin que realiza la Administracin Pblica con el sector privado para garantizar la ejecucin de los programas que hagan posible el cumplimiento de los servicios pblicos, se rige por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, cuyo mbito de aplicacin se recoge en el artculo 2 de la mencionada norma: 1. Son contratos del sector pblico y, en consecuencia, estn sometidos a la presente Ley en la forma y trminos previstos en la misma, los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurdica, que celebren los entes, organismos y entidades enumerados en el artculo 3.

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2. Estn tambin sujetos a la presente Ley, en los trminos que en ella se sealan, los contratos subvencionados por los entes, organismos y entidades del sector pblico que celebren otras personas fsicas o jurdicas en los supuestos previstos en el artculo 17, as como los contratos de obras que celebren los concesionarios de obras pblicas en los casos del artculo 274. 3. La aplicacin de esta Ley a los contratos que celebren las Comunidades Autnomas y las entidades que integran la Administracin Local, o los organismos dependientes de las mismas, as como a los contratos subvencionados por cualquiera de estas entidades, se efectuar en los trminos previstos en la disposicin final segunda. II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. REGIMEN JURIDICO. El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico regula uno de los sectores ms importantes de la actividad pblica y tambin ms complejo por cuanto ha de regirse por, entre otros, los principios de transparencia, publicidad y concurrencia, cuyo incumplimiento supone graves consecuencias, no slo para los particulares sino, sobre todo para la propia Administracin, por la garanta de imparcialidad y principios de buena administracin que debe cumplir frente a los ciudadanos y cuya garanta debe orientar a la Administracin an con mayor intensidad en la situacin econmica actual de Espaa. Desde la adhesin de nuestro pas a las Comunidades Europeas, la normativa comunitaria ha sido el referente obligado de todas y cada una de las reformas que se han llevado a cabo en el mbito de la normativa contractual. La necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento jurdico la Directiva 2004/18/CE, supuso la introducccin una modificacin importante en esta

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materia de la que result la aprobacin de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico que fue sustituida por el Texto Refundido de 2011. El Texto Refundido de 2011 (en lo sucesivo TRLCSP) pretende integrar, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, la Ley 30/2007 citada, y las disposiciones en materia de contratacin del sector pblico contenidas en normas con rango de ley, incluidas las relativas a la captacin de financiacin privada para la ejecucin de contratos pblicos. En concreto y de conformidad con el artculo 5 del TRLCSP, hay que considerar contratos del sector pblico: 1. Los contratos de obras, concesin de obras pblicas, gestin de servicios pblicos, suministro, servicios y de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector pblico se calificarn de acuerdo a las normas contenidas en la presente seccin. Los restantes contratos del sector pblico se calificarn segn las normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de aplicacin. En todo caso habr que analizar, para completar el marco normativo, de los contratos de la Administracin cules son los negocios jurdicos y contratos excluidos del TRLCSP (por ejemplo, la relacin de servicio de los funcionarios pblicos o los contratos sometidos a la legislacin laboral, o los convenios y contratos derivados de acuerdos internacionales).

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III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS. A los efectos de la Ley son rganos de contratacin (Artculo 316):

En la Administracin General del Estado los Ministros, Secretarios de Estado y Juntas Contratacin, exigindose la autorizacin del Consejo de Ministros en determinados supuestos.

En las Comunidades Autnomas, los Consejeros y la Juntas de Contratacin, exigindose la autorizacin del Consejo de Gobierno tambin en determinados supuestos muy concretos.

En los Organismos Autnomos, en las Agencias Estatales, entidades pblicas empresariales y dems entidades pblicas estatales, el Presidente o Director del Organismo y, en su caso, las Juntas de Contratacin.

El Director General de Patrimonio del Estado respecto del sistema estatal de contratacin centralizada.

En las Entidades Locales, las competencias para contratar residen en el Alcalde y en el Pleno, salvo en los municipios de gran poblacin en cuyo caso la facultad para contratar residen en la Junta de Gobierno Local, presidida por el Alcalde. Tambin pueden existir Juntas de Contratacin (Disposicin Adicional segunda).

Estas competencias podrn ser desconcentradas (Artculo 318). En cuanto al contratista particular, el artculo 54 dice:

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Slo podrn contratar con el sector pblico las personas naturales o jurdicas, espaolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estn incursas en una prohibicin de contratar, y acrediten su solvencia econmica, financiera y tcnica o profesional o, en los casos en que as lo exija esta Ley, se encuentren debidamente clasificadas.

Los empresarios debern contar asimismo, con la habilitacin empresarial o profesional que, en su caso, sea exigible para la realizacin de la actividad o prestacin que constituya el objeto del contrato.

En los contratos subvencionados, el empresario tambin debe acreditar su solvencia y no estar incurso en la prohibicin de contratar a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artculo 60.

2) ELEMENTO OBJETIVO. Hay que saber que el objeto de los contratos del sector pblico deber ser determinado, cabe en ocasiones el fraccionamiento, pero siempre que se cumplan determinados requisitos. En virtud de la calificacin de los contratos, el objeto de los mismos podr versar sobre : a) la realizacin de una obra , b) la gestin de un servicio pblico, c) la realizacin de un suministro, d) prestacin de un servicio, e) una colaboracin entre el sector pblico y el sector privado y f) una concesin de una obra pblica. Sern contratos mixtos, cuando contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase, pero para determinar las normas que deben observarse en su adjudicacin, habr que estar al carcter de la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.

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Sern contratos administrativos, los contratos de objeto distinto de los anteriores, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin contratante o por satisfacer de manera directa o inmediata una finalidad pblica de la especfica competencia de aqulla o por declararlo as una Ley. Tendrn el carcter de contratos privados los celebrados por entes u organismos que no tengan la condicin de Administracin Pblica (artculo 20). Tambin los celebrados por una Administracin Pblica de creacin e

interpretacin literaria o artstica, los de servicios y seguros bancarios y la suscripcin a revistas, publicaciones peridicas y bases de datos, entre otros. 3) ELEMENTO CAUSAL. Con el fin de asegurar la celebracin de aquellos contratos que sean necesarios para el cumplimiento de los fines institucionales, han de determinarse de forma precisa, antes de iniciar el procedimiento de adjudicacin, la naturaleza y extensin de las necesidades a cubrir as como la idoneidad de su objeto y el contenido para satisfacerlas. 4) ELEMENTO FORMAL Los contratos que celebren las Administraciones Pblicas se formalizarn por escrito, sin perjuicio de lo sealado para los contratos menores y para la contratacin de emergencia. Se formalizarn en un documento administrativo, que constituye ttulo suficiente para acceder a los registros pblicos. Sin embargo, el contrato se podr elevar a escritura pblica cuando lo solicite el contratista siendo a su costa los gastos. El documento de formalizacin ser suscrito por el rgano de contratacin y por el contratista y se requiere el informe previo del Servicio jurdico respectivo, salvo que se trate de un modelo tipo general ya informado.

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Los entes, organismos y entidades del sector pblico no podrn contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga carcter de emergencia. No obstante existen tres momentos en la contratacin administrativa que requiere la formalizacin de una documentacin especfica: As en el momento de la preparacin del contrato, la Administracin tiene la obligacin de redactar los Pliegos de Clusulas Administrativas y de Prescripciones Tcnicas que han de regir la relacin contractual. En el momento de la seleccin del contratista, es precisa la publicidad de las licitaciones, la presentacin de ofertas y la propuesta de adjudicacin del contrato. En el momento de la perfeccin y formalizacin del contrato, que ya hemos dicho que se formalizar en documento administrativo, salvo que el contratista solicite la elevacin a escritura pblica. IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO. El TRLCSP no difiere mucho de la anterior regulacin en cuanto a la forma de proceder respecto a los procedimientos de adjudicacin, puesto que mantiene bsicamente el mismo esquema de abierto, restringido y negociado con o sin publicidad, y adems un nuevo procedimiento que introdujo la Ley de Contratos del Sector Pblico, dialogo competitivo, abandonando la terminologa anterior de subasta y concurso. En la prctica la aparicin de los contratos sujetos a regulacin armonizada, con aplicacin de los umbrales y de plazos y publicaciones adicionales, s van a representar modificaciones en los procedimientos de contratacin, aunque siguiendo el esquema bsico general.

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Procedimiento Abierto (Arts. 157 a 161) En el procedimiento abierto todo empresario interesado podr presentar una proposicin, quedando excluida toda negociacin de los trminos del contrato con los licitadores. La adjudicacin en este procedimiento puede realizarse bien por un nico criterio, el precio, o bien teniendo en cuenta una pluralidad de criterios. Procedimiento Restringido (Arts. 162 a 168) Slo podrn presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atencin a su solvencia, sean seleccionados por el rgano de contratacin. Est prohibida igualmente toda negociacin de los trminos del contrato con los solicitantes o candidatos. Los criterios objetivos de solvencia, deben haberse establecido por el rgano de contratacin con carcter previo al anuncio. Y el nmero mnimo de empresarios a invitar no puede ser inferior a cinco. Procedimiento negociado (Art.169) En el procedimiento negociado la adjudicacin recaer en el licitador justificadamente elegido por el rgano de contratacin, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos. En algunos casos el TRLCSP exige publicidad para la seleccin del contratista y en otros considera que no es necesaria (ver arts. 177 y 179.1)

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El Dilogo competitivo (Arts. 179 a 188) Se trata de un nuevo procedimiento para la seleccin del contratista que surge con la Ley de Contratos del sector pblico que el TRLCSP contempla cuando el rgano de contratacin, tratndose de contratos especialmente complejos, haya considerado (entendemos que motivadamente) que el uso del procedimiento abierto o el restringido no permite una adecuada adjudicacin del contrato. En realidad se trata de establecer un dilogo con los candidatos ya seleccionados, a solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones (entendemos que se refiere a proyectos o propuestas tcnicas), susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirn de base para la posterior presentacin de la oferta. El legislador en este caso est pensando en contratos particularmente complejos, es decir que el rgano de contratacin no se encuentre capacitado para definir los medios tcnicos aptos para satisfacer sus necesidades u objetivos, o para determinar la cobertura jurdica o financiera de un proyecto. Los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado se adjudicarn por este procedimiento, sin perjuicio de que pueda seguirse el procedimiento negociado con publicidad en el caso previsto en el art. 170.a).

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2.- LA

POTESTAD

SANCIONADORA

DE

LA

ADMINISTRACION.

PRINCIPIOS GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. La Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn incorpora la regulacin de unos principios que van a regir la actuacin de la Administracin cuando ejerce la potestad sancionadora El Tribunal Constitucional, en sus primeras aproximaciones al Derecho Administrativo Sancionador, declar que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicacin, con ciertos matices al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado". I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. 1. Principio de legalidad. Artculo 25.1 de la CE.- Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento. El principio de legalidad implica dos consecuencias: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al mbito estrictamente penal, como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos trminos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminacin normativa de las conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carcter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuando, como este Tribunal ha sealado reiteradamente, el trmino "legislacin vigente" contenido en dicho artculo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en
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materia sancionadora". En definitiva "no resulta admisible que se impongan sanciones pblicas a causa de la realizacin de conductas que no hayan sido prohibidas por una disposicin legal". No obstante, hay que tener en cuenta que el alcance de la garanta formal no es el mismo en el mbito de las sanciones administrativas que en el de las penales y ello bien por razones que ataen al modelo constitucional de distribucin de potestades pblicas, bien por el carcter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos mbitos de ordenacin territoriales o materiales, habida cuenta el carcter

excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administracin presentan. Por ello desde el punto de vista formal se admitir la remisin de la Ley a normas reglamentarias aunque sin regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley, as el artculo 127 de la Ley 30/92 establece: "la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, reconocida por la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley", y el artculo 129 que "slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infraccin por una Ley", y se matiza finalmente en su apartado tercero que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes".

2. Principio de tipicidad.

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El principio de tipicidad se corresponde con la garanta material del derecho fundamental que incorpora el artculo 25.1 de la CE y exige la predeterminacin normativa tanto de las infracciones como de las sanciones correspondientes "que la Ley describa "ex ante" el supuesto de hecho al que anuda la sancin, definiendo con la mayor precisin la accin prohibitiva y la punicin correlativa, que slo puede consistir en la prevista legalmente". Tambin el TS "la tipicidad de las infracciones administrativas, como expresin de una conducta determinante de sancin, es el principio en el que descansa el Derecho administrativo sancionador. Es necesario, por tanto, que el hecho tpico (accin y omisin) est definido en la Ley como transgresin, y que la sancin est tambin determinada en la Ley". Es un principio ntimamente vinculado al de seguridad jurdica del artculo 9.2 y recogido en el Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos. La tipificacin exige que incluya todos los elementos de la definicin del tipo, as como las causas de exclusin de la responsabilidad. La Ley viene a recoger estos criterios jurisprudenciales al indicar que "Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurdico previstas como tales infracciones por una Ley" (artculo 129.1) y "nicamente por la comisin de infracciones podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley" (artculo 129.2). 3. Principio de culpabilidad. El artculo 130 de la Ley establece que slo podrn ser sancionadas las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los hechos constitutivos de la infraccin administrativa, aun a ttulo de simple inobservancia.

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4. La prescripcin. El artculo 132 de la nueva Ley establece que las infracciones y

sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las Leyes que las establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses. 5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in idem. Una de las necesarias consecuencias del principio de tipicidad es la imposibilidad de aplicar tipos sancionadores no vigentes en el momento de cometer la presunta infraccin. Adems la irretroactividad tambin se recoge por el artculo 9.3 de la CE y el artculo 128.1 de la Ley lo recoge al indicar que sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin

administrativa y lo completa con el apartado 2 que indica que las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. La Ley tambin incorpora el principio de proporcionalidad que identifica como la necesidad de mantener la adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de la intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

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Y el artculo 133 establece el principio de non bis in idem al indicar que "no podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento".

II.-

PRINCIPIOS

PROCEDIMENTALES

DE

LA

POTESTAD

SANCIONADORA. Frente a la situacin existente con la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 que constitua un autntico procedimiento en la materia, la Ley de 1.992 va a establecer un ncleo de principios o garantas mnimas. Lo cual conlleva como consecuencia prctica que las garantas mnimas son insuficientes para estructura un procedimiento completo y al derogarse el procedimiento de 1.958 se produce un verdadero vaco normativo. En cumplimiento de dicha normativa se dicta el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/93, de 4 de agosto, que es aplicable, en defecto total o parcial de procedimientos

especficos previstos en las correspondientes normas, en los siguientes supuestos: (Art. 1) a) Por la Administracin General del Estado, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia exclusiva. b) Por la Administracin de las Comunidades Autnomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena. c) Por las Entidades que integran la Administracin Local, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.

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Respecto de los principios procedimentales enfocaremos la cuestin, distinguiendo la posicin jurdica del individuo o particular sujeto al procedimiento sancionador y , por otro lado, desde la posicin de la AP. Los derechos del individuo se regulan en los artculos 134 (Garanta de procedimiento), 135 (Derechos del presunto responsable) y 137 (presuncin de inocencia). Artculo 134. Derecho al procedimiento. 1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o reglamentariamente establecido. 2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndola a rganos distintos. 3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. En el expresado artculo se prohiben las denominadas "sanciones de plano", constituyendo el derecho al procedimiento "una exigencia constitucional insoslayable", invocndose el artculo 24 CE en su apoyo, y concluyendo la jurisprudencia que: a) El procedimiento es una cuestin de orden pblico, de modo que, en su caso, debe corregirse de oficio por el propio juez, sin necesidad de haber sido alegado por el particular, y 2) el procedimiento que debe observarse es el especficamente previsto para cada caso ya que, en caso contrario se conculca el artculo 24 CE. 1. Derechos en el procedimiento. El artculo 135 de la Ley establece: Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos:
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A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento jurdico que resulten procedentes. Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley. El primero de estos derechos es directa consecuencia del "derecho a ser informado de la acusacin" proclamado en el artculo 24.2 de la CE. Lo que no seala la Ley es la forma concreta en que el derecho va a garantizarse. 2. Presuncin de inocencia. Es, sin duda, el ms importante de los derechos en materia procedimental. La CE proclama la vigencia de este principio y la jurisprudencia constitucional ha proclamado la aplicabilidad al derecho administrativo sancionador y ha ido perfilando su contenido que recogen los apartados 1 y 3 del artculo 137: 1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. 2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico
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observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. 4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Este ltimo apartado posee consecuencias jurdicas relevantes dado que se atribuye valor probatorio s pero no un valor jurdico especial, como puede ser la presuncin de veracidad. Este artculo es tambin una consecuencia de la interpretacin constitucional en el sentido de que las actas constituyen slo un primer medio de prueba de los hechos imputados y no resulta vinculante para el rgano encargado de imponer la sancin que puede ser destruida por otras pruebas en contrario. 1. La posicin de la Administracin. a) Medidas Provisionales. El artculo 136 establece que. "Cuando as est previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podr proceder mediante acuerdo motivado a la adopcin de medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer". Este artculo exige para la imposicin de medidas cautelares la concurrencia de dos requisitos: en primer lugar, que as lo establezcan las normas sancionadoras y que la resolucin en virtud de la que se adopten dichas medidas sea motivada.

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B) Resolucin del procedimiento sancionador. El artculo 138, apartado primero, precisa que "la resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente".

3.- LA EXPROPIACION FORZOSA I.- LA EXPROPIACIN EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA. CONCEPTO La Constitucin indica (artculo 33) que el contenido de los derechos de propiedad privada y de herencia se delimitar, de acuerdo con las leyes, por su funcin social. Si bien se trata obviamente de una afirmacin de carcter

general, el apartado 3 del artculo 33 constitucional introduce la posibilidad de expropiacin por causa justificada, de utilidad pblica o de inters social, con la limitacin de que se lleve a cabo conforme con las leyes y mediante la correspondiente indemnizacin. Por otra parte el artculo 149. 1.18 de la CE atribuye al Estado "la legislacin sobre expropiacin forzosa", excluyendo en este caso la posibilidad de distribuir la legislacin bsica y la legislacin de desarrollo entre Estado y Comunidades Autnomas, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores tambin contemplados en el artculo 149. 1.18. Pese a ello, los Estatutos de Autonoma del Pas Vasco (artculo 11) y de Catalua (artculo 10) han recabado para las Comunidades Autnomas respectivas las facultades de "desarrollo legislativo" y de "ejecucin" de esta materia" en el marco de la legislacin bsica del Estado y, en su caso, en los trminos que la misma establezca".

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El artculo 1 de la vigente Ley de expropiacin forzosa, de 16 de Diciembre de 1.954, dispone: "Es objeto de la presente Ley, la expropiacin forzosa por causa de utilidad pblica o inters social, en la que se entender comprendida cualquier forma de privacin singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio". Este artculo puede servir de concepto de Expropiacin. II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA. 1.- SUJETOS. Hay que distinguir expropiante, beneficiario y expropiado. 1.1.- Expropiante.- El expropiante es el titular activo de la potestad expropiatoria (artculo 3.1 Reglamento REF), posicin que corresponde nicamente al Estado, la Provincia, el Municipio y las Comunidades Autnomas, esto es, a las Administraciones territoriales entre todo el complejo de entidades pblicas. 1.2.- Beneficiario.- Es el adquiriente inmediato de la transmisin forzosa que se efectua, o el que de otro modo se beneficia directamente del contenido del acto expropiatorio cuando ste no se concreta en una transmisin de propiedad pura y simple. El beneficiario coincide con el expropiante, cuando ste expropia para s. El artculo 2, apartados 2 y 3 de la Ley distingue, a efectos de quienes sean beneficiarios, segn se trate de expropiacin por utilidad pblica, en cuyo caso son siempre entidades pblicas (territoriales o no) o concesionarios de las
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mismas, y expropiacin por inters social, hiptesis en la que pueden serlo, adems de las personas de aquel carcter, cualquier persona natural o jurdica. 1.3.- Expropiado.- Es la persona sujeta a soportar el ejercicio de la potestad expropiatoria; aqul sobre cuyos derechos recae la expropiacin. La Ley (artculo 1) considera que cualquier persona puede ser sujeto expropiado, por lo que habr de considerarse que tambin las entidades pblicas podrn ser objeto de expropiacin en cuanto a sus bienes patrimoniales. 2.- OBJETO. El artculo 1 de la Ley Expropiacin Forzosa especifica que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria la propiedad privada y los derechos e intereses patrimoniales legtimos. Los artculos 1 y 2 del Reglamento de

Expropiacin Forzosa repiten la frmula, aunque en el 2 an se explicita ms, admitindose la posibilidad de que la expropiacin se concrete en "facultades parciales del dominio o de derechos e intereses legtimos". La nica excepcin a la expropiabilidad de los derechos es la de los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos de la personalidad y familiares). 3.- CAUSA. El artculo 9 de la Ley de Expropiacin forzasa, establece que la causa de dicha expropiacin, ha de ser la utilidad pblica o el "inters social". El fin o causa de la expropiacin ha de declararse especficamente en cada caso respecto al destino posterior del bien que se expropia.

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III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO. 1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL De acuerdo con el artculo 9 de la Ley, para proceder a la expropiacin forzosa ser indispensable la previa declaracin de utilidad pblica o inters social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado. 2.- DECLARACIN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION No basta con declarar la utilidad pblica o el inters social. Se requiere, adems, precisar que bienes concretos estn afectos a la declaracin. Para ello se necesitar que el beneficiario de la expropiacin, que puede ser el propio expropiante si coinciden estas figuras, formule una relacin concreta e individualizada en la que se describan los bienes y derechos que se consideren de necesaria expropiacin. Una vez formulada esta relacin, el Gobernador Civil o el rgano competente, en su caso, de la Comunidad Autnoma, abrir informacin pblica durante el plazo de quince das, publicndose en el "Boletn Oficial de la Provincia" y en alguno de los peridicos de mayor circulacin. Una vez

publicada la relacin, los particulares pueden alegar lo que estimen pertinente ante el Gobierno Civil, el cual, a la vista de lo expuesto, decide sobre la necesidad de ocupacin, acuerdo ste que inicia el expediente expropiatorio y que se debe publicar de igual forma que el anterior, notificndose individualmente adems a las personas interesadas. 3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO 3.1.- Criterios de tasacin.

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Este es el trmite ms importante del procedimiento expropiatorio, ya que a travs de l se van a precisar cules sean las indemnizaciones que procede abonar al sujeto expropiado. Nos da tambin la L.E.F. criterios para apreciar cul sea este justo precio, con base a mdulos que son distintos, segn se trate de bienes inmuebles, rsticos o urbanos, muebles o valores industriales. Estos criterios estn en

buena parte basados en datos de ndole fiscal; ahora bien, hay que tener en cuenta que tras la Ley 6/1998, de 13 de abril, de rgimen del suelo y valoraciones habr que acudir a los criterios de valoracin especficos que se establecen en los artculos 23 y siguientes de la citada Ley. La L.EF., se pronuncia en el sentido de que, tanto el propietario como la Administracin podrn llevar a cabo la tasacin aplicando los criterios estimativos que juzguen ms adecuados. Con ello se obvia la necesidad de seguir rgidamente los mdulos establecidos para cada caso. 3.2.- Procedimiento valorador. Para valorar los bienes, la Administracin y los administrados pueden inicialmente de acuerdo estableciendo, por tanto, un convenio que acaba esta fase del expediente expropiatorio. El precio convenido es el que se satisface. Pero lo normal es que no estn inicialmente de acuerdo; en este caso, el particular expropiado presenta una hoja de aprecio a la Administracin, indicando cul es el valor que desea recibir. Si la Administracin no est conforme, formula una contrapropuesta, que si es aceptada por el propietario finaliza la fase: en otro caso, da lugar a la entrada del Jurado Provincial de Expropiacin. Este Jurado es un rgano administrativo. El jurado es el que va a decir lo que estima es el justo precio, cuando no exista acuerdo inicial entre expropiantes y expropiados; la decisin es, a su vez, impugnable ante la Jurisdiccin

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contenciosa, pero una vez adoptada produce como efecto el poder pasar a las otras fases del procedimiento, que son: el pago y la ocupacin. 3.3.- Pago y ocupacin. Una vez determinado el justo precio, la Administracin procede a pagar la cifra fijada por el Jurado Provincial de Expropiacin o a depositar su importe si existe litigio entre las partes. Realizado el pago o depsito, la Administracin puede ocupar la finca o los bienes objetos de la expropiacin.

IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIN. Adems del procedimiento ordinario de expropiacin que hemos descrito, existen otros supuestos de carcter especial como la expropiacin por va de urgencia que describe el artculo 52 de la LEF; la expropiacin por zonas o grupos de bienes que se aplica en obras pblicas de gran envergadura; la expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad; la expropiacin de bienes de valor artstico, histrico y arqueolgico; expropiacin que da lugar al traslado de poblaciones (por ejemplo, por la construccin de un embalse); la expropiacin por causa de colonizacin y mejora agraria; expropiacin por causa de obras pblicas; expropiacin en materia de propiedad industrial; expropiacin por razones de defensa nacional y seguridad del Estado y expropiacin urbansticas.

4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS FUNCIONARIOS.

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I. Concepto y fundamento El concepto de responsabilidad se estudia en la Teora General del Derecho y en concreto en el Derecho civil. En esencia consiste en el deber de reparar las consecuencias lesivas que para otro se ocasionan como consecuencia de hechos que no tiene el deber de soportar y que son imputables al responsable. La responsabilidad puede darse en el mbito de una relacin contractual o no: distinguindose entre la responsabilidad contractual (que es aquella que emana de un contrato) y la extracontractual o aquiliana es la que vamos seguidamente a analizar. El fundamento de la exigencia de responsabilidad a la Administracin Pblica es hoy da obvio, por aplicacin, en ltimo trmino, de las consecuencias del Estado de Derecho que imponen la sumisin de la Administracin Pblica al ordenamiento jurdico, como cualquier otro sujeto de Derecho. El tema de la responsabilidad es uno de los pilares fundamentales, junto con el sistema contencioso-administrativo, en la construccin del Derecho administrativo como un Derecho garantizador. Evidentemente, tambin se fundamenta en el principio de solidaridad, en la medida que no sera justo que un solo sujeto lesionado tuviera que hacer frente a las consecuencias lesivas de los actos de los Poderes Pblicos. La admisin de la responsabilidad administrativa repercute el dao causado en toda la colectividad a travs de los ingresos pblicos con los que se nutre la Hacienda de los Entes Pblicos, que deben hacer frente a la indemnizacin u obligaciones que se derivan de la responsabilidad. Sin embargo, estas ideas no fueron implantadas de forma inmediata en todas las legislaciones tras la consagracin del Estado de Derecho. En el siglo XIX se sostena por muchos autores que los hechos de los Poderes Pblicos, en cuanto manifestacin de la soberana estatal no eran indemnizables, y las lesiones ocasionadas, de ser contrarias a Derecho, nico
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supuesto en el que se admita la indemnizacin, deban considerarse imputables al funcionario o autoridad que los hubiera causado. Esta doctrina ha seguido vigente en el Derecho britnico hasta 1947, en el que se parta de que el Rey no poda realizar actividad ilcita alguna. En Espaa, la responsabilidad de la Administracin Pblica se regulaba por los artculos 1.902 y 1.903 CCivil, aunque algunas leyes sectoriales establecieron una regulacin especfica para algunos servicios pblicos concretos. La interpretacin del Cdigo Civil, determin en la prctica una jurisprudencia muy restrictiva, que exiga la presencia de un agente especial para que se diera responsabilidad de la Administracin por culpa in vigilando; negndose, a tenor de la letra del precepto, a identificar esa figura con la de las autoridades o funcionarios pblicos. Dice el artculo que responde el Estado "cuando obra por mediacin de un agente especial, pero no cuando el dao hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestin practicada". Cuando la lesin o dao era causada por los funcionarios o autoridades se aplicaba el artculo 1902 ("el que por accin u omisin causa dao a otro, interviniendo culpa o negligencia"), pero no para exigir la responsabilidad directa del Estado por esos hechos, lo que hubiese sido una interpretacin progresista y correcta, sino para exigirles la responsabilidad personal a los propios funcionarios o autoridades. Por este camino se lleg a una situacin de absoluta irresponsabilidad del Estado, ya que en la prctica nunca se localiz al "agente especial" en el sentido del artculo 1903. No sera hasta la publicacin de la Ley de Expropiacin Forzosa, en 1954, cuando se implantara en el Derecho espaol una responsabilidad administrativa general, directa y no subsidiaria, de carcter objetivo y no basada
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en la culpa, diversa a la regulada en el Cdigo Civil. El artculo 121 de la LEF dice que da lugar a indemnizacin toda lesin que los particulares sufran sea por el funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, o por la adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables en va contenciosa. II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa. La CE de 1978 consagra con carcter general la responsabilidad de los Poderes Pblicos en su artculo 9 y regula especficamente la responsabilidad tanto de la Administracin Pblica, como de los Jueces y Tribunales de Justicia. La primera se contempla en el articulo 106.2: Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. Esta regulacin se ha incluido en la Ley 30/92, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas (LPC), por una cierta inercia legislativa, en cuanto que la responsabilidad de la Administracin del Estado, que sirvi de patrn a las dems Administraciones Pblicas, estaba tambin recogida en la LRJAE de 1957. La LPC adems de recoger todo el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, como prev el artculo 149.1.18 CE, ha derogado expresamente lo dispuesto en la LRJAE sobre la misma. Adems, el artculo 35.1.j de la LPC establece, incluso, el derecho del ciudadano a "exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente". La CE tambin prev la responsabilidad por errores judiciales en el articulo 121: Los daos causados por error judicial, as como los que sean
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consecuencia de funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia, darn derecho a una indemnizacin a cargo del Estado, conforme a la ley. III. Principios de la regulacin espaola de la responsabilidad

administrativa La responsabilidad administrativa tiene una regulacin comn a todas las Administraciones Pblicas, que se establece por ley de competencia estatal a tenor de lo dispuesto en el artculo 149.1.18 CE: la propia Ley 30/1992, LPC y su Reglamento aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo. Estas normas regulan la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Pblicas. La responsabilidad de las Administraciones Pblicas es siempre directa, y no subsidiaria, incluso por los daos producidos por la actividad de sus autoridades y funcionarios, cuando la accin se dirige contra la propia Administracin Pblica. Los particulares tienen el derecho a ser resarcidos directamente por la Administracin sin necesidad de reclamar ni de identicar previamente a la autoridad, funcionario, agente o empleado pblico culpable del dao. La responsabilidad es objetiva y no se basa, por tanto, en la culpa del funcionario o autoridad causante del dao. La responsabilidad se genera siempre que el dao sea causado por el funcionamiento (normal o anormal) de los servicios pblicos, entendidos en sentido amplio, es decir, como actividad de cualquier naturaleza de la Administracin Pblica, y tambin en los casos de pura inactividad en que incumple una obligacin de actuar. Es general. Esta clusula incluye toda suerte de actuaciones extracontractuales de la Administracin ya sean normativas, jurdicas o materiales, y se trate de actuaciones o simples inactividades u omisiones. Slo excluyen la responsabilidad directa de la Administracin los suGRUPO A 28 Los procedimientos de contratacin, sancionador y expropiatorio: principios generales. La responsabilidad de las Administraciones y de los funcionarios.

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puestos en que el dao se produce como consecuencia de fuerza mayor. La responsabilidad de la Administracin Pblica no elimina la del funcionario o autoridad causante directo del dao; pero el particular lesionado puede optar por exigir la responsabilidad directa de la Administracin, y corresponde a sta, en su caso, ejercer la accin de regreso contra aquellos funcionarios o autoridades, para resarcirse de los gastos ocasionados por el deber de indemnizar. Debemos distinguir el instituto de la responsabilidad de la Administracin y la expropiacin forzosa. Ambas instituciones tienen en comn la funcin de garantizar los derechos e intereses patrimoniales privados y es connatural el deber de indemnizar. Pero mientras la expropiacin persigue la privacin singular o despojo patrimonial pretendido por la Administracin y, para ello, debe garantizar la igualdad, seguridad jurdica y derechos de audiencia y defensa del expropiado, en la responsabilidad patrimonial no se persigue dicha finalidad pero se producen daos que hay que reparar.

IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad La responsabilidad general y directa de la Administracin Pblica, enunciada en los amplios trminos sealados por la legislacin espaola, slo puede exigirse cuando la accin u omisin administrativa produce un dao o lesin efectiva que el perjudicado no est obligado a soportar. Pero para mayor precisin en cuanto a la existencia de responsabilidad se exige la concurrencia de una serie de presupuestos y requisitos que analizamos a continuacin: a) Debe existir un dao o lesin que se extiende a todas las actuaciones administrativas que impliquen un sacrificio patrimonial para los ciudadanos. El dao puede ser material pero tambin moral o psquico.

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En todo caso hay que tener en cuenta que difiere el concepto jurdico de lesin del concepto vulgar. Para que exista lesin es preciso no slo que exista un perjuicio material, una prdida patrimonial sino que, adems, sea antijurdico.

b) El dao causado debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos. Lo que implica que sea debido a una actuacin u omisin de los rganos de una Administracin Pblica, a la que, por tanto, se imputa la causa de la lesin o dao. Ello supone que en el requisito de que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos, que recoge el artculo 106.2 CE, est implcito tambin el requisito de imputabilidad del hecho u omisin a la Administracin Pblica en la que se encuadra el funcionamiento del servicio. Los servicios pblicos no deben ser entendidos en sentido estricto como una concreta modalidad de la accin administrativa, sino en un sentido amplio y predominantemente subjetivo, que incluye a toda la actividad e incluso inactividad por omisin de obligaciones de actuar de cualquier Administracin Pblica. La anormalidad comprende no slo conductas ilegales o culpables de agentes pblicos sino tambin mal funcionamiento de los servicios pblicos (que incluye no funcionamiento y funcionamiento tardio) por debajo de los estndares o medidas de calidad exigibles. El funcionamiento normal hace referencia a daos debidos a actuaciones irreprochables de la Administracin. Son los daos definidos en la exposicin de motivos de la Ley de Expropiacin Forzosa como "inevitable secuela accidental" de la actividad administrativa y que es similar a una "responsabilidad por riesgo". En todo caso, hay una cuestin importante y es que la Ley va a remitir a los estndares medios del servicio de que se trate y dichos estndares se

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conforman de criterios que cambian en cada poca segn el grado de sensibilidad social y de desarrollo efectivo de los servicios pblicos. Precisamente por esta consideracin organizativa de los servicios pblicos, la responsabilidad derivada de lesiones producidas por el funcionamiento de servicios pblicos explotados de forma indirecta (en rgimen de concesin, por ejemplo), no es exigible a la Administracin Pblica pese a tratarse de autnticos servicios pblicos, sino al gestor del servicio, con la excepcin de que la lesin o dao se derive de una decisin impuesta por la Administracin Pblica titular del servicio pblico que sea de ineludible cumplimiento por el gestor del servicio (art. 121.2 LEF). No obstante, en estos casos de gestin indirecta del servicio pblico el lesionado puede dirigirse ante la Administracin titular del servicio para que determine a quin corresponde pagarla (art. 123 LEF). El artculo 98 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas establece que ser obligacin del contratista indemnizar todos los daos y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecucin del contrato, responsabilidad de la que slo se exime "cuando tales daos hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administracin" y tambin "ser la Administracin responsable de los daos que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en le contrato de obras o el de suministro de fabricacin". Tambin regula esta materia el artculo 219 al regular la responsabilidad por errores o defectos en le proyecto, que determina que el contratista responder de los daos y perjuicios que durante la ejecucin o explotacin de las obras se causen tanto a la Administracin como a terceros, por defectos e insuficiencias tcnicas del proyecto o por los errores materiales, omisiones e infracciones de preceptos legales o reglamentarios en que el mismo haya incurrido, imputables a aqul. Esta indemnizacin alcanzar el 50% del importe de los daos y perjuicios causados, hasta un lmite de cinco veces el precio
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pactado por el proyecto y la Administracin abonar el resto cuando deba ser satisfecho a terceros. c) Debe existir una relacin de causalidad entre el

funcionamiento del servicio o, si se prefiere, la actividad o inactividad administrativa, y la lesin producida. La relacin de causalidad debe ser directa, lo que debe excluir los daos ocasionados por la accin de sus agentes en su vida particular o privada. No es necesario, en cambio, que la relacin de causalidad sea exclusiva. La LPC en su artculo 140 ha regulado por vez primera la responsabilidad concurrente de las Administraciones Pblicas en los supuestos en que la lesin se derive de frmulas colegiadas de actuacin de varias Administraciones Pblicas, disponiendo que en tales casos stas responden solidariamente. Este artculo ha sido modificado por Ley 4/99, de tal forma que se matiza que el instrumento jurdico regulador de la actuacin conjunta podr determinar la distribucin de la responsabilidad entre Administraciones; y se aade un apartado 2 sobre cmo se distribuye la responsabilidad en otros supuestos de concurrencia. d) La lesin debe ser antijurdica (s existira cobertura por ejemplo

en la imposicin de una multa o exaccin de un impuesto). Es decir, que debe derivarse de una actuacin que el particular no tenga el deber jurdico de soportar (art. 141.1 LPC). Debe insistirse en que la antijuridicidad se refiere al deber de soportar la lesin, y no a la legalidad o ilegalidad de la accin administrativa que causa el dao o lesin. Debemos reiterar que no deben existir causas que justifiquen o legitimen el perjuicio material, por ejemplo el pago de un impuesto, el deber de soportar una ejecucin administrativa o judicial, el cumplimiento de la orden de revocar o adecentar las fachadas de los edificios y, en general, cualquier obligacin impuesta por una Ley.

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e)

El dao debe ser efectivo y evaluable econmicamente e

individualizado con relacin a una persona o grupo de personas (art. 139.2 LPC). La lesin o el dao debe haberse producido realmente para que se origine responsabilidad administrativa, sin que baste, por tanto, que la lesin pueda preverse que puede llegar a producirse en un futuro ms o menos cercano. Adems de la realidad del dao, quien reclama la responsabilidad debe cuantificarlo, aunque dicha cuantificacin puede diferirse al periodo de prueba o incluso en el proceso administrativo a la fase de ejecucin de sentencia. Y finalmente, el dao debe estar singularizado para todos y cada uno de los reclamantes, puesto que no se consideran daos los perjuicios que deben soportar todos los ciudadanos. La cuantificacin del dao es un tema institucionalmente ligado a la propia esencia de la responsabilidad administrativa, que se traduce en la solicitud de una cantidad de dinero en concepto indemnizatorio. Cuantificacin que como hemos dicho, no tiene por qu concretarse en el propio escrito inicial de reclamacin de la responsabilidad, pudiendo incluso diferirse a la fase de ejecucin de sentencia pero no basta con alegar genricamente la simple existencia de expectativas de beneficios dejados de obtener por la accin de la Administracin Pblica. El requisito de que el dao sea econmicamente evaluable no excluye, en absoluto, la indemnizacin de los daos morales. En relacin a la efectividad del dao que motiva la responsabilidad administrativa, el artculo 142.4 de la LPC precisa que la simple anulacin en va administrativa o judicial de actos o reglamentos administrativos no presupone el derecho a la indemnizacin. Ser, pues, necesario que el acto o reglamento anulado durante su vigencia hayan producido efectivas lesiones para que surja el deber de indemnizar. V. La fuerza mayor

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Dentro de los requisitos de imputabilidad a la Administracin del dao causado se excluye, como nica causa, la fuerza mayor. Dados los amplios trminos en los que nuestro Derecho prev la responsabilidad administrativa la interpretacin de esta causa de exclusin de la responsabilidad debe ser restrictiva, como as vienen haciendo el Consejo de Estado y los Tribunales de lo contencoso-administrativo. Normalmente aparecen dos nociones imbricadas: el caso fortuito y la fuerza mayor, as artculo 1105 del Cdigo Civil, pero el caso fortuito es acontecimiento independiente de la voluntad del deudor e, incluso, de toda voluntad humana; la fuerza mayor es, adems, inevitable, extraordinaria, se impone a todas las partes sin ms. En materia de accidentes de trabajo el caso fortuito se sita en el interior o crculo de la empresa; la fuerza mayor fuera de dicho crculo y, por tanto, al margen del mbito de responsabilidad del obligado. En materia de responsabilidad de la Administracin sta responde en caso fortuito. Por fuerza mayor se debe entender la causa imprevisible e irresistible ajena a la conducta racional y previsora de toda persona u organizacin en relacin a las actividades a su cargo. Aunque no exista responsabilidad en estos casos, s cabe que la Ley pueda prever prestaciones asistenciales o econmicas, de acuerdo con el principio de solidaridad que informa el Estado Social de Derecho. Si el dao lo provoca una causa que pudo y debi ser prevista, aun siendo ajena a la organizacin administrativa, no excluye la responsabilidad de la Administracin Pblica (desprendimiento de rocas en la va del ferrocarril, por ejemplo). La prueba de la concurrencia de un caso de fuerza mayor excluyente de responsabilidad incumbe a la Administracin. Esta materia ha sido objeto de importante modificacin por la Ley 4/99, de modificacin de la Ley 30/92, ya que en el artculo 141 se aade que no
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existir la obligacin de indemnizar los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de la produccin de aqullos. VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD 1. Ejercicio de la accin de responsabilidad La responsabilidad administrativa puede exigirse por varias vas: a) Como procedimiento independiente, iniciado de oficio por la propia Administracin Pblica responsable o por una reclamacin del interesado. En este tipo de procedimiento se va a decidir exclusivamente la procedencia o no de la indemnizacin y la cuanta de la misma. La reclamacin se dirige al rgano que debe resolver este procedimiento, que son el Ministro o Consejero en las Administraciones del Estado o de las Comunidades Autnomas, salvo que una ley la atribuya expresamente al Consejo de Ministros u rgano de Gobierno de la Comunidad Autnoma, y al Alcalde de las Entidades locales. En el caso de las Entidades de Derecho Pblico, corresponder resolverlo al rgano mximo de estas Entidades, cuando as lo determinen sus normas reguladoras. Si existe concurrencia de responsabilidades, la tramitacin corresponder a la Administracin Pblica con mayor participacin en la financiacin del servicio que motiv la responsabilidad (art. 18 del Reglamento). La reclamacin debe justificar el cumplimiento de los requisitos que determinan la procedencia de la responsabilidad administrativa (lesiones o daos producidos, momento en que se produjeron y relacin de causalidad), y concretar la cuanta de la indemnizacin a abonar. Sin embargo, la determinacin de esta cuanta puede demorarse al momento de la ejecucin, limitndose a solicitar la declaracin de responsabilidad.
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El plazo para ejercer la accin de responsabilidad es de un ao a partir de la produccin del hecho o acto que motiva la indemnizacin o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daos de carcter fsico o psquico a las personas, el plazo empezar a computarse desde la curacin o la determinacin del alcance de las secuelas (art. 142.5 LPC, que recoge una lnea jurisprudencial que haba puesto de manifiesto la necesidad de determinar el alcance de este tipo de lesiones para cuantificar la indemnizacin a que se tiene derecho). El plazo es de prescripcin y, por tanto, se interrumpe cuando existan actuaciones sobre los hechos que motivaron la lesin entre la Administracin responsable y el lesionado, que en todo caso debern acreditarse

(negociaciones al respecto, por ejemplo). El procedimiento de resolucin de la indemnizacin solicitada se regula por el RD 429/1993 en trminos sustancialmente coincidentes con el procedimiento general de la LPC. El procedimiento podr concluir por acuerdo indemnizatorio con el interesado en cualquier momento anterior a la conclusin del trmite de audiencia. Para la resolucin ser preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado o del rgano consultivo de las Comunidades Autnomas, en su caso, cuando as lo exija la LOCE. El plazo para resolver el procedimiento de responsabilidad ser de seis meses, al que habr que aadirle el de prctica de la prueba si la hubiere habido (art. 13 del Reg.); y el silencio, en su caso, se entender negativo. Contra la resolucin no proceder recurso administrativo alguno y podr acudirse directamente a la va contencioso-administrativa. La Ley prev un procedimiento abreviado para la determinacin de la indemnizacin procedente cuando se d una relacin inequvoca de causalidad entre el funcionamiento del servicio y la lesin, as como para la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de la indemnizacin. Corresponde al rgano competente para resolver, acordar que se siga este procedimiento abreviado, una vez iniciado el procedimiento general. En este procedimiento cabe tambin la terminacin por acuerdo indemnizatorio y el plazo para resolver ser de treinta
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das. b) Accin sucesiva si la responsabilidad se deriva de actuaciones que fueron inicialmente recurridas sin reclamar la eventual responsabilidad que de ellas pueda derivarse, podr tambin iniciarse una reclamacin independiente (o sucesiva) una vez resuelto en va administrativa o contencioso-administrativa el recurso correspondiente. El plazo de un ao se contar en estos supuestos desde la fecha de la sentencia definitiva de anulacin del acto o reglamento que motiva la responsabilidad (art. 142.4 LPC). Por lo dems, el procedimiento para determinar la indemnizacin es el mismo ya considerado. c) Procedimiento acumulado, en el que la accin de responsabilidad se acumula a la de recurso contra un acto o disposicin administrativa. Este procedimiento no ha sido considerado ni por la LPC ni por el Reglamento (RD 429/1993). En este procedimiento la resolucin del recurso o la sentencia deben resolver tambin sobre la indemnizacin solicitada. Lo mismo ocurre en los procedimientos de revisin de oficio, en cuya resolucin podr resolverse lo procedente sobre la indemnizacin incluso de oficio y deber hacerse cuando la revisin se inici a instancia de parte y se solicit indemnizacin.

VII. La determinacin de la cuanta de la indemnizacin Reparar el dao es la finalidad esencial de la institucin de la responsabilidad. Reparacin que debe ser ntegra, puesto que la vctima no est obligada a soportar jurdicamente el dao o lesin causada. Por ello, la indemnizacin por responsabilidad difiere sustancialmente de la expropiacin forzosa, en la que el expropiado s est obligado a soportar la privacin del bien mediante la adecuada indemnizacin, que el legislador puede modular atendiendo a diversos criterios, siempre que no tengan carcter confiscatorio, lo
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que hara tal regulacin inconstitucional por contravenir el artculo 33 CE. En la responsabilidad, por el contrario, la indemnizacin no es nunca modulable para disminuir el alcance de la reparacin, que, repetimos, debe ser ntegra. Sin embargo, la LPC no slo vuelve a referir los criterios de determinacin de la indemnizacin a la legislacin expropiatoria, sino que tambin alude a la legislacin fiscal y dems normas aplicables con una vaguedad de todo punto rechazable. La LPC establece tambin que la aplicacin de los criterios de valoracin que establecen la LEF, la legislacin fiscal y dems normas aplicables, deber ponderarse, en su caso con las valoraciones predominantes en el mercado (art. 141.1). Y este criterio, el del valor del mercado, es el que mejor se corresponde con la verdadera naturaleza de la indemnizacin debida por responsabilidad, que en este punto no debe introducir distinciones segn se trate de la Administracin Pblica como sujeto responsable o de un particular. La responsabilidad obliga a indemnizar por el valor real y total del dao o lesin ocasionados. Y dicho valor no es otro que el valor de sustitucin, el de reposicin de la situacin creada por la accin u omisin causante de la responsabilidad, el valor del mercado en definitiva. En todo caso, la reparacin debe ser total, cubriendo todos los daos y perjuicios causados al lesionado, y por tanto extendindose al dao emergente y el lucro cesante. En algunos servicios pblicos, sin embargo, el legislador ha previsto una cantidad a tanto alzado en supuestos de responsabilidad por el uso del servicio. La cuanta de la indemnizacin debe calcularse con relacin al da en que la lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al IPC, fijado por el INE, y de los intereses por demora que exigirn con arreglo a la Ley General Presupuestaria. La reparacin del dao causado puede realizarse por compensaciones en especie o por pagos peridicos cuando sea ste el medio ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el interesado (art. 141.4 LPC). La compensacin en especie
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(reparacin de los daos producidos en una vivienda, por ejemplo) no excluye la posibilidad de exigir la satisfaccin suplementaria de los daos y perjuicios causados por la lesin, ya que la reparacin debe ser ntegra de todos los daos y perjuicios causados (STS de 2 de febrero de 1980).

VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN RELACIONES DE DERECHO PRIVADO En relacin con esta responsabilidad se ha producido tambin una modificacin de la regulacin que establece el Cdigo Civil en el artculo 1.903 y el articulo 41 LRJAE (que ha sido derogado) en cuanto que el artculo 144 LPC establece: Cuando las Administraciones Pblicas acten en relaciones de derecho privado, responder directamente de los daos y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerndose la actuacin del mismo actos propios de la Administracin bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigir de conformidad con lo previsto en los artculos 139 y siguientes de esta Ley.. IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS La responsabilidad patrimonial de autoridades y personal administrativo podr reclamarse bien directamente a la Administracin Pblica de la que dependen (art. 145.1), que es lo usual, o directamente a dichas autoridades y personal. En este segundo caso, la responsabilidad patrimonial extracontractual se regir por lo dispuesto en el Cdido Civil y la penal por la legislacin penal correspondiente (art. 146.1). Por otra parte, si el interesado se ha dirigido directamente contra la
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Administracin Pblica, y sta hubiera debido indemnizar, tendr una accin de regreso contra las autoridades y personal a su servicio causante de la lesin por dolo o negligencia grave, instruyendo el correspondiente procedimiento depurador de su responsabilidad (art. 145.2). En la prctica hasta ahora la accin de regreso no se utilizaba por la Administracin pese a que, en ocasiones, la responsabilidad de la autoridad o funcionario est clara y ha producido un quebranto injustificado de los intereses de la Hacienda Pblica. Esta inaccin se pretende justificar en la eventual utilizacin sectaria de la accin de regreso, susceptible de ser utilizada patolgicamente; y tambin para evitar una cierta propensin a la inactividad de los funcionarios pblicos ante el temor a ulteriores acciones de regreso; pero es obvio que frente a estas situaciones patolgicas, y por tanto inadmisibles, tambin son injustificadas las situaciones de impunidad de funcionarios o autoridades frente al quebranto producido por acciones de responsabilidad con ocasin de sus acciones temerarias o de clara desviacin de poder. Este ha sido uno de los aspectos que ha sido modificado por la Ley 4/99, determina la obligacin de la Administracin de ejercer la accin de regreso obligatoriamente siempre que el personal hubiere incurrido en dolo, culpa o negligencia graves previa instruccin del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Para dicha determinacin se ponderarn, entre otros criterios, el resultado daoso, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y relacin con la produccin del resultado daoso.

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