LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DA POLITICA NACIONAL

DE MEIO AMBIENTE.

1. CONCEITUAO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A lei n 6.938 de 1981 instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(PNMA) e considerada por muitos como o primeiro diploma legal no
direito positivo brasileiro a disciplinar de maneira sistematizada o
meio ambiente.
Em seu artigo 9, esto previstos os instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente e dentre estes se encontra o licenciamento
ambiental.
Por ser oriundo do direito administrativo, o direito ambiental se vale
de diversos conceitos daquele ramo jurdico para disciplinar os seus
institutos. Segundo a doutrina administrativista, a licena o
atoadministrativo de carter vinculado e unilateral atravs do qual a
Administrao Pblica permite ao particular, que houver demonstrado
preencher os requisitos legais para tanto, o exerccio de determinada
atividade.
A licena ambiental, por sua vez, tem definio normativa. Segundo
o art. 1, II da Resoluo CONAMA n237/1997 a mesma ato
administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece
as condies, restries e medidas de controle ambiental que
devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica,
para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental.
Para que seja concedida uma licena ambiental, no entanto,
necessrio que o empreendedor tenha sido submetido a um
procedimento que visa verificar a observncia das normas
ambientais. Tal processo o licenciamento ambiental, que pode
ser conceituado como o procedimento administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente autoriza a localizao, instalao,
ampliao
e
operao
de
empreendimentos
efetiva
ou
potencialmente poluidores, e que se utilizam de recursos ambientais
nas suas atividades. Noutros termos, por meio do licenciamento
ambiental que se concede a licena ambiental.
O objetivo do direito ambiental garantir o desenvolvimento
sustentvel, que segundo a definio universal dada pela Comisso
Brundtland, aquele que satisfaz as necessidades do presente sem
por em risco a capacidade das geraes futuras de terem suas
prprias necessidades satisfeitas. Assim, podemos dizer que as
normas de direito ambiental no so uma barreira ao
desenvolvimento econmico. Na verdade, elas visam apenas garantir

que esse desenvolvimento no venha a comprometer as geraes

futuras, garantindo, assim, que estas tenham suas necessidades
satisfeitas.
Sendo o licenciamento ambiental um instrumento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, o mesmo tambm visa, sobretudo, o
desenvolvimento sustentvel, no tendo o intuito de impedir a
explorao econmica dos recursos ambientais, mas to somente de
compatibiliz-la com a preservao ambiental.
Assim, por meio do licenciamento ambiental, a administrao pblica
busca exercer o necessrio controle sobre os empreendimentos que
interferem nas condies ambientais, visando a conciliao do
desenvolvimento econmico com o uso dos recursos naturais, de
modo a assegurar a sustentabilidade dos ecossistemas em suas mais
diversas variabilidades.
2. COMPETNCIA
PARA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL

REALIZAO

DO

Segundo o art. 23, VI e VII da Constituio Federal, comum entre a

Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios a competncia
para a proteo do meio ambiente.
At pouco tempo atrs, a Resoluo CONAMA n237/1997
estabelecia, entre outras questes, como se daria esta distribuio de
atribuies comuns aos entes federativos. No entanto, como o
pargrafo nico do art. 23 da Lei Maior prescreve que para disciplinar
a cooperao entre os trs nveis da federao dever ser editada ser
editada lei complementar, muitos doutrinadores apontavam a
inconstitucionalidade de tal resoluo.
Em 08 de dezembro de 2011, no entanto, a celeuma foi solucionada.
que nessa data foi promulgada a Lei Complementarn 140, que
disciplinou, tal qual requerido pela Constituio Federal, a
competncia para a proteo do meio ambiente.
No que diz respeito ao licenciamento ambiental, as normas
estabelecidas na Resoluo n237/1997 foram em sua grande
maioria confirmadas pela Lei Complementarn140/2011,
mantendo-se o sistema nico de licenciamento pelos rgos
executores do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA,
com a garantia de manifestao no vinculante dos rgos
ambientais das outras esferas federativas. Como regra, foi
mantido o critrio da abrangncia do impacto: se local, cabe
aos municpios; se ultrapassa os limites de um municpio
dentro de um mesmo estado, cabe a este o licenciamento; e
se excede as fronteiras do estado ou do pas, cabe ao rgo
federal especfico.

Mantendo basicamente os mesmos termos j dispostos na Resoluo

CONAMA n237/1997, a Lei Complementar n 140/2011 definiu em
seu art. 7, VII que cabe Unio o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos no
mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica
exclusiva; b) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas; c)
localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); d) de
carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Foras Armadas; e) relativos energia nuclear; f) que
atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional (formada,
paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com o objetivo de
fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre
os entes federativos).
Aos Estados, por sua vez, foi determinado o critrio da
competncia residual, sendo-lhe expressamente estabelecida,
assim como para os municpios, a atribuio para
licenciamento de atividades ou empreendimentos em
unidades
de
conservao
estaduais
ou
municipais
respectivamente, com exceo de rea de proteo ambiental
APA (arts. 8, XIV e XV e 9, XIV, b).
3. PROCEDIMENTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
As etapas do procedimento de licenciamento ambiental esto
sistematizadas no art. 10 da resoluo CONAMA n237/1997:
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s
seguintes etapas:
I - Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente
licena a ser requerida;
II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor,
acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais
pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA
,dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a
realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;
IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em
decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos

ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao

da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes
no tenham sido satisfatrios;
V - Audincia pblica, quando
regulamentao pertinente;

couber,

de

acordo

com

VI - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo

ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando
couber, podendo haver reiterao da solicitao quando os
esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer
jurdico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a
devida publicidade.
Seguido o curso acima mencionado, o procedimento do
licenciamento pode ser concludo de formas diferentes.
Numa primeira hiptese, o rgo ambiental competente para
o licenciamento pode entender que aquele empreendimento
invivel sob o ponto de vista ambiental. Isto , pode perceber
que nem mesmo adotando todas as medidas mitigadoras dos
impactos ambientais, aquela atividade considerada
sustentvel. Nesse caso, a licena ambiental no ser
concedida.
Uma outra concluso possvel, a percepo de que o
empreendimento no tem o condo de gerar degradao ambiental,
ocasio em que a licena ambiental poder ser outorgada.
O rgo ambiental competente pode concluir, ainda, que o
empreendimento, apesar de causar degradao ambiental, tem
condies de mitig-las, por meio da adoo dos instrumentos
definidos nas leis ambientais. Em tal situao, o licenciamento
ambiental se tornar mais complexo a fim de garantir a
sustentabilidade da atividade
Nesse ltimo caso, o rgo ambiental competentepode constatar a
necessidade de elaborao de um Estudo Prvio de Impacto
Ambiental, que consiste numa exigncia procedimental na qual deve
haver um exame das alternativas para o projeto proposto, com um
plano de mitigao para os impactos significativos que esses
impactos possam causar.
No Brasil, o Estudo prvio de impacto Ambiental, ou simplesmente
EIA foi alado a status constitucional como requerimento prvio e
obrigatrio de toda obra ou atividade que seja efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao ambiental. Sua
disciplina detalhada pela Resoluo CONAMA nI de 1986.

4. LICENAS AMBIENTAIS
Aps a realizao do licenciamento ambiental, e vislumbrando-se a
viabilidade do empreendimento, ser concedida uma licena
ambiental. Como dito, essa licena, prevista na Resoluo
CONAMAn237/1997, o ato administrativo por meio do qual o rgo
ambiental estabelece as condies, restries e medidas de controle
ambiental que devero ser observadas pelo empreendedor, seja ele
pessoa fsica, jurdica, antes de localizar, instalar, ampliar ou operar
atividades utilizadoras de recursos naturais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, ou aquelas que de qualquer forma possa
causar degradao ambiental.
Ao final do licenciamento, caso a licena ambiental seja deferida, sua
concesso ser dividida em trs etapas: licena prvia, licena de
instalao e licena de operao.
A Resoluo CONAMA n237/1997 define as licenas ambientais nos
seguintes termos:
Art. 8 - O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade aprovando
sua localizao e concepo, atestando a viabilidade
ambiental e estabelecendo
os requisitos
bsicos
e
condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao;
II - Licena de Instalao (LI) - autorizaa instalao do
empreendimento
ou
atividade
de
acordo
com
as
especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e
demais
condicionantes,
da
qual
constituem
motivo
determinante;
III - Licena de Operao (LO) - autorizaa operao da
atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas
de
controle
ambiental
e
condicionantes
determinados para a operao.
Pargrafo nico - As licenas ambientais podero ser
expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a
natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou
atividade.
Assim, a licena prvia certifica a viabilidade ambiental do
empreendimento ou atividade, ratificando a sua localizao e

definindo as condies a serem atendidas nas prximas fases.

Seu prazo mximo de validade de 05 anos.
J alicena de instalao, como seu prprio nome indica,
permite a instalao do empreendimento, aps ser examinado
o cumprimento das condies impostas na licena prvia. Seu
prazo mximo de 06 anos.
A licena de operao, por sua vez,permite a operao da
atividade, aps examinado o cumprimento das condies
previstas nas licenas anteriores. Seu prazo mnimo
devalidade de 04 anos, e mximo de 10 anos.
Registre-se que, segundo o art. 19 da Resoluo CONAMA
n237/1997, possvel a modificao, suspenso ou cancelamento da
licena ambiental nos seguintes casos:
Art. 19 O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada,
poder modificar os condicionantes e as medidas de controle
eadequao,suspender ou cancelar uma licena expedida, quando
ocorrer:
I - Violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas
legais.
II - Omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que
subsidiaram a expedio da licena.
III - supervenincia de graves riscos ambientais e de sade.
5. COMPENSAO AMBIENTAL
Como visto, ao fim do licenciamento, uma das provveis concluses
que o rgo ambiental pode chegar que apesar da atividade ser
potencialmente degradadora do meio ambiente, medidas podem ser
tomadas para mitigar eventuais danos.
Tal concluso, no entanto, somente pode ser alcanada aps a
elaborao de diversos estudos de viabilidade ambiental nas reas
possivelmente afetadas, como Estudos Prvios de Impacto Ambiental,
Estudos de Impacto de Vizinhana, entre outros.
Assim, para harmonizar a proteo ao meio ambiente, e o
desenvolvimento econmico e social, diversos instrumentos podem
ser utilizados para mitigar os impactos que uma atividade
empreendedora pode causar ao meio ambiente.
Um dos instrumentos mais eficazes de mitigao de impactos
ambientais a compensao ambiental. Esse eficiente mecanismo
surge exatamente pela conscincia da existncia de um percentual

de danos inevitveis, mesmo aps as medidas de reduo, os quais

demandam contrapartida benfica.
A compensao ambiental, assim, o instrumento previsto na Lei n
9.985/2000, que impe aos empreendimentos causadores de
impactos ambientais significativos e no mitigveis ou no
eliminveis pela melhor e mais inovadora tecnologia conhecida na
atualidade, a obrigao de apoiar, por meio da entrega de recursos
financeiros, a criao e implementao de unidades de conservao
de proteo integral, como forma de contrabalanar os danos
ambientais resultantes de tais atividades econmicas e industriais.
Compete ao rgo ambiental licenciador definir as unidades de
conservao de proteo integral a serem beneficiadas ou at mesmo
criadas com esses recursos. Excepcionalmente, quando o
empreendimento
afetar
especificamente
uma
unidade
de
conservao de uso sustentvel ou sua zona de amortecimento, os
recursos advindos de compensao ambiental podem ser a ela
reservados.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para
essa implantao e manuteno da unidade de conservao tambm
ser fixado pelo rgo ambiental competente para o licenciamento,
observado o grau de impacto ambiental causado pela obra ou
atividade licenciada. Inicialmente a Lei n 9.985/2000 estabeleceu
que os recursos aplicados no poderiam ser inferiores meio por
cento (0,5%) dos custos totais da obra. Entretanto, o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 3378/2008, declarou a
inconstitucionalidade com reduo de texto do artigo, determinando
que o valor da compensao deve ser proporcional ao impacto
ambiental, aps estudos onde se assegurem o contraditrio e a ampla
defesa.
POLITICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
Resumo: Na contramo da sustentabilidade, o Estado de Minas
Gerais criou a Autorizao Ambiental de Funcionamento - AAF, obtida
mediante
procedimento
simplificado,
objetivando
regularizar
determinadas atividades de minerao. Apresenta-se aqui um estudo
sobre os aspectos da AAF, discorrendo sobre a sua inaplicabilidade
aos empreendimentos minerrios e as consequncias jurdicas da
utilizao das AAFs para os fins de obteno de ttulos de lavra, qual
seja, a prpria nulidade da Guia de Utilizao ou da Portaria de lavra.
Palavras-chave: Sustentabilidade. Licenciamento. Autorizao.
Simplificao. Ambiente. Minerao. Nulidade. Lavra. Ilegalidade.
Sumrio: 1. Introduo. 2. Sustentabilidade: minerao para esta e
para as futuras geraes 3. Legislao Minerria pertinente ao tema
4. Licenciamento ambiental para lavrar minrio. 5. Autorizao
Ambiental de Funcionamento como instituto diferenciado do

licenciamento ambiental. 6. Procedimento simplificado na contramo

do desenvolvimento sustentvel. 7. AAFs em atividades minerrias:
lavra ilegal por nulidade. 8. Concluso. 9. Referncias.
1. INTRODUO

Neste artigo faremos uma crtica expedio de Autorizao

Ambiental de Funcionamento AAF para os fins de regularizar
ambientalmente s atividades de minerao. Apresentamos um
estudo que conclui pela inconstitucionalidade e ilegalidade deste
instituto, para os fins de viabilizar ambientalmente empreendimentos
destinados minerao, que geram grandes impactos ao meio
ambiente.
Nossa problemtica consiste no fato de que a lavra de minrios, cujo
potencial degradador sobre o ambiente foi reconhecido at mesmo
pela prpria Constituio Federal (art. 225, 2.), foi objeto de
exigncia expressa do licenciamento ambiental clssico na legislao.
O tratamento especfico dado pelas Leis 6.938/81 e 7.805/89,
Decreto 98.812/90 e Resolues CONAMA[1] 01/86, 09/90 10/90 e
237/97.
Entretanto, na contramo da sustentabilidade, no Estado de Minas
Gerais no se exige licenciamento ambiental para muitas atividades
minerarias, entendidas como de no significativo impacto ambiental.
A DN Copam 74/2004 possibilita a regularizao ambiental, de uma
srie de atividades, no anexo citadas, com base em mera Autorizao
Ambiental de Funcionamento, violando frontalmente o ordenamento
jurdico vigente.
A AAF permite a minerao, sem qualquer estudo ambiental prvio,
publicidade, anuncia do municpio explorado ou monitoramento
subsequente dos impactos, considerando tal atividade, por incrvel
que parea, como sendo de pequeno potencial degradador.
Essa permissividade ambiental, flagrantemente ilcita, tem
ocasionado srios danos ao meio ambiente, natural e cultural, de
Minas Gerais, motivo pelo qual, neste trabalho, nos posicionamos
contra a expedio de AAF, para os fins de regularizao ambiental
de atividades mineradoras.
Com efeito, tendo conta a apresentao ao DNPM de AAFs para os
fins expedio de ttulos minrrios - Guia de Utilizao e Portaria de
Lavra -, necessrio se faz que, o Judicirio ou a Administrao,
entendam como nulos os referidos ttulos, haja vista que no foi
atendido requisito legal, essencial ao desenvolvimento sustentvel,
qual seja, a apresentao de licena ambiental.

2. SUSTENTABILIDADE: MINERAO PARA ESTA GERAO E AS FUTURAS

Para satisfazer s variadas necessidades da humanidade, a atividade

mineral se encontra em plena expanso no mundo [2]. Desde os
campos da alimentao ou da construo civil - com enormes prdios
ou humildes casas-, a minerao est presente na vida em
coletividade. Nos primrdios do nosso tempo, o homem j comeou a
converter pedras em ferramentas e armas, deixando de ser caa para
ser caador e:
Desde ento, foi cada vez mais imprescindvel sobrevivncia e ao
desenvolvimento da Humanidade. Sem a minerao impossvel, por
exemplo, a produo de alimentos. Dela provm os corretivos de
solos e os fertilizantes, que tornam produtivos terrenos imprprios a
essa produo ou solos que perderam a fertilidade em funo de sua
utilizao continuada.
Mas, no basta preparar o solo. Somente seria vivel a produo de
alimentos na escala de sua demanda mediante a utilizao de
equipamentos e mquicas fabricadas com matrias primas minerais.
So elas que preparam a terra para receber as semente, que as
semeam, que irrigam a terra, que eliminam as ervas daninhas da
terra cultivada, que colhem e beneficiam a produo e, finalmente,
que a distribuem por todos os recantos em que demandada. Sequer
as embalagens que acondicionam os alimentos existiriam sema
minerao.
Raras so as atividades humanas que no dependem da minerao, e
estas geralmente no so importantes ou indispensveis. Ex vero,
mquinas, equipamento e ferramentas ou quaisquer utilidade ou
objetos, desde dimenses microscpicas at gigantescas, necessrios
aos exerccio de esmagadora maioria destas atividades so parcial ou
totalmente constitudos de matria prima mineral ou so fabricados
com a utilizao daquelas mquinas, ferramentas e equipamentos
constitudos da mesma[3].
A procura por estes recursos naturais , ento, cada vez mais
agressiva e, noutra banda, o resultado, muitas vezes, so restries
indesejveis qualidade de vida da coletividade, mediante a
degradao e/ou poluio do meio Ambiente[4].
Conforme FIORILLO[5]:
Atento a esses fatos, o legislador constituinte de 1988 verificou que o
crescimento das atividades econmicas merecia um novo tratamento.
No mais poderamos permitir que elas se desenvolvessem alheias
aos fatos contemporneos. A preservao do meio ambiente passou a
ser a palavra de ordem, porquanto sua contnua degradao
implicar diminuio da capacidade econmica do Pas, e no ser

possvel nossa gerao e principalmente s futuras desfrutar uma

vida com qualidade.
Entrementes,
No existe incompatibilidade absoluta entre a prtica da Minerao e
preservao do Meio Ambiente, a despeito das atividades minerarias
serem geralmente degradadoras do Meio Ambiente e, s vezes,
localmente poluidoras. Contudo, podero coexistir, tratando-se, por
bvio, da minerao racional e responsavelmente conduzida, que
respeita as normas tcnicas regulamentadas[6].
Resta-nos, ento, a bem desta e das futuras geraes, optar,
inteligentemente, por um processo econmico que venha dar
continuidade ao desenvolvimento. Viabilizar o aproveitamento
contnuo[7] da utilizao dos recursos naturais.
No significa dizer que, com a opo pelo aproveitamento contnuo,
os recursos minerais so intocveis, mas, sim, que devero ser
utilizados de maneira racional e equilibrada. Nesse sentido, a
necessidade de harmonizao entre o desenvolvimento econmico e
a proteo ambiental encontra-se expressamente, consagrada no art.
170, inciso VI da CF/88[8].
Entende-se, assim, que a sociedade possui padres de
desenvolvimento juridicamente desejados[9], que so aqueles que
atentam para o ideal mtuo de conservao do patrimnio ambiental
da coletividade. Afinal:
"O direito integridade do meio ambiente tpico direito de terceira
gerao constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva,
refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos, a
expresso significativa de um poder atribudo, no ao indivduo
identificado
em
sua
singularidade,
mas,
num
sentido
verdadeiramente mais abrangente, prpria coletividade social.
Enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos)
que compreendem as liberdades clssicas, negativas ou formais
realam o princpio da liberdade e os direitos de segunda gerao
(direitos econmicos, sociais e culturais) que se identificam com as
liberdades positivas, reais ou concretas acentuam o princpio da
igualdade, os direitos de terceira gerao, que materializam poderes
de titularidade coletiva atribudos genericamente a todas as
formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e
constituem
um
momento
importante
no
processo
de
desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos direitos humanos,
caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponveis, pela
nota de uma essencial inexauribilidade." (MS 22.164, Rel. Min. Celso
de Mello, julgamento em 30-10-1995, Plenrio, DJ de17-11-1995.)
No mesmo sentido: RE 134.297, Rel. Min. Celso de Mello,
julgamento em 13-6-1995, Primeira Turma, DJ de 22-9-1995

 o que se depreende do estatudo no art. 225 da Carta Magna [10] que

estabelece que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, incumbindo ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.[11]
Assim, to significativos podem ser os impactos ambientais gerados
pela atividade mineraria, que a Lei Maior resolveu dar-lhe tratamento
diferenciado, ao estatuir, no 2 do art. 225, que aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei. Quanto s atividades potencialmente
causadoras de significativa degradao incluindo a minerao , a
CF exige para a sua instalao, no inciso IV do 1, o EIA[12].
Com efeito, o Estado deve estabelecer um conjunto de polticas e
regras que devem balizar a proteo do meio ambiente. Atitude
positiva, exigida pelo caput do art. 225, que resulta no dever de
obedincia do minerador. Sobre o tema, cite-se, mais uma vez,
MARCELO GOMES DE SOUZA e RICARDO CARNEIRO[13]:
"Ora, desses balizamentos no se pode desviar a atividade de
explorao mineral, sendo induvidoso que os recurso minerais in situ,
antes mesmo de serem inseridos nas cadeias de beneficiamento e
transformao, constituem elementos integrantes da natureza,
pertencendo, por tal modo, ao patrimnio ambiental da coletividade.
Logo seu aproveitamento deve ser efetuado conforme as diretrizes
estabelecidas para o uso dos demais recursos naturais."
Enfim, minrio algo que se produz a partir de substncias minerais,
que nada mais so do que elementos da natureza. A minerao, em
si, j afeta negativamente o meio ambiente [14], imaginem a sem
controle?
Acrescente-se, como resultado da minerao desenfreada, o
esgotamento, efetivo, do recurso mineral lavrado e do recurso,
mineral e ambiental, a que agregado o produto da lavra. Este se
torna rejeito, por escolha do minerador, ou afetado,
desastrosamente, pelos efeitos da atividade.
Segundo Maurcio Boratto Viana (2007), os recursos minerais
apresentam uma peculiaridade que os diferencia dos demais, a
rigidez locacional, que significa que eles s ocorrem onde os
processos geolgicos assim o permitiram. E refora o autor que:
(...) ao contrrio da maioria dos recursos naturais, que apresentam
como caracterstica a renovabilidade, outro aspecto que tipifica as
substncias minerais que elas, com rarssimas excees (gua
mineral, areia de aluvio etc.), do apenas uma safra e tendem,
portanto, exausto. Por fim, um complicador adicional o
facilmente perceptvel impacto visual produzido pela atividade

extrativa mineral, o que gera um sentimento de averso por parte da

maioria da populao.
Destarte, o minerador no pode perder de vista a sustentabilidade da
sua atividade, cumprindo todos os preceitos necessrios ao
aproveitamento dos recursos naturais que movimenta.
V-se, pois, que o desenvolvimento sustentvel deve ser sempre o
foco dos empreendedores. A atividade mineraria, aqui em anlise,
deve ter como norte o Princpio Constitucional da Sustentabilidade,
que estatui: 1 o reconhecimento da titularidade de direitos desta e
das futuras geraes; 2 a imposio de assumirmos a ligao de
todos os seres, acima das coisas, e inter-relao de tudo[15] e, por
fim, em 3 o dever de sopesar os benefcios, os custos diretos e as
externalidades, ao lado dos custos de oportunidade, antes de cada
empreendimento[16].
Refora, FREITAS, 2012[17], que do Princpio Constitucional em anlise
nasce:
A obrigao de sopesar, de maneira fundada, os custos e benefcios,
diretos e indiretos (as externalidades) de todos os projetos e,
finalmente, a obrigao de intervir, sem a costumeira omisso
desproporcional, no sentido de promover a justia ambiental,
protegendo, com igual seriedade, as geraes presentes e futuras,
ambas titulares de direitos fundamenta.
E nos d um conceito do princpio:
Trata-se do princpio constitucional que determina, com eficcia
direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela
concretizao solidria do desenvolvimento material e imaterial,
socialmente inclusivo, durvel e equnime, ambientalmente limpo,
inovador,
tico
e
eficiente,
no
intuito
de
assegurar,
preferencialmente, de modo preventivo de precavido, no presente e
no futuro, o direito ao bem-estar.
Afinal, as geraes, presentes e futuras, possuem o direito
fundamental, oponvel ao Estado e a terceiros, de usufruir de um
ambiente limpo e de uma vida digna.
Sustentabilidade , pois, o que se prope ao minerador. No como um
princpio abstrato ou de observncia protelvel. Mas como um dever
que vincula o minerador plenamente e se mostra inconcilivel com o
reiterado descumprimento da funo socioambiental de bens e
servios[18].

3. LEGISLAO MINERRIA PERTINENTE AO TEMA

Antes de adentramos propriamente ao tema deste artigo, mister

uma breve explanao sobre a legislao mineraria em conexo com
o a temtica do Licenciamento Ambiental.
De incio, esclarecemos que o Direito Minerrio visa o estudo das
normas e procedimentos destinados a permitir a transformao do
recurso mineral em riqueza e conciliar os direitos e deveres do
minerador, do Estado e os do superficirio (proprietrio do solo) com
os princpios do desenvolvimento sustentvel.
Segundo William Freire (2005), a matria possui princpios prprios
que direcionam toda a exegese desse Direito Positivo Especial:
a) Princpio do uso prioritrio; b) Princpio do desenvolvimento no
interesse nacional; c) Princpio do interesse pblico na transformao
do recurso mineral em riqueza; e) Princpio da predominncia do
interesse pblico sobre o particular; f) Princpio da compatibilizao
da explorao mineral com os direitos dos superficirio; g) Princpio
da compatibilizao da atividade mineral com desenvolvimento
socioambiental.
Em verdade, os recursos minerais, por princpio constitucional, so
propriedade distinta do solo e pertencem Unio, devendo a sua
explorao prejudicar minimamente o meio ambiente.
A Constituio da Repblica de 1988 trouxe luz todo um arcabouo
jurdico inovador sobre a matria, privilegiando o Direito Minerrio e o
Ambiental, que devem ser interpretados interligados, como se faz
com os seguintes artigos: Art. 20, IX; 21, XXIII, 1; 22, XII; 24, VI, VII
e VIII; 170, VI; 176, 1; 225, 1, I, II, III, IV, V, VI e VII e 2, 3, 4,
5, 6.
Entrementes, atendendo ao disposto no art. 22, XII da CF/88, existe
uma extensa legislao especfica, minerria e ambiental, com
diversas leis federais esparsas. A previso de reparao do dano
ambiental decorrente de atividades de minerao est prevista na Lei
7.805/1989. J a Lei 8.876/ concede ao Departamento Nacional de
Produo Mineral (DNPM) a atribuio de fiscalizar, em conjunto com
as autoridades ambientais, o controle ambiental dessas atividades.
A legislao infraconstitucional, neste ponto, estabelece diversos
requisitos e exigncias prvias a serem cumpridas pelo minerador,
como, por exemplo, licena ambiental e demonstraes de
capacidade tcnica e econmica. Tudo isso para que a potencial mina
atenda sua funo social, no interesse pblico.
O primeiro passo a ser dado pelo minerador, de acordo com o artigo
11 do Cdigo Mineral, fazer o pedido da rea por meio de
requerimento protocolizado junto ao DNPM, o que lhe outorga, se

deferido, o direito de prioridade. Segue-se uma srie de atos

administrativos sucessivos, relacionados e dependentes entre si,
objetivando uma finalidade nica, que possibilitar a transformao
do recurso mineral em riqueza, trazendo para sociedade todos os
benefcios consequentes.
Tais atos administrativos ensejam publicao do Alvar de
Pesquisa, instrumento que autoriza a mineradora a realizar trabalhos
de pesquisa. Trata-se de um ttulo intermedirio que autoriza o
empreendedor a pesquisar determinada substncia mineral, de modo
a definir sua quantidade, qualidade e distribuio espacial.
Aps aprovado o Relatrio Final de Pesquisa, pode o minerador
requerer a expedio de Guia de Utilizao, que o autoriza a extrair,
em carter excepcional, determina quantidade de minrio, nos
termos do art. 22, 2 Cdigo de Minas[19].
Uma vez procedida a anlise do aproveitamento da jazida, ou seja,
submetido o minerador ao regime de autorizao, deve a parte
interessada submeter-se s regras do regime de concesso de lavra,
previstas no art. 2 do atual Cdigo de Minas, obtendo, por fim, a
Portaria de Lavra.
Noutra banda, a legislao mineraria est em conexo com a
ambiental. Aps aprovao do Relatrio Final de Pesquisa pelo DNPM,
dever o minerador obter a LP, que no autoriza a instalao de
equipamentos e, muito menos, a operao do empreendimento
potencialmente poluidor. Sucessivamente, tendo o Plano a
Aproveitamento Econmico aprovado, pela autarquia, em mos,
dever requerer a LI, que tambm no autoriza a extrao de
minrio. Por fim, somente com a Portaria de Lavra em mos, poder o
minerador obter junto ao rgo ambiental a LO e, assim, extrair.
5. AUTORIZAO AMBIENTAL DE FUNCIONAMENTO COMO INSTITUTO
DIFERENCIADO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Aps citar os vrios conflitos existentes entre as legislaes estaduais

e as normas federais supracitadas, Viana (2007) opina:
Quanto existncia de autorizao ambiental em diversas normas
estaduais, a discusso mais complexa. A despeito de
entendimentos contrrios, o instrumento do licenciamento ambiental,
no Brasil, foi direcionado outorga de licenas, ou seja, atos
administrativos vinculados e definitivos, declaratrios de direito
preexistente e geradores de direito subjetivo, no mbito do seu prazo
de validade. o que consta, implcita ou expressamente, nas
principais normas federais sobre licenciamento ambiental (Lei
6.938/81, Decreto 99.274/90 e Resolues CONAMA 001/86 e
237/97).
(...)

A despeito disso, vrios estados (AP, BA, DF, ES, MS, MG, PA, PE, RR,
SE) criaram a modalidade da autorizao ambiental, com carter
discricionrio e precrio, constitutivo de direitos e no gerador de
direitos subjetivos, para atividades no sujeitas a LP/LI/LO ou a
EIA/RIMA, ou ainda para atividades temporrias, de pequeno porte ou
de impacto ambiental reduzido. Tal autorizao tem, em geral,
natureza declaratria, e s vezes independe de fiscalizao por parte
do rgo ambiental.
Em sntese, para os fins de cumprir as normas federais, qualquer
empreendimento potencialmente poluidor ou degradador do meio
ambiente sujeitar-se-ia, em tese, a licenciamento ambiental, com a
obteno sucessiva de LP, LI e LO. Mesmo aquele que no cause
impacto ambiental significativo estaria sujeito a licenciamento,
embora dispensasse a elaborao de EIA/RIMA, substitudo por outro
estudo mais simplificado ou especfico.
Entretanto, como dito, em Minas Gerais, com a Deliberao
Normativa[27] COPAM n.74/2004, h uma flexibilizao at mesmo da
necessidade de licenciamento ambiental, mediante a introduo da
modalidade de autorizao ambiental.
A DN COPAM 74/2004 a norma que regulamenta o licenciamento
ambiental no Estado de Minas Gerais e estabelece critrios para
classificao dos empreendimentos e atividade em conformidade
porte e potencial poluidor.
Segundo a norma - por ns aqui questionada quanto a aspectos de
constitucionalidade e legalidade de alguns de seus pontos-, a
regularidade ambiental de empreendimentos enquadrados nas
Classes 1 e 2[28], perfaz-se com a obteno da denominada
Autorizao Ambiental de Funcionamento - AAF.
A DN 74/2004 - violando at mesmo a prpria normatizao
estadual[29], de hierarquia imediatamente superior, mas, mormente,
colocando por terra a legislao federal j citada - exigiu para a
concesso da AAF, to somente: a) Cadastro iniciado atravs de
Formulrio Integrado de Caracterizao do Empreendimento
preenchido pelo requerente; b) Termo de responsabilidade, assinado
pelo titular do empreendimento e Anotao de Responsabilidade
Tcnica ou equivalente do profissional responsvel e c) Autorizao
ambiental para Explorao Florestal APEF e de Outorga de Direito
de Uso de Recursos Hdricos.
Trata-se, a Autorizao Ambiental de Funcionamento AAF, de novo
sistema de controle ambiental[30], podendo ser entendida como um
ato administrativo que autoriza o funcionamento de atividades cujos
impactos ambientais no so, por definio, significativos para pr
em marcha processos de licenciamento junto aos rgos estaduais.
Exigi-se que o responsvel legal pelo empreendimento assuma,
formalmente, a responsabilidade por eventuais danos ao meio
ambiente (via Termo de Responsabilidade) e que o profissional

legalmente habilitado, s expensas desse empreendedor, promova

prvia avaliao ambiental e defina o sistema de controle adequado,
atestando a regularidade do empreendimento com as normas
ambientais, tudo formalizado pela Anotao de Responsabilidade
Tcnica (ART).
Se os impactos ambientais no so significativos, assim qualificados
pelos integrantes do SISNAMA por meio de seus respectivos atos
normativos, no h obrigatoriedade de licenciamento ambiental e, via
de consequncia, de exigncia de licena ambiental a que se refere o
art. 12 da Lei Federal 6.938/81. O que se h de exigir, em Minas
Gerais, a comprovao da regularidade ambiental, o que se faz com
a apresentao da Autorizao Ambiental de Funcionamento, nico
ato exigvel nessa hiptese (evidentemente, se o municpio exigir o
licenciamento ambiental, os dois atos autorizativos sero necessrios
e suficientes comprovao da regularidade).
Com efeito, a AAF no pode ser considerada uma forma de
licenciamento ambiental, o que resta ainda mais evidente nos casos
de empreendimentos minerrios, eis que no possibilita a avaliao
do status quo ante e a posteriori pela Administrao, razo pela qual
no se faz possvel a regular recuperao ambiental.
6. PROCEDIMENTO SIMPLIFICADO NA CONTRAMO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL

O processo de licenciamento ambiental, apesar de moroso e

trabalhoso, sempre permitiu uma discusso em alto nvel sobre o
controle ambiental das atividades produtivas, com transparncia,
participao dos diversos setores interessados e o devido controle
social.
No caso de licenciamento ambiental, a anlise tcnica do processo
realizada pelo exame da documentao (RCA/PCA ou EIA/RIMA,
seguido do PCA) pela equipe tcnica e pela vistoria ao
empreendimento. Em algumas situaes previstas em norma, so
realizadas audincias pblicas para conhecimento e participao das
comunidades, bem como solicitadas informaes complementares
aos documentos apresentados.
Depois de vistoriado o empreendimento e analisadas todas as
informaes do processo, emitido parecer tcnico, composto pelos
seguintes itens: resumo, introduo, discusso dos estudos
apresentados pelo empreendedor, contemplando a caracterizao do
empreendimento, avaliao do diagnstico ambiental, impactos
identificados e medidas mitigadoras, concluses e propostas de
condicionantes para a concesso da licena. Esse parecer revisto e
aprovado pelo gerente e diretor da rea tcnica e encaminhado para
a Procuradoria Jurdica. Nessa etapa, com o parecer jurdico, o

processo de licenciamento concludo e encaminhado

julgamento pelas cmaras tcnicas do COPAM.[31]

para

Noutro passo, no h no procedimento simplificado de emisso da

AAF a apresentao, pelo empreendedor, de qualquer Avaliao de
Impacto Ambiental AIA[32], pelo que no ser possvel averiguar a
extenso dos danos causados. Paira-nos, assim, algumas dvidas:
Mas como explorar os recursos minerais e preservar o meio ambiente
ao mesmo tempo?
Considerando-se que a explorao de uma jazida de minrio provoca
impacto ambiental, extrair matria bsica do meio ambiente para
produo de bens e servios, implica estabelecer qual o limite para
o crescimento e o desenvolvimento sustentvel, e a partir de ento
considerar essa atividade como no abusiva e o dano como
reparvel. [33]
Ocorre que o limite para o crescimento estabelecido pelos estudos
prvios, necessrios ao licenciamento ambiental[34], que representa
um importante avano para o desenvolvimento sustentvel e
constitui um bom exemplo a ser seguido pelos pases em
desenvolvimento. CARNEIRO, Ricardo apud SOARES, 2011 [35],
acrescenta:
(...)a utilizao de recursos naturais por parte das atividades
humanas implica necessariamente um interferncia, em graus e
formas variadas, no equilbrio ecolgico do meio ambiente, enquanto
bem de uso comum da inteira coletividade.
Ocorre, portanto, uma apropriao privada de um bem de titularidade
difusa, sem que a sociedade seja por isso devidamente compensada
em razo dos custos scias (extenalidade negativas) (...)
Mas como a coletividade ser compensada se, com a AAF, no existiu
uma avaliao prvia in locu para prevenir quais os impactos
ambientais da atividade? Para realizao da atividade mineraria
imprescindvel o estudo de impacto ambiental[36].
o princpio da preveno que fundamenta a realizao do plano de
recuperao anteriormente ao exerccio da atividade, abrindo ensejo
para que, o Poder Pblico, determine as medidas possveis de
mitigao e compensao dos impactos a serem gerados, ao mesmo
tempo em que permite que a reabilitao da rea faa parte de todo
o processo produtivo, criando, para o agente econmico, a
preocupao em produzir o menor grau de prejuzo ao meio
ambiente.
No caso das atividades minerrias, a AAF, embora contribua para a
regularizao formal de empreendimentos de menor porte e potencial
poluidor,
retirando-os
da
clandestinidade,
promove,
simultaneamente, por no vir acompanhada de estudos de impactos

e, mormente, de fiscalizao, um retrocesso no controle ambiental

efetivo dessas atividades. Este o entendimento da melhor
doutrina[37]:
De fato, a AAF imprime maior agilidade na regularizao ambiental do
empreendedor lpor parte do rgo ambiental, mas ela exclui os
estudos ambientais e a AIA. Assim, na ausncia de maiores
informaes socioambientais, o rgo ambiental corre o risco de
autorizar empreendimentos, mesmo que de menor porte e potencial
poluidor, em locais ou condies inadequadas. Alm disso, ela no
permite o estabelecimento de condicionantes, uma vez que, entre
outros documentos de natureza formal, a AAF compe-se somente de
um termo de responsabilidade de que a empresa x, assessorada
tecnicamente pela consultoria y, est cumprindo as leis ambientais.
Com isso, perde-se um importante instrumento para resguardar tanto
o meio ambiente local quanto os interesses das comunidades
vizinhas.
(...)
Adicionalmente, a AAF no se encaixa no procedimento integrado
estabelecido h anos pelos rgos mineral (DNPM) e ambiental
(FEAM/COPAM) para os casos de licenciamento de atividades
minerrias, a saber: de posse do alvar ou do relatrio de pesquisa
mineral, a empresa efetua os estudos ambientais (RCA/PCA ou
EIA/RIMA) e pleiteia a LP junto ao rgo ambiental; obtida esta, o
DNPM manifesta-se dizendo que o Plano de Aproveitamento
Econmico PAE considerado satisfatrio; com essa declarao, a
empresa obtm a LI junto ao rgo ambiental, se cumpridas as
condicionantes estabelecidas na LP; de posse da LI, a empresa volta
ao DNPM para requerer a portaria de lavra; e s a, aps obt-la, a
empresa retorna ao rgo ambiental para solicitar a LO.
Inexiste um procedimento que viabilize a fiscalizao efetiva do
estado, diferente do constatado no Licenciamento Ambiental. Durante
a etapa de licenciamento, h uma atuao constante do rgo
ambiental junto ao empreendedor, orientando-o, da mesma forma
que a consultoria por ele contratada, quanto s medidas necessrias
adequao ambiental da atividade[38].
A procedimentalizao da avaliao dos impactos ambientais
funciona como eficiente mecanismo da Administrao para tutela
preventiva da atividade, na medida em que propicia visibilidade ao
processo de formao da vontade administrativa e tambm h, nessa
ocasio, certo controle pela sociedade civil.
comum entenderem como alcanada justia somente quando for
eficiente, rpida e acessvel. Entretanto, deve-se ter a preocupao
em no se incorrer em abusos de autoridade, de modo a submeter o
cidado a decises antidemocrticas [39]. Afinal, a efetividade da
cidadania, e do prprio Estado democrtico de Direito, decorre do

aceso ao processo, instituio capaz de garantir o controle e

fiscalizao.
O discurso neoliberal de produtividade e rapidez afeta o fluxo
processual, com decises que no primam pela adequao
constitucional. No h uma busca pela legitimidade que, por sua vez,
ocorrer, somente, com o provimento partindo da anlise das
especificidades do caso concreto. [40]
O que deve defender-se a existncia de um tempo razovel para o
acertamento das questes controvertidas e para a atuao dos
sujeitos de maneira comparticipativa para formao dos provimentos,
a significar que devem ser evitadas dilaes indevidas do processo.
Estas, em sua maioria, se referem a perodos prolongados de paralisia
procedimental, nos quais no se praticam atos no processo ou o so
fora da previso legal do tempo em que devem ser realizados
etapas mortas do processo (DIAS, 2010, p. 158)
A defesa cega da celeridade [41] est indo de encontro ao Estado
Democrtico de Direito, que exige decises com qualidade e, quanto
melhor o espao de dilogo entre as partes, existindo maiores
oportunidades de participao, melhores sero as decises judiciais.
Afinal, a deciso no se qualifica como justa pelo critrio da rapidez, e
se a justia no se apresentar no processo no se poder, tambm,
na sentena. (GONALVES, 1992, p. 125)
Em verdade, a busca pela celeridade nos processos de tomada de
deciso uma tendncia da sociedade moderna. Ocorre, contudo,
que a etapa anterior obteno da LP, quando so definidas a
viabilidade ambiental do empreendimento e sua alternativa tcnica e
locacional mais adequada, extremamente importante ao
desenvolvimento sustentvel. O objetivo dos estudos ambientais,
quaisquer que sejam eles, subsidiar a tomada de deciso quanto
viabilidade ambiental do empreendimento e suas alternativas
tcnicas e locacionais.
Contrariando a busca atual pelo procedimento simplificado, Juarez
Freitas explica que ntido que as estratgias sustentveis so
necessariamente aquelas de longa durao, no as governadas por
impulsos reptilianos ou pela compulso da obsolescncia programada
(grifos nosso). [42] E, ma linha de se frear abusos ambientais na busca
pelo desenvolvimento, o autor acrescenta que a irracionalidade
conducente catstrofe nada mais do que a resultante dos desejos
dilapidadores e da iluso cheia de sofismas do crescimento material
ilimitado como soluo.
Entrementes, independentemente de o procedimento simplificado ir
ou no de encontro ao crescimento econmico de uma atividade - a
minerao - pagadora de um volume alto de tributos, deve ser
considerado insustentvel o desenvolvimento que se tornar, a longo
prazo, negador da dignidade dos seres vivos em geral[43].

Afinal, a sustentabilidade que deve adjetivar, condicionar e infundir

as suas caractersticas ao desenvolvimento, nunca o contrrio.[44]
POLITICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE.

1. CONCEITUAO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A lei n 6.938 de 1981 instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(PNMA) e considerada por muitos como o primeiro diploma legal no
direito positivo brasileiro a disciplinar de maneira sistematizada o
meio ambiente.
Em seu artigo 9, esto previstos os instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente e dentre estes se encontra o licenciamento
ambiental.
Por ser oriundo do direito administrativo, o direito ambiental se vale
de diversos conceitos daquele ramo jurdico para disciplinar os seus
institutos. Segundo a doutrina administrativista, a licena o
atoadministrativo de carter vinculado e unilateral atravs do qual a
Administrao Pblica permite ao particular, que houver demonstrado
preencher os requisitos legais para tanto, o exerccio de determinada
atividade.
A licena ambiental, por sua vez, tem definio normativa. Segundo
o art. 1, II da Resoluo CONAMA n237/1997 a mesma ato
administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece
as condies, restries e medidas de controle ambiental que
devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica,
para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental.
Para que seja concedida uma licena ambiental, no entanto,
necessrio que o empreendedor tenha sido submetido a um
procedimento que visa verificar a observncia das normas
ambientais. Tal processo o licenciamento ambiental, que pode
ser conceituado como o procedimento administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente autoriza a localizao, instalao,
ampliao
e
operao
de
empreendimentos
efetiva
ou
potencialmente poluidores, e que se utilizam de recursos ambientais
nas suas atividades. Noutros termos, por meio do licenciamento
ambiental que se concede a licena ambiental.
O objetivo do direito ambiental garantir o desenvolvimento
sustentvel, que segundo a definio universal dada pela Comisso
Brundtland, aquele que satisfaz as necessidades do presente sem
por em risco a capacidade das geraes futuras de terem suas
prprias necessidades satisfeitas. Assim, podemos dizer que as
normas de direito ambiental no so uma barreira ao

desenvolvimento econmico. Na verdade, elas visam apenas garantir

que esse desenvolvimento no venha a comprometer as geraes
futuras, garantindo, assim, que estas tenham suas necessidades
satisfeitas.
Sendo o licenciamento ambiental um instrumento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, o mesmo tambm visa, sobretudo, o
desenvolvimento sustentvel, no tendo o intuito de impedir a
explorao econmica dos recursos ambientais, mas to somente de
compatibiliz-la com a preservao ambiental.
Assim, por meio do licenciamento ambiental, a administrao pblica
busca exercer o necessrio controle sobre os empreendimentos que
interferem nas condies ambientais, visando a conciliao do
desenvolvimento econmico com o uso dos recursos naturais, de
modo a assegurar a sustentabilidade dos ecossistemas em suas mais
diversas variabilidades.
2. COMPETNCIA PARA A REALIZAO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
Segundo o art. 23, VI e VII da Constituio Federal, comum entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios a competncia
para a proteo do meio ambiente.
At pouco tempo atrs, a Resoluo CONAMA n237/1997
estabelecia, entre outras questes, como se daria esta distribuio de
atribuies comuns aos entes federativos. No entanto, como o
pargrafo nico do art. 23 da Lei Maior prescreve que para disciplinar
a cooperao entre os trs nveis da federao dever ser editada ser
editada lei complementar, muitos doutrinadores apontavam a
inconstitucionalidade de tal resoluo.
Em 08 de dezembro de 2011, no entanto, a celeuma foi solucionada.
que nessa data foi promulgada a Lei Complementarn 140, que
disciplinou, tal qual requerido pela Constituio Federal, a
competncia para a proteo do meio ambiente.
No que diz respeito ao licenciamento ambiental, as normas
estabelecidas na Resoluo n237/1997 foram em sua grande maioria
confirmadas pela Lei Complementarn140/2011, mantendo-se o
sistema nico de licenciamento pelos rgos executores do Sistema
Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, com a garantia de
manifestao no vinculante dos rgos ambientais das outras
esferas federativas. Como regra, foi mantido o critrio da abrangncia
do impacto: se local, cabe aos municpios; se ultrapassa os limites de
um municpio dentro de um mesmo estado, cabe a este o
licenciamento; e se excede as fronteiras do estado ou do pas, cabe
ao rgo federal especfico.
Mantendo basicamente os mesmos termos j dispostos na Resoluo
CONAMA n237/1997, a Lei Complementar n 140/2011 definiu em

seu art. 7, VII que cabe Unio o licenciamento ambiental de

empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos no
mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica
exclusiva; b) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas; c)
localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); d) de
carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Foras Armadas; e) relativos energia nuclear; f) que
atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional (formada,
paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com o objetivo de
fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre
os entes federativos).
Aos Estados, por sua vez, foi determinado o critrio da competncia
residual, sendo-lhe expressamente estabelecida, assim como para os
municpios, a atribuio para licenciamento de atividades ou
empreendimentos em unidades de conservao estaduais ou
municipais respectivamente, com exceo de rea de proteo
ambiental APA (arts. 8, XIV e XV e 9, XIV, b).
3. PROCEDIMENTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
As etapas do procedimento de licenciamento ambiental esto
sistematizadas no art. 10 da resoluo CONAMA n237/1997:
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s
seguintes etapas:
I - Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente
licena a ser requerida;
II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor,
acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais
pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA
,dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a
realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;
IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em
decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos
ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao
da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes
no tenham sido satisfatrios;

V - Audincia pblica, quando

regulamentao pertinente;

couber,

de

acordo

com

VI - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo

ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando
couber, podendo haver reiterao da solicitao quando os
esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer
jurdico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a
devida publicidade.
Seguido o curso acima mencionado, o procedimento do licenciamento
pode ser concludo de formas diferentes.
Numa primeira hiptese, o rgo ambiental competente para o
licenciamento pode entender que aquele empreendimento invivel
sob o ponto de vista ambiental. Isto , pode perceber que nem
mesmo adotando todas as medidas mitigadoras dos impactos
ambientais, aquela atividade considerada sustentvel. Nesse caso,
a licena ambiental no ser concedida.
Uma outra concluso possvel, a percepo de que o
empreendimento no tem o condo de gerar degradao ambiental,
ocasio em que a licena ambiental poder ser outorgada.
O rgo ambiental competente pode concluir, ainda, que o
empreendimento, apesar de causar degradao ambiental, tem
condies de mitig-las, por meio da adoo dos instrumentos
definidos nas leis ambientais. Em tal situao, o licenciamento
ambiental se tornar mais complexo a fim de garantir a
sustentabilidade da atividade
Nesse ltimo caso, o rgo ambiental competentepode constatar a
necessidade de elaborao de um Estudo Prvio de Impacto
Ambiental, que consiste numa exigncia procedimental na qual deve
haver um exame das alternativas para o projeto proposto, com um
plano de mitigao para os impactos significativos que esses
impactos possam causar.
No Brasil, o Estudo prvio de impacto Ambiental, ou simplesmente
EIA foi alado a status constitucional como requerimento prvio e
obrigatrio de toda obra ou atividade que seja efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao ambiental. Sua
disciplina detalhada pela Resoluo CONAMA nI de 1986.
4. LICENAS AMBIENTAIS

Aps a realizao do licenciamento ambiental, e vislumbrando-se a

viabilidade do empreendimento, ser concedida uma licena
ambiental. Como dito, essa licena, prevista na Resoluo
CONAMAn237/1997, o ato administrativo por meio do qual o rgo
ambiental estabelece as condies, restries e medidas de controle
ambiental que devero ser observadas pelo empreendedor, seja ele
pessoa fsica, jurdica, antes de localizar, instalar, ampliar ou operar
atividades utilizadoras de recursos naturais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, ou aquelas que de qualquer forma possa
causar degradao ambiental.
Ao final do licenciamento, caso a licena ambiental seja deferida, sua
concesso ser dividida em trs etapas: licena prvia, licena de
instalao e licena de operao.
A Resoluo CONAMA n237/1997 define as licenas ambientais nos
seguintes termos:
Art. 8 - O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade aprovando
sua localizao e concepo, atestando a viabilidade
ambiental
e
estabelecendo
os
requisitos
bsicos
e
condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao;
II - Licena de Instalao (LI) - autorizaa instalao do
empreendimento
ou
atividade
de
acordo
com
as
especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e
demais
condicionantes,
da
qual
constituem
motivo
determinante;
III - Licena de Operao (LO) - autorizaa operao da
atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas
de
controle
ambiental
e
condicionantes
determinados para a operao.
Pargrafo nico - As licenas ambientais podero ser
expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a
natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou
atividade.
Assim, a licena prvia certifica a viabilidade ambiental do
empreendimento ou atividade, ratificando a sua localizao e
definindo as condies a serem atendidas nas prximas fases.
Seu prazo mximo de validade de 05 anos.

J alicena de instalao, como seu prprio nome indica,

permite a instalao do empreendimento, aps ser examinado
o cumprimento das condies impostas na licena prvia. Seu
prazo mximo de 06 anos.
A licena de operao, por sua vez,permite a operao da
atividade, aps examinado o cumprimento das condies
previstas nas licenas anteriores. Seu prazo mnimo
devalidade de 04 anos, e mximo de 10 anos.
Registre-se que, segundo o art. 19 da Resoluo CONAMA
n237/1997, possvel a modificao, suspenso ou cancelamento da
licena ambiental nos seguintes casos:
Art. 19 O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada,
poder modificar os condicionantes e as medidas de controle
eadequao,suspender ou cancelar uma licena expedida, quando
ocorrer:
I - Violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas
legais.
II - Omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que
subsidiaram a expedio da licena.
III - supervenincia de graves riscos ambientais e de sade.
5. COMPENSAO AMBIENTAL
Como visto, ao fim do licenciamento, uma das provveis concluses
que o rgo ambiental pode chegar que apesar da atividade ser
potencialmente degradadora do meio ambiente, medidas podem ser
tomadas para mitigar eventuais danos.
Tal concluso, no entanto, somente pode ser alcanada aps a
elaborao de diversos estudos de viabilidade ambiental nas reas
possivelmente afetadas, como Estudos Prvios de Impacto Ambiental,
Estudos de Impacto de Vizinhana, entre outros.
Assim, para harmonizar a proteo ao meio ambiente, e o
desenvolvimento econmico e social, diversos instrumentos podem
ser utilizados para mitigar os impactos que uma atividade
empreendedora pode causar ao meio ambiente.
Um dos instrumentos mais eficazes de mitigao de impactos
ambientais a compensao ambiental. Esse eficiente mecanismo
surge exatamente pela conscincia da existncia de um percentual
de danos inevitveis, mesmo aps as medidas de reduo, os quais
demandam contrapartida benfica.

A compensao ambiental, assim, o instrumento previsto na Lei n

9.985/2000, que impe aos empreendimentos causadores de
impactos ambientais significativos e no mitigveis ou no
eliminveis pela melhor e mais inovadora tecnologia conhecida na
atualidade, a obrigao de apoiar, por meio da entrega de recursos
financeiros, a criao e implementao de unidades de conservao
de proteo integral, como forma de contrabalanar os danos
ambientais resultantes de tais atividades econmicas e industriais.
Compete ao rgo ambiental licenciador definir as unidades de
conservao de proteo integral a serem beneficiadas ou at mesmo
criadas com esses recursos. Excepcionalmente, quando o
empreendimento
afetar
especificamente
uma
unidade
de
conservao de uso sustentvel ou sua zona de amortecimento, os
recursos advindos de compensao ambiental podem ser a ela
reservados.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para
essa implantao e manuteno da unidade de conservao tambm
ser fixado pelo rgo ambiental competente para o licenciamento,
observado o grau de impacto ambiental causado pela obra ou
atividade licenciada. Inicialmente a Lei n 9.985/2000 estabeleceu
que os recursos aplicados no poderiam ser inferiores meio por
cento (0,5%) dos custos totais da obra. Entretanto, o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 3378/2008, declarou a
inconstitucionalidade com reduo de texto do artigo, determinando
que o valor da compensao deve ser proporcional ao impacto
ambiental, aps estudos onde se assegurem o contraditrio e a ampla
defesa.
RIMA

1. A Contextualizao sobre o atual modelo de acesso ao RIMA

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil estabeleceu que as
atividades potencialmente causadoras de significativo impacto
ambiental devem apresentar um Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EIA). A legislao ambiental infraconstitucional, por sua vez,
determina que as informaes tcnicas contempladas no EIA devem
ser decodificadas em uma linguagem inteligvel ao pblico leigo e
apresentadas de forma didtica em um documento denominado
Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA).
A cpia do RIMA, segundo o artigo 11 da Resoluo CONAMA n 01,
de 23 de janeiro de 1986, deve permanecer disposio dos
interessados nos centros de documentao ou biblioteca do rgo
ambiental para consulta pblica. Pode-se afirmar que o referido artigo
uma forma de concretizao do princpio da informao ambiental.
A publicidade do estudo ambiental constitui sem dvida em um
dos elementos mais relevantes no atual Estado Democrtico de

Direito, uma vez que permite ao cidado participar efetivamente dos

processos de decises de polticas ambientais. Entretanto, uma
questo, a meu ver, ainda carece de maior aprofundamento terico,
qual seja: do ponto de vista do cidado, em que medida o atual
modelo de acesso ao RIMA garante o pleno conhecimento das
informaes discutidas no processo de licenciamento ambiental?
Elaborar uma resposta cientfica ao questionamento formulado no
uma tarefa simples. Seja pelo fato da inexistncia da consolidao de
dados estatsticos sobre a efetiva participao dos interessados no
processo de licenciamento ambiental; seja pela ausncia de
pesquisas qualitativas sobre o atual nvel de participao (leia-se
qualificao da participao) em cotejo com as informaes e
resultados apresentados no RIMA.
Decerto, qualquer tentativa de formulao de uma resposta depende
necessariamente da pr-compreenso do modelo terico de
democracia adotado pelo leitor.
Na concepo procedimentalista proposta por Habermas, o processo
democrtico de formao da vontade est fundamentado na
institucionalizao de procedimentos comunicativos. A legitimidade
do processo est associada construo de argumentos racionais
entre os atores interessados na deliberao de um determinado
tema. O espao pblico local de discusso e formulao de polticas
pblicas pelos diversos segmentos da sociedade e do Estado - deve
garantir mnimas condies de uma justa negociao entre seus
atores.
Iniciar uma discusso sobre as atuais condies do discurso no
processo de formao da vontade no Direito Ambiental me parece um
ponto fulcral no atual contexto poltico brasileiro, na medida em que
determinados grupos econmicos entoam que o licenciamento
ambiental o novo estorvo ao crescimento econmico do Brasil.
O presente trabalho no pretende realizar um paralelo entre o
complexo instituto do licenciamento ambiental e as condies ideais
de fala do sistema procedimental proposto por Habermas. Do ponto
de vista metodolgico, o objeto investigado o atual modelo jurdico
de acesso ao RIMA e suas conseqncias fticas na democratizao
das informaes e, conseqentemente, na qualificao dos atores
que participam do processo decisrio.
Pretendo demonstrar que a forma hodierna de promover o acesso ao
RIMA dificulta a participao dos interessados, bem como restringe
consideravelmente a possibilidade de integrao com outros atores
que, em tese, poderiam contribuir com argumentos qualificados.
Como hiptese ao problema lanado sugiro uma alterao na
Resoluo CONAMA 01/86 de forma a introduzir no ordenamento
jurdico ambiental a exigncia legal de publicao do RIMA na rede
mundial de computadores. Trata-se, a meu ver, de uma real

possibilidade de melhoria nas condies comunicativas entre os

interlocutores e, conseguinte, potencializa uma qualificao da
participao dos interessados no processo democrtico.
A seguir demonstrarei, em breve comentrios, os conceitos e temas
centrais da teoria do discurso de Habermas.
2. A Teoria do Discurso: A idia do consenso ideal como marco
regulador
A revoluo industrial apresentou-nos o conceito de sociedade de
massa. O fenmeno da massificao social foi o resultado de um
processo de intensa urbanizao, da substituio do modo de
produo domstico e rural pelo sistema fabril, alm do inicio do
conceito de consumo em larga escala.
Com a consolidao da lgica da produo e consumo da Revoluo
Industrial, o Estado e a sociedade presenciaram o surgimento de
conflitos existentes fora da dimenso exclusivamente privada (entre
particulares) e pblica (cidado X Estado ou Estado Nacional X Estado
Nacional). Tem-se, assim, o incio de conflitos nas relaes de
trabalho, sade publica, meio ambiente, relaes de consumo e
tantas outras que no se limitavam a dicotomia pblico e privado.
Os referidos conflitos so caracterizados pela potencialidade de leso
da coletividade (indeterminao dos sujeitos), indivisibilidade do
objeto e intensa litigiosidade entre os atores envolvidos no conflito. O
nosso ordenamento jurdico, por sua vez, positivou o conceito de
direitos difusos no artigo 81 do Cdigo de defesa do consumidor como
"os transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrria por uma relao jurdica base.
O mundo ps-moderno desmistificou o mito da existncia de uma
verdade absoluta vinculada aos sistemas polticos ou econmicos
como presenciamos at o final da guerra fria. As tenses surgidas na
atual sociedade - caracterizada pela pluralidade, complexidade, e
ainda, a multifacetariedade so desenvolvidas em um espao
publico, democrtico e, acima de tudo, hbrido em sua atuao
administrativa, isto , por um lado a Administrao Pblica promove a
discusso entre os interessados; por outro, a mesma Administrao
Pblica fomenta o consenso entre as partes. No lugar de verdades
previamente concebidas inicia-se um processo gradual de
revalorizao dos argumentos racionais das partes.
Para Habermas, a fora legitimadora do processo democrtico est na
institucionalizao de procedimentos que garantam as condies
mnimas para um agir comunicativo fundamentado em regras justas
de negociao. No se trata, pois, de simplesmente avaliar se a
ordem jurdica possibilitou, ou no, a participao dos interessados no

processo de formao da vontade. A perspectiva democrtica

procedimentalista avaliada a partir da verificao se o processo
decisrio permite uma concordncia entre os atores a partir de um
discurso racional. Como explica o Prof. Alexandre Travessoni:"Para
Habermas, so validas as normas que possam ser aceitas pelos
participantes de um discurso racional. A idia de consenso est
baseada, portanto, na fora da argumentao racional."[1]
A racionalidade proposta aqui por Habermas, entretanto, no a
racionalidade subjetiva (homem capaz de observar, conhecer e
alterar o objeto) e sim a racionalidade comunicativa. A prcompreenso da racionalidade habermasiana de grande relevncia
na medida em que altera o foco do debate: uma razo centrada no
objeto (razo subjetiva) para uma razo centrada na relao sujeitosujeito (razo intersubjetiva).
A idia de argumentao racional do discurso entre as partes se
desenvolve, para Habermas, em um consenso ideal. Expliquemos
melhor: no consenso ideal de Habermas os participantes
desenvolvem
os
seus
discursos
em
perfeitas
condies
comunicativas, vale dizer, os atores so dotados de um conhecimento
equivalente da matria a ser discutida (condio cognitiva); no
existem limitaes de ordem poltica ou econmica no processo de
participao; aos participantes do discurso so vedados quaisquer
tipos de coao no processo de convencimento.
O filsofo alemo no defende, entretanto, que os elementos que
integram o consenso ideal, sejam aplicados integralmente no mundo
emprico. Pelo contrario. Habermas admite que o consenso ideal
(abstrato) uma idia reguladora. Acontece que a situao ideal do
discurso possui a forca de uma idia reguladora: alem de servir como
guia para discursos empricos, ela torna possvel criticar os resultados
neles obtidos. S podemos buscar, seja no Brasil, seja em qualquer
outro lugar, um discurso emprico mais prximo das condies ideais
justamente porque pressupomos as condies ideais. E apos
participar de um discurso emprico podemos criticar o consenso nele
obtido porque temos condies idias como modelo. [2].
Importante ainda ressaltar que Habermas defende que condies
reais do discurso sejam dotadas de um grau mnimo de
procedimentos garantidores da aproximao das condies ideais. A
institucionalizao do mnimo uma condio fundamental para o
incio da evoluo para um processo poltico de formao da vontade
no modelo habermasiano. Isto posto, perguntamos:
Quais seriam as condies mnimas do discurso em um processo de
licenciamento ambiental? Como aperfeioar as atuais condies
institucionalizadas mais especificamente o acesso ao RIMA - de
modo a aproximar o processo de licenciamento ambiental s
condies ideais proposta por Habermas?

Preliminarmente entendo ser importante demonstrar a forma como

est estruturado o regime jurdico do EIA/RIMA e, posteriormente,
apontar, objetivamente, os principais bices do instituto dentro de
uma concepo procedimenstalista do processo democrtico.
3. Consideraes gerais sobre o Estudo Prvio de Impacto
Ambiental
Toda atividade realizada pelo ser humano seja ela de natureza
industrial, cientfica, comercial, turstica ou recreativa provoca
impactos, positivos ou negativos, no meio em que se desenvolve.
Poderamos at afirmar que no possvel desassociar impacto
ambiental e atividade humana, na medida em que considerarmos o
homem como um dos elementos que integram o prprio conceito de
meio ambiente. Assim, ao se interagir com os diversos elementos do
meio (fauna, flora, atmosfera) que compem o sistema ambiental, o
ser humano necessariamente provocar impactos ambientais
negativos.
Tais atividades, entretanto, podem gerar diferentes escalas de
impacto no meio ambiente. O Direito Ambiental obviamente - no
regulamenta todas as atividades capazes de causar qualquer nvel de
impacto negativo no meio ambiente. Para fins do presente artigo,
desenvolverei algumas consideraes sobre os princpios e as regras
jurdicas que regulamentam as obras ou atividades potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente.
A lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 [3] institui como um dos
instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente a Avaliao de
Impactos Ambientais (AIA). Trata-se, sem dvida, de um divisor de
guas na implementao de um modelo jurdico-preventivo
ambiental. De certo, aps a introduo da Avaliao de Impactos
Ambientais, a definio sobre a viabilidade de um empreendimento
no foi mais realizada apenas do ponto de vista econmico, social ou
poltico.
Na
avaliao
discricionria
da
viabilidade
do
empreendimento realizada pela Administrao Publica foi introduzida
uma nova varivel, a saber: os potenciais impactos scio-ambientais
do projeto. A AIA tem como escopo principal ser um instrumento
capaz de subsidiar tecnicamente os atores envolvidos no processo
decisrio sobre a viabilidade scio-ambiental, ou no, de um
determinado empreendimento.
A avaliao de impactos ambientais, por sua vez, deve ser
compreendida como um gnero da qual fazem parte vrias espcies
de instrumentos de avaliao de impactos. Neste sentido, a prpria
Resoluo CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997 [4] define os
estudos ambientais como todos e quaisquer estudos relativos aos
aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao
e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado
como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como:

relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio

ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano
de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco. O
rgo ambiental, com fundamento na legislao federal e estadual,
exigir do empreendedor uma das modalidades de avaliao de
impactos ambientais de acordo com a natureza, porte, localizao e
demais peculiaridades do empreendimento. Por outro lado, poder
tambm dispensar, de forma fundamentada, a apresentao de
qualquer estudo ambiental caso seja verificado que a atividade gera
apenas impactos ambientais em pequena escala. O Estudo de Prvio
de Impacto Ambiental ou simplesmente Estudo de Impacto
Ambiental constitui uma das mais importantes espcies de AIA
existentes no atual Direito Ambiental brasileiro.
A relevncia do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) no direito
brasileiro foi demonstrada com a consagrao de sua obrigatoriedade
no prprio texto Constitucional em casos de empreendimentos de
significativo impacto ambiental.
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi regulamentado pela
Resoluo CONAMA n 01, de 23 de janeiro de 1986. O referido
diploma dispe sobre regras sobre a competncia dos rgos
ambientais, o contedo mnimo do EIA e, ainda, uma relao
exemplificativa dos empreendimentos que devero apresentar o
Estudo de Impacto Ambiental.
A Resoluo CONAMA n 01, de 23 de janeiro de 1986 estabeleceu
tambm a obrigatoriedade de apresentao do Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA) como documento complementar que refletir, de
forma objetiva e adequada ao pblico leigo, as concluses do Estudo
de Impacto Ambiental. Em outras palavras: O EIA avalia os possveis
impactos ambientais do empreendimento de forma complexa e
interdisciplinar. O RIMA decodifica as informaes e concluses para a
sociedade civil interessada no projeto.
O RIMA no deve ser compreendido como um resumo ou um
recorte das partes mais importantes do EIA. Pensar desta
forma significa descaracterizar por completo o instituto.
Trata-se de um documento que tem como objetivo explicar de
forma didtica (mapas, cartas, quadros, grficos e demais
tcnicas de comunicao visual) os principais aspectos
favorveis e as desvantagens do projeto. O Ministro Hermam
Bejamim ensina que:
O EIA o todo: complexo, detalhado, muitas vezes com
linguagem, dados e apresentao incompreensveis para o
leigo. O RIMA a parte mais visvel (ou compreensvel) do
procedimento, verdadeiro instrumento de comunicao do EIA
ao administrador e ao publico[5].
O RIMA como um instrumento de materializao do principio
da informao ambiental merece um estudo aprofundado e

uma ateno especial dos estudiosos do Direito Ambiental,

uma vez que eventuais vcios encontrados em sua formulao
ou apresentao podem macular todo o processo de
conhecimento e avaliao da viabilidade ambiental do
empreendimento, tornado o prprio ato administrativo de
expedio da licena ambiental de operao um ato
administrativo nulo.
4. Apontamentos sobre a atual dificuldade de acesso ao RIMA
O artigo 11 da Resoluo CONAMA n 01, de 23 de janeiro de 1986
define que cpias permanecero disposio dos interessados nos
centros de documentao do rgo ambiental responsvel pelo
licenciamento ambiental.
Trata-se, verdade, de uma regra elaborada de acordo com o
principio da razoabilidade e proporcionalidade, vez que faculta ao
interessado conhecer as vantagens e desvantagens do projeto, bem
como os possveis impactos scio-ambientais em caso de instalao e
operao do empreendimento, por meio da leitura do relatrio
produzido. A norma presume que aquele que possui interesse em
conhecer os resultados do projeto deve comparecer ao rgo
ambiental e avaliar os potenciais impactos do empreendimento.
No resta duvida que seria um absurdo exigir do empreendedor a
obrigao de fornecer uma copia completa do RIMA a cada individuo
que assim solicitasse. O RIMA um documento, na maioria das vezes,
bastante extenso. No h como negar, portanto, que a redao do
artigo 11 excelente se avaliarmos as possibilidades de publicao
de um documento da natureza do RIMA no contexto histrico em que
a norma foi publicada, ou seja, em meados da dcada de 80 do
sculo passado.
Entendo que as principais dificuldades no gerenciamento do acesso
ao RIMA no atual sistema podem ser descritas da seguinte forma:
4.1 Dificuldade no fluxo da informao
A primeira questo a dificuldade natural da livre e ampla circulao
de um documento no meio fsico. De fato, ao compararmos um
documento em meio fsico com um documento em meio digital, do
ponto de vista do fluxo das informaes, as diferenas so
absolutamente desmesuradas. A facilidade ou dificuldade de acesso
aos documentos em meio fsico avaliada de acordo com a distncia
em que cada cidado se encontra da Administrao Pblica.
Em sede de EIA/RIMA, percebe-se que o projeto contempla reas de
influncia em um enorme espao geogrfico, como por exemplo,
diversos municpios atingidos pela atividade do empreendedor ou
reas urbanas e rurais distantes do rgo ambiental responsvel pelo

licenciamento ambiental. Neste sentido, a proposta do presente

artigo visa eliminar o problema de acesso informao surgido a
partir da constatao de enormes distncias entre o cidado e o
centro de informaes do rgo ambiental.
4.2 Custo elevado de reproduo
Um outro fator que dificulta o amplo e irrestrito acesso ao RIMA o
alto custo da fotocpia caso o interessado deseje possuir uma
reproduo integral do documento apresentado ao rgo ambiental.
Paulo Affonso Leme Machado, ao comentar sobre o acesso ao Rima,
ensina que:
Essa acessibilidade devera ser permanente, isto e, nos horrios de
funcionamento desse dentro de documentao. Se a copia integral do
RIMA (excluda a parte secreta, se houver) for retirada do centro de
documentao, suspensa esta a acessibilidade. Portanto, incumbe
Administrao Publica fornecer copias aos interessados, ainda que
atravs de pagamento das copias[6].
Ressalta-se, ainda, que os interessados pelo acesso ao RIMA (na
maioria das vezes) so pessoas naturais, associaes de bairro ou
organizaes no-governamentais que, em muitos casos, no
possuem uma estrutura financeira capaz de suportar o referido custo
elevado.
Afirmariam alguns que a situao de hipossuficincia financeira no
impende que o interessado avalie os principais aspectos do projeto na
prpria Administrao Publica. Ouso, contudo, discordar. Ora,
ilusrio imaginar que um interessado possa analisar tecnicamente um
documento da complexidade do RIMA no balco do rgo ambiental!
5. A Internet como
condies de fala

mecanismo

de

melhoria

das

Entendo que a Internet pode ser considerada um instrumento vivel

do ponto de vista financeiro, tecnolgico e poltico para melhorar as
condies de fala dos participantes do processo de licenciamento
ambiental. No obstante o baixo nvel de incluso digital no Brasil, o
IBGE[7] j divulgou pesquisa que demonstra que 21% da populao j
acessou a Internet pelo menos uma vez. Obviamente, a sugesto do
uso da Internet - como mecanismo de divulgao do RIMA - no
elimina a necessidade de apresentao do estudo em meio fsico
conforme ocorre nos dias atuais.
Abaixo demonstrarei os principais argumentos que corroboram com a
proposta de alterao do sistema de acesso ao RIMA atualmente
exigido pela legislao ambiental.
5.1 Baixo custo para o empreendedor

A insero do RIMA na Internet possui obviamente um custo

(disponibilizar a pagina da Internet para o acesso, material humano
para eventual suporte em caso de problema no acesso, etc). Os
custos devem ser suportados pelo interessado em licenciar sua
atividade. Entretanto, no podemos afirmar que os custos envolvidos
so de grande monta a ponto de tornar invivel a proposta. Trata-se
de um nus que se origina da obrigao geral de fornecer todas as
informaes possveis do empreendimento a um maior nmero
possvel de interessados.
5.2 Possibilidade de influencia na qualidade do RIMA
Entendemos ainda que, em tese, existe a possibilidade que o amplo
acesso ao RIMA pela Internet venha influenciar, de forma indireta, na
qualidade tcnica dos trabalhos apresentados aos rgos ambientais.
Expliquemos melhor. Atualmente trusmo afirmar que um dos
maiores problemas do processo de licenciamento a pssima
qualidade de alguns trabalhos tcnicos apresentados por consultorias
especializadas em elaborao de EIA-RIMA. A disponibilidade do
estudo ambiental na Internet permitir que o acesso ao RIMA seja
realizado por novos atores sociais, tais como, tcnicos, acadmicos,
especialistas e a mdia em geral. A conseqncia desta maior
exposio o surgimento de novos focos de argumentaes tcnicas
ou jurdicas sobre os procedimentos, metodologias e resultados
apresentados. Aumenta-se, pois, os argumentos dos diversos
interessados em discutir de forma mais profunda e criteriosa o
processo de licenciamento.
5.3 Viabiliza a participao qualificada dos atores
O objetivo central da informao do RIMA , ao apresentar os
resultados de forma simples, objetiva e didtica, permitir a
efetivao do principio da participao. Sabemos que o
principio da informao ambiental no possui um fim em si
mesmo. No. O principio da informao ambiental existe para
subsidiar a possibilidade de uma participao efetiva dos
atores interessados no processo decisrio. verdade que
para o exerccio de interveno necessrio que se garanta a
informao dos atos. Do contrario, teramos participao
desinformada o que, em termos de EIA, e uma heresia. Logo,
podemos ver o principio da informao como pressuposto
necessrio para efetivao do principio da participao
publica[8].
Assim, acreditamos que a ampla publicao do RIMA pela
Internet pode gerar um aumento no fluxo de informao
qualificada nas mais diversas redes sociais. A discusso, em
canais abertos e democrticos, entre os bilogos, socilogos,
engenheiros, juristas, gegrafos, urbanistas, antroplogos e
demais especialistas pode se tornar um importante elemento
de apoio tcnico aos interessados em conhecer e interpretar
de forma qualificada - os resultados do estudo.

O acesso ao RIMA pela Internet promover a discusso

portanto, uma maior participao de um maior numero de
interessados na deciso do processo de licenciamento
ambiental.
O aumento da presena dos interessados (aumento
quantitativo), somado a uma maior participao de atores
qualificados tecnicamente (aumento qualitativo) resultar, a
meu ver, em uma considervel melhoria nas condies em
que o discurso se desenvolver. Independente do resultado
final do licenciamento ambiental, o processo decisrio ser
fruto de condies de discurso mais prximas da ideal, uma
vez que ser garantida a participao de um maior nmero de
interessados qualificados e, portanto, o processo de
licenciamento se revestir de maior legitimidade.
Concluses Articuladas
1. A legitimidade
fundamentada na
comunicativas. A
apresentaes de
um consenso.

do processo decisrio, segundo Habermas, est

institucionalizao de procedimentos e condies
concepo procedimenstalista exige dos atores
discursos racionais como forma de construo de

2. O atual sistema de acesso ao RIMA, regulamentado pelo artigo 11

da Resoluo CONAMA 11/86, restringe a possibilidade de um maior
nmero de atores qualificados participarem do processo decisrio,
uma vez que o estudo permanece disposio dos interessados
somente no centro de documentao do rgo ambiental.
3. Atualmente, o alto custo de reproduo de um RIMA e a dificuldade
natural de se promover o fluxo da informao em um documento em
meio fsico (condies reais de fala) so os principais obstculos para
efetivar o acesso informao pelos interessados em conhecer de
forma consistente (condies ideais de fala) os resultados do
EIA/RIMA.
4. A Internet uma ferramenta vivel para a reproduo do RIMA. As
vantagens so: a) baixo custo de implementao e manuteno para
o empreendedor; b) possibilidade de influenciar a qualidade do RIMA;
c) viabiliza a participao de atores qualificados; d) democratiza o
acesso a um numero maior de atores.
5. Assim, a proposta do artigo consiste na alterao do artigo 11 da
Resoluo CONAMA 11/86 ou elaborao de uma resoluo
especfica sobre o assunto de modo a exigir que o empreendedor
disponibilize uma cpia do RIMA na Internet.
COMPETENCIAS DE FISCALIZAO.

Sumrio: 1.
INTRODUO. 2.
PROBLEMA
DE
PESQUISA. 3.
OBJETIVO. 4.
METODOLOGIA. 5.
REFERENCIAL
TERICO. 6.
DESENVOLVIMENTO
DO
TRABALHO. 6.1
DO
PODER
DE
FISCALIZAO. 6.2 DA DUPLICIDADE DE AUTUAO. 6.3 DO
MOMENTO
DA
AUTUAO. 7.
CONSIDERAES
FINAIS. 8.
REFERNCIAS.
1. INTRODUO
Com o advento da Lei Complementar 140/2011 surgiram algumas
dvidas de procedimento e receio de que pudesse ter havido
fragilizao da defesa do meio ambiente, com eventual reduo da
competncia para fiscalizao.
A preocupao maior na fragilizao da defesa do meio ambiente
restava em suposta reduo das competncias dos rgos federais
para fiscalizar, em especial do IBAMA. Todos conhecem a deficincia
administrativa dos rgos ambientais, em especial dos rgos de
alguns estados da federao, e qualquer reduo do poder de polcia
dos rgos federais poderia, sem dvida, significar reduo da
proteo do meio ambiente.
A preocupao, contudo, no parece ter fundamento. Efetivamente, a
lei complementar veio cumprir o mandamento constitucional do
pargrafo nico do art. 23 e fixou normas para a cooperao. Dispe
o referido artigo:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notveis e os stios arqueolgicos;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a
cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bemestar em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 53, de 2006)
O texto constitucional claro. A competncia para proteger o meio
ambiente comum de todos os entes da federao. A Lei
Complementar 140/11, portanto, no poderia reduzir um milmetro
sequer da competncia para fiscalizao de qualquer ente federado,
e no o fez. O mandato constitucional para fixao de normas de
cooperao em vista do equilbrio do desenvolvimento. Houvesse

reduo da competncia
inconstitucionalidade.

comum

estaria

texto

eivado

de

Como se demonstrar no presente artigo, a redao final dada pelo

Senado Federal no apenas manteve a competncia comum como a
expressou ainda mais com o texto do art. 17, 3. O texto
afirmativo em dizer que a competncia do rgo licenciador para
fiscalizar, encontrada em outros dispositivos da mesma lei e no caput
do art. 17, no retira a competncia dos demais entes federados em
fiscalizar. Assim o texto justamente porque a lei complementar no
poderia contrariar a letra da constituio. Esta, alis, a preocupao
final do Senado quando, em emenda de redao, corrigiu o texto
oriundo da Cmara que poderia importar em interpretao
equivocada de reduo da competncia comum.
No h sequer qualquer precedncia do rgo licenciador, ou
prevalncia do seu poder de fiscalizao ou, ainda, atratividade do
poder de fiscalizao para a atividade de licenciamento. A previso
do 3 do art. 17, de que prevalecer o auto de infrao do rgo
licenciador, no novidade na legislao brasileira e apenas cuida de
evitar que haja possibilidade de dupla punio pelo mesmo fato, bem
como haja sobreposio de atividade administrativa, contrariando o
princpio da eficincia. O art. 76 da Lei 9.605/98 j previa que o
pagamento das multas impostas pelos estados e municpios
substituiria a multa federal. O texto da lei anterior era confuso,
incompleto e foi, em boa hora, aprimorado.
2. PROBLEMA DE PESQUISA
A atribuio comum para fiscalizar tema palpitante e, com a
publicao da Lei Complementar 140/11, muitas questes surgiram.
Com a regulamentao complementar resta responder se todos os
rgos ambientais tm plenos poderes de fiscalizao. A fiscalizao
ficou vinculada atividade de licenciamento ou independente? H
subordinao entre os entes federativos na atividade de fiscalizao?
3. OBJETIVO
O artigo ter como objetivo apresentar os limites do poder de
fiscalizao dos diversos rgos ambientais. Verificar se h limitao
ou subordinao do poder de fiscalizao atividade administrativa
de licenciamento. Examinar se a LC 140/11 limitou ou reduziu a
competncia comum para a proteo do meio ambiente.
4. METODOLOGIA
O artigo ser realizado com a reviso bibliogrfica do tema e a
reviso da jurisprudncia sobre a matria. Cuidar de delimitar os

entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais buscando orientar a

competncia para fiscalizao dos rgos ambientais.
5. REFERENCIAL TERICO
A competncia para fiscalizar comum. Todos os entes da federao
podem e devem proteger o meio ambiente e combater a poluio em
todas as suas formas, conforme o texto do art. 23 da CF, e devem
autuar sempre que necessrio.
A competncia comum facilmente compreendida por todos e no h
qualquer dificuldade maior apontada pela doutrina ou jurisprudncia.
A Unio, Estados e Municpios exercem sua competncia de forma
comum, cumulativa. No h subordinao, proeminncia de um ente
sobre o outro. A competncia comum cumulativa, ou seja, mais de
um ente pode exercer a mesma atividade.
Por ser competncia comum e cumulativa que o pargrafo nico do
art. 23 da CF previu que lei complementar iria disciplinar a
cooperao. A constituio busca a aplicao eficiente dos recursos
pblicos e a mxima proteo ambiental. A previso da competncia
comum para que nenhuma agresso ao meio ambiente fique
impune por falha de algum rgo. O art. 225 da CF tambm
prescreve neste sentido e coloca a proteo ambiental no apenas
como dever do Estado, mas como responsabilidade de todos. O
direito ao meio ambiente saudvel to fundamental que quis o
constituinte premia-lo com a mxima possibilidade de defesa.
No pode o legislador infraconstitucional, portanto, limitar esta
mxima proteo ao meio ambiente. A mxima proteo, contudo,
no alcanada quando falta eficincia administrativa. Por isso h
necessidade de lei complementar que regulamente a atividade de
todos os responsveis pelo controle ambiental de modo que as
atividades administrativas sejam mais amplas e eficazes possveis.
Caso no houvesse regulamentao do trabalho cooperativo, cerne
da competncia comum, certamente se reduziria a eficincia da
administrao. Poderia haver excessos e contradies de controle em
algumas atividades e lugares e ausncia em outros. A escassez de
recursos pblicos exige que sua aplicao seja a mais proveitosa
possvel. Neste sentido, a norma complementar regulamenta como se
dar o exerccio da competncia comum, bem como informa quais
solues, e os prazos, para as atuaes comuns ou divergentes dos
diversos rgos ambientais.
Qualquer pesquisa rpida pode apresentar a compreenso clara da
competncia comum, como apresentado por Antonio Henrique
Lindember Baltazar:

A competncia comum, cumulativa ou paralela modelo tpico de

repartio de competncias do moderno federalismo cooperativo,
nela distribuem-se competncias administrativas a todos os entes
federativos para que a exeram sem preponderncia de um ente
sobre o outro, ou seja, sem hierarquia.
Em nosso ordenamento jurdico-constitucional sua delimitao foi
estabelecida no art. 23 da Constituio Federal, onde se apresentam
as atividades administrativas que podem ser exercidas de modo
paralelo entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, onde
todos os entes federativos atuam em igualdade, sem nenhuma
prioridade de um sobre o outro.
Deste modo, a atuao de um ente federativo no depende da
atuao de outro, e, da mesma forma, a atuao de um ente
federativo no afasta a possibilidade de atuao de outro. A
competncia comum, ou paralela, se expressa na possibilidade da
pratica de atos administrativos pelas entidades federativas, onde esta
pratica pode ser realizada por quaisquer delas, em perfeita igualdade,
de forma cumulativa (CF, art. 23).
Portanto, com o objetivo de fomentar o cooperativismo estatal, disps
o Legislador Constituinte que, no mbito da competncia comum, lei
complementar dever fixar normas para a cooperao entre a Unio
e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional
(CF, art. 23, pargrafo nico).
Importante assinalar que a competncia comum no se refere a
atividades legislativas, sob pena de os entes da federao legislarem
diferentemente sobre o mesmo assunto, com a possibilidade de
imperar o caos social. (BALTAZAR, 2012, p. 2108)
Andreas Joachim Krell, por sua vez, entende que a competncia
comum deve ser interpretada sistematicamente:
A proteo do meio ambiente prevista como competncia comum a
todos os entes federados h de ser interpretada sistematicamente,
luz do que dispe o art. 225, para que o interesse primordial seja
sempre a proteo do meio ambiente. (KRELL, 2003, p. 70.).
Edis Milar tambm se manifesta no mesmo sentido:
A competncia para fiscalizar est igualmente prevista no art. 23 da
Constituio de 1988 e se insere, portanto, dentro da competncia
comum de todos os entes federados. A interpretao do referido
artigo, no tocante fiscalizao ambiental, deve ser feita de forma
ampliativa, no sentido de que a atividade seja exercida
cumulativamente por todos os entes federativos (MILAR, 2009, p.
881.).

Assim cabe a todos os entes da federao a responsabilidade pela

fiscalizao. No se confunde a atividade de licenciamento com a
atividade de fiscalizar. A jurisprudncia tranquila no sentido de que
as atividades so distintas. Qualquer ente da federao pode
fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras, ainda que no seja
responsvel pelo licenciamento. Anota-se deciso do TRF1 neste
sentido:
A fiscalizao, por sua vez, se perfaz na possibilidade de se verificar a
adequao de atividades ou empreendimentos s normas e
exigncias ambientais, sancionando aquelas que estejam em
desacordo. Tal fiscalizao pode ocorrer em atividades sujeitas ou
no ao licenciamento e em momento anterior, concomitante ou
posterior emisso da licena. (BRASIL. Tribunal Regional Federal 1
Regio. Apelao Cvel 2000.33.00.014590-2 BA, Rel. Mnica Neves
Aguiar da Silva. Braslia: DJ 04/09/2009, p. 1691.).
A Lei Complementar 140/11 no reduziu a competncia comum dos
entes da Federao. Pelo contrrio, confirmou o poder de fiscalizao
de todos os entes para toda e qualquer situao. Previu
expressamente no 3 do art. 17 que a competncia do rgo
licenciador para fiscalizar no impede a competncia comum dos
demais entes. a letra da lei:
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos
entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a
legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao
ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de
licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
E no poderia ser diferente, esta foi a grande preocupao do
constituinte original, que no apenas previu a competncia comum
para o cuidado ambiental no art. 23, como disps no art. 225 que a
defesa do patrimnio ambiental dever de todos e obrigao do
poder pblico.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
3 As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os
danos causados.
Portando, a disciplina trazida pela Lei Complementar 140/11 no
reduziu o poder de fiscalizao dos entes da federao e a atividade

de fiscalizao no se confunde com o licenciamento. Este o eixo

terico a ser trilhado no artigo a ser apresentado.
6. DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO
6.1 Do poder de fiscalizao
As atividades de fiscalizao e licenciamento so facetas da
mesma competncia comum para a proteo do meio
ambiente. No h, contudo, confuso entre as duas atividades
e uma no vincula a outra e tambm no h qualquer
subordinao. Ora, como a competncia comum para
proteger o meio ambiente, no poderia a fiscalizao estar
limitada s atribuies de licenciamento. Esta limitao
importaria em significativa reduo da competncia comum,
no poderia ser entendida como diviso de atribuio e
importaria em afronta Constituio.
Nada disso novo ou de difcil compreenso. Conforme exposto
acima, o texto do 3 do art. 17 no apenas no limitou a
competncia comum como reafirmou que todos os entes da
federao devem fiscalizar em todos os casos em que houver dano ao
meio ambiente. Alis, no rigor da Constituio, a lei complementar
no poderia efetivamente limitar a competncia comum. No poderia
a lei complementar limitar no sentido de reduzir. A limitao possvel
apenas no sentido de regulamentar a atuao, dar contorno,
informar como se d a cooperao e o trabalho comum dos diversos
entes. Ou seja, o disciplinamento da competncia comum no pode
ser feito com a reduo de qualquer poder da competncia comum.
Somente a constituio poderia impor qualquer reduo da
competncia comum ou dispor de forma diversa. A lei complementar
pode e organizou a atuao comum para dar maior eficincia possvel
para atividade administrativa, nos exatos termos do art. 3, III, da CF.
Deu contornos para evitar o conflito de atribuies e harmonizar as
polticas e aes administrativas.
Para o leitor apressado o caput do art. 17 e o art. 7, XIII, que se
repete nos arts. 8, XIII, e 9, XIII, parecem limitar fiscalizao ao
ente responsvel pelo licenciamento. No o que se apreende da
leitura integrada do texto. Entender dessa forma seria fazer letra
morta do texto do 3 do art. 17 e limitaria, inapropriadamente, a
competncia comum, bem como limitaria a defesa do meio ambiente,
patrimnio indisponvel da coletividade. Dispe os referidos textos da
lei:
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
cometida Unio;

(...)
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou
autorizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade,
lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo
para a apurao de infraes legislao ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
(...)
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos
entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a
legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao
ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de
licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Como a lei no tem palavras inteis e no admite contradio, a
interpretao correta do texto leva concluso de que no h
limitao dos demais entes quando se descreve as aes
administrativas do responsvel pelo licenciamento. Quer o texto
reafirmar que cabe ao ente licenciador exercer o controle. Ou seja,
no pode o rgo licenciador apenas autorizar, mas deve ter
mecanismos e instrumentos adequados e eficientes para o controle
contnuo das atividades potencialmente poluidoras. Este controle se
faz tambm pelo instrumento da fiscalizao. Mas obrigao do
ente licenciador organizar o aparato estatal para o controle contnuo
e no episdico. O controle no pode se restringir ao momento do
processo de licenciamento. Deve-se observar que aqui a LC 140/11 foi
extremamente cautelosa em prever expressamente esta obrigao
do ente licenciador, sem afastar, em nada, a obrigao de fiscalizao
comum e geral que cabe a todos os entes da federao.
Portanto, mesmo que um ente no seja competente para licenciar ele
competente para fiscalizar, podendo, inclusive, autuar todos os
responsveis por qualquer dano que vier a ser causado, em atividade
licenciada ou no.
No h, portanto, qualquer contradio entre o 3 do art. 17 e seu
caput e os artigos citados acima. Todas as disposies organizam as
atividades administrativas e confirmam a competncia comum dos
diversos entes da federao.
A tese mnima da PFE/IBAMA sobre Competncia Fiscalizatria do
Ibama esclarece:
A fiscalizao, por sua vez, se perfaz na possibilidade de se verificar a
adequao de atividades ou empreendimentos s normas e
exigncias ambientais, sancionando aquelas que estejam em
desacordo. Tal fiscalizao pode ocorrer em atividades sujeitas ou

no ao licenciamento e em momento anterior, concomitante ou

posterior emisso da licena.[1]
Com a fiscalizao, busca-se, muitas vezes, cessar o dano ambiental
em regime de urgncia, sendo que essa atividade no possui critrio
rgido de definio de atuao, como ocorre com o licenciamento,
razo pela qual poder ser exercido por qualquer ente federado.
(...)
Pode-se verificar, portanto, que as atividades de licenciamento e
fiscalizao ambiental so facetas do poder de polcia ambiental lato
sensu e as regras de competncia para essas atividades esto
insculpidas no mesmo artigo 23 da Constituio Federal. Apesar
disso, o tratamento e a definio das regras de competncia
licenciatria e fiscalizatria devem ser feitos de forma peculiar, tendo
em vista a natureza distinta que as caracterizam e a legislao
infraconstitucional em vigor.
(...)
Verifica-se, dessa forma, que o licenciamento e a fiscalizao
ambiental so atividades autnomas e que se propem a alcanar
objetivos distintos, atuando uma, prioritariamente, no campo da
preveno e a outra, eminentemente, no campo da represso, razo
pela qual se mostra plenamente justificvel a diferenciao das
regras de competncia para essas atividades.
(...)
No que tange ao poder de polcia ambiental, especificamente, este
exercido mais comumente por meio de aes fiscalizadoras, uma vez
que a tutela administrativa do ambiente contempla medidas
corretivas e inspectivas, entre outras, [2] incluindo as aes de polcia
ambiental, a coibio da prtica de infraes, e a imposio de
sanes aos infratores.
(...) Convm citar a precisa lio de Curt Trennepohl:
A penalidade administrativa imposta pelo Estado, no exerccio do
seu poder de polcia. Sua aplicao pela autoridade competente
obrigatria, no se facultando discricionariedade para o agente
pblico aplic-la ou no. No existe a vontade do administrador e sim
a vontade da lei, sendo obrigao do primeiro aplicar a pena na
proporo estipulada pela segunda.[3]
Saliente-se que, com fulcro no que foi exposto acima, mormente em
razo da distino entre a natureza das atividades de fiscalizao e
licenciamento, no que se refere fiscalizao, no h espao para se
falar em especificao e delimitao de competncia, como ocorre
com a competncia para o licenciamento.

Por essa razo, no se deve atrelar a competncia para fiscalizar

competncia licenciatria. Aquela comum e, ante a prtica de
infrao ambiental, o Ibama, tomando conhecimento dela, no s
poder, mas dever exercer as atividades atinentes polcia
ambiental fiscalizadora.
(...)
Qual poderia ser o interesse pblico, mormente no que diz respeito
proteo do meio ambiente, em cercear a ao de qualquer ente ou
rgo dotado de poder de polcia ambiental nos casos em que se
verifica violao de legislao ambiental?
totalmente incompreensvel a tentativa de blindar aqueles que
ofendem ao meio ambiente, sob o argumento de que o princpio da
preponderncia de interesse deve ser tambm aplicado para a
competncia fiscalizatria.
(...)
O fato de um empreendimento ou atividade estar em processo de
licenciamento num determinado rgo ambiental no afasta o poder
de polcia dos demais. Assim, caso se configure que um rgo
licenciador inepto ou permanece inerte ou omisso, a qualquer
tempo, outro pode exercer a fiscalizao sobre a atividade ou obra
(no sobre o rgo em questo), autuando e promovendo a apurao
da infrao atravs do processo administrativo prprio.[4]
Compartilhando desse entendimento, transcreve-se trecho do julgado
proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4 Regio, nos autos do
Processo n 2002.72.08.003119-8:
O licenciamento deferido pela FATMA, rgo estadual de controle
ambiental, no exclui a possibilidade de que o IBAMA no exerccio da
competncia prevista no art. 23, VI, da CF/88, impea a realizao da
obra, uma vez constatada a degradao do meio ambiente.
(...)
O Superior Tribunal de Justia em julgado recente afirmou a sua
posio no sentido de desvinculao entre as competncias para
licenciar e fiscalizar, admitindo que a atividade de polcia ambiental
em sentido estrito foi comumente atribuda a todos os entes da
federao, nos termos do que dispe a Constituio Federal e a Lei
9.605/98.
PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AMBIENTAL - MULTA CONFLITO DE ATRIBUIES COMUNS - OMISSO DE RGO
ESTADUAL - POTENCIALIDADE DE DANO AMBIENTAL A BEM DA
UNIO - FISCALIZAO DO IBAMA - POSSIBILIDADE.

1. Havendo omisso do rgo estadual na fiscalizao, mesmo que

outorgante da licena ambiental, pode o IBAMA exercer o seu poder
de polcia administrativa, pois no h confundir competncia para
licenciar com competncia para fiscalizar. (...).[5]
O Supremo Tribunal Federal, em recente deciso proferida na
Suspenso de Tutela Antecipada n 286/BA, posicionou-se no sentido
de admitir o exerccio da fiscalizao por parte do Ibama, ao
constatar o descumprimento das normas ambientais, com o fim de
impedir degradaes indevidas. Asseverou, ainda, o STF a
necessidade de uma atuao dos entes estatais em regime de
cooperao, a fim de dar uma melhor aplicabilidade ao que dispe o
art. 23 da Constituio Federal, buscando o fomento do
desenvolvimento sustentvel. Abaixo, segue trecho da citada deciso:
Em primeiro lugar, ressalto que a questo do licenciamento ambiental
no Brasil est a merecer maior ateno de todos os entes federativos
e de seus respectivos poderes, no sentido de uma melhor definio
do quadro de suas atribuies na realizao de um efetivo
federalismo cooperativo e para que se produzam ganhos objetivos na
concretizao do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
(...)
preciso destacar que no h dvida de que existe uma fiscalizao
inerente ao exerccio de licenciamento ambiental por parte do rgo
competente para tanto. O que se espera, nesse sentido, que o
rgo competente para licenciar exera amplo controle e fiscalizao
nos limites do processo administrativo de licenciamento ambiental,
sem interferncias de outros rgos integrantes do SISNAMA,
ressalvadas eventuais excees previstas em lei.
Entretanto, o artigo 23 da Constituio e a legislao federal como
um todo apontam como dever de todos os entes integrantes do
SISNAMA a fiscalizao de descumprimento das normas ambientais e
o impedimento de degradaes ambientais indevidas, fornecendolhes instrumentos adequados para a preveno e a represso de
eventuais infraes contra a ordem ambiental[6].
Saliente-se, ainda, com fulcro no que foi exposto acima e nos julgados
trazidos baila, que, em relao competncia fiscalizatria, no h
espao para se falar em competncia prpria, como ocorre com o
licenciamento. A competncia para o exerccio do poder de polcia
ambiental, em sua faceta fiscalizatria, comum e deve ser
executado por Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, por
intermdio de seus rgos e autarquias institudas para esse fim.
Na realidade, invivel que se adote os mesmos critrios do
licenciamento, para se fixar e delimitar a competncia fiscalizatria
do Ibama. Com efeito, impossvel se exigir a averiguao da extenso
nacional ou regional do impacto (como ocorre com o licenciamento)

para, s ento, permitir-se a atuao do rgo ambiental. O iminente

dano ambiental no espera por tal exame, ainda mais que a
verificao da extenso do dano nem sempre clara. A prosperar tal
entendimento, estar-se-ia inviabilizando o exerccio da fiscalizao
ambiental, o que traduziria frontal esvaziamento de toda a
principiologia contida na Carta de 1988. (PFE/IBAMA, Teses Mnimas
Competncia Fiscalizatria, 2010)
A fiscalizao, portanto, no se confunde com o licenciamento. Este
justamente o cerne deste artigo. A Lei Complementar 140/11
regulamenta a cooperao tambm quanto ao poder de fiscalizao,
mas como dito, no reduziu a competncia comum.
importante, contudo, discorrer sobre situaes diversas que podem
advir em fiscalizao de empreendimentos licenciados ou
licenciveis.
A fiscalizao pode se deparar com dano ambiental promovido em
rea em que o infrator no requereu a licena devida. Neste caso a
autuao no traz maiores dificuldades. Aps a lavratura do auto de
infrao cabe a comunicao ao rgo licenciador, que poder
tambm autuar. Havendo nova autuao do rgo licenciador, o auto
ou autos dos demais entes so substitudos e podem ser arquivados,
caso haja duplicidade de autuao caracterizada pela identidade de
tipo e sujeito passivo. A cobrana das obrigaes pecunirias,
administrativas e ambientais fica na responsabilidade exclusiva do
rgo licenciador.
Pode haver, porm, situao mais complexa quando o dano ocorre
em empreendimento licenciado. Neste caso o dano pode ocorrer por
vrios motivos. O dano pode existir porque o empreendedor
extrapolou os limites da licena ou, ainda, tendo respeitado a licena,
pode ser causado por fator no previsto. Pode, ainda, na pior das
hipteses, o dano ser causado porque a licena possui vcio. Nesta
hiptese a autuao deve ter como sujeito passivo no apenas o
empreendedor, mas tambm os responsveis pelo vcio na emisso
da licena.
Havendo licena ou sendo licencivel a atividade, e tendo havido
dano, qualquer ente pode autuar e dever comunicar ao rgo
licenciador. Caso o dano seja em razo de desrespeito licena
concedida ou por fator no previsto nos estudos, muito provvel
que rgo licenciador lavre multa prpria e passe a acompanhar o
processo, substituindo as eventuais multas do rgo ambiental
comunicante.
Contudo, quando a multa for dada por dano em razo de licena
viciada a situao torna-se bem complexa. comum que rgo
licenciador no tenha agido com as cautelas devidas, ou mesmo que
haja vcios de diferentes ordens e tenha sido permitido
empreendimento em local proibido ou fora dos padres exigidos pela
legislao ambiental. Neste caso, a multa no significa interferncia

na competncia licenciatria do rgo. Mas muito importante que

sejam reunidos elementos de prova suficientes para sustentar a
autuao.
O vcio da licena emitida no pode ser confundido com situaes
limites de deciso do rgo licenciador. A matria ambiental
complexa e multidisciplinar. frequente que haja opinies distintas
sobre se determinado elemento tcnico permite ou no o
empreendimento. Sempre podem surgir divergncias se a situao da
obra se enquadra na legislao ambiental ou se importar em risco.
Neste caso de zona cinzenta, cabe ao rgo licenciador o poder de
deciso, conforme prev o 1 do art. 13. A divergncia dos demais
rgos deve ser manifestada nos prazos legais, mas a deciso final
do rgo licenciador. O mesmo est previsto no art. 3, III, com
exigncia expressa de harmonia, evitando-se sobreposio de
atribuies e conflitos.
A multa, portanto, para os casos de constatao de vcio na prpria
licena deve ter as cautelas acima apresentadas. Dever ser bem
fundamentada e deve ser expedida contra todos os responsveis pelo
dano. Conforme o caso, pode se responsabilizar os empreendedores,
os responsveis pelos laudos e estudos e at mesmo os responsveis
pela licena, tudo na medida de sua culpabilidade, conforme prev o
art. 2 da Lei 9.605/98. Devem ser lavradas tantas multas quanto
forem os responsveis. No h bis in idem, visto que ainda que o fato
seja o mesmo, e at podendo se repetir o tipo infracional, o infrator
distinto para cada multa. O tipo infracional tambm pode ser
diferente, dependendo da atividade de cada agente. Um pode ser
responsabilizado pelo estudo falso, outro por licena falsa, etc.
importante que fique devidamente esclarecida a participao de
todos os agentes.
Aps a lavratura da multa, deve-se comunicar ao rgo licenciador.
Contudo, como a multa, neste caso, detectou que h vcio na prpria
licena, possvel que o rgo licenciador discorde e no lavre multa
prpria. Assim, a multa j expedida no ser substituda ou arquivada
e ter seu curso normal. Todos os agentes envolvidos na infrao
tero oportunidade de defesa, bem como podero provar no processo
administrativo que a conduta era adequada.
Desta forma, no h interferncia na competncia para licenciar.
Estas ocorrncias provam que a competncia comum para fiscalizar,
prevista no art. 23 da CF e na LC 140/11 justamente para evitar o
dano ambiental com cuidado mximo. O dano, como visto, tambm
pode ser causado por falha do rgo licenciador. O bem ambiental
de tal ordem que quis o constituinte prov-lo de segurana mxima,
impondo o dever de controle para vrios rgos e para toda a
coletividade. Tudo corroborado pela previso constitucional ampla
do art. 225.
As situaes prticas, contudo, no so simples, e para o fiel
cumprimento do mandamento constitucional e legal, seria de bom

alvitre que os rgos ambientais editassem normas prevendo a forma

e os momentos de agir da fiscalizao.
A norma deveria cuidar de elencar quais as atividades licenciveis
pelos rgos municipais, estaduais e federais, para que ficasse fcil e
eficiente a comunicao aos rgos licenciadores. Deveria tambm
prever quando a administrao pode iniciar a apurao de possvel
dano com a comunicao ao rgo licenciador ou quando a multa
deveria ser expedida incontinente.
Importante tambm seria otimizar a fiscalizao para as atividades de
responsabilidade de licenciamento de cada rgo. O texto do art. 7,
XIII, que se repente nos arts. 8 e 9, exige o acompanhamento
constante das atividades licenciveis ou autorizveis pelo rgo.
Assim, no caso do IBAMA, seria fundamental o controle das atividades
no mar territorial, nos portos, nas terras pblicas, que abrange
grande parte da Amaznia, e nas questes de grande monta afetas
especialmente ao ente federal, que por ter repercusso nacional e
internacional no podem ser eficientemente cuidadas por entes
regionais ou locais.
6.2 Da duplicidade de autuao
Ponto importante a ser destacado a previso do art. 17, 3 que diz
prevalecer o auto de infrao do ente licenciador quando houver
duplicidade de autuao. No se trata aqui, como j dito exausto,
de qualquer limitao do poder de fiscalizao. A soluo para
duplicidade de autuao j existia na lei ptria no art. 76 da Lei
9.605/98, in verbis:
Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios,
Distrito Federal ou Territrios substitui a multa federal na mesma
hiptese de incidncia.
O texto da Lei 9.605/98, contudo, no respondia a todos os problemas
concernentes duplicidade de autuao. Observe-se que a soluo
era exclusivamente financeira, no havia preocupao quanto aos
demais efeitos da autuao. Como se sabe, a questo financeira, nem
de longe a questo mais importante de uma autuao ambiental. A
pena pecuniria cumpre funo pedaggica e no arrecadatria.
Mesmo que se defendesse a funo arrecadatria da pena, esta
estaria em ltimo plano. Alm do mais, a soluo anterior informava
que a multa federal era substituda sem qualquer critrio, e no
resolvia sequer o conflito entre uma multa estadual e municipal. Mas
mais grave de tudo era o fato de no informar qual ente deveria
seguir com as exigncias administrativas e legais para recuperao
do dano ambiental.
A soluo do art. 17, 3 da LC 140 mais equnime, completa e
adequada. A lei complementar adequadamente informa que no h
prevalncia de qualquer ente. A multa federal no ser sempre
substituda. Alis, no havia qualquer razo para esta previso

anterior da substituio financeira da multa federal. Com a nova

disposio, quis o legislador concentrar a atividade administrativa em
um nico ente e usou como critrio o ente que j concentrava a
atividade de licenciamento. Adequado o critrio, e quando a atividade
for licenciada pelo ente federal, ainda que o ente estadual lavre
multa, o auto de infrao federal no ser substitudo.
Deve-se, contudo, analisar com preciso para saber quando
realmente h duplicidade de autuao. Somente h duplicidade
quando o sujeito passivo e o tipo infracional forem absolutamente
idnticos. Faltando algum elemento de identidade, no se estar
diante de duplicidade de autuao e no h incidncia da regra do
art. 17, 3. Por exemplo, em um mesmo empreendimento pode
haver uma multa por atividade sem licena e outra por agresso
APP. Caso outro rgo tambm lavre multa por atividade sem licena,
prevalecer a multa do rgo licenciador. Mas se no houver
duplicidade em relao multa por dano APP, a multa j lavrada,
ainda que no seja pelo rgo licenciador ter seu curso, mantidas
todas as exigncias ambientais e administrativas. De outro lado, caso
a multa seja lavrada contra o construtor e o rgo licenciador lavre
multa contra o empreendedor, que pode ser diverso, tambm no
haver duplicidade. Sendo o sujeito passivo distinto, cada um
responder nos termos de sua responsabilidade, conforme art. 2 da
Lei 9.605/98.
A substituio de autos de infrao pelo auto de infrao do rgo
licenciador, como se observa, no limita a competncia comum. Pode
a lei complementar, no teor do art. 23, dispor a forma como se dar o
exerccio da competncia comum. Foi justamente o que ocorreu com
o texto legal. O mesmo ocorre com a diviso das atribuies para
licenciar, alertando-se que no se confundem as competncias e
momentos do licenciamento e da fiscalizao. Este o esprito da
aplicao do art. 3, inc. III, que procura evitar a sobreposio das
atribuies para alcanar a eficincia administrativa.
A substituio do auto de infrao no importa em reduo da
competncia de fiscalizar e no importa no enfraquecimento da
fiscalizao. Pelo contrrio, ela apenas pretende tornar mais eficiente
a fiscalizao e informa qual rgo ser responsvel pela apurao
completa da infrao e que dever exigir a recuperao do dano.
Observa-se que as atividades dos rgos ambientais no esto
imunes a controle. A disposio de concentrao no importa em
enfraquecimento do cuidado ambiental. O dano j autuado por um
rgo j ser de conhecimento pblico, com exposio dos motivos e
necessria informao ao Ministrio Pblico e demais meios prprios
de controle. Assim, o prosseguimento das exigncias ambientais pelo
rgo ambiental licenciador, ainda que no tenha sido o que primeiro
autuou, passa pelos mecanismos institucionais de controle que
garantem eficincia administrativa.
Como j dito acima, a substituio ocorre apenas se a autuao for
pelo mesmo fato, pelo mesmo tipo infracional e contra o mesmo

sujeito passivo. Caso

por licena viciada,
infracional do rgo
prosseguimento das
autuados.

o rgo no licenciador tenha aplicado multa

estudos falsos, etc., a multa por outro tipo
licenciador no ter o condo de impedir o
apuraes em razo dos danos ou vcios j

A organizao/distribuio da competncia comum, disciplinada pela

LC 140/11, portanto, no reduz a competncia comum e no padece
de qualquer vcio de constitucionalidade. A fiscalizao pode ser feita
por qualquer ente da federao e no est adstrita ao rgo
licenciador. Alis, em muitos casos, o prprio agente do rgo
licenciador dever ser responsabilizado pelo dano e a fiscalizao de
outro ente da federao normalmente mais eficaz, neste caso, por
estar apartada do processo de licenciamento.
Esta uma grande e importante inovao da LC 140/01. Para impedir
o bis in idem previu o texto do 3 do art. 17 que quando houver
autuao do mesmo fato por mais de um ente da federao prevalece
o auto de infrao do rgo que tenha atribuio para licenciar ou
autorizar.
Portanto, no mais subsiste no mundo jurdico o art. 76 da Lei
9605/98. Apenas para as infraes anteriores a LC 140 aplica-se a
regra revogada, visto que a lei no retroage.
Desta forma, havendo no processo de auto de infrao, prova de
autuao pelo rgo licenciador, pelo mesmo fato, contra o mesmo
sujeito passivo e pelo mesmo tipo infracional, pode-se arquivar o
processo. A multa do rgo licenciador substitui a multa dos demais
entes da federao em todos os aspectos. Todas as penas e cuidados
ambientais e administrativos sero aplicados pelo rgo licenciador
que tambm ser obrigado a exigir a reparao do dano.
6.3 Do momento da autuao
Prev a Lei 9.605/98:
Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou
omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo,
proteo e recuperao do meio ambiente.
(...)
3 A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao
ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante
processo administrativo prprio, sob pena de co-responsabilidade.
Como explanado, no houve qualquer limitao ao poder de
fiscalizao dos diversos entes da federao. A Lei 9.605/98 informa
quais autoridades administrativas tm o dever da fiscalizao, bem
como prev que o servidor que deixar de apurar ser corresponsvel
pela infrao.

O 2 art. 17 da LC 140 determina que, na iminncia ou ocorrncia

de degradao, o ente que tiver conhecimento deve determinar as
medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando ao
rgo competente para as providncias cabveis.
No informa o texto legal se as medidas importam em autuao ou
apenas medidas acautelatrias.
A prpria leitura do texto parece, contudo, determinar que a medida
seja mesmo a autuao imediata. Observe-se que a determinao de
comunicao aparece na sequncia do texto. Caso o legislador
pretendesse apenas medidas acautelatrias e a comunicao para
que o rgo licenciador autuasse, bastaria prosseguir o texto do 1.
Mas o 2 mais incisivo e determina que sejam procedidas todas as
medidas devidas. Segue ainda a previso do 3 informando que no
h impedimento de autuao de todos os rgos. Alis, no havendo
limitao do poder de fiscalizao, qual seria a razo a impedir a
autuao imediata, salvo algum elemento que necessite de apurao
complementar?
O 3 do Art. 70 da Lei 9605/98 no foi revogado e leva tambm a
esta concluso. A responsabilidade pela proteo ambiental alcana a
todos e a autuao deve ser imediata. Por bvio, pode a
administrao iniciar a apurao com a comunicao ao rgo
licenciador/autorizador para a fiscalizao pertinente, mas somente
nos casos em que no haja iminncia ou no haja ocorrncia do dano.
Para no caracterizar a omisso deve sempre ser sopesado o efeito
que o tempo da comunicao ao rgo licenciador poder ter em
relao ao dano ambiental.
A aplicao de medidas acautelatrias antes da lavratura de auto de
infrao deve ser reservada para as situaes em que h necessidade
de prosseguir nas apuraes para determinar algum elemento
necessrio para a lavratura do auto.
Deve-se registrar que o 2 diz que nos casos de iminncia ou
ocorrncia as medidas para interromper o dano devem ser
aplicadas. O texto leva para os casos de flagrante ou de risco
iminente do dano. No caso de denncias ou informaes que no se
configurarem em iminncia ou efetivao do dano, poderia ser feita a
comunicao ao rgo licenciador. Nestes casos, o tempo despendido
na comunio no importar em agravamento do dano e o rgo
licenciador estar mais munido de informaes para exercer sua
atividade conforme dispe os art. 7, XIII, 8, XIII e 9, XIII. Mesmo
neste caso, aps a comunicao, ainda no estaria afastada a
competncia comum para fiscalizar. Acaso o rgo licenciador
permanecer inerte, deve-se lavrar o auto de infrao.
Portanto, tendo a autoridade ambiental se deparado com degradao
ou sua iminncia deve expedir de forma imediata o auto de infrao e
comunicar ao rgo licenciador. Deixar de autuar e apenas comunicar
ao rgo licenciador, mesmo que se lavre embargo, no parece ser a

forma mais segura da atividade administrativa. O prprio embargo,

sem a multa, somente pode ser lavrado em condies excepcionais,
quando no se tem certeza do dano ou quando se notifica para
apresentar documentao pertinente, ou, ainda, quando h
necessidade de apurao de algum elemento necessrio autuao.
No curso de operao, o flagrante leva autuao, visto que a
comunicao ou simples notificao, alm de poder importar em
omisso, torna a atividade administrativa menos eficiente. Isto
porque em momento futuro, caso haja necessidade de autuao,
poder ser custoso e difcil encontrar os responsveis ou reconstituir
os elementos de prova do dano. Nova atividade administrativa
posterior importar sempre em mais custos.
Deve-se considerar tambm que, com a autuao imediata, cabe ao
autuado trazer aos autos a prova de que foi autuado pelo mesmo fato
e pelo mesmo tipo infracional pelo rgo licenciador, o que facilita a
instruo do processo e torna mais eficiente a atividade
administrativa. Aplicando-se apenas medidas acautelatrias e a
comunicao ao rgo licenciador, ter-se-ia, no futuro, que fazer
anlise dos fatos autuados pelo rgo lincenciador e hipteses
infracionais, o que tornaria ainda mais complexa e ineficiente a
atividade de fiscalizao.
O simples embargo e a comunicao exigiriam anlise posterior da
atividade de fiscalizao do rgo licenciador. Acaso se entendesse
por eventual omisso do rgo licenciador, haveria necessidade de
emitir multa futura especfica. Esta forma de proceder tornaria a
atividade de fiscalizao mais complexa, acrescida da conhecida
dificuldade em receber informaes de outros rgos. Por fim, a
anlise a posteriori da atividade do rgo licenciador, com possvel
lavratura de multa, poderia mais facilmente configurar interferncia
em outro rgo do SISNAMA.
Por outro lado, deve-se ter em vista que as medidas acautelatrias,
ainda que possam ser aplicadas antes da autuao, so sempre
efetivadas em preparao ao processo principal de autuao. O mais
recomendado que as medidas acautelatrias sejam acompanhadas
da respectiva autuao. Neste sentido segue texto que trata da
matria de apreenso de bens, mas que se aplica, em todos os
sentidos, tambm para os embargos e outras medidas acautelatrias.
A aplicao da apreenso, no momento da fiscalizao, no deve ser
tratada como uma sano, de forma a desconsiderar o direito ao
devido processo legal, ampla defesa e contraditrio. Trata-se da mais
necessria medida acautelatria, que se impe na maioria dos casos
de cometimento de infrao ambiental.
Diante da ocorrncia de uma infrao administrativa, o agente
ambiental, em entendendo pela necessidade de adotar medida
acautelatria de apreenso de bens relativos infrao, poder fazlo como ato preliminar de apurao da infrao administrativa. O
objetivo prevenir a ocorrncia de novas infraes, resguardar a

recuperao ambiental e garantir o resultado prtico do processo

administrativo (art. 101, 1, do Decreto n 6.514/08).
(...)
No entanto, h casos em que, diante da gravidade da atividade
irregular e em face do perigo de se continuar a prtica da infrao,
so tomadas providncias acautelatrias que, em razo da urgncia,
no tem como obedecer a um processo legal preliminar.
Tais medidas no se confundem com as sanes administrativas. So
apenas meios que o legislador colocou disposio do ente
administrativo detentor do Poder de Polcia para garantir o
cumprimento da funo da sano administrativa, que s
consubstanciar-se- aps o devido processo legal administrativo.
Nesse sentido, destaca Celso Antnio Bandeira de Mello, ao comentar
a incidncia do princpio do devido processo legal nas infraes e
sanes administrativas, consoante determinao constitucional:
Esta exigncia da Lei Maior erige dificuldades prticas no caso de
certas sanes, como por exemplo, na aplicao de multa de trnsito,
e sugere nisto, equivocadamente - que tambm haveria a mesma
dificuldade relativamente a hipteses como as de apreenso de
equipamentos de caa ou pesca efetuada fora das exigncias legais,
ou de alimentos comercializados em ms condies de higiene, ou a
destruio, por este motivo, de xcaras ou copos rachados,
encontrados pela Fiscalizao em bares ou restaurantes populares.
Quanto s multas de trnsito, ter-se- de entender que a lavratura do
auto de infrao por parte do agente de trnsito e que, por razes
bvias, no tem como deixar de ser feita imediatamente e serem
aturados rigorismos formalsticos apenas uma preliminar do
lanamento da multa, o qual s se estratifica depois de ofertada a
possibilidade de ampla defesa e se esta for desacolhida.
Quanto s outras hipteses no procederia a dvida, pois no seriam
sanes administrativas, mas providncias acautelatrias, e, por isto
mesmo, em face da urgncia, desobrigadas de obedincia a um
processo preliminar.
(...)
Quase
sempre
tais
providncias
precedem
sanes
administrativas, mas com elas no se confundem. Assim, e.g., a
provisria
apreenso
de
medicamentos
ou
alimentos
presumivelmente imprprios para consumo da populao, a expulso
de um aluno que esteja a se comportar inconvenientemente em sala
de aula, a interdio de um estabelecimento perigosamente poluidor,
quando a medida tenha que ser tomada sem delonga alguma, so
medidas acautelatrias e s se convertero em sanes depois de
oferecida oportunidade de defesa para os presumidos infratores.
Como se v, em certos casos a compostura da providncia
acautelatria prestante tambm para cumprir a funo de sano

administrativa, mas s assumir tal carter, quando for o caso, aps

concluso de um processo regular, conforme dito. (In Curso de Direito
Administrativo,
19
edio,
So
Paulo:
Malheiros,
2005,
pgs.793/795).
Logo, outra concluso no se pode ter seno a de que a aplicao
efetiva de uma sano administrativa demanda o devido processo
administrativo, seja o mesmo iniciado com um ato preliminar, como
no caso da multa, seja pela aplicao de uma providncia
acautelatria, como no caso da apreenso cautelar de produtos ou
instrumentos envolvidos na infrao, que preceder a sano
administrativa de apreenso/perdimento do bem. Assim, as medidas
acautelatrias s se tornaro efetivamente sano quando houver
atendimento ao direito de defesa do infrator e julgamento pela
autoridade competente (art.71, da Lei Federal n. 9.605/98),
confirmando-se definitivamente a medida.
(...)
Nesse sentido, tambm a lio de JOO BATISTA GOMES MOREIRA:
As medidas cautelares so o contraveneno do tempo. A tutela
cautelar da Administrao consiste em medidas para assegurar, no
processo administrativo, a realizao definitiva da tutela jurdica. No
processo administrativo, como no processo judicial, pode acontecer a
necessidade de imposio de medidas urgentes, sem prvio
contraditrio, o qual, entretanto, no fica excludo, mas apenas
postergado. Justificam-se certas providncias, antecipadamente
concluso do processo, em face do risco de leso grave e irreparvel
ao interesse pblico. No se cuida de um poder autnomo, mas
instrumental, restrito e proporcional finalidade de preservar a
eficcia da tutela principal. , por isso, um poder-dever implcito na
norma de competncia administrativa, o que no nega a convenincia
de que seu exerccio seja expressamente disciplinado, no intuito de
evitar abuso da discricionariedade que lhe inerente. (in, Direito
administrativo da rigidez autoritria flexibilidade democrtica.
Belo Horizonte: Frum, 2005. p.370-371).
(...)
Por todo o exposto, neste caso, conclui-se que a atividade da
Administrao de apreender os instrumento/objetos da infrao,
antes de lavrar os autos de infrao, configura medida cautelar
administrativa, que somente se tornar penalidade administrativa
aps o devido processo administrativo. In caso, houve apenas o
deslocamento do contraditrio e da ampla defesa para momento
posterior, logicamente, antes do julgamento da(s) penalidade(s) em
comento. (...) (PFE/IBAMA,Teses Mnimas Possibilidade De Aplicao
De Medida Acautelatria, 2010)
Pelo exposto, diante da iminncia ou degradao deve-se autuar e
aplicar as medidas acautelatrias. No aconselhvel aplicar apenas

as medidas acautelatrias, visto que estas so preparatrias do

processo principal, bem como no processo que se decidir sobre a
correo ou no das medidas aplicadas.
A OJN 17/10 tratou da atribuio de fiscalizao do IBAMA em
Unidades de Conservao de responsabilidade do ICMBio e pode ser
til para a compreenso da aplicabilidade das competncias comuns.
Poder de polcia ambiental a atividade da Administrao Pblica que
limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de
ato ou a absteno de fato em razo de interesse pblico
concernente sade da populao, conservao dos ecossistemas,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas ou de outras atividades potencialmente poluidoras
dependentes de concesso, autorizao/permisso ou licena do
Poder Pblico.
Conforme ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, o poder de polcia
age atravs de ordens e proibies, mas, sobretudo, por meio de
normas limitadoras e sancionadoras, pela ordem de polcia, pelo
consentimento de polcia, pela fiscalizao de polcia e pela sano de
polcia. (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro,
34ed, p. 141).
(...)
Importante ainda salientar que a competncia material comum a
todos os entes federados, que devem proteger o meio ambiente
independentemente da verificao da predominncia do interesse.
Cabe aos rgos executores do SNUC, diante de situaes de perigo
concreto ou abstrato, decidir o momento de atuar. (PFE/IBAMA, OJN
17, 2010)
Como dito acima, a deciso sobre o momento da autuao ou
comunicao ao rgo ambiental licenciador deve ser sempre
sopesada com a situao ftica. Caso haja dano ou iminncia de
degradao o aconselhvel a autuao imediata, mesmo porque o
acompanhamento administrativo dos efeitos da comunicao pode
no ser eficiente e levar futura responsabilizao por omisso.
Continua a referida orientao:
O conceito de atuao supletiva deve ser analisado com parcimnia,
uma vez que o dano no aguarda a chegada do rgo ambiental
competente. Supletivo, segundo o novo Dicionrio Aurlio, o que
supre ou se destina a suprir. Se h perigo iminente de dano a uma
Unidade de Conservao, est autorizada a atuao supletiva do
IBAMA, podendo-se concluir que as medidas de precauo no foram
aplicadas a contento.
Diante da iminncia do dano, o IBAMA no pode aguardar que o
ICMBio seja chamado a atuar para, s ento, diante da inrcia deste,
vir a agir. Raciocnio assim vai de encontro aos Princpios

Constitucionais do Meio Ambiente e pode ensejar a responsabilidade

civil do ente omisso. que, ressalte-se, a responsabilidade civil por
danos ambientais objetiva e pode decorrer de atos ilcitos e lcitos,
bastando apenas que sejam comprovados os seguintes elementos:
ao/omisso, nexo causal e dano. (PFE/IBAMA, OJN 17, 2010)
Fica claro, assim, que o procedimento mais adequado diante do dano
ou iminncia de degradao a autuao imediata, devendo-se,
aps, comunicar ao rgo licenciador, encaminhando-se, inclusive,
cpia do auto de infrao e todos os documentos pertinentes. A
comunicao para que o rgo licenciador possa cumprir com sua
obrigao de controle contnuo da atividade, conforme dispes os art.
7, XIII, 8, XIII e 9, XIII. A comunicao para as providncias
cabveis, conforme os incisos relacionados. Veja-se que no informa
que se deve comunicar para o rgo licenciador autuar. O rgo
licenciador pode simplesmente entender que a autuao j foi
adequada e apenas aplicar as demais providncias a cargo do
licenciamento, como suspender a licena, exigir estudos e provas
complementares, intensificar a fiscalizao, verificar a regularidade
dos controles prprios do licenciamento ou mesmo emitir novos e
distintos autos de infrao, porquanto a anlise do rgo licenciador
pode detectar outras infraes que no foram possveis de
identificao no momento da fiscalizao anterior. Tendo o rgo
licenciador todos os documentos relacionados atividade, com mais
facilidade poder observar infraes que no seriam percebidas com
uma fiscalizao de rotina, como, por exemplo, a apresentao de
documentao falsa ou propositalmente insuficiente. Assim, a melhor
poltica administrativa do ente licenciador emitir nova multa apenas
quando a primeira no foi adequada e necessita de correes.
O sentido da cooperao entre os diversos rgos do SISNAMA
justamente poder exercer, com a mxima eficincia, a competncia
comum do poder de fiscalizao.
7. CONSIDERAES FINAIS
A LC 140/11 quando fixa a forma de cooperao dos entes
federados e disciplina a atuao dos diversos rgos do
SISNAMA no afronta a competncia comum para fiscalizao
e proteo do meio ambiente. Cabe aos vrios entes da
federao
trabalhar
para
cumprir
com
seu
mnus
constitucional e legal da forma mais eficiente possvel. Na
falha, ausncia ou erro de qualquer rgo encarregado do
cuidado ambiental imediato, h formas e meios para defesa
do meio ambiente por qualquer outro ente da federao.
A previso contida no inc. XIII dos art. 7, 8 e 9 informa que cabe ao
ente licenciador, e autorizador, manter forma e sistema contnuo de
cuidado e monitoramento das atividades delegadas ao seu encargo.
Esta obrigao no retira a atribuio do cuidado geral prevista nos
art. 23 e 225 da CF para os demais entes da federao. A lei

complementar adequada para o fim que se prope e no necessita

de atualizao, especialmente porque ainda no se tem avaliao dos
resultados produzidos com sua aplicao.
O mais adequado, portanto, seria aplicar a Lei Complementar 140/11
sem qualquer limite do poder de fiscalizao, pois foi mantida a
competncia comum. Mais urgente para os rgos ambientais, neste
momento, organizar sua estrutura para atendimento de suas
responsabilidades conforme previsto da Lei Complementar 140 e
demais diplomas legais.
Esta j tarefa gigantesca, visto a imensido do pas e a
complexidade dos problemas ambientais. Nada impede, tambm,
que, na constatao de deficincia de algum rgo ambiental, outro
ente da federao desenvolva atividades especficas para sanar o
problema, especialmente exercendo seu mnus fiscalizatrio.
DIFERENAS ENTRE O EIA x RIMA.
O EIA responsvel por dizer a respeito da coleta de material,
analise, bibliografia (textos), bem como estudo das provveis
conseqncias ambientais que podem ser causados pela obra.
Este estudo tem por finalidade analisar os impactos causados
pela obra, propondo condies para sua implantao e qual o
procedimento que dever ser adotado para sua construo.
O RIMA um relatrio conclusivo que traduz os termos
tcnicos
para
esclarecimento,
analisando
o
Impacto
Ambiental. Este relatrio responsvel pelos levantamentos
e concluses, devendo o rgo pblico licenciador analisar o
relatrio observando as condies de empreendimento.
Recebido o RIMA o mesmo ser publicado em edital,
anunciado pela imprensa local abrindo o prazo de 45 dias
para solicitao de audincia pblica que poder ser
requerida por 50 ou mais cidados ou pelo Ministrio Pblico,
onde aps a realizao de quantas audincias forem
necessrias elaborado o parecer final, podendo ser
autorizado um licenciamento prvio para realizao da obra
ou o indeferimento do projeto.