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Eugnio Lagemann Fiscal de Tributos Estaduais do RS e Professor Adjunto da UFRGS.

Resumo
Este artigo apresenta a teoria da tributao tima, destacando sua base terica e suas sugestes para a composio de um sistema tributrio ideal e para a configurao dos impostos que o integram. Essas sugestes derivam de um procedimento que consiste em comparar os diversos tipos de impostos, segundo seus efeitos econmicos, e da escolha dos instrumentos tributrios (alquotas), com base em uma funo de bem-estar social, tendo como objetivos a eficincia e a justia. O ideal seria o tributo de valor nico (lump sum), mas a insuficincia de informaes sobre as habilidades naturais de cada indivduo conduz a teoria ao estudo da segunda melhor soluo, definindo o sistema atravs da tributao do consumo e da renda. As sugestes para a configurao desses impostos so de natureza qualitativa, exigindo do agente de tributao sua adequao realidade para uma eventual aplicao.

Palavras-chave
Teorias de tributao; receita tributria; economia do setor pblico.

Abstract
This paper presents the theory of optimal taxation emphasizing its suggestions for the development of an ideal tax system and for the choice of taxes to be included in such a system. Those suggestions come from the comparison between different kinds of taxes, according to their economic effects, and from the choice of the tax rate based on a social welfare function having efficiency and justice as goals. The ideal choice would be a lump sum tax, but the unavailability of sufficient information about the individual natural skills leads the theory towards a second best solution, defining the system by the use of taxes on consumption and income. The suggestions for the design of those taxes are qualitative, requiring adaptation of the tax agent to existing concrete conditions.

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Key words
Tax theories; tax revenue; public finance.

Classificao JEL:

H21.

Artigo recebido em 10 fev. 2003.

Introduo
A concepo de um novo sistema tributrio, num processo de reforma, influenciada por diversos fatores. Um deles o sistema tributrio existente, que carrega a experincia do passado e que tende, pela inrcia, a determinar o futuro. Outro o efeito demonstrao, a cpia da experincia de outros pases, com preferncia aos economicamente desenvolvidos. O terceiro so os sistemas tributrios racionais, construes tericas caracterizadas pela lgica de suas propostas. O quarto fator, que condiciona tambm os trs primeiros, a realidade poltica, econmica e social. Este artigo tem como tema uma das construes tericas. Assim, o objetivo central consiste em apresentar a teoria da tributao tima, uma das teorias que, junto com a tributao eqitativa e da troca fiscal, oferece a base terica para a construo dos modernos sistemas tributrios no mundo. Essa teoria se ocupa principalmente com a tributao de bens e servios e da renda, analisando-a em suas funes econmica e redistributiva. Suas origens encontram-se num artigo de Ramsey (1927) que analisa um sistema tributrio indireto, voltado tributao de bens e servios, verificando as condies de sua otimizao. Embora fossem agregadas importantes contribuies nos anos 50 (Samuelson, 1986; Corlett; Hague, 1953), s no incio dos anos 70 que se cristalizou uma linha de pesquisa mais identificada. A publicao de Diamond e Mirrlees (1971) ofereceu a orientao para a anlise da otimizao da tributao dos bens e servios, e o artigo de Mirrlees (1971) traou as linhas bsicas para a tributao tima da renda. Este artigo seguir a seguinte ordem: inicialmente, sero apresentados a base terica e os procedimentos metodolgicos da tributao tima. Aps, sero esquematizadas as suas sugestes relativamente composio de um sistema

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tributrio ideal e configurao de cada imposto. No final, seguiro observaes a respeito dos limites quanto aplicabilidade de suas sugestes.

1 - Base terica da tributao tima

A tributao tima tem como meta oferecer sugestes de ordem qualitativa que sejam consideradas como marcos de orientao por ocasio da concepo e da implantao de sistemas tributrios timos tax design ou da alterao de sistemas tributrios j existentes tax reform (Atkinson; Stiglitz, 1980, p. 423; Rose; Wiegard, 1983, p. 15). Na derivao de suas sugestes, a tributao examinada de acordo com suas funes econmica de influir na alocao dos recursos para a produo de bens e servios e redistributiva de afetar a distribuio da renda entre os indivduos. As funes administrativa de fornecer os recursos necessrios ao financiamento do gasto pblico e poltica de relacionar os gastos receita tributria so consideradas como executadas.

1.1 - Problemtica: a contraposio entre o fisco e o contribuinte

A problemtica da tributao tima est construda sobre um suposto posicionamento contraditrio entre o fisco e o contribuinte. Nessa concepo, de um lado, o fisco busca encontrar a fonte mais perfeita de tributar cada um dos contribuintes, que no seja por este influencivel e que elimine, por isso, qualquer forma de adequao (como, por exemplo, atravs da evaso) tributao. Do outro lado, est o contribuinte, que percebe a tributao como uma carga que no apenas lhe retira uma parte do poder aquisitivo, mas tambm o obriga a mudar decises econmicas para minimiz-la. A tributao tima pressupe, geralmente, que as habilidades naturais (quociente de inteligncia ou habilidades inatas) dos indivduos, uma caracterstica que mede o potencial de adquirir renda, constituem a nica caracterstica de diferenciao pessoal dos contribuintes.1 A tributao de acordo com as
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Mirrlees (1971) e Sheshinski (1972) pressupem as habilidades inatas como nica caracterstica diferenciadora dos indivduos. Fair (1971) e Atkinson (1973) acrescentam o nvel de ensino. Por isso, o modelo do trabalho s analisa os efeitos da tributao sobre a oferta de

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habilidades inatas seria, assim, uma tributao eqitativa, idealmente adequada s condies pessoais dos contribuintes. Esse objeto de tributao, entretanto, no possvel de ser diretamente observado pelo fisco, ou sua observao implica custos excessivamente altos. Outras caractersticas naturais observveis a custos relativamente baixos, como, por exemplo, idade e sexo, so descartadas, devido s concepes do que seja justo. Como a soluo ideal (ou tributo lump sum) no possvel, procura-se a segunda melhor soluo (second best): o fisco deve se satisfazer com o controle indireto dos contribuintes, atravs de indicadores. Considerando que as habilidades naturais se expressam atravs dos nveis diferentes de qualificao do fator trabalho e, com base nele, em diferentes valores de salrios brutos, o fisco pode se orientar, para se aproximar ao mximo da base tributvel ideal, por informaes mais fceis de serem levantadas, como, por exemplo, a renda efetivamente auferida e o consumo. Desses indicadores, espera-se obter uma descrio, a mais exata possvel, das habilidades inatas de cada indivduo. A deciso quanto s alternativas de tributao se realiza, portanto, com base nessas informaes secundrias a respeito das habilidades naturais renda, consumo, patrimnio, dentre outras , cuja observao pode ocorrer, supostamente, sem custos. Assim, essas fontes de informaes observveis devem servir simultaneamente como fontes de tributao. Em relao ao contribuinte, essa teoria considera que a tributao provoca dois efeitos: o efeito-renda e o efeito-substituio. O efeito-renda definido como a retirada de uma parcela do poder aquisitivo. Essa reduo no poder de compra encarada como sendo da natureza da tributao e deve ser assumida como inevitvel. O efeito-substituio, por sua vez, origina-se da reao do contribuinte, que procura se evadir da carga do tributo, e determinado pela alquota marginal efetiva (Wiegard, 1987, p. 110). No caso dos bens, ele se apresenta atravs da alterao na estrutura de preos relativos ocasionada pela tributao, fazendo com que o bem tributado fique mais caro, e afeta tambm a alocao de recursos, na medida em que a quantidade procurada do bem encarecido cai. Essa necessidade de mudana na deciso econmica original, ocasionada pela tributao, percebida pelo contribuinte como uma perda de satisfao. Esse efeito classificado como uma carga desnecessria uma carga adicional, o excess burden, o peso morto , que deve ser o quanto possvel evitada. As diversas formas de tributao apresentam diferentes efeitos sobre a estrutura de preos relativos. A nica tributao neutra, que deixa a estrutura de

trabalho, enquanto o modelo educacional tambm inclui a anlise do efeito da tributao sobre o investimento em educao. Cooter (1978, p. 756) aborda esse assunto.

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preos inalterada, a de valor nico (lump sum), eliminando-se, assim, totalmente o excess burden, a perda de eficincia decorrente do efeito substituio. Entretanto, como essa forma de tributao tida como impraticvel, conclui-se que nenhum sistema tributrio completamente neutro em relao s decises de mercado. Cabe aos responsveis pela construo desse sistema encontrar a frmula para obter-se a menor perda possvel de bem-estar.

1.2 - Tarefa principal

Partindo da hiptese de uma determinada renda (desconsiderado o problema dos falsos sinais), impe-se a tarefa de reduzir as perdas de bem-estar social, desnecessrias sob a tica da alocao, por parte do contribuinte, considerando tambm o princpio da justia, para arrecadar uma determinada receita tributria. O procedimento (Stern, 1984, p. 342) consiste em uma comparao dos diversos tipos de impostos, segundo seus efeitos econmicos, e de uma escolha dos instrumentos tributrios (alquotas) com base em uma funo de bem-estar social. O objetivo , repetindo, a reduo das perdas de utilidade, mais especificamente, da carga adicional, considerando tambm a justia distributiva. Formalmente, trata-se de um problema de otimizao sob restries. Os elementos bsicos da concepo da tributao tima so (Krause-Junk; Von Oehsen, 1982, p. 707; Rose; Wenzel; Wiegard, 1981, p. 5): a) o modelo econmico, com as relaes tcnicas e as hipteses de comportamento, para captar a realidade econmica de forma quantitativa; b) a determinao dos objetivos e a otimizao de uma funo de preferncias; e c) o espao de possveis solues, que ser determinado e descrito pela escolha de variveis instrumentais e pelo clculo de valores instrumentais adequados. Para a construo do modelo econmico, so utilizados os conceitos, os modelos e os mtodos analticos da teoria do equilbrio geral. O ponto de partida a economia do bem-estar, na qual se aceitam as seguintes hipteses: mercado em concorrncia perfeita, mercados perfeitos (sem externalidades), deseconomias ou ganhos de escala constantes das empresas, taxas decrescentes de substituio do consumo dos consumidores, informao perfeita e possibilidade de serem introduzidos pelo governo tributos ou transferncias do tipo lump sum. Entretanto, como os instrumentos da soluo ideal os tributos tipo lump sum no so aplicveis, devido falta de informaes, a teoria da segunda melhor opo ocupa o papel central.

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A funo objetivo desse problema de otimizao a funo de bem-estar social, definida pelo nvel de utilidade individual, que deve ser maximizada. No caso da tributao de bens, possvel derivar sugestes para atingir os objetivos determinados com base numa definio adequada da funo de bem-estar a ser maximizada. Quando se supe o consumidor representativo (todos os consumidores so iguais sob o ponto de vista econmico), o objetivo a eficincia econmica. Quando a funo de bem-estar for composta pela agregao de preferncias individuais diversas, ou se ela for definida como uma funo social, so integradas ao problema as questes relativas distribuio. Como restries desse problema de otimizao, operam: (a) uma dada receita tributria e (b) as reaes dos contribuintes implantao dos impostos (Wiegard, 1987, p. 113). O espao de soluo definido pelas variveis instrumentais consideradas na anlise, quer dizer, pelos impostos previstos para constituir o sistema tributrio e pela configurao prevista desses impostos. Embora o imposto de valor nico seja considerado como o ideal, ele fica fora das solues oferecidas, pois se trata de buscar a segunda melhor soluo. Normalmente, esto em discusso os tributos sobre o consumo e sobre a renda, para os quais so derivadas regras de configurao.

2 - Sugestes da teoria da tributao tima para a composio do sistema tributrio e para a configurao de cada imposto
As sugestes da teoria tima sero apresentadas na seguinte ordem. Inicialmente, ser analisado o imposto sobre o consumo diante da eficincia (caso de uma economia com um consumidor representativo) e, depois, diante da eficincia e da justia distributiva (caso de uma economia com um nmero mltiplo de consumidores). A seguir, ser a vez da composio do sistema tributrio, ocasio em que se destacar a relao entre os impostos sobre o consumo e sobre a renda no questionamento a respeito dos casos que permitem uma alquota nica para o imposto sobre o consumo. Na anlise da estruturao do imposto sobre a renda, em primeiro lugar, ser considerada a renda do trabalho, no qual se supe, inicialmente, a aplicao de uma estrutura de alquota marginal no-linear e, logo aps, de uma alquota marginal linear. A avaliao da convenincia de tributar a renda do capital antecede o registro das caractersticas das regras para os impostos e as sugestes para sua implementao.

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2.1 - Regras para o imposto sobre o consumo

Para a derivao do imposto timo sobre o consumo, valem as seguintes suposies: (a) escalas constantes de produo das empresas e preos constantes para os produtores; (b) os consumidores podem adquirir e vender bens, sendo a venda tratada como um consumo negativo; e (c) para os consumidores, existe a livre escolha entre o trabalho e o tempo livre ou lazer. O ponto de partida a Regra de Ramsey (Ramsey, 1927, p. 48-51), que caracteriza a situao tima do sistema sob a tica da eficincia representada pela modelagem que toma a economia com um nico consumidor ou com consumidores com os mesmos gostos e hbitos. No timo econmico, vale: alterando-se todas as alquotas em um mesmo percentual, as quantidades de equilbrio dos bens tributados alteram-se igualmente em um mesmo percentual ao longo de uma curva de demanda de renda compensada (Rose; Wiegard, 1983, p. 48). Assim, para minimizar o excess burden, as alquotas devem ser definidas de forma a que a conseqente variao percentual nas quantidades dos bens tributados seja a mesma. O importante nessa regra o reconhecimento de que um sistema tributrio avaliado basicamente pela alterao das quantidades relativas. No foco, esto, pois, as alteraes nas quantidades provocadas pelo efeito-substituio.2 Partindo-se da Regra de Ramsey e empregando-se um modelo com, pelo menos, um bem no tributado (o tempo livre), deriva-se, com o objetivo da eficincia, a regra da complementaridade ao tempo livre3: os bens complementares ao lazer devem ser tributados mais pesadamente do que os bens pouco ou menos complementares ao tempo livre ou a eles substitutos (Corlett; Hague, 1953, p. 24; Diamond; Mirrlees, 1971, p. 263; Sandmo, 1976, p. 47). Essa regra explica-se da seguinte forma: a tributao de todos os bens, inclusive o tempo livre, equivale, no campo da tributao do consumo, ao tributo timo de valor nico, tido como ideal. Mas, como j referido, essa forma considerada como impossvel de ser concretizada. A razo disso reside, nesse caso, em que o tempo livre no observvel e, por isso, impossvel de ser alcanado pela tributao de forma direta. Com os procedimentos acima,
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So analisadas as variaes ao longo da curva de demanda de renda compensada, obtida atravs da recomposio hipottica do poder aquisitivo anterior tributao, anulando-se o efeito-renda e mantendo-se apenas o efeito-substituio. Tambm conhecida como Regra Corlett-Hague.

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consegue-se tribut-lo, entretanto, de forma indireta, atravs dos outros bens, conforme o seu relacionamento com ele, ou seja, segundo o grau de complementaridade com o tempo livre. Como, atravs desse procedimento, no se alcana uma tributao integral do tempo livre, ela caracterizada como soluo second best. A regra de complementaridade ao tempo livre a regra mais importante, derivada da teoria da tributao tima para o imposto sobre o consumo. As outras regras so apresentadas como casos especiais. Isso vale, por exemplo, para a regra do inverso da elasticidade. Se, alm da livre escolha entre tempo de trabalho e tempo livre, ainda for admitido que as demandas pelos diversos bens tributveis sejam independentes entre si, chega-se regra do inverso da elasticidade, que afirma: sob circunstncias de eficincia, os bens com a menor elasticidade-preo da demanda devem ser submetidos a uma alquota mais alta. Em outras palavras, quanto menor a reao do contribuinte, medida pela variao nas quantidades demandadas de determinados bens devido ao aumento dos preos, tanto mais pesadamente esses bens devem ser tributados. Como, geralmente, os bens com baixa elasticidade-preo da demanda so identificados como de primeira necessidade, e os com alta elasticidade-preo, como bens de luxo, fica aparentemente fcil concluir que a tributao tima sugere uma tributao socialmente injusta. Uma observao mais acurada, porm, possibilita uma mudana dessa hipottica concluso. Na hiptese de elasticidades cruzadas iguais a zero, uma elasticidade-preo direta relativamente alta s pode ser interpretada como uma alta capacidade de substituir o tempo livre (Krause-Junk; Von Oehsen, 1982, p. 718). Resta, pois, a indagao: bens de primeira necessidade so bens substitutos do tempo livre? Uma resposta positiva provocaria um conflito entre as regras da complementaridade ao tempo livre e do inverso da elasticidade, se no fosse possvel apontar a irrealidade da hiptese subjacente ltima regra. A elasticidade cruzada dos bens de primeira necessidade no nula: os consumidores de mais baixas rendas observam os diversos preos dos bens e esto sempre prontos para a substituio de um bem pelo outro, dependendo do comportamento dos preos. A hiptese ainda mais irreal da adio das funes utilidade amplia a regra do inverso da elasticidade. Nesse caso, chega-se regra segundo a qual, considerando apenas a questo da eficincia, os bens com elasticidade-renda da demanda mais alta deveriam ser menos tributados (Atkinson; Stiglitz, 1972; Rose; Wiegard, 1983, p. 40). At aqui, foram apresentadas as regras, quando o princpio considerado apenas o da eficincia. Se, alm da eficincia, forem considerados os aspectos relativos justia distributiva, as regras acima enunciadas alteram-se.

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Diamond (1975, p. 336) generaliza a Regra de Ramsey, vlida para a economia de uma pessoa, para o caso de uma economia de inmeras pessoas, concluindo que (...) a mudana percentual (aproximada) nas demandas (compensadas) depende da utilidade social marginal da renda, sendo ela positiva (negativa) para bens demandados, em mdia, por indivduos com utilidades sociais marginais de renda acima (abaixo) da mdia4. Nessa generalizao, so considerados dois critrios para a deciso relativa s alquotas de impostos sobre bens: a elasticidade cruzada dos bens tributados em relao ao tempo livre e os valores da distribuio em relao s diferenas nos padres das demandas5 dos indivduos. A generalizao provoca uma alterao na regra do inverso da elasticidade, que derivada sob a hiptese da independncia da demanda entre os bens tributados. Nesse caso, a alquota ainda influenciada pela elasticidade (aspecto da eficincia), mas a considerao concomitante do aspecto distributivo sugere uma maior tributao dos bens que so consumidos por indivduos com renda acima da mdia e em volumes acima da mdia. Assim, com a ao simultnea de duas foras com sentidos inversos na forma de tributao sugerida, permanece a questo sobre qual efeito ir predominar. Estabelece-se um trade-off entre a justia na distribuio da carga (e, logo, na distribuio da renda) e a eficincia. A soluo a ser escolhida depende das caractersticas da demanda e das funes utilidade individuais e da funo social. Existem, pois, vrias solues, dependendo das caractersticas efetivas da demanda e de quais funes utilidade individuais e funo social existem na realidade. Para o caso especial de demandas independentes, indivduos com a mesma funo utilidade, e funo de bem-estar social como soma no ponderada das utilidades individuais, sugere-se que a alquota sobre determinado bem seja tanto mais alta quanto mais esse bem for consumido pelos indivduos com maiores rendas (Sandmo, 1976, p. 49-50; Rose; Wenzel; Wiegard, 1981, p. 86-7). Embora derivadas sob diversas hipteses, todas as regras at aqui referidas sugerem um sistema com alquotas diferenciadas, que, em princpio, prev uma alquota para cada bem. Com o questionamento se e quando uma alquota nica para todos os bens seria tima sob as ticas da eficincia e da distribuio, obtm-se uma resposta a respeito da composio qualitativa do sistema tributrio.

No original: () the (approximate) percentage change in (compensated) demands depends on the social marginal utilities of income, being positive (negative) for goods demanded on average by individuals with above (below) average social marginal utilities of income. No original: the distributional values in relation to the differences in demand patterns .

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2.2 - Composio qualitativa do sistema tributrio

Sob a hiptese de uma oferta flexvel do trabalho (Atkinson; Stiglitz, 1980, p. 370; Auerbach, 1985, p. 109), tanto a composio qualitativa tima do sistema tributrio (impostos diretos e indiretos) quanto a otimizao de um imposto sobre consumo com uma alquota nica dependem das caractersticas das funes utilidade individuais e do tipo de instrumento disponvel, que , no caso em anlise, a estrutura das alquotas do imposto sobre a renda (Atkinson; Stiglitz, 1976, p. 74). As colunas mestras do sistema tributrio so, em princpio, o imposto sobre a renda e o imposto sobre o consumo. Mas seria possvel abrir mo completamente de uma tributao indireta, se a estrutura das alquotas do imposto sobre a renda fosse tima e as funes utilidade dos indivduos fossem fracamente separveis entre a oferta de trabalho (tempo livre) e os bens de consumo tributados. Ter-se-ia, ento, um imposto de renda com estrutura de alquota no-linear, onde a alquota marginal est perfeitamente sob controle, quer dizer, podendo ser adequada s bases de clculo individuais (caso de uma tributao ideal da renda). Alteraes na oferta de trabalho e, conseqentemente, na renda no alterariam a estrutura dos gastos com bens. Assim, no existe a possibilidade de o imposto sobre o consumo compensar as perdas de bem-estar ocasionadas pela tributao da renda. Em outras palavras: uma alquota nica do imposto sobre o consumo para todos os bens tima nas hipteses da existncia de uma tributao tima da renda, de forma no-linear, e da fraca separabilidade das funes de bem-estar entre o tempo livre e os bens de consumo tributados. Entretanto, se as possibilidades de estruturao da alquota do imposto sobre a renda forem limitadas, ento, sugere-se a implantao de um imposto sobre o consumo com alquotas tanto mais diferenciadas quanto maiores forem as restries. As caractersticas que devem ser consideradas nas funes utilidade individuais, para que ainda se possa manter o imposto sobre o consumo com alquota nica, se afastam, porm, mais da realidade, na medida em que mais cresce o nmero de limitaes a que fica sujeita a estrutura da alquota do imposto sobre a renda. No Quadro 1, fica claro: se a estruturao de alquotas do imposto sobre a renda for no-linear (sem restries), conhecida pela total liberdade de fixao da alquota, ento, as funes utilidade dos indivduos precisam apresentar apenas uma caracterstica, qual seja, a fraca separabilidade entre o tempo livre e os bens tributados, para que um imposto sobre o consumo com alquota nica seja timo. Entretanto, quando a estrutura de alquotas do imposto sobre a renda ficar rgida, com apenas uma alquota e sem faixa de

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renda mnima isenta, ento, para possibilitar o emprego de uma alquota nica para o imposto sobre o consumo, necessrio que se acrescentem s funes utilidade dos indivduos mais duas caractersticas, alm da fraca separabilidade entre o tempo livre e os bens tributados. Elas tambm devem ser homotticas nos bens de consumo tributados (isso significa elasticidade-renda igual unidade) e idnticas para todos os indivduos.
Quadro 1 Casos de um imposto timo sobre o consumo com alquota nica ESTRUTURA DE ALQUOTAS DO IMPOSTO SOBRE A RENDA DISCRIMINAO Estrutura de alquotas marginais no-linear (sem restries) Estrutura de alquota marginal linear (faixa de renda mnima isenta e alquota marginal constante) 1- Fraca separabilidade entre o tempo livre e os bens tributados. 2 - Quase homotticas nos bens de consumo tributados (Curvas de Engel lineares, no obrigatoriamente passando pela origem). Alquota mdia constante (tributao proporcional) (1)

Caractersticas das 1- Fraca separafunes utilidade bilidade entre o dos indivduos tempo livre e os bens tributados.

1- Fraca separabilidade entre o tempo livre e os bens tributados. 2 - Homotticas nos bens de consumo tributados (elasticidade-renda igual a um; Curva de Engel passando pela origem). 3 - Idntica para todos os indivduos.

FONTE: ATKINSON, A. B.; STIGLITZ, J. E. The design of tax structure: direct versus indirect taxation. Journal of Public Economics, Amsterdam, North-Holland, v. 6, n. 1/2, p. 67-68, Jul/Aug 1976. DEATON, Angus. Optimally uniform commodity taxes. Economics Letters, Amsterdam, North Holland, v. 2, n. 4, p. 357, 1979. ROSE, Manfred; WIEGARD, Wolfgang. Zur optimalen struktur ffentlicher einnahmen unter effizienz und distributionsaspekten. In: POHMER, Dieter (Ed.). Zur optimalen besteuerung. Schriften des Vereins fr Socialpolitik, Leipzig: Duncker & Humblot, v. 128, p. 78-91, 1983. STERN, N. H. Optimum taxation and tax policy. Washington, DC: IMF, 1984. p. 36 (Staff Papers, 31). WIEGARD, Wolfgang Was brachte oder bringt die Optimalbesteuerung? In: zwischen Rahmann, BERND; ROLOFF, Otto (Ed.). Beschftigungspolitik abgabenwiderstand und ausgabenwachstum. Regensburg: Transfer, 1987. p. 127-129. (1) Isso corresponde no-aplicao do imposto sobre a renda (Rose; Wiegard, 1983, p. 81).

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Em sntese, observa-se que as hipteses para excluir a implantao de um imposto sobre o consumo (imposto sobre a renda ideal, com estrutura de alquotas marginais no-linear) ou de um imposto sobre a renda (dentre outras, funes utilidade idnticas de todos os indivduos de uma sociedade) no so realistas. Portanto, ambos os impostos ocupam uma posio importante dentro do sistema tributrio idealizado.

2.3 - Regras para o imposto sobre a renda

Na tributao da renda as atenes esto basicamente voltadas para a renda do trabalho, que ser o primeiro aspecto a ser considerado. Em seguida, ser abordada a renda do capital. Renda do trabalho Na configurao tcnica de um imposto sobre a renda, mais especificamente sobre a renda do trabalho, salienta-se a questo relativa ao grau timo de progressividade. Segundo Cooter (1978, p. 756), a filosofia utilitarista j serviu de argumento tanto para a rejeio (por exemplo, com John Stuart Mill) como para a necessidade da progressividade (teoria do igual sacrifcio marginal). Embora os adeptos da teoria do sacrifcio marginal reconheam a existncia dos desestmulos, quer dizer, os efeitos negativos da tributao progressiva sobre a oferta do trabalho, eles os tratam como um problema parte. Mirrlees (1971) traz esses efeitos para dentro de sua anlise, ao introduzir no seu modelo o efeito da tributao sobre a oferta de trabalho (a escolha entre o tempo de trabalho e o tempo livre). Se a atividade econmica for utilizada como indicador da capacidade econmica, ento, segundo Mirrlees (1971, p. 175), uma igual utilidade marginal social da renda no pode ser perseguida, devido aos estmulos negativos sobre o trabalho. A maioria dos modelos para determinar o imposto timo sobre a renda supe as seguintes hipteses: os comportamentos normalmente supostos de maximizao por parte dos agentes econmicos; as capacidades individuais inatas como a nica caracterstica diferenciadora dos indivduos labour model ou modelo do trabalho; a homogeneidade das empresas no que se refere ao produto e tecnologia (isso significa preos brutos dos fatores constantes); os ganhos de escala constantes; e a existncia de um continuum de contribuintes. Os resultados da anlise a respeito da tributao tima de rendimentos do trabalho so apresentados a seguir.

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Uma estrutura de alquotas marginais no-linear, independentemente da forma da funo de bem-estar social, deve apresentar a seguinte configurao (Mirrlees, 1971, p. 186; Sadka, 1976, p. 266; Seade, 1977, p. 226-7; Stern, 1984, p. 356; Wiegard, 1987, p. 119): a) as alquotas marginais devem ficar entre 0% e 100%, sendo que, em dois casos, a alquota marginal assume o valor nulo para os contribuintes com a renda mais alta, j que uma alquota marginal positiva ainda causa perdas na eficincia, atravs dos desestmulos oferta de trabalho nas faixas de renda mais alta, embora a possibilidade de distribuio de renda tenda a ser nula (o nmero menor de contribuintes alcanados reduz a receita necessria para a reduo da carga tributria dos contribuintes com rendas menores) ; e na faixa de entrada, inicial, se a oferta de trabalho do indivduo com as menores capacidades inatas for positiva no timo; b) sobre as alquotas marginais entre 0% e 100% no existem praticamente indicaes com validade generalizada. Entretanto, como, nos extremos, deve ser aplicada a alquota marginal nula, conclui-se que a estrutura de alquotas no apresentar uma trajetria nem invariavelmente progressiva e nem claramente regressiva (Seade, 1977, p. 227). Em outras palavras, no existe fundamento para que a alquota marginal tenha que crescer continuamente com o crescimento da renda. No caso de uma estrutura de alquota marginal linear6, a tributao tima sobre a renda do trabalho deve ser definida pelas seguintes condies (Dixit; Sandmo, 1977; Atkinson; Stiglitz, 1980, p. 407-8): a) a primeira condio estabelece que o valor da renda isenta, que uma parcela fixa, dever ser definido de tal forma que a utilidade social marginal lquida da transferncia de R$ 1,00 de renda (medida em unidades da receita pblica) seja, em mdia, igual aos custos (R$ 1,00); b) a segunda condio indica que a alquota depende da elasticidade da oferta de trabalho compensada e da forma como a utilidade marginal social da renda varia com o valor do salrio, que determinante para a medida de averso desigualdade da renda. Sendo o objetivo a eficincia, a alquota marginal dever ser to mais alta quanto mais inelstica for a oferta compensada de trabalho. Com a condio de que a utilidade marginal social da renda caia com a renda (covarincia negativa) e que o objetivo seja a justia, a alquota marginal dever aumentar com a

Muitas vezes, definida na literatura como flat tax.

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averso desigualdade da renda. Para alcanar uma distribuio mais justa, aceita-se um nvel do produto nacional mais baixo (Rose; Wiegard, 1983, p. 73-4). Uma covarincia nula indicaria que os responsveis pela deciso no considerariam a redistribuio como necessria, na medida em que, na sua tica, no existe a desigualdade. Com base em clculos em busca da sensibilidade do grau de progressividade tima em relao a alteraes na elasticidade da oferta de trabalho, que consideram a influncia da elasticidade da oferta de trabalho compensada, da averso desigualdade de renda e da receita tributria, foram calculadas alquotas que aumentam com a averso desigualdade e com as necessidades de receita e que caem com uma elasticidade da oferta de trabalho compensada ascendentemente (Stern, 1976, p. 161; Stern, 1984, p. 359-61). As estimativas do valor da alquota tima tm apresentado diferentes resultados. Stern, por exemplo, considera, em sua obra, a alquota de 54% em sintonia com as alquotas aplicadas em pases desenvolvidos.7 Embora Atkinson e Stiglitz (1980, p. 408-11) tambm calculem alquotas de pelo menos 50% com base numa funo utilidade do tipo Cobb-Douglas, eles lembram que a aplicao de uma funo de deciso de Rawls proporcionaria valores ainda maiores. Alertam, entretanto, que tais valores so admitidos, de forma acrtica, como reais, quando so determinados, na verdade, pela formulao do modelo e pela fixao do valor dos parmetros. Resta, portanto, apenas a concluso qualitativa de que a alquota marginal tima do imposto sobre a renda com a estrutura de alquota linear se correlaciona positivamente com a averso desigualdade de renda e com a necessidade de receita e negativamente com a elasticidade compensada da oferta de trabalho. Renda do capital A tributao da renda do capital remete a discusso definio da base econmica do imposto sobre a renda, na qual dever, ou no, se inserir a poupana. A pergunta que se faz se a otimizao da tributao da renda exige um tratamento diferenciado das rendas de poupana ou de capital em comparao s demais rendas.8

Essa alquota corresponde ao caso de uma averso desigualdade igual a 2, de uma elasticidade da oferta compensada de trabalho de 0,4 e a uma exigncia de receita de 0,5 (ou 20% do Produto Nacional Bruto). Se a tributao da renda fosse estruturada como um imposto sobre o consumo individual, os ganhos de capital no seriam alcanados pela tributao. Em contrapartida, o Imposto de

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A resposta buscada atravs da adoo de modelos multiperidicos. O consumo e a deciso sobre a oferta de trabalho so explicados com o uso da hiptese do ciclo de vida. No modelo bsico, o governo maximiza uma funo de bem-estar social atravs da escolha de um sistema tributrio adequado e atravs da alterao de seu endividamento em relao ao setor privado, no qual o endividamento tido como um instrumento de receita (Ramser, 1982, p. 199-205). Essa funo de bem-estar social constituda da soma das utilidades presente e futura de um consumidor, na qual a utilidade futura descontada a uma taxa de preferncia temporal social. Para o caso em que os indivduos se diferenciam apenas pelos salrios recebidos (habilidades), e admitida uma estrutura de alquotas no linear para o imposto sobre o salrio, Ordover e Phelps (1979, p. 17-19) mostram que, diante da exigncia da eficincia de Pareto, a fraca separabilidade entre o tempo livre e o consumo de hoje e o de amanh possibilita abrir mo da tributao dos juros. Para outras formas de funes utilidade, a tributao (ou subveno) das rendas de capital so timas (Atkinson; Stiglitz, 1980, p. 446), o que, conforme Ordover e Phelps (1979, p. 19), restabelece a regra de Corlett e Hague, que afirma que uma tributao mais elevada do consumo atual, correspondendo a uma subveno para poupar, tima, quando o tempo livre for mais complementar ao consumo atual do que do consumo futuro; e a tributao das rendas de juros, correspondendo a uma subveno do consumo atual, tima, quando se estabelece a relao complementar inversa acima.9 Esse resultado supe, ressalte-se, que o governo, alm de poder obter novo endividamento, no tem interesse em influenciar a alocao intertemporal do consumo e que a almejada distribuio social de renda, consumo e patrimnio realizada com outros meios que no a tributao (Atkinson; Sandmo, 1980). Com a restrio de no poder ser realizado novo endividamento, Atkinson e Sandmo (1980, p. 542) concluem que a poupana ser tributada quando o estoque privado de capital no steady state ou no estado estacionrio for menor do que o desejado diante da considerao de eficincia temporal. Nesse caso,

Renda-pessoa fsica, estruturado segundo a tradio de Schanz-Haig-Simons da tributao da renda no sentido amplo , no faz nenhuma exceo. Na hiptese de uma maior complementaridade entre o tempo livre de hoje e o consumo de hoje, chega-se concluso de que o imposto sobre a renda, no conceito amplo, como definido pela tradio Schanz-Haig-Simons, no atende aos requisitos da otimizao. Em contrapartida, o imposto pessoal sobre o gasto no tornaria realidade a sugerida subveno da poupana, mas tambm no tributaria a renda proveniente de juros. Nesse caso, o imposto pessoal orientado para o consumo estaria mais prximo ao timo.

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porm, o imposto sobre o gasto no possui nenhuma vantagem alocativa sobre o imposto sobre a renda, mesmo que a condio de iguais elasticidades compensadas da demanda em relao ao salrio para o consumo atual e o consumo futuro for atendida (Rose; Wiegard, 1983, p. 121-2). Se o governo quiser influenciar a alocao do consumo e valorizar mais a utilidade de um indivduo relativa ao consumo futuro do que ele prprio, torna-se timo subvencionar a poupana (Atkinson; Sandmo, 1980, p. 545).10 Como os efeitos econmicos de um imposto proporcional sobre o patrimnio coincidem com os efeitos da tributao proporcional dos juros na escolha adequada das alquotas (Rose; Wiegard, 1983, p. 111), fica fcil concluir que, para a tributao tima, a tributao do capital no necessita ser parte constituinte do sistema tributrio ideal em todos os casos compare-se com Hettich e Winer (1985, p. 438).

2.4 - Caractersticas das regras e sugestes para a sua implantao

Deve-se salientar novamente que a teoria da tributao tima estabelece regras para uma composio tima do sistema tributrio e para uma estruturao tima dos impostos no caso de um tax design, de uma concepo do sistema tributrio. Essas mesmas regras, porm, devem servir de orientao para uma reforma tributria, que reconhecida, muitas vezes, como a nica possibilidade de alterar o sistema tributrio vigente, j que apenas pequenas correes so possveis de ser politicamente aprovadas. Em contraposio concepo de realizao nica, a reforma constitui um processo dinmico, que se realiza por etapas atravs de mudanas no sistema tributrio vigente, por isso, ela coloca alguns problemas para a sua efetivao (Feldstein, 1976). A amarrao a uma determinada alocao histrica dos recursos significa a primeira dificuldade: alteraes nas regras com o objetivo de elevar a eficincia e de melhorar a distribuio da renda podem prejudicar drasticamente a igualdade horizontal. At uma alterao inesperada das regras pode ser julgada como injusta, pelo

10

Assim, compreensvel que o imposto pessoal sobre o gasto tipo cash flow seja tendencialmente preferido pela tributao tima do imposto sobre a renda pessoal na definio da base de clculo, na tributao da renda, no apenas por razes de eficincia, na hiptese da maior complementaridade entre o tempo livre e o consumo atual, mas tambm diante da exigncia de uma determinada condio de distribuio.

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simples fato de ela tomar do indivduo o direito a um regramento estvel do homem em relao aos recursos. Sendo a reforma tributria um processo, cresce entre os contribuintes a incerteza quanto direo das medidas que seguiro, o que menos observvel no caso da concepo do sistema tributrio. Como a compensao de todos os perdedores tima, mas no constitui uma soluo prtica, so sugeridas as prorrogaes para a entrada em vigor da lei (na prpria lei pode estar prevista a sua vigncia, a partir de uma data mais longnqua) e a reduo na intensidade das alteraes (Feldstein, 1976, p. 98-9).

3 - Uma avaliao da aplicabilidade das sugestes da tributao tima

Ponto de partida da teoria da tributao tima a anlise da minimizao da carga tributria excedente e da maximizao do bem-estar. O foco original est na eficincia. A distribuio introduzida, normalmente, na literatura, como uma fase posterior da anlise. A concepo de justia vertical (justia entre desiguais) na distribuio da renda torna-se explcita na funo de bem-estar social a ser maximizada atravs da ponderao das funes utilidade dos indivduos. As possveis variaes nas formas de distribuio da carga tributria so ilimitadas. Tambm as normas de distribuio das diversas teorias de sacrifcio esto includas e consideradas. Um tratamento horizontal dos indivduos de forma justa (justia entre os iguais) exige que sejam consideradas no apenas as diferentes capacidades, mas tambm as diferentes preferncias individuais.11 A considerao das diversas preferncias, segundo os crticos, retira o significado da posio econmica inicial, j que, agora, a capacidade de extrair utilidade dos bens e do tempo livre predominante (Krause-Junk; Von Oehsen, 1982, p. 721). Em conseqncia, ao invs de uma alquota nica, conclui-se pela diferenciao das alquotas do imposto sobre o consumo. Essa nova varivel, ou a considerao de outras diferenas entre os indivduos, entretanto, traz problemas de ordem operacional e dificulta a ordenao segundo a teoria do bem-estar (Musgrave, 1976, p. 8-9; Goetz, 1978, p. 806; Ramser, 1982, p. 218; Hettich; Winer, 1985, p. 439).

11

Se fossem apenas as capacidades individuais, o seu conceito de justia horizontal coincidiria com a teoria da tributao eqitativa, apoiada no critrio da capacidade de pagamento, a qual s considera a posio econmica individual inicial.

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Pollak (1982, p. 232) aponta o conflito entre os objetivos da eficincia alocativa e a justia horizontal na anlise da tributao tima, que s poderia ser amenizado atravs de condies que, em princpio, so impossveis de ser atendidas. Torna-se compreensvel a razo pela qual as diferenas entre os indivduos, que originam e agravam o problema da justia horizontal, so encaradas pela tributao tima como determinadas exogenamente. A crtica tributao tima dirige-se tambm a seus argumentos econmicos e tericos a economia do bem-estar , sua presumida ordem poltica e validade e aplicabilidade de suas sugestes. A presumida ordem poltica criticada pelos adeptos da public choice, da nova poltica econmica e da teoria de tributao constitucional. Para eles, o valor da tributao tima limita-se apenas elaborao de afirmativas com consistncia. Tambm consideram que ela tem pouco a sugerir para a prtica da poltica tributria, seja pela ausncia de uma anlise do processo poltico de uma reforma tributria (Neck, 1983, p. 149; Folkers, 1983, p. 189-90), seja pela implcita suposio do modelo poltico irreal do prncipe esclarecido, que conhece todas as necessidades de seu povo (Brennan; Buchanan, 1988, p. 13). Esse procedimento interpretado como uma quebra de lgica: a teoria da tributao tima encararia o homem na atividade econmica como um egosta, um maximizador da utilidade prpria, mas, na atividade poltica, como um benfeitor, maximizando o bem-estar social. Quanto validade das suas sugestes, existem claros limites a considerar: os objetivos consistem apenas na alocao e na distribuio; a teoria desconsidera os custos administrativos, a incerteza e os objetivos macroeconmicos, como a estabilizao conjuntural e o estmulo ao crescimento (Stern, 1984, p. 376); e ela analisa apenas o lado das receitas do oramento. Por outro lado, falta-lhe oferecer uma diretiva geral para o imposto sobre o consumo e o imposto sobre a renda (Krause-Junk, 1977, p. 347; Schmidt, 1980, p. 156). Essa limitao se justifica pela sua caracterstica metodolgica, que busca as solues second best. Lembra-se, ento, que a teoria do segundo melhor oferece uma quantidade incontvel de tarefas, correspondendo ao nmero de desvios das condies do timo. A aplicabilidade das sugestes da tributao tima sofre restries (Phhler, 1985, p. 483), porque ela no tem a oferecer respostas que possam ser transformadas de forma direta numa poltica tributria concreta. Salienta-se que a mesma no objetiva apresentar um sistema tributrio com definies numricas, deixando essa tarefa ao agente de tributao. A hiptese aceita pela teoria da tributao tima de que existe uma livre escolha entre o trabalho e o tempo livre tambm questionada e tida no como uma regra, mas como um caso de exceo, vlida apenas para eventuais horas-extras dos trabalhadores e para um nmero relativamente pequeno de autnomos (Haller, 1988, p. 240). A regra

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da complementaridade ao tempo livre, por sua vez, considerada no operacional: primeiro, porque existem dvidas quanto existncia de bens tipicamente complementares ao tempo livre; e, segundo, porque, se sua existncia fosse aceita, ela no seria percebida da mesma forma pelos diversos agentes econmicos, impedindo que se conseguisse uma classificao til. A diferenciao da alquota de acordo com as transaes individuais encarada no Relatrio Meade (Meade, 1978, p. 43-4) como uma porta aberta para desvios em favor dos diversos grupos de interesse, sendo sua aplicao, por isso, desaconselhada por ocasio da reformulao do sistema tributrio ingls. Finalmente, Hettich e Winer (1985, p. 430-1) lembram que a quantidade de informaes necessrias para a implementao dessas regras uma barreira importante para se chegar s sugestes quantitativas, mais teis para a sua aplicao. Simulaes de aplicao para uma determinada realidade, como, por exemplo, a da ndia, foram realizadas por Ahmad e Stern (1984), utilizando como variveis principais a avaliao da justia na distribuio da renda e o clculo de reaes de demanda. Como resultado, eles salientam, por exemplo (Stern, 1984, p. 374-5), que, se forem considerados os custos sociais marginais, prefervel elevar o imposto sobre a renda do que o imposto indireto e que um imposto sobre o consumo mais adequado para os estados conseguirem arrecadar receitas adicionais do que um imposto especfico sobre o consumo aplicado pelo governo central. Para a concretizao das alquotas do imposto sobre o consumo, Stern (1987, p. 34-6) tambm avalia as vantagens administrativas de uma alquota nica e pronuncia-se, no caso de pases relativamente desenvolvidos e de pases em desenvolvimento, favorvel a um imposto sobre o valor adicionado com trs alquotas (com alquota nula, por exemplo, para bens de primeira necessidade; e as alquotas de 10% e 20%) e a um imposto especfico, com alquotas maiores, para fumo, lcool e petrleo.12 Enfim, as regras formuladas, caracteristicamente qualitativas, s podem ser encaradas como regras normativas que exigem do agente de tributao uma

12

No Brasil, o ICMS e o IPI caracterizam, respectivamente, o imposto geral sobre o consumo e o imposto especfico. O ICM, de alquota nica, evoluiu para o ICMS com trs alquotas, de 12% para bens de primeira necessidade, de 17% em regra geral e de 25% para bens suprfluos, como fumo e bebidas, ou com maior potencial de arrecadao, como os combustveis e os servios de telecomunicao. O IPI, por sua vez, taxa mais fortemente o fumo e as bebidas alcolicas. O petrleo e seus derivados passaram a ser tributados em 2002 tambm pela Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), de competncia do Governo Federal.

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adequao ao contexto, como, por exemplo, os custos administrativos para sua aplicao.

Concluso
Para a teoria da tributao tima, a soluo ideal consiste na tributao em valor nico, mas, por uma questo de falta de informaes a respeito das habilidades naturais dos indivduos, ela se caracteriza pela busca da segunda melhor soluo, tendo como referncia os princpios da eficincia e da justia. Trata-se de montar o sistema tributrio e de configurar os impostos de forma a atender a esses princpios, considerando os diferentes comportamentos da demanda de bens e servios e da oferta de fatores de produo e de valorao da distribuio de renda. O resultado um trade off entre as solues eficientes e justas. O sistema tributrio sugerido tem como esteios os impostos sobre o consumo e sobre a renda. Para a configurao do imposto sobre o consumo, tem-se como resultado mais destacado a regra da complementaridade, segundo a qual os bens complementares ao lazer devem ser tributados mais pesadamente do que os bens pouco ou menos complementares ao tempo livre ou deles substitutos. Para o imposto sobre a renda do trabalho, quando existe a possibilidade de se aplicarem alquotas adequadas a cada nvel de renda, conclui-se pela aplicao de alquotas marginais nulas nos extremos inferior e superior, mas no se define a alquota que pode chegar a at 100% a ser aplicada nas faixas de renda intermedirias. No caso da alquota marginal linear, nica, a alquota tima correlaciona-se positivamente com a averso desigualdade de renda e com a necessidade de receita e negativamente com a elasticidade compensada da oferta de trabalho. Quanto ao imposto de renda do capital, este no necessita ser parte constituinte do sistema tributrio ideal em todos os casos. A aplicabilidade das sugestes de carter qualitativo dessa teoria exige do agente de tributao uma adequao das mesmas ao contexto, realidade especfica. Assim, por exemplo, no caso da tributao sobre o consumo que, em princpio, deveria ocorrer atravs da adoo de alquotas diferenciadas para cada bem, na prtica, por causa dos custos administrativos excessivos, aceita-se que seja realizada atravs de um nmero reduzido de alquotas.

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Eugnio Lagemann

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