2013.01.07 - UNPI - Reponse

Aff. SA 34751 (2012/CP) FR Rponse UNPI 07.01.
2013
REPONSE DE LUNPI A LA LETTRE DE LA COMMISSION I. 1. Rcapitulatif de la lettre de la Commission du 6 novembre 2012 Dans sa lettre du 6 novembre 2012, la Commission indique qu premire vue, elle est convaincue par les arguments avancs par les autorits franaises concernant la lgalit des aides dtat pour les organismes d'habitations loyer modr ( organismes HLM )1. La Commission cite les arguments suivants: Les critres dattribution du logement social permettraient, tout en veillant la mixit sociale, de loger les personnes les plus dfavorises. Les aides la pierre constituent par construction une subvention dquilibre prenant en compte (i) le cot de linvestissement, (ii) la capacit dautofinancement et dendettement de lorganisme HLM bnficiaire et (iii) les loyers maximaux rglementaires que cet organisme pourra collecter auprs de ses futurs locataires. Un tel mcanisme permettrait de sassurer, ex ante, au moment de loctroi de laide, que la compensation nexcde pas les cots estims du projet de construction de logement social. Les dispositifs de contrle du respect des obligations de service public mis en uvre notamment par la MIILOS (Mission interministrielle dinspection de logement social) et la Cour des comptes permettraient de restreindre les possibilits de surcompensation des organismes HLM. Dans lhypothse toutefois, o de telles surcompensations se produiraient, le mcanisme de prquation HLM assurerait quelles soient rinvesties dans de nouveaux projets de construction de logement social.
2. 3.
La Commission invite lUNPI dmontrer avec des exemples concrets que les critres fixs par le droit europen ne sont pas respects. Par la prsente, lUNPI entend dmontrer, sur la base des chiffres officiels publis par les autorits franaises que les chiffres fournis la Commission qui ne sont pas systmatiquement accompagns de documents justificatifs, ne correspondent en rien aux chiffres publis au niveau national, que la Commission na pas reu lensemble des informations quelle aurait du recevoir, et que les arguments de la France ne sont pas fonds :
En vertu de larticle L411-2 du Code de Construction et de lHabitation, les organismes HLM comprennent les offices publics dhabitat (OPH), les socits anonymes d'habitations loyer modr (SA dHLM), les socits anonymes coopratives de production, les socits anonymes coopratives d'intrt collectif d'habitations loyer modr et les fondations d'habitations loyer modr. Les Socits dEconomie Mixte sont des organismes HLM qui cotisent la CGLLS.
Aff. SA 34751 (2012/CP) FR Rponse UNPI 07.01.2013
(i)
Montants daide au moins 6 fois plus lev que prtendu. Le gouvernement franais prtend que le montant total des aides dtat nest que denviron EUR 4.8 Md par an au niveau national. Selon la Cour des comptes franaise, leffort public en 1999 au seul niveau national tait dj de EUR 25.43 Md par an (sans compter les aides au niveau rgional et local qui sont dun montant au moins quivalent, selon la Cour des comptes2). Ce niveau a clairement t retenu. Les Chiffres Cls des annes 2010, 2011 et 2012, et autres documents publis par le gouvernement franais comprennent un montant daides dtat de EUR 15 Md, ainsi quun montant dautres aides de EUR 16 Md (au total EUR 31 Md par an) sans compter de multiples subventions nationales et locales dont le montant est inconnu puisque non publi. Clairement, il est inacceptable de limiter le dbat, comme le gouvernement franais tente de le faire, une fraction des aides relles. Organismes HLM et logements oublis . La rponse franaise ne mentionne que les socits anonymes d'habitations loyer modr (SA dHLM) et les socits anonyme de HLM et les offices publics dhabitat (OPH), et elles oublient prs dun tiers du secteur. Les chiffres de la Caisse de Garantie du Logement Social franaise (CGLLS) montrent que dans les comptes du logement social publis, un organisme HLM sur trois est omis (il manque 249 organismes HLMs au total, notamment les socits dconomie mixte ( SEM ). Dans ces chiffres, il manque aussi 16% des logements tenu par les organismes HLM (642.742 sur 4.683.303 logements). Clairement, le dbat devrait inclure tous les organismes HLMs et tous leurs logements. Primtre dactivits des organismes HLM 6 activits SIEG oublies . Dans leur rponse, les autorits franaises ne mentionnent que le SIEG de base dfini la premire phrase de larticle L411-2 du Code de Construction et de lHabitation (CCH) qui fait rfrence la location de logements destins des personnes de ressources modestes plafonnes sur base de convention ( PLUS et PLAI 3). Les autorits ne mentionnent pas que larticle L411-2 contient six (6) autres types dactivits telles que la construction pour la vente, location aux locataires de revenus plus levs, etc. ( SIEG tendu ).
(ii)
(iii)
Annexe 52, p. 207, note de bas de page No 68. Voir aussi Annexe 54 : En 1994, la Cour des Comptes a constat que les pouvoirs locaux subventionnaient le logement social pour une part au moins quivalente celle des aides centrales. Rapport public particulier Les organismes dhabitations loyer modr (juin 1994) Enqutes sur le logement Tome II. 3 PLUS : Prt locatif usage social ; PLAI : Prt locatif aid d'intgration.
(iv)
Primtre dactivits des organismes HLM activits hors SIEG oublies . Les autorits oublient galement que les organismes HLM mnent dautres activits hors SIEG purement commerciales, y compris la location de logements non-conventionns , la location de locaux commerciaux et de parkings, lamnagement de terrains pour les municipalits Par exemple, un des plus grands organismes HLM en France (Paris Habitat) comptabilise 4 147 locaux commerciaux et 42 990 parkings dans la capitale en 2011. Paris Habitat dispose galement de 40% de logements non-conventionns . Il est clair quune valuation du systme de compatibilit au regard des rgles SIEG de droit europen est impossible sans prendre en compte (i) la totalit des activits au titre du SIEG tel que dfini dans la loi franaise, et (ii) les activits hors SIEG.
(v)
Manque de sparation des comptes. Malgr la combinaison dactivits SIEG et hors SIEG, il ny a aucune sparation des comptes entre les activits de logement social et les activits commerciales des organismes HLM, comme prescrit par la Directive 2006/111 ( Directive transparence )4. Absence de contrle. Il ny a pas de contrle global, ni de mcanisme adquat qui veille ce quil ny ait pas de surcompensation, que ce soit au niveau des projets individuels ou au niveau des organismes HLM. De nombreux rapports des Chambres rgionales des comptes constate que plusieurs organisations de logement social ne sont soumis aucun contrle5. Surcompensation. Entre 1998 et 2010, les organismes HLM ont obtenu des rsultats financiers extraordinaires : Leur chiffre daffaires a augment de 51%, passant de EUR 15.470 million EUR 23.424 million; Leur bnfice a t multipli par 4 (pour les OPH) et mme par 5 (pour les SA dHLM), pour atteindre un bnfice net de EUR 2.9 milliards ; Ils ont dvelopp un excdent de trsorerie de EUR 10 Md ; Ils ont accumul une rserve de subventions non-dpenses de EUR 21.5 Md ; Les OPH et les SA dHLMs ont en moyenne un taux de rentabilit de 12.5%, savoir plus de 10 fois plus lev que dans le parc priv qui plafonne 1%, comme les organismes HLM dans dautres tats membres) ; En 2009, le taux de bnfice sur capitaux propres des OPH et SA HLM tait de 17% en moyenne;
(vi)
(vii)
Directive de la Commission du 16 novembre 2006 relative la transparence des relations financires entre les tats membres et les entreprises publiques ainsi qu la transparence financire dans certaines entreprises, JO L318/17 du 17.11.2006, Directive transparence ). 5 Annexe 13 Tableau des Audits.
Il y a plusieurs exemples dorganismes HLM avec un taux de rentabilit qui va jusqu' 22%.
NB : Dans ce contexte, il faut noter limportance des aides en comparaison avec les revenus du SIEG : les SA dHLMs et les OPH reoivent EUR 17 milliards de revenus locatifs conventionns . Les aides dEtat directes aux organismes HLM sont presquaussi importantes (au moins EUR 15.5 milliards), et avec les autres aides (au moins EUR 16 milliards), il est clair que le niveau des subventions est exorbitant (31.5 milliards sur EUR 47.5 milliards = 66%). (vii) Pas de remboursement. Il ny a aucun mcanisme de remboursement dune ventuelle surcompensation, ni de mcanisme pour reporter les surcompensations de moins de 10% sur la priode suivante. Comme dmontr ci-dessous, il y a plusieurs exemples o des surcompensations, bien quelles aient t constates, sont restes sans suite. Pas de rinvestissement. Le systme de prquation invoqu par les autorits franaises ne prvoit quun pourcentage minimal de rinvestissement du surplus total de compensation en violation de la Dcision 2012/21/UE de la Commission du 20 dcembre 2011 ( Dcision SIEG )6 dans la mesure o le produit annuel du systme de prquation reprsente seulement EUR 245 millions sur des rserves de dizaines de milliards deuros). Autres circonstances pertinentes. Les plafonds de loyers pour logements sociaux ne sont pas fixs annuellement en fonction du taux deffort des locataires mais en fonction dun cart constant de 20% vis--vis des loyers du secteur priv (qui inclut une gamme de logements trs divers). Le but est donc de maintenir la position concurrentielle. Dautres questions plus gnrales persistent. La Cour des comptes constate que 75% des logements construits par les organismes HLM en 2009 sont l o nexistent pas de besoins manifestes . Besoin urgent dagir. Le parlement franais a adopt en dcembre 2012 une loi qui augmente le pourcentage de logements sociaux de 20 25% que les communes concernes ont lobligation lgale de construire. Il est clair que ceci aggravera des problmes existants, en particulier labsence de besoins manifestes et de dfaillances de march. Un certain nombre de logements vacants appartenant au secteur public fait lobjet de publicit dans les journaux, allant jusqu' offrir le premier loyer !
(viii)
(ix)
(x)
Dcision de la Commission du 20 dcembre 2011 relative lapplication de larticle 106, paragraphe 2, du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne aux aides dtat sous forme de compensations de service public octroyes certaines entreprises charges de la gestion de services dintrt conomique gnral, JO L7/3 du 11.01.2012, Dcision SIEG .
(xi)
Malgr les aides verses par lEtat, les personnes les plus dfavorises restent sans logement. En tmoigne linitiative du Ministre qui envisage de rquisitionner un certain nombre de logements vacants dans le public (anciens btiments de bureaux, anciennes casernes, hpitaux dsaffects) et le priv (logements dans la capitale appartenant des banques, des compagnies d'assurance, lEglise, la SNCF) en application dune ordonnance du 11 octobre 1945 en rponse la crise du logement pendant la saison hivernale. Il est utile de souligner que depuis 10 ans, moins de 1% des constructions neuves est destin la population la plus pauvre bnficiaire des logements les plus sociaux ( PLAI ). Les personnes les plus dfavorises ne sont alors pas loges.
4.
En vertu de larticle 4(4) et de larticle 13(1) du rglement No 659/19997, la Commission est oblige douvrir une procdure formelle dexamen notamment si, la lumire des renseignements obtenus au cours de la procdure prliminaire dexamen, elle reste confronte des difficults srieuses dapprciation de la mesure considre. Cette obligation douvrir la procdure formelle dexamen simpose en particulier lorsque la Commission, aprs avoir examin les informations communiques par ltat membre concern, (a) nest pas mme dacqurir la conviction, au terme dun premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une aide au sens de larticle 87, paragraphe 1 CE [107(1) TFUE], soit, si elle est qualifie daide, est compatible avec le march commun , ou (b) ne peut pas surmonter toutes les difficults souleves par lapprciation de la compatibilit de la mesure considre avec le march commun 8. NB : Si un champ dapplication du SIEG extrmement large nest pas remis en cause (62.8% de la population franaise, rien que pour le SIEG de base ) il est indispensable dtre dautant plus strict sur les autres critres de compatibilit formelle (les critres concernant les contrles, la sparation des comptes, les mcanismes pour viter et corriger la surcompensation, etc.).
5.
LUNPI entend dmontrer par la prsente que lincompatibilit du systme avec les normes europennes est clairement tabli. Au minimum, il existe des difficults videntes quant lapprciation de ltablissement de cette compatibilit. Des lors, louverture dune procdure formelle dexamen sur la base de larticle 108(2) TFUE savre ncessaire.
7 8
Rglement du Conseil No 659/1999 du 22 March 1999, JO L 83/1, 27.03.1999, p. 1-9. Affaire T-289/03, British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd and BUPA Ireland Ltd v Commission, ECR [2008] II-081, para. 327-330.
II. 2.1 6. 7.
Montant total daides plus important que prtendu par la France Montants daides dtat verss aux organismes HLM Le gouvernement franais prtend que le montant total des aides dtat verss aux organismes HLM nest que de 4.8 milliards deuros par an.9 Il est regrettable de constater que dans leur rponse la Commission, les autorits franaises nont pas soumis les calculs correspondant leurs estimations, ni les preuves au soutien de leurs arguments. Afin de permettre une discussion prcise sur la base des chiffres officiels, lUNPI soumet les rapports suivants publis par les autorits franaises : Les organismes de logement social, Chiffres-cls 2009 publis par le Ministre de lEcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement. Le logement social en France Situation financire et indicateurs des SA dHLM et des OPH Dfinition des Ratios Juillet 201110 ; Les organismes de logement social, Chiffres-cls 2010 publis par le Ministre de lEcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement. Le logement social en France Situation financire et indicateurs des SA dHLM et des OPH Dfinition des Ratios Septembre 201211 ; Rapport public annuel de la Cour des Comptes Le suivi et le contrle des operateurs de logement social, 200212 ; Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 Le logement social : les priorits gographiques ;13 Rapports de contrle de la MIILOS et des Chambres Rgionales des comptes et rapports annuels de certains OPH en France (par exemple Paris Habitat) 14 Note danalyse stratgique No. 264 publie par le Centre dAnalyse Stratgique auprs du Premier Ministre Fvrier 201215 ;
8.
9.
Dans la prsente, rfrence est faite aux chiffres soumis dans la rponse franaise chaque fois quils semblent exacts ou quil nexiste aucune autre source. Sur base de ces chiffres, publis par les autorits franaises elles-mmes, il est clair que les autorits franaises omettent largement les aides accords au niveau rgional et local. Le montant daides dtat total est de plus de EUR 15.3 milliards par an. Ce montant ninclut pas encore les aides dont le montant est inconnu (voir para. 12 cidessous).
Note la Commission des autorits franaises en rponse sa demande dinformation, tableau p. 9. Bilan et compte de rsultats en Annexe 1. 11 Bilan et compte de rsultats en Annexe 2. 12 Annexe 52. 13 Annexe 23. 14 Annexe 13 Tableau des audits. 15 Annexe 3.
10
10.
Il est utile de rappeler la distinction qui doit tre effectue entre les aides dEtat directes et slectives et les autres compensations et subventions (EUR 16 milliards par an supplmentaires) verses aux organismes HLM au titre de la mission de SIEG. Il convient de les distinguer parce que ces autres compensations au titre de SIEG sont ouvertes lensemble des bailleurs quils soient privs ou publics. Elles seront examines sparment au paragraphe 13. En combinant les chiffres officiels consolids sur lanne 2009 (lanne la plus rcente pour la prsentation de chiffres concrets), les aides dEtat verses annuellement slvent aux montants suivants :
Type daide Aides dtat au niveau national (incl. M 114 de subventions dexploitation) Aides locales connus (M 2219 + M 2320) Participations employeurs Solde des subventions dinvestissement Total aides dtat connues Millions Source des chiffres deuros 7 927 Rponse franaise, note danalyse stratgique No. 264 au Premier Ministre, documents parlementaires devant le Snat franais, Chiffres-Cls 2009 et 2010 4 539 Rponse franaise, note danalyse stratgique No. 264 au Premier Ministre, Chiffres-Cls 2009 et 2010 520 Rponse franaise, Chiffres-Cls 2009 et 2010 2 352 Accumulation surcompensation 19 252M depuis 2003 (voir para. 80, ci-dessous), Chiffres-Cls 2009 et 2010 15 338 Ninclut pas les montants inconnus
11.
Voir plus de dtail dans le Tableau destimations de lUNPI en Annexe16 12. Comme indiqu dans la plainte de lUNPI, les catgories daides dont le montant exact reste inconnu sont les suivantes: Lachat de biens de lEtat ou des collectivits en dessous du prix dvaluation des domaines ; Les subventions RLF (Rsidences de Logement des Fonctionnaires) par lEtat et par les collectivits locales ; Les portages fonciers par les tablissements publics fonciers locaux ; Les baux emphytotiques avec les collectivits17 ; Les subventions aux associations et Foyers dhbergement (reconnus comme bailleurs sociaux bnficiant de subventions publiques nationales et locales, qui offrent des services dans les situations o les HLM ne le font pas)18 ;
16 17
Annexe 4. Les baux emphytotiques sont des baux de trs longues dure (jusqu' 99 ans) par lesquels le locataire obtient un droit doccupation titre gratuit, le prix du bail tant notamment constitu par la remise au bailleur, en fin de bail, des constructions sur le terrain de ce dernier. En pratique, ceci veut dire que les organismes HLM obtiennent un droit dexploitation quasi-gratuit.
2.2 13.
Les subventions du Fonds Europen de Dveloppement Rgional (FEDER) ; Les avances sans intrt remboursables sur 35 ou 50 ans faites par les collectivits locales ; Les subventions dexploitation ; Les subventions de recapitalisation ; Les subventions via la CGLLS ; La prise en charge des annuits et frais financiers d'emprunt ; Le doublement des Prts Taux Zro par les collectivits locales.
Autres subventions bnficiant les HLM Comme indiqu au paragraphe 10 ci-dessus, les organismes HLM ne reoivent pas seulement des aides dtat directes, mais galement dautres compensations au titre du SIEG. Ces dernires prennent la forme de compensations SIEG non-slectives pour un montant total connu de plus de EUR 16 milliards. Bien que pour la plupart omises dans la rponse franaise, elles sont ouvertes tous et comprennent le montant total suivant : Type daide Millions Source des chiffres deuros Aides la personne 13 515 Note danalyse stratgique No. 264 au Premier Ministre Avantages fiscaux 1 468 Rponse franaise, note danalyse stratgique No. 264 au Premier Ministre Autres subventions (mesures 1 130 Note danalyse stratgique No. 264 au en faveur de linvestissement Premier Ministre locatif, ANAH and PAH) Total 16 113 Ninclut pas les montants inconnus Voir plus de dtail dans le Tableau destimations de lUNPI19
14.
15.
Des lors, sur la base des chiffres officiels publis par les autorits franaises, le montant total daides verses aux organismes HLM au niveau local et rgional est de EUR 31 Md par an, lexclusion des montants inconnus. La valeur des montants octroys chaque anne aux bailleurs publics est donc trs importante. Comme indiqu dans la paragraphe 3(vii), les aides directes et indirectes (EUR 31 Md) sont presque deux fois plus grands que les revenus des HLM et OPH (EUR 17 Md).
18
Le rle essentiel que jouent ces associations et foyers souligne les carences du systme quelles pallient et le fait que le SIEG damlioration des conditions dhabitat des personnes de revenus modestes nest pas correctement rempli au bnfice de lensemble des personnes dfavorises et de revenu modeste. 19 Annexe 4.
2.3 16.
Estimations de la Cour des Comptes Le fait que les aides sont beaucoup plus importantes que ce que prtendent les autorits franaises, est confirm par les estimations de la Cour de comptes. En 1999, la Cour des Comptes estimait le montant total de leffort public rien quau niveau national EUR 25.43 milliards20. La Cour de comptes avait dj tabli en 1994 (la dernire fois que le secteur du logement social a t contrl dans son entiret) que plusieurs sources daide coexistent, provenant notamment des rgions, des villes et des collectivits locales, et que les pouvoirs locaux subventionnent galement le logement social, dans une mesure au moins quivalente daides centrales la pierre et la personne .21 Cela signifie que, les montants rels sont normes, et ne correspondent en rien aux chiffres minimes fournis par les autorits franaises. Encore une fois, il est surprenant de constater que les chiffres plus ralistes, publis par la Cour des comptes et le ministre comptent, ont t compltement omis dans la rponse franaise. Aides slectives aux bailleurs privs ? Le gouvernement franais prtend que les bailleurs privs sont eux aussi bnficiaires daides spcifiques. Dans les aides mentionnes par les autorits franaises, il manque une importante distinction entre trois types de destinataires : les bailleurs publics au titre de leur mission de SIEG, les bailleurs privs, actifs dans le secteur du logement social et les propritaires occupants, qui ne sont pas concerns par les objectifs de SIEG mais qui reoivent certaines aides la personne ou avantages fiscaux.
17.
18. 19.
2.4 20.
21.
Les propritaires occupants ne louent pas leurs maisons aux tiers. Ils ne retirent aucun revenu de leur logement et en leur capacit de propritaires, ils ne sont pas des operateurs conomiques ni des entreprises au sens du droit de la concurrence. Ds lors, tout montant daide quils peroivent nest pas pertinente pour lvaluation de la distorsion de concurrence entre bailleurs publics et privs.
Annexe 44, Rapport public annuel de la Cour des Comptes Le suivi et le contrle des operateurs de logement social, 2002. 21 Voir tableau page 15 de lAnnexe 54 - la Cour des comptes Rapport public particulier Les organismes dhabitations loyer modr (juin 1994) Enqutes sur le logement Tome II.
20
22.
Il est vrai quil y a des montants trs limits daides qui sont accords certains bailleurs privs qui investissent dans les btiments aux loyers fixs annuellement par circulaire de lEtat22. Par exemple, les aides de lANAH sont verses aux bailleurs privs contre un engagement de louer pendant 9 ans au niveau de loyer trs social. Il est naturel que certaines mesures gouvernementales visent encourager linvestissement locatif par les bailleurs privs dans le secteur du logement social. Il est utile de rappeler que le montant connu de ces aides reste minime (EUR 1,7 milliards) en comparaison avec les sommes verses aux bailleurs publics (EUR 15,3 milliards). Primtre dactivits des organismes HLM ne se limite pas au logement social Les activits de SIEG de base Contrairement ce que prtendent les autorits franaises, le secteur dactivits des organismes HLM ne se limite pas seulement au locatif social. Les autorits franaises ne citent que la premire phrase de larticle L411-2 du CCH, qui donne une dfinition de l activit de base des organismes HLM : la construction, l'acquisition, l'amlioration, l'attribution, la gestion et la cession de logements locatifs loyers plafonns, lorsqu'elles sont destines des personnes dont les revenus sont infrieurs aux plafonds maximum fixs par l'autorit administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionns dans les conditions dfinies l'article L351-2 et dont l'accs est soumis des conditions de ressources.
23.
III. 3.1 24.
25.
En pratique, ce SIEG de base signifie que les organismes HLM construisent et louent des logements PLAI , PALULOS et PLUS 23 aux personnes dont les revenus sont infrieurs aux plafonds correspondants pour chaque catgorie de logement social. Ds lors, les plafonds PLAI/PLUS permettent dinclure une grande majorit de la population franaise. Cest cette activit de base que la rponse franaise justifie par lobjectif de mixit sociale nonc larticle L411 CCH (p. 1 et 4 de la rponse franaise):
26.
22
Annexe 22 -- Circulaire annuelle du Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, 1er fvrier 2012.
23
PLAI ou Prt locatif aid dintgration pour les logement trs sociaux , PLUS ou Prt locatif usage social pour les logements dcrits par les autorits franaises comme le produit standard du logement locatif social. Enfin, PALULOS correspond la Prime damlioration des logements usage locatif et occupation sociale.
10
Le pourcentage de personnes pouvant accder un logement social sous plafond PLUS est de 62,8 % de la population franaise. Ce pourcentage permet de mettre en uvre un des objectifs fixs par le lgislateur au SIEG qui est celui de favoriser la mixit sociale (L411 du CCH). 82% des mnages ouvriers, 61% des mnages de salaris, et 22% des mnages cadres se trouvent sous les plafonds dligibilit du PLUS24. 27. Pour information, les plafonds au 1er janvier 2013 pour les logements sociaux ( PLAI ) et ( PLUS ) sont indiqus dans le tableau ci-dessous :
Composition du foyer Logement financ l'aide d'un PLAI25 Logement financ l'aide d'un PLUS26 Personne supplmentaire Catgorie 1 Catgorie 2 Catgorie 3 Catgorie 4 Catgorie 5 Catgorie 6 + 4.378 12.549 20.459 26.818 29.354 34.919 39.296 + 7.960 22.814 34.096 44.697 53.365 63.493 71.447
*Paris et communes limitrophes. Les limites dans dautres communes sont 20% moins leves
3.1 28.
Les activits de SIEG tendu Il est surprenant de constater que le gouvernement franais omet les six autres activits dfinies au mme article L411-2 du CCH: (1) Font toutefois partie du service d'intrt gnral les oprations destines des personnes de revenu intermdiaire dont les ressources ne dpassent pas les plafonds fixs au titre IX du livre III, lorsque les logements correspondants reprsentent moins de 10 % des logements locatifs sociaux mentionns l'article L302-5 dtenus par l'organisme ; (soulignement ajout) la ralisation d'oprations d'accession la proprit destines des personnes dont les revenus sont infrieurs aux plafonds maximum, majors de 11 %, fixs par l'autorit administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionns dans les conditions dfinies l'article L351-2 et dont l'accs est soumis des conditions de ressources ; (soulignement ajout)
(2)
Point 15 du Tableau en annexe de la Rponse des autorits franaises aux services de la Commission, suite la plainte de lUNPI auquel lUNPI rpond point par point Annexe 5. 25 Arrt du 28 dcembre 2012 relatif aux plafonds de ressources des bnficiaires de la lgislation sur les organismes HLM et des nouvelles aides de l'tat, JORF n 304 du 30 dcembre 2012 Page 21118. 26 Ibid.
24
11
(3)
Font toutefois partie du service d'intrt gnral, dans la limite de 25 % des logements vendus par l'organisme, les oprations destines des personnes de revenu intermdiaire dont les ressources dpassent les plafonds maximum susmentionns sans excder les plafonds fixs au titre IX du livre III, majors de 11 %, lorsque l'ensemble des oprations sont assorties de garanties pour l'accdant dans des conditions fixes par dcret en Conseil d'Etat ; (soulignement ajout) la gestion ou l'acquisition en vue de leur revente, avec l'accord du maire de la commune d'implantation et du reprsentant de l'Etat dans le dpartement, de logements situs dans des coproprits connaissant des difficults importantes de fonctionnement ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde en application de l'article L615-1 ou d'une opration programme d'amlioration de l'habitat vise l'article L303-1 ainsi que, pour une priode maximale de dix ans compter de la premire cession, la gestion des coproprits issues de la cession des logements locatifs mentionns au neuvime alina tant que l'organisme vendeur y demeure propritaire de logements ; (soulignement ajout) les services accessoires aux oprations susmentionnes ; Au titre de la mission d'intrt gnral que constitue la recherche de la mixit sociale et de la diversit de l'habitat, les organismes d'habitations loyer modr peuvent exercer les comptences d'amnagement, d'accession et de prestations de services prvues par les textes qui les rgissent .
(4)
(5) (6)
29.
Alors mme que les plafonds correspondant lactivit de base des organismes HLM concernent environ 62.8% de la population, le SIEG entend aussi inclure les mmes oprations lorsquelles sont destines des personnes percevant des revenus intermdiaires, c'est--dire jusqu' 30% et 80% au dessus du niveau de ressources modestes (correspondant par exemple dans la rgion parisienne EUR 3 422 par mois pour une personne seule). Ds lors, contrairement ce quaffirment les autorits franaises, le pourcentage total de la population concerne par le SIEG nest pas de 62.8% (qui ne concernent que le SIEG de base ) mais potentiellement beaucoup plus lev (incluant le SIEG tendu ). Ds lors, les informations fournies par les autorits franaises la Commission ne sont pas compltes. Pour information, les plafonds au 1er janvier 2013 pour les logements intermdiaires ( PLS et PLI ) sont indiqus dans le tableau ci-dessous :
30.
31.
Composition du foyer
27
Logement financ l'aide d'un PLS
27
Logement financ l'aide d'un PLI
28
130 % plafonds PLUS : Arrt du 3 mai 2001 modifiant l'arrt du 29 juillet 1987 publi au JORF du 12 mai 2001. 28 180 % des plafonds PLUS : Arrt du 29 juillet 2004 publi au JORF du 31 juillet 2004.
12

Composition du foyer Personne supplmentaire Catgorie 1 Catgorie 2 Catgorie 3 Catgorie 4 Catgorie 5 Catgorie 6 Logement financ l'aide d'un PLS27 Logement financ l'aide d'un PLI28 + 10.348 29.658 44.324 58.106 69.374 82.540 92.920 + 14.328 41.065 61.372 80.454 96.057 114.287 128.604
*Paris et communes limitrophes. Les limites dans dautres communes sont 20% moins leves.
32.
De plus, tant donn que le droit au maintien dans les lieux permet aux organismes HLM de continuer louer jusqu ce que les revenus du locataire aient augment de telle sorte quils dpassent un pourcentage de 200% des plafonds de ressources (donc EUR 257.000 par an pour Catgorie 6/PLI), la question se pose de savoir si lactivit de location de ces logements peut tre raisonnablement dfinie comme SIEG . Par ailleurs, bien quil existe une limite lgale de 10% de logements dits intermdiaires, il savre quelle nest pas respecte. Lexemple le plus pertinent est celui de lOPH de Paris, un organisme HLM qui a prs de 25% de logements louer aux personnes de revenu intermdiaire.29 LUNPI ne dispute pas le fait quil y ait des plafonds diffrents suivant la taille de la famille et suivant la rgion. Cependant, il est clair que les logements financs laide dun PLS/PLI et qui sadressent aux personnes percevant des revenus intermdiaires prennent une importance dmesure. Ds lors la location de logements dit intermdiaires au del de la limite lgale de 10% doit tre considre comme une activit hors SIEG. Les activits hors SIEG Les autorits franaises ne mentionnent pas non plus les activits hors SIEG ( annexes ) dans lesquelles sengagent les organismes HLM. Les comptes annuels des OPH et SA dHLM rvlent un certain nombre dactivits purement commerciales qui vont bien au-del des limites dfinies par larticle L411-2 CCH.
33.
34.
3.3 35.
29
Annexe 6, Rapport annuel 2011, OPH Paris Habitat, p. 17.
13
36.
Ainsi, les organismes HLM exercent une vaste gamme dactivits annexes comme la location de parkings ou la location de locaux commerciaux. Lexemple le plus pertinent est celui de lOPH de Paris qui se flicite davoir dvelopp en 2010 la commercialisation, en particulier vers les clients extrieurs, de ses parkings avec un chiffre daffaires qui a fortement progress (+ 3,9 % 22 millions deuros hors concessions) 30. Les comptes annuels des organismes HLM rvlent de multiples autres activits annexes telles que la gestion de coproprit, la location de logements non conventionns, la location de parkings et locaux commerciaux, les revenus au titre de produits financiers ou la perception de supplment de loyers31. Enfin, larticle L411-2 du CCH ne dfinit pas clairement le SIEG. Dune part, si la cession de logements locatifs est mentionne larticle L411-2 du CCH, les rgles rgissant les activits au titre du SIEG dfinies larticle L411 et L411-1 CCH ne mentionnent que la location, et ne font aucune mention de lactivit de cession . Les activits suivantes nont aucun lien avec lobjectif de SIEG dfini par la loi :
Activits
32
37.
38.
39.
Observations Ces activits sont clairement hors-SIEG Ces activits sont clairement hors-SIEG et ne font pas lobjet dune convention. Ces activits sont clairement hors-SIEG et ne font pas mme lobjet dune convention. La dfinition du SIEG ne permet pas dtablir si ces activits sinscrivent dans le cadre de lobjectif SIEG dfini larticle L411 CCH. Ces activits sont clairement hors SIEG. Ces activits sont clairement hors SIEG. Ces activits sont clairement hors SIEG.
Amnagement urbain pour le compte de certaines municipalits Politique de mise en valeur des parkings (non annexs aux logements sociaux) Location de locaux commerciaux Produit des activits annexes
Valeurs Mobilires de placement Produits financiers Loyers de logement non conventionns (non soumis aux plafonds de loyers) Produits provenant des supplments de loyer en vertu du droit au maintien dans les lieux (Loi No 2006-872 et 2009-323)
3.3 40.
Absence de sparation des comptes pour les aides perues Les autorits franaises prtendent que les subventions accordes aux organismes HLM ne bnficient quaux seules activits de base (PLAI, PALULOS, PLUS).
30 31
Annexe 7, Rapport Annuel 2010, OPH Paris Habitat p. 40. Annexe 13 Tableau des audits. 32 Annexe 6, Rapport annuel 2011, OPH Paris Habitat et Annexe 7, Rapport annuel 2010, OPH Paris Habitat.
14
41.
Ceci nest pas correct. Il y a des milliards daides et compensation qui ne sont pas ncessairement lies lactivit de SIEG de base . De plus, la rponse franaise omet de faire une distinction selon lutilisation des aides pour des logements de type intermdiaire (PLS/PLI) ou des logements sociaux (PLAI, PLUS, PALULOS). Ds lors, il est impossible de dterminer la proportion destine aux activits SIEG de base. Du fait quil ny ait pas de sparation de comptabilit entre les activits relevant du SIEG de base , du SIEG tendu , et surtout les activits annexes purement commerciales, toutes les subventions bnficient aux activits des organismes HLM dans leur ensemble. Comme expliqu au paragraphe 127 ci-dessous, ceci pose des problmes profonds concernant la ncessaire sparation de comptabilit entre les activits relevant du SIEG et les activits ne relevant pas du SIEG, et ce, en complte violation des principes requis par la Commission dans sa Dcision SIEG. En effet, lorsque lorganisme bnficiaire exerce galement des activits ne relevant pas du SIEG, seuls les cots nets occasionns par les activits de SIEG doivent tre pris en considration. Absence de mcanisme de contrle de compensation Les autorits franaises prtendent quil existe un systme suffisant de contrle du mcanisme de compensation. Cette affirmation nest pas fonde. Pas de contrle des projets individuels Ex ante Contrairement ce quaffirment les autorits franaises, les aides la pierre ne constituent pas une subvention dquilibre prenant en compte (i) le cot dinvestissement, (ii) la capacit dautofinancement et dendettement de lorganisme HLM bnficiaire et (iii) les loyers maximaux rglementaires applicables. Les projets de construction ne font lobjet dun contrle ex ante que pour les demandes demprunts pour les oprations PLUS, PLAI, PLS et PALULOS par la prsentation dun plan de financement prvisionnel de lopration et un quilibre financier prvisionnel de lopration33. Les pices fournir en vue dobtenir une dcision favorable sont les suivantes : un plan de situation de l'opration ; une fiche descriptive de l'opration mentionnant : l'identification de l'opration ; ses caractristiques techniques ; le nombre et les types de logements ;
42.
43.
IV 44. 4.1 45.
46.
33
Annexe 8 -- Arrt du 26 Aot 2005 relatif a diverses dispositions concernant lattribution de prts et subventions pour la construction, lacquisition et la rhabilitation de logement, JORF n200 du 28 aot 2005 page 13985.
15
47.
un tat des surfaces permettant de dterminer la surface utile de l'opration ; le cot prvisionnel hors taxes, dcompos en charge foncire totale pour les oprations de construction neuve ou en charge immobilire totale pour les oprations d'acquisition-amlioration, en cot des travaux hors voiries et rseaux divers (VRD) et en montant des prestations intellectuelles et frais divers ; l'chancier prvisionnel de l'opration ; la justification de la disponibilit du terrain ou de l'immeuble par une promesse de vente, un acte de vente, un bail ou une promesse de bail emphytotique ou construction ; les pices complmentaires permettant de justifier les demandes de majoration intervenant dans le calcul des subventions et des loyers ; le cas chant, pour le calcul des subventions foncires, le cot des acquisitions foncires et, pour les oprations de construction, le cot prvisionnel des VRD.
La liste ci-dessus fixe par arrt du 26 Aot 2005 ne mentionne pas lexamen de la capacit dautofinancement et dendettement de lorganisme HLM bnficiaire. Par ailleurs, aucun contrle ex ante nest effectu pour les subventions autres que PLUS, PLAI, PLS et PALULOS, et il ny a pas de mcanisme adquat pour viter la double compensation . Par consquent, le contrle ex ante auquel procde actuellement les autorits administratives quivaut un contrle individuel incomplet et isol dans le temps qui ne prend pas en compte la capacit de financement de lorganisme bnficiaire, les aides dj perues et percevoir par cet organisme ou le cot rel du projet de construction. Ds lors, il est permis de conclure que les informations qui ont t fournies la Commission par les autorits franaises ne sont pas compltes. Ex post Par ailleurs, les autorits franaises prtendent quil existe un contrle adquat ex ante qui permettrait (sans certitude) de sassurer au moment de loctroi de laide que la compensation nexcde pas les cots estims du projet de construction de logement social . Cela signifie quaucun contrle ex post des cots rels nest effectu. Les autorits franaises affirment que le versement de la subvention est subordonn la justification de la ralisation des travaux34. Cependant, le contrle de la ralisation des travaux ninclut pas un contrle entre les estimations des cots ex ante et les cots rels des travaux. Par exemple, la Chambre Rgionale des comptes de Nantes note ce qui suit :
48.
49. 50.
51.
52.
Point 13 du Tableau en annexe de la Rponse des autorits franaises aux services de la Commission, suite la plainte de lUNPI auquel lUNPI rpond point par point Annexe 5.
34
16
Le processus mme de montage des oprations induit un dcalage dans le temps de la consommation des crdits. En effet, les demandes de financement des bailleurs sociaux interviennent non plus sur le cot des travaux rsultant de la passation des marchs de travaux mais sur des estimations faites sur des prix de rfrence. Ceux-ci nanticipent que trs rarement les fortes volutions des cots de travaux, voire labsence doffres constates au niveau national dans une priode de saturation du carnet de commandes des entreprises. 35 53. 54. Bien que les carts entre les prvisions et la ralisation des travaux existent et sont constats, aucune mesure nest prise pour y remdier. Dautres exemples sont pertinents, comme celui de la Chambre Rgionale des comptes du Centre qui constate: Sur la priode, il a t constat un surfinancement des oprations leur conception et lors de leur actualisation de 2005 2007. () Les situations de surfinancement ainsi pointes auraient pu donner lieu des demandes de restitution de subventions par les partenaires concerns. 36 55. Ou bien la Chambre Rgionale des comptes de Picardie qui note le versement de subventions sur une base budgtaire alors que les investissements raliss sont effectivement inferieurs de 30%37. Enfin, la MIILOS constate lencaissement dune subvention pour tude dun btiment dont le projet est rest sans suite.38 Aucune demande de restitution des subventions na t effectue avant ou aprs la constatation de ces surcompensations manifestes. Largent public ne saurait tre octroy sur la base dune estimation du cot de revient du projet de construction de logement social sans aucune vrification postrieure la ralisation des travaux. La Commission a dans le pass impos des mcanismes de contrle beaucoup plus cohrents visant assurer que le montant total vers corresponde au cot de revient du projet, quun mcanisme est mis en place pour viter la double compensation, et quun mcanisme de remboursement soit mis en place chaque fois que le montant de laide vers excde le cot rel de ralisation des travaux.39
56. 57. 58.
35 36
Annexe 9 : Audit du CU de Nantes, 20 juillet 2009, p. 11 Annexe 10 : Audit de lOPH de Bourges, 6 octobre 2011, p. 23. 37 Annexe 11 : Audit de lOPH de lOise, 12 dcembre 2011, p. 15. 38 Annexe 12 : Audit de lOPH de Bourg la Reine, septembre 2008, p. 10. 39 Affaire dAides dEtat No E 2/2005 et N 642/2009 Logement social en Hollande.
17
4.2 59.
Pas de contrle des comptes des organismes HLM En vertu de larticle L451-1 du CCH, la Mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS) est investie dune mission de contrle du domaine du logement social. Nanmoins, les rapports annuels de la MIILOS ne concernent chaque anne quune part limite du parc locatif social (environ 17%). Ces rapports se concentrent sur des synthses thmatiques avec des contrles qui ne portent pas sur les soldes daides perues par les organismes HLM. La situation financire des organismes HLM ne constituent que 10 % des observations formules par la MIILOS. Par ailleurs, les organismes HLM font galement lobjet daudits de la part des Chambres Rgionales des comptes (CRC) comptentes. Cependant, les observations dfinitives des CRC restent sans suite. Lexamen des rapports des CRC et de la MIILOS est loquent et la liste complte des irrgularits constates mais laisses sans suite se trouve en annexe.40 La liste des exemples les plus pertinents figure ci-dessous : Subventions non comptabilises, manipulation des comptes, existence dactivits commerciales part entire suite la modification des statuts juridiques de lOPH constates par la Chambre rgionale des comptes du Nord Pas de Calais41 ; Dpassements des plafonds de loyers autoriss non conformes aux dossiers de subventionnement constats par la Chambre rgionale des comptes de Provence Alpes Cte dAzur42 ; Surfinancement global de EUR 16.1 millions constat par la Chambre Rgionale des comptes des Pays de la Loire43 ; Absence de sparation des comptes pour les activits hors SIEG concernant les rsidences pour personnes ges, les rsidences mdicalises ou encore les rsidences universitaires constate par la Chambre Rgionale des comptes dAquitaine44.
60.
61.
62.
63.
Par ailleurs, bien que la MIILOS et les Chambres Rgionales des Comptes aient accs aux comptes annuels des organismes HLM, il semblerait que laccumulation de trsorerie ainsi que laugmentation massive du poste comptable 13 Subventions dinvestissement mentionn au para 79 ci-dessous nait jamais fait lobjet dun seul contrle au cours des dix dernires annes.
40 41
Annexe 13 Tableau des audits. Annexe 14 : Audit de lOPH Pas de Calais Habitat, 5 avril 2011, p. 6 et 25-26. 42 Annexe 15 : Audit de la SA dHLM des Hautes Alpes, 12 mai 2009, p. 11. 43 Annexe 16 : Audit de lOPH de St Nazaire, 10 novembre 2011, p. 5. 44 Annexe 17 : Audit de lOPH de Bordeaux, 27 octobre 2011, p. 2.
18
4.3 64.
Pas de contrle global du secteur Au niveau du secteur du logement social dans sa globalit, il est important de souligner quil ny a pas eu un contrle de lapproche globale sur les cots et revenus totaux du systme depuis 1994.45 Le rapport de 1994 portait essentiellement sur lactivit des organismes dans le domaine de linvestissement (construction neuve et amlioration de lhabitat existant), leur rle dans la gestion du parc locatif social (affectation des logements, volution des charges et des recettes locatives, activits de diversification) ainsi que les diffrents aspects de leur gestion financire a la clture de lexercice 1991. En particulier, le contrle de la gestion financire des organismes portait sur leur matrise de la gestion locative afin de dterminer leur capacit dpargne. Nanmoins, le rapport de la Cour des Comptes prcise que les donnes exploitables dans le cadre de son enqute ne porte que sur 77 organismes de taille et de statut juridique divers. Par consquent, la reprsentativit des rsultats obtenus reste fragile. Dj en 1994, la Cour des Comptes constate que dans bien des cas, une mauvaise matrise de la gestion locative pouvait entrainer une fragilisation de la situation financire de certains organismes qui russissaient nanmoins compenser la dgradation de leur rsultat dexploitation de lactivit locative par la croissance de leur produits financiers (en dpit du dcret du 9 mars 199046 visant dcourager les placement spculatifs au profit de linvestissement). Les recommandations de la Cour des Comptes en 1994 sont claires : Pour tre bien cibles, ces mesures [correctives] devraient pouvoir s'appuyer sur une meilleure connaissance du parc locatif et des donnes financires fiables, opration par opration ; la mise en vigueur d'une comptabilit analytique, permettant d'isoler le rsultat de chaque programme, reprsente cet gard un enjeu important pour les organismes HLM 47. A ce jour, aucune mesure corrective dans ce sens na t prise. Par ailleurs, lexcdent de trsorerie a sensiblement augment pour atteindre un montant global de EUR 10 Md48.
65.
66.
67.
68.
69.
Rapport public particulier de la Cour des Comptes Les organismes dhabitations loyer modr (juin 1994) Enqutes sur le logement Tome II (Annexe 54). 46 Dcret n 90-213 du 9 mars 1990 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux placements financiers des organismes d'H.L.M., JORF n59 du 10 mars 1990 page 2976. 47 Rapport public particulier de la Cour des Comptes Les organismes dhabitations loyer modr (juin 1994) Enqutes sur le logement Tome II, p. 92 (Annexe 54). 48 Annexe 18 Rponse du Secrtaire dEtat charg du logement publie dans le JO Snat du 27/01/2011, p. 209
45
19
VI 6.1 70.
Preuve de lexistence dune surcompensation Situation financire des organismes HLM Les autorits franaises ne mentionnent pas dans leur rponse que les OPH et les SA dHLMs dgagent en moyenne un rsultat financier excellent, avec une capacit dautofinancement de 12.5%49 (atteignant pour certains organismes jusqu' 22 %). Comme discut de manire plus dtaille ci-aprs (para. 133), ce taux de rentabilit lev pose la question de savoir si les organismes HLM bnficient ou non dune surcompensation (comme dfinie larticle 5(5) de la Dcision SIEG) et dans laffirmative, si cette surcompensation est rembourse ou au moins rinvestie. Les autorits franaises ne mentionnent pas non plus le fait que les organismes HLM ont, depuis plusieurs annes, accumul une vaste rserve de trsorerie qui slevait EUR 10 milliards de 2005 200950. Il est fortuit de noter que, selon le Secrtariat dEtat charg du logement, les organismes HLM ninvestissent que 2 milliards de cette trsorerie par an51. Dans sa rponse publie le 27 janvier 2011, M. le secrtaire dEtat charg du logement questionn au Snat en session parlementaire affirme ce qui suit : La situation financire du secteur HLM est globalement bonne tant en termes de fonds propres que de rentabilit conomique. La partie la plus ancienne du parc est maintenant amortie, et gnre des excdents dont une fraction est thsaurise. Le cumul global de la trsorerie s'lve prs de 10 Md. L'autofinancement du secteur, aprs remboursement d'emprunt, reprsente prs de 12,5 % des loyers perus52. Dj en 2010, M. le secrtaire dEtat charg du logement affirmait : Quand on se penche aujourd'hui sur l'quilibre financier du monde HLM, on s'aperoit que la capacit d'autofinancement de cet acteur varie fortement en fonction des bailleurs de 5 % plus de 20 % .53 Il va mme jusqu' 22% dans certains cas.54
71.
72.
73.
74.
La capacit dautofinancement correspond lensemble des ressources financires gnres par les oprations de gestion de ltablissement et dont il pourrait disposer pour couvrir ses besoins financiers. Elle mesure la capacit de ce dernier financer sur ses propres ressources les besoins lis son existence, tels que les investissements ou les remboursements de dettes. Elle reprsente donc lexcdent de ressources internes dgages par lactivit de ltablissement et peut sanalyser comme une ressource durable. Circulaire relative la prparation des budgets des oprateurs de ltat, Anne 2011, p. 69. 50 Annexe 19 Rponse du Secrtaire dEtat charg du logement publie dans le JO Snat du 24/02/2011, p. 480. 51 Ibid. 52 Annexe 18 Rponse du Secrtaire dEtat charg du logement publie dans le JO Snat du 27/01/2011, p. 209 53 Annexe 25 Question crible thmatique No 0104 C publie dans le JO Senat du 13/10/2010, p. 7843. Concerne le thme : Laccs au logement. 54 Annexe 13 Tableau des audits.
49
20
75.
Par exemple, les rapports des Chambres rgionales des comptes indiquent que certains organismes HLM atteignent un taux de rentabilit encore suprieur (par exemple, loffice de Vende Habitat : 21%, lOPH Bourg la Reine : 21,5%, l office de Bordeaux : 21,5% pour nen citer que quelques uns)55. Un tel niveau de capacit dautofinancement est trs diffrent des niveaux quil est possible dobserver dans dautres pays. Par exemple, la Commission a not prcdemment que la rentabilit des woningcorporaties aux Pays-Bas est en dessous de 1% de leur capital ( Average profit of wocos is below 1% of their own capital )56. Cest ce ratio qui est observ pour les bailleurs privs en France. NB : En 2009, le taux de bnfice sur capitaux propres des organismes HLM franais tait de 17%57, soit 17 fois plus lev que le taux de bnfice dentreprises comparables.
76.
77.
Un niveau de rentabilit de 12.5% (autofinancement net) ou 17% (taux de bnfice sur capitaux propres) est impossible atteindre dans le secteur priv franais. Une simulation du taux de rentabilit moyen pour la location dun logement Paris intra muros ou un logement Nantes, aprs application des taxes applicables renvoie un rsultat qui natteint pas mme 1%. Ce calcul, quil soit appliqu dans diffrentes villes de France obtient invariablement un rsultat qui plafonne 1% depuis plusieurs annes58. NB : il est clair que mme le taux de rendement HLM le plus bas (5 %) pour un organisme se situe bien au dessus des revenus des bailleurs privs ; des rendements HLM de 20% ou plus sont disproportionnellement levs eu gard la situation conjoncturelle conomique en France.
78.
Ds lors, les raisons dun tel niveau de capacit dautofinancement posent des questions de complexit factuelle et conomique suffisantes pour soulever des doutes importants sur lexistence dlments daide ainsi que sur leur compatibilit avec le march commun justifiant louverture dune procdure formelle dexamen sur la base de larticle 108(2) TFUE59. Accumulation de la surcompensation sur plusieurs annes Il convient de sinterroger sur la provenance de laccumulation de trsorerie allant jusqu' EUR 10 milliards et dexaminer le bilan et compte de rsultats des organismes HLM pour 2009 et 201060.
6.2 79.
Annexe 20, p. 9, Annexe 12, p. 1, Annexe 43, p. 6. Affaire dAides dEtat No E 2/2005 et N 642/2009 Logement social en Hollande, para. 71 57 Bilan et compte de rsultats en Annexe 1. 58 Annexe 21. 59 Affaire T-289/03, British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd and BUPA Ireland Ltd v Commission, ECR [2008] II-081, para. 327-330. 60 Annexe 2 Les organismes de logement social, Chiffres-cls 2010. Le logement social en France Situation financire et indicateurs des SA et des offices publics de lHabitat Dfinition des Ratios Septembre 2012.
56
55
21
80.
Dans les comptes annuels, lattention de la Commission doit tre attire sur le poste comptable 13 Subventions dinvestissement qui figure au passif du bilan et qui ne compte pas moins de EUR 19 milliards pour 2009 et EUR 21,5 milliards pour 2010. Les autorits franaises affirment que le versement de la subvention est subordonn la justification de la ralisation des travaux61. Ds lors, il est permis de supposer que le poste comptable 13 inclut lensemble des subventions dinvestissement pour la priode de rception des programmes. Dans ce cas, pourquoi la variation entre 2010 et 2009 correspond-elle la somme de EUR 2,5 milliards alors que les subventions verses devraient gnrer des sorties comptables du mme ordre si elles taient rinvesties ? En examinant les Chiffres Cls annuels des organismes de logement social des quinze dernires annes, il savre que le rsultat des organismes HLM, savoir les bnfices quils dgagent, est pass de EUR 182 millions en 1998 EUR 2,9 milliards en 2010. En consquence, il est permis de se demander dune part, si lensemble des aides reues sont rinvesties et dautre part, si laccumulation de rserves non-rinvesties constitue la preuve dune surcompensation au titre de SIEG sans quaucun contrle nait t mis en place pour sen assurer voire lutter contre les effets pervers dun tel mcanisme. Il est clair que cette accumulation de rserves non-rinvesties prend chaque anne des proportions plus importantes du fait de labsence de tout contrle par les autorits en charge. Comme indiqu ci-dessous (para. 130), laugmentation du taux dautofinancement des organismes HLM et de leurs rserves non-rinvesties pose des questions fondamentales concernant les critres applicables en vertu de la Dcision SIEG. Evolution des rsultats financiers entre 1998 et 2010 Sur la base des chiffres officiels publis par le gouvernement franais, il savre que les organismes HLM ont obtenu des rsultats financiers extraordinaires : Leur chiffre daffaires a augment de 51%, passant de EUR 15.470 millions EUR 23.424 millions; Leur bnfice a t multipli par 4 (pour les OPH) et mme par 5 (pour les SA dHLM), pour atteindre un bnfice net de EUR 2.9 milliards ; Ils ont dvelopp un excdent de trsorerie de EUR 10 milliards ; Ils ont dvelopp une rserve de subventions non-dpenses de EUR 21.5 milliards ; Ils ont depuis des nombreuses annes un taux de rentabilit trs lev, comme mentionns au paragraphe 6.1 ci-dessus.
81.
82.
83.
6.3 84.
Point 13 du Tableau en annexe de la Rponse des autorits franaises aux services de la Commission, suite la plainte de lUNPI auquel lUNPI rpond point par point Annexe 5.
61
22
VII. 7.1 85.
Absence de mcanisme de remboursement ou de rinvestissement Pas de remboursement ou de report Comme indiqu au para. 57 ci-dessus, aucun contrle de compensation, si tant est quun tel contrle nest jamais t effectu, na donn lieu au remboursement dune partie des aides et subventions perues au titre du SIEG par un organisme HLM. Au mme titre, les aides, subventions et autres avantages fiscaux reus par les organismes ayant des activits locatives au del de la limite lgale de 10% applicable aux logements intermdiaires, des activits annexes et/ou purement commerciales nont jamais fait lobjet daucun remboursement. Enfin, les aides et subventions reues sur la base destimations du cot de revient qui se seraient avres incorrectes aprs ralisation des travaux, ne peuvent pas faire lobjet de remboursement puisquaucun contrle ex post ne semble tre effectu (voir para. 50). Enfin, pour les mmes raisons susmentionnes, le report des surcompensations de moins de 10% sur la priode suivante prvu larticle 6 de la Dcision SIEG ne peut lui non plus tre effectu. Pas de rinvestissement : systme de prquation insuffisant Les autorits franaises prtendent que le systme de prquation assure que les surcompensations reues soient rinvesties dans le secteur du logement social. Ceci nest pas correct. Le systme de prquation ne prvoit quun rinvestissement des profits correspondant un produit annuel pour lensemble des organismes HLM du territoire franais la somme drisoire de EUR 245 millions.62 Il est clair que ceci ne constitue quun pourcentage extrmement limit des profits mentionns ci-dessus. En effet, que reprsentent EUR 245 millions par an de prlvements pour lensemble des organismes HLM lorsque lon sait que le cumul de trsorerie dgag depuis 2005 par ces mmes organismes HLM est de EUR 10 milliards ? Comme indiqu au para. 136 ci-dessous, un tel systme ne respecte en rien les critres fixs par le droit europen.
86.
87.
88.
7.2 89. 90.
91.
62
Voir Annexe 25. Rponse du Secrtaire dEtat charg du logement publie dans le JO Snat du 24/02/2011, p. 480: Le montant de la prquation slvera 245 M par an de 2011 2013, soit prs de 100 M de moins que le projet initial. Lassujettissement des organismes la contribution sur les revenus locatifs (CRL) sera cart au profit dun renforcement de deux contributions existantes, assises respectivement sur la richesse accumule et la richesse produite par les organismes HLM : la taxe dite des dodus dormants en vigueur depuis 2010 sera dsormais assise sur le potentiel financier par logement. Un mcanisme de plafonnement de la contribution sera mise en place au bnfice des organismes btisseurs. Les paramtres seront dfinis pour que le produit annuel atteigne 175 M ; la cotisation additionnelle des organismes la CGLLS assise sur leur autofinancement sera majore dans la limite de 70 M par an en 2011, 2012 et 2013.
23
VIII. 8.1 92.
Concurrence fausse entre le secteur public et le secteur priv Maintien dun cart constant de 20% entre loyers du secteur public/priv Les autorits franaises mentionnent juste titre que les mesures de mise en uvre de larticle L411-2 CCH (concernant la fixation des loyers maximaux) ne sont pas dtermines en fonction des ressources des personnes dfavorises, mais en fonction dun cart constant de 20% entre les loyers du secteur priv (qui inclut une gamme de logements trs divers) et les loyers du secteur social : Pour garantir le caractre social des logements, il convient de maintenir un cart denviron 20 % entre les loyers du parc priv et les loyers maximums des logements conventionns. 63
93.
Ainsi, les autorits franaises admettent que le systme ne vise pas maintenir un taux deffort maximum, ni une orientation vers les cots rels des logements : ils ont cr un systme qui vise maintenir la position concurrentielle des organismes HLM vis--vis de leur concurrents privs. Ce systme rend impossible une concurrence sans distorsion entre le secteur priv et le secteur public au mpris des critres fixs par le droit europen. Par ailleurs, les loyers du parc priv relvent dune large gamme de logements divers et ne sauraient tre compars avec les loyers du secteur social. Et pourtant, il est impossible de nier lexistence dune concurrence directe et permanente entre les bailleurs publics et les bailleurs privs. Parmi les personnes remplissant les conditions pour obtenir un logement social, 75% nhabitent pas dans un logement dit social. Parmi les locataires remplissant les conditions pour obtenir un logement social, 55% louent un logement priv. Ces personnes-l (plus dun tiers de la population franaise), ont thoriquement le choix (ou ont fait le choix) entre (i) un logement HLM et (ii) un logement louer dans le secteur priv. Les bailleurs du secteur priv sont en concurrence permanente dune part avec les organismes HLM, mais galement entre eux. Le systme choisi par les autorits franaises dun cart constant a des effets pervers. A partir du moment o les bailleurs privs baissent leurs prix, la circulaire qui fixe annuellement les taux de loyer baissera le plafond des loyers appliqus par les organismes HLM afin de maintenir un cart de 20%. Ceci a pour consquence directe de permettre laugmentation des aides dtat aux organismes HLM tant donn que les autorits franaises affirment que les subventions au niveau de chaque projet sont tablies en fonction des revenus plafonns. Ds lors, il convient de sinterroger sur les effets pervers de ces dispositions.
94.
95.
96.
97.
63
Annexe 22 Circulaire annuelle du Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du er logement, 1 fvrier 2012, relative a la fixation du loyer des redevances maximums des conventions conclues en application de larticle L. 351-2 CCH.
24
8.2 98.
Lapplication du supplment de loyer solidarit (SLS) ouverte aux seuls bailleurs publics Conformment la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, lapplication du SLS concerne les locataires qui dpassent dau moins 200% les plafonds de ressources applicables pour lattribution des logements sociaux.64 LUNPI ne rfute pas lapplication du SLS. Nanmoins, les autorits franaises omettent de prciser que le SLS ne peut tre mis en uvre par les bailleurs privs. Ds lors, ce systme a deux consquences directes : lune est de gnrer des revenus supplmentaires pour les organismes HLM qui, bien quils ont fait lobjet de subventions de lEtat, ne sauraient tre rattachs lactivit de SIEG de base (voir para. 37) ; la seconde est de fausser la concurrence entre bailleurs privs et bailleurs publics par voie de discrimination. Par exemple, dans le cadre dune convention Scellier ou ANAH, les bailleurs privs sengagent respecter les plafonds de loyers fixs par les autorits administratives afin de bnficier dune rduction dimpt sur le revenu rpartie sur neuf ans ou plus.65 Toutefois, lorsque les ressources du locataire dpassent les plafonds, les bailleurs privs doivent rembourser les avantages fiscaux dont ils ont bnfici. Ils nexiste aucun mcanisme de remboursement similaire concernant les bailleurs publics. Ds lors, leffet dune telle discrimination est dsastreux et constitue une distorsion injustifie de la concurrence. Les propositions de loi envisages par le gouvernement La loi SRU prvoyait pour les communes une obligation de comptabiliser au moins 20% de logements sociaux66. Il est utile de rappeler que cette loi na t jusqualors que partiellement applique dans la mesure o les communes peuvent choisir de payer une taxe en contrepartie de laquelle, elles peuvent bnficier dune exemption.
99.
100.
101. 8.3 102.
Loi n2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, JORF n163 du 16 juillet 2006 page 10662. 65 Article 39 de la loi n2009-1674 de Finances rectificative pour 2009 du 30 dcembre 2009, JORF n0303 du 31 dcembre 2009 page 22940. Dans le cadre du projet de loi de finance pour 2013 vot le 20 dcembre dernier, la loi Scellier devient loi Duflot compter du 1er janvier 2013 avec un rgime transitoire jusquau 31 mars 2013. Lavantage fiscal de rduction dimpt serait fix un maximum de 18% au lieu des 21% applicables prcdemment dans le cadre du rgime Scellier social. 66 Loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains, JORF n289 du 14 dcembre 2000 page 19777.
64
25
103.
Des lors, La Cour des comptes a rcemment relev que 75% des logements construits par les organismes HLM en 2009 sont l o nexistent pas de besoins manifestes .67 De plus, le nombre de logements vacants est tel que les organismes HLM font de la publicit dans les journaux : Dcouvrez nos offres exceptionnelles ! Devenez locataires dun appartement dans lune de ces communes ! Votre 1er mois de loyer offert !! 68. Enfin, comme indiqu ci-dessus, les constructions neuves ont donn la priorit aux logements de luxe destins aux personnes aises (alors que moins de 1% des constructions neuves est destin la population la plus pauvre bnficiaire des PLAI !). On peut donc difficilement dire que le systme aveugle des 20% est focalis sur la catgorie de personnes telle que dfinie dans la Dcision SIEG de la Commission69. Malgr ces constats, le gouvernement a fait adopter par le Parlement laugmentation du taux minimum obligatoire de 20 25%70. Au regard de ce qui prcde, lurgence agir apparat clairement tant donn que le secteur du logement social en France semble bnficier chaque anne dun montant astronomique daides dEtat et de subventions sans pour autant satisfaire la mission de service public qui lui a t confie, au dtriment direct des bailleurs privs. Application de la dcision SIEG aux faits de lespce La Dcision SIEG rappelle les critres de la dcision Altmark qui doivent tre remplis pour viter une notification obligatoire de la compensation de service public: a. Lentreprise bnficiaire doit effectivement tre charge de lexcution dobligations de service public et ces obligations doivent tre clairement dfinies ; Les paramtres sur la base desquels est calcule la compensation doivent tre pralablement tablis de faon objective et transparente, afin dviter quelle ne comporte un avantage conomique susceptible de favoriser lentreprise bnficiaire par rapport des entreprises concurrentes ; La compensation au titre du SIEG ne saurait dpasser ce qui est ncessaire pour couvrir tout ou partie des cots occasionns par lexcution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que dun bnfice raisonnable ; et
104.
105. 106. 107.
IX. 108.
b.
c.
67
Annexe 23 Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 Le logement social : les priorits gographiques. 68 Annexe 24 Plusieurs exemples de Publicit. 69 Les personnes dfavorises ou groupes sociaux moins avantags qui, pour des raisons de solvabilit, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du march , Dcision SIEG, considrant 11. 70 Annexe 44.
26
d.
Le niveau de la compensation ncessaire doit tre dtermin sur la base dune analyse des cots quune entreprise moyenne, bien gre et adquatement quipe aurait encourus pour excuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que dun bnfice raisonnable pour lexcution de ces obligations.
109.
Par ailleurs, la Dcision SIEG prvoit que le mandat accord aux organismes bailleurs prcise ce qui suit: (i) la nature et la dure des obligations de service public; (ii) lentreprise et, sil y a lieu, le territoire concern; (iii) la nature de tout droit exclusif ou spcial octroy lentreprise par lautorit octroyant laide; (iv) la description du mcanisme de compensation et les paramtres de calcul, de contrle et de rvision de la compensation; (v) les modalits de rcupration des ventuelles surcompensations et les moyens dviter ces dernires, et (vi) une rfrence la Dcision SIEG.71 Mandat dfaillance de march La Dcision SIEG ainsi que la Communication SIEG du 21 dcembre 201172 prvoient que les tats membres disposent d'un large pouvoir d'apprciation quant la dfinition des SIEG. Nanmoins, il serait erron dinclure dans lobjectif de SIEG des activits qui sont dj fournies ou peuvent ltre par des entreprises commerciales. 46. () les tats membres disposent d'un large pouvoir d'apprciation quant la dfinition de ce qu'ils considrent comme un SIEG, ainsi qu'en ce qui concerne la compensation accorder au prestataire de ce service. La comptence de la Commission en la matire se limite vrifier que l'tat membre n'a pas commis d'erreur manifeste en qualifiant un service de SIEG et apprcier toute aide d'tat relevant de la compensation. 47. La premire condition tablie par larrt Altmark prvoit la dfinition de la mission dun SIEG. Cette exigence concide avec celle de l'article 106, paragraphe 2, du trait. Il rsulte de l'article 106, paragraphe 2, du trait que les entreprises qui assument la gestion de SIEG sont des entreprises charges d'une "mission particulire". En rgle gnrale, une "mission de service public particulire" implique la prestation d'un service qu'un oprateur, s'il considrait son propre intrt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la mme mesure ou dans les mmes conditions. Les tats membres ou l'Union peuvent soumettre ce type de services des obligations spcifiques en vertu d'un critre d'intrt gnral. La Commission considre ainsi qu'il ne serait pas opportun dassortir dobligations de service public spcifiques une activit qui est dj fournie ou peut l'tre de faon satisfaisante et dans des conditions (prix, caractristiques
9.1 110.
48.
Article 4 de la Dcision SIEG. Communication de la Commission relative lapplication des rgles de lUnion europenne en matire daides dEtat aux compensations octroyes pour la prestation de services dintrt conomique gnral, C(2011) 9404 final.
72
71
27
de qualit objectives, continuit et accs au service) compatibles avec l'intrt gnral, tel que le dfinit l'tat, par des entreprises exerant leurs activits dans des conditions commerciales normales. Quant la question de savoir si un service peut tre fourni par le march, lapprciation de la Commission se limite vrifier que l'tat membre na pas commis derreur manifeste. 111. En dautres termes, un SIEG doit rpondre une dfaillance du march. Ceci est clairement reconnu par le gouvernement franais dans sa rponse la Commission : le SIEG du logement social a t cr pour rpondre aux dfaillances du march. Il vise permettre de loger les personnes de ressources modestes ou dfavorises 73. 112. 113. Aucune preuve na t apporte que le SIEG confi aux organismes HLM par ltat franais rpond ces critres. Au contraire, on ne peut ignorer que la plupart des logements sociaux sont construits dans des zones gographiques dans lesquelles il ny a pas une demande prexistante, et dans lesquelles les oprateurs privs semblent dj fournir des services requis. Contrairement ce que les autorits franaises affirment, le fichier du numro unique nest pas entirement fiable pour identifier le nombre de mnages demandeurs dun logement locatif social dans la mesure o il ne reflte pas la ralit. Daprs les rapports daudit de la MIILOS, toutes les demandes ne sont pas administres grce un fichier unique de la demande. Des rservataires grent eux-mmes une partie (jusqu 60%) du parc des bailleurs publics : Prfets : de 10 30% ; Ville : 15 20% ; Conseil Gnral : 2% ; Employeurs (CIL) : 3% ; Autres dont RATP : 4%74. La vacance dans le parc public doit reflter le parc disponible pour une entre immdiate de locataires. Par consquent, il stablit comme suit : 115. logements libres de leurs locataires, moins les logements libres de moins de 3 mois, moins les logements en projet, ou en instance de dmolition, de vente, de rparation, de rhabilitation, etc., dite vacance technique.
114.
Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport de 201275: 75 % des logements sociaux taient construits l o nexistaient pas de besoins manifestes, et seuls 25 % ltaient dans les zones les plus tendues. () La politique de concentration des financements sur les zones les plus
Point 14 du Tableau en annexe de la Rponse des autorits franaises aux services de la Commission, suite la plainte de lUNPI auquel lUNPI rpond point par point Annexe 5. 74 Annexe 13. 75 Annexe 23 Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 Le logement social : les priorits gographiques.
73
28
tendues, mise en uvre de faon effective depuis 2010, sappuie ainsi sur des instruments inadapts, parfois mme contre productifs, et ses rsultats sont, ce jour, modestes. 116. Ds lors, la ncessit dune dfinition claire du mandat se pose deux gards : dune part, labsence de clart quant lextension du champ dapplication du mandat aux personnes de revenus intermdiaires contrairement lobjectif du SIEG damliorer les conditions dhabitat des personnes de ressources modestes ou dfavorises ; et dautre part labsence de rponse approprie dans les zones tendues avec la consquence directe de mobiliser les moyens financiers dans des zones o le secteur priv est dj performant. Manque de clart quant la dfinition du SIEG En vertu de larticle 106(2) TFUE, larrt Altmark, la Dcision SIEG et la Communication SIEG, un SIEG doit tre clairement dfini. Cette condition nest pas remplie. Larticle L. 411 CCH non cit dans la rponse franaise contient une indication gnrale de lobjectif poursuivi par les oprations de SIEG dont les organismes HLM ont la charge: La construction, l'amnagement, l'attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent amliorer les conditions d'habitat des personnes de ressources modestes ou dfavorises. Ces oprations participent la mise en uvre du droit au logement et contribuent la ncessaire mixit sociale des villes et des quartiers. (soulignement ajout) 119. Lobjectif poursuivi par le SIEG est repris dans une forme plus dtaille dans larticle L411-1 CCH non cit dans la rponse franaise: Les dispositions du prsent livre ont pour objet de fixer les rgles relatives la construction, l'acquisition, l'amnagement, l'assainissement, la rparation, la gestion d'habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, rpondant aux caractristiques techniques et de prix de revient dtermines par dcision administrative et destines aux personnes et aux familles de ressources modestes. 120. Le concept des ressources modestes est dfini dans la premire phrase de larticle L411-2 CCH: la construction, lacquisition, lamlioration, lattribution, la gestion et la cession de logements locatifs loyers plafonns, lorsquelles sont destines des personnes dont les revenus inferieurs aux plafonds maximum fixs par lautorit administrative pour lattribution des logements locatifs conventionns dans les conditions dfinies larticle L. 351-2 et dont laccs est soumis des conditions de ressources. (soulignement ajout)
9.2 117.
118.
29
121.
Comme discut ci-dessus (para. 26), les plafonds maximaux de revenus ont t dfinis de faon extrmement large, comprenant plus de 62% de la population franaise entire. Lactivit de base ou SIEG de base des organismes HLM franais est doffrir des logements locatifs loyers plafonns (PLAI, PALULOS, PLUS) aux familles de ressources modestes ( plafonds maximaux ). Ce SIEG de base - dj trs tendu - remplit les objectifs fixs par le lgislateur, selon le gouvernement franais, et notamment lobjectif de mixit sociale: Le pourcentage de personnes pouvant accder un logement social sous plafond PLUS est de 62,8 % de la population franaise. Ce pourcentage permet de mettre en uvre un des objectifs fixs par le lgislateur au SIEG qui est celui de favoriser la mixit sociale (L441 du CCH). 82% des mnages ouvriers, 61% des mnages de salaris, et 22% des mnages cadres se trouvent sous les plafonds dligibilit du PLUS. 76
122.
123.
En loccurrence, le gouvernement franais a clairement dfini la nature des obligations des bailleurs publics franais en les chargeant de la gestion de SIEG en matire de logement social afin de permettre de loger des publics qui ne trouvent pas se loger sur le march priv dans de bonnes conditions dhygine et de salubrit.77 Cependant et comme indiqu ci-dessus (para. 28), larticle L411-2 prvoit non seulement lactivit de base des organismes HLM mais galement 6 autres types dactivits qui sortent clairement du champ de la dfinition de larticle L. 411-1, y compris la provision des maisons aux personnes et familles de revenu intermdiaire (bien plus levs que le niveau de revenus modestes ), des logements pour des personnes plus aises (PLS, PLI, ) et la construction des logements vendre (qui ne seraient pas destins la location). Ds lors, plusieurs questions se posent : Y-a-t-il des preuves de dfaillance de march pour chacun de ces 6 activits supplmentaires ? Est-ce que ces activits supplmentaires sont inclues dans la dfinition SIEG proprement dit ? tant donn quil existe dj un groupe de revenus modestes qui comprend 62% de la population, est-ce que les personnes aux revenus intermdiaires peuvent lgitimement tre considres comme des personnes dfavorises ou groupes sociaux moins avantags qui, pour des raisons de solvabilit, ne sont pas
124.
125.
76
Point 15 du Tableau en annexe de la Rponse des autorits franaises aux services de la Commission, suite la plainte de lUNPI auquel lUNPI rpond point par point Annexe 5. 77 Article L300-1 CCH.
30
en mesure de trouver un logement aux conditions du march telles que dfinies dans la Dcision SIEG78 ? 9.3 126. Manquement lobligation de sparation des comptes En vertu de larticle 5 de la Dcision SIEG, les cots occasionns par les activits ne relevant pas du SIEG ne sont pas pris en considration pour calculer le niveau de compensation ncessaire pour satisfaire la mission de service public. Nanmoins, comme indiqu au paragraphe 41 ci-dessus ; un certain nombre daides sous la forme davantages fiscaux, daides la personne, daides des collectivits territoriales sont perues quel que soit le domaine dactivits des organismes HLM : activits de base, activits de SIEG tendu ou activits hors-SIEG. Un exemple concret : les organismes HLM sont exonrs dimpts sur les socits et bnficient de lapplication du taux de TVA taux rduit indpendamment de la nature des activits poursuivies. Aucun des comptes annuels soumis en annexe de la prsente et qui ont t examins avec soin ne fait tat dune sparation des comptes suivant le type dactivits mise en uvre par les organismes HLM et ce, en violation de la dcision SIEG et de la directive Transparence. Calcul de la surcompensation et absence de report, dajustement des critres dvaluation ou de remboursement La Dcision SIEG prvoit dans son article 4 que le mandat doit contenir une description du mcanisme de compensation et les paramtres de calcul, de contrle et de rvision de la compensation; les modalits de rcupration des ventuelles surcompensations et les moyens dviter ces dernires . Ces conditions ne sont pas remplies. La compensation au titre du SIEG ne saurait dpasser ce qui est ncessaire pour couvrir tout ou partie des cots occasionns par lexcution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que dun bnfice raisonnable. En labsence dappel doffre, le niveau de la compensation ncessaire doit tre dtermin sur la base dune analyse des cots quune entreprise moyenne, bien gre et adquatement quipe aurait encourus pour excuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que dun bnfice raisonnable pour lexcution de ces obligations. Les autorits franaises affirment que sont pris en compte le cot dinvestissement, la capacit dautofinancement et dendettement de lorganisme HLM bnficiaire ainsi que les loyers maximaux rglementaires que cet organisme HLM bnficiaire pourra collecter. Toutefois, comme indiqu au paragraphe 47, le gouvernement franais fonde son contrle de la surcompensation sur les cots estims du projet
127.
128.
129.
9.4 130.
131.
132.
78
Considrant 11 de la Dcision SIEG.
31
de logement social en complte violation de la dcision SIEG qui requiert que les cots nets occasionns par lexcution des obligations de service public . 133. Il est galement utile de rappeler que la compensation au titre du SIEG de logement social en France na jamais t ajuste en fonction de la capacit dautofinancement des organismes HLM bnficiaires alors que celle-ci atteint des niveaux records jusqu' 22% dans certains cas comme indiqu au paragraphe 70. Enfin, en vertu de la dcision SIEG, un taux de rendement du capital sera considr comme raisonnable en tout tat de cause sil ne dpasse pas le taux de swap applicable major dune prime de 100 points de base, notamment lorsque laccomplissement du SIEG nest pas li un risque commercial ou contractuel important et, en particulier, lorsque le cot net occasionn par la prestation du SIEG est intgralement compens a posteriori. Au regard de la situation financire optimale des organismes HLM dcrite au paragraphe 70 ci-dessus, il est clair que les autorits franaises ne peuvent parler de bnfice raisonnable. En cas de surcompensation, la Dcision SIEG requiert que ltat membre exige de lentreprise concerne quelle rembourse toute surcompensation ventuelle. Les paramtres de calcul de la compensation doivent galement tre mis jour pour lavenir. Lorsque le montant de la surcompensation ne dpasse pas 10 % du montant de la compensation annuelle moyenne, la surcompensation peut tre reporte sur la priode suivante et dduite du montant de la compensation due pour cette priode. Au regard de ce qui prcde, il est clair quaucune de ces mesures na t prise par les autorits franaises. Enfin, comme expliqu au paragraphe 90, le systme de prquation est bien insuffisant et nassure que le rinvestissement de EUR 245 millions sur les EUR 10 milliards dexcdent de trsorerie dgags par les organismes HLM, soit approximativement 2.5%. Conclusion Il rsulte de ce qui prcde que les arguments avances par les autorits franaises, telles que reprises par la Commission dans sa lettre du 6 Novembre 2012, ne sauraient convaincre. Le premier argument nonant que les critres dattribution du logement social permettraient, tout en veillant la mixit sociale, de loger les personnes les plus dfavorises est incorrect et ne reflte pas la ralit des faits. Les personnes les plus dfavorises nont pas de logement. Le gouvernement franais doit faire appel dautres organismes pour loger les plus dfavoriss, et leffort dinvestissement des organismes HLM pour les familles les plus dfavorises (catgorie PLAI ) nest que de 1% du total des investissements depuis 10 ans (contre 8% pour les logements plus luxueux PLS et PLI ); enfin 75% des logements HLM sont construit l ou il ny a pas de besoins manifestes.
134.
135.
136.
137.
10. 138.
139.
32
140.
Le deuxime argument selon lequel les aides la pierre constituent par construction une subvention dquilibre prenant en compte (i) le cot de linvestissement, (ii) la capacit dautofinancement et dendettement de lorganisme HLM bnficiaire et (iii) les loyers maximaux rglementaires que cet organisme pourra collecter auprs de ses futurs locataires est galement incorrect. Comme dmontr aux sections 6.1 et 6.2 ci-dessus, les contrles existants sont incomplets, et ne tiennent pas compte du total des subventions. Dans le contexte des projets individuels, il ny a aucune analyse apparente de la situation financire des organismes HLM. Il nest donc pas correct non plus, comme les autorits franaises essaient de le faire croire la Commission, qu un tel mcanisme permettrait de sassurer, ex ante, au moment de loctroi de laide, que la compensation nexcde pas les cots estims du projet de construction de logement social. Le troisime argument des autorits franaises est que Les dispositifs de contrle du respect des obligations de service public mis en uvre notamment par la MIILOS (Mission interministrielle dinspection de logement social) et la Cour des comptes permettraient de restreindre les possibilits de surcompensation des organismes HLM . Les chiffres publis au niveau national tablissent clairement quil y a des indications trs concrtes de surcompensation : un taux dautofinancement net jusqu' 22% et un bnfice net sur capitaux propres de 17% en moyenne (contre 1% au secteur priv, et 1% pour des organismes HLM dans dautres tats membres). Le quatrime argument repris par la Commission est que Dans lhypothse toutefois, o de telles surcompensations se produiraient, le mcanisme de prquation HLM assurerait quelles soient rinvesties dans de nouveaux projets de construction de logement social. Ceci nest pas correct. Il ressort des chiffres officiels quil existe un excdent de trsorerie dEUR 10 milliards qui nest que trs partiellement utilis pour des rinvestissements. Par consquent, le systme de prquation de EUR 245 millions na quun impact extrmement limit. Mme si on devait accepter un champ dapplication du SIEG extrmement large (62.8% de la population franaise, uniquement pour le SIEG de base ) il est indispensable dtre dautant plus strict sur les autres critres de compatibilit formelle (les critres concernant les contrles, la sparation des comptes, les mcanismes pour viter et corriger la surcompensation, etc...). Les faits soulevs dans sa rponse par lUNPI montrent que ces critres formels du droit europen ne sont pas respects. Il est galement clair que les distorsions de concurrence saggraveraient si la nouvelle loi franaise79 (qui augmente lobligation dinvestissements aveugles des HLM de 20% 25% du march) est mise en application avant que des mesures adquates ne soient prises pour mettre en place des contrles effectifs.
141.
142.
143.
144.
145.
79
Annexe 44.
33
146.
Ds lors, lUNPI soumet la Commission les preuves ci-dessus des chiffres et faits avancs par sa plainte et renouvelle sa demande la Commission douvrir une procdure formelle dexamen sur la base de larticle 108(2) TFUE afin de dterminer avec prcision ltendue de la violation des principes de droit europen applicables.
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Liste des Annexes Annexe 1 : Annexe 2 : Annexe 3 : Annexe 4 : Annexe 5 : Annexe 6 : Annexe 7 : Annexe 8 : Annexe 9 : Annexe 10 : Annexe 11 : Annexe 12 : Annexe 13 : Annexe 14 : Annexe 15 : Annexe 16 : Annexe 17 : Annexe 18 : Annexe 19 : Annexe 20 : Annexe 21 : Annexe 22 : Annexe 23 : Annexe 24 : Chiffres-cls - 2009 Chiffres-cls - 2010 Note danalyse stratgique 264 Fvrier 2012 Estimations de UNPI 2012.11.30 - Tableau 1 re montant total des aides Tableau rsum des arguments des autorits franaises et lUNPI Rapport Annuel OPH Paris Habitat - 2011 Rapport annuel - 2010 Arrt du 26 Aot 2005 re attribution de prts & subventions - JORF n200 28 aot 2005 Communaut urbaine Nantes - Audit de CRC des Pays de la Loire (2009) OPH Bourges Habitat Audit de CRC du Centre - 2011 OPH des communes de l Oise Audit de CRC de Picardie - 2011 OPH de Bourg la Reine Rapport dfinitif MIILOS - 2008 Tableau des audits OPH Pas de Calais Habitat Audit de CRC du Nord Pas de Calais - 2011 Embrun SAEM SECILEF rapport CRC OPH Saint Nazaire Audit de CRC des Pays de la Loire - 2011 OPH Bordeaux Audit de CRC Aquitaine - 2011 Rponse du Secrtaire d Etat charg du logement - JO Snat du 27 Jan 2011 Rponse du Secrtaire d Etat charg du logement - JO Snat du 24 Fev 2011 La Roche sur Yon CRC Vende Habitat Fiche UNPI sur la rentabilit immobilire dans le secteur priv Circulaire Rapport annuel de la Cour des Comptes Le logement social les priorits gographiques - 2012 Exemples de publicit 35
Annexe 25 : Annexe 26 : Annexe 27 : Annexe 28 : Annexe 29 : Annexe 30 : Annexe 31 : Annexe 32 : Annexe 33 : Annexe 34 : Annexe 35 : Annexe 36 : Annexe 37 : Annexe 38 : Annexe 39 : Annexe 40 : Annexe 41 : Annexe 42 : Annexe 43 : Annexe 44 : Annexe 45 : Annexe 46 : Annexe 47 : Annexe 48 : Annexe 49 :
Rponse du Secrtaire Etat charg du logement - JO Snat - 13 oct 2010 EPINORPA - Audit de CRC du Nord Pas de Calais - 2011 OPH de la Seyne sur Mer Audit de CRC de PACA - 2010 OPH Le Mans - Sarthe Habitat - 2012 OPH Cherbourg Audit de CRC de Basse-Normandie - 2011 OPH Paris Habitat - CRC Ile de France - Dlgation des aides la pierre OPH Belfort GIE Meuse Audit de CRC de Lorraine - 2009 OPH Castres Rapport annuel - 2011 Belfort OPH Territoire Habitat - Rapport Annuel des Comptes - 2012 Audit Saint Cloud OPH Marseille CRC PACA - 2001 OPH Perpignan CRC Languedoc Roussillon - 2009 OPH Agen OPH Gers CRC de Midi-Pyrnes - 2006 Narbonne OPH du Grand Narbonne OPH Amiens Audit de CRC de Picardie - 2012 OPH Dax CRC d'Aquitaine - 2011 OPH Bordeaux Rapport annuel - 2010 Projet de Loi re mobilisation du foncier public en faveur du logement et obligations de production de logement social - adopt 18 dcembre 2012 Etude Clameur - 2011 OPH du Mans Audit de CRC des Pays de la Loire - 2009 Commission DALO - Synthse des rsultats - 2008-2009 Etude du besoin de logements sociaux par rgion Code de la construction et habitation
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Annexe 50 : Annexe 51 : Annexe 52 : Annexe 53 : Annexe 54 : Annexe 55 : Annexe 56 : Annexe 57 : Annexe 58 :
Avis appel public la concurrence MAPA OPH Tarbes Article de Presse sur rapport MIILOS Rapport de la Cour des Comptes 2002 Rapport annuel de la MIILOS 2011 Rapport spcial de la Cour des Comptes 1994 Etude Clameur 2012 Note d'analyse 221 - Evolution des prix du logement en France sur 25 ans Rapport annuel de la MIILOS 2008 Chiffres-cl de lANAH 2011
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2013.01.07 - UNPI - Reponse

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III. 3.1 24.

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Logement financ l'aide d'un PLS

Logement financ l'aide d'un PLI

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Annexe 6, Rapport annuel 2011, OPH Paris Habitat, p. 17.

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IV 44. 4.1 45.

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56. 57. 58.

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VII. 7.1 85.

7.2 89. 90.

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VIII. 8.1 92.

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101. 8.3 102.

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105. 106. 107.

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Considrant 11 de la Dcision SIEG.

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Annexe 50 : Annexe 51 : Annexe 52 : Annexe 53 : Annexe 54 : Annexe 55 : Annexe 56 : Annexe 57 : Annexe 58 :

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