Sunteți pe pagina 1din 75

UNIVERSITATEA DE STAT DIN M O L D O V A

Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative


Catedra tiine Administrative

Aurel SMBOTEANU

TEORIA

ADMINISTRA
SUPORT DE

IEIPUBIICE
CURS

Aprobat Facultii Relaii tiine Politice i

de Consiliul Internaionale, Administrative

C H I I N U 2008 CEP USM

r
UNIVERSITATEA DE STAT DIN M O L D O V A

Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative


Catedra tiine Administrative

Aurel SMBOTEANU

TEORIA

ADMINISTRA IEI PUBLICE


SUPORT DE CURS

Aprobat Facultii Relaii tiine Politice i

de Consiliul Internaionale, Administrative

C H I I N U 2008 CEP USM

C Z U 351/374 (075.8) S 56 Prefa Foreword Lucrarea este recomandat i de spre editare de a Catedra Calitii I. O b i e c t u l iei Publice tiine Administrative Comisia de Asigurare

CUPRINS 7 9 11 Teoria Administra13 14 16 17 18 25 26 27 29 31 33 34 35 38

din c a d r u l Facultii Relaii Internaionale, tiine Politice i A d m i n i s t r a t i v e a Universitii de Stat din M o l d o v a

de s t u d i u i izvoarele disciplinei

1.1. O r i g i n e a i evoluia administraiei ca f e n o m e n social. Particularitile administraiei publice i administraiei p r i v a t e 1.2. R o l u l teoriei administraiei n studierea f e n o m e n u l u i a d m i n i s trativ. Teoria Administraiei Publice ca tiin i obiect de studiu

Recenzeni: Valeriu Moneaga, doctor habilitt n tiine politice, profesor universitar Sergiu Cornea, d o c t o r n tiine politice, confereniar universitar

1.3. M e t o d e l e de c e r c e t a r e i analiz a fenomenului administrativ.... 1.4. I z v o a r e l e disciplinei Teoria Administraiei Publice II. L o c u l i rolul a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e n s i s t e m u l social-global 2.1. C o n c e p t u l de societate i sistem social. Sistemul social-global i administraia p u b l i c 2.2. I n t e r a c i u n e a dintre administraia p u b l i c i stat. P r e m i s e l e de

D e s c r i e r e a C I P a C a m e r e i N a i o n a l e a Crii Smboteanu, Aurel Teoria Administariei Publice: Suport de curs / Aurel Smboteanu, U m v . d e Stat d i n M o l d o v a . F a c . Relaii I n t e r n a i o n a l e , tiine Politice i A d m i n i s t r a t i v e . C a t e d r a tiine A d m i n i s t r a t i v e . - ChiinuCEP al USM, 2008.-221 p. Bibliogr.: p.193-199 (110 tit.). ISBN 978-9975-70-727-5 50 ex. + 100 ex.

apariie a statului i a administraiei p u b l i c e 2.3. Funciile statului. A d m i n i s t r a i a p u b l i c i exercitarea funciei executive a statului 2.4. Rolul administraiei p u b l i c e n exercitarea puterii de stat . E v o l u i a viziunilor c o n c e p t u a l e privind administraia public 3.1. V i z i u n i privind g u v e r n a r e a c o m u n i t i l o r u m a n e n gndirea p o litic a naintailor din l u m e a antic 3.2. G n d i r e a politic privind viziunile a s u p r a actului de g u v e r n a r e din e p o c a Renaterii i d i n cea a I l u m i n i s m u l u i 3.3. P r o b l e m e l e exercitrii guvernrii n doctrinele politice: liberal, conservatoare, marxist, s o c i a l - d e m o c r a t 3.4. E s e n a i c o n i n u t u l viziunilor c o n c e p t u a l e privind o r g a n i z a r e a i funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. al XX-lea

A u r e l S m b o t e a n u , 2008 i t e n d i n e l e a c e s t o r viziuni n etapa actual U S M , 20081 IV. C o n s t i t u i r e a i d e z v o l t a r e a tiinei a d m i n i s t r a i e i 4 . 1 . Condiiile istorice i premisele constituirii tiinei administraiei. Precursorii tiinei administraiei 3

40 43 44

4.2.

P r e l u a r e a i d e z v o l t a r e a tiinei a d m i n i s t r a i e i n

spaiul

romnesc 4 . 3 . D e z v o l t a r e a tiinei administraiei n etapa actual 4.4. Caracterul interdisciplinar al tiinei administraiei, interaciunea ei cu alte tiine V. Teoriile clasice i c o n t e m p o r a n e privind administraia public 5.1. T e o r i a birocraiei a lui M a x Weber. Birocraia ca form superioar de o r g a n i z a r e a activitii instituiei 5.2. M a n a g e m e n t u l tiinific a lui Frederick Taylor, rolul lui n c o n c e p e r e a administraiei c a p r o c e s 5.3. Principiile de o r g a n i z a r e i funcionare a administraiei p u b l i c e n concepiile lui H e n r y F a y o l 5.4. T e o r i i l e c o n t e m p o r a n e p r i v i n d a d m i n i s t r a i a p u b l i c : t e o r i a resurselor u m a n e ; teoria dezvoltrii organizaionale; teoria contingenei VI. O r g a n i z a r e a administraiei p u b l i c e ( S t r u c t u r a a d m i n i s t r a iei publice) 6.1. N o i u n e a de sistem al administraiei publice. Criteriile de organizare a administraiei publice 6.2. Sistemul administraiei publice centrale i raporturile ei cu p u terea executiv 6.3. Sistemul administraiei publice locale, particularitile organizrii i funcionrii lui 6.4. F o r m e de organizare a administraiei publice: centralizarea, concentrarea, d e s c o n c e n t r a r e a , descentralizarea, esena i limitele lor .... VTI. S i s t e m u l de relaii n a d m i n i s t r a i a p u b l i c 7.1. N a t u r a i tipurile de relaii n care snt implicate o r g a n e l e a d m i nistraiei p u b l i c e 7.2. Relaii n cadrul sistemului de administraie p u b l i c 7.3. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare sistemului de administraie 7.4. I n t e r d e p e n d e n a dintre formele de organizare a administraiei p u b l i c e , gradul de d e m o c r a t i z a r e a societii i tipurile de relaii existente n administraia public 4

VIII. Principiile i funciile administraiei p u b l i c e 8.1. N o i u n e a de principiu. Suporturile i tipologia principiilor administraiei p u b l i c e 8.2. Principiile generale ale administraiei publice 8.3. Principiile speciale ale administraiei publice 8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i c o n i n u t u l lor .... IX. S i s t e m e ( m o d e l e ) i n t e r n a i o n a l e de a d m i n i s t r a i e p u b l i c ... 9.1. Factorii influenabili asupra formrii sistemelor de administraie public i suporturile lor doctrinare ., 9.2. Sistemul continental (francez) de administraie public 9.3. Sistemul de a d m i n i s t r a i e anglo-saxon (britanic) 9.4. P a r t i c u l a r i t i l e public X. O r g a n i z a r e a a d m i n i s t r a t i v a teritoriului 10.1. Politica de stat n d o m e n i u l organizrii teritoriului - parte c o m p o n e n t a organizrii administraiei p u b l i c e 10.2. Criteriile de o r g a n i z a r e administrativ-teritorial a statului 10.3. Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale 10.4. Influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei administraiei p u b l i c e XI. A u t o n o m i a local, locul i rolul ei n s i s t e m u l a d m i n i s t r a i e i publice 11.1. E s e n a i coninutul a u t o n o m i e i locale. M e c a n i s m e l e delegrii de atribuii 11.2. A u t o n o m i a local - expresie a capacitilor c o m u n i t i l o r locale de a se a d m i n i s t r a de sine stttor 11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale - d o c u ment reglatoriu privind a u t o n o m i a local 11.4. F u n d a m e n t a r e a constituional i legal a a u t o n o m i e i locale ... XII. R e s u r s e l e a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e 12.1. A n s a m b l u l resurselor n e c e s a r e p e n t r u funcionarea a d m i n i s traiei p u b l i c e , i n t e r d e p e n d e n a dintre ele 12.2. n s e m n t a t e a resurselor materiale n funcionarea administraiei publice 5 sistemului mixt (german) de administraie

93 94 96 103 106 111 112 114 116

123 124 126 127 130

135 136 139 141 144 147 148 149

12.3. R e s u r s e l e financiare ale administraiei publice 12.4. Rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice X I I I . S e r v i c i u l public i politica de p e r s o n a l n a d m i n i s t r a i a public 13.1. Rolul i funciile resurselor u m a n e n administraia public 13.2. Structura Serviciului public i raporturile lui cu administraia public 13.3. Statutul j u n d i c al funcionarului public 13.4. C o n i n u t u l i n s e m n t a t e a politicii de p e r s o n a l n a d m i n i s traia p u b l i c X I V . C o n t r o l u l n s i s t e m u l administraiei p u b l i c e 14.1. E s e n a , misiunile controlului n sfera administraiei p u b l i c e i cerinele fa de exercitarea lui 14.2. F o r m e l e i metodele controlului de stat n administraia public 14.3. Instituiile i structurile specializate de control 14.4. N a t u r a i particularitile controlului obtesc n sfera a d m i nistraiei p u b l i c e X V . A d m i n i s t r a i a p u b l i c i i n t e g r a r e a e u r o p e a n 15.1. D i m e n s i u n i l e i p r o s p e c t a r e a administraiei p u b l i c e 15.2. C o n c e p t u l de r e o r g a n i z a r e , reformare i m o d e r n i z a r e a a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e n c o n t e x t u l t r a n z i i e i i al p r o c e s e l o r i n t e g r a ioniste 15.3. Caracteristicile i tendinele n evoluia m o d e l u l u i e u r o p e a n de administraie 15.4. P l a n u l d e A c i u n i : U n i u n e a E u r o p e a n - R e p u b l i c a M o l d o v a i p r e v e d e r i l e de ajustare a a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e la s t a n d a r d e l e europene Bibliografie Anex

151 153

PREFA Evoluia democratic a sistemului politic, instituionalizarea noilor raporturi sociale n condiiile statului independent, transformrile din administraia public desfurate n aceast perioad, aspiraiile proeuropene ale Republicii Moldova impun necesitatea unei preocupri adecvate privind pregtirea cadrelor pentru administraia public, menite s asigure eficientizarea activitii administrative i a procesului de modernizare a rii. nc la nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut, o dat cu demararea, n contextul evoluiilor de ordin politic din Republica Moldova, a reformei administraiei publice, era clar c succesul transformrilor n toate sferele vieii sociale va depinde de nivelul de competen al cadrelor din administraia public. Printre msurile de edificare a unui sistem nou de pregtire a cadrelor pentru administraia public se nscrie, n primul rnd, deschiderea n anul 1993 a Academiei de Studii n Domeniul Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova, redenumit n 1998 Academia de Administrare Public, iar n 2003 reorganizat n Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova. Anume n cadrul acestei instituii de nvmnt, n calitate de Centru naional de promovare a politicii de stat n domeniul administraiei publice, de instruire a personalului din serviciul public i de asigurare tiinific i metodic a activitii autoritilor publice, a fost constituit un sistem nou de instruire iniial i continu a cadrelor pentru administraia public, de care nu am dispus n trecut. Procesele transformatoare din administraia public, permanent impun necesitatea formrii unei generaii noi de funcionari, capabili s promoveze insistent tehnologiile manageriale modeme i s asigure continuitatea i ireversibilitatea proceselor democratice din societate. In acest context se nscrie i extinderea procesului de pregtire a cadrelor cu studii superioare pentru administraia public, preluarea lui, n ultimul deceniu, de ctre alte instituii superioare de nvmnt din Republica Moldova, inclusiv de ctre Universitatea de Stat din Moldova, ponderea creia n formarea specialitilor pentru acest domeniu este semnificativ. Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul Bologna presupune o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti a nvmntului superior. In scopul ealonrii judicioase a coninutului, din perspectiva logicii interne de formare profesional n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor procesului de instruire i a consecutivitii formrii competenelor necesare unui funcionar public, a fost elaborat Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice'", care are menirea s ' Vezi: Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova, 2008, nr.2.

15" 151 15S 16^ 16( 17: 1ll 1 li 181 183 181 185

19( 192

195 201 209

asigure adaptarea parametrilor nvmntului superior din acest domeniu Ia exi genele europene. Aceasta se asigur printr-o temeinic pregtire teoretic a spe cialitilor, precum i prin cultivarea, la viitorii specialiti, a unor aptitudini practice. Cursul normativ Teoria Administraiei Publice", propus n continuare, este < disciplin fundamental, prevzut de Standardul nominalizat i de Panul di nvmnt pentru studenii specialitii Administraie public". Cursul est menit s contribuie, alturi de alte uniti de curs, la pregtirea teoretice conceptual i la formarea sistemului de competene a specialistului pentru dome niul administraiei publice, care i permit abordarea sistemic a procesuk administrativ, conceperea locului i rolului administraiei publice n sistemi social-global. Cursul este elaborat n conformitate cu Curriculumul disciplinei respective < conine formularea i realizarea obiectivelor cursului n ansamblu: la nivel d cunoatere, de aplicare, de integrare, precum i al obiectivelor fiecrei teme n partt Coninutul temelor este expus n aa fel ca studenii s cunoasc originea evoluia administraiei publice ca fenomen social, s conceap legitile ei d evoluie i dezvoltare, s explice factorii care contribuie la eficientizarea activi taii administrative. Cunotinele acumulate i competenele formate n cadrul cui sului i ajut specialistului s conceptualizeze procesele din administraia public, si influeneze benefic asupra sporirii eficienei activitii administrative actuale. Dup fiecare tem a cursului snt formulate subiectele de evaluare i auto evaluare care i permit studentului s se antreneze n verificarea cunotinelo nsuite i aplicarea competenelor formate la tema respectiv, precum i s si pregteasc de orele practice, de probele de evaluare curent i final la disciplin; respectiv. Fiecare tem conine lista literaturii recomandate studenilor pentn consultare, analiz i studiere n cadrul lucrului individual i n vederea pregtiri ctre seminare i ctre activitile de evaluare. Fiind predestinat, n primul rnd, pentru studenii specialitii Administraii public" din sistemul nvmntului superior din Republica Moldova, cursu respectiv poate fi de real folos i pentru funcionarii publici n exerciiu. n cadru procesului de instruire continu a acestora, precum i pentru toi acei, pentru car< tematica abordat prezint interes. Autorul

FOREWORD The democratic evolution of the political system, the institutionalization of the new social relationships in the independent state conditions, public administration transformations in this period, pro-European aspirations of the Republic of Moldova, impose the necessity of the adequate concern regarding the training of the public servants, designated to assure efficient administration and the country modernization process. From the early nineties of the last century, in the Republic of Moldova political evolution framework, includinhg the public administration reform, it was evident that transformations success in all social life's areas will depend on the public servants' competence level. Among the measures of public administrators' new training building system are included, first of all, the Academy of Public Administration Studies under the Government of the Republic of Moldova opened in 1993, and reorganized in 2003 in Academy of Public Administration, office of the President of the Republic of Moldova. Namely, in this institution there was created a national Center of public administration state policy, the training of public service staff and the providing of the methodological and scientific background for public authorities activity, there was created a new initial and continuous training system for the public servants, which was not before. Public administration transformation processes, continuously impose the necessity for a new civil servant generation formation, able to insistently promote modern managerial technologies and to assure continuity and irreversibility of the democratic process in society. This framework includes public administration staff training extension, followed in the last decade, by other universities in the Republic of Moldova, including Moldova State University, which plays an important role in this area. The Republic of Moldova joined the Bologna Process on 19 May 2005, which implies a reconceptualization of the structures, contents and results in the high education area. In order to phase reasonably contents, from the logical point of view of the professional formation in the public administration area, as well as the training process requirements and consecutive competence formation necessary for a civil servant, there was elaborated "The professional and academic standard of the specialist with a university degree in public administration" , which must meet the requirements of the European university education levels. It is assured through a solid theoretic teaching, as well as the cultivation of the practical abilities of the future specialists. The normative course Public Administration Theory" is a fundamental subject stipulated by the mentioned Standard and Education Plan for the students Ibidem.

who specialize in Public Administration". The course is designated to contribute, besides other courses, to the theoretic preparation and competence system formation for the specialist in public administration, conceiving the place and the rol of public administration in the socio-global system. The course was elaborated in concordance with the subject Curriculum and! contains all the course's objectives: on the level of knowledge, application, integ ration, as well as each topic's objectives. The topic's content shows to students the origins of public administration as social phenomenon, helps them to understand its development and evolutio rules, the factors that contribute to make public administration more efficient. Th obtained knowledge and competence will be helpful for the specialists t understand public administration's processes, will positively influence the presen day of public administration. At the end of each unit there are overviews and test papers which help sh dents to train themselves in revising his/her knowledge after the unit, which come out of the three levels: knowledge, application and integration, as well as to pre pare for practical lessons, current test papers and the final test on this very subject. Also, at the end of each unit there is a bibliography list to be consulte analyzed and studied individually for check-ups and test papers. Being addressed, first of all, to the public administration students from th Republic of Moldova universities, this course can be really helpful for publi servants in office, in the framework of continuing the education process, as we as for everybody who are really interested in this topic. Audio

, , , , , , . , , , - . , 1993 , 2003 . , - . , . , , . 19 2005 , . , ,, ", 4


3

Ibidem. 11

10

, . , . , , . ] , ! . 1 , , , , -] . , , - ! . , , . , , , .

I. O B I E C T U L DE S T U D I U I IZVOARELE DISCIPLINEI TEORIA ADMINISTRA IEI PUBLICE ,, Teoria este o form a cunoaterii raionale, un ansamblu de cunotine conceptuale ordonate sistematic, decurgnd din unui sau mai multe principii generale i oferind o descriere i o explicaie a unui domeniu al realitii" Dicionarul enciclopedic romn. Editura Politic, Bucureti, 1966

Obiective: Studierea temei privind Publice care obiectul va au de studiu la: apariia i evoluia admii izvoarele disciplinei

Teoria Administraiei

contribui

- cunoaterea factorilor nistraiei publice publice ca administraiei i

condiional social i

fenomen private; Teoriei

identificarea

particularitilor

- perceperea tiin i terea obiect fenomenului

misiunilor de studiu,

Administraiei rolului ei

Publice n

calitate

de

evidenierea

cercetarea i cunoa-

administrativ; metodelor lor de cercetare i analiz a fenomenului i n admi-

- identificarea nistrativ practic; utilizarea activitatea i

aplicarea

ulterioar

n procesul de

studii

activitatea

familiarizarea lor n

cu

izvoarele de practic.

disciplinei studii, n

Teoria Administraiei procesul de cercetare

Publice, i n

activitatea

administrativ

12

13

1.1. O r i g i n e a i evoluia administraiei ca f e n o m e n social. Particularitile administraiei publice i a d m i n i s t r a i e i private Administraia ca fenomen social i are originea n adncurile istorie O perioad ndelungat oamenii au trit n lipsa unei administraii i n i tuionalizate. Evoluia societii u m a n e , sub influena diferiilor factori, contribuit la apariia administraiei. apariia administraiei au f o s t : Factorul economic dezvoltarea societii umane de la gospodar natural la gospodria ( e c o n o m i a ) bazat pe s c h i m b u l de mrfuri. A c e a s a c o n d u s la stratificarea societii i la apariia diferenierii de avere, ca la rindul su a dat natere unor proprietari care i a s u m cu t i m p u l rol de c o n d u c t o r i . Factorul social - dezvoltarea e c o n o m i c a c o n d u s la unele s c h i m b de ordin social, c u m ar fi apariia o a m e n i l o r bogai i sraci, m p r i r e a I dup genul de ocupaii n agricultori, meteugari, negustori ca rezultat diviziunii muncii. Toate acestea ne vorbesc despre o nou organizare social Factorul politic - schimbrile de ordin e c o n o m i c i social atrag du sine i schimbri n organizarea politic a societii, apar clasele i stat ca instituie politic. Apariia statului presupune existena administrai c h e m a t s participe la realizarea funciilor acestuia. Astfel, cu timpul, pe msura evoluiei sociale administraia se c o n s tuie ntr-un sistem b i n e conturat de instituii, n o r m e i m e c a n i s m e de co ducere cu societatea. Administraia p r e s u p u n e o activitate organizat. Pr organizare nelegem un sistem planificat de eforturi c o m u n e n ca fiecare participant are un rol recunoscut, cu sarcini i atribuii c o n c r e care u r m e a z s le ndeplineasc. Din p u n c t de v e d e r e etimologic termenul de administraie p r o v i n e latinescul a d m i n i s t e r " care n s e a m n servitor, ajutor, a d " subliniaz direcia spre un scop, spre ngrijitor. Prefix obiecti realizarea unui Printre factorii care au influent

administraie public. Aceast clasificare se face n baza criteriilor care prevd scopul urmrit de administraie, mecanismele de exercitare a administraiei. Administraia privat urmrete un scop, un avantaj personal al proprietarului. De regul, el se reduce Ia cptarea unor profituri din activitile desfurate. O atare administraie este realizat fie n mod direct de ctre proprietar, fie de ctre un grup de m a n a g e r i care pun n aplicare scopurile proprietarului. Administraia public urmrete realizarea interesului general, c o m u n al societii, adic ndeplinirea doleanelor o a m e n i l o r ca o c o m u n i t a t e , fie la nivel naional, fie la nivel regional ori local. Pornind de la aceasta, pentru realizarea administraiei publice, c o m u n i t a t e a u m a n respectiv (naional, regional, local) formeaz unele instituii, o r g a n e , autoriti, abilitate cu dreptul de a c o n d u c e din n u m e l e comunitii i de a realiza scopul c o m u n , general al su. Intre administraia privat i cea public exist att a s e m n r i , p r e c u m i deosebiri. Dintre asemnri m e n i o n m c att administraia privat, ct i cea public realizeaz un proces administrativ. A m b e l e tipuri de administraie se c o n d u c n activitatea lor de un cadru legislativ d e t e r m i n a t de stat. Abilitile angajailor din administraia privat i administraia public snt aceleai. Vorbind despre deosebiri v o m sublinia, n primul rnd, scopurile diferite pe care le u r m r e s c aceste d o u tipuri de administraie, i a n u m e : scopul realizrii unui avantaj particular de ctre administraia privat i scopul satisfacerii interesului general al comunitii, urmrit de ctre administraia public. n afar de aceasta, angajaii din administraia public au statut de funcionar public, pe cnd cei din administraia privat nu posed acest statut. Finanarea instituiilor administraiei publice se face din finanele publice (de stat ori locale), iar a instituiilor private din finanele proprii. Noi vom fi preocupai n cadrul prezentului curs de administraia public, adic de acea administraie care are ca scop realizarea i satisfacerea interesului general al societii. Administraia public poate fi e x a m i n a t sub mai m u l t e accepiuni 4 . Administraia ca structur reprezint m o d u l n care snt ordonate elementele constitutive ale ei i relaiile care se stabilesc ntre acestea. In cest sens administraia ca structur semnific organizarea ei. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag.25-40. 15

Dicionarul limbii r o m n e explic verbul a a d m i n i s t r a " prin: a c o n d u c e , c n n u i , iar t e r m e n u l a d m i n i s t r a i e " ca totalitatea autoritilor administr tive existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se o c u p de problemei administrative ale unei instituii sau agent e c o n o m i c . In literatura de sp cialitate se ntlnesc i alte definiii ale acestui termen. Administraia ca fenomen social poate fi clasificat n mai multe tipii O prim clasificare este mprirea administraiei n administraie privat 4

Administraia ca

instituie

reprezint o

organizaie

social,

un

apar

instituional, adic un aparat de funcionari care au a n u m i t e sarcini i atri butii. Instituiile administrative interacioneaz ntre ele. Administraia ca activitate reprezint procesul n care snt implicat instituiile a d m i n i s t r a t i v e , activitile de zi cu zi ale a d m i n i s t r a i e p u b l i c e p e n t r u a satisface i n t e r e s u l g e n e r a l al m e m b r i l o r c o m u n i t a r umane. Prin u r m a r e , administraia public reprezint o varietate de activit ale unui a n s a m b l u de o r g a n e nvestite prin legislaie, n regim de pute public, s a d u c la ndeplinire legile, s realizeze valorile politice, s o c i a i e c o n o m i c e care e x p r i m interesul general al societii.

Teoria Administraiei Publice ca obiect de studiu p r e s u p u n e nsuirea rezultatelor investigaiilor tiinifice de ctre persoanele antrenate n activitatea administrativ ntr-o strns legtur cu practica administrativ. Gsirea unei proporii o p t i m e ntre teoria i practica administrativ constituie o sarcin i m p o r t a n t pentru eficientizarea procesului de administrare. Ca obiect de studiu, Teoria Administraiei Publice se a x e a z pe urmtoarele c o m p o n e n t e : - Identificarea rolului i locului administraiei publice n sistemul social-global i, respectiv, n sistemul politic al societii; - G e n e z a i evoluia viziunilor conceptuale clasice i c o n t e m p o r a n e pivind administraia public; - O r g a n i z a r e a administraiei publice i sistemul de relaii n care snt implicate autoritile administraiei publice; - Sisteme internaionale de administraie public, aspecte c o m p a r a t e ntre diferite m o d e l e administrative i suporturile lor teoretico-conceptuale; - R e s u r s e l e administraiei publice, m e c a n i s m e l e de a d m i n i s t r a r e n condiiile centralizrii, descentralizrii administrative i autonomiei locale; - Locul i rolul controlului n activitatea administrativ i misiunile acestuia n sporirea eficienei administraiei publice; - Administraia public n contextul proceselor de globalizare i de integrare e u r o p e a n , pronosticarea administraiei publice. Ca tiin i obiect de studiu Teoria Administraiei Publice are urmtoarele funcii: de cunoatere (cognitiv), de analiz (analitic), de prognozare (pronosticare), de educare, de dirijare. F u n c i a de dirijare nglobeaz n sine toate celelalte funcii i reprezint aciunea integratoare a administraiei publice.

1 .2. R o l u l teoriei administraiei n s t u d i e r e a f e n o m e n u l u i administrativ. T e o r i a Administraiei P u b l i c e ca tiin i obiect de studiu D u p c u m se cunoate, oriice d o m e n i u de activitate p o a t e fi abord din dou dimensiuni: teoretic (sau c o n c e p t u a l ) i practic (sau apli cativ). Administraia nu este o excepie. Pe parcursul evoluiei administ raiei ca fenomen social o m e n i r e a a a c u m u l a t o bogat experien practic privind administraia public. Dar n acelai t i m p o m e n i r e a a a c u m u l a t i un bogat arsenal teoreti sub form de teorii, concepte, doctrine, care au ncercat s explice fen menul administrativ, s identifice legitile lui de apariie, evoluie i de voltare, s a r g u m e n t e z e avantajele ori dezavantajele diferitelor sisteme administraie, s p r o g n o z e z e i s m o d e l e z e cile de sporire a eficient administrative. T o a t e acestea au fcut posibil apariia unei tiine speciale m e n i t s cerceteze i s studieze procesele administrative. A c e a s t a este tiin' care se pre efectuare administraiei i c o m p o n e n t a ei Teoria Administraiei Publice, zint n d o u ipostaze: ca tiin i ca obiect de studiu. Teoria Administraiei Publice ca tiin are ca sarcin investigaiilor tiinifice privind organizarea i funcionarea administraie publice, identificarea legitilor de evoluie a ei i a factorilor care i deter min dezvoltarea, abordarea altor aspecte conceptuale i doctrinar privind administraia public. 16

1 .3 M e t o d e l e de c e r c e t a r e i analiz a fenomenului administrativ Oriice tiin, alturi de obiectul de studiu, m a i p o s e d i m e t o d e l e sale proprii de cercetare. Pornind de la specificul administraiei publice ca fenomen social, n practica investigaional se utilizeaz o m u l t i t u d i n e de metode, printre cele mai importante fiind u r m t o a r e l e : metoda structural-organizatoric p e r m i t e efectuarea analizei administraiei ca structur i instituie. Esena acestei m e t o d e const n studieelementelor constitutive ale administraiei n scopul perfecionrii lor
VtT">X

i, respectiv, optimizrii parametrilor de structur i organizare a sistem lui de administraie public; - metoda funcional p r e s u p u n e analiza funciilor i atribuiilor org nelor administraiei publice, corespunderea lor structurii i misiunii acestor organe, ntr-o strns c o n e x i u n e cu solicitrile sociale care p e r nent formuleaz noi exigene fa de activitatea administrativ; - metoda istorico-evolutiv prevede analiza proceselor i instituii] administrative n aspect evolutiv, de transformare i dezvoltare a lor s influena diferiilor factori care n dependen de mediul e c o n o m i c , soci juridic i politic n care funcioneaz administraia public i determi structura i misiunile activitii acesteia; - metoda comparativ se utilizeaz n cazurile n care snt neces analize c o m p a r a t i v e ale unor sisteme de administraie, fie din diferite sau din diferite regiuni ale uneia i aceleiai ri i are m e n i r e a s identi ce laturile c o m u n e , precum i particularitile caracteristice pentru subie ii administrativi analizai n scopul optimizrii activitii desfurate; metoda sistemic asigur analiza n c o m p l e x a administrai publice, ca structur, i a proceselor administrative, ca activitate, prin er minarea administraiei ca fiind un sistem integru de funcionare n ba principiilor interdisciplinaritii. Pot fi utilizate i alte m e t o d e de cercetare i analiz a administrai publice. De regul, metodele de cercetare se folosesc n unitatea i ansambl lor, astfel aducnd rezultate mai b u n e . n totalitatea lor, acestea alctuie suportul m e t o d o l o g i c al cercetrii administraiei publice.

or

administrative n evoluia lor istoric, inclusiv a proceselor actuale din izvoarele bibliografice contemporane constituie literatura de spe-

dministraia public; ialitate care e l u c i d e a z diferite aspecte t e o r e t i c o - c o n c e p t u a l e privind administraia public. O particularitate a acestor izvoare c o n s t n faptul
c

valorificnd d o c t r i n a clasic, ele a d a p t e a z d e z v o l t a r e a tiinei a d m i -

nistraiei la condiiile actuale de organizare i funcionare a administraiei publice. in cadrul prezentului curs vor fi analizate, la temele respective, mai multe izvoare bibliografice care elucideaz diferite aspecte teoretico-conceptuale privind administraia public. Ceea ce ne p r o p u n e m pentru m o ment este prezentarea succint i introductiv doar a unor izvoare bibliografice care constituie iniierea unor abordri n acest d o m e n i u . n acest sens, v o m m e n i o n a lucrarea lui Minai O r o v e a n u Tratat de tiina Administraiei"5. Este o lucrare fundamental care dezvluie toate aspectele administraiei, ncepnd de la definirea noiunii de administraie, analiza mediului n care activeaz administraia, identificarea principiilor tiinei administraiei, caracteristica structurii i tipologiilor administraiei i terminnd cu evaluarea importanei resurselor administraiei i descrierea menirii d o c u m e n t r i i administrative. Aceast lucrare,unic n felul su, cuprinde cercetarea aprofundat i sintetic, n m o d unitar, a ntregii pri generale a tiinei administraiei. Din coninutul su rezult c o administraie legal, raional, eficient i moral se poate realiza dac structura i activitatea sa snt fundamentate n mod teoretic i conceptual i adaptate p e r m a n e n t la evoluia vieii sociale. O alt surs de referin privind aspectele teoretice ale administraiei este lucrarea lui loan Alexandru Administraia public" .
6

1.4.

Izvoarele

disciplinei

Teoria Administraiei Publice

Este

Studierea administraiei publice, n ansamblu, i a teoriei administrai publice, n particular, p r e s u p u n e folosirea diferitelor izvoare. Ele snt mai m u l t e categorii: - izvoarele doctrinare clasice alctuiesc o p r i m g r u p de izvoa privind studierea p r o b l e m e l o r teoretico-conceptuale ale administrai publice. Acestea snt, n primul rnd, operele gnditorilor clasici lsa m o t e n i r e posteritii. A n u m e n baza lor i din ele aflm despre c o n c e p t * le filosofilor antici privind guvernarea, concepiile gnditorilor din e p o Renaterii, cea a Iluminismului i a lumii m o d e r n e . Aceste izvoare servei ca suport m e t o d o l o g i c pentru analiza i explicarea structurilor i procese 18

lucrare care are n subtitlu precizrile: teorii, realizri, p e r s p e c t i v e . In aceast lucrare snt descrise, analizate i apreciate teoriile clasice privind administraia public. Un compartiment aparte este dedicat teoriei cercetrii a d m i n i s t r a i e i publice, se e l u c i d e a z a s p e c t e l e g e n e r a l e privind instrumentele de investigare i tipurile de analiz a f e n o m e n u l u i a d m i nistrativ, publice.
5

importana

interdisciplinaritii

cercetarea

administraiei

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucurti, Cerma, 1996. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, Lumina Lex, 1999. 19

funciile ei, structura organelor administraiei publice centrale i locale, Uzeaz m o d e l e l e de administrare din diferite ri ale lumii, din p e r s p e c t llocul i rolul acestora n sistemul administraiei publice. V o m m e n i o n a c 9 instituiilor i a m e c a n i s m e l o r de funcionare a administraiei publice,] rcetrile efectuate de autor n aceast i alte investigaii servesc drept conin unele viziuni privind perspectivele administraiei publice, inchj cele interferene cu procesul de integrare e u r o p e a n . In lucrarea autorului I o a n Vida, ntitulat Puterea executiv i ac nistraia public"7, se mbin reuit abordarea p r o b l e m e l o r teoretice administraiei, c u m ar fi formele de organizare ale administraiei, ese puterii executive i raporturile ei cu administraia public, cu analiza aspecte practice ale activitii unor instituii administrative. Aced permite de a c o n c e p e rolul m e t o d o l o g i c al abordrilor teoretice n orga zarea i desfurarea activitii administrative. Printre izvoarele bibliografice a u t o h t o n e v o m evidenia, n primul rj cele elaborate de Mihail Platon. n acest context v o m m e n i o n a c la n putui anilor nouzeci ai secolului douzeci, n condiiile democrati2 a s c e n d e n t e a societii, se cerea elaborarea unei noi viziuni asupra dezv^ trii de mai d e p a r t e a administraiei publice. Acestea p u t e a u fi realizate calea iniierii, alturi de pregtirea cadrelor, a u n o r cercetri tiinifice nite s a r g u m e n t e z e teoretic locul i rolul administraiei publice n nc context politic condiionat de procesele d e m o c r a t i c e din societate i condiiile funcionrii statului independent. Iniiativa n acest d o m e n i u i aparine lui Mihail Platon, fondate A c a d e m i e i de Studii n D o m e n i u l Administrrii Publice pe lng G u v e r Republicii M o l d o v a , reorganizat ulterior n A c a d e m i a de A d m i n i s t n Public pe lng Preedintele Republicii M o l d o v a . Studiile elaborate aceast instituie cu ncepere din 1993 au p u s b a z e l e tiinei autohton) administraiei publice, de care n prezent snt p r e o c u p a t e i alte cen tiinifice i de n v m n t din ar. Lucrarea lui Mihail Platon Introducere n tiina administraiei public^ este una dintre p r i m e l e lucrri a u t o h t o n e privind analiza c o m p l e x a adu nistraiei publice. Fiind elaborat n baza studierii experienei altor rij avnd un bogat suport d o c u m e n t a r i bibliografic, n lucrare se d r s p i la m u l t e ntrebri privind natura i organizarea administraiei publid
7

Lucrarea n o m i n a l i z a t mai este util i prin faptul c n ea se

surse utile de referin pentru studierea administraiei publice, inclusiv a aspectelor ei teoretico-conceptuale. Un d o m e n i u investigational important referitor la sfera p r o c e s e l o r

transformatoare din societate l constituie p r o b l e m e l e reformrii a d m i nistraiei p u b l i c e i ajustrii ei la mediul d e m o c r a t i c de f u n c i o n a r e . n acest sens se nscriu i unele studii ale s u b s e m n a t u l u i 1 0 . Astfel, lucrarea Reforma administraiei publice n Republica Moldova" este consacrat fundamentrii c o n c e p t u a l e a reformei administraiei administraiei publice, analizei rolului p e r s o -

esenei i e t a p e l o r de desfurare a ei, caracteristicii particularitilor p u b l i c e aflate n tranziie, a r g u m e n t r i i nalului n realizarea reformei. T e m a t i c a reformrii a d m i n i s t r a i e i publice din Republica M o l d o v a , ajustrii ei la rigorile e u r o p e n e le e l u c i d m i n alte studii. tiina a u t o h t o n a administraiei publice m a i are n vizorul su studierea p r o b l e m e l o r istorico-conceptuale privind organizarea i funcionarea administraiei publice n diferite etape istorice. In acest d o m e n i u se evideniaz studiile efectuate de Sergiu C o r n e a " , Alexandru R o m a n 1 2 , Mihail Platon, Teoria i practica administraiei publice. Chiinu, 1999; IServiciul public n Republica Moldova, Chiinu, 1997; Administraia public n \Republica Moldova: probleme actuale ale reformei, Chiinu, 1998. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Museum, 2001; Evoluia reformei administraiei publice n contextul Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova II Analele tiinifice ale Universitii de Stat din Moldova, voi. 2, 2006; Cincisprezece ani de independen: dimensiunile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene II Materialele Sesiunii tiinifice ISAM, Caiet tiinific, 2007, n r l ; Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale II Revist de Filosofie, Sociologie i tiine Politice, AM, 2007, nr.2. Sergiu Cornea, Organizarea administrativ a Basarabiei (1812-1818), Cahul, 2003; Unele consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului statului II Administrarea public, 2004, nr.1-2 .a. Alexandru Roman, Evoluia universal a sistemelor de administrare public, Chiinu, 1998; Controversele sistemului sovietic de administrare II Administrarea public, 1997, nr.1-2 .a. 21

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994. Mihail Platon. Introducere ntiina administraiei publice, Chiinu, 1999. 20

Elena A r a m

13

i alii. Studierea aspectelor i s t o r i c o - c o n c e p t u a l e ale ad

de analiz i cercetare a administraiei se poate dobndi o abordare sistemic att a aspectelor teoretico-conceptuale, precum i a celor aplicative ale administraiei publice. Subiecte de e v a l u a r e : 1. N o m i n a l i z a i i caracterizai factorii care au condiionat apariia administraiei ca fenomen social. 2. Identificai particularitile administraiei publice i administraiei private. 3. Analizai administraia public din perspectiva celor trei accepiuni: ca structur; ca instituie; ca proces. 4. Evideniai misiunile Teoriei Administraiei Publice ca tiin, argumentai necesitatea efecturii investigaiilor tiinifice i utilitatea lor pentru practica administrativ. 5. Formulai obiectul de studiu al Teoriei Administraiei Publice i identificai rolul m e t o d o l o g i c al ei n studierea fenomenului administrativ. 6. C o m p a r a i m e t o d e l e de cercetare i analiz a f e n o m e n u l u i administrativ, evideniind m e c a n i s m e l e i potenialul investigational al fiecreia dintre ele. 7. Argumentai avantajele metodei sistemice n investigarea administraiei publice. 8. Clasificai izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice. 9. Expunei coninutul principalelor izvoare doctrinare clasice i identificai interferenele conceptuale cu izvoarele bibliografice c o n t e m p o r a n e . 10. Efectuai o succint descriere i analiz a izvoarelor bibliografice contemporane consacrate aspectelor teoretice ale administraiei publice. Literatura r e c o m a n d a t : 1- loan Alexandru, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.95-114; 127-140; 181 -203. 2. M a r i a n J a l e n c u , Semnificaia i sfera de cuprindere a managementului n administraia public // Materialele conferinei tiinifico-practice, Cri "inu, A A P , 2 0 0 1 , pag.102-112.
c

nistraiei publice din perspectiva principiului obiectivismului istoric s veste drept o b u n baz m e t o d o l o g i c pentru c o n c e p e r e a p r o c e s e l o r ac Ie din administraia public. Problemele ce vizeaz aspectele de drept, cele teoretico-aplicative, p cum i d e m o c r a t i z a r e a administraiei publice, ntreinerea unor relaii p lice eficiente, m o d e r n i z a r e a administraiei publice locale snt elucidate elaborrile cercettorilor M r i a O r l o v 1 4 , Victor P o p a 1 5 , I o n C r e a n g Tatiana aptefrai 1 7 , Vasile Cioaric 1 8 , Valeriu D i d e n c o 1 ' , T e o d o r Popesc T u d o r D e l i u 2 1 i alii. De m e n i o n a t c cercetrile autorilor autohtoni snt realizate ntr-o nier tiinific original, se bazeaz pe concepiile doctrinare ale tiirt administraiei i in s e a m de particularitile administraiei publice J , Republica M o l d o v a , aflat n proces de reformare. Dar ele nici pe depa nu acoper toate necesitile n investigarea fenomenului administrativ | proceselor desfurate astzi n administraia public. Amplificarea publ diversificarea cercetrilor tiinifice n d o m e n i u l administraiei tigat att teoria, ct i practica administraiei publice. In concluzie v o m meniona c rolul teoriei administraiei n studie fenomenului administrativ este de o prim necesitate. Folosind m e t o d Elena Aram. Din istoria administraiei publice in Moldova medieval Administrarea public, 1994, nr.3-4; 1995, nr.l. 14 Maria Orlov, Drept administrativ, Chiinu, 2001; Descentralizare administr tiv n baza autonomiei locale n Republica Moldova II Administrarea public revist metodico-tiinific, 2000, nr.3-4. 13 Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2004. '6 Ion Creang, Curs de drept administrativ, voi.1-2, Chiinu, 2005. Tatiana aptefrai, Concepii cu privire la teoriile clasice i contemporane administrare II Administrarea public, 2000, nr.3-4; Concepii i teorii privi dezvoltarea administraiei II Administrarea public, 2003, nr.4* 8 Vasile Cioaric, Relaiile publice: istorie, teorie, practic, Chiinu, 2003; G tionarea crizelor de imagine, Chiinu, 2005. Valeriu Didenco, Democraie i administraie public local, Chiinu, 1998 Teodor Popescu, Linele probleme n organizarea administrativ II Administ rea public, 1997, nr.3. Tudor Deliu, Administraia public local, Chiinu, 1998. 22
13

alctuiesc un deziderat al zilei de azi, de la realizarea cruia ar avea de c

3- Boris N e g r u , Alina N e g r u , "'inu, 2006,pag.38-53. 4- M i n a i T. O r o v e a n u , 6 , pag.25-52, 95-104. Tratat

Teoria general a dreptului i stalului, de tiina Administraiei, Bucureti,

1 9 9

23

5. M a r i a Orlov, Drept administrativ, Chiinu, 2 0 0 1 , pag.3-27. 6. H e r b e r t A . S i m o n , Victor A. T h o m s o n , D o n a l d Administraia public, C h i i n u , 2 0 0 3 , pag.27-53. 7. Aurel S m b o t e a n u , Reforma administraiei Moldova, Chiinu, M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.7-14. publice W.Smithbui n Republi

II. L O C U L I R O L U L A D M I N I S T R A I E I P U B L I C E N SISTEMUL SOCIAL-GLOBAL ,, Ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei individului n secolele aristocratice este c suveranul nu se nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era obligat s lase n parte aceast grij membrilor aristocraiei n aa fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese niciodat n ntregime i n acelai fel pe fiecare om" Alexis de Tocqueville Obiective: La identificarea va locului ajuta: i rolului administraiei publice n sistemul

tcial-global v

- definirea conceptului de societate i sistem social, din perspectiva uncionrii acestuia sub aciunea factorilor de putere, inclusiv prin realiirea misiunilor administraiei publice; identificarea administraia mpariie genezei, i cilor stat, i mijloacelor de interaciune a dintre de

public

conceperea

interferen

premiselor

a statului i a administraiei publice; complexe ale statului, executive a evidenierea particulaale acestuia prin

- perceperea funciilor ritilor manifestate n ntermediul i

exercitarea funciei nemijlocit

cu participarea

administraiei publice; instituiilor n stat la prin nivel care local,

cunoaterea structurilor, mecanismelor i administraia public particip la exercitarea puterii \egional i naional.

24

25

2 . 1 . C o n c e p t u l de societate i sistem social. S i s t e m u l social-global i a d m i n i s t r a i a public Studierea sistemic a fenomenului administrativ p r e s u p u n e utiliz unor noiuni i c o n c e p t e . Printre acestea snt noiunile i c o n c e p t e l e fu^ m e n t a l e n a c e a s t m a t e r i e , c u m ar fi: societate, sistem social, stat, pu executiv, administraie public, instituie administrativ. Societatea nu este altceva dect un m o d o r g a n i z a t de existen a o a m e n i l o r . Ea p r e s u p u n e existena c o m u n i t a r a u n o r indivizi. Sc logia, tiina d e s p r e societate, indic formele existenei c o m u n i t a r e , ar fi: familia, p r o p r i e t a t e a , ierarhia, teritoriu c o m u n , interese c o m l n t r a j u t o r a r e , a l t r u i s m , p r e c u m i forme de exercitare a a d m i n i s t r a i ^ comunitatea uman. N u c l e u l unei societi este o r d i n e a n o r m a t i v c o m p o r t a m e n t a l care viaa unei populaii este o r g a n i z a t n mod colectiv. Ace n e c e s i t e x i s t e n a u n o r valori i n o r m e care c o n s t i t u i e regulile de vieuire c o m u n i t a r . Pot fi valori i n o r m e morale i valori i n o r m j drept ori juridice. A c e a s t a este n e c e s a r din cauza c d i n c o l o de c o n i de n t r e p t r u n d e r e a i n t e r e s e l o r m a i exist nevoia unui mecanisit c o n s t r n g e r e , a d i c de interpretare autoritar a o b l i g a i u n i l o r n o r m a j instituionalizate. n a i n t e de e x a m i n a r e a noiunii de sistem social s clarificm peJ n c e p u t n o i u n e a de sistem, n elemente care, luate general. Sistemul reprezint o totaliti Conform teorii mpreun, formeaz un tot ntreg.

Instituii politice (Decizii politice) A d m i n i s t r a i a public (Executarea deciziilor politice) S o c i e t a t e a civil (Beneficiari) n aa fel, administraia public asigur s u b autoritatea puterii politice ixecutarea deciziilor politice avnd ca scop satisfacerea n e v o i l o r m e m b r i lor societii, a d i c a beneficiarilor. Prin u r m a r e , a d m i n i s t r a i a public letine locul de executor n sistemul social-global. 2.2. I n t e r a c i u n e a dintre a d m i n i s t r a i a public i stat. P r e m i s e l e de apariie a statului i a a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e ntre administraia public i stat exist legturi strnse. nainte de a :xamina interferena dintre aceste d o u instituii s a n a l i z m succint prenisele apariiei statului i, respectiv, a administraiei publice prin prisma nai multor teorii. Teoria teologic p r o m o v e a z ideea c statul a provenit datorit unei bre divine. n conformitate cu aceast teorie la originea statului stau nite bre supranaturale, care d e t e r m i n apariia i dezvoltarea lui. Teoria patriarhal consider c statul este rezultatul unirii familiilor n uni, a ginilor n triburi, apoi a triburilor n organizaii statale. Teoria violenei promoveaz ideea c statul este rezultatul supunerii de grupurilor mici i mai slabe de oameni grupurilor mari i mai puternice. Teoria psihologic d e d u c e geneza statului din genialitatea o m u l u i i organiza viaa social. C o n f o r m acestei teorii unii o a m e n i snt psihologic predispui s c o n d u c , iar ali o a m e n i s fie c o n d u i . Teoria contractului social mprtete
Cei :x

s i s t e m e l o r ( B o g d a n o v , Bertalanfi) societatea c o n s t din m a i m u l t e sil m e . A c e s t e a snt s i s t e m u l e c o n o m i c , politic, spiritual, fiecare d i n f avnd funciile sale. A c e s t e s i s t e m e f o r m e a z n t o t a l i t a t e a lor s i s t e j social-global, a d i c sistemul care integreaz t o a t e prile c o n s t i t u t i v e ] societii. A d m i n i s t r a i a public este i ea o parte c o m p o n e n t a sistemi] social-global. Ea r e p r e z i n t acel e l e m e n t al sistemului politic, c o n s t din a n s a m b l u l structurilor, m e c a n i s m e l o r i instituiilor cu vitate executiv. D e a s u p r a instituiilor administraiei p u b l i c e snt insd iile politice ( a u t o r i t a t e a legislativ, g u v e r n a m e n t a l , a efului statuii Astfel, administraia public apare ca o structur intermediar \\

ideea c

statul

este

rezultatul

pniu contract n c h e i a t ntre guvernai i guvernani n c o n f o r m i t a t e cu care guvernai c e d e a z o parte din drepturile lor naturale g u v e r n a n i l o r care In fiecare din aceste teorii se face o n c e r c a r e de a identifica factorii " 'e au contribuit la f o r m a r e a statului i, respectiv, a administraiei pubice. De fapt, a s u p r a acestui proces c o m p l i c a t i n d e l u n g a t au influenat 27
ai

e r c i t puterea.

autoritile politice i societatea civil. 26

un a n s a m b l u de factori e c o n o m i c i , sociali, politici care au condii organizarea societii u m a n e n stat. P a r c u r g n d c a l e a de la gospodria natural spre relaiile e c o n o b a z a t e pe s c h i m b u l de mrfuri, societatea u m a n a fost s u p u s unei rentieri sociale p r o n u n a t e , care a atras d u p sine schimbri n organi politic a societii i, n cele din urm, a d u s Ia apariia statului. Se n t l n e s c foarte m u l t e definiii d a t e noiunii de stat. n t r - o fo sau alta t o a t e c o n i n ideea c statul este forma instituionalizat de o nizare politic a unei colectiviti umane, constituite istoric i locaT geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi def puterea ca expresie a voinei suveranitii poporului i-o impune ace ca voin general-obligatorie. Altfel s p u s , statul a p a r e ca o colectivitate u m a n istoricete co t u i t i o r g a n i z a t pe un a n u m i t teritoriu, c a r e se s t r u c t u r e a z polit g r u p u l de g u v e r n a n i i restul populaiei. Din definiiile de m a i ; p u t e m cu u u r i n d e d u c e e l e m e n t e l e c o n s t i t u t i v e ale statului, i an teritoriul, p o p u l a i a , p u t e r e a politic s u v e r a n . Teritoriul r e p r e z i n t f o r m a geografic a vieii sociale, a d i c c tituie d i m e n s i u n e a spaial a statului. Teritoriul este acel e l e m e n t p e r m i t e s i t u a r e a statului n spaiu i d e l i m i t a r e a Iui de alte state. n sens, teritoriul c o n s t i t u i e u n a dintre p r e m i s e l e m a t e r i a l e , naturalei existenei statului. Populaia este o form superioar de c o m u n i t a t e u m a n , produsul n d e l u n g a t p r o c e s istoric, avnd la baz c o m u n i t a t e a etnic, de limb cultur, de religie. Din acest punct de vedere pot fi state naionale i multinaionale. Puterea politic suveran ori a u t o r i t a t e a p o l i t i c e x c l u s i v es form s u p e r i o a r de o r g a n i z a r e social i de f u n c i o n a r e a o r g a n i s m social. A c e a s t a n s e a m n c n interiorul frontierelor sale statul e x e o p u t e r e e x c l u s i v , d e i n e d r e p t u l de a c o m a n d a , c o n t r o l a i s a n c i o n mod suveran. V o r b i n d d e s p r e interferena d i n t r e stat i a d m i n i s t r a i a p u b l i c meniona, c o dat cu edificarea statului se edific i administraia pub d r e p t e x p r e s i e a autoritii politice e x c l u s i v e a statului. A d m i n i s t public, n acelai t i m p , nu p o a t e fi c o n f u n d a t cu statul nsui. M' n i l e a d m i n i s t r a i e i nu snt n i c i o d a t p r i m a r e , ele snt s e c u n d a r e n ra cu p u t e r e a politic. Ele c o n s t a u n a ndeplini sarcinile pe c a r e o r g a f u n d a m e n t a l e ale statului i le n c r e d i n e a z . 28

2.3. F u n c i i l e statului. A d m i n i s t r a i a public i e x e r c i t a r e a funciei e x e c u t i v e a statului O parte c o m p o n e n t a sistemului social-global este sistemul politic, lturi de cel e c o n o m i c i cel spiritual. Sistemul politic cuprinde: instituiile politice, relaiile politice i cultura "litic. Aceste elemente ale sistemului politic snt ntr-o legtur indisolubil. De la faptul c u m acestea interacioneaz, sistemul politic c a p t anumite aracteristici. O caracteristic a sistemului politic este regimul politic, care prezint un m o d c o n c r e t de organizare i funcionare a acestuia, exprind raportul dintre o r g a n e l e de c o n d u c e r e din societate i ceteni. O lta caracteristic este puterea politic, samblu a societii. Deci, sistemul politic are un rol de c o n d u c e r e a societii i n aceast alitate servete interesele generale ale societii i cele individuale. U n a intre instituiile principale ale sistemului politic este statul, care n cadrul cestui sistem i are funciile sale concrete. Am p u t e a d e m o n s t r a aceasta naliznd s c h e m a 1 de la p a g i n a 30. Dup c u m v e d e m din s c h e m , administraia public se afl ntr-o omplexitate de relaii cu ntregul sistem politic n realizarea valorilor prin are se e x p r i m interesele g e n e r a l e ale societii o r g a n i z a t e n stat. Statul la rndul su are trei funcii de baz: legislativ, executiv i dectoreasc. C e l e m a i a m p l e i c o m p l e t e relaii exist ntre administraa public i p u t e r e a executiv, puterea care asigur c o n d u c e r e a i ontrolul ntregului sistem al administraiei publice n scopul realizrii uterii statului. Din aceasta rezult c administraia public particip prin stituiile sale la exercitarea puterii executive a statului. Altfel spus, iministraia public este o aciune a puterii executive. Sarcinile ei snt derminate de destinaia acesteia pentru satisfacerea necesitilor n ansamblu ' 'a nivelul individual al membrilor societii. Prin u r m a r e , s c h e m a p r o p u s n e p e r m i t e s e v i d e n i e m a c e l e categorii
n

care reprezint c a p a c i t a t e a u n o r

rupuri de o a m e n i de a-i i m p u n e voina n organizarea i c o n d u c e r e a de

i u n i ale s i s t e m u l u i social-global c a r e t r e b u i e p a r c u r s e p e n t r u a

elege ce este a d m i n i s t r a i a public, care e s t e locul i rolul a c e s t e i a n


c

' e t a t e , c a r e snt relaiile c u celelalte pri c o m p o n e n t e ale s i s t e m u l u i .

29

Sehe Sistemul s o c i a l - g l o b a l

2.4. Rolul administraiei publice n e x e r c i t a r e a puterii de stat Administraia public, d u p c u m a fost menionat deja, nu p o a t e fi colindat cu statul nsui. Aciunile administraiei publice snt s e c u n d a r e , imatul aparinnd puterii politice care i d e t e r m i n sarcinile, i asigur sursele financiare, i creeaz cadrul normativ. Administraia p u b l i c parip la exercitarea puterii de stat prin filiera" sa e x e c u t i v folosind mtoarele modaliti: - executarea n direct a deciziilor politice prin aciuni deplinirea unor activiti coninute n deciziile politice; care duc la

Puterea politic

Sistemul politic

R e g i m u l politic

Relaii politice

Instituii politice

C u l t u r a politi

Partide politice

Statul

Organizaii obte

- organizarea executrii deciziilor politice de ctre instituiile subdonate, ageni e c o n o m i c i cu diferite tipuri de proprietate, p r e c u m i de tre populaie. Deci, administraia public n realizarea valorilor politice care e x p r i m teresele generale ale ntregii societi organizate n stat este strns legat puterea de stat. Ea ntreine relaii cu puterea legislativ, executiv i dectoreasc. Administraia public, astfel, i are locul i rolul su n societate, n sternul politic, n puterea de stat. In d e p e n d e n de regimul politic 'istent n societate, se formeaz i activeaz o a n u m i t putere politic, ercitat prin instituiile statului, inclusiv de ctre instituiile administrai publice. _ Subiecte de e v a l u a r e 1. Definii conceptul de societate, sistem social i sistem social-global. 2. Nominalizai i clasificai valorile i normele de convieuire comunitar. 3. Elaborai o s c h e m prin care s se identifice rolul administraiei blice ca intermediar ntre instituiile politice i societatea civil. 4. Demonstrai g e n e z a statului i administraiei publice din perspectiva feritelor abordri teoretico-conceptuale. 5. Caracterizai e l e m e n t e l e constitutive ale statului i a r g u m e n t a i interrena lor cu administraia public. 6- Argumentai rolul de c o n d u c e r e al sistemului politic n societate i ecanismele de interconexiune cu sistemul e c o n o m i c i spiritual. Identificai funciile statului i demonstrai necesitatea participrii 'ninistraiei publice la exercitarea puterii executive.
cul

Puterea legislativ

Puterea executiv

Puterea judectoreas"

A d m i n i s t r a i a public

D e stat

Local

Central

Teritorial

Indicai s c h e m a t i c structura sistemului social-global cu specificarea u i administraiei publice n acest sistem. 3i

30

9. Explicai e s e n a i m o t i v a r e a divizrii administraiei publice n ac nistraie public de stat, respectiv central i teritorial, i adminisuj public local. 10. Evideniai structurile, m e c a n i s m e l e i instituiile prin care a d m j traia public particip la exercitarea puterii de stat. Literatura recomandat: 1. l o a n Alexandru, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.43

III E V O L U I A V I Z I U N I L O R C O N C E P T U A L E P R I V I N D ADMINISTRAIA PUBLIC Un lucru se poate studia mai bine cnd l cercetm n devenirea lui continu de la nceput" Aristotel Obiective: evoluia la: conceptuale acestora al i n gndirea filosofic de social: actul de i i viziunilor conceptuale privind

2. N a d e j d a D u r b a l , Puterea de stat i administraia public n Posedarea cunotinelor despre rite regimuri de guvernare // Materialele conferinei t i i n i f i c o - p r a c | \dministraia public va contribui C h i i n u , A A P , 2 0 0 1 , pag.87-93. 3. M i n a i T. O r o v e a n u , 1996, p a g . 2 5 - 5 2 . Tratat de tiina Administraiei, Bucur - identificarea wlitic i a comunitilor rolului umane viziunilor lumea i

4. B o r i s N e g r u , Alina N e g r u , C h i i n u , 2 0 0 6 , p a g . 102-153.

Teoria general a dreptului i stat\

naintailor din

antic privind mecanismele

guvernare

influena

asupra progresului viziunilor n cea a privind

5. B o r i s N e g r u , Statul de drept: concept, exigene // A d m i n i s t r J public, revist metodico-tiinific, 2 0 0 3 , nr.2, pag.81-89. 6. A u r e l S m b o t e a n u , Reforma administraiei publice Moldova, C h i i n u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.15-58. n Repul

- contientizarea guvernare, contribuia elaborate lor la

caracterului n epoca constituirea cu viziunile

progresist Renaterii

Iluminismului

administraiei publice controversate dintre privind ele

moderne: exercitarea marxist, la constituirea guversisteme-

7. T a t i a n a aptefrai, Unele aspecte ale organizrii sistemului conducere // A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 2( nr.4, pag.25-30. 8. . . , , , 9. l o a n 1994. Vida, Puterea executiv i 1994. Bucur administraia public,

- familiarizarea

nrii

doctrinele i

politice:

liberal, fiecreia

conservatoare,

social-de-

rnocrat i aprecierea rolului lor politice administrative esenei i

contemporane; coninutului i abordrilor conceptuale n privind sec.XX i

- conceperea

\organizarea

i funcionarea

guvernrii

administraiei publice

I tendinele acestor viziuni la etapa actual n condiiile societii tranzitorii.

32

33

3 . 1 . V i z i u n i privind g u v e r n a r e a c o m u n i t i l o r u m a n e n gndirea politic a naintailor din l u m e a a n t i c P r o b l e m e l e statului, politicii, puterii se conin deja n m i t o l o g i a tean, greac, indian, chinez, r o m a n , iudaic. Treptat ele se cristal' z n nite viziuni filosofice i politice care ncercau s explice proc care se p e t r e c e a u n societate. P r i m e l e viziuni c o n c e p t u a l e privind gi narea u n o r c o m u n i t i de o a m e n i i au originea n g n d i r e a politi naintailor din l u m e a antic. Un loc deosebit le revine gnditorilor antici: Confucius (551-479 . Platon (427-347 . H r . ) , Aristotel (384-322 . H r . ) , Polibiu (201-120 . Ciceron (106-43 . H r . ) i alii. In lucrrile lor se fac ncercri de a s m a t i z a i de a descrie formele de organizare statal c u n o s c u t e la ti respectiv. Au fost fcui primii pai de analiz e m p i r i c a realitii pol i administrative din acel t i m p , iniiindu-se utilizarea noiunilor de tic, stat, drept, moral, putere, republic, monarhie, aristocraie iuni prin c a r e se explic procesele politice i administrative ce se rr festau drept relaii ntre o a m e n i , ntre comuniti de o a m e n i , ntre state Un rol aparte le revine lui Platon i Aristotel. Astfel, P l a t o n car~ unul dintre discipolii lui Socrate, n lucrarea sa Republica" i ex viziunile sale a s u p r a aa-numitului stat ideal. In viziunea lui statul i reprezint o ierarhie a celor trei pturi sociale, i a n u m e : a) ranii i teugarii; b) militarii i funcionarii; c) conductorii nelepi. Anume gurarea unor relaii a r m o n i o a s e ntre aceste pturi sociale constituie v i z i u n e a lui Platon, e s e n a statului ideal. O m o t e n i r e preioas a lsat n acest d o m e n i u i Aristotel. Fiind d' pol al lui Platon, el a fost preocupat, alturi de p r o b l e m e l e legate de coperirea logicii, i de aspectele organizrii i funcionrii instituiilo guvernare. E l p l e d a p e n t r u m o n a r h i e c a form d e g u v e r n a r e , d a r e r a m p o t tiraniei. In lucrarea sa Politica", descriind statul atenian, Arist s u g e r e a z i d e e a separaiei puterilor n stat. El m e n i o n e a z c n : stat t r e b u i e s f u n c i o n e z e t r e i p r i , i a n u m e : a) adunarea gener b) corpul funcionarilor; c) corpul judectoresc. P o l i t i c a " lui Aristotel realizeaz o adevrat m i c r o s o c i o l o g i e a ra turilor de c o n d u c e r e , d o v e d i n d o subtil surprindere a f e n o m e n e l o r s fice statului sclavagist, al crui c o n t e m p o r a n era. 34

Ideile lui Aristotel au fost preluate i dezvoltate de gndirea politica din rioada ulterioara, contribuind substanial la conceperea guvernrii moderne. " j n a n s a m b l u l su, gndirea politic din l u m e a antic constituie u n suort informaional important, care iniiaz c o n c e p t u a l i z a r e a procesului de uvernare prin formularea unor viziuni adecvate t i m p u l u i i perioadei n are au fost e x p u s e . 3.2. Gndirea politic privind viziunile a s u p r a actului de g u v e r n a r e din e p o c a R e n a t e r i i i din cea a I l u m i n i s m u l u i O etap important n dezvoltarea gndirii politice, care, la rndul su, a vut o influen m a r e a s u p r a actului guvernrii, ine de e p o c a Renaterii, ezvoltarea intens n secolele X I V - X V a relaiilor marf-bani a dat naere crizei feudalismului i, n virtutea acestor procese, societatea capt loi dimensiuni spirituale, inclusiv se constituie o ideologie politic nou, urttoare a creia era b u r g h e z i a n devenire. Eliberarea gndirii politice de concepiile scolastice m e d i e v a l e au ca onsecin elaborarea u n o r m e t o d e noi de c u n o a t e r e a societii, politicii, tatului i, respectiv, formelor de exercitare a guvernrii. Un reprezentant de v a z al acestei epoci este Nicolo Machiavelli 1469-1527), gnditor italian cruia i aparine meritul de a p r o m o v a ideea ecesitii obiective i legitilor de dezvoltare a societii. Prin aceast rism el e x a m i n e a z n lucrarea sa Principele" termenul de stat, ca o oima de organizare a unui a n u m i t teritoriu i ca un m o d de g u v e r n a r e . El mparte statele n republici sau principate ereditare, n state (principate) are au o form de g u v e r n a r e civil i state (principate) care au o form de uvernare absolut 2 2 . In aceste abordri se conin deja ceea ce am n u m i stazi m e c a n i s m e ale administrrii, prghii prin care se efectueaz guverarea comunitilor u m a n e . Revoluiile b u r g h e z e din O l a n d a (rile de Jos) i A n g l i a din secolul VII au impulsionat dezvoltarea gndirii politice din e p o c a I l u m i n i s m u l u i , n u m e n aceast p e r i o a d a fost elaborat doctrina dreptului natural azatcipe ipoteza contractului social. n t e m e i a t de ctre o l a n d e z u l Hugo rotim, ea a fost preluat, dezvoltat i amplificat de ali gnditori din er ' o a d a ulterioar. Aceast c o n c e p i e a influenat substanial evoluia vie, . ^ e z i : Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Bucureti u l,pag.64. 35

ii sociale, inclusiv viziunile asupra exercitrii actului de g u v e r n a r secolele X V I I - X V I I I statul era c o n c e p u t ca rezultat al u n u i p a c t sau tract social ntre guvernai i grupul minoritar, care este nvestit de a cu p r e r o g a t i v e de a-i administra. n c o n f o r m i t a t e cu aceast concepie, p o p o r u l , c a r e este titularul s ranitii, d e l e a g exerciiul puterii sale suverane unor indivizi n schi acceptrii de ctre acetia a a n u m i t o r condiii. Evident, pactul p o a desfcut oricnd de popor, d a c acesta este n e m u l u m i t de m o d u l n este guvernat. Printr-un astfel de contract social, poporul scap de an tulburri i conflicte sociale, iar guvernanii capt n s c h i m b dreptul administra, n s c h i m b u l obligaiei de a i m p u n e i a a p r a o r d i n e a so n beneficiul egal al indivizilor ntregii c o m u n i t i sociale. C e i m a i de v a z reprezentani ai doctrinei dreptului natural i te contractului social au fost: n Anglia, Thomas Hobbes (1588-167 John Locke (1632-1704), n Frana, Jean-Jacques Rousseau (1712-1 Ei i-au e x p u s viziunile lor n operele care le aparin. Astfel, Thomas Hobbes n lucrarea sa ,J.eviathan " arat c p asigurarea i a d m i n i s t r a r e a pcii ntre o a m e n i trebuie s existe o v unic a indivizilor, realizat prin r e n u n a r e a de ctre fiecare p e r s o a p r o p r i a v o i n egoist n favoarea voinei s u p r e m e a u n u i singur in sau a unei a d u n r i nzestrate cu putere de constrngere. Transferul m u t u a l al dreptului inerent, pe c a r e l are fiecare indi ' calitate de propriul su arbitru, este calificat de H o b b e s ca fiind con" sau p a c t u l s o c i a l 2 3 . n c o n c e p i a lui John Loch, e x p r i m a t n lucrarea Al doilea despre crmuire " se conine ideea, c acolo u n d e un n u m r de o a m e n i reunit ntr-o societate, nct fiecare s renune la puterea sa executiv d e c u r g e din legea natural i s o ncredineze forei obtei, a c o l o exi societate civil sau politic. L o c k e m a i susinea ideea c nici un indivi p o a t e fi scos din starea sa natural i supus puterii politice a altcuiva c o n s i m m n t u l su. Singurul m o d n care cineva r e n u n el singur * bertatea sa natural i intr n legturile societii civile este acela n se nelege cu ali o a m e n i pentru a se altura i uni ntr-o c o m u n i t a t e 2 4 . n viziunile lui Jean-Jacques Rousseau e x p u s e n l u c r a r e a Contr social", c o n s i d e r a t de muli comentatori ca fiind contradictorie, cea Ibidem, pag. 79. Ibidem. 36

uternic garanie a drepturilor individuale este suveranitatea poporului. norul, consider Rousseau, este n drept s limiteze puterea guveranilor,' iar suveranul trebuie s acioneze n u m a i prin legi c a r e snt acte le voinei generale. Doctrina dreptului natural i contractului social a constituit, n pofida turor neajunsurilor sale, un pas nainte n dezvoltarea concepiilor politi privind m o d u l de convieuire n societate i edificarea unei guvernri cceptate de membrii societii. Sub influena acestor idei i concepte, s-au esfurat procesele politice ulterioare. D e v e n i n d nite idei-for, aceste oncepii au mobilizat gndirea politic i practica social ulterioar la utarea cilor pentru soluionarea conflictelor sociale i, prin aceasta, la rfecionarea formelor de guvernare i administrare a comunitilor umane. O abordare calitativ nou a procesului de g u v e r n a r e i administrare i parine lui Montesquieu (1689-1755). In lucrarea sa Despre spiritul gilor" el f o r m u l e a z principiul separaiei puterilor n stat. Enunat nterior de ctre L o c k e , ideea separaiei puterilor n stat, n formularea pe are a dat-o M o n t e s q u i e u , se r e z u m n a sublinia c o c o n c e n t r a r e a nciilor legislativ, executiv i j u d e c t o r e a s c ale statului n minile nei singure p e r s o a n e sau n ale unui grup de p e r s o a n e este de natur s un n primejdie libertatea indivizilor i s d u c la tiranie. Remediul entru o a s e m e n e a situaie este c o n t r a p u n e r e a la putera tiranic. Aceast oluie dat de M o n t e s q u i e u a revoluionat gndirea i practica politic i dministrativ a statelor lumii i a fundamentat, de fapt, esena separaiei elor trei puteri n stat. Sub influena doctrinei lui Montesquieu, principiul separaiei puterilor stat i-a gsit materializare pentru p r i m a dat n Constituia Statelor nite ale Americii din 1787, apoi n Constituia Franei din 1791. Acest nncipiu a devenit ulteror generator de m o d e r n i z a r e a sistemelor de uvernare n multe ri ale lumii. Alturi de principiul separaiei puterilor n stat, lui M o n t e s q u i e u i parine meritul de a a r g u m e n t a prioritile regimului reprezentativ de vernare. El considera c n statele m o d e r n e poporul nu este n stare s xercite el nsui nici puterea legiuitoare, nici pe cea executiv, el i poate xercita puterea d o a r prin reprezentanii su. Aceste abordri c o n s e m n a u la timpul lor o expresie a maturitii gndiPlitice, p o r n i n d de la contextul concret istoric, i constituiau o aciune enefic pentru procesul de edificare a unei administraii noi, completaente deosebit de cea din trecut, bazat pe absolutism.
1

24

37

3.3.

P r o b l e m e l e exercitrii guvernrii n d o c t r i n e l e politice: liberal, c o n s e r v a t o a r e , marxist, s o c i a l - d e m o c r a t

O dezvoltare intens a cunoscut gndirea politic n secolul X I X , alimentat din m e d i u l unei dezvoltri a s c e n d e n t e a c a p i t a l i s m u l u i nceputul acestui secol pe arena istoric apare liberalismul, formul doctrinele lui Constant (1767-1830) i continuate n cele ale lui Spe (1820-1903). Liberalismul a aprut n perioada revoluiilor b u r g h e z e ca o altern de gndire politic la vechea organizare i c o n d u c e r e politic i a nistrativ bazat pe sistemul monarhiei absolute. Esena liberalismului ca doctrin politic const n p r o m o v a r e a schimbri care deriv din condiiile istorice noi aprute i vizeaz li tatea politic i e c o n o m i c a individului, rolul redus al statului n or zarea i c o n d u c e r e a societii. Conform doctrinei liberale, statul nu tre s intervin n toate sferele de activitate a individului, dar trebuie n u m garanteze respectarea drepturilor i libertilor lui i s-i a s i g u r e prtie rea activ n viaa c o m u n i t a r . In sfera politic liberalismul se b a z a pe r e c u n o a t e r e a i garant drepturilor o m u l u i , pe separaia puterilor n stat, pe ideile statului de dr Liberalismul pleda n sfera guvernrii i administrrii pentru mona! constituional, ceea ce era, pentru acel timp, o viziune progresist. Spe p r o m o v e a z n lucrarea sa Individul mpotriva statului" ideea primat? individului fa de stat. Prin aceasta se reliefeaz o a b o r d a r e n o u a m nismelor de exercitare a actului de guvernare a comunitii u m a n e . C o n f o r m acestei abordri, prioritate, n raport cu statul, se d libei individului i participrii lui active n viaa c o m u n i t a r . Prin aciunile individul influeneaz evoluia dezvoltrii societii. Ideile liberalismului, n general, i n sfera politic, n particular, incompatibile cu concepiile i ideile conservatismului. Aceasta e doctrin care pleda n sfera organizrii i conducerii societii pentru p rrea structurilor politice tradiionale i a m e c a n i s m e l o r vechi de efect a guvernrii. C o n s e r v a t i s m u l apare n timpul revoluiilor b u r g h e z e ca o reaci principiile doctrinei liberale. F o n d a t o r se consider Ed. Burke. In lucr sa Reflecii asupra revoluiei franceze" el se p r o n u n n a p r a r e pstrarea ordinei sociale tradiionale, mpotriva s c h i m b r i l o r radicale societate impulsionate de revoluionarii francezi. Adepii conservatism 38

onsiderau c principiile politice trebuie adaptate, s u b o r d o n a t e obiceiurir tradiiilor, instituiilor social-politice stabilite deja n societate. Aceasta afecteaz, desigur, procesul de m o d e r n i z a r e a m e c a n i s m e l o r guvernare i administrare a comunitilor u m a n e , mai ales dac are o xpresie categoric. n rest, conservatismul, ca i liberalismul, are la baz 'eile libertii individului, statului de drept, pluralismului e c o n o m i c . Ideiconservatoare i neoconservatoare s-au dovedit a fi destul de puternice n perioada ulterioar stnd la baza exercitrii guvernrii i administrrii n uite ri ale lumii. La mijlocul secolului XIX a aprut o nou direcie n gndirea politic are a avut o influen mare asupra ntregii istorii politice ulterioare marxistul, fondatori Karl Marx (1818-1883) i Fridrih Enghels (1820-1895). n baza unei analize a gndirii politice, filosofice i e c o n o m i c e anterioare, ndeosebi a ideilor socialiste, Marx i Enghels au naintat concepia n onformitate cu care relaiile politice, statul i dreptul nu pot fi explicate i afara existenei materiale a societii mprit n clase. Pornind de la aceast idee, marxismul absolutizeaz esena de clas a aiilor politice, care au o influen nemijlocit i asupra identificrii ecanismelor de guvernare i administrare. Statul este e x a m i n a t de arxism ca un product al nstrinrii muncii n condiiile existenei prorietii private. Din aceasta deriv viziunea destructiva a marxismului rivitor la puterea politic i la realizarea ei pe calea instaurrii dictaturii roletariatului. n conformitate cu doctrina marxist, statul i birocraia, ca rm de exercitare a guvernrii i administrrii, treptat vor dispare, fiind locuite cu autoadministrarea poporului. Sub influena ideilor marxiste i n mediul realitilor politice, e c o n o n c e din a doua j u m t a t e a secolului al XIX-lea ia natere doctrina social emocrat. Ideea principal a acestei doctrine n etapa iniial era prezenta in formularea marxist care susinea c n conformitate cu legitile biective de dezvoltare a societii apare inevitabilitatea nlocuirii capitasmului cu o nou societate, numit c o m u n i s m , avnd o p r i m treapt de ezvoltare, n u m i t socialism. Pe parcursul timpului, social-democraia devine n e o m o g e n , ndeosebi pioblemele stabilirii cilor prin care se poate dobndi organizarea i onducera democratic a societii. La modul general, spre sfritul secoU1 al XIX-lea, putem vorbi despre dou curente ale social-democraiei. Primul curent vedea atingerea acestui deziderat pe calea reformelor, md ca repere oportunismul i p r a g m a t i s m u l . Pe aceast cale a m e r s 39

social-democraia occidental, asigurnd o evoluie treptat a soci spre valorile d e m o c r a t i c e , general-umane n baza principiilor egalit dreptii sociale. A n u m e acest curent al social-democraiei, ca nici o doctrin, a contribuit n e s p u s de mult la constituirea sistemului socialtic al lumii c o n t e m p o r a n e , avnd la baz autentice valori d e m o c r a t i c e . Al doilea curent l alctuia gndirea politic din cadrul social-dem iei de factur extremist, care v e d e a atingerea aceluiai deziderat pe revoluionar, i care ulterior a format o doctrin distinct - doctrin munist. Ideologul principal al acestei doctrine a fost Lenin, ca materializat n practic aceast doctrin, la nceputul secolului al X n Rusia. D u p cel de-al doilea rzboi mondial prevederile acestei doc au fost i m p l e m e n t a t e i ntr-un ir de ri din Europa, astfel p u n n d te unui sistem totalitar de administrare. Prin urmare, doctrinele politice apar n nite condiii c o n c r e t istori sub influena a n u m i t o r factori e c o n o m i c i , politici i de alt natur. E rndul lor, determin coninutul i mecanismele de guvernare i adminis 3 .4. E s e n a i coninutul viziunilor c o n c e p t u a l e privind o r g a n i z a r e a i funcionarea guvernrii i administraiei public n sec. al XX-lea i tendinele a c e s t o r viziuni n e t a p a a c t u a l Sistemul de g u v e r n a r e i administrare este ntr-o strns interferen gndirea politic i aciunile de i m p l e m e n t a r e a prevederilor doctri politice. Doctrinele, care, d u p natura lor, p r o m o v e a z valori d e m o c r dau natere la i sisteme de invers, administraie politice public de bazate pe prin democratice, doctrinele factur extremist

Din punct de vedere istoric este demonstrat c sistemele de administare bazate pe doctrina centralizrii pot aduce unele rezultate pozitive doar n anumite condiii istorice i ntr-un interval de timp limitat. A n u m e din ceasta cauz, la timpul lor, s-au destrmat cele mai mari imperii din lume. Sistemul centralizat de administrare, avnd la temelie doctrina conmista, nu a putut supravieui i a pierdut competiia n aspect global la sfrjtul secolului al XX-lea, cednd locul sistemelor descentralizate, bazate e principii i valori democratice, care, d u p natura lor, snt mai durabile, istemele d e m o c r a t i c e de administrare presupun dreptul comunitilor de oate nivelurile de a se administra ele nsele, p o r n i n d de la dreptul natural 1 acestora de a-i organiza viaa social i de la interesele indivizilor care ormeaz aceast comunitate. Gndirea politic de la nceputul secolului al XXI-lea continu s mn n e o m o g e n . Ea d e p i n d e de nivelul dezvoltrii e c o n o m i c e a rilor, le potenialul intelectual al naiunilor, de realitile concret istorice din are gndirea politic se alimenteaz. Dar ct de multe particulariti nu le-ar vea doctrinele politice c o n t e m p o r a n e privind modalitile de guvernare i dministrare, se observ o tendin general spre d e m o c r a t i z a r e a i desentralizarea activitii administrative. Anume aceast cale se ntrevede ca o condiie de eficientizare a dministraiei publice. Pe aceste principii se c o n c e p , a c t u a l m e n t e , procede integraioniste I a nivel global i, ndeosebi, european. Subiecte de e v a l u a r e : 1. Definii coninutul i n s e m n t a t e a abordrilor mitologice privind rblemele guvernrii. 2. Caracterizai viziunile gnditorilor antici asupra procesului de admiistrare a comunitilor u m a n e . 3. Evideniai meritele lui Platn i Aristotel n c o n c e p e r e a actului de uvernare. 4. Analizai coninutul gndirii politice cu referire la guvernarea comut a i l o r " m a n e a reprezentanilor epocii Renaterii. Descriei aportul reprezentanilor epocii Iluminismului n explicarea roblemelor guvernrii. uter | E s t " 1 1 a l r o l u l Montesquieu n formularea principiului separaiei ri or n stat i n aprecierea regimului reprezentativ de guvernare, volut' 0 m P a r a ' i v i z i u n i l e d o c t r i n e l o r liberale i conservatoare asupra l u i ' V ' e n s o c i a l e d i n P e r s p e c t i v a libertii individului i a rolului sta111 organizarea social i administrativ a c o m u n i t i l o r u m a n e . 41

natere sistemelor totalitare de administrare. Evoluia gndirii politice i a practicii sociale din secolul al XX-lea demonstrat acest lucru. Fiind unul dintre secolele cele mai ncrca e v e n i m e n t e , fenomene i procese politice, el i-a d e p n a t timpul n runtarea celor d o u sisteme social-politice i e c o n o m i c e diferite. Fcnd abstracie de detalii, v o m m e n i o n a c a n u m e pe parc acestui secol istoria a verificat veridicitatea i eficacitatea doctrinelor tice p r o m o v a t e i durabilitatea sistemelor de adminisUare existente, avndu-i originea n sistemele, d e m o c r a t i c sau totalitar, p u r t a u a m p acestor sisteme manifestndu-se att structural, ct i funcional ntr -o m centralizat ori descentralizat. 40

IV 8. C o m e n t a i caracterul destructiv al doctrinei marxiste privitor la terea politic i realizarea ei pe calea instaurrii dictaturii p r o l e t a r i a t u l u i 9. Formulai coninutul principal al viziunilor c o n c e p t u a l e p r i v j organizarea i funcionarea guvernrii i administraiei publice n s e | XX-lea. 10. Argumentai caracterul m e t o d o l o g i c al viziunilor c o n c e p t i privind g u v e r n a r e a i administraia public pentru e x p l i c a r e a i e v a l u a j proceselor administrative la etap actual. Literatura recomandat: 1. Aristotel, Politica, O r a d e a , 1996. 2. B a g d a s a r N., B o g d a n Virgil, Narly C, Antologie filosofic sofii strini, C h i i n u , 1996. 3. Z i n a i d a C h i t o r o a g , Conceptul de frumos n antichitatea greaC A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.4, pag.714. V i c t o r J u c , Cronicarii moldoveni despre puterea de stat // Ac nistrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.128-132. 5. M a c h i a v e l l i N . , Principele, Bucureti, 1960. 6. M o n t e s q u i e u , Despre spiritul legilor, vol. I, Bucureti, 1964. 7. Platon, Opere, vol.I i II, Bucureti, 1974, 1976. 8. Victor P o p a , Regimul reprezentativ - regim democratic // Ad nistrarea public, revist metodico-tiinific, 1995, n r . 3 , p a g . 4 8 - 5 4 . 9. V i c t o r Popa, Rolul autoritilor publice reprezentative locale A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.49- 10. R o u s s s e a u , Contractul social, Bucureti, 1957. 11. S e r g i u R o e a , Filosoful I. Fichte despre om, stat i drept // Adij nistrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.2, pag.96-102. 12. S e r g i u R o e a , Din istoria filosofiei Greciei antice // Administi rea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.l, p a g . 1 2 9 - 1 4 1 . 13. M a r i n Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureti, 1992

C O N S T I T U I R E A I D E Z V O L T A R E A TIINEI ADMINISTRAIEI

Atunci vor fi fericite noroadele, cnd filosofii vor fi mprai sau mpraii vor fi filosofi" Platon

Obiective: Familiarizarea cu procesul de constituire i dezvoltare a tiinei

administraiei v va permite:
- cunoaterea evoluie icesteia a tiinei condiiilor istorice cu i a premiselor de constituire i

administraiei

identificarea

aportului

precursorilor

n procesul ei de devenire; caracterului universal al a ei tiinei n administraiei i al

- perceperea

mecanismelor de preluare fa identificarea etapa actual procesului

i dezvoltare de n

spaiul romnesc; a tiinei administraiei privind

particularitilor i antrenarea administrativ;

dezvoltare activitile

investigaionale

studierea -

distingerea

caracterului

interdisciplinar

al

tiinei

administraiei

cunoaterea formelor de

interaciune

a ei cu alte tiine.

4 .1. C o n d i i i l e istorice i p r e m i s e l e constituirii tiinei a d m i n i s t r a P r e c u r s o r i i tiinei administraiei F e n o m e n u l a d m i n i s t r a t i v a fost studiat din m o m e n t u l n c a r e aprut. Pentru n c e p u t el a cptat aprecieri n gndirea filosofic. V nile a s u p r a a d m i n i s t r a i e i i actului de g u v e r n a r e au e v o l u a t pe parc istoriei. A s u p r a lor au influenat condiiile c o n c r e t istorice de ordin nomic, social, politic. In d o m e n i u l e c o n o m i c n secolele X V I I - X V I I I se r e s i m t e un p r o al dezvoltrii forelor de p r o d u c i e , c a r e c a p t un c a r a c t e r b u r g h e mai p r o n u n a t . Relaiile capitaliste ( b u r g h e z e ) d e p r o d u c i e atrag sine modificri n structura social a p o p u l a i e i i n rolul pe c a r e l j diferite pturi sociale, c u m ar fi: burghezia, m u n c i t o r i i salariai, pi negustoreti, r n i m e a i altele, n noile condiii istorice. A p a r i i a u n i u n i l o r p r o f e s i o n a l e i lupta pentru lrgirea drepii e c o n o m i c e , politice i de alt natur d u c treptat la apariia i cristali s i s t e m e l o r e l e c t o r a l e . A c e a s t a , de rnd cu apariia p a r t i d e l o r poli care exprimau interesele diferitor pturi sociale, au influenat evoluia actului d e g u v e r n a r e , e l a b o r a r e a m e c a n i s m e l o r d e f o r m a funcionare a puterii de stat i, respectiv, m o d a l i t i l e de funciona administraiei p u b l i c e . Practica administrativ i m p u n e a necesitatea cercetrii fenomef administrativ ntr-o a b o r d a r e c o m p l e x . Aceast sarcin putea fi reali de ctre o tiin specializat, care cu timpul d e v i n e tiina administr Ea n-a aprut simultan i pe un loc gol, dar s-a constituit treptat pe arsenalului teoretic i conceptual a c u m u l a t pe parcursul istoriei, pri viziunile a s u p r a actului de guvernare i administrare. La b a z a aparii dezvoltrii tiinei administraiei stau viziunile doctrinare anterioar acest sens, putem vorbi de precursorii tiinei administraiei, de reprezentani, care alctuiesc veriga iniial n studierea speciali administraiei publice. In a d o u a j u m t a t e a secolului al XVIlI-lea i pe parcursul secolu XIX-lea precursorii tiinei administraiei se manifest prin p r o m o tiinelor camerale sau cameraliste. Acestea erau nite studii spe despre administrarea finanelor publice, care ulterior s-au extins cuprins i studierea altor domenii de activitate a statului. Aceste stu ntlnim n cadrul nvmntului universitar din G e r m a n i a i Austria. 44

Unul din cameraliti este L o r e n z von Stein ( 1 8 1 5 - 1 8 9 0 ) , profesor la ' ersitile din K e i n i V i e n a . In lucrarea sa Teoria administraiei" oncepe tiina administraiei ca pe o tiin politic, c o n s i d e r n d c C % t a r e a administraiei n u m a i din punct d e v e d e r e j u r i d i c este i n c o m p r Ei pleda pentru o a b o r d a r e politico-juridic a administraiei publice, ta ntele c a m e r a l e erau p r e o c u p a t e nu n u m a i de cercetri p u r teoretice, efectuau i studii aplicative. A n u m e datorit acestui fapt, Austrorigaria a avut pe parcursul secolului al X I X - l e a o a d m i n i s t r a i e bine ganizat i eficient. Unul din discipolii lui L o r e n z von Stein a fost L. G u m l p l o w i c z (1838907) specialist n d o m e n i u l sociologiei i dreptului, care considera c atul este organizaia stpnirii minoritii a s u p r a majoritii. El extinde rcetrile i asupra altor aspecte ale administraiei, de rnd cu cele nanciare, considernd important cercetarea c o m p l e x i interdisciplinar fenomenului administrativ. n a d o u a j u m t a t e i, n d e o s e b i , spre sfritul secolului al XIX-lea, iinele c a m e r a l i s t e sufer un a n u m i t declin. A c e a s t a s-a n t m p l a t din uza c ele au fost, ntr-o a n u m i t m s u r , absorbite de tiina politic re se afla la acel t i m p n a s c e n s i u n e , iar pe de alt parte, tiinele meraliste au fost influenate serios de ctre c o n c e p i a francez a d r e p lui administrativ. In acest sens, vom meniona, c un aport considerabil la conceperea nomenului administrativ a fost adus de ctre doctrina francez. Reprentanii aparine ei au fost: Charles-Jean Principiile Boitin i Alexandre-Franois iar lui Vivien, Vivien re se consider ntemeietorii tiinei administraiei n Frana. Lui Bonin lucrarea tiinei administraiei", crarea Studii administrative". n aceste studii ei calific tiina admi-

istraiei drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. A c e a s t ncepie separ dreptul administrativ de tiina administraiei care, avnd n caracter pluridisciplinar, cerceteaz administraia n c o m p l e x i t a t e a i inamica sa, identificnd regulile i principiile raionale de desfurare a ocesului administrativ. Reprezentanii doctrinei franceze m b i n a u lucrul de cercetare cu actitaile de rspndire a cunotinelor privind administraia public. Astfel,
a l e a

t o r i t i i lui Vivien, n Frana s-a nfiinat, n anul 1848, o coal

administraie, care a contribuit mult la rspndirea ideilor i a cunotinlor ad ministrative n mediul societii franceze. Activitatea acestei coli 45

a influenat benefic ntregul m e d i u informaional e u r o p e a n , c o n t r i b u i n amplificarea concepiilor privind tiina administraiei. F o n d a t o r al tiinei administraiei a m e r i c a n e se c o n s i d e r W o o d Wilson (1856-1924), fost preedinte al Statelor Unite ale A m e r i c i i . B rina a m e r i c a n privind tiina administraiei pornete de la acest a care p r o m o v a ideea c administraia public este distinct de p u t e r e a tic. D e z v o l t a r e a tiinei administraiei publice a m e r i c a n e s-a p r o d u s d e s c h i d e r e a unei reele de coli de administraie public n cadrul s" mului de n v m n t universitar. Aceasta a contribuit la nviorarea in gaiilor tiinifice n d o m e n i u l administraiei publice i la m b u n a t substanial a activitii administrative practice. Sub influena, n temei, a doctrinei franceze i a celei a m e r i c a n e , uite' cercettorii au formulat diferite concepii privind tiina a d m i n i s t r considerate drept contribuie la studiul acestei tiine. In c o n f o r m i t a t aceste concepii, tiina administraiei este c o n c e p u t ca o tiin a pri piilor raionale ale administraiei, i economic, ca o explic prin ca o tiin politic, ca o tiin poli de opini luat ca o tiin tehnic, complexitatea ca o tiin a organizrii administr Aceast m u l t i t u d i n e administrative. Numai

parat de dreptul administrativ. El pledeaz pentru caracterul pluridisciliiar al tiinei administraiei. n viziunea lui, tiina administraiei cerceaz administraia n d i n a m i c a ei, urmrind ca scop stabilirea unor reguli, unor principii raionale, potrivit crora ar u r m a sa se desfoare procesul e administrare i de gestionare a afacerilor publice. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este considerat drept o tiin olitic. Avndu-i originea sa nc n concepiile lui Stein, aceast abordare a st preluat de profesorul Paul Negulescu, care a activat n sistemul uniersitar din Bucureti i care a promovat aceast tiin n sistemul de nvmnt n perioada interbelic 2 6 . El considera c tiina administraiei nu are n caracter pur juridic, dar urmrete o analiz mai ampl a administraiei in punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor obinute, forulnd nite reguli, care fiind aplicate n activitatea administrativ s duc creterea eficienei acesteia. n concepia lui Negulescu, tiina admiistraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic, de organizare. n anul 1925, Paul N e g u l e s c u a nfiinat Institutul de tiine A d m i n i s ative din R o m n i a cu sediul la Bucureti. n cadrul acestui Institut a fost laborat doctrina r o m n e a s c unitar a tiinei administraiei, se orgamau conferine anuale pe diferite p r o b l e m e de profil administrativ, au fost abilite relaii cu instituii similare din strintate. Institutul dispunea de ea mai mare bibliotec de specialitate din R o m n i a , avnd i o publicaie imestrial ntitulat Revista de drept public", care a aprut n perioada lor 1926-1943. n aceast revist se publicau studii elaborate de autori mni, precum i s e m n a t e de specialiti recunoscui din alte ri. Importante pentru spaiul r o m n e s c snt i concepiile profesorului raian Herseni . Fiind sociolog, dar beneficiind i de o pregtire juridic meinic, el p r o m o v e a z ideea c valoarea administraiei oncepia lui Traian Herseni, mbuntirea activitii nu trebuie preciat doar d u p d o c u m e n t e l e emise, dar d u p realizrile obinute. n administraiei ebuie precedat de cercetri tiinifice, rezultatele crora u r m e a z s fie iplementate n practica administrativ. ntruct viaa social este c o m p l e a s 27

tiin a eficienei administrative. activitii

a n s a m b l u l lor ele pot explica activitatea administrativ, constituind c nutul tiinei administraiei. 4 .2. P r e l u a r e a i d e z v o l t a r e a tiinei a d m i n i s t r a i e i n spaiul r o m n e s c tiina administraiei chiar de la originea sa poart un c a r a c t e r uni sal. Aceasta rezult din caracterul universal al administraiei publice. M din concepiile privind administraia public, elaborate n rile c u r o au fost preluate i dezvoltate de unii reprezentani ai tiinei r o m n e t i . O apreciere care este dat tiinei administraiei ine de calificare drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Ea a fost fo lat pentru p r i m a dat de ctre doctrinarii francezi i preluat la rsc secolelor X I X - X X de ctre reprezentanii tiinei r o m n e t i . U n u l din fost profesorul Constantin Dissescu de la facultatea de d r e p t B u c u r e t i 2 5 . In v i z i u n e a lui Dissescu, tiina administraiei t r e b u i e tra Mihai T. Oroveanu, Tratat de iina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag. 46

va

r i a t de la caz la caz, evolund permanent, se cere o a b o r d a r e inter-

isciplinar a fenomenului administrativ. Analiza a m p l i aprofundat a nonienului administrativ efectuat de Traian Herseni constituie o cerce-

jb'dem, pag. 166. I bidem, P ag.l84. 47

tare valoroas att n d o m e n i u l tiinei administraiei, p r e c u m i n d niul sociologiei administraiei. tiina administraiei publice n spaiul romnesc a c u n o s c u t i pe de de declin. Aceasta s-a manifestat ndeosebi d u p cel de-al doilea r" mondial, cnd sub influena sistemului sovietic de administrare s-au dus schimbri serioase att n abordrile teoretico-conceptuale pri administraia public, precum i n practica administrativ. n anul 1 n condiiile regimului comunist instaurat. Institutul de tiine A d m i n i tive din R o m n i a a fost desfiinat. I m p l e m e n t a r e a sistemului totalitar de administrare era nsoit de i rrea principiilor tiinei administraiei i de nlocuire a lor cu d o g caracteristice unei guvernri totalitare. Aceasta a d i m i n u a t cu m u l t s tul tiinific al administraiei publice i a afectat substanial activi practic din administraia public. Ctre anii'70 ai secolului al XX-lea n rile occidentale tot mai m discuta despre rolul tiinei administraiei n promovarea progresului s Sub influena acestor discuii, dar i din necesitatea practic, avnd riena perioadei interbelice, tiina administraiei a fost reintrodus n mntul universitar din Romnia. Dup 1989, n Romnia, iar de la nc anilor'90 ai secolului trecut i n Republica Moldova, tiina adminis ocup un loc important n nvmntul universitar i postuniversitar, aduce aportul la pregtirea cadrelor pentru sistemul administraiei p u b la efectuarea investigaiilor tiinifice n domeniul administraiei public

Prima etap c o n s t n stabilirea u n o r c o n c e p t e , care a p a r n b a z a . - logice a u n o r activiti a d m i n i s t r a t i v e p r a c t i c e . n a c e s t sens, tem spune c apariia i d e z v o l t a r e a tiinei a d m i n i s t r a i e i se d a t o r e t e ticii A n u m e p r a c t i c a a d m i n i s t r a t i v servete ca p u n c t de p o r n i r e n aliza tiinific. A doua etap n d e z v o l t a r e a tiinei administraiei ncepe atunci c m d nstatrile practice a c u m u l a t e s u b form de e x p e r i e n snt p r e l u a t e de reticieni, care le g e n e r a l i z e a z i, sub diferite forme, le e x p l i c i elora care nu practic activitatea a d m i n i s t r a t i v . Astfel, se e x t i n d e ranalismul sub form de r e c o m a n d r i ale r e p r e z e n t a n i l o r tiinei, adrete practicienilor. A treia etap ine de r e c u n o a t e r e a a u t o n o m i e i tiinei a d m i n i s t r a i e i explicarea f e n o m e n u l u i administrativ. Prin a c e a s t a se r e c u n o a t e c iinta administraiei cerceteaz ntreaga complexitate a activitilor ministrative, interacionnd cu o serie de alte tiine. Aceast etap, c r o n o l o g i c , c o i n c i d e cu a d o u a j u m t a t e a secolului al X-lea, cnd se fac pai rapizi privind d e z v o l t a r e a tiinei a d m i n i s t r a i e i , nume n aceti ani s-a c o n t i e n t i z a t rolul d e o s e b i t al studiului a d m i n i s iei i importana abordrii tiinifice a activitii a d m i n i s t r a t i v e . n est scop se f o r m e a z instituii specializate n d o m e n i u l a d m i n i s t r a i e i blice. La nivel naional a p a r instituii de c e r c e t a r e i de n v m n t n d o eniul administraiei publice n majoritatea rilor. Astfel n Portugalia, recia funcioneaz instituii publice specializate de instruire, separat, ntru domeniul administraiei publice centrale i, respectiv, locale. In nele ri mai mari, c u m ar fi Frana, G e r m a n i a , S p a n i a , de rnd cu instituie naionale exist i uniti de instruire i c e r c e t a r e r e g i o n a l e . In Republica M o l d o v a o astfel de instituie specializat, i a n u m e cademia de Studii n D o m e n i u l Administrrii P u b l i c e pe lng G u v e r "1 Republicii M o l d o v a 3 0 , a fost d e s c h i s n anul 1993, din 2 0 0 3 reorgaPubhc Service Training sistems in OECR COUNTRIES. Support Improvement uvernance and Management in Central and Eastern European Coutries. SIGMA l ///^' ^ 9 8 ; A- Smboteanu, Reforma administratei publice n Republica oMova, Chiinu, Museum, 2001, pag. 129-133. ezi Decretul Preedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind preea cadrelor pentru organele administraiei de stat si de autoadministrare loca" Adm" nistrarea public, revist metodico-tiinific a ASDAP, 1993, nr.l. 49
29

4.3. D e z v o l t a r e a tiinei administraiei n e t a p a actual Constituirea tiinei administraiei s-a p r o d u s ntr-o perioad dest ndelungat. Discuiile purtate n jurul autonomiei tiinei administra au desfurat ncepnd cu a d o u a j u m t a t e a secolului al XIX-lea i p mijlocul secolului al XX-lea. n aceast perioad au fost depite i rate m u l t e concepii negativiste privind a u t o n o m i a tiinei administ In etapa actual, a u t o n o m i a acestei tiine este unanim r e c u n o s c u t . C o n f o r m opiniei lui Mihai Oroveanu expuse n lucrarea sa Tra tiina Administraiei"28, tiina administraiei a parcurs n evoluia multe etape, pentru care snt proprii anumite caracteristici. Mihail T. Oroveanu, Tratat de tiina Adinislraiei, Bucureti, Cenna, 1996, pag. 48

nizat

Academia
31

de

Administrare

Public

pe

lng

Preed.

R e p u b l i c i i M o l d o v a . Faculti i specialiti de a d m i n i s t r a i e p u b l fost d e s c h i s e , n ultimul deceniu, i n alte instituii s u p e r i o a r e de J mnt din ar, c u m ar fi: Universitatea de Stat din M o l d o v a , A c a d e Studii E c o n o m i c e din M o l d o v a , Universitatea d e Stat B . P . H a s d e C a h u l . I n v m n t u l n d o m e n i u l administraiei publice este nsoi efectuarea, n aceste instituii, a cercetrilor tiinifice, fapt confi m a i m u l t e elaborri tiinifice de profil. De activiti tiinifice n acest d o m e n i u este preocupat, cu nce anul 2 0 0 6 , i Institutul de tiine Administrative din R e p u b l i c a M c a r e are m i s i u n e a , conform Statutului su de Asociaie O b t e a s c , j i n e A d m i n i s t r a i a de stat n v e d e r e a promovrii reformei i asi m o d e r n i z r i i administraiei publice centrale i locale n conformi aspiraiile Republicii M o l d o v a de a se integra n structurile europe* c o n s o l i d e z e i s extind cadrul participativ al societii n pr decizional, oferind posibiliti de dezvoltare profesional a funcio dm administraia public. In vederea realizrii acestor m i s i u n i , In de tiine Administrative din Republica Moldova organizeaz sesiuni tiinifice, n cadrul crora se discut cele mai stringente pro din teoria i practica administraiei publice din R e p u b l i c a M o l d o etapa actual, prin aceasta aducndu-i aportul la elaborarea do naionale administrative, m e n i t s contribuie la reconceptualiza f u n d a m e n t a r e a teoretic a transformrilor din administraia publi contextul p r o c e s e l o r integraioniste din E u r o p a , la perfecionarea laiei ce r e g l e m e n t e a z organizarea i funcionarea administraiei pu la ajustarea administraiei publice din R e p u b l i c a M o l d o v a la stand europene . La nivel european f u n c i o n e a z Institutul E u r o p e a n de A d m i n i Vezi: Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 1113-III din 12 feb 2003 privind reorganizarea Academiei de Administrare Public pe lng Gu Republicii Modova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.20-22 februarie 2003. Vezi: Administraia public in perspectiva integrrii europene II Materi sesinii de comunicri tiinifice din 27-28 octombrie 2006, Caietul tiinific al ISAM, Chiinu, 2007; Administraia public i buna guvernare II Ma ale sesiunii de comunicri tiinifice din 27 octombrie 2007, Caietul tiinifi al ISAM, Chiinu, 2008. 50
,2 31 32

lic de la M a a n s t r i c h t ( O l a n d a ) . El a devenit un C e n t r u de p r o m o => a concepiilor i teoriilor c o n t e m p o r a n e privind o r g a n i z a r e a i funciarea administraiei publice n rile U n i u n i i E u r o p e n e . In cadrul stui Institut se generalizeaz practica rilor e u r o p e n e privind activitaadministrativ, se efectueaz cercetri tiinifice i se instruiesc cadrele domeniul administraiei publice. La nivel internaional activeaz Institutul Internaional de tiine ministrative cu reedina la Bruxelles (Belgia), care este p r e o c u p a t de iliza practicii internaionale privind administraia public. El e s t e orgaatorul multor forumuri tiinifice internaionale n domeniul administraiei jlice, inclusiv a congreselor internaionale de tiine a d m i n i s t r a t i v e . D u p cum v e d e m , n p r e z e n t se p o a t e vorbi d e s p r e e x i s t e n a unui :em naional, e u r o p e a n i internaional de c e r c e t a r e i studii a d m i trative. Dintre principalele d o m e n i i de p r e o c u p a r e a tiinei a d m i n i s t r a i la etapa actual pot fi m e n i o n a t e u r m t o a r e l e : reevaluarea rolului statului n procesul de g u v e r n a r e d e m o c r a t i c ; problemele administraiei n condiiile globalizrii vieii politice, activitatea administraiei publice i procesele integraioniste din Europa; descentralizarea administrativ i creterea rolului autoadministrrii; interaciunea dintre administraia public i societatea civil; democratizarea procesului decizional n administraia public; problemele sporirii eficienei activitii administrative, i altele.

33

m o m i c e i administrative;

tiina administraiei n R e p u b l i c a M o l d o v a este u n a dintre cele mai ere tiine. Ea se afl n p r o c e s de constituire i afirmare. C e r c e t a r e a nific se m b i n cu pregtirea cadrelor pentru sistemul administraiei blice, dup c u m a fost m e n i o n a t mai sus, n m a i m u l t e instituii de 'aamint superior din ar. S-a constituit, de a s e m e n e a , un s i s t e m de per-ionare continu a cadrelor din administraia public. Cu n c e p e r e din 93, sub egida A c a d e m i e i de A d m i n i s t r a r e Public, se e d i t e a z revista nifico-metodic A d m i n i s t r a r e a p u b l i c " . T o a t e acestea influeneaz, viziunea noastr, benefic funcionarea sistemului de administraie public,
at ln

P r o c e s d e reformare i ajustare l a rigorile tiinei administraiei.

Robert Polet, Privire asupra istoriei i dezvoltrii Institutului European de tninistraie Public (IEAP) II n culegerea: Continuitate i schimbare n procede mtegrare european, ediie ngrigit de Christofor Demmke i Christian S e l ' Chiinu, 2004. 51

4.4.CaracteruI interdisciplinar al tiinei a d m i n i s t r a i e i , interaciunea ei cu alte tiine D u p c u m am putut observa din cele expuse m a i sus, tiina nistraiei are particularitile sale. U n a dintre ele c o n s t n faptul poart un caracter interdisciplinar. Prin aceasta, ea a s i g u r interfi mai m u l t o r tiine n explicarea fenomenului administrativ. In procesul de d e v e n i r e ca tiin, n j u r u l tiinei a d m i n i s t r a i e format m a i m u l t e opinii. ntr-o p r i m viziune, tiina administraiei r e c u n o s c u t ca tiin de ctre reprezentanii concepiilor negativis motiva prin faptul c ea se contopete cu dreptul administrativ, al obiect de studiu este analiza relaiilor sociale n sfera puterii execui ntr-o a d o u a concepie, tiina administraiei era c o n s i d e r a t d tiin politic i era delimitat de dreptul administrativ. ntr-o alt viziune, se considera, c tiina administraiei este o tii cial i economic, ntruct ea studiaz condiiile sociale n care se ma administraia i analizeaz aspectele ei economice. Mai exista prerea c administraiei este o parte a sociologiei, sau o sociologie a administrrii. Analiznd a c e s t e viziuni, v o m m e n i o n a , c tiina administraiei adevr, are n e v o i e de o a b o r d a r e multidimensional. A d m i n i s t r a p o a t e exista n afara n o r m e l o r de drept i, n acest sens, tiina nistraiei a n a l i z e a z m e d i u l j u r i d i c n care activeaz administraia, se r e d u c e n u m a i la aceasta. Administraia, de a s e m e n e a , nu poate exista n afara sistemului aceasta p r e s u p u n n d i analiza mediului politic n care funcioneaz nistraia, activitate de care se p r e o c u p i tiina administraiei. De rnd cu aceasta, administraia activeaz ntr-un m e d i u soc e c o n o m i c concret, cere-i influeneaz structura i funciile. Fr cun rea caracteristicilor acestui m e d i u social-economic, administraia ntea s-i ndeplineasc misiunile sale. Astfel, tiina administraiei e procesul administrativ ntr-o strns c o n e x i u n e cu mediul social i e mic n care funcioneaz administraia. Generaliznd cele expuse mai sus, am putea spune c tiina ad, traiei este o tiin social-politic, (general) toate n implicaiile, care are drept obiect studierea g a activitii administrative a statului i a colectivitilor loc relaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului s ce-i revin 52 n cadrul sistemului social-gl

. i' P aic

definiia de mai sus rezult destul de reliefat caracterul intersociologic, e c o n o m i c a administraiei, exercitnd o funcie

Jinar al tiinei administraiei. Ea m b i n n sine analiza juridic, po atoare ntre aceste tiine i asigurnd o a b o r d a r e c o m p l e x , interdislinar a fenomenului administrativ. Subiecte de e v a l u a r e : 1 2 3 Descriei condiiile istorice i nominalizai premisele constituirii Estimai rolul tiinelor cameraliste n procesul de d e v e n i r e a tiinei Determinai aportul doctrinei franceze a dreptului administrativ in ntei administraiei. ministraiei. nstituirea tiinei administraiei. 4. Analizai procesul de preluare i dezvoltare a tiinei administraiei spaiul r o m n e s c . 5. Definii tiina administraiei i nominalizai principalele ei componente. 6. Enumerai etapele de dezvoltare a tiinei administraiei i evideni caracteristicile fiecrei etape. 7. Clasificai i caracterizai instituiile specializate de cercetare i de instruire domeniul administraiei publice de nivel naional, european i internaional. 8. Caracterizai procesul de devenire i principalele d o m e n i i de preupare a tiinei administraiei n Republica M o l d o v a la etapa actual. 9. Argumentai caracterul interdisciplinar al tiinei administraiei i eraciunea ei cu alte tiine. 10. Expunei n viziune proprie perspectivele dezvoltrii tiinei a d m i straiei n Republica M o l d o v a . Literatura r e c o m a n d a t : 1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.99-102; 7-229. 2- Boris Melnic, Coraportul tiin-administraie public n procesul egtirii funcionarilor de stat // Administrarea public, revist metodico"nific, 2 0 0 1 , n r . 3 , pag.13-16. 3 - Alexandru N e g o i , Drept "cnreti, 1993.
4 96

administrativ de

tiina

administraiei, Bucureti,

scopul realizrii funciilor

- Mihai

T.

Oroveanu,

Tratat

tiina Administraiei,

> P a g . 5 5 - 9 3 ; 153-197. 53

5. R o b e r t Polet, Privire asupra istoriei i dezvoltrii Instit European de Administraie Public //n culegerea: C o n t i n u i t a t e i s b a r e n procesul de integrare e u r o p e a n , C h i i n u , 2004, pag. 147-16 6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, 1999. Chi

TEORIILE CLASICE l C O N T E M P O R A N E PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC Semnul nelepciunii este ca din cele vzute i auzite a adulmeca cele nevzute i neauzite i a socoti cele viitoare din cele trecute " Dimitrie Cantemir

7. Aurel S m b o t e a n u , Reforma administraiei publice i rolul naiului n desfurarea ei / / A d m i n i s t r a r e a public, revist m e t o d i c o ific, 1995, n r . 3 , pag.39-47. 8. T a t i a n a aptefrai, Forme i metode n administraia pub A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 2 0 0 3 , nr.l, pag.2 9. T a t i a n a aptefrai, Concepii i teorii privind dezvo administraiei // A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific. nr.4, pag.26-32. Obiective: nsuirea Mic va teoriilor contribui la: birocraiei clasice

contemporane

privind

administraia

conceperea it nducerii; i -

ca form

superioar

de

organizare

activi-

instituiilor administrative i ca o totalitate

de relaii sociale din sfera

identificarea tiinific

misiunilor de

taylorismului a

ca

procedeu

al

managementu-

iprghie

eficientizare de

activitii

administrative; a de administrat iei conducere; activitii

cunoaterea principiilor

organizare constitutive contemporane asupra

i funcionare ale procesului n calitii

blicedin perspectiva estimarea dministrative rolului i

elementelor teoriilor

eficientizarea guvernrii.

influena

acestora

54

55

5.1. T e o r i a birocraiei a Iui M a x W e b e r . B i r o c r a i a ca f o r m s u p e r i o a r de o r g a n i z a r e a activitii instituiei Progresul social, politic, e c o n o m i c i cultural-tiinific al unui st d e t e r m i n a t , n m a r e msur, de calitatea administraiei sale. F o r m e exercitare a administraiei publice au evoluat ntr-o strns legat gndirea politic. F e n o m e n u l administrativ a fost influenat pe par secolelor de diferite curente i viziuni doctrinare, care i-a diversific m e l e i i-a stimulat dezvoltarea. Un rol aparte n dezvoltarea viziunilor a s u p r a organizrii a d m ini aparine teoriilor clasice, prin care subnelegem teoriile a p r u t e n a j u m t a t e a secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Un reprezentant de vaz al acestei perioade este Max Weber (1864sociolog g e r m a n . In concepiile Iui, un rol deosebit l o c u p proble rocraiei ntr-o strns legtur cu exercitarea puterii politice. D u p Weber, birocraia se manifest ca o form superioar de o r g a n i z a r e vitii instituiei bazate pe principiul raionalitii i pe cel al analizei ifice. In acest sens, birocraia reprezint o totalitate de relaii socia sfera conducerii, stabilite ntre structurile care conduc i masele condus

Aceste e l e m e n t e luate n a n s a m b l u , consider M a x W e b e r , constituie inutul birocraiei ca form de o r g a n i z a r e a conducerii. Utilizarea ei buie s c o n d u c la sporirea activitii o m u l u i prin aciuni clare, precise re ar asigura continuitatea procesului de administrare, r e d u c e r e a costuor materiale i de personal i crearea unui c l i m a t productiv n condiiile ei subordonri stricte. Dup cum p u t e m observa, organizarea birocratic este un sistem bine donat, bazat pe s u b o r d o n a r e , control i aciuni desfurate ntr-o b u n nsecutivitate, care au capacitatea s asigure eficiena procesului mimstrativ. Modelul vveberian de administrare are la baz c o n c e p t u l de d o m i n a i e gitim care, d u p W e b e r 3 4 , este de trei tipuri: dominaia tradiional, bat pe cutur i pe obiceiul nrdcinat al o m u l u i de a o respecta; domiia carismatic, b a z a t pe v a l o a r e a e x e m p l a r a unei p e r s o a n e ; dominaraional, bazat pe regulile stabilite n m o d raional i care este caracristic pentru statul m o d e r n . nc o caracteristic a m o d e l u l u i weberian de administrare este expriat n necesitatea supunerii administraiei fa de puterea politic. Aparul birocratic trebuie s a c i o n e z e ntru realizarea voinei puterii politice. impune, n viziunea lui W e b e r , o divizare a funcionarilor n d o u tegorii: funcionari de carier, pe de o parte, i funcionari politici, pe de t parte, ultimii deosebindu-se de primii prin faptul c pot fi mutai sau i n disponibilitate oricnd. Modelul w e b e r i a n de organizare i funcionare a administraiei a j u c a t rol esenial n cercetarea i practica administrativ, contribuind la nstituirea u n o r idei pe care s-a n t e m e i a t tiina administraiei. Aceste ei au jucat un rol d e t e r m i n a n t nu numai n explicarea teoretic a fenomelui administrativ, dar i n stabilirea unor reguli c o n c r e t e n aciunea actic a administraiei. Anume p o r n i n d de la aceasta, m o d e l u l w e b e r i a n constituie un imporPunct de referin n e v o l u i a studiului i practicii administraiei pube c n a r . ' ' n ciuda opiniilor critice ale u n o r cercettori din d o m e n i u l unelor sociale, care consider c W e b e r a analizat n u m a i aspectele m i a l e ale birocraiei, neinnd s e a m de e l e m e n t e l e disfuncionale ce pot area i n activitatea practic a administraiei. anTl W e b e r ' L e s a v a m e I l a politique, Pion, 1959, pag.113-114, Citat dup: A 'exandru, Administraia public. Bucureti, 1999, pag. 172-173. 57

Pentru ca acest proces s se efectueze conform unui tip ideal al bi iei, el trebuie, n viziunea lui M a x Weber, s c o r e s p u n d a n u m i t o r e, i a n u m e : n activitatea de c o n d u c e r e s se in s e a m de faptul c organizarea i activitatea administrativ se b a z e a z pe diviz autoritatea care d i s p u n e de dreptul de a c o m a n d a i de a da s m a n a g e m e n t u l birocratic se bazeaz pe documente scrise car o r g a n i z a r e a activitii administrative i a funcionarilor este fiecare funcionar fiind supus astfel controlului din norme juridice c o n c r e t e d e t e r m i n a t e de legi sau de reguli a d m i n i s t r a t muncii, asigurnd prin aceasta sporirea capacitilor de a d m i n i s t r a r e ; este stabilit d i n a i n t e i nu poate fi arbitrar; pstrate sub f o r m de dosare n formele lor originale; pe ierarhie, rii de

unui funcionar de r a n g superior; p e r s o n a l u l ncadrat n procesul de administrare este selectat pe calificare profesional i recrutarea se b a z e a z pe examina:

diplome de absolvire a instituiilor ce pregtesc cadre de profilul resp 56

5.2. M a n a g e m e n t u l tiinific a lui F r e d e r i c k T a y l o r , rolul lui n c o n c e p e r e a administraiei ca proces Un alt r e p r e z e n t a n t al filosofiei formaliste privind organizarea ad nistraiei este Frederick Taylor (1856-1915). La sfiritul secolului al XIX-1 i nceputul secolului al XX-lea n S U A , ara de batin a Iui Taylor, devenit foarte active preocuprile de raionalizare i de organizare tehnic tiinific a muncii. Aciunile respective erau impuse din necesitatea de a spori r a n d a m e tul m u n c i i i de a influena, prin aceasta, asupra utilizrii raionale a resu selor n a t u r a l e i a s u p r a ameliorrii vieii social-economice i politice a * rii, care era afectat de multe procese negative, care i aveau originea imoralitatea politic, n gradul nalt de rspndire a corupiei, n ineficien activitii administrative. n baza analizei realitilor existente, fiind, totodat i inginer de profesi Taylor a lansat unele idei care snt axate pe aspectele tehnice ale procesul de administrare i care au cptat denumirea de taylorism Aceste idei igsit reflectare n lucrarea sa Principiile managementului tiinific publicat n 1911 Ia New-York. n viziunea lui Taylor un management sistemic este bazat pe reguli, legi principii obligatorii pentru toi angajaii, pe o activitate bine planificat, aciuni de cooperare n activitatea de munc, pe necesitatea angajrii un oameni cu caliti organizatorice i capabili s aplice managementul sistemi M e t o d e l e p r o p u s e de Taylor n vederea atingerii eficienei a primit d n u m i r e a de management tiinific, care presupune aplicarea contient raionalismului n m u n c a oamenilor, avnd n vedere, n primul rnd, ac vitatea lor n m u n c a industrial. n efectuarea m a n a g e m e n t u l u i , T a y l o r considera important necesitat analizei postului i studierea lui n evoluie, folosind pentru analiza acti taii u m a n e tehnici similare, folosite pentru obiectele fizice. A c e a s t ab dare m e c a n i c i s t privind activitatea angajailor a cptat aprecieri c o n t versate din partea u n o r manageri i reprezentani ai sindicatelor. Analiznd doctrina lui Taylor din punct de vedere al tiinei a d m i n i raiei, p u t e m m e n i o n a c ea prevedea urmtoarele: - n l o c u i r e a e m p i r i s m u l u i prin organizarea sistemic a fiecrui elem al muncii, ce face ca managementul s capete substrat tiinific i s infl teze benefic activitatea angajailor; - c o o p e r a r e a voluntar a oamenilor n procesul muncii, privit ca mijloc de efcientizare a muncii oamenilor; 58

- d i v i z a r e a muncii, pornind de la particularitile fiecrei activiti, inclusiv s e p a r a r e a funciilor de execuie de funciile de o r g a n i z a r e pentru sporirea calitii, specializarea, pregtirea i instruirea permanent a angajailor prin cele m a i avansate m e t o d e , n scopul meninerii i amplificrii performanelor de munc; - analiza sistemic a randamentului m a x i m al o a m e n i l o r i mainilor pentru a interveni n vederea mbuntirii lui; - r e m u n e r a r e a stimulativ a angajailor i a c o r d a r e a de nlesniri financiare pentru a lucra mai eficient i pentru o mai b u n selectare a personalului, sporind motivarea angajailor pentru m u n c a prestat; - a c o r d a r e a prioritilor n efectuarea m a n a g e m e n t u l u i subdiviziunilor funcionale i crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng p e r s o a n e l e de execuie. Prin cele e x p u s e n doctrina sa, T a y l o r a artat c birocraia poate influena i m a n i p u l a angajatul, astfel reducnd gradul de ineficient zilnic n activitatea oamenilor. Meritul lui const n propunerile i inteniile de raionalizare a muncii, aciune care face m u n c a angajailor mai eficient. C o n c e p i i l e lui Taylor au avut parte i de critic. O p o n e n i i lui considerau c m a n a g e m e n t u l tiinific p r o m o v a t de el este un instrument al patronului, este o m e t o d care limiteaz manifestarea iniiativei angajatului n activitatea sa. Alii considerau, c metodele p r o m o v a t e de T a y l o r provoac omaj, nu ofer siguran angajailor i face ca munca lor s devin monoton. In pofida acestor critici, taylorismul reprezint o doctrin care a influenat foarte mult dezvoltarea gndirii teoretice i aciunilor practice privind raionalizarea activitii administrative, punnd bazele m a n a g e mentului tiinific. Discipoli ai lui Taylor i adepi ai micrii de raionalizare a muncii au fost Frank C. Gilbreth i Henry Ford. Primul, n studiile sale, a acordat o mai m a r e atenie o m u l u i , marcnd, de fapt, o n o u e t a p n dezvoltarea m a n a g e m e n t u l u i i o abordare psihotehnic n o r g a n i z a r e a tiinific a muncii. Cel de-al doilea a r e c o m a n d a t o o r g a n i z a r e raional a muncii, ntemeiat pe principiile productivitii, intensificrii i economisirii, idei Preluate de tiina administraiei i dezvoltate n c o n t i n u a r e de ea. M a n a gementul tiinific, elaborat de T a y l o r i dezvoltat de discipolii si, a j u c a t ?' continu s j o a c e un rol important n sfera efecturii unei c o n d u c e r i eficiente. El este un serios punct de referin pentru tiina administraiei 5' pentru practica administrativ actual. 59

5.3. P r i n c i p i i l e de o r g a n i z a r e i f u n c i o n a r e a a d m i n i s t r a i e i publice n c o n c e p i i l e lui H e n r y F a y o l O c o n c e p i e care a exercitat o influen m a r e a s u p r a dezvoltrii teorie i practicii administraiei publice i aparine lui Henry Fayol (1841-1925 L o c u i n d n F r a n a i fiind p r e o c u p a t de activitatea ntreprinderilor, a d a u g la funciile t e h n i c e , c o m e r c i a l e financiare, de securitate i c o n t a b le, exercitate de acestea, funcia administrativ, mai complex. Principiile lui F a y o l privind activitatea ntreprinderilor p o t fi utiliza i in administraia public. Abordrile ntreprinse de F a y o l n tiina a d m i nistraiei se b a z e a z pe cinci e l e m e n t e , i a n u m e : planificare previzional, o r g a n i z a r e , c o m u n i c a r e ( c o m a n d ) , c o o r d o n a r e i control. Planificarea previzional iniiaz oriice p r o c e s de administrare. Pute spune c n o i u n e a de administrare este inseparabil de c e a de p r e v e d e r e planificare. C u n o s c n d finalitatea la care trebuie s ajung i posibilitii sale, ntreprinderea (instituia) dobndete ncredere n activitatea sa. Exist previziuni pe t e r m e n e scurte i pe termene lungi. Prin programul de a c i u n i se traseaz cile de d o b n d i r e a celor planificate prin participarea a g e n i l o l cointeresai n aceasta. Organizarea reprezint un e l e m e n t principal n procesul de a d m i n i s t J rare. Fayol p u n e a c c e n t pe s c h e m a organizrii, c a r e reprezint o e x p u n e r e grafic a organizaiei (instituiei) i prin care se identific m o d u l de inte raciune dintre diferite structuri ale organizaiei i din care rezult respon- sabilitile acesteia. Organizarea presupune, de asemenea, asigurarea ntreprinderii (instituiei) cu resurse u m a n e , financiare, materiale, folosirea lor raional pentru dobndirea unei m a i b u n e performane. Activitatea administrativ, n sens de o r g a n i z a r e , m a i p r e s u p u n e stabilirea p r o g r a m u l u i de aciune, selectarea personalului i definirea precis a atribuiilor lui, ncurajarea iniiativelor, respectarea disciplinei i alte activiti desfurate n cadrul instituiei. Comunicarea (comanda) p r e s u p u n e punerea n micare, n funciune j organizaiei. n exercitarea acestei activiti un rol aparte i revine conductorului. Fiind adeptul conceptului de c o m a n d , conform cruia fiecare angajat p r i m e t e o r d i n e n u m a i de Ia superiorul su ierarhic, Fayol consider c c o n d u c t o r u l trebuie s-i c u n o a s c t e m e i n i c personalul, s fiel c u r e n t cu raporturile de m u n c din colectiv, s aib un personal auxilif pentru c o r e s p o n d e n i planificare. 60 considernd-o ca fiind ce

innd seama de importana administraiei n activitatea u m a n , Fayol consider necesar nfiinarea nvmntului administrativ, care ar trebui s cuprind mai multe trepte. T o a t lumea, sublinia Fayol, t r e b u i e s aib noiuni de d o c t r i n administrativ, aceasta contribuind la organizarea unei activiti a d m i n i s t r a t i v e raionale. Coordonarea n s e m n . n viziunea lui Fayol, aciuni de a r m o n i z a r e a activitii administrative. Aceasta mai semnific unificarea i sincronizarea eforturilor tuturor subdiviziunilor ntreprinderii (instituiei) i orientarea lor la atingerea scopului formulat n previziune. C o o r d o n a r e a ca atribui al conducerii se regsete a p r o a p e la toate nivelurile structurilor administrative i reprezint un e l e m e n t al dirijrii care asigur interaciunea subdiviziunilor structurale ale organizaiei. Controlul ca e l e m e n t al conducerii reprezint aciunea de verificare a ndeplinirii p r o g r a m u l u i organizaiei. Controlul trebuie s s e m n a l i z e z e la timp erorile c o m i s e n procesul de administrare i s fie urmat de sanciuni, n aa fel, controlul asigur ndeplinirea sarcinii trasate i este exercitat pentru o m a i b u n desfurare a procesului de administrare de ctre un personal bine pregtit n acest scop. Deci, noiunea de administraie se c o m p u n e , d u p Fayol, din cele cinci funcii principale: planificarea previzional, organizarea, c o m u n i c a r e a , coordonarea i controlul. Viziunile lui Fayol au m u l t c o m u n cu cele ale lui Taylor, dar totodat i au particularitile lor, i a n u m e , snt concentrate pe problemele psihologiei u m a n e , pe necesitatea spiritului de c o e z i u n e a structurilor unei organizaii. Aceste viziuni au contribuit esenial la c o n c e perea coninutului funciei administrative a ntreprinderii (instituiei), ca una care i asigur dezvoltarea i mobilitatea. Tot de filosofa formalist aparin i concepiile lui Luther Gulick i Lyndal Urwick, reprezentani ai concepiei praxiologice de administraie eficient. Abordarea praxiologic p r e s u p u n e studiul activitii eficiente a administraiei prin analiza structurii generale a aciunilor u m a n e i a condiiilor eficacitii lor. C o n c e p i a de la care pornete praxiologia const n afirmarea c exist unele cerine generale pentru realizarea oricrei activiti administrative eficiente. bi cartea autorilor menionai, d e n u m i t Documente asupra tiinei 'dministraiei" snt definite cerinele care contribuie la exercitarea unei administraii eficiente. Printre aceste cerine snt nominalizate: planificar e a ca mijloc de stabilire a sarcinilor care u r m e a z s fie realizate, organizarea ca aciune ce p r e s u p u n e stabilirea structurii formale a instituiei i
c

61

p u n e r e a ei n aplicare, selectarea personalului ca o condiie de asigurare asistenei generale i de specialitate, conducerea ca a c i u n e ce asigur bunul m e r s al administrrii, coordonarea ca un mijloc de interaciune informare i a u t o i n f o r m a r e privind activitatea desfurat, elaborarea bu getului ca o sintez a optimizrii aciunilor desfurate i condiie de asi gurare a eficienei activitii administrative. Reprezentanii conceptului de administrare eficient au contribuit c o m p l e t a r e a elaborrilor teoretice privind exercitarea administraiei i, *_ special, a aspectelor ei praxiologice. n general, reprezentanii abordrii formalist-raionaliste: Weber, T a y l o Gilbreth, Ford, Fayol, Gulick, Urwick au contribuit esenial la studi administraiei publice, aducndu-i aportul la c o n c e p e r e a administraiei c o funcie important a c o m u n i t i l o r u m a n e . n acelai t i m p , se cere m e n i o n a t c concepiile lor reflect realitile t i m p u l u i n c a r e ei au tr i au activat, astfel fiind m a r c a t e i de unele deficiene, legate n t e m e i < insuficiena abordrii iniiativei i activismului angajailor n e x e r c i t a n administraiei. Astfel, teoriile clasice privind administraia public s-au format i evoluat sub influena realitilor social-economice i politice din c a r e fost alimentate. Ele servesc drept p u n c t de plecare n c o n s t i t u i r e a i de voltarea tiinei administraiei i au contribuit esenial a s u p r a evolui administraiei publice. 5.4. Teoriile c o n t e m p o r a n e privind a d m i n i s t r a i a p u b l i c : teoria resurselor u m a n e ; teoria dezvoltrii o r g a n i z a i o n a l e ; teoria c o n t i n g e n e i D e z v o l t a r e a tiinei administraiei este ntr-o strns legtur cu evoluia social i dinamica vieii politice i e c o n o m i c e . Condiiile concret ista rice, formate n u r m a celui de-al doilea rzboi m o n d i a l , au influeni simitor dezvoltarea tiinelor social-politice, inclusiv tiina administrai Polarizarea lumii n cele dou sisteme social-economice i politice d i a m e t o p u s e a influenat ntregul m e r s al istoriei ulterioare, lsndu-i a m p r e n l i asupra conceperii, n m o d diferit, a sistemelor de administraie publicai In linii mari, putem vorbi de d o u abordri ale administraiei. I 'na es# caracteristic pentru rile lagrului socialist, care c o n c e p e a u a d m i n i s t r a public ca o aciune a statului sub forma dictaturii proletariatului, b a z a 62

pe principiul c e n t r a l i s m u l u i d e m o c r a t i c , desfurat ntr-o unitate absolut cu activitatea partidului unic, care i stabilete sarcinile i nfptuiete controlul asupra ndeplinirii lor. A d o u a abordare este caracteristic pentru rile occidentale dezvoltate, care c o n c e p e a u administraia public n condiiile existenei statului de drept, bazat pe principiul separaiei puterilor n stat i pluralismului politic. Aceast, din urm, abordare este rezultatul evoluiei fireti a societii i are la baz o p o r t u n i s m u l reformist, prin adaptarea sarcinilor administraiei la satisfacerea ct mai deplin a nevoilor celor administrai. Ctre mijlocul secolului al XX-lea n rile occidentale ia a m p l o a r e dezvoltarea pragmatismului i a realismului politic, concepii p r o m o v a t e , n primul rnd, de reprezentanii tiinelor politice, dar care influeneaz, n virtutea utilitii lor, viziunile privind administraia public. Se evideniaz, n acest sens, concepiile lui Chars Merriam (1874-1953), fondatorul tiinei politice a m e r i c a n e , Garold Lassouell (1902-1979), continuatorul acestei coli i adeptul abordrii behavioriste a proceselor politice i administrative, Gans Morghentau (1904-1980), fondatorul colii americane a p r a g m a t i s m u l u i i realismului politic. C o n c e p i i l e acestor trei mari reprezentani ai tiinei politice a m e r i c a n e se b a z a u pe postulate pragmatice, care reieeau din noile realiti social-economice i politice i promovau utilizarea activ n procesele politice i administrative a prghnlor comportamental-psihologice. Aceasta a c o n s e m n a t iniierea unei abordri noi, c o n t e m p o r a n e a activitii politice i administrative. Ea se baza, n temei, pe analiza factorului uman i influena lui asupra caracterului i naturii activitii politice i administrative. P u t e m evidenia, n acest sens, cteva teorii c o n t e m p o r a n e privind a b o r d a r e a administraiei publice. Teoria resurselor umane prin esena sa e x p r i m i a c c e n t u e a z rolul deosebit pe care l are n activitatea administrativ personalul implicat n procesul de exercitare a funciilor publice. La intersecia anilor cmcizeciaizeci ai secolului trecut, se face observat intensificarea reevalurii relaiilor u m a n e din societate, n general, i din cadrul activitii administrar e , n particular. Aceasta influeneaz i dezvoltarea cercetrilor tiinifice n d o m e n i u l respectiv, care se axeaz pe investigarea noilor raporturi de munc, a sistemelor de evaluare i apreciere a activitii o a m e n i l o r . Important este de menionat, c cercetrile efectuate de reprezentanii estei teorii, c u m ar fi C. Arghziis, M. Gregor, R. Lickert au scos n eviden Pt'Unile pe care le exprim oamenii ca participani la procesul de administrare.
ac

63

U n a din aceste opiuni const n faptul c o a m e n i i aspir ca prin m u n c a prestat s nu le fie satisfcute d o a r necesitile fizice i financiare, dar i recunoaterea public a meritelor sale, a potenialului de care d d o v a d n exercitarea funciei. n acest sens, adepii acestei teorii a c o r d un loc i un rol deosebit conductorilor de colective u m a n e . Acetia au menirea s aprecieze obiectiv activitatea angajailor, implicndu-i n procesul de adoptare a deciziilor i de control a s u p r a realizrii lor, prin aceasta oferindu-le posibilitatea de a se manifesta. Din aceasta deriv nc un c o m p o n e n t al acestei teorii, i a n u m e , prom o v a r e a c o n c e p t u l u i de m a n a g e m e n t participativ. A c e a s t a p r e s u p u n e asigurarea unei cooperri productive dintre conductori i subordonai, att la etapa stabilirii obiectivelor, repartizrii responsabilitilor, precum i n activitile de realizare practic a sarcinilor. O alt idee promovat de aceast teorie const n aceea de a vedea o cala de sporire a eficienei m u n c i i n cultivarea unui spirit de echip d e z v o l t a i care e considerat un atribut i m p o r t a n t al m a n a g e m e n t u l u i participativ. C o n c e p i i l e p r o m o v a t e de teoria resurselor umane snt utilizate destul de larg n activitatea administrativ actual i se nscriu n modalitile caii asigur activitii administrative m a i m u l t eficien. Teoria dezvoltrii organizaionale constituie o continuare, o dezvoltri a concepiei privind resursele u m a n e . Ea c o n c r e t i z e a z i identific u n e i ci concrete de eficientizare a activitii administrative. Printre reprezentanii acestei teorii i putem n o m i n a l i z a pe W.Bennis R. Black, I.S. Mouton, P.Lawrence, J.W. Lorsclt. In c o n f o r m i t a t e cu pr< vederile acestei teorii, oriice activitate trebuie s fie asigurat, de rnd c altele, i de o susinere organizaional. A c e a s t susinere are m e n i r e a i dea procesului administrativ un caracter procedural b i n e determinat, pri p r o m o v a r e a u n o r schimbri planificate i logic ornduite. A c e a s t a se refel att la activitatea resurselor u m a n e , p r e c u m i la asistena tehnic a activ taii administrative. O caracteristic a acestei teorii const n faptul c ea a b o r d e a z schin brile att la nivelul p r i m a r al organizaiei, ct i la nivelul sistemului subsistemelor organizaionale, ca o necesitate p e r m a n e n t de perfeciona a lor, n scopul mbuntirii calitii vieii indivizilor administrai, precu i a performanelor organizaiei, instituiei, n a n s a m b l u . Pentru ca aceasta s devin o realitate, teoria respectiv p r o m o v e a ideea asigurrii flexibilitii i adaptabilitii organizaiilor i instituiill 64

administrative la schimbrile intervenite n societate. Iar pentru aceasta este necesar de a diagnostica i de a analiza p r o b l e m e l e cu care se confrunt sistemul administrativ de ctre experi versai n m a t e r i e de a observa tendinele de d e z v o l t a r e a instituiilor administrative. n aa fel, teoria dezvoltrii organizaionale a b o r d e a z s i s t e m i c activitatea administrativ prin planificarea aciunilor, a d a p t a r e a lor la schimbrile sociale, utilizarea posibilitilor organizaionale ale sistemului a d m i nistrativ, pentru o mai b u n funcionare a lui. Teoria contingenei c o n c e p e procesul administrativ ca fiind un p r o c e s generat nu n u m a i de nite circumstane sociale generale, dar i n funcie de circumstane specifice. Aceasta se refer att la p r o b l e m e l e resurselor umane, ct i la p r o b l e m e l e organizaionale ale unei instituii (organizaii). n acest sens, se consider c nu exist forme unice de organizare, conducere a instituiei i de motivare a activitii administrative. Din aceasta rezult, c m o d u l de abordare a oricrei p r o b l e m e u r m e a z s fie adecvat mediului n care activeaz instituia, contingentului de colaboratori ai si i, desigur, trsturilor specifice i particularitilor fiecrui tip de activitate prestat de instituia respectiv. Aceasta p r e s u p u n e p r o m o v a r e a n activitatea administrativ a descentralizrii, ca mijloc de urgentare a adoptrii deciziilor, delegarea de atribuii de la nivelele superioare ale structurilor organizaionale spre nivelurile mai inferioare, pentru a stimula creativitatea i m o t i v a r e a funcionarilor subordonai. De rnd cu aceasta, promotorii acestei teorii susin c trebuie s fie un c o r a p o r t o p t i m ntre sarcinile instituiei, n u m r u l angajailor ei i posibilitile exercitrii unei conduceri eficiente a personalului. In aa fel, teoria contingenei, prin ceea ce p r o m o v e a z , faciliteaz soluionarea eficient a problemelor cu care se confrunt oriice instituie administrativ n procesul su de funcionare, sporete gradul de participare activ n procesul administrativ a angajailor i mrete gradul de motivare i responsabilitate a lor n activitatea administrativ. Teoriile contemporane, privind funcionarea organizaiilor, instituiilor, constituie n a n s a m b l u l lor o baz metodologic pentru activitatea organelor administraiei publice, contribuind, prin aceasta, la identificarea cilor de sporire a eficacitii activitii administrative, oferindu-le funcionarilor Publici logica raionamentelor n activitatea practic. Ele au prin natura lor u ' i caracter universal i prevederile lor se i m p l e m e n t e a z n toate sistemele democratice de administrare, lundu-se n v e d e r e particularitile i trsturile specifice ale fiecrei ri. 65

S u b i e c t e de evaluare: 1. N o m i n a l i z a i i clasificai teoriile clasice i c o n t e m p o r a n e privin administraia public i sistemele de guvernare. 2. Definii noiunea de birocraie din perspectiva viziunilor lui Ma W e b e r i determinai principalele exigene fa de c o n d u c e r e a birocratc. 3. Caracterizai taylorismul i misiunile managementului tiinific din perspectiva asigurrii unui proces administrativ eficient. 4. Expunei i analizai c o m p o n e n t e l e procesului de c o n d u c e r e reiein din concepiile lui Henry Fayol. 5. Elaborai un tabel n baza unor criterii proprii, prin care ai pute identifica asemnrile i deosebirile dintre teoriile clasice privind a d m i nistraia public. 6. Evideniai esena i coninutul teoriei resurselor umane, p r e c u m influena acesteia asupra eficienei administrative c o n t e m p o r a n e . 7. Estimai rolul teoriei dezvoltrii organizaionale n asigurarea flexJ bilitii i adaptabilitii instituiilor administrative la evoluia social. 8. Analizai teoria contingenei din perspectiva c i r c u m s t a n e l o r speci fice ale instituiilor administrative. 9. C o m p a r a i i identificai interferenele dintre teoriile clasice i te riile c o n t e m p o r a n e privind administraia public. 10. Argumentai rolul metodologic al teoriilor clasice i c o n t e m p o r a ne pentru activitatea administrativ actual. Literatura recomandat: 1. l o a n Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag. 107-11 2. l o a n Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrativ vol.I, Bucureti 1996, pag.74-81. 3. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 199 pag.55-74. 4. Elvira Perju, Evoluia doctrinei cu privire la funcia public * Republica Moldova // Materialele conferinei tiinifico-practice, Chiin" AAP, 2004, pag.132-135. 5. Alexandru S. Roea, Raportul dintre libertate i justiie socia (Gndirea i practica anglo-saxon), Iai, 2003. 6. T a t i a n a aptefrai, Dezvoltarea teoriilor administrative / / M a t e r i lele conferinei tiinifico-practice, Chiinu, AAP, 2002, pag.36-44. 7. T a t i a n a aptefrai, Concepii cu privire la teoriile clasice i co t temporane de administrare // Administrarea public, revist m e t o d i tiinific, 2000, nr.3-4, p a g . 13-20. 66

^ ( S T ^ l I ^ T r ^ A ^ ^ ^ ADMINISTRAIEI PUBLICE (STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE) Libertatea politica nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere " Montesquieu Obiective: Studierea organizrii administraiei publice n complexitatea ei posibilitate s cunoatei structura acesteia i va contribui la: - definirea i nelegerea noiunii de sistem cunoaterea criteriilor de organizare i funcionare - identificarea caracteristicilor sistemului rale i conceperea raporturilor ei cu puterea va da

al administraiei publice, a ei; cent-

administraiei publice executiv; i

- cunoaterea sistemului administraiei publice locale particularitilor de organizare i funcionare a lui;

evidenierea

- nsuirea formelor de organizare a administraiei publice, cum ar fi: centralizarea, concentrarea, desconcentrarea, descentralizarea, estimarea esenei i stabilirea limitelor acestora.

67

6 .1. N o i u n e a de sistem al administraiei publice. Criteriile de o r g a n i z a r e a administraiei publice Prin sistem se subnelege o totalitate de e l e m e n t e care, luate mpreun, formeaz un tot ntreg. N o i u n e a de sistem poart un caracter u n i v e r s a B Exist sisteme fizice, biologice, sociale. Administraia public aparine de sistemul social. Sistemul social, la rndul su, const din mai multe subsisteme, c u m ar fi cel e c o n o m i c , c e l politic, cel spiritual. Fiecare subsistem privit n forma sa iniial, original formeaz un sistem separat. In acest sens, administraia public este I parte c o m p o n e n t a sistemului politic, iar privit n forma sa iniial f o r l m e a z un sistem aparte. Prin sistem al administraiei publice se subnelege totalitatea autoriti ilor administraiei publice, care au sarcini c o m u n e de a satisface i n t e r e s a i le generale ale o a m e n i l o r organizai n societate. Din sistem mai fac p a relaiile existente ntre autoritile administraiei publice i normele c a i i r e g l e m e n t e a z relaiile din cadrul sistemului. Adic pentru un sistem al administraiei publice snt caracteristice existena: autoritilor a d m i n i s t r a iei publice; relaiilor dintre aceste autoriti; n o r m e l o r care r e g l e m e n t e a M activitatea lor i relaiile dintre ele. n afar de aceste e l e m e n t e de baz ale sistemului, mai snt i uneli e l e m e n t e s u p l i m e n t a r e ale lui, c u m ar fi: cultura administrativ; program i proiecte de activitate; tehnologii administrative; modaliti de pregtire i perfecionare a cadrelor din administraia public i altele. T o a t e aceste e l e m e n t e ( c o m p o n e n t e ) luate n a n s a m b l u formeaz sistemul adminisuTl iei publice, care prin esena sa constituie structura sau organizarea administraiei publice. Sistemul administraiei publice se constituie n scopul n d e p l i n i i unor sarcini sociale. P e n t r u a satisface ct mai b i n e aceste sarcini sociafl administraia public se o r g a n i z e a z , adic ia nite forme s t r u c t u r a l c o n c r e t e . Spre d e o s e b i r e de organizarea s i s t e m e l o r fizice sau b i o l o g i c i o r g a n i z a r e a (structura) administraiei publice este stabilit prin acte noi mative. De aici provine o diversitate de sisteme ale a d m i n i s t r a i e i p u b i ce cu diferite organizri i structuri, adic cu d i v e r s e structuri o r g a n torice. Ele difer de la ar la ar, iar c t e o d a t chiar de la o r e g i u n e | alta, n cadrul aceleiai tri. 68

Pentru organizarea raional a administraiei publice, trebuie s se in 35 seama de urmtoarele c e r i n e : crearea unor o r g a n e ale administraiei publice strict necesare pentru c o r e l a r e a instituirii organelor administraiei publice cu posibilitile o p t i m i z a r e a organizrii (structurii) administraiei publice n depenndeplinirea sarcinilor care stau n faa comunitii u m a n e ; financiare i materiale ale comunitii u m a n e ; den de evoluia social, prin adaptarea ei la schimbrile de ordin politic, social, e c o n o m i c i de alt natur; - a p r o p i e r e a administraiei i a serviciilor prestate de ea de locuitorii circumscripiilor administrativ-teritoriale n scopul cunoaterii i satisfacerii cerinelor acestora. Organizarea administraiei publice se efectueaz n criterii. Primul l constituie criteriul teritorial. baza a n u m i t o r n conformitate cu acest

criteriu, administraia public se divizeaz n d e p e n d e n de raza teritorial de aciune i colectivitatea de o a m e n i deservit de aceast administraie. P o r n i n d de la aceasta, administraia public se m p a r t e n administraie public central i administraie public prin organele local. sale, i extinde atribuAdministraia public central,

iile asupra ntregului teritoriu al statului i activeaz n interesul colectivitii naionale, a d i c tuturor locuitorilor statului. Acest tip de administraie se mai n u m e t e administraie de stat. Deci, administraia de stat acioneaz n raza hotarelor ntregului stat i contribuie la satisfacerea interesului general al comunitii naionale. Administraia public local, prin organele sale, i extinde atribuiile doar asupra unei pri din teritoriul rii, n u m i t unitate administrativ-tentorial. Snt uniti administrativ-teritoriale primare, sau de p r i m u l nivel, i uniti administrativ-teritoriale intermediare, de nivelul doi. In unele ri, cu un teritoriu m a i extins, pot fi i uniti administrativ-teritoriale intermediare de nivelul trei sau chiar de nivelul patru. In diferite ri aceste uniti administrativ-teritoriale se n u m e s c n m o d diferit, c u m ar fi: la nivel primar - sate, c o m u n e , parohii, orae, municipii, 'ar la nivelul intermediar - districte, regiuni, j u d e e , raioane, inuturi, comitate, voievodate . a. Mihai T. Oroveanu, Opera citat, pag.215. 60

Autoritile administraiei publice, care activeaz n aceste uni ti administrativ-teritoriale i au ca scop satisfacerea intereselor populaiei c locuiesc n ele, constituie sistemul administraiei publice locale. In unei ri administraia public din unitile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a re mai este calificat drept administraie public regional, sau de nive intermediar, i nu este inclus n sistemul administraiei publice locale. Al doilea criteriu, n conformitate cu care are loc o r g a n i z a r e a administraiei publice, este criteriul funcional sau al competenei materiale. In conformitate cu acest criteriu, administraia public se d i v i z e a z n dependen de funciile exercitate i competenele cu care este abilitat. Reieind^ din acest criteriu, autoritile administraiei publice se mpart n autoriti cu competen general i autoriti cu competen special sau de specialitate, j Autoritile administraiei publice cu competen general activeaz att la nivel central, ct i la nivel local. Ele se caracterizeaz prin faptul c] n sfera lor de c o m p e t e n intr p r o b l e m e l e generale ale comunitii, fie naionale, dac este vorba de administraia public central, fie localei dac este vorba de administraia public din unitile administrativ-teritqj riale. Aceste autoriti snt preocupate de toate d o m e n i i l e vieii c o m u n i t a r e i snt abilitate cu dreptul de a decide a s u p r a lor. La nivel central acesta este G u v e r n u l , iar la nivel local a c e s t e a s organele deliberative i executive din unitile administrativ-teritoriale (c denumiri diferite n diferite ri: consilii, a s a m b l e e , d u m e , primari, burgo mitri si altele). Autoritile administraiei publice cu competen special sau de spe cialitate activeaz, de a s e m e n e a , att la nivel central, ct i la nivel loca Sfera lor de c o m p e t e n ine de un a n u m i t d o m e n i u sau r a m u r de activi tate, c u m ar fi: industria, agricultura, nvmntul, cultura, protecia socia l, telecomunicaiile i altele. Ele gestioneaz afacerile publice i decid d o a r n d o m e n i u l n care snt abilitate p r i n lege, sub c o n d u c e r e a o r g a n e l o r cu c o m p e t e n general. La nivel central a c e s t e a snt ministerele, d e p a r t a m e n t e l e , a g e n i i l e ] serviciile, birourile n a i o n a l e , alte autoriti ale a d m i n i s t r a i e i public centrale de specialitate, iar la nivel local a c e s t e a snt serviciile p u b l i c ale autoritilor administraiei publice locale din unitile a d m i n i s t r a t i v teritoriale. S c h e m a t i c , sistemul administraiei publice ar putea fi reprezentat n felul urmtor: 70 Administraia public central

Schema 2

General

Special

General

Special

Dup c u m p u t e m observa, n sistemul administraiei publice se disting cteva subsisteme, i a n u m e : a) administraia public central, cu autoritile cu competen general i special; b) administraia public local, cu autoritile cu c o m p e t e n general i special; c) administraia public cu c o m p e t e n general de nivel central i nivel local; d) administraia public cu c o m p e t e n special de nivel central i nivel local. O alt clasificare a organelor administraiei publice ine de mprirea lor n o r g a n e : unipersonale i colegiale; deliberative i executive; alese i numite.
n

In cazul o r g a n e l o r unipersonale, deciziile se adopt pe calea manifest> de voin a unei singure p e r s o a n e , iar n cazul organelor colegiale deciz, d e se adopt pe cale deliberativ, adic prin discuii, dezbateri i vot.
e

Organele deliberative snt organe colegiale, iar cele executive p o t fi cogiale ori unipersonale, care pun n aplicare i organizeaz ndeplinirea deciziilor a d o p t a t e de organele deliberative. 71

Clasificarea organelor administraiei publice n organe alese i org numite se face d u p criteriul modului de formare a lor. O r g a n e l e alese fi unipersonale sau colegiale, deliberative ori executive, d e s e m n a t e p vot a unui c o r p electoral, iar organele n u m i t e snt d e s e m n a t e de o a u t o j tate ierarhic superioar, abilitat cu aceast funcie. Prin u r m a r e , sistemul administraiei publice reprezint totalitatea a u f l ritilor administraiei publice de nivel central i local, cu c o m p e t e n gl neral i de specialitate, unipersonale ori colegiale, alese ori numite, au sarcina de a e x e c u t a legile i de a satisface interesele generale ale munitii respective.

zarea puterii executive a efului statului. Un e x e m p l u clasic de m o n o c r a i e rezidenial snt Statele U n i t e ale Americii; executivul dualist presupune deinerea funciei executive de ctre dou entiti statale, i a n u m e , de ctre un organ u n i p e r s o n a l , c u m ar fi eful Statului, i de ctre un organ colegial, c u m ar fi Guvernul, care are n fruntea sa un p r e m i e r i care exercit funcia de ef al executivului. A c e s t e organe au atribuii distincte pe care le exercit n m o d relativ a u t o n o m . Un aa executiv mai poart d e n u m i r e a de executiv bicefal. E x e c u t i v u l dualist ori bicefal este caracteristic mai m u l t p e n t r u r e g i m u r i l e p a r l a m e n t a r e . Sub c o n d u c e r e a direct a executivului, de regul n subordinea nemijlocit a Guvernului, activeaz cel de-al doilea grup al autoritilor administraiei publice centrale, care reprezint administraia public central de specialitate. Autoritile administraiei publice centrale de specialitate, spre d e o s e bire de cele cu c o m p e t e n general, snt n putere s exercite atribuii numai ntr-un a n u m i t d o m e n i u sau r a m u r de activitate. La m o d u l general, p u t e m s p u n e c o r g a n e l e administraiei publice centrale de specialitate sjnt_o_parte c o m p o n e n t a aparatului de stat, care snt abilitate cu dreptul de a efectua d i n n u m e l e statului o activitate economic, social-cultural ori politico-administrativ. Deci autoritile a d m i nistraiei publice c e n t r a l e de specialitate snt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat. Reieind din d i m e n s i u n i l e teritoriale ale statelor i din particularitile dezvoltrii s o c i a l - e c o n o m i c e a rilor respective, sistemul a c e s t o r autoriti reprezint o diversitate de o r g a n e , att d u p atribuiile exercitate, precum i d u p d e n u m i r i l e pe care le poart. De regul, la o r i g i n e a acestor autoriti st r e c u n o a t e r e a existenei unei r a m u r i a vieii social-economice care necesit un m a n a g e m e n t separat n virtutea importanei pe care o deine n sistemul social. Principalul organ al administraiei publice c e n t r a l e de specialitate n multe ri este ministerul. Ministerul este un o r g a n central de specialitate, care se nfiineaz n condiiile legii p e n t r u a p u n e n aplicare politica guvernului. D a r , n afar de ministere, m a i a c t i v e a z i alte o r g a n e ale
a

6.2. S i s t e m u l administraiei publice centrale i r a p o r t u r i l e ei cu puterea executiv Dup c u m a fost menionat anterior, administraia public reprezin aciune a puterii executive. T o t o d a t m e n i o n m c administraia nu unica sarcin a puterii executive, dar este o sarcin exclusiv a acest Aceasta n s e a m n c puterea executiv ndeplinete i o serie de sari extraadmilustrative sau politice, exercitate n raporturile constituional parlamentul sau n relaiile internaionale. Vorbind despre sistemul administraiei publice centrale, vom meni c el se constituie din autoritile puterii executive, n m s u r a n ci acestea exercit funcii administrative, i din organele administraiei p lice centrale de specialitate, care activeaz sub c o n d u c e r e a n e m i j l o c i t puterii executive. In sensul cel mai larg, puterea executiv, fiind una din ramurile puteri stat, exercit a n u m i t e funcii care alctuiesc la nivel central obiectul activitii unor autoriti publice distincte, c u m ar fi eful Statului i G u v e r n a Autoritile puterii executive alctuiesc primul grup al autoritilor administraiei publice centrale, mputernicite cu c o m p e t e n general care mai poart d e n u m i r e a de executivul central. In aspect universal 4 c u n o s c u t e d o u forme ale executivului, i a n u m e : executivul monocratic presupune deinerea funciei executive |j ctre o singur entitate statal. Acesta poate purta d e n u m i r e a de re mpiat, preedinte, entiti unipersonale, sau directorat care, cu toate este colegial, reprezint o singur entitate statal, c u m ar fi, de exempl Consiliul Federal Elveian. Monocraia p r e s u p u n e un rol deosebit n reM 72

dministraiei p u b l i c e centrale de specialitate, care p o a r t d e n u m i r i diferiar fi: departamente, agenii, servicii, birouri, centre, camere,

te* c u m
str ar de

inspectorate i alte tipuri de o r g a n e de acest nivel. D i n p u n c t de v e d e r e u c t u r a l , aceste o r g a n e au n c o m p o n e n a lor diferite subdiviziuni, c u m fi: direciile, seciile, sectoarele, r e s p o n s a b i l e de a n u m i t e sfere c o n c r e t e activitate din cadrul lor. 73

Indiferent de tipologia organelor administraiei centrale de specialita i de locul pe care ele l o c u p n sistemul administraiei publice, acest organe au nite misiuni c o m u n e , i a n u m e : - e l a b o r a r e a politicii de stat n d o m e n i u l de care se p r e o c u p , care |j gsete reflectare n diferite concepii i strategii de dezvoltare a ramuri respective; - o r g a n i z a r e a realizrii politicii de stat c o n i n u t n legi i n alte act n o r m a t i v e referitoare la d o m e n i u l de activitate ncredinat; - asigurarea organizatoric, normativ, tehnico-material i de alta natur a o r g a n e l o r i instituiilor subordonate i efectuarea c o n t r o l u l a s u p r a activitii lor; - prestarea nemijlocit ori organizarea prestrii de servicii prin insti iile s u b o r d o n a t e ctre populaie ori ctre alte instituii i organizaii n funcie de particularitile i de tradiiile administrative e x i s t e n t e i a n u m i t e ri, pot exista i alte misiuni ale organelor administraiei publice de specialitate. Aadar, sistemul administraiei publice centrale const din i n s t i t u i efului Statului i instituia G u v e r n u l u i , ca autoriti executive c e n t r i care, alturi de funciile politice, exercit i funcii administrative, i din autoritile administraiei publice centrale de specialitate care activeaz sub c o n d u c e r e a puterii executive. 6.3. S i s t e m u l administraiei publice locale, particularitile organizrii i funcionrii lui A d m i n i s t r a i a public local este o parte c o m p o n e n t a oricrui sistert naional de administraie public. El se deosebete de sistemul administraiei publice centrale prin faptul c este constituit dintr-un sistem de orga distinct de o r g a n e l e de stat. N i c i un stat nu este singurul gestionar al s e r i ciilor publice. O p a r t e din serviciile publice snt luate sub gestiunea colel tivitilor locale. O r g a n i z a r e a i funcionarea sistemului de administraie public locali are la o r i g i n e a sa existena intereselor locale, care deriv din c a r a c t e l natural al c o m u n i t i l o r locale ca entiti anterioare apariiei statului. fl| aceasta rezult dreptul lor de a se administra ele nsele. De regul, se evideniaz dou niveluri ale intereselor locale, i a n u m e
36

a) primar - include interesele comunitilor locale din sate, c o m u n e , orae i din alte uniti teritoriale care exist la nivelul iniial de delimitare a cadrului spaial al statului; b) regional - include interesele comunitilor din unitile administrativ -teritoriale intermediare, situate ntre nivelul p r i m a r i administraia central a statului. A m b e l e niveluri i au particularitile lor, sferele prioritare de activitate au structuri ale puterii care trebuie s reflecte interesele locale. Evidena i realizarea intereselor locale ocup un loc important n politica intern a oricrui stat. Interesele locale constituie, astfel, baza politicosocial a organizrii i funcionrii administraiei publice locale. Funcionarea sistemului de administraie public local, la modul general, este reglementat de Constituia statului, iar la m o d u l concret de o lege ori de un set de legi privind administraia public local. Att la nivelul primar al comunitilor locale, precum i la nivelurile intermediare, se formeaz un sistem de organe care asigur gestionarea afacerilor publice din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Ele snt de mai multe categorii, i anume: - organe deliberative care snt alese n condiiile legii prin sufragiu electoral universal i n sarcina crora snt puse asigurarea conducerii comunitii respective. Aceste o r g a n e se c o n v o a c periodic n edine i dein dreptul de a d e c i d e i de a soluiona, n u r m a dezbaterilor, cele m a i importante p r o b l e m e ale comunitii. Ele snt responsabile n activitatea lor fa de sursa de nvestire, adic fa de electorat, care poate, n condiiile legii, s le r e v o c e n caz de necesitate. - organe executive care snt formate, fie direct prin scrutin electoral (cazul primarului n Republica Moldova), fie alese ori numite de ctre organul deliberativ (cazul preedintelui raionului n Republica Moldova). Organele executive locale pot fi unipersonale ori colegiale ( p n m a r , comitet executiv) i au sarcina de a executa nemijlocit ori de a organiza executarea deciziilor o r g a n e l o r deliberative locale i a o r g a n e l o r ierarhic superioare. - servicii publice locale de specialitate care snt formate de ctre g a n e l e deliberative i executive din unitatea administrativ-teritorial respectiv, a c t i v e a z sub c o n d u c e r e a lor nemijlocit i poart rspundere 111 faa acestora. Sarcina principal a lor este organizarea i prestarea nemijlocit a serviciilor publice pentru c o m u n i t a t e a local respectiv.
0r

Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice Chiinu, 2001, pag.79-80. 74

n Republica Moldo

O r g a n i z a r e a administraiei publice locale n Republica M o l d o v a corespunde acestor rigori organizatorice i funcionale. Sistemul administraiei Publice locale este organizat pe dou niveluri: 75

nivelul unu l constituie autoritile administraiei publice ale sate locale,

( c o m u n e l o r ) , oraelor (municipiilor). Acestea snt consiliile autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive; -

cazul

organizrii centralizate,

autoritile administraiei

publice

t r a l e pot s u s p e n d a sau chiar anula actele a d o p t a t e de autoritile a d m i cen nistraiei publice locale, pot recurge la aplicarea sanciunilor disciplinare, mclusiv la r e v o c a r e a din funcie a unui angajat sau a organului local n ntregime. G r a d u l de d e p e n d e n a administraiei publice locale de administraia public central reprezint criteriul care d e o s e b e t e sistemele centralizate de cele descentralizate. Centralizarea se nfptuiete n dou forme, i a n u m e : - concentrarea administrativ presupune gruparea tuturor autoritilor administraiei publice centrale Ia sediul puterii executive centrale, adic n capitala rii. T o a t activitatea de dirijare se nfptuiete direct din acest centru, fr a avea o r g a n e intermediare. Un astfel de sistem suprancarc sarcinile administraiei publice centrale i g e n e r e a z tensiuni ntre a d m i nistraia public central i administraia public local; - desconcentrarea administrativ reprezint un pas spre recunoaterea diversitii intereselor locale. Ea p r e s u p u n e existena u n o r autoriti ale administraiei publice centrale n unitile administrativ-teritoriale, de regul, la nivel intermediar. Aceste autoriti reprezint autoritile centrale ale statului, dar snt desconcentrate, adic plasate n teritoriu. De aici i provine pentru acest tip de administraie d e n u m i r e a de administraie de stat teritorial. Ea este realizat n unele ri prin instituia reprezentantului efului statului ori a guvernului n teritoriu, prin serviciile desconcentrate ale autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, precum i prin alte autoriti publice. Aceasta d posibilitate s se evite, ntr-o oarecare msur, consecinele negative ale unei stricte centralizri, dar, cu toate acestea, organizarea desconcentrat a administraiei publice pstreaz caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece aceste autoriti snt o prelungire a administraiei centrale. b) Organizarea descentralizat a administraiei publice publice c o n s t n transferarea Esena descentralizrii
c

nivelul doi l constituie autoritile administraiei publice ale rai

nelor, ale municipiului Chiinu i ale U T A G g u z i a , respectiv, Coni liile raionale, Consiliul municipal i A d u n a r e a Popular, ca autoriti de berative, i preedintele raionului, primarul general i guvernato (bacanul), ca autoriti executive. Att la nivelul unu, ct i la nivelul doi al administraiei publice loc snt organizate servicii publice, pentru satisfacerea intereselor m e m b r i c o m u n i t i l o r respective, care poart rspundere fa de autoritile deli rative i executive. ^ P r i n urmare, sistemul administraiei publice locale reprezint un sist de autoriti deliberative, executive i instituii de prestri servicii q funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale de nivelurile p r i m a r i n t e r m e d i a r i care au ca sarcin satisfacerea intereselor c o m u n i t i u m a n e respective. 6.4. F o r m e de o r g a n i z a r e a a d m i n i s t r a i e i publice: centralizarea, c o n c e n t r a r e a , d e s c o n c e n t r a r e a , d e s c e n t r a l i z a r e a , e s e n a i limitele lor Sub f o r m de organizare a administraiei publice se subnelege mo htatea de structurare a ei i de interaciune ntre diferite niveluri ale ad nistraiei publice, p r e c u m i m o d u l de p l a s a m e n t al administraiei de la nivelurile intermediare i primare ale administraiei publice. Raporturile dintre autoritile administraiei publice centrale i Io se c a r a c t e r i z e a z prin grade diferite de d e p e n d e n fa de centru, acest p u n c t de v e d e r e se cunosc mai m u l t e forme de o r g a n i z a r e a ad nistraiei publice: a) Organizarea centralizat a administraiei publice O r g a n i z a r e a centralizat a administraiei publice reprezint un sist administrativ, n cadrul cruia autoritile administraiei publice ierar inferioare snt s u p u s e unui grad m a r e de s u b o r d o n a r e fa de o r g a n ierarhic superioare. Aceasta p r e s u p u n e un control riguros a s u p r a autori ilor administraiei publice locale din partea autoritilor a d m i n i s t r a publice centrale. 76

administraiei

unor c o m p e t e n e i atribuii ale autoritilor administraiei publice centrale tre autoritile administraiei publice locale. O astfel de o r g a n i z a r e a administraiei publice genereaz creterea rolului autoritilor administrat e i publice locale n exercitarea funciilor sale privind gestionarea afacerilor publice din unitatea administrativ-teritoriai respectiv. Prin aceasta administraia public devine mai operativ i mai eficient. 77

Descentralizarea, descentralizarea Descentralizarea

la

rndul i

su, c u n o a t e d o u forme, descentralizarea nseamn tehnic. recunoaterea

anume, dreptului

3. D e m o n s t r a i , elabornd o s c h e m , sistemul administraiei publice, evideniind principalele lui c o m p o n e n t e p o r n i n d de la principiile: teritorial i funcional. 4. Clasificai o r g a n e l e administraiei publice d u p modalitile de investire i c o m p e t e n e l e decizionale. 5. Identificai tipologia o r g a n e l o r administraiei publice c e n t r a l e i formulai principalele lor misiuni. 6. Specificai raporturile dintre sistemul administraiei p u b l i c e centrale i puterea executiv. 7. Evideniai particularitile organizrii administraiei p u b l i c e locale. 8. Caracterizai forma de o r g a n i z a r e centralizat a administraiei publice prin manifestarea concentrat i d e s c o n c e n t r a t a acesteia. 9. Expunei i estimai esena organizrii descentralizate a administraiei publice. 10. Evaluai formele de organizare a administraiei publice din R e p u b lica M o l d o v a Ia etapa actual i formulai u n e l e propuneri privind optimizarea lor. Literatura r e c o m a n d a t : 1. I o a n A l e x a n d r u , Administraia public, Bucureti, 1999, pag.236-

administrativ administrativ

c o m u n i t i l o r locale de a se administra ele nsele. O colectivitate local se c o n s i d e r descentralizat cnd ea beneficiaz de titlul de p e r s o a n juridic, adic are c a p a c i t a t e a i posibilitatea de a fi o entitate distinct, cnd d i s p u n e de autoriti administrative proprii, formate n condiiile legii, dar nu n u m i t e de ctre stat, cnd colectivitatea local este s u p r a v e g h e a t de administraia public central n u m a i prin intermediul u n o r forme stabilite d e lege. D e s c e n t r a l i z a r e a administrativ nu n s e a m n i n d e p e n d e n a total a CQ> lectivitilor locale fa de statul n care snt organizate. Statul i-rezerv e a z dreptul de efectuare a controlului asupra activitii administraiei publice locale n strict conformitate cu prevederile legale. In evoluia administraiei publice, descentralizarea administrativ reprezint o tendin spre realizarea a u t o n o m i e i locale. Descentralizarea tehnic se realizeaz prin a c o r d a r e a u n o r instituii de utilitate public, din sfera serviciilor publice, a dreptului de p e r s o a n juridic i scoaterea lor de sub controlul ierarhic superior, cu plasarea acestora s u b tutela administrativ. D u p c u m v e d e m , n condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice, pe calea delegrii de atribuii de la administraia public central spre administraia public local, se c r e e a z condiii mai favorabile pentru eficientizarea activitii administraiei publice. In R e p u b l i c a M o l d o v a , cu n c e p e r e din 1990, are loc o tranziie treptatt de la o r g a n i z a r e a centralizat a administraiei publice, caracteristic pentru sistemul totalitar, la forma de organizare descentralizat a administraiei publice, cu folosirea desconcentrrii, caracteristice pentru sistemele dem o c r a t i c e de administraie. Aceasta c o r e s p u n d e cu t e n d i n a global spre descentralizarea administrativ i sporirea rolului administraiei publice locale n satisfacerea intereselor comunitilor u m a n e . Subiecte de evaluare: 1. Definii n o i u n e a de sistem al administraiei publice i identificai c o m p o n e n t e l e lui. 2. N o m i n a l i z a i i caracterizai criteriile n b a z a crora se efectueaz organizarea (structurarea) administraiei publice. 78

248; 330-422. 2. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2 0 0 5 , pag.59-94. 3. A n d r e i Cuc, Centralizarea, desconcentrarea i descentralizarea conferinBucureti, modaliti de dezvoltare 4. M i h a i T. a administraiei publice / / M a t e r i a l e l e Tratat de tiina Administraiei,

ei tiinifico-practice, Chiinu, AAP, 2004, p a g . l 16-121. Oroveanu, 1996, p a g . 1 0 7 - 1 2 1 ; 2 1 3 - 2 2 5 . 5. M r i a Orlov, Drept administrativ, C h i i n u , 2 0 0 1 , p a g . 4 0 - 4 5 . 6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, !999, pag.23-68. 7- V i c t o r P o p a , Autoritile publice 2004, pag.8-17. 8- T e o d o r
9

Chiinu, Chiinu,

ale Republicii Moldova, n

Popescu,

Unele probleme

organizarea administrativ II Chiinu, 1998.

Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, n r . 3 , p a g . 17-24. - Aurel S m b o t e a n u , Administraia public central. 79

10.

Aurel

Smboteanu,

Reforma

administraiei

publice: revist

aspec

instituionale i funcionale // A d m i n i s t r a r e a public, tiinific, 2 0 0 1 , nr.l, pag. 19-30. 11. A u r e l publice n Smboteanu, Coraportul conferinei dintre

metodic administrai AAP, 20

VII.

S I S T E M U L DE RELAII N A D M I N I S T R A I A P U B L I C

reformarea

Republica

Moldova i procesele

de globalizare

a descentraliz '

administrative // Materialele

tiinifico-practice,

pag.5-14. 12. K.A. , , , 13. l o a n 1994, pag.9-26.

Administraia nu exist dect prin diferenele care se manifest n interiorul ei, ntre elementele care o constituie i ntre aceste elemente i mediul lor. Administraia nu este dect un sistem de relaii" G e r a r d Timsit Obiective: Cunoaterea conceperea sistemului de relaii n administraia public i va contribui la: conceperea orgava permite

1995, .82-158. Bucure

Vida, Puterea executiv i administraia public.

administraiei publice noiunii de

ca proces n de

- definirea nele

relaii tipurile

administraia relaii n care

public, snt

naturii i familiarizarea cu administraiei - sistematizarea procesului publice; tipurilor

implicate

de lor

relaii n

din

cadrul de

sistemului

de

admia

nistraie public i conceperea administrativ; relaiilor de

calitate

mecanisme de

realizare

- perceperea exterioare rrii ntre

organelor administraie stat;

administraiei ca prghii de

publice

cu a

elemente colabo-

sistemului

exercitare

ramurile puterii de

- contientizarea administraiei publice, relaii existente n

interdependenei gradul de

dintre

formele a

de

organizare i tipurile

a de

democratizare

societii

administraia public.

80

81

7 .1. N a t u r a i tipurile de relaii n c a r e snt i m p l i c a t e o r g a n e l e administraiei publice Relaiile administrative i au originea n procesul de constituire administraiei publice. O dat cu apariia diferitelor entiti a d m i n i s t r a i a apar i a n u m i t e relaii ntre ele. n acest sens, p u t e m spune c a d m i n i i traia constituie un sistem de relaii. Acest sistem cuprinde, pe de o parte, relaiile din cadrul sistemului de a d m l nistraie public, dintre elementele constitutive ale lui, iar pe de alt parte, r e l l iile dintre sistemul administraiei publice i alte sisteme exterioare a c e s t u i * Existena administraiei n afara a n u m i t o r relaii nu poate fi conceput! pentru c administraia, n aa caz, nu ar p r o d u c e activitate, nu ai'-fL prfl ces. Relaiile n care snt implicate organele administraiei publice s f l d u p natura lor, de m a i multe categorii, c u m ar fi relaii le fundamentalei relaiile derivate. Relaiile fundamentale reprezint acele relaii care asigur n a n s a m b l interaciunea administraiei publice, ca sistem, cu principalele instituii al statului. n viziunea lui Ioan Alexandru la relaiile fundamentale p o t j atribuite relaiile administraiei publice cu instituiile politice, instituiile e c o n o m i c e , societate, precum i cu instituiile administrative nsei 3 7 . Prin instituii politice se subnelege a n s a m b l u l instanelor unipersonal ori colegiale care dispun n stat de o putere iniial, legislativ ori guvej n a m e n t a l , c u m ar fi P a r l a m e n t u l , instituia efului Statului, G u v e r n u l . Prin instituii e c o n o m i c e se subnelege ansamblul agenilor, organiza iilor i a altor entiti care snt p r e o c u p a t e de viaa e c o n o m i c sau intervii n ea i c a r e contribuie la satisfacerea intereselor materiale i spirituale ale comunitii. Prin societate, n nelesul relaiilor ntreinute cu aceasta de ctre orgaj nele administraiei publice, se subnelege ansamblul indivizilor, grupurilor sau asociaiilor u m a n e asupra crora statul i exercit autoritatea sa.] Prin instituii administrative se subnelege ansamblul organelor a d m i nistraiei publice, a funcionarilor, agenilor publici, colectivitilor organizate n uniti administrativ-teritoriale, care dispun doar de o putere executiv. Relaiile derivate reprezint acele relaii care deriv, rezult din relaii! fundamentale 3 8 . Altfel spus, derivarea const n d e s c o m p u n e r e a relaiei furi damentale n relaii de ordin mai concret din sfera ori domeniul respectiv. Ioan Alexandru, Administraia public. Bucureti, Ibidem, pag. 258. 82 1999, pag.250.

Se c u n o s c d o u feluri de derivaii: derivaia liniar ori sintagmatic, care const n fragmentarea relaiei fundamentale n secvene mai mici, care ntrunesc instituii de acelai tip ca i relaia f u n d a m e n t a l de la care a pornete; i derivaia n cerc ori paradigmatic, care unete instanele e asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit. Deci, d u p natura lor, relaiile n care snt implicare o r g a n e l e administraiei publice snt relaiile fundamentale i relaiile derivate, ultimele specificndu-se n relaii derivate liniare (sintagmatice) i relaii derivate n cerc ( p a r a d i g m a t i c e ) . n procesul realizrii funciilor sale organele administraiei publice snt implicate n mai m u l t e tipuri de relaii, c u m ar fi: Relaii de autoritate ce snt d e t e r m i n a t e de structura ierarhic a autoritilor administraiei publice. Stuctura organizational i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea din treapt n treapt a diverselor autoriti pn la organul de vrf, c u m este G u v e r n u l c a r e exercit c o n d u c e r e a general a administraiei publice. Relaii de cooperare ce se realizeaz prin prghiile de colaborare i cooperare a activitii agenilor publici competeni n realizarea unor scopuri comune. Relaiile de cooperare pot fi formalizate, adic stabilite prin acte normative, sau neformalizate, crora li se mai zice facultative. Cooperarea, n sensul relaiilor existente ntre diferii ageni, este o aciune de colaborare n exercitarea atribuiilor cu care snt abilitate autoritile administraiei publice. Acest tip de relaii presupune o nalt cultur politic i administrativ. Relaii de reprezentare realizate pe calea stabilirii r e c i p r o c e sau unilaterale a unor reprezentani ai unei autoriti publice ntr-o alt autoritate public. De regul, relaiile de reprezentare iau natere n raporturile cu elementele exterioare sistemului de administraie public, d a r se practic i ntre autoritile administraiei publice din cadrul sistemului. Relaii de control ce presupun dreptul unei autoriti a administraiei publice de a efectua controlul activitii altei autoriti a administraiei publice. Controlul poate fi efectuat ca urmare a subordonrii ierarhice sau funcionale ori determinat de funciile de control specializat, exercitat de o autoritate public. Controlul constituie o parte component a procesului de conducere. Relaii de prestri servicii ce se realizeaz prin acordarea u n o r servicii, Prestate de ctre o autoritate a administraiei publice altei autoriti sau, u " p cum este foarte rspndit, acest tip de relaii se realizeaz n relaiile c " cetenii, prin prestarea d e servicii ctre populaie. A d m i n i s t r a i a pub''c, n acest sens, o r g a n i z e a z o reea larg de servicii p u b l i c e prestate Populaiei, fie direct, fie prin ageni specializai de a presta aceste servicii. 83

D u p c u m v e d e m , n administraia public se folosesc m a i m u l t e tip de relaii, c u m ar fi: cele de autoritate, de c o o p e r a r e , de reprezentare, control i de prestri servicii. Sistemul de relaii n care snt implica autoritile administraiei publice se realizeaz att n cadrul sistemului d administraie public, precum i cu e l e m e n t e exterioare lui. 7 .2. Relaii n c a d r u l sistemului de a d m i n i s t r a i e public D u p c u m a m a i fost menionat, sistemul administraiei publice repr zint totalitatea autoritilor administraiei publice centrale i autoritii administraiei publice locale cu c o m p e t e n general i cu c o m p e t e n specialitate, p r e c u m i relaiile dintre aceste autoriti care se stabilesc procesul lor de funcionare. ntre e l e m e n t e l e sistemului a d m i n i s t r a i publice se realizeaz ntreg spectrul de relaii e x a m i n a t e mai sus. Pentru mai clar nelegere a relaiilor din cadrul sistemului de a d m i n i s t r a t public, le v o m clasifica n cteva grupe de relaii. a) Relaii n sfera administraiei publice centrale Sfera administraiei publice centrale reprezint un segment al sistemul de administraie public, n cadrul cruia se utilizeaz o gam larg de reiai* Un prim grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre autoritatea vrf a administraiei publice centrale, c u m ar fi G u v e r n u l i autoriti administraiei publice centrale de specialitate, ministerele, ageniile, se ciile, birourile i alte autoriti centrale de specialitate. Aceste relaii si relaii dc autoritate, deoarece Guvernul este abilitat cu funcia de a exd cita c o n d u c e r e a general a administraiei publice, inclusiv a administraie publice centrale de specialitate, i n exercitarea acestei funcii e m i t e act j u r i d i c e obligatorii pentru aceste instituii. A c e a s t a p r e s u p u n e suborde narea autoritilor administraiei publice centrale de specialitate fa ( G u v e r n i dreptul acestuia de a controla activitatea acestor instituii. D aceasta rezult c aceste relaii mai snt i relaii de control. Un al doilea grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre ministe i dintre celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, n virtutea faptului c aceste instituii snt de acelai tip, r e l a i a ntre ele snt relaii de cooperare. Lund n considerare c autoritile administraiei publice centrale J specialitate p r o m o v e a z politica de stat ntr-o a n u m i t ramur, ele snt abili' tate i cu unele funcii de control n ramura dat, care se rsfrng, n anumft 84

condiii, i asupra relaiilor dintre autoritile administraiei publice centrale j e specialitate. C o o p e r a r e a interramural determin i existena, ntre aceste instituii, a relaiilor de reprezentare i a relaiilor de prestri servicii. b)Relaii n sfera administraiei publice locale Administraia public local reprezint un subsistem a u t o n o m din cadrul sistemului administraiei publice i aceasta determin, n mare msur, i sistemul de relaii existente ntre autoritile administraiei publice de acest nivel. Un prim grup de relaii la acest nivel l reprezint relaiile dintre autoritile deliberative i executive, c u m ar fi, de e x e m p l u , relaiile dintre consiliul local i primar, consiliul raional i preedintele raionului. Lund n v e d e r e c consiliul local este o autoritate deliberativ, iar primarul una executiv, am p u t e a vorbi, ntr-un a n u m i t sens, de existena, ntre cele d o u autoriti, a relaiilor de autoritate. A c e a s t a se confirm i prin faptul c deciziile consiliului local snt obligatorii pentru executare de ctre primar. Intre aceste d o u autoriti mai exist relaii de control, precum i relaii de colaborare, care rezult din atribuiile exercitate de ctre ele. A s e m n t o a r e cu acestea snt i relaiile dintre consiliul raional, ca autoritate deliberativ, i preedintele raionului, ca autoritate executiv. Un al doilea grup de relaii l constituie relaiile dintre autoritile administraiei publice locale cu competen general, de primul i de al doilea nivel, adic dintre consiliul local, consiliul raional, primar, preedintele raionului, pe de o parte, i serviciile locale descentralizate de specialitate, pe de alt parte. Aceste relaii snt de autoritate, dat fiind faptul c serviciile nominalizate snt subordonate ierarhic instituiilor respective, care le stabilesc sarcinile i le controleaz activitatea. Al treilea grup de relaii din administraia public local snt relaiile dintre autoritile administraiei publice locale de nivelul unu i de nivelul doi. Intruct aceste autoriti activeaz n baza principiului a u t o n o m i e i locale, ntre ele exist relaii de cooperare. Ele colaboreaz n soluionarea Problemelor ce in de satisfacerea intereselor comunitilor din unitile administrativ-teritoriale primare i intermediare, respectnd prevederile e gale i executnd deciziile autoritilor ierarhic superioare. ) Relaii Public local
e a ca c

dintre

administraia

public

central

administraia

i ^ ' t i ' l e dintre administraia public central i administraia public loreprezint raporturile care determin forma de organizare a administra85

iei publice, fie centralizat ori descentralizat. n sistemele centralizat aceste relaii snt n exclusivitate relaii de autoritate, bazate pe o subordona, re strict a autoritilor administraiei publice locale fa de autoriti^ administraiei publice centrale. n sistemele descentralizate aceste relajj reprezint o varietate de raporturi care rezult din particularitile funcio. nrii n regim de autonomie a autoritilor administraiei publice locale. Ele pot fi de autoritate, de control, de cooperare, precum i de reprezentare. Astfel, relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice cent. rale, c u m este Guvernul, i autoritile administraiei publice locale cu c o m p e t e n general, de nivelul unu i nivelul doi, snt relaii de autoritate, generate de c o m p e t e n a pe care o are Guvernul de a exercita conducerea general a administraiei publice. n aceast calitate Guvernul e m i t e acte j u r i d i c e obligatorii pentru a u l ritile locale respective i efectueaz, prin Direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, controlul de legalitate, iar n cazul atribuiilor delegate, prin organele abilitate, i controlul de oportunitate a deciziilor adoptate de autoritile administraiei publice locale. V o m sublinia, c autoritatea G u v e r n u l u i a s u p r a organelor locale cu c o m p e t e n general trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea ntocmai a prevederilor autonomiei locale. Aceasta nseamn c relaiile de autoritate, n cazul dat, poart un caracter limitat. A s e m n t o a r e snt i relaiile dintre Guvern i autoritile a d m i n i s o B iei publice locale de specialitate. Relaiile de autoritate, n acest caz, snt d e t e r m i n a t e de structura unitar a administraiei publice i de dreptul de control general pe care l are autoritatea de vrf a administraiei publice, exercitat direct sau prin organele sale desconcentrate n teritoriu. Un alt grup de relaii l reprezint relaiile dintre autoritile a d m i n raiei publice centrale de specialitate, c u m ar fi: ministerele, ageniile, sM viciile, birourile i alte autoriti de acest tip i autoritile a d m i n i s t r a i publice locale cu c o m p e t e n general. ntruct aceste autoriti snt situate n subsisteme diferite, d e t e r m i n a t e de criteriul fundamental al c o m p e t e l elor, relaiile dintre ele snt relaii de cooperare. n unele cazuri aceste relaii pot fi relaii de control, d e t e r m i n a t e de delegarea pe care o au unele a u t o p tai ale administraiei publice centrale de specialitate de a controla o anuni activitate exercitat de autoritile administraiei publice locale respectiv D u p c u m p u t e m observa, att la nivelul administraiei publice ceni le, ct i la nivelul administraiei publice locale, p r e c u m i n procesul interaciune dintre administraia public central i administraia publi

local se folosete ntreaga g a m a tipurilor de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de reprezentare, de prestri servicii. Aceasta d e p i n d e locul i rolul fiecrei autoriti n sistemul administraiei publice i de modalitile de interaciune cu alte autoriti publice. 7.3. Relaiile o r g a n e l o r administraiei publice cu e l e m e n t e e x t e r i o a r e sistemului de a d m i n i s t r a i e Alturi de relaiile din cadrul sistemului, autoritile administraiei publice mai snt implicate i n relaii cu e l e m e n t e exterioare acestui sistem. La ele se refer relaiile cu autoritile publice care exercit puterea legislativ, relaiile cu autoritile publice care exercit puterea j u d e c toreasc, relaiile cu organizaiile n o n g u v e r n a m e n t a l e , relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii. S e x a m i n m fiecare dintre aceste categorii de relaii. a) Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ trebuiesc e x a m i n a t e prin prisma principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat. n acest sens, relaiile respective au particularitile lor. Astfel, G u v e r n u l ca autoritate de vrf a puterii executive i responsabil de conducerea general a administraiei publice, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, nu poate s se afle n relaii de autoritate ierarhic cu autoritatea care exercit puterea legislativ. Aceste relaii snt, n primul rnd, de cooperare i au ca obiectiv realizarea politicii interne i externe a rii. Ele mai snt i relaii de control, determinate de dreptul Parlamentului de a exercita controlul parlamentar asupra activitii G u v e r n u l u i i de a-i retrage, n a n u m i t e circumstane prevzute de Constituie, n c r e d e r e a acordat, ceea ce n s e a m n , de fapt, demiterea lui. Un al doilea grup de relaii din aceast sfer snt relaiile dintre autorrtaile administraiei publice centrale de specialitate i autoritile care x e r c i t puterea legislativ. Aceste relaii, de a s e m e n e a , snt relaii de colaborare i de control, realizate fie direct ntre aceste instituii, fie indirec t , adic prin G u v e r n . Ele m b r a c o g a m ntreag de modaliti, c u m ar fi ntrebrile, interpelrile adresate de ctre P a r l a m e n t acestor autoriti, 87

d) precum i drile de s e a m care pot fi prezentate de ele n faa Pariam tului la solicitarea acestuia. Al treilea grup de relaii la acest c o m p a r t i m e n t l reprezint relaii dintre autoritile administraiei publice locale prin care se realize* a u t o n o m i a local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale i auto; tai le care exercit puterea legislativ. Pornind de la esena autonomiei I cale realizat n condiiile descentralizrii administrative, aceste relaii st relaii de colaborare i de control. b) Relaiile rea administraiei publice cu autoritile care exercit pui

Relaiile

administraiei publice

cu

cetenii

jvlisiunea administraiei publice este de a satisface, prin ceea ce face. interesele m e m b r i l o r comunitii u m a n e . n exercitarea acestei misiuni, administraia public ntreine cu cetenii tot ansamblul de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de prestri servicii, de reprezentare. Relaiile de autoritate, de exemplu, snt d e t e r m i n a t e de dreptul autoritilor administraiei publice de a-i i m p u n e voina sa unilateral cetenilor prin adoptarea deciziilor obligatorii pentru acetia. Aceste aciuni ale autoritilor administraiei publice rezult din atribuiile cu care ele snt abilitate prin lege. Relaiile de cooperare dintre administraia public i ceteni snt cele mai v o l u m i n o a s e . Prin aceste relaii se asigur, de fapt, participarea cetenilor la realizarea afacerilor publice, inclusiv la procesul decizional. Relaiile de c o o p e r a r e cu cetenii pot fi realizate pe cale direct, cnd cetenii n mod individual ori grupai n a n u m i t e e c h i p e particip la realizarea unor sarcini p r o m o v a t e de administraia public, sau pe cale indirect, cnd cetenii sprijin aciunile administraiei publice fr a participa nemijlocit la aceste aciuni. Relaiile de control deriv din dreptul autoritilor administraiei publice de a corifrola e x e t u t a r e a de ctre ceteni a prevederilor legislaiei, precum i a propriilor decizii, care prevd participarea cetenilor n anumite aciuni. Aceasta se refer la achitarea de ctre ceteni ctre administraia public a a n u m i t o r prestaii, c u m ar fi, de e x e m p l u , plata diferitelor categorii de impozite, taxe i altele. Relaiile de prestri servicii presupun organizarea de ctre autoritile administraiei publice a unor servicii, care. fiind puse la dispoziia cetenilor. Ie satisface unele necesiti materiale i spirituale. Acest tip de

judectoreasc Relaiile dintre autoritile administraiei publice i autoritile care exm

cit puterea judectoreasc deriv, de asemenea, din principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat. Avnd funcii diferite, dar contribuind, pm aciunile desfurate la satisfacerea intereselor oamenilor, aceste dou tipt^ de autoriti, n activitatea practic de zi cu zi, i conjung eforturile n asigurarea legalitii i crerii unui mediu favorabil de convieuire uman, n virtutea acestui fapt, relaiile dintre aceste autoriti snt relaii J colaborare. ntre ele pot interveni i relaii de control, care rezult dreptul unor autoriti ale administraiei publice de a efectua control unei autoriti judectoreti, c u m ar fi, de e x e m p l u , controlul a c t i v i financiare a acesteia. Controlul poate fi efectuat, n condiiile legii, i din partea unei autoriti judectoreti de contencios administrativ asup activitii unei autoriti a administraiei publice privind asigurarea leg; taii deciziilor adoptate de aceast autoritate. c) Relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamental

relaii se realizeaz ntre toate autoritile administraiei publice i ceteni, dar ndeosebi se manifest la nivelul administraiei publice locale, n special, a celui de nivelul unu, care este situat cel mai aproape de ceteni i cunoate cel mai bine doleanele acestora. Relaiile de reprezentare dintre autoritile administraiei publice i ceteni se reTizeai priiTmi m u l t e forme. Cetenii pot delega, n anumite circumstane, reprezentanii lor, fie direct n autoritile administra c

In condiiile de d e m o c r a t i z a r e a societii i de amplificare a iniiali civice un rol tot mai m a r e revine organizaiilor n o n g u v e r n a m e n t a l e , ci i a s u m a n u m i t e responsabiliti privind organizarea vieii c o m u n i In virtutea caracterului nonstatal al acestora, autoritile administraiei pm lice ntrein cu aceste organizaii relaii de c o o p e r a r e i de reprezentare. I Relaiile de cooperare presupun excluderea subordonrii organizatul' nonguvernamentale autoritilor administraiei publice. n condiiile pre> zute de lege, autoritile administraiei publice colaboreaz cu o r g a n i z a n nonguvernamentale pe principii de parteneriat, folosind pe larg p o s i b i l i t a acestora de a se include n soluionarea multor probleme ale comunitii. 88

i e i publice, fie n diferite formaiuni de lucru, create r e g u l a m e n t a r de

tre autoritile administraiei publice, n scopul soluionrii a n u m i t o r

Probleme. Aceasta p e r m i t e m e m b r i l o r comunitii de a p r o m o v a mai hot89

rt interesele cetenilor, iar autoritilor administraiei publice - de a h i seama mai bine de doleanele acestora. Prin urmare, relaiile dintre administraia public i ceteni au o g a f l larg de manifestare i snt o expresie de conjugare a eforturilor p e n t | satisfacerea reciproc a intereselor p r o m o v a t e de autoritile a d m i n i s t r a i i publice, pe de o parte, i de ctre ceteni, pe de alt parte. n c o n d i i i ! democratizrii societii i instituirii statului de drept are loc a r m o n i z r i acestor interese, c e e a ce constituie i o cale de sporire a eficienei activitatii administrative.

ntr-o societate cu un grad nalt de democratizare, accent se p u n e pe includerea activ n procesul administrativ, pe celea abilitrii cu c o m p e tene i atribuii largi, a autoritilor administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale, ndeosebi din cele primare. Nucleul relaiilor ntr-un aa sistem de administraie l constituie relaiile de colaborare, reprezentare i prestri servicii. Sistemul administraiei publice se afl permanent n evoluie i dezvoltare. Modificrile din sistemul politic influeneaz implicit organizarea administraiei publice i, respectiv, sistemul de relaii din administraia public. Cile de a r m o n i z a r e a relaiilor din administraia public, att n cadrul sistemului, p r e c u m i cu e l e m e n t e exterioare lui, in de: d e m o c r a t i z a r e a sistemului politic al societii; implementarea principiilor d e m o c r a t i c e de administrare; susinerea tendinelor de descentralizare administrativ; sporirea culturii politice i administrative a angajailor din administraia public; ajustarea legislaiei administrative la standardele e u r o p e n e ; reevaluarea rolului statului n exercitarea puterii i creterea rolului administraiei publice locale n procesul administrativ; consolidarea societii civile capabile s c o o p e r e z e cu autoritile administraiei publice n exercitarea administraiei. Prin urmare, sistemul de relaii n administraia public este destul de complex i constituie un c o m p o n e n t - c h e i e al sistemului. De felul c u m se utilizeaz tipurile de relaii, n cadrul sistemului i cu e l e m e n t e exterioare lui, depinde, n m a r e msur, gradul de eficien a administraiei publice. Subiecte de e v a l u a r e : 1. Definii noiunea de sistem de relaii n care snt implicate organele administraiei publice. 2. Clasificai tipurile de relaii din sfera administraiei publice. 3. Exemplificai i explicai tipurile de relaii din sfera administraiei publice centrale. 4. E n u m e r a i i comentai tipurile de relaii din sfera administraiei Publice locale. 5. N u m i i n o r d i n e a prioritii tipurile de relaii practicate ntre autoritile administraiei publice centrale i locale n condiiile descetralizrii ?' desconcentrrii administrative.
6 ex

7.4. I n t e r d e p e n d e n a dintre formele de o r g a n i z a r e a administraiei publice, gradul de d e m o c r a t i z a r e a societii i tipurile de relaii existente n a d m i n i s t r a i a p u b l i c

Sistemul i tipurile d e relaii examinate mai sus prin esena lor snt u i versale, adic snt caracteristice pentru oriice sistem administrativ. Dar raporturile proporionale dintre diferite tipuri de relaii depind de mai muli factori. In p r i m u l rnd, aceast proporie depinde evident de forma de organizare a administraiei publice. Pentru organizarea centralizat a administraiei publice este caracteristic folosirea cu p r e p o n d e r e n a relaiilor de autoritate i a relaiilor de control. Aceasta genereaz sisteme autoritare sau chiar totalitare de administraie, cnd totul se decide de un centru prestabilit, cruia i se subordoneaz rigid toate verigile administraiei p u b l i c Pentru organizarea descentralizat a administraiei publice este proprie folosirea cu p r e p o n d e r e n a relaiilor de cooperare, de r e p r e z e n t a r e , astfel sporind rolul i iniiativa fiecrei verigi administrative, mai ales a celei de nivel local i a celei de nivel intermediar. Aceasta g e n e r e a z sisteme mai eficiente de administraie public, bazate pe delegare de atribuii de la autoritile administraiei publice centrale spre autoritile a d m i n i s t r a i i publice locale. In al doilea rnd, proporia dintre diferite tipuri de relaii d e p i n d e i de gradul de democratizare a societii. ntr-o societate cu un grad r e d u s de d e m o c r a t i z a r e , care i gsete expresie n imperfeciunea instituiilor p o l tice i administrative, ntr-un activism insuficient al societii civile, accq se pune pe relaiile de autoritate, ignorndu-se relaiile de c o o p e r a r e . 90

- Identificai tipurile de relaii ale administraiei publice cu e l e m e n t e

t e r i o a r e sistemului d e administraie. 91

7. Caracterizai particularitile relaiilor administraiei publice autoritile publice care exercit p u t e r e a legislativ. 8. Analizai relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvj namentale. 9. Evideniai i enumerai n ordinea prioritii tipurile de relaii administraiei publice cu cetenii. 10. A r g u m e n t a i interdependena dintre formele de o r g a n i z a r e a ad nistraiei publice, gradul de d e m o c r a t i z a r e a societii i tipurile de rel existente n a d m i n i s t r a i a public. Literatura recomandat: 1. l o a n Alexandru, Administraia publica, Bucureti, 2. l o a n A l e x a n d r u , Structuri, vol.l, Bucureti, 1996, pag.99-109. 3. M i n a i T. O r o v e a n u , 1996, pag.258-274. mecanisme i 1999, pag.249-2 administrat* Bucure publi

PRINCIPIILE I FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Administraia public se cere a fi organizat fundamentat, pe principii i metode ale bunei guvernri, consacrate internaional n rile democratice i prospere" Traian Herseni Obiective: Organizarea anumitor va contribui la: - perceperea publice,clasificarea lor de legitilor i de organizare principiilor i funcionare dup sfera a i administraiei modalitile i funcionarea sub form administraiei de idei publice are loc n baza crora

principii

cluzitoare,

cunoaterea

instituii

Tratat de n

tiina Administraiei, tiina

specificarea

manifestare; proceselor ce ca deriv baz din aplicarea a principiilor activitii geadmi-

4. M i h a i l Platon, Introducere C h i i n u , 1999, p a g . 2 4 3 - 2 6 0 . 5. Aurel pag.21-24.

administraiei Chiinu,

contientizarea ale

S m b o t e a n u , Administraia public central,

19

nerale

administraiei publice

metodologic

nistrative; de identificarea activitate folosite particularitilor n n domeniile sfera principiilor de speciale i ale administmetodele

6. Aurel S m b o t e a n u , Reforma administraiei publice: aspecte in tuionale i funcionale / / A d m i n i s t r a r e a public, revist m e t o d ico-tii^ fc, 2 0 0 l , n r . l , pag. 19-30. 7. Aurel S m b o t e a n u , Cincisprezece ani de independen: dimens nile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standard europene//Caietul tiinific nr.l al I S A M , C h i i n u , 2 0 0 6 , pag.92-99. 8. Ion Sptari, Considerente privind relaiile Prefectului cu alte a" riti publice // A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 20 nr.2, p a g . l 11-116. 9. loan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1

raiei publice

utilizate

organizare

conducere,

administrativ;

- clasificarea funciilor administraiei publice, explicarea i argumentarea coninutului acestora i analizaprghiilor de implementare a lor.

92

93

8.1. N o i u n e a de principiu. S u p o r t u r i l e i tipologia principiilor administraiei publice Administraia public este organizat i funcioneaz n b a z a anumitor principii. Prin noiunea de principiu se subnelege o tez iniial, o idee cluzitore, conductoare, o regul fundamental de organizare i activitate. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice constituie, n acest sens, acele teze iniiale, cluzitoare, c o n d u c t o a r e i regu' fundamentale care i asigur eficiena. Principiile actuale ale a d m i n i s iei publice au la baz cteva suporturi. In primul rnd, principiile de organizare i funcionare a administrai publice decurg din spiritul valorilor generale ale democraiei. Valorii principii universale c u m snt libertatea, egalitatea, suveranitatea p o p o r u l au fost a c u m u l a t e i formate pe parcursul secolelor, o dat cu evoluf istoric a popoarelor. M u l t e concepii c o n t e m p o r a n e t l m c e s c aceste v lori mai pe larg, a d u g i n d la ele aa valori ca drepturile o m u l u i , s u p r e m ia legii, echitatea social, pluralismul. Alctuind n totalitatea lor o vizf ne m o d e r n a dezvoltrii societii, valorile g e n e r a l - u m a n e servesc dre^ suport esenial al principiilor administraiei publice. Un alt suport important al principiilor actuale ale administraiei publi este tradiia istoric naional a administraiei19. Evoluia formelor ist; rice de administrare n M o l d o v a ne mrturisete c, dei destul r

factori, i tradiia istoric. n aceast ordine de idei, un suport al principiilor actuale de o r g a n i z a r e i funcionare a administraiei publice l constituie tradiia istoric naional. Un alt suport al acestor principii l constituie experiena altor state, acumulat n sfera de organizare i funcionare a administraiei publice. Dac e s vorbim despre raporturile dintre diferitele niveluri ale administraiei publice, atunci aceast experien i gsete expresie n Carta european: exerciiul a u t o n o m al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei n 1985 4 0 . A c e s t d o c u m e n t dezvluie esena a u t o n o m i e i locale, prevede atribuirea drepturilor administrrii comunitilor locale, organelor reprezentative ale acestora, recunoaterea colectivitilor locale ca subiecte ale administrrii, a c o r d a r e a c o m p e t e n e l o r exclusive organelor administraiei locale, posedarea mijloacelor financiare de ctre aceste o r g a n e pentru exercitarea atribuiilor ce le revin. Principiile administraiei publice locale din ara noastr d e c u r g din coninutul Cartei e u r o p e n e i aceasta n s e a m n c ele reflect nivelul m o d e r n al democraiei n sfera puterii, dirijrii, drepturilor o m u l u i . Administraia public trebuie s serveasc relaiile sociale pornind de la dinamica lor concret. In acest sens, menionm c fiecare popor trebuie s-i fureasc o administraie public proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor d e p i n d e de regimul politic al statului respectiv, de relaiile e c o n o m i c e d o m i n a n t e i, desigur, d u p c u m a fost m e n i o n a t mai sus, de istoria i tradiiile poporului, care i gsesc reflectare n principiile administraiei. F o r m u l a r e a principiilor administraiei publice contribuie la determinarea, la m o d u l general, a direciilor concrete ale politicii de stat n domeniul respectiv. A c e s t fapt reprezint utilitate teoretic i practic, deoarece formularea i aplicarea principiilor asigur dezvoltarea tiinei administraiei, precum i o j u d i c i o a s organizare i funcionare a administraiei publice. ntruct administrarea nu este un scop n sine, formularea p r i n c i p n l o r administraiei publice i i m p l e m e n t a r e a lor adecvat n fiecare situaie st la baza rezolvrii sarcinilor ei concrete i trebuie s faciliteze realizarea obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general. Pe de alt parte, activitatea administraiei publice, fiind d u p natura sa o activitate c o m p 40 A

convenional pentru etapa iniial a statului m o l d o v e n e s c , totui pute defini d o u d o m e n i i ale sistemului de administrare ce se constituia parcurs - administraia central a statului i sistemul de a d m i n i s t r a local. Satele ca cele m a i vechi uniti teritoriale erau a d m i n i s t r a t e persoane alese de steni ( J 0 - A d m i n i s t r a r e a oraelor (trgurilor) se efe tua de consilii alese anual. Caracterul eligibil al acestor o r g a n e ne vorbe despre tradiiile d e m o c r a t i c e naionale, avnd, desigur, specificul perioad lor istorice respective. Structurile administraiei publice locale i centrale din M o l d o v a istor c foloseau n activitatea lor i alte e l e m e n t e care prin natura lor avea caracter d e m o c r a t i c . Esena problemei abordate rezid n faptul c cel mai progresiste m o d e l e de administrare din l u m e au la baz, de rnd cu al M. Platon, S.Roea, A. Roman, T. Popescu, Istoria administraiei publice d Moldova, Chiinu, 1999. 94
uz

Carta european: exerciul autonom al puterii locale. Versiunea roman, germa n i ungar, Strasburg, 1993. 95

lex, p r e s u p u n e i existena unor trsturi specifice ale diferitor d o m e de activitate. Pornind de la aceasta, formularea principiilor administrat' publice trebuie s faciliteze realizarea acestor obiective specifice i saf facerea intereselor generate de ele. Reieind din cele expuse mai sus, deosebim dou categorii de princi - principii generale sau fundamentale, care stau la baza ntregii acti tai administrative a statului i a colectivitilor locale i au ca scop facilita realizrii obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general; principii speciale, care se aplic n u m a i n a n u m i t e d o m e n i i de a~ vitate ale administraiei publice, c u m ar fi organizarea, c o n d u c e r e a , utii zarea m e t o d e l o r de activitate, sau snt aplicate n organizarea i funcidf rea administraiei publice de diferite niveluri, c u m ar fi, de e x e m p l administraia public local. In continuare vom e x a m i n a aceste dou categorii de principii evidenii particularitile fiecreia din ele. 8 .2. P r i n c i p i i l e g e n e r a l e ale a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e Activitatea administraiei publice, care, de fapt, este s u b o r d o n a t re zrii doleanelor i necesitilor o m u l u i , este organizat i funcioneaz baza principiilor generale ale tiinei administraiei ce stau la baza n t r e activiti administrative a statului i a colectivitilor locale. A c e s t e prin; pii formeaz un cadru teoretic i m e t o d o l o g i c pentru administraia publi permit a b o r d a r e a c o m p l e x a oricror p r o b l e m e din aceast sfer i s ! utile n activitatea practic a autoritilor administraiei publice. Principiul suveranitii naionale este unul din principiile fundam tale care reiese din articolul 2 al Constituiei Republicii M o l d o v a i preve c suveranitatea naional aparine poporului i se exercit n m o d direct prin organele sale reprezentative. Nici o persoan particular, nici o pa din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o alt formaiu obteasc nu poate exercita puterea de stat n n u m e l e propriu. U z u r p a puterii de stat constituie cea mai grav c r i m m p o t r i v a poporului. Dac primele d o u e l e m e n t e definitorii ale statului, teritoriul i pa laia, consider loan A l e x a n d r u , au un caracter obiectiv-material, atu
4 41

el de-al treilea e l e m e n t esenial, suveranitatea naional, are un caracter biectiv-voliional i n s e a m n c dreptul de c o m a n d aparine naiunii, pac n cazul r e f e r e n d u m u l u i s n t e m n p r e z e n a unei forme de guvernare direct de ctre p o p o r , apoi n cazul exercitrii s u v e r a n i t i i naionale p n n o r g a n e l e sale r e p r e z e n t a t i v e p u t e m vorbi de o g u v e r n a r e indirect, ceea ce n s e a m n c poporul d e l e a g d r e p t u l de g u v e r n a r e u n o r organe r e p r e z e n t a t i v e .
c

Dreptul d e l e g a t de a fi r e p r e z e n t a t ofer o r g a n u l u i r e p r e z e n t a t i v un aspect colectiv. A c e a s t a d e c u r g e din caracterul electiv al autoritilor publice r e p r e z e n t a t i v e . Prin alegeri autoritile n v e s t i t e cu d r e p t u l de a guverna n n u m e l e p o p o r u l u i obin calitatea de a fi r e p r e z e n t a t i v e i publice. Autoritile p u b l i c e r e p r e z e n t a t i v e se mai e v i d e n i a z i printr-o c o m peten m a t e r i a l a b s o l u t . Acest c a r a c t e r este i el legat indisolubil de noiunea de s u v e r a n i t a t e , d e o a r e c e p e n t r u a r e a l i z a d r e p t u l p o p o r u l u i de a dispune de el nsui, de a fi stpn pe soarta sa, autoritile care-1 r e p rezint t r e b u i e s d i s p u n de p l e n i t u d i n e a atribuiilor, fiind limitate d o a r de constituie i de lege. La a c e a s t a se cere de a d u g a t c o r g a n e l e reprezentative t r e b u i e s e x e r c i t e atribuiile lor p e r m a n e n t . A c e a s t a este posibil n u m a i a s i g u r n d u - s e stabilitatea autoritilor r e p r e z e n t a t i v e prin reglementare c o n s t i t u i o n a l , legitimndu-se astfel actul de e x e r c i t a r e a puterii p u b l i c e . Principiul separaiei i colaborrii puterilor e s t e fixat n art.6 al Constituiei R e p u b l i c i i M o l d o v a . El se d e d u c e i din d e l i m i t a r e a c o m p e tenelor i atribuiilor n t r e autoritile p u b l i c e att pe o r i z o n t a l , n puterea legislativ, e x e c u t i v i j u d e c t o r e a s c , ct i pe vertical, ntre autoriti ale a d m i n i s t r a i e i publice c e n t r a l e i autoriti ale a d m i n i s t r a iei publice locale. Separaia p u t e r i l o r n stat este c o n s i d e r a t o n e c e s i t a t e a d e m o c r a t i zrii vieii p o l i t i c e n o r i c e sistem de g u v e r n m n t , fie m o n a r h i c , fie republican. P r i v i n d la e v o l u i a istoric a acestui p r i n c i p i u p n la f o r m u larea definitiv i a p l i c a r e a lui, se pot e v i d e n i a mai m u l t e e t a p e . P r o b lema separaiei p u t e r i l o r n stat i r a p o r t u r i l e dintre ele s-a p u s deja din antichitate de istoricii H e r o d o t , T u c i d i d e , X e n o f o n , filosofii P l a t o n , Euripide, c a r e ne-au lsat dovezi i reflecii d e s p r e o r g a n i z a r e a p u t e r i l o r i nceputurile divizrii ei n Sparta i Atena.
ra

loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I, Bucure 1996, pag.56. 96

A c e s t e p r o b l e m e le ntlnim la A n s t o t e l ( 3 8 4 - 3 2 2 . H r . ) , c a r e a suget ideea separaiei p u t e r i l o r n stat descriind statul a t e n i a n . n lucrarea sa 97

Politica " el m e n i o n e a z c n orice stat snt trei pri: a d u n a r e a gen l, corpul magistrailor i corpul j u d e c t o r e s c " . O c o n c e p i e m a i conturat i aparine filosofului englez John LocjjL (1632-1704), federativa . care n lucrarea Schi privind guvernarea civil" menio^
Cfcl 42

ecanismul de verificare reciproc ntre puteri i de asigurare a unui echilibru funcional ntre e l e . principiul legalitii presupune s u p r e m a i a Constituiei i legalitii. Anume legea f u n d a m e n t a l stabilete principiile, m o d u l de o r g a n i z a r e i funcionare a autoritilor administraiei publice, i raporturile dintre aceste autoriti i ceteni. T o a t e o r g a n e l e publice, ct i funcionarii care activeaz n ele, snt obligai nu n u m a i ei nii s respecte legile, dar s asigure respectarea lor de ctre ceteni. ntreaga activitate a administraiei publice, inclusiv aplicarea principiilor sale, urmeaz s se efectueze ntr-un cadru legal i s decurg din celelalte acte n o r m a t i v e pe care ea le execut. Acest principiu f o r m e a z cadrul activitii autoritii statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile o m u l u i i n s e a m n s u b o r d o n a r e a tuturor activitilor autoritilor publice voinei s u p r e m e a naiunii c o n s e m n a t n principiile i n o r m e l e pactului fundamental statuat n Constituie. Dac pentru puterea legislativ voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate peste care nu se poate trece, l constituie att Constituia, ct i legile. ntr-un stat de drept, aplicarea acestui p r i n c i p i u este obligatorie, n acest mod asigurndu-se legalitatea i realizarea unei administrri raionale i eficiente, la un nivel calitativ superior, n interesul cetenilor i ntregii societi. E de m e n i o n a t c n perioada de tranziie de la un stat totalitar la un stat democratic, e t a p prin care trece a c t u a l m e n t e R e p u b l i c a M o l d o v a , aplicarea principiului legalitii se confrunt cu m u l t e dificulti. Este foarte rspndit nihilismul j u r i d i c . Administraia public sufer nu n u m a i din cauza lipsei de legi, dar i din c a u z a necunoaterii legislaiei n vigoare i, respectiv, depirii foarte lente, n legtur cu aceasta, a dificultilor ue aplicare a lor. N e c u n o a t e r e a prevederilor legilor, pe de o parte, i nedorina u n o r a de a le aplica, pe de alt parte, c r e e a z o situaie c a r e d u c e la scderea eficienei activitii din partea autoritilor administraiei publice. Pentru a a v e a o administraie public raional i eficient, se cere a P h c a n n t r e g i m e principiul legalitii. Aplicarea lui ine s asigure egalita t e a n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr
a 45

c n stat snt trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv i

Printele principiului separaiei puterilor n stat este considerat filosoful francez Charles L o u i s Montescquieu (1689-1755). n cartea s a D e n spiritul legilor" arat c n fiecare stat snt trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, care trebuie s fie separate n scopul nlturrii d e s p o t i s m u l u i , asigurrii echilibrului i armonizrii forelor s o c i a l e 4 4 Acest principiu a fost considerat ca generator de liberti politice, o tituind unul din principiile de b a z ale Constituiei S U A din 1787, Coni tuiei franceze din 1 7 9 1 . M a i trziu, acest principiu a fost preluat i de a] state. Aplicarea lui a suferit cu timpul unele modificri, trecndu-se di separaia rigid a puterilor la separarea lor prin c o l a b o r a r e . V o m m e n i o n a , c sistemul sovietic de a d m i n i s t r a i e n-a recunosj p r i n c i p i u l separaiei i colaborrii puterilor n stat, c o n t r a p u n n d u - i aci tuia principiul unicitii puterii, care a i g e n e r a t un sistem totalitar administrare. n prezent, principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat a fost preluat i se i m p l e m e n t e a z n toate rile care i-au ales calea democi tic de dezvoltare. Astfel, Constituia Republicii M o l d o v a n titlul III mit Autoritile p u b l i c e " r e g l e m e n t e a z puterile publice, c o m p e t e n a i raporturile dintre ele. El este structurat n deplin c o n f o r m i t a t e cu pri cipiul separaiei celor trei puteri: legislativ, executiv i j u d e c t o r e a s Fiecare dintre aceste trei puteri este nvestit cu a n u m i t e prerogative, n una din ele n-are posibilitatea de a uzurpa atribuiile celorlalte puteri. nj o r g a n e l e care exercit prerogativele unei a n u m i t e puteri exist o legat funcional, o c o l a b o r a r e strns, m e n i t s asigure a r m o n i a procesului c o n d u c e r e a societii i c m p i e d i c e abuzul unei puteri fa de alt puj re. Din aceste c o n s i d e r e n t e , la baza principiului separaiei puterilor se a> Aristotel, Politica, Cartea VI: Despre democraie i oligarhie. Despre cele puteri n stat, Capitolul XI, pag.204, Oradea, Editura ANTET, 1996. Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie fdosofic - filosofii str' Chiinu, 1996, pag.282. Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureti, 1992, pag.95-97. 98
42

45
m

Boris Negni, Caracterul autoritilor publice II Administrarea public, 1997, ' l , pag. 23-27. 99

privilegii i discriminri. Autoritile administraiei publice snt c h e m s asigure deplina egalitate n drepturi n toate d o m e n i i l e vieii e c o n o m i c a politice, j u r i d i c e , sociale i culturale pentru toi cetenii rii fr deose. bire de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex. de opj. nie, de a p a r t e n e n politic, de avere sau origine social. n acest fel se ga. ranteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, & iCQ. n o m i c . social i cultural. Principiul prioritii i garantrii drepturilor personalitii preve ede c activitatea administraiei publice trebuie s fie f u n d a m e n t a t pe b morale, ca c e v a obligatoriu, dar nu facultativ. D r e p t u r i l e o m u l u i snt valoare s u p r e m , toate autoritile administraiei publice poart rspundere fa de ceteni pentru respectarea lor. Aceasta decurge din prevederile constituionale, conform crora demnitatea o m u l u i , drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii u m a n e , dreptatea rep zint valori s u p r e m e i snt garantate.

Administraia public are m i s i u n e a de a servi fiecare o m , p r e c u m i colectivitatea n ntregime,


s

astfel

satisfacnd interesul public.

Desigur,

uma intereselor individuale care c o m p u n interesul general are m a i m a r e

Importan dect interesul u n u i singur o m . De aceea, n activitatea sa administraia public este obligat s satisfac interesul general, chiar sacrificnd drepturile i interesele individuale atunci cnd interesul general impune o a s e m e n e a soluie. Ierarhizarea satisfacerii cerinelor sociale de ctre administraia public nu ncalc semnificaia i finalitatea principiului c administraia public este n serviciul o m u l u i , d e o a r e c e t o c m a i interesul acestuia i m p u n e s se dea prioritate satisfacerii interesului general. Principiul unitii poporului i integritii teritoriale reiese din adevrul c unitatea este generat de egalitatea ntre ceteni i servete ca un fundament al statului care recunoate i garanteaz, prin Constituie, dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Recunoaterea pluralismului n societate servete drept o condiie i n acelai timp este o garanie a democraiei. Manifestarea pluralismului politic, cultural, religios trebuie s se desfoare n condiiile legii. Partidele politice, asociaiile culturale, comunitile religioase snt c h e m a t e s contribuie la definirea i la exprimarea voinei cetenilor, n domeniul respectiv, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinii de drept, principiilor democraiei, asigurrii unitii poporului ca fundament al statului. Alineatul unu al articolului 10 al Constituiei stabilete c Republica Moldova este patria c o m u n i indivizibil a tuturor cetenilor ei. Aceasta presupune att teoretic, ct i practic integritatea teritorial a rii. Asigurarea integritii teritoriale este o datorie a fiecrui cetean i o sarcin important n activitatea autoritilor publice. A n a l i z a trecutului istoric ne mrturisete c spiritul integritii teritoriale a fost p e r m a n e n t prezent n evoluia statalitii noastre. Acest principiu are pentru R e p u b l i c a M o l d o v a
0

E n u n a r e a acestui principiu are m e n i r e a s d u c la m b u n t i r e a aci vitii administraiei publice, dat fiind faptul c n fiecare m o m e n t ad nistraia public este expus unei mari tentaii, i a n u m e , de a se considera pe ea nsi ca propriul su scop, sistemul administrativ n e a v n d alte justificri, n faa acelora care-1 pun n micare, dect perfecionarea funcionrii i a r m o n i a m e c a n i s m e l o r sale. Democratizarea administraiei trebuie s c u r m e amplificarea acestei tentaii, care are tendina de a deveni echivalentul administrativ al raiunii de stat, deprtndu-se astfel de interesul o a m e n i l o r care trebuie servii. De aceea, administraia public i angajaii su nu trebuie s u i t e f l existena lor c o n s t n a servi. Dezvoltarea administraiei publice nu poate fi c o n c e p u t far d e m o c r a i e , dreptate i moral n serviciul omului Aceasta constituie p r i m a misiune i obligaie a administraiei publice. De aceea, orice funcionar public n activitatea sa trebuie s tie a n i m a t de acest principiu general al administraiei publice, de a servi o m u l , pe care u r m e a z s-1 a p l i c e cu onestitate, n profunda sa semnificaie. n c e p n d cu anul 1997, n Republica M o l d o v a funcioneaz institut Avocatului p a r l a m e n t a r care are menirea s p r o m o v e z e i s apere drepW' rile i libertile o m u l u i n conformitate cu tratatele i conveniile internaionale la care statul nostru este p a r t e 4 6 .
16

semnificaie d e o s e b i t la e t a p a actual de dezvoltare cnd p r o b l e m e l e

depirii tendinelor de d e z m e m b r a r e teritorial i asigurrii unitii p o p o rului continu s persiste n activitatea autoritilor publice. Garantul unitii i integritii teritoriale a rii, c o n f o r m articolului 77
a

' Constituiei, este Preedintele Republicii M o l d o v a . Realizarea acestei

funcii este ntr-o strns legtur cu exercitarea funciei de reprezentare i Legea cu privire la avocaii parlamentari II Monitorul Oficial al Republicii Moldoj 1997, nr. 82-83. 100 depinde n m a r e m s u r de m o d u l utilizrii u n o r aa posibiliti c u m ar fi contracararea pe plan intern i extern a aciunilor care pot p u n e n pericol 101

atributele s u v e r a n e ale rii. E v o l u i a conflictului i situaia a c t u a L partea de Est a R e p u b l i c i i M o l d o v a , n e c e s i t a t e a soluionrii problem ^ existente n a c e a s t z o n d e m o n s t r e a z d e s p r e actualitatea prii unitii p o p o r u l u i i integritii teritoriale. Principiul publicitii i transparenei presupune asigurarea informri largi a c e t e n i l o r d e s p r e activitatea o r g a n e l o r ad mi

autoritilor publice, p r e c u m i a reprezentanilor mijloacelor de " r rmare n mas. form urmare, principiile generale ale administraiei publice, analizate prin 5 constituie un ansamblu de reguli f u n d a m e n t a l e care d e t e r m i n mai uttile de organizare i funcionare a administraiei p u b l i c e n c o n d i nioda""*. . . . . . . j ^ u n e i s o c i e t i democratice i a statului d e drept. 8.3. Principiile speciale ale a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e Principiile speciale ale administraiei publice, spre deosebire de cele generale, se aplic numai n anumite domenii de activitate 4 7 , c u m ar fi organizarea, conducerea, metodele de activitate i altele. Ele au ca suport principiile generale ale tiinei administraiei, se b a z e a z pe ele i se aplic n domeniile respective conform particularitilor acestor d o m e n i i de activitate. Primul grup al cerina elaborrii principiilor speciale v i z e a z organizarea administraiei unei concepii de organizare unitar a administraiei publice. Diversitatea formelor n activitatea de organizare a d e t e r m i n a t publice. Utilitatea teoretic i practic a u n u i a s e m e n e a principiu c o n s t n faptul c evit tendinele divergente ce pot a p r e a n d o m e n i u l organizrii din cauza n u m r u l u i m a r e i variat al instituiilor administraiei publice. Elaborarea i aplicarea acestui principiu r e i e s e din cerinele sociale, dat fiind faptul c o diversitate de organizare p r e z i n t deficiene n efectuarea proceselor de dirijare. Pe de alt parte, nu putem absolutiza c o n c e p i a de o r g a n i z a r e unitar a administraiei publice, deoarece instituiile ei pot i t r e b u i e s beneficieze de o anumit a u t o n o m i e relativ, fiind c a p a b i l e de autoreglare. Iat de ce in cadrul i n c o n c o r d a n cu principiul de o r g a n i z a r e unitar a administraiei publice mai acioneaz principiul autonomia de organizare. Dac instituiile administraiei publice n-ar a v e a o a n u m i t a u t o n o m i e , nu ar Putea fi raional organizate. La nfiinarea ori r e o r g a n i z a r e a unei instituii
a

nistru

p u b l i c e i n t r e i n e r e a u n o r legturi strnse ntre ceteni i aceste orc Articolul 34 al C o n s t i t u i e i p r e v e d e d r e p t u l persoanei de a avea acces f orice i n f o r m a i e de interes public. Autoritile publice, potrivit competent elor ce le revin, snt o b l i g a t e s asigure i n f o r m a r e a corect a cetenii asupra t r e b u r i l o r p u b l i c e i a s u p r a p r o b l e m e l o r de interes personal. Norrn' c o n s t i t u i o n a l m a i p r e v e d e c dreptul la informaie nu trebuie s p r e j u dicieze m s u r i l e de p r o t e c i e a cetenilor sau sigurana naional. F o a r t e i m p o r t a n t este ca mijloacele de i n f o r m a r e public, de stat sau private, s a s i g u r e i n f o r m a r e a c o r e c t a opiniei publice. P r o b l e m e l e transparenei a d m i n i s t r a t i v e se c e r a fi rezolvate astfel, nct s asigure un g ra{ j nalt de i m p a r i a l i t a t e i obiectivitate. N u m a i n aa fel transparena va contribui la s o l u i o n a r e a c o r e c t a sarcinilor atribuite acestor autoriti Principiul r e s p e c t i v m a i are i a d o u a latur de aplicare. Desigur, este foarte i m p o r t a n t ca cetenii s fie informai d e s p r e activitatea autoritilor publice. D a r nu m a i puin i m p o r t a n t este i informarea autoritilor publice despre nzuinele i doleanele cetenilor. Aceasta se asigur n variate m o d u r i , c u m ar fi efectuarea sondajelor de opinii pe diverse probleme de interes c o m u n , g e n e r a l i z a r e a propunerilor, sugestiilor e x p u s e de ceteni pe diferite ci, inclusiv folosirea dreptului constituional de a se adresa autoritilor p u b l i c e prin petiii formulate n n u m e l e c o l e c t i v e l o r pe c a r e le reprezint. Prin a c e s t e mijloace cetenii, colectivitile u m a n e contribuie la veri carea ndeplinirii deciziilor o r g a n e l o r administraiei publice. n caz necesitate, s u b influena opiniei publice, p o a t e avea loc c o r e c t a r e a deci: lor o r g a n e l o r a d m i n i s t r a i e i publice, a d u c e r e a lor n c o n c o r d a n cu r a i tile sociale aflate n c o n t i n u s c h i m b a r e . T o t o d a t , o p i n i a public pol s influeneze a s u p r a iniierii, pregtirii i adoptrii u n o r noi decizii scopul soluionrii p r o b l e m e l o r aprute. R e a l i z a r e a principiului publicitii i transparenei n deplina sa predestinaie p r e s u p u n e un nalt nivel de cultur a cetenilor, a colectiviti 102 n u m e l e semnatarilor dreptul o r g a n i z a i i l o r legal constituite de a se adresa cu petiii exclusiv;

administraiei publice, trebuie s se in s e a m de particularitile func-

iilor pe care u r m e a z s le exercite, de c a r a c t e r i s t i c a i capacitatea substr a t u r i l o r de a fi autoreglabile. Respectarea principiului a u t o n o m i e i n d o m e n i u l organizrii tiinifice Presupune stimularea caracteristicilor de a u t o r e g l a r e a organelor administMihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag. 137-152. 103

raiei publice. N u m a i o c o r e l a r e o p t i m a acestor d o u principii - de org a , nizare unitar a administraiei publice i a u t o n o m i a de o r g a n i z a r e - poate crea condiii favorabile pentru o activitate raional i eficient a administ. raiei publice.

deosebit
0

ocup

principiul

special

definirea prealabil

a problemei

de

.e?olvat. E bine cunoscut c n administraia public nu se poate ajunge la decizie raional i eficient dect dac p r o b l e m a c a r e u r m e a z a fi rezolvat este mai nti exact definit. M e t o d a definirii prealabile constituie un imperativ, deoarece nu se poate rezolva j u d i c i o s o p r o b l e m insuficient cunoscut sau eronat expus. Aceasta n s e a m n c, nainte de a se lua o decizie, trebuie s se formuleze precis definiia problemei respective pentru a ti ce a n u m e u r m e a z a fi rezolvat. D i n a m i c a vieii sociale p u n e n faa administraiei p u b l i c e noi probleme, din ce n ce mai c o m p l e x e i mai imprevizibile, c a r e nu mai pot fi rezolvate prin p r o c e d e e l e tradiionale orict au fost ele de v a l o r o a s e sau de eficiente la timpul lor. Astfel, se i m p u n e n m o d n e c e s a r p r i n c i p i u l special c orice problem nou cere metode noi. Acest principiu este foarte actual n timpul de fa cnd a d m i n i s t r a i a public trece prin nite procese r e f o r m a t o a r e foarte profunde, care cer o m a r e flexibilitate de gndire i atitudine, o mentalitate n o u , curajoas i inventiv. Pentru a se aplica o a s e m e n e a m e t o d m o d e r n de a d m i n i s t r a r e , este n e c e s a r o concepie f u n d a m e n t a t pe d e m o c r a i e , d r e p t a t e i m o r a l , o r i e n t a t la satisfacerea interesului general. n c o n d i i i l e n c a r e n o r g a n e l e a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e se i m p l e m e n teaz m e t o d e noi de activitate, ele n u m a i d e c t t r e b u i e s se refere i la raporturile dintre diferitele niveluri ale administraiei. Optimizarea acestor raporturi se face pe calea delegrii atribuiilor i evitrii unei supravegheri p r e a r i g u r o a s e . Delegarea atribuiilor de ctre favorabil pentru activitatea nivelurile autoritilor de vrf c r e e a z administraiei un climat i publice

AI doilea grup al principiilor speciale se refer la conducerea a d m i n i ^ principiu special al administraiei publice - conducerea unitar. jj

aiei p u b l i c e . n c o n c o r d a n cu organizarea unitar se m a i evideniaz

un

administraia public, organizarea i c o n d u c e r e a u r m e a z a fi nfptuit n mod unitar. Realizarea unei concepii de c o n d u c e r e unitar este o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. Unitatea de gndire i de aciune nu este incompatibil cu un schimb liber de preri n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Mai mult ca att, n faza de elaborare a orientrilor i deciziilor trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea a m p l i aprofundat a problemelor, pentru realizarea unei largi confruntri a opiniilor i p r o p u n e r i l o r pentru o fundamentare ct m a i t e m e i n i c a soluiilor ce u r m e a z a fi a d o p t a t e . Dar o dat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au o alt prere. Aceast procedur c o r e s p u n d e principiilor fundamentale de organizare i conducere. Pe de alt parte, c o n d u c e r e a unitar nu neag participarea funcionarilor la c o n d u c e r e a instituiilor administraiei publice, ba, d i m p o t r i v , o presupune. P o r n i n d de la aceasta, se p o a t e formula principiul participrii instituiilor. El presupune consultarea sistefuncionarilor la conducerea

matic a acestora asupra stabilirii sarcinilor ce le revin. Pentru a crea un a s e m e n e a climat de colaborare, un c o n d u c t o r eficient cere, ori de cte on are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni. A c e a s t m e t o d are efecte psihologice profunde. Dac funcionarii particip la elaborarea programului sau la a d o p t a r e a deciziilor, le consider ca fiind personale i n consecin se simt rspunztori i de ndeplinirea lor. n legtur cu aplicarea acestui principiu, se cere de m e n i o n a t c funcionarii publici i m b u n t e s c rezultatele cu att mai mult cu ct snt mai bine informai asupra p r o b l e m e l o r referitoare la realizarea sarcinilor. Com u n i c a r e a d un sens att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre c o n d u c e r e i funcionari. Al treilea g r u p al principiilor speciale ine de metodele de activitatea administraia public. In d o m e n i u l m e t o d e l o r adecvate, utilizate pentru a satisface cerinele administrailor, p r e c u m i 104 interesul general, un loc

reprezint un principiu special util pentru toate nivelurile ierarhice ale structurilor a d m i n i s t r a t i v e . Prin posibilitatea a c o r d a t funcionarilor de a lua msuri, n cadrul atribuiilor lor, a c e t i a devin m u l t mai interesai i nai r e s p o n s a b i l i , fa de ei i colectiv, pentru o b i n e r e a u n o r rezultate bune. M e t o d a delegrii atribuiilor t r e b u i e neleas ca o form de c o l a b o rare a funcionarilor publici situai pe diferite trepte i e r a r h i c e . O a s e m e nea m e t o d are avantajul de a-l d e g r e v a pe c o n d u c t o r de o serie se sarcini, dndu-i posibilitatea s-i utilizeze timpul mai raional, p e n t r u studierea u n o r p r o b l e m e c a r e solicit o pregtire s u p e r i o a r n cadrul instituiei. T o t o d a t , d e l e g a r e a atribuiilor c o n s t i t u i e o m e t o d de a stimula 105

pe tinerii funcionari, de a le descoperi capacitile n d o m e n i u l de organizare i a-i pregti pentru funcii de c o n d u c e r e . Un alt g r u p de principii l reprezint principiile administraiei publice locale, care stau la b a z a organizrii i funcionrii autoritilor administrajiei publice de acest nivel. n acest sens, ele pot fi atribuite la pincipiil e speciale ale administraiei publice, dar care snt fundamentate constituional. Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii M o l d o v a p r e v e d e c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se n t e m e i a z p e urmtoarele lice; cetenilor principii: autonomia locale de local; interes descentralizarea publice deosebit. serviciilor pubconsultarea eligibilitatea autoritilor administraiei locale;

pe care le exercit o autoritate a administraiei publice ori sistemul a d m i nistraiei publice luat n a n s a m b l u . Ele reiese din sarcinile care stau n faa administraiei publice, care la rndul lor snt d e t e r m i n a t e de destinaia ei pentru realizarea valorilor politice n scopul satisfacerii necesitilor membrilor societii. Se disting d o u grupuri de funcii: funcii de c o n d u cere i organizare, i funii de prestaie. Funciile de conducere i organizare snt c o n s e c i n e ale funciei tradiionale a statului de a reglementa activitatea m e m b r i l o r societii i constituie o activitate cu caracter de dispoziie prin care se o r g a n i z e a z executarea legilor n diferite d o m e n i i ale vieii sociale. Ele p r e s u p u n e l a b o r a r e a politicilor p u b l i c e , administrarea acestor politici, p r e c u m i exercitarea funciilor cu caracter reglatoriu i de control a s u p r a realizrii lor. Funciile de prestaie deriv din funciile statului m e n i t e s asigure membrii societii cu diferite servicii pentru satisfacerea necesitilor materiale i spirutuale. Ele presupun activiti de suport tehnic, informaional, m e t o d i c , d o c u m e n t a r , p r e c u m i activiti de prestri servicii n diferite d o m e n i i . Funciile m e n i o n a t e pe care le exercit administraia public snt ntr-o strns legtur cu locul pe care ea l o c u p n sistemul social. Caracteriznd administraia public drept o activitate n primul rnd organizatoric, putem m e n i o n a poziia de intermediar pe care o are ntre planul c o n d u c e rii politice i planul u n d e aceste valori politice se realizeaz 4 8 . A c e a s t poziie i n t e r m e d i a r nu e x c l u d e activitatea de c o n d u c e r e a administraiei publice, ci d i m p o t r i v , o p r e s u p u n e n a n u m i t e d o m e n i i i direcii de activitate. Pornind de la aceasta, v o m afirma c activitatea de c o n d u c e r e realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel s u b o r d o n a t conducerii din P a r l a m e n t , dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul agenilor de diferite profiluri. Funciile care in de poziia pe care o au autoritile administraiei p u b lice n raport cu puterea politic n calitate de m e c a n i s m intermediar de execuie snt: - Funcia de pregtire a deciziilor politice i de participare la adoptata lor. n exrcitarea acestei funcii, G u v e r n u l , ca organ care nfptuiete c n d u c e r e a general a adminisraiei publice, are dreptul la iniiativ e ' gislativ pregtind proiecte de legi pe care le p r o p u n e Parlamentului loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I, Bucureti, 6 , pag.45-50. 107

n problemele

Principiile n o m i n a l i z a t e presupun c c o m p e t e n e l e n c r e d i n a t e colectivitilor locale trebuie s fie n m o d n o r m a l depline i integre. Ele nu pot fi p u s e n c a u z sau limitate de ctre o autoritate central sau regional dect numai n cadrul legii. Colectivitile locale trebuie s fie consultate, pe ct posibil, n t i m p util i de o m a n i e r apropiat n cursul procesului de planificare i de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct. 1 D u p c u m o b s e r v m , principiile speciale ale administraiei publice se aplic n organizarea, c o n d u c e r e a , precum i n utilizarea m e t o d e l o r de activitate a o r g a n e l o r administraiei publice. N u m a i aplicarea lor concomitent poate asigura un nivel eficient de activitate a administraiei publice. Ele snt r e c o m a n d a b i l e att pentru administraia public central, ct i pentru administraia public local. n c o n c l u z i e , v o m m e n i o n a c edificarea unui sistem nou de administraie este de n e c o n c e p u t far elaborarea i i m p l e m e n t a r e a u n o r principii noi de o r g a n i z a r e i funcionare a administraiei publice. A c e s t e principii reflect o stare calitativ n o u a societii bazate pe d e m o c r a i e , pluralism, diversitate. Att principiile generale ale administraiei publice care stau la b a z a ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale, p r e c u m i cele speciale, inclusiv principiile administraiei publice locale, f o r m e a z n totalitatea lor baza m e t o d o l o g i c de activitate a administraiei publice i de edificare a unui sistem m o d e r n de administraie. 8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i c o n i n u t u l lor Intr-o strns legtur cu principiile snt i funciile administraiei pubn n o i u n e a de funcie se subnelege un cerc de obligaiuni, S lice 106

199

p e n t r u a d o p t a r e . n a a fel, G u v e r n u l particip la elaborarea politicii publice. De regul, reprezentanii G u v e r n u l u i particip la procesul de discutare a p r o i e c t e l o r de legi prezentate, exprimndu-i opiniile. Aceast m o d a l i t a t e de pregtire a deciziilor politice lrgete posibilitile de participare n acest p r o c e s de m a r e r s p u n d e r e a acelor o r g a n e care u r m e a z s organizeze ulterior i m p l e m e n t a r e a lor. - Funcia de organizare i asigurare a executrii deciziilor politice. M e n i o n m c aceasta, fiind una din cele m a i v o l u m i n o a s e funcii ale administraiei publice, se realizeaz folosind o m u l i m e de m e t o d e i forme de activitate, n c e p n d cu planificarea previzional, c o n t i n u n d cu organ i z a r e a i c o o r d o n a r e a activitilor desfurate i t e r m i n n d cu exercitarea controlului. E s t e n e c e s a r ca un a s e m e n e a coninut c o m p l e x de activitate a autoritilor administraiei publice s se realizeze pe b a z e tiinifice. N u m a i n a a fel ele pot satisface exigenele m e r e u crescnde ale oamenilor, s r e d u c costul activitii sale, r m n n d n p e r m a n e n sub controlul opiniei p u b l i c e . n realizarea acestei funcii, autoritile administraiei publice folosesc un ir de mijloace i prghii (fie prin convingere, fie prin constrngere), care pun n m i c a r e i n regim de execuie o r g a n e l e administraiei publice ierarhic inferioare. M e n i o n m aici c e x e c u t a r e a direct, la concret, a deciziilor politice de ctre organele administraiei publice centrale, de exemplu, servesc ca m o d e l de soluionare a p r o b l e m e l o r vizate p e n t r u celelalte organe ale administraiei publice. Iat de ce la toate nivelurile organelor administraiei publice se cere competen, clarviziune i consecutivitate n aciuni. - Funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii i de ntreprindere a msurilor de satisfacere a lor. La etapa sa actual, se o b s e r v o cretere c o n t i n u a sarcinilor administraiei. Aceasta se explic prin c o m p l e x i t a t e a vieii sociale i prin cerinele din ce n ce mai crescnde ale o a m e n i l o r . Sporirea sarcinilor administrative se observ ndeosebi n p e r i o a d a de tranziie, dat fiind faptul c cetenii se confrunt cu un ir de obstacole e c o n o m i c e , social-culturale i p s i h o l o g i c e . Organele administraiei publice snt c h e m a t e s soluioneze operativ p r o b l e m e l e cu care se confrunt populaia. M u l t e din ele cer analize p r o f u n d e i adoptarea u n o r decizii, care ar p u n e o b a z organizatoric, material, financiara pentru soluionarea lor. Funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii presupune nu numai cunoaterea cerinelor sociale actuale, dar i p r e v e d e r e a cerinelor viitoare. N u m a i n aa fel organele administraiei publice vor putea realiza o activitate raional i e f i c i e n t . 108

Al doilea g r u p de funcii, cele de prestaii, snt funcii derivate, care se refer n sensul cel mai larg al cuvntului la o r g a n i z a r e a i c o o r d o n a r e a aciunilor desfurate de toate organele administraiei publice n vederea ndeplinirii deciziilor politice i efecturii controlului, executrii legilor i actelor n o r m a t i v e , ct i activitatea prestatore a administraiei publice. n aa fel, funciile administraiei publice in de elaborarea politicilor publice, a d m i n i s t r a r e a acestor politici, efectuarea controlului a s u p r a realizrii lor, p r e c u m i prestarea unei g a m e largi de servicii ctre populaie. Subiecte d e e v a l u a r e : 1. Definii n o i u n e a de principiu, n general, i principiu al administraiei publice, n particular. 2. N o m i n a l i z a i i administraiei p u b l i c e . caracterizai suporturile principiilor actuale ale

3. Clasificai tipologia principiilor administraiei publice, specificnd caracteristicile fiecrei categorii de principii. 4. Explicai istoricul apariiei i formulrii principiilor generale actuale ale administraiei publice. 5. E n u m e r a i n ordinea prioritii i importanei lor, din punctul de vedere propriu, principiile generale ale administraiei publice, argumentnd alegerea fcut. 6. Specificai categoriile principiilor speciale ale administraiei publice i nominalizai d o m e n i i l e lor de aplicare. 7. F o r m u l a i d e n u m i r e a principiilor administraiei publice locale i explicai succint coninutul i semnificaia lor teoretico-conceptual. 8. Comparai principiile generale ale administraiei publice cu principiile speciale ale administraiei publice din perspectiva interdependenei dintre ele. 9. A r g u m e n t a i caracterul i nsemntatea m e t o d o l o g i c a principiilor generale i speciale ale administraiei publice pentru activitatea practic. 10. Clasificai funciile administraiei publice i analizai m e c a n i s m e le de i m p l e m e n t a r e a lor. Literatura r e c o m a n d a t : 1. I o a n A l e x a n d r u , Administraia public, 5:103-107. Bucureti, 1999, pag.82-

2. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005, pag.73-88. 109

3. M i n a i T. O r o v e a n u , Tratat de Stana Administraiei, Bucureti 1996, p a g . 123-151. 4 . / M i h a i Platon, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu 1999, p a g . 2 6 7 - 2 8 4 . 5. A l e x a n d e r T u r k , Transparena i comitologia // In c u l e g e r e a : Continuitate i s c h i m b a r e n procesul de integrare e u r o p e a n , C h i i n u , 2004 pag.185-210. 6. Aurel S m b o t e a n u , Principiile autoadministrar n contextul de, mocraiei locale II A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1995, n r . 3 , p a g . 3 9 - 4 7 . 7. A u r e l S m b o t e a n u , Reforma administraiei publice n Republica Moldova, C h i i n u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.42-58.

IX. S I S T E M E ( M O D E L E ) I N T E R N A I O N A L E D E ADMINISTRAIE PUBLIC Cu toate c s-a pstrat o influen a gndirii juridice engleze asupra celei americane, se observ o evoluie comun a celor dou sisteme administrative, dar i anumite particulariti" V.D. Zltescu Obiective: Studierea public va sistemelor contribui la: influenabili public asupra i formrii sistemelor suporturilor (modelelor) internaionale de administraie

- cunoaterea (modelelor) doctrinare ale de

factorilor administraie acestora; cu condiiile

identificarea

- familiarizarea mului risticilor continental lui

istorice

de

apariie

i i

evoluie analiza

siste-

( francez) actual; i

de

administraie public

caracte-

la etapa esenei i

- conceperea saxon trar (britanic)

coninutului n

sistemului

de

administraie

anglo-

rolului acestuia

evoluia i dezvoltarea

autoadminis-

comunitilor locale; particularitilor influena lui sistemului asupra mixt (german) de adminis-

- identificarea traie public i europene.

modernizrii

administraiei publice

110

111

9 . 1 . F a c t o r i i influenabili a s u p r a formrii s i s t e m e l o r d e a d m i n i s t r a i e p u b l i c i s u p o r t u r i l e lor d o c t r i n a r e Pe parcursul istoriei, n procesul de evoluie a vieii sociale, se al m u l e a z o a n u m i t e x p e r i e n de o r g a n i z a r e i f u n c i o n a r e a admini s traiei publice. n acest p r o c e s se o b s e r v att a c u m u l a r e a u n o r caracteristici c o m u n e , p r e c u m i a unor caracteristici diferite a administraiei publice din a n u m i t e ri luate n parte ori a unui g r u p de ri. Cu tinip U | aceste caracteristici se cristalizeaz n nite s i s t e m e distincte de adminis. traie public. A s u p r a formrii unui sistem de a d m i n i s t r a i e sau altuia au influenat un a n s a m b l u de factori, c u m ar fi cel geografic, social, politic j u r i d i c etc. F a c t o r u l ( m e d i u l ) geografic i gsete e x p r e s i e n spaiul teritorial care se f o r m e a z i funcioneaz a d m i n i s t r a i a public, fie n c h i s , numi i insular, ori n spaiul teritorial d e s c h i s , n u m i t i c o n t i n e n t a l . Deosebi rea dintre a c e s t e d o u tipuri de spaii geografice c o n s t , n p r i m u l

anizarea i funcionarea administraiei p u b l i c e . A c e a s t a face ca aciuadministrativ s nu s se efectueze n mod arbitrar, d a r n cadrul n - r e g u l i care g a r a n t e a z obiectivitate n funciune. n0l Factorii n o m i n a l i z a i influeneaz asupra m o d u l u i de o r g a n i z a r e i funcionare a administraiei din fiecare ar n parte i, n virtutea interferenei lor, c o n t r i b u i e la formarea unor sisteme mai m u l t sau mai puin omogene de a d m i n i s t r a i e , cu m u l t e caracteristici c o m u n e , care cu timpul devin i snt r e c u n o s c u t e ca sisteme ( m o d e l e ) i n t e r n a i o n a l e de administraie. Aceste s i s t e m e p o s e d i a n u m i t e suporturi doctrinare. Subiectulclieie de la c a r e p o r n e t e constituirea unui sistem distinct de a d m i n i s traie este sistemul de relaii care se stabilete ntre administraia public central i administraia public local. n acest sens se cunosc mai multe abordri i viziuni d o c t r i n a r e . Doctrina etalist p r o m o v e a z ideea c o n f o r m creia rolul decisiv n soluionarea t u t u r o r p r o b l e m e l o r dintr-o c o m u n i t a t e , fie n a i o n a l ori teritorial, t r e b u i e s-1 j o a c e statul. Adepii acestei d o c t r i n e m i n i m a l i z e a z rolul individului i, respectiv, al c o m u n i t i l o r locale n efectuarea administraiei. A c e s t e idei i au originea n viziunile lui Aristotel, Maciiiave!li, H o b b e s , Heghel care d d e a u , la t i m p u l lor, prioritate statului n raport cu societatea civil. Doctrina individualist p r o m o v e a z ideea restrngerii sferei de activitate a statului. Potrivit acestei d o c t r i n e , statul t r e b u i e s a c o r d e individului deplina i n e n g r d i t a libertate de d e z v o l t a r e . Iar individul se m a n i fest n cadrul unei c o m u n i t i primare de o a m e n i . De aici, deci, rezult rolul decisiv al c o m u n i t i i locale n raport cu statul. A c e s t e idei i au originea n viziunile lui M o n t e s c q u i e u , R o u s s e a u , M a r x , B a c u n i n care ddeau prioritate societii civile n raport cu statul. rile care au mers pe aceast cale au format i dezvoltat sisteme d e s c e n t r a l i z a t e de a d m i nistraie, care s-au d o v e d i t a fi destul de eficiente. Doctrina dualist p r o m o v e a z ideea mbinrii rolului statului i al comunitilor locale n e x e r c i t a r e a administraiei c o m u n i t i l o r u m a n e . Ea r e p r e z i n t o s i m b i o z ntre a b o r d a r e a etatist i cea individualist i Presupune n d e p l i n i r e a de ctre autoritile locale, de rnd cu atribuiile Proprii, i a u n o r atribuii statale. Adepii acestei d o c t r i n e snt nclinai a recunoate d r e p t u r i l e indivizilor i, respectiv, al c o m u n i t i l o r locale de a participa Ia p r o c e s u l de a d m i n i s t r a i e , dar fr d i m i n u a r e a rolului firesc Pe care t r e b u i e s-1 j o a c e statul n acest p r o c e s . 113

rnl

ntr-un grad diferit de influen informaional din e x t e r i o r i un grai

diferit de a c c e s la valorile din afara spaiului teritorial respectiv. Aceasta isia influeneaz n t r e a g a via social a c o m u n i t i l o r u m a n e de pe aceste teritorii, inclusiv o r g a n i z a r e a administraiei publice. F a c t o r u l ( m e d i u l ) social influeneaz formarea sistemului de adm:

nistraie p u b l i c n sensul c acest sistem este un p r o d u s al evoluiei riori ai si, care i influeneaz structura, formele i c o n i n u t u l aciuni sale, p s i h o l o g i a i c o m p o r t a m e n t u l celor care a d m i n i s t r e a z i c e l o r caT

societii. M e d i u l social al administraiei este a n s a m b l u l factorilor exte-

snt a d m i n i s t r a i . Aceti factori in de c o m p o n e n a d e m o g r a f i c a populaiei, de mijloacele de c o m u n i c a r e , de gradul de d e z v o l t a r e a locali ilor u r b a n e i rurale, de ali indicatori ai vieii sociale. Factorul ( m e d i u l ) politic influeneaz organizarea i funcionarea administraiei p u b l i c e prin m e c a n i s m e l e pe care i le c r e e a z . Administraia, d u p c u m c u n o a t e m , a c i o n e a z sub c o n d u c e r e a instituiilor politice care, la rndul lor, e v o l u e a z i se d e z v o l t . O dat cu e v o l u i a i dezvoltarea instituiilor politice ale statului, se modific, se a d a p t e a z , se re g a n i z e a z i sistemul de a d m i n i s t r a i e public. A c e s t sistem reflect gr dul de m a t u r i t a t e politic a societii. F a c t o r u l ( m e d i u l ) juridic r e p r e z i n t o totalitate de n o r m e , fie cai miare, fie scrise care reglementeaz 112 ntreaga via social, inc

S u b influena factorilor analizai supra i n b a z a s u p o r t u r i l o r doctrinare e x a m i n a t e , n p r o c e s u l de e v o l u i e a administraiei p u b l i c e tot mai mult se c o n t u r e a z nite sisteme de a d m i n i s t r a i e care n t r u n e s c n sine n u m e r o a s e caracteristici c o m u n e , fapt ce le identific ca sisteme distincte de a d m i n i s t r a i e . Din m u l t i t u d i n e a de s i s t e m e cele mai caracteristice snt: sistemul continental (francez), sistemul anglo-.sa.xon (britanic) i sistemul mixt (german). F i e c a r e din a c e s t e s i s t e m e de administraie are particularitile sale de o r g a n i z a r e i funcionare. n c o n t i n u a r e vom face analiza fiecrui din aceste trei s i s t e m e de a d m i n i s t r a i e .

aceast calitate el efectua un c o n t r o l rigid a s u p r a activitii o r g a n e l o r administraiei locale i p r o m o v a interesele statului n unitatea a d m i n i s trativ-teritorial respectiv. Acest sistem centralizat a existat n F r a n a a p r o a p e d o u sute de ani. pe parcursul a c e s t u i t i m p s-au fcut mai m u l t e ncercri de a s c h i m b a raportul de fore dintre administraia central a statului i a d m i n i s t r a i a local, dar, n virtutea tradiiei nrdcinate, sistemul francez de administraie c o n t i n u a s r m n unul centralizat. O reform r a d i c a l n acest sens s-a p r o d u s n anul 1982, cnd s-a purces la e f e c t u a r e a u n o r schimbri de esen privind raporturile dintre administraia c e n t r a l a statului i administraia public teritorial i local. R e f o r m a a fost c o n t i n u a t n anii u r m t o r i . n c o n f o r m i t a t e cu prevederile acestei r e f o r m e s-au lrgit cu mult libertile, d r e p t u r i l e i c o m petenele unitilor administrativ-teritoriale: a c o m u n e l o r , d e p a r t a m e n t e lor, regiunilor. n total n Frana exist 26 de regiuni, 100 d e p a r t a m e n t e i 36 559 de c o m u n e ( m u n i c i p a l i t i ) . Cadrul legislativ a d o p t a t n t i m p u l acestei reforme a p r e v z u t o delimitare clar a c o m p e t e n e l o r ntre aceste uniti administrativ-teritoriale, modalitatea de a l e g e r e a o r g a n e l o r administraiei publice teritoriale i locale, formele de finanare a lor, r e g l e m e n t a r e a privind lucrul cu cadrele, p a r t i c i p a r e a c e t e n i l o r n procesul d e c i z i o n a l , d e z v o l t a r e a i cooperarea r e g i o n a l i altele. Ca rezultat al acestei r e f o r m e a avut loc o r e d i m e n s i o n a r e a rolului statului n c o n d u c e r e a i a d m i n i s t r a r e a c o m u n i t i l o r teritoriale i locale. Temelia s i s t e m u l u i de a d m i n i s t r a i e n Frana o constituie comuna, care este c o n d u s de un Consiliu ca organ deliberativ, ales prin scrutin universal. C o n s i l i u l a l e g e din rndurile sale p r i m a r u l (le m a i r e ) , c a r e este organ executiv i care poart responsabilitate n activitatea sa fa de organul care 1-a nvestit. La nivel de c o m u n se soluioneaz cele mai importante p r o b l e m e referitoare la satisfacerea intereselor m e m b r i l o r ei. N o i d i m e n s i u n i au cptat n cadrul reformei i autoritile administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e , adic din regiuni i departamente. Aceste uniti administrativ-teritoriale, de asemenea, snt c o n d u s e de Consilii alese prin sufragiu universal direct. Aceste autoriti p u b l i c e teritoriale beneficiaz de o d e m o c r a i e legitim,
c

9.2. S i s t e m u l c o n t i n e n t a l ( f r a n c e z ) d e a d m i n i s t r a i e p u b l i c Sistemul de a d m i n i s t r a i e c o n t i n e n t a l i are o r i g i n e a n s i s t e m u l francez de a d m i n i s t r a i e , c a r e a n c e p u t s se c o n t u r e z e ca sistem cu nite caracteristici proprii la sfritul secolului al XVIII-lea i n c e p u t u l secolului al X I X - l e a . Istoria d e z v o l t r i i c o n s t i t u i o n a l e a F r a n e i , n general, i a dezvoltrii sistemului a d m i n i s t r a t i v francez, n particular, r e p r e z i n t un interes deosebit, d e o a r e c e pe p a r c u r s u l istoriei s-au p e r i n d a t succesiv mai multe forme d e g u v e r n m n t , c u m sunt: m o n a r h i a absolut, m o n a r h i a constituional, i m p e r i u l , republica p a r l a m e n t a r , iar n p r e z e n t semiprezidenial. Pentru sistemul a d m i n i s t r a t i v francez, n c e p n d cu M a r e a Revoluie F r a n c e z de la 1789, era caracteristic existena unei a d m i n i s t r a i i centralizate. A c e a s t a se e x p r i m a prin a c e e a c o r g a n e l e c e n t r a l e ale statului, pornind de la ideea ca Frana reprezint o naiune unitar, idee lansat n cadrul revoluiei, s u p u n e a u unui control total activitatea autoritilor administraiei locale. Mijloacele prin care a c e a s t a se realiza e r a u : anularea sau s u s p e n d a r e a actelor a d o p t a t e de o r g a n e l e a d m i n i s t r a i e i locale; d i z o l v a r e a o r g a n e l o r administraiei locale; n u m i r e a i r e v o c a r e a cadrelor din aceste o r g a n e i altele. A c e s t e a erau nite rclaii de a u t o r i t a t e i aveau ca s c o p s u b o r d o n a r e a strict a o r g a n e l o r locale c e l o r c e n t r a l e . O instituie-cheie n sistemul francez de a d m i n i s t r a i e d e v i n e Prefectul, care avea un rol d u b l u : era, pe de o p a r t e , r e p r e z e n t a n t u l statului " d e p a r t a m e n t ( u n i t a t e administrativ-teritorial i n t e r m e d i a r - A.S.), iar pe de alt parte, era autoritatea executiv a Consiliului d e p a r t a m e n t a l . l 114
n

republica

a r e i gsete e x p r e s i e n absena ierarhiei unei colectiviti teritoriale

asupra alteia. R e g i u n i l e nu au putere ierarhic a s u p r a d e p a r t a m e n t e l o r , 115

acestea,

la rndul

lor, nu au avantaje asupra autoritilor c o m u n a l e

Se p o a t e s p u n e c sistemul britanic de a d m i n i s t r a i e s-a f o r m a t i a funcionat s u b d o m n i a legii", n sensul existenei u n o r reguli de c o n v i e uire, fie c u t u m i a r e ori scrise. De rnd cu aceasta, se m a i c e r e m e n i o n a t o trstur p r o p r i e sistemului de g u v e r n a r e britanic, i a n u m e a b s e n a unei constituii scrise n sensul formal al c u v n t u l u i . D a r aceasta nu nseamn lipsa unei constituii n sens material. C o n s t i t u i a b r i t a n i c r e p rezint un a n s a m b l u de c u t u m e la care se a d a u g i u n e l e t e x t e j u r i d i c e referitoare la p r o c e s u l de g u v e r n a r e i a d m i n s t r a r e . P r o c e s u l de f o r m a r e a instituiilor de g u v e r n a r e a fost n d e l u n g a t . M a i nti s-a format C o r o a n a ca simbol al autoritii p u b l i c e . M a i t r z i u a p a r e Parlamentul ca o reacie a burgheziei m p o t r i v a a b s o l u t i s m u l u i regalitii manifestat d e s e o r i n forme v i o l e n t e . cursul secolului al XLX-lea. Spre deosebire de sistemul continental (francez), sistemul anglosaxon (britanic) are la originea sa principiul descentralizrii i a unei largi a u t o n o m i i a c o m u n i t i l o r locale. El mai este c u n o s c u t s u b d e n u m i rea de s e l f - g o v e r n m e n t " , c e e a ce n s e a m n a u t o g u v e r n a r e sau autoadministrare. P a r l a m e n t u l b r i t a n i c s-a ngrijit de faptul i a a d o p t a t pe p a r c u r s u l secolelor, n d e o s e b i n secolul al XFX-lea, m a i m u l t e legi c a r e creeaz suportul j u r i d i c al a u t o a d m i n i s t r r i i britanice. E l e a s i g u r m u n i c i p a l i t ilor ( c o m u n i t i l o r locale) a u t o n o m i a autoritilor a d m i n i s t r a t i v e , stabilesc relaiile dintre autoritile administraiei p u b l i c e c e n t r a l e i cele locale, m o d a l i t a t e a de exercitare a controlului din p a r t e a instituiilor statale a s u p r a o r g a n e l o r r e p r e z e n t a t i v e locale. Legislaia p r e v e d e delimitarea c o m p e t e n e l o r ntre o r g a n e l e centrale ale a d m i n i s t r a i e i i o r g a n e l e locale ale municipalitilor. Ca u n i t a t e administrativ-teritorial p r i m a r n M a r e a B r i t a n i e este considerat parohia ( c o m u n a ) . Avndu-i o r i g i n e a deja n p e r i o a d a m e dieval, p a r o h i i l e aveau pentru n c e p u t u n e l e e l e m e n t e de o r g a n i z a r e religioas, iar ulterior, o dat cu convertirea Angliei la catolicism, are loc disocierea funciilor religioase ale acestora de cele laice i constituirea unor structuri a d m i n i s t r a t i v e distincte, c u m ar fi consiliile de p a r o h i e
a

( m u n i c i p a l e ) . T o a t e p r o b l e m e l e privind elaborarea, a d o p t a r e a i realizarea politicilor p u b l i c e teritoriale au la b a z relaiile de c o o p e r a r e dintre autoritile a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e respective. M s u r i l e n t r e p r i n s e n cadrul reformei ne v o r b e s c d e s p r e o evident politic de d e s c e n t r a l i z a r e a d m i n i s t r a t i v . Efectund a c e a s t r e f o r m a descentralizrii a d m i n i s t r a t i v e , statul i-a pstrat, n acelai t i m p , dreptul de a avea r e p r e z e n t a n t u l su n unitile a d m i n i s t r a t i v - t e r i t o r i a l e interm e d i a r e n p e r s o a n a Prefectului. D a r r e f o r m a d e s c e n t r a l i z r i i a pus capt atotputerniciei t r a d i i o n a l e a acestei instituii n e a l o n u l teritorial. Funciile Prefectului au d e v e n i t m u l t mai limitate dect erau n t r e c u t i, n temei, se r e d u c la controlul legalitii actelor a d o p t a t e de autoritile administraiei teritoriale i locale i la c o n d u c e r e a serviciilor d e s c o n c e n t r a t e ale statului dm teritoriul respectiv. D u p c u m v e d e m , sistemul francez de a d m i n i s t r a r e , c a r e a c p t a t den u m i r e a de sistem continental, a e v o l u a t de la o form c e n t r a l i z a t spre o form d e s c e n t r a l i z a t cu pstrarea funciei de c o n t r o l a statului, exercitat prin insituia Prefectului a s u p r a autoritilor a d m i n i s t r a i e i teritoriale i locale. E s e n a acestui sistem de a d m i n i s t r a i e c o n s t n m b i n a r e a form e l o r d e s c e n t r a l i z a t e c u cele d e s c o n c e n t r a t e d e a d m i n i s t r a i e public. A c e s t sistem a fost p r e l u a t de mai m u l t e ri e u r o p e n e ca Italia, Portugalia, R o m n i a , R e p u b l i c a M o l d o v a i altele.

Se c o n s i d e r c regimul parlamen-

tar britanic s-a f o r m a t n secolul al X V I I I - l e a i s-a c o n s o l i d a t pe par-

9.3. Sistemul de administraie anglo-saxon (britanic) Ca tip istoric de stat, statul e n g l e z s-a format ntr-un spaiu geografic n c h i s datorit despririi Angliei de c o n t i n e n t , c a r e era c o n v u l s i o n a t de lupte politice i cu un nivel relativ sczut al forelor de p r o d u c i e . Condiiile geografice i politice n c a r e s-a format statul e n g l e z i, respectiv, sistemul su de g u v e r n a r e i a d m i n i s t r a r e au fost i n s u l a r i t a t e a i izolarea relativ de alte influene i practici a d m i n i s t r a t i v e . Aceti factori ai> influenat filosofa i practica politic i a d m i n i s t r a t i v britanic. n c n secolul al XIV-Iea instituiile politice b r i t a n i c e erau deja c o n t u r a t e , iar s p r e sfritul secolului al XVl-lea ele c a p t un contur definitiv, fiind rodul unei foarte d e z v o l t a t e gndiri politice n a c e s t spaiu pentru acea vreme. 116

lese prin scrutin direct i responsabile de toate serviciile locale. Ca uniti administrativ-teritoriale intermediare ntre parohii Att n distric-

(comune) i stat snt c o n s i d e r a t e districtele i comitatele. 117

te, c a r e u r m e a z direct d u p p a r o h i i , p r e c u m i n c o m i t a t e , ca uniti administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e de nivel superior, administraia este e x e r c i t a t de consilii alese, fiecare din ele fiind abilitate cu competene proprii. Astfel, de c o m p e t e n a consiliilor de c o m i t a t ine planificarea strategic, rutele a u t o , traficul, serviciile sociale, n v m n t u l , protecia c o n s u m a t o r i l o r i altele, iar de c o m p e t e n a consiliilor de district u r b a n i s m u l local, a s i g u r a r e a cu locuine, igiena p u b l i c , serviciile de a g r e m e n t , t u r i s m u l i alte servicii. O particularitate a sistemului de administraie anglo-saxon este a b s e n a la nivelul i n t e r m e d i a r al r e p r e z e n t a n i l o r o r g a n e l o r c e n t r a l e de stat cu funcii de e x e r c i t a r e a tutelei a d m i n i s t r a t i v e ( d e tipul Prefectului din F r a n a ) . A c e a s t a nu n s e m n c lipsete c o n t r o l u l efectuat de stat a activitii a u t o r i t i l o r a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e locale. Cu u n e l e funcii de control a s u p r a administraiei locale snt abilitate m i n i s t e r e l e i departam e n t e l e c e n t r a l e . n ultimele d o u decenii se o b s e r v c h i a r o intensificare a acestui c o n t r o l . Au fost formate b i r o u r i l e r e g i o n a l e ale guvernului central cu funcii de c o o r d o n a r e a politicilor g u v e r n a m e n t a l e la nivel r e g i o n a l . D a r t o a t e aceste activiti se fac n l i m i t e l e respectrii p r i n c i p i u l u i a u t o n o m i e i locale. P o r n i n d de la particularitile organizrii statale, n M a r e a B r i t a n i e se o b s e r v o diversitate a structurilor administraiei locale i de nivel interm e d i a r n fiecare din cele p a t r u c o m p o n e n t e ale ei: A n g l i a , Irlanda de N o r d , Scoia i a r a Galilor. N a t u r a f r a g m e n t a r a sistemului britanic de a d m i n i s t r a i e nu afecteaz cu n i m i c e l e m e n t u l su de esen, i a n u m e m e c a n i s m u l de autoadministrare a c o m u n i t i l o r l o c a l e . A v n d tradiii a d n c i , autoadminstrarea r e p r e z i n t c r a c t e r i s t i c a de referin a sistemului a n g l o - s a x s o n (britanic) de a d m i n i s t r a i e . A c e s t sistem ( m o d e l ) a c p t a t r s p n d i r e n Statelele U n i t e ale A m e r i c i i , C a n a d a , Australia i n alte ri. 9.4. Particularitile sistemului mixt ( g e r m a n ) de administraie public O p a r t i c u l a r i t a t e a sistemului politic i a d m i n i s t r a t i v g e r m a n est* o r g a n i z a r e a statal federal, ca o r e m i n i s c e n a sttuleelor (principate* lor) i n d e p e n d e n t e din E v u l M e d i u . n e p o c a m o d e r n c o n t i n u farmi*' 118

e a teritorial, fiecare sttule avnd un c o n d u c t o r local i n d e p e n d e n t care e x e r c i t a o c o n d u c e r e autoritar.

R z b o a i e l e n a p o l e o n i e n e au grbit unificarea G e r m a n i e i p r o d u s n 1871 n c a d r u l Prusiei, iar p r b u i r e a I m p e r i u l u i H a b s b u r g i c n 1 9 1 8 a avut ca u r m a r e c o n s t i t u i r e a G e r m a n i e i ca stat i n d e p e n d e n t cu o form de guvernmnt r e p u b l i c a n . T o a t e a c e s t e p r o c e s e au avut o influen d i r e c t a s u p r a formrii sistemului de administraie, c a r e s-a c o n s t i t u i t treptat i care a c p t a t ulterior d e n u m i r e a de sistem m i x t ( g e r m a n ) de a d m i nistraie. S i s t e m u l mixt (german) de a d m i n i s t r a i e i are o r i g i n e a n reformele administrative efectuate n Prusia de ctre b a r o n u l L o r e n z von Stein cu cepere din anul 1807. E s e n a acestei reforme c o n s t a n p r o m o v a r e a i dezvoltarea s i s t e m u l u i de a u t o a d m i n i s t r a r e a c o m u n i t i l o r locale. Aceasta p r e s u p u n e a e x i s t e n a n c o m u n e l e u r b a n e , alturi de un o r g a n reprezentativ, i a unui organ e x e c u t i v colegial, c a r e se n u m e a magistrat, n frunte cu un burgomistru. care era c o n c o m i t e n t i p r e e d i n t e al organului r e p r e z e n t a t i v . De a c u m a n a c e a s t reform se n t r e v e d e a ideea de a nltura paralelismul dintre o r g a n e l e de stat i o r g a n e l e de a u t o a d m i n i s t r a r e local prin unificarea lor ntr-un singur sistem. Aceasta n s e m n a c o r g a n e l e de autoadministrare local u r m a u s soluioneze d o u g r u p e de sarcini, i anume: sarcini locale proprii i sarcini delegate de stat, ceea ce n s e m n a c ele snt abilitate cu funcii duble, sau mixte. A c e a s t a b o r d a r e , n linii g e n e r a l e , s-a pstrat i p n n z i u a de astzi. C o n f o r m d o c t r i n e i g e r m a n e actuale, o r g a n e l e federale i o r g a n e l e landurilor ( 1 6 la n u m r ) nu snt u n i c e l e o r g a n e ale a d m i n i s t r a i e i de stat. Funcii i sarcini statale n d e p l i n e s c i o r g a n e l e de a u t o a d m i n i s t r a r e din comune, districte i circumscripii. Din a c e a s t a d e r i v i sistemul de relaii dintre autoritile a d m i n i s traiei p u b l i c e de diferite niveluri. Astfel, autoritile publice federale exercit c o n t r o l u l legal i s u p r a v e g h e r e a a d m i n i s t r a t i v privind aplicarea 'egii de ctre autoritile publice din landuri. n acelai t i m p , landurile, conform C o n s t i t u i e i federale, se b u c u r de a u t o n o m i e n d o m e n i u l activaii legislative, e x e c u t i v e i j u d e c t o r e t i . C o m u n e l e , districtele i c i r c u m s c r i p i i l e snt p l a s a t e s u b tutela autoritilor publice ale landurilor. De rnd cu aceasta, autoritile landurilor ac r d a u t o n o m i e c o m u n e l o r , districtelor i c i r c u m s c r i p i i l o r n conform a t e c u legea.
ta

119

P o r n i n d de la structura federal a statului, se mai e v i d e n i a z o particularitate a s i s t e m u l u i g e r m a n de a d m i n i s t r a i e , i a n u m e - o r g a n i z a r e a administraiei nu este u n i f o r m p e n t r u toate landurile. A c e a s t a se n t m p . l din c a u z a c n G e r m a n i a nu exis-t o lege federal privind o r g a n i z a r e a i funcionarea a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e locale. O astfel de lege are fiecare land n parte, care ine s e a m a de specificul i tradiiile c o m u n i t i l o r locale din l a n d u l respectiv. A c e a s t a are d r e p t rezultat e x i s t e n a mai m u l t o r m o d e l e de o r g a n i z a r e a d m i n i s t r a t i v a c o m u n e l o r , c u m ar fi: m o d e l u l C o n s i l i u l u i din G e r m a n i a d e N o r d , m o d e l u l b u r g o m i s t r u l u i din Germania de Sud, modelul magistratului. Un astfel de sistem de a d m i n i s t r a i e c u m este cel mixt ( g e r m a n ) c o r e s p u n d e d o c t r i n e i d u a l i s t e , n c o n f o r m i t a t e c u care o r g a n e l e municipale n exercitarea administraiei depesc dimensiunile intereselor locale i, respectiv, a c i o n e a z ca i n s t r u m e n t e ale administraiei de stat. El este caracteristic pentru Austria, J a p o n i a i pentru alte ri. A n a l i z n d cele trei sisteme de a d m i n i s t r a i e : continental (francez), anglo-saxon ( b r i t a n i c ) i mixt ( g e r m a n ) vom sublinia c n condiiile actuale de d e z v o l t a r e a administraiei publice, cnd au loc p r o c e s e integraioniste foarte p r o n u n a t e , a c e s t e s i s t e m e nu se mai r e g s e s c n stare pur. Ele s-au influenat r e c i p r o c i au preluat unul de la altul multe elemente. De exemplu, sistemul administrativ actual al Republicii M o l d o v a a p a r i n n d , n t e m e i , sistemului c o n t i n e n t a l (francez) are i u n e l e e l e m e n t e d i n cel anglo-saxon (britanic), dnd prioritate a u t o n o m i e i locale, p r e c u m i din cel mixt ( g e r m a n ) , c u m ar fi e x e r c i t a r e a de ctre autoritile a d m i n i s t r a i e i publice locale a u n o r atribuii d e l e g a t e de stat.I Prin u r m a r e , o m o g e n i z a r e a sistemelor de a d m i n i s t r a i e este un proces obiectiv i este c o n d i i o n a t de procesele integraioniste care se manifest tot mai activ n u l t i m e l e decenii i care i las a m p r e n t a asupra dezvoltrii u m a n e , n general, i asupra dezvoltrii i evoluiei a d m i n i s traiei p u b l i c e , n particular.

3. C a r a c t e r i z a i

suporturile

doctrinare

ale

sistemelor

(modelelor)

internaionale de a d m i n i s t r a i e public. 4. Descriei g e n e z a i e v o l u i a sistemului c o n t i n e n t a l ( f r a n c e z ) de administraie public. 5. Identificai d i m e n s i u n i l e actuale ale sistemului continental (francez) de a d m i n i s t r a i e public. 6. E v i d e n i a i e t a p e l e de c o n s t i t u i r e i e v o l u i e a s i s t e m u l u i a n g l o saxon ( b r i t a n i c ) de a d m i n i s t r a i e public. 7. Analizai coninutul autoadministrar ca o caracteristic de referin a s i s t e m u l u i a n g l o - s a x o n ( b r i t a n i c ) de a d m i n i s t r a i e p u b l i c . 8. Estimai particularitile sistemului m i x t ( g e r m a n ) de a d m i n i s t r a i e public. 9. Explicai procesul de integrare i de interferen d i n t r e c e l e trei sisteme ( m o d e l e ) i n t e r n a i o n a l e d e a d m i n i s t r a i e p u b l i c . 10. C o r a p o r t a i sistemul actual de a d m i n i s t r a i e p u b l i c din R e p u b lica M o l d o v a la p r o c e s e l e interferene dintre c e l e trei s i s t e m e ( m o d e l e ) de a d m i n i s t r a i e public. Literatura recomandat: 1. A l b e r t pag. 70-75. 2. G e o r g H a i b a c h , S v e n districtelor administrative n S e r o n g , Structura i sarcinile Landurilor i structura politic federal a Germaniei // Grard, Sistemele internaionale administrative i transpa-

rena II A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific,

1996, nr.l,

In c u l e g e r e a : N i v e l u l i n t e r m e d i a r al a d m i n i s t r a i e i n rile e u r o p e n e , Chiinu, 2 0 0 2 , p a g . 8 7 - 1 1 8 . 3. S t e v e Martin, Administrarea nivelului intermediar n Regalul intermeinterUnit sau fragmentarea 4. F r a n c k comunitile: nivelului mediu // n Regiunile, culegerea: departamentele, n Nivelul

diar al a d m i n i s t r a i e i n rile e u r o p e n e , C h i i n u , 2 0 0 2 , p a g . 4 0 9 - 4 3 4 . Petiteville, prefecii, reeaua administraiei teritoriale Frana // n culegerea:

Subiecte de evaluare: 1. Definii n o i u n e a de sistem ( m o d e l ) internaional de administraie public. 2. Clasificai factorii care au 120 influenat formarea sisteme ( m o d e l e l o r ) i n t e r n a i o n a l e de administraie public.

Nivelul i n t e r m e d i a r al a d m i n i s t r a i e i n rile e u r o p e n e , C h i i n u , 2 0 0 2 , Pag. 197-220. 5. A l e x a n d r u Roman, Controversele sistemului sovietic de administrare II A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, Pag.35-46; n r . 4 , p a g . 3 5 - 4 8 . 121 1997, n r . 3 ,

I
6 7 Aurel Aurel Smboteanu, Smboteanu, Sistemul administraiei publice Sistemul de guvernare n i Portugalia // administraie X. O R G A N I Z A R E A A D M I N I S T R A T I V A T E R I T O R I U L U I ,, Experiena trebuie s ne nvee dou lucruri: unul, c multe din cele efectuate trebuie schimbate, i doi, c nu trebuie schimbate prea multe " E. Delacroix Obiective: Studierea permite: temei privind organizarea administrativ a teritoriului va A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.65-76. public n Suedia // A d m i n i s t r a r e a public, revist m e t o d i c o - t n n i t i c , 2002, nr.2, pag.123-131.

- definirea politicii parte component a componentelor ei;

de stat n domeniul organizrii teritoriului ca organizrii administraiei publice i determinarea

- determinarea criteriilor i a principiilor de tiv-teritorial a statului conform prioritii lor; - clasificarea sele comunitilor unitilor administrativ-teritoriale, n aceste uniti

organizare

administra-

pornind

de

la

intere-

reprezentate

administrativ-teritoriale;

- evaluarea organizrii administrativ-teritoriale, analiza impactului ei asupra eficienei administraiei publice i elaborarea soluiilor de modernizare a organizrii teritoriului.

122

123

\
1 0 . 1 . P o l i t i c a de stat n d o m e n i u l organizrii teritoriului - parte c o m p o n e n t a organizrii a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e A d m i n i s t r a r e a colectivitilor u m a n e p r e s u p u n e , alturi de altele, i p r o m o v a r e a unei a n u m i t e politici n d o m e n i u l organizrii administrative a teritoriului. D u p c u m c u n o a t e m , statul are trei pri constitutive, una din ele fiind teritoriul, alturi de populaie i de puterea politic exclusiv. Teritoriul statului este spaiul geografic alctuit din sol, subsol, a p e i precum i din c o l o a n a aerian aflat deasupra solului i apelor, asupra cruia statul i exercit suveranitatea sa exclusiv i deplin. Deci teritoriul constituie una dintre premisele materiale ori naturale ale statului. ntruct organele statului i exercit autoritatea n limitele unui spaiu determinat, este necesar de a preciza natura raporturilor dintre stat i teritoriu. Au existat m a i m u l t e teorii privind raporturile dintre stat i teritoriu. Ele au evoluat o dat cu evoluia societii i au reflectat aceste raporturi reieind din nivelul conceperii generale a raporturilor sociale i p o r n i n d de la gradul de dezvoltare a societii. Printre aceste teorii, n literatura de specialitate, se n o m i n a l i z e z u r m t o a r e l e 4 9 : Teoria teritoriului-obiect p r o m o v a ideea c teritoriul statului nu este altceva dect proprietatea de drept a suveranului, adic a m o n a r h u l u i care avea dreptul ca d u p m o a r t e a sa s-1 mpart ntre u r m a i . Teritoriul n acest caz era considerat ca un obiect exterior statului. Teoria teritoriului-subiect considera c teritoriul nu este un obiect exterior statului, dar un e l e m e n t care alctuiete personalitatea juridic a statului. Deci teritoriul este, n viziunile reprezentanilor acestei teorii, un subiect, un e l e m e n t indisolubil legat de puterea public. Teoria teritoriului-limit afirma c teritoriul statului nu este nici obiectul unui drept real al statului, nici o parte c o m p o n e n t a personalitii juridice a acestuia, ci p u r i simplu un cadru spaial, n limitele cruia statul i exercit puterea de c o m a n d asupra voinei individuale a locuitorilor. A c e s t e teorii a p r u t e pe parcursul t i m p u l u i e x p l i c a u r a p o r t u r i l e dintre stat i teritoriu reieind din stadiul respectiv de d e z v o l t a r e a cunotinelor d e s p r e stat, a d m i n i s t r a i e i p u t e r e a public. D e z v o l t a r e a acestor c u n o t i n e a d u s ulterior la c o n c e p e r e a mai c o m p l e x a raporturilor dintre stat i teritoriu.
49

C o n f o r m doctrinei contemporane, puterea statului asupra teritoriului este o manifestare a dreptului pe care poporul aezat pe acest teritoriu l are a s u p r a lui, a d i c o expresie a suveranitii poporului respectiv. n aa fel, teritoriul c a p t o valoare politic, i n d e p e n d e n t de v a l o a r e a sa e c o n o mic sau militar. In acest sens, statul exercit asupra ntregului su teritoriu autoritatea sa manifestat n trei aspecte generale: - plenitudine, ceea ce n s e a m n c statul exercit n limitele sale teritoriale ntreaga putere prin organele sale centrale i teritoriale; - exclusivitate, ceea ce semnific c pe teritoriul su statul exercit n mod liber ntreaga sa autoritate, fiind exclus intervenia sau amestecul altui stat; - opozabilitate fa de orice alt stat, care r e z u l t din legitimitatea i recunoaterea internaional a constituirii unui stat pe un a n u m i t teritoriu. I m p o r t a n a stabilirii teritoriului unui stat implic i o delimitare precis a frontierelor sale. Alturi de alte caracteristici, teritoriul statului m a i are dou caracteristici, i a n u m e , el este inalienabil, adic nu p o a t e fi nstrinat altui stat, i indivizibil, aceasta semnificnd unitatea lui. D e c i teritoriul, fiind un e l e m e n t constitutiv al statului, nu poate fi divizat i nstrinat altor state. Indivizibilitatea teritoriului statului nu se refer la organizarea a d m i nistrativ-teritorial intern, care se efectueaz ca un rezultat al manifestrii de voin a statului conform politicii p r o m o v a t e de el n acest d o m e n i u . Esena acestei politici const n organizarea teritoriului statului pe calea mpririi lui n uniti administrativ-teritoriale, n scopul exercitrii conducerii eficiente a statului. Aceasta se p r o d u c e din cauza c este imposibil ca organele centrale ale statului s ndeplineasc singure, direct i operativ pe ntreg teritoriul statului, activitile de satisfacere a tuturor necesitilor populaiei rii. De aceea este necesar s se creeze n cadrul teritoriului statului un n u m r de uniti administrativ-teritoriale, nzestrate cu o r g a n e proprii c h e m a t e s exercite administraia public la nivelul comunitilor respective i s asigure n ele b u n a desfurare a vieii publice. Deci, prin o r g a n i z a r e a administrativ a teritoriului se subnelege delimitarea teritoriului statului n uniti administrative n scopul ndeplinirii Pe teren a sarcinilor statului. In acest sens, organizarea teritoriului se p r e ?|

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Bucureti, 124

pag.195-196.

n t ca o parte c o m p o n e n t a organizrii administraiei publice. 125

10.2. C r i t e r i i l e de o r g a n i z a r e administrativ-teritorial a statului O r g a n i z a r e a administrativ a teritoriului reprezint un e l e m e n t esenial n politica oricrui stat. A d m i n i s t r a r e a c o m u n i t i l o r u m a n e presupune existena u n o r prghii de influen i control a s u p r a lor. U n a dintre aceste prghii este o r g a n i z a r e a administrativ a teritoriului prin care statul i realizeaz politica sa. O r g a n i z a r e a administrativ a teritoriului statului nu t r e b u i e s se fac n m o d arbitrar. Politica de stat n d o m e n i u l organizrii teritoriului presup u n e utilizarea n acest scop a u n o r criterii care ar asigura optimizarea efectelor p r o d u s e n rezultatul implementrii unei astfel de politici i ar mbunti gestionarea a u t o n o m a treburilor publice de nivel local. Experiena a c u m u l a t n plan global ne vorbete despre o p o r t u n i t a t e a utilizrii unui c o m p l e x de criterii, c u m ar fi 5 0 : - criteriul economic p r e v e d e analiza posibilitilor unitilor administrativ-teritoriale de a asigura dezvoltarea e c o n o m i c a teritoriului prin: a m p l a s a r e a raional a forelor de producie i folosirea eficient a resurselor naturale i u m a n e ; c r e a r e a bazei impozabile care are m e n i r e a s asigure partea de venituri a b u g e t e l o r publice a unitilor administrativ-teritoriale; a s i g u r a r e a dezvoltrii n c o m p l e x a teritoriului, inclusiv a infrastructurii sociale ce c o r e s p u n d e tendinelor descentralizrii; c r e a r e a condiiilor favorabile de c o o p e r a r e e c o n o m i c cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar i de peste hotare pe baz de parteneriat i relaii reciproc avantajoase; - criteriul demografic are la baz analiza indicilor referitori la numrul populaiei ce locuiete n unitatea administrativ-teritorial, densitatea ei la un k i l o m e t r u ptrat, structura social a populaiei d u p vrst, ocupaii i ali indicatori, p r o g n o z a pivind d i n a m i c a de cretere ori de descretere a populaiei, p r o c e s e l e migraioniste; - criteriul geografic p r e s u p u n e o a m p l a s a r e n aceeai unitate administrativ-teritorial a comunitilor c o m p a c t dislocate n spaiul nvecinat i existena cilor de c o m u n i c a r e ntre localitile ce fac p a r t e din unitatea administrativ-teritorial respectiv; - criteriul istoric p r e v e d e respectarea tradiiilor i asigurarea continuitii n o r g a n i z a r e a administrativ-teritorial bazat pe factorii obiectivi de
50

apartenen istoric a comunitii date la o a n u m i t unitate administrativteritorial; - criteriul etnic presupune oportunitatea i utilitatea amplasrii n aceeai unitate administrativ-teritorial a comunitilor c o m p a c t aezate n care locuiete p o p u l a i e de aceeai etnie. In afar de aceste criterii, n organizarea a d m i n i s t r a t i v a teritoriului mai pot fi folosite i alte criterii, c u m ar fi: luarea n considerare a opiniei publice; mbinarea intereselor naionale i loca/e; folosirea experienei altor ri i altele. In o r g a n i z a r e a administrativ-teritorial trebuie s se aplice c o n c o m i t e n t toate criteriile e n u n a t e mai sus, reieind din unitatea lor i din capacitatea acestora de a se c o m p l e t a unul pe altul i de a interaciona ntre ele. Nici unul din criterii nu trebuie s o c u p e o poziie d o m i n a n t ori s fie nlturat. A c e a s t a poate s p r o v o a c e erori serioase, care pot da natere u n o r tensiuni sociale cu c o n s e c i n e negative. In acelai t i m p , criteriile n o m i n a l i z a t e nu trebuie aplicate m e c a n i c i ntr-un m o d d o g m a t i c . E l e trebuie aplicate creator, p o r n i n d de la contextul relaiilor istorice c o n c r e t e , din condiiile care, n fiecare c a z aparte, influeneaz procesul de o p t i m i z a r e i de m o d e r n i z a r e a organizrii a d m i nistrativ-teritoriale. O alt cerin fa de organizarea administrativ-teritorial c o n s t n faptul c ea trebuie efectuat nu n u m a i pentru a nlesni exercitarea c o n d u cerii din partea autoritilor publice, dar, n primul rnd, pentru a mbunti funcionalitatea societii i a satisface mai deplin necesitile o a m e n i l o r . Prin u r m a r e , delimitarea cadrului spaial al statului n uniti a d m i nistrativ-teritoriale nu este un scop n sine. A c e s t e uniti administrative snt o r g a n i z a t e n interesul unei m a i b u n e deserviri a intereselor colectivitilor de o a m e n i .

1 0 . 3 . Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale O r g a n i z a r e a administrativ-teritorial a oriicrui stat este fundamentat, n primul rnd, constituional, n virtutea faptului c a n u m e legea fundamental a rii stabilete organizarea teritoriului statului sub aspect administrativ la m o d u l cel mai general, care apoi i g s e t e c o n c r e t i z a r e 'n stipulrile legale c h e m a t e s r e g l e m e n t e z e detaliat p r o b l e m e l e organic i i administrativ-teritoriale a rii. 127

Aurel

Smboteanu,

Reforma administraiei publice n Republica Moldova,

Chiinu, 2001, pag.78-79. 126

N u m r u l i tipologia unitilor administrativ-teritoriale va d e p i n d e de d i m e n s i u n i l e teritoriale ale statului, de forma de o r g a n i z a r e a lui, de politica de stat p r o m o v a t n acest d o m e n i u , de tradiiile existente n statul respectiv privind organizarea teritoriului i de ali factori. P r i n u n i t a t e administrativ-teritorial se subnelege o parte a teritoriului statului delimitat prin lege ca entitate distinct n scopul efecturii mai eficiente a administraiei pe teritoriul respectiv. S i n t a g m a administrativteritorial semnific c partea respectiv de teritoriu are o administraie proprie, adic organele sale de administraie snt distincte de cele ale statului. Unitile administrativ-teritoriale pot fi clasificate n: a) uniti administrativ-teritoriale p r i m a r e i b) uniti adminstrativ-tentoriale i n t e r m e d i a r e . ! Unitile administrativ-teritoriale primare snt acele formaiuni care si o r g a n i z e a z la nivelul iniial de delimitare spaial a teritoriului. Pornind de la aceasta, ele se mai n u m e s c uniti administrativ-teritoriale de baz. n diferite ri ele poart denumiri diferite, cele mai rspndite fiind comunele (rurale ori u r b a n e ) , satele, oraele, municipalitile, parohiile. Procedurile de formare a acestor uniti administrativ-teritoriale, de asemenea, difer de la ar la ar, d a r ceea ce p o a t e fi considerat c o m u n este c prin lege se stabilete n u m r u l de populaie necesar pentru formarea unei astfel de unitii administrativ-teritoriale i c la formarea lor se ine s e a m a de criteriile e x a m i n a t e mai sus. n general, fiecare din unitile administrativ-teritoriale are semnele sale distincte cantitative i calitative care identific a p a r t e n e n a lor la un a n u m i t g r u p de subieci administrativi. Aceasta este ntr-o strns legtur cu urmtorii indici caracteristici pentru unitatea administrativ-teritorial: fi: gradul de dezvoltare e c o n o m i c i social-cultural; p r e z e n a structurilor edilitar-gospodreti, industriale i comerciale; n c a d r a r e a populaiei n diferite sfere i d o m e n i i de activitate cum ar intelectual,

fonnnd o singur unitate administrativ-teritorial, n u m i t c o m u n . n aa z , satul n care i au sediul autoritile administraiei p u b l i c e locale ale comunei se n u m e t e sat-reedin.
ca

Oraul e s t e o u n i t a t e administrativ-teritorial mai d e z v o l t a t dect satul din p u n c t d e v e d e r e e c o n o m i c i social-cultural, care c u p r i n d e p o pulaia u r b a n , cu structuri edilitar-gospodreti, i n d u s t r i a l e i c o m e r ciale c o r e s p u n z t o a r e , a crei p o p u l a i e n m a r e p a r t e este n c a d r a t n industrie, n sfera deservirii p u b l i c e i n diferite d o m e n i i de activitate intelectual, n viaa c u l t u r a l i politic. In c o n d i i i l e legii u n e l e orae pot fi d e c l a r a t e m u n i c i p i i . Municipiul e s t e o localitate de t i p urban, cu un rol d e o s e b i t n v i a a economic, social-cultural, tiinific, politic i a d m i n i s t r a t i v a rii, cu i m p o r t a n t e structuri industriale, c o m e r c i a l e i instituii din d o m e n i u l nvmntului, ocrotirii sntii i culturii. T o a t e unitile a d m i n i s trativ-teritoriale p r i m a r e a u p e r s o n a l i t a t e j u r i d i c , d i s p u n d e p a t r i m o n i u , au dreptul la iniiativ n c e e a ce privete a d m i n i s t r a r e a t r e b u r i l o r p u b lice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, a u t o r i t a t e a n limitele a d m i nistrativ-teritoriale. Totalitatea autoritilor administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale p r i m a r e constituie sistemul administraiei publice locale de nivelul unu. Unitile administrativ-teritoriale intermediare snt acele formaiuni care se instituie la nivelurile situate ntre unitile administrativ-teritoriale primare i stat. Unitile administrativ-teritoriale intermediare, ca i cele primare, poart diverse d e n u m i r i n diferite ri, c u m ar fi: comitate, departamente, provincii, regiuni, voievodate, judee, raioane, districte. In dependen de d i m e n s i u n i l e teritoriului statului, unitile administrativteritoriale i n t e r m e d i a r e pot fi de un singur nivel, ca n R o m n i a , Lituania, Republica M o l d o v a , de d o u niveluri, ca n Frana, Ucraina, sau chiar de trei niveluri, c u m snt, de e x e m p l u , n Federaia Rus. Difer i modalitatea de formare a autoritilor administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale intermediare. n rile europene se observ, de exemplu, trei modaliti mai pronunate de instituire a acestor autoriti'' . orbjom Larsson, Organizarea administraiei intermediare n rile europene II n egerea: Nivelul intermediar al administraiei n rile europene. Democraie n 'da complexitii, Institutul European de Administraie Public, Maastricht U( anda, 1999, pag. 11-28.
c u

industria, agricultura, prestrile de servicii, activitatea

tiinific i politic. Pornind de la aceste s e m n e distincte, vom defini n c o n t i n u a r e unitii* administrativ-teritoriale primare din Republica M o l d o v a , care se caracterizeaz d u p c u m u r m e a z : Satul este o unitate administrativ-teritorial care c u p r i n d e populai* rural unit prin teritoriu, condiii geografice, relaii e c o n o m i c e , social' culturale, tradiii i obiceiuri. D o u sau mai m u l t e sate, n funcie de cof diiile e c o n o m i c e , social-culturale, geografice i demografie, se pot un1. 128

129

ntr-un caz, nivelul intermediar poate fi instituit i controlat de ctre gu. vernul central, n alt caz, el poate fi controlat de ctre nivelul de baza, adic de colectivitile locale i, n al treilea caz, aceste autoriti de nivel intermediar pot primi un m a n d a t direct de la populaia din unitatea administrativteritorial respectiv. n unele ri aceste modaliti i principii de instituire a autoritilor administraiei publice de nivel intermediar se combin. D u p c u m a fost m e n i o n a t , n Republica M o l d o v a exist un singur nivel intermediar, reprezentat de unitile administrativ-teritoriale de nivelul doi, acestea snt raioanele, m u n i c i p i u l Chiinu i U T A G g u z i a . Raionul Hotarele este o unitate ale administrativ-teritorial raionului reprezint alctuit perimetrul din sate ( c o m u n e ) , orae, unite prin teritoriu, relaii e c o n o m i c e i social-culturale. administrative suprafeei localitilor incluse n c o m p o n e n a acestuia i care c o i n c i d e cu hotarele dintre localitile raionului dat i localitile raionului limitrof. Ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi snt, de rnd cu raioanele, municipiul Chiinu i UTA Gguzia care au n c o m p o n e n a lor uniti administrativ-teritoriale p r i m a r e , de nivelul u n u . Totalitatea autoritilor publice din unitile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e constituie sistemul administraiei publice locale de nivelul doi. n a a fel, u n i t a t e a administrativ-teritorial, fie p r i m a r ori intermediar, d e v i n e d i m e n s i u n e a spaial a a d m i n i s t r a i e i p u b l i c e , iar comunitatea u m a n din a c e a s t unitate administrativ-teritorial c o n s t i t u i e baza social a ei.

mic i financiar al lor. T o a t e aceste aciuni s-au fcut n scopul sporirii eficienei administraiei publice. A c e s t p r o c e s s-a petrecut, de exemplu, n Suedia care, avnd o p o p u laie de 8,5 m l n . locuitori, avea n 1952 un n u m r de 2 5 0 0 de c o m u n e , 5 3 % dintre care aveau un n u m r mai puin de 1000 locuitori. D u p p r i m a etap de reorganizare, n u m r u l c o m u n e l o r a fost redus pn la 1037, iar la cea de-a d o u etap, ctre 1976, pn la 278 c o m u n e , din care 5 2 % din comune au o populaie de 12 mii locuitori, 1 3 % - de la 15 p n la 20 mii locuitori, 2 5 % - de la 20 pn Ia 50 mii locuitori i 9% cu o populaie de mai m u l t de 50 mii locuitori 5 2 . Acelai lucru s-a produs n D a n e m a r c a care, avnd o populaie de 5 mln. locuitori, a r e d u s n 1975 n u m r u l c o m u n e l o r de la 1388 pn la 275 uniti. Pe calea reducerii n u m r u l u i de c o m u n e a m e r s i Belgia care, avnd o populaie de 9,9 m l n . locuitori, a redus n u m r u l de c o m u n e c a r e n 1961 constituia 2 6 6 3 uniti pn la 589 uniti n 1980, m e d i a pentru o c o m u n alctuind 16 mii locuitori. Un alt g r u p al rilor e u r o p e n e , c u m ar fi Frana, Elveia, Austria, Italia, Spania, n virtutea a n u m i t o r c a u z e bazate n t e m e i pe tradiii au o atitudine mai m o d e r a t fa de unificarea c o m u n e l o r n uniti mai mari. De e x e m p l u , Frana, avnd o populaie de 58 m l n . locuitori, are trei niveluri de a d m i n i s t r a i e , fiind divizat n 26 regiuni, 100 d e p a r t a m e n t e i aproape 3 7 0 0 0 d e c o m u n e . U n n u m r d e 3 2 0 0 0 d e c o m u n e sau 8 6 % l constituie c o m u n e l e cu o populaie sub 2 0 0 0 locuitori. n ultimii douzeci de ani s-a reuit s se reduc doar un n u m r de 2 0 0 0 de c o m u n e 5 3 . Un mijloc de a r e m e d i a farmiarea c o m u n e l o r franceze este c o o p e r a r e a intercomunal care este destul de rspndit. Dup c u m observm, organizarea administrativ-teritorial d e p i n d e foarte mult de tradiiile rii, de particularitile etapei c o n c r e t istorice prin care trece ara, de situaia e c o n o m i c i, desigur, de posibilitile financiare. Aceste condiii snt caracteristice i pentru Republica M o l d o v a . D o b n direa i n d e p e n d e n e i i-a gsit expresie n toate sferele vieii sociale, incluSl 0l

10.4. Influena organizrii administrativ-teritoriale a s u p r a eficienei administraiei publice D u p c u m a fost menionat supra, organizarea administrativ-teritorial nu este un scop n sine, ea este un mijloc prin care se influeneaz calitatea administraiei publice. n acest sens, nu putem vorbi despre un sistem administrativ eficient d a c el nu are la baz o organizare j u d i c i o a s a teritoriului. n aspect universal, organizarea administrativ-teritorial a c u n o s c u t i c o n t i n u s c u n o a s c diferite d i m e n s i u n i cantitative i calitative. Multe ri au trecut prin p e r i o a d e de farmiare a unitilor administrativ-teritoriale, att de nivel p r i m a r , ct i intermediar, ca apoi s p u r c e a d la consolidarea lor prin e x t i n d e r e a dimensiunilor teritoriale, majorarea numrului de populaie ce locuiesc n ele i, respectiv, creterea potenialului econo-

v n dreptul de a decide organizarea administrativ-teritorial. Evoluia 'ganizrii teritoriului rii noastre s-a desfurat destul de contradictoriu

' ntr-o strns legtur cu gradul de d e m o c r a t i z a r e a societii, cu dinaNew Trends in Local Government in Western and Eastern Europe, Edited by Gerald Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.38-39. 4n introduction to French Administration, Paris, 1996, pag. 121-123. 131

m i c a relaiilor e c o n o m i c e , c o m p l e x i t a t e a i profunzimea s c h i m b r i l o r n viaa social, p r e c u m i cu evoluia mentalitii ca factor de contientizare a oportunitilor de s c h i m b a r e . De la d o b n d i r e a i n d e p e n d e n e i au avut lo c trei organizri administrativ-teritoriale. P r i m a s-a p r o d u s n anul 1994, p r i n care de fapt a fost r e c o n f i r m a t sistemul p r e c e d e n t de organizare administrativ a teritoriului, format din 40 de r a i o a n e i care era raportat la condiiile unei e c o n o m i i de planificare centralizat i a m e c a n i s m u l u i de repartizare, caracteristic p e n t r u aceast e c o n o m i e . Acest sistem din start v e n e a n contradicie cu e v o l u i a democratic a societii care i m p u n e a necesitatea adaptrii structurii administrativ-teritoriale la noile c o n d i i i 5 4 . A d o u a o r g a n i z a r e administrativ-teritorial a avut loc n anul 1998 , cnd n locul c e l o r 40 de raioane au fost create 12 uniti administrrivteritoriale de nivelul al doilea, inclusiv 10 j u d e e , m u n i c i p i u l Chiinu i U T A G g u z i a . N u m r u l unitilor administrativ-teritoriale d e primul nivel s-a m i c o r a t de la 826 pn la 6 4 4 uniti pe calea c o m a s r i i localitilor cu o p o p u l a i e m a i m i c de 2 5 0 0 de locuitori. n noile dimensiuni teritoriale, c o m e n s u r a b i l e cu cele e u r o p e n e , a n c e p u t s se implementeze i noi m e c a n i s m e de a d m i n i s t r a r e , folosindu-se prghiile desconcentrrii administrative, prioritile descentralizrii i a u t o n o m i e i locale. Acesta a fost un p a s real de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la s t a n d a r d e l e e u r o p e n e i la cele de c r e a r e a condiiilor favorabile de eficientizare a activitii autoritilor administraiei publice. A treia o r g a n i z a r e administrativ-teritorial a avut loc n anul 2003, cnd, m a i m u l t din c o n s i d e r e n t e politice, s-a revenit la instituirea a 32 de r a i o a n e i s-a m r i t n u m r u l unitilor administrativ-teritoriale de nivelul unu de la 6 4 4 p n la 9 1 5 u n i t i 5 6 . A c e a s t a s-a p r o d u s din c a u z a micorrii n u m r u l u i m i n i m de p o p u l a i e necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de n i v e l u l u n u , de la 2 5 0 0 la 1500 locuitori. A c e s t e aciuni de f r a g m e n t a r e administrativ-teritorial au d i m i n u a t sub>4

stanial bazele e c o n o m i c e i financiare ale a u t o n o m i e i locale i au a d u s prejudicii procesului de ajustare a administraiei publice la rigorile europene. Toate aceste modificri n organizarea administrativ-teritorial au influenat asupra eficienei activitii administrative. Gsirea unei structuri optime de organizare administrativ-teritorial reprezint pentru fiecare stat o p r e m i z important de sporire a eficienei administraiei publice. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de politic de stat n d o m e n i u l organizrii teritoriului, ca parte c o m p o n e n t a organizrii administraiei publice. 2. Caracterizai prile constitutive ale statului din perspectiva organizrii administrative a teritoriului. 3. A r g u m e n t a i n ce const valoarea politic a teritoriului, i n d e p e n dent de valoarea e c o n o m i c sau militar. 4. N o m i n a l i z a i criteriile de organizare administrativ a teritoriului, n ordinea prioritii i importanei lor. 5. Clasificai unitile administrativ-teritoriale ale statului n b a z a indicilor caracteristici privind dezvoltarea e c o n o m i c , structurile edilitar-gospodreti, activitatea intelectual, tiinific i politic a populaiei. 6. Identificai particularitile unitilor administrativ-teritoriale de n i vel primar. 7. Analizai misiunile unitilor administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e . 8. A r g u m e n t a i influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei administraiei publice. 9. Estimai gradul de eficien a evoluiei organizrii administrativteritoriale a Republicii M o l d o v a n condiiile statului independent. Literatura r e c o m a n d a t : 1. Valeriu Bulgari, Reforma administrativ-teritorial, aspect imporrevist a

tant al reformei administraiei publice // A d m i n i s t r a r e a public, Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova din 07 noiembrie 1994 II Monitoral Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr.3-4. 55 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova din 12 noiembrie 1998II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr.l 16-11856 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova nr.764-XV din 27 decembrie 2001 II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.16/53 din 29 ianuarie 2002. 132 metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.7-20. 2. Sergiu C o r nea, Consideraii privind public, organizarea revist

administrativ

teritoriului statului // Administrarea 2004, n r . l - 2 , pag.26-33. 3. Ion Creang, Oleg Uica,

metodico-tiinific,

Organizarea administrativ a teritoriu-

V Chiinu, 2 0 0 1 . 133

4. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2 0 0 5 , pag. 11 -58. 5. M i h a i l Platon, Aurel Smboteanu, T e o d o r P o p e s c u , T u d o r Deliu, Reforma 6. New 7. A u r e l 8. . administraiei Trends in publice Local n Moldova: in realizri i perspective, Europe, Republica C h i i n u , A A P , 2 0 0 1 , pag.68-99. Goverment Reforma Western and Eastern publice n Edited by G e r a r d M a r c o n a n d I m r e Verebelji, Brussels, 1993, pag.31 -48. Smboteanu, administraiei Moldova, C h i i n u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.75-90. , - , , 1984.

XI. A U T O N O M I A L O C A L , L O C U L I R O L U L E I N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i de a gera n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiilor, o parte important din treburile publice" Carta european: exerciiul autonom al puterii locale Obiective: Studierea autonomiei locale creia i mul administraiei publice presupune: cunoaterea n esenei sfera i a revine un loc deosebit n siste-

9. Ion U n g u r e a n u , Gguz-Yeri este o parte a unui tot ntreg // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.l, pag. 18-21.

coninutului

relaiilor mecanismelor

sociale de

exprimate delegare a

sub forma atribuiilor -

autonomiei

locale

i perceperea

administraiei publice; locale ca expresie a capacitilor comuniti-

conceperea

autonomiei

lor locale de a se administra de sine stttor n cadrul legal stabilit de stat; - familiarizarea al puterii autonomiei locale" locale; necesitii fundamentrii n scopul asigurrii condiiile autonomiei constituionale i locale. i legale a cu ca prevederile document Cartei reglatoriu europene: al relaiilor exerciiul sociale autonom din sfera

recunoaterea locale

autonomiei ceselor ce

durabilitii

ireversibilitii pro-

deriv din

134

135

1 1 . 1 . E s e n a i coninutul a u t o n o m i e i locale. M e c a n i s m e l e delegrii d e atribuii D u p c u m se c u n o a t e , conform criteriului teritorial, ntr-o viziune tradiional, a d m i n i s t r a i a public se mparte n administraie public central i a d m i n i s t r a i e public local. Autoritile administraiei publice centrale a c i o n e a z n interesul ntregii comuniti naionale, adic la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale snt p r e o c u p a t e de soluionarea intereselor comunitilor locale, adic din unitile administrativ-teritoriale. A c e s t e interese trebuie a r m o n i z a t e cu interesele generale ale comunitii naionale. ntre administraia public central i administraia public local se stabilesc diferite tipuri de relaii, care pot fi de autoritate, de colaborare, de control, de reprezentare, de prestri servicii. Practica administrativ c u n o a t e , n temei, d o u forme de organizare a administraiei publice, i anume: centralizarea i descentralizarea. V o m sublinia c a u t o n o m i a local ine de o r g a n i z a r e a descentralizat a administraiei publice. Esena autonomiei locale c o n s t n stabilirea unui statut distinct al c o m u n i t i l o r locale din unitile administrativ-teritoriale i al autoritilor administrative ale acestora n raport cu administraia de stat, fie central, fie d e s c o n c e n t r a t n teritoriu. Dreptul stabilirii acestui statut distinct al c o m u n i t i l o r locale i al autoritilor administrative ale acestora au la b a z civa factori, i a n u m e : a) primatul colectivitilor locale fa de stat, c a r e i g s e t e expresie n faptul c c o m u n i t i l e locale istoricete snt m a i vechi dect statul, ce a aprut la o a n u m i t treapt de dezvoltare a societii ca rezultat al unificrii acestor c o m u n i t i . Atare comuniti au existat un t i m p n d e l u n g a t n lipsa statului, avnd forme specifice de convieuire social b a z a t e pe reguli c u t u m i a r e locale, care au servit m u l t t i m p ca suport j u r i d i c al organizrii vieii c o m u n i t a r e la nivel local. Din aceasta rezult ideea c o n f o r m creia c o m u n i t i l e locale au dreptul la un a n u m i t grad de i n d e p e n d e n i auton o m i e chiar i n condiiile existenei statului, care i a s u m obligativitatea de a contribui la satisfacerea interesului general la nivelul comunitii naionale. n evoluia instituionalizrii statale se observ o t e n d i n general de nsuire de ctre stat a u n o r atribuii, care de fapt tradiional aparineau comunitilor locale. Aceste tendine, amplificndu-se, au dat natere, ulterior, sistemelor centralizate de administraie, care prin esena lor limiteaz drep136

r i l e c o m u n i t i l o r locale i consolideaz nejustificat drepturile organelor administraiei centrale. Din aceasta deriv cel de-al doilea factor care vorbete n favoarea necesitii stabilirii statutului distinct pentru c o m u n i tile locale s u b forma a u t o n o m i e i locale;
tu

b)

descentralizarea

activitii

administrative

ca

rezultat

al

procesului

de democratizare a societii. Noiunea de democraie este indisolubil legat de noiunea de putere. In sens larg, d e m o c r a i a este o form politicostatal de o r g a n i z a r e a societii n care poporul este r e c u n o s c u t n calitate de u n i c surs a puterii i are posibilitate s i-o realizeze, fie n m o d direct, fie prin organele sale reprezentative. D i n aceasta se p o a t e trage concluzia: cnd se folosesc termenii de d e m o c r a i e direct i cnd cei de democraie reprezentativ. Realizarea acestor valori la nivel local a dat natere t e r m e n u l u i de d e m o c r a i e local, ce-i gsete expresie n a u t o n o mia local. Deci, coninutul autonomiei locale const n exercitarea descentralizat a atribuiilor de ctre autoritile administraiei publice locale n scopul satisfacerii intereselor comunitilor locale. Dar, pentru ca aceasta s se ntmple, trebuie pus n funciune mecanismul de delegare a competenelor. Prin delegare de competene se subnelege procesul de transmitere a unor mputerniciri, c o m p e t e n e de la un deintor al lor la un alt deintor n scopul exercitrii m a i eficiente a administraiei. M e c a n i s m u l general de delegare a c o m p e t e n e l o r are urmtoarea s c h e m : a) cetenii (electoratul) ncredineaz consiliului local, ca autoritate colegial deliberativ din administraia public local, soluionarea problemelor de interes local, ceea ce constituie i interesul lor propriu; b) statul d e l e g h e a z o parte din c o m p e t e n e l e sale administraiei publice locale, n p e r s o a n a autoritilor cu c o m p e t e n general sau special, constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale; c) autoritile publice locale delegheaz o parte din competenele lor statului, care are menirea s satisfac interesele ntregii c o m u n i t i naionale. D u p c u m o b s e r v m , procesul de delegare a c o m p e t e n e l o r nu este un act unilateral, ndreptat ntr-o singur direcie, de regul, de sus n j o s , dup c u m deseori se trateaz. M e c a n i s m u l delegrii c o m p e t e n e l o r deriv din condiia c titular al suveranitii este poporul, care iniiaz procesul de delegare a competenelor, prin folosirea posibilitilor democraiei directe, a organelor deliberative ale administraiei publice locale. 137

Statul, la rndul su, n condiiile unei societi d e m o c r a t i c e , descentralizeaz procesul de exercitare a puterii publice delegnd o parte din competenele sale administraiei publice locale care, la rndul ei, ncredineaz statului o parte din mputernicirile primite de la ceteni. Gsirea unei proporii optime n procesul de delegare a competenelor constituie condiia care determin gradul de eficien a administraiei publice. Experiena m u l t o r state n d o m e n i u l delimitrii c o m p e t e n e l o r ntre administraia de stat i administraia public local mrturisete despre faptul c delegarea competenelor, ca proces, trebuie s c o r e s p u n d anum i t o r reguli, i a n u m e : - delegarea c o m p e t e n e l o r nu este un act de o singur manifestare, dar un p r o c e s p e r m a n e n t i continuu n activitatea statului, reieind din dinam i c a i evoluia vieii sociale; - delegarea c o m p e t e n e l o r n s e a m n nu numai t r a n s m i t e r e a drepturilor, dar i a c o r d a r e a mijloacelor materiale, financiare, organizatoricojuridice n e c e s a r e p e n t r u realizarea acestor drepturi; - delegarea c o m p e t e n e l o r se face numai n cazul cnd n u r m a acestui proces comunitile locale au de ctigat n dezvoltarea social-economic i asigurarea unui nivel de via decent; - c o m p e t e n e se a c o r d numai comunitilor p e r m a n e n t e , care au condiii stabile de via, precum i resurse suficiente pentru realizarea lor; - delegarea c o m p e t e n e l o r poate fi efectuat pe d u r a t a unui t i m p nelimitat ori pentru o perioad de t i m p concret cu indicarea t e r m e n e l o r de iniiere i de finalizare a lor; - delegarea c o m p e t e n e l o r poate s d e c u r g n d o u e t a p e . n prima etap, printr-un act legislativ c o m u n , se d e l e g h e a z c o m p e t e n e l e pentru toate organele administraiei publice locale. Pe m s u r a acumulrii experienei de ctre organele administraiei publice locale i crerii condiiilor favorabile, statul p o a t e s a c o r d e mputerniciri s u p l i m e n t a r e unor organe ale administraiei publice locale din unele uniti administrativ-teritoriale; - delegarea c o m p e t e n e l o r de sus n j o s , p r e c u m i de j o s n sus, se efectueaz benevol n b a z a intereselor reciproce ale c o m u n i t i l o r locale i comunitii naionale n persoana statului. Prin u r m a r e , m e c a n i s m u l delegrii c o m p e t e n e l o r este un procedeu prin care se c r e e a z condiiile necesare de realizare a a u t o n o m i e i localeGsirea unor proporii o p t i m e n procesul de delegare a competenelor constituie condiia care d e t e r m i n gradul de centralizare ori descentraliza' re a administraiei publice i nivelul de eficien a ei. 138

11.2. A u t o n o m i a local - e x p r e s i e a c a p a c i t i l o r c o m u n i t i l o r locale de a se administra de sine s t t t o r Dicionarul explicativ al autonomie" ca drept al unui al unei minoriti naionale unui stat c o n d u s de o putere limbii r o m n e lmurete sensul t e r m e n u l u i de stat, al unei regiuni, al unei naionaliti sau de a se administra n m o d a u t o n o m , n cadrul central.

Prin a u t o n o m i e local, n conformitate cu Carta e u r o p e a n : exerciiul a u t o n o m al puterii locale, se subnelege drepul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i de a gera n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiilor, o parte important din treburile publice"5 A c e a s t a p r e s u p u n e satisfacerea intereselor c o m u n i t i l o r locale fr a m e s t e c u l organelor administraiei centrale, n condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice. Din definiia e x p u s m a i sus, d e d u c e m cteva c o m p o n e n t e ale a u t o n o miei locale asupra caracteristicii crora intenionm s ne oprim succint n continuare. n p r i m u l rnd, a u t o n o m i a local d u p c u m reiese din definiie p r e v e d e c colectivitile locale posed dreptul de a rezolva i de a gera treburile publice. Aceasta provine din calitatea comunitilor locale, ca entiti anterioare statului, care locuiesc n unitile administrativ-teritoriale primare. Acest drept este exercitat de consilii sau adunri compuse din membri alei prin v o t liber, secret, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile n faa lor. n al doilea rnd, a u t o n o m i a local p r e v e d e nu numai dreptul, dar i capacitatea de a rezolva i de a gera treburile publice. A c e a s t a p r e s u p u n e existena resurselor proprii suficiente colectivitilor locale pentru exercitarea c o m p e t e n e l o r cu care snt abilitate. Resursele financiare ale colectivitilor locale t r e b u i e s fie proporionale cu c o m p e t e n e l e prevzute de legislaie. Colectivitile locale trebuie s aib, n acelai t i m p , acces, conform legii, la piaa naional de capitaluri. n al treilea rnd, att dreptul, precum i capacitatea colectivitilor locale de a rezolva i a gera treburile publice u r m e a z s fie realizate n cadi'ul legii. Aceasta n s e a m n c a u t o n o m i a local nu poate fi acceptat ca
11,1

regim de o total independen, ca o izolare a organelor administraiei

tarta european: exerciiul autonom al puterii locale, Varianta romn, ungar german, art.3, Strasbourg, 1993, pag.25. 139

publice locale de organele centrale ale administraiei publice. Ea este conceput ca o putere de decizie liber, ca o facultate p r e v z u t strict de legislaie i desfurat n cadrul legislaiei, de a decide ntr-o a n u m i t sfer de atribuii locale. n al patrulea rnd, activitile de soluionare i de gestionare a treburilor locale t r e b u i e s se desfoare sub propria rspundere a colectivitilor locale i n favoarea lor. Aceasta n s e a m n c a u t o n o m i a local nu constituie n u m a i o totalitate de drepturi, dar i de responsabiliti pentru ceea ce ntreprind autoritile administraiei publice locale, activnd n regim de a u t o n o m i e local. Exerciiul responsabilitilor publice trebuie s revin de preferin acelor autoriti care snt cele m a i apropiate de ceteni, adic din unitile administrativ-teritoriale p r i m a r e . n al cincilea rnd, a u t o n o m i a local p r e v e d e r e z o l v a e a i gestionarea la nivelul unitilor administrativ-teritoriale a unei pri importante din treburile locale. Aceasta n s e a m n , c nu toate treburile, dar n u m a i o parte a lor, apreciate ca fiind i m p o r t a n t e i reflect pe deplin interesele locale. 0 alt parte a treburilor publice de interes naional pot fi n g e s t i u n e a autoritilor centrale ori regionale. n caz de m p u t e r n i c i r e de ctre o autoritate central sau regional, colectivitile locale trebuie s dispun, pe ct posibil, de libertatea de a adapta aciunea lor la condiiile locale. Colectivitile locale trebuie, de a s e m e n e a , s fie consultate, pe ct posibil, n t i m p util i de o manier apropiat, vis-a-vis de procesul de planificare i de a d o p t a r e a deciziilor pentru toate chestiunile care privesc direct activitatea lor. A u t o n o m i a local nu poate avea n u m a i atribuii strict locale, deoarece colectivitile locale snt integrate n cadrul statului, care i realizeaz funciile sale-att direct, prin instituiile administraiei publice centrale, p r e c u m i indirect, prin autoritile administraiei publice locale. Autonom i a local nu poate nfia independena acordat unei colectiviti politice, de aceea este vorba nu de o a u t o n o m i e politic, dar de o autonomie administrativ 5 8 . Deci, autonomia local este un fenomen c o m p l e x i destul de complicat, avnd substrat de v o i n politic, capacitate financiar, valen dimensional, suport juridic, manifestri de responsabilitate.
5!i

11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale - d o c u m e n t reglatoriu privind a u t o n o m i a local A u t o n o m i a local ca fenomen administrativ i are originea n procesele de afirmare a relaiilor d e m o c r a t i c e i liberale manifestate n perioada luptei cu absolutismul. Afirmarea legalitii i a democraiei n statele europene au fcut posibil, ndeosebi d u p cel de-al doilea rzboi mondial, s se c o n c e a p n mod distinct i fenomenul autonomiei locale. Desfurarea acestor procese este legat de activitatea Consiliului Europei, organizaie format n anul 1949 i care are ca s c o p p r o m o v a r e a democraiei, a drepturilor i libertilor o m u l u i , o m o g e n i z a r e a dezvoltrii politice a rilor e u r o p e n e . La ziua de astzi Consiliul Europei ntrunete 45 de state. R e p u b l i c a M o l d o v a a devenit m e m b r a acestei organizaii europene la 13 iulie 1995. De la nfiinarea sa, Consiliul Europei a elaborat i a a d o p t a t un ir de Convenii, Declaraii i alte d o c u m e n t e prin care i e x p u n e ataamentul pentru dezvoltarea democraiei i a valorilor politice i administrative benefice pentru evoluia a s c e n d e n t a proceselor d e m o c r a t i c e din Europa. Printre aceste d o c u m e n t e se nscrie i Carta european: exerciiul autonom al puterii locale. Pregtirea i adoptarea acestui d o c u m e n t i are istoria sa. Ca o instituie prodemocratic Consiliul Europei a recunoscut nc din primii ani de existen a sa importana colectivitilor locale, instituind un organ reprezentativ la nivel european, n u m i t C o n v e n i a Permanent a Puterilor Locale i Regionale din Europa. Deja n anii '60-70 ai secolului al XX-lea Consiliul Europei a ncercat, prin intermediul C o n v e n iei P e r m a n e n t e a Puterilor Locale i Regionale, s a d o p t e o Declaraie a principiilor autonomiei locale. D a r dm cauza unor viziuni divergente asupra problemei nominalizate, exprimate de reprezentanii rilor-membre, aceste intenii b u n e nu i-au gsit realizare la acel t i m p . In anul 1981 Consiliul Europei revine la acest subiect, de data aceasta Prin intermediul Congresului Puterilor Locale i Regionale din Europa (aa a fost r e d e n u m i t ntre t i m p Convenia P e r m a n e n t a Puterilor locale i Regionale - A.S.), care a decis s se refuze de la o simpl Declaraie de Principii privind a u t o n o m i a local, accent punndu-se pe necesitatea adoptrii unor a n g a j a m e n t e obligatorii pentru rile contractante. Astfel a aprut proiectul d o c u m e n t u l u i Carta european: exerciiul a u t o n o m al puterii 'ocale", care d u p traversarea tuturor procedurilor, a fost adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985. Carta a intrat n vigoare pentru
141

Victor Popa, Tatiana Manle, Ion Mihilu, Administraia public local o Republicii Moldova, Comentarii legislative, Chiinu, Museum, 2000, pag.8-9.'% 140

rile s e m n a t a r e la 01 s e p t e m b r i e 1988 d u p ratificarea ei de ctre statelem e m b r e ale Consiliului E u r o p e i . R e p u b l i c a M o l d o v a a semnat Carta autonomiei locale la 02 m a i 1996, a ratificat-o c o n f o r m procedurii la 02 o c t o m b r i e 1997, iar la 02 februarie 1998, d u p expirarea unei perioade de trei luni de la data depunerii instrumentului de ratificare, ea a intrat n vigoare pentru ara noastr. Acest d o c u m e n t , prin coninutul su, c o m p e n s e a z lipsa normelor c o m u n i t a r e pentru protecia drepturilor colectivitilor locale, care snt cele mai a p r o a p e de ceteni i care ofer posibilitatea de a participa efectiv la a d o p t a r e a deciziilor referitoare la viaa lor cotidian. C a r t a autonomiei locale p r o m o v e a z ideea c unul din mijloacele prin care se poate realiza o u n i u n e m a i strns ntre m e m b r i i Consiliului E u r o p e i este ncheierea ntre ei a acordurilor n d o m e n i u l administrativ. Aceste acorduri trebuie s reias din dreptul cetenilor de a participa la gestiunea treburilor publice ca opiune c o m u n pentru toate statele-membre, din convingerea c acest drept poate fi exercitat n modul cel mai direct la nivelul local i din contientizarea faptului, c aprarea i consolidarea puterii locale n rile europene reprezint o contribuie important la edificarea unei Europe fondate pe principiile democraiei i ale descentralizrii puterii. C a r t a e u r o p e a n e x p u n e conceptul de autonomie local, care a fost examinat de noi n t e m a precedent, d e t e r m i n raza de aciune a autonomiei locale. In acest din u r m sens se subliniaz, c colectivitile locale dispun n cadrul legii de t o a t latitudinea de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din c m p u l c o m p e t e n e l o r lor sau care este atribuit unei alte autoriti. C o m p e t e n e l e ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi. Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau regional dect n u m a i n cadrul legii. Aceasta se refer i la protecia limitelor teritoriale ale colectivitilor locale. Pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, Carta p r e v e d e necesitatea consultrii n prealabil, eventual unde legea o p e r m i t e , pe cale de referendum a colectivitilor locale n cauz. O p r e v e d e r e important a Cartei e u r o p e n e a a u t o n o m i e i locale se refer la potrivirea structurilor i mijloacelor administrative cu misiunile colectivitilor locale. C o n f o r m ei, colectivitile locale trebuie s poat defini ele nsele structurile administrative interne de care ele au nevoie i s aib dreptul de a l e adapta la necesitile lor specifice, avnd ca scop dobndirea unei gestiun' eficiente a treburilor publice. Acest lucru se e x a m i n e a z ntr-o strns legtur cu statutul personalului din autoritile administraiei publice 1' 142

cale, care trebuie s fie recrutat pe principiile de m e r i t i de c o m p e t e n , sa r e u n e a s c condiiile a d e c v a t e de formare, de r e m u n e r a r e i de perspectiv n cariera profesional. Stabilind n linii generale statutul aleilor locali, Carta e u r o p e a n a autonomiei locale indic condiiile de exercitare a responsabilitilor acestora la nivel local. Se p u n e accentul pe faptul c aleilor locali trebuie s le fie asigurat liberul exerciiu al mandatului lor, s li se acorde c o m p e n s a i a financiar a d e c v a t cheltuielilor cauzate n exerciiul m a n d a t u l u i de ales local i o asigurare social corespunztoare. O problem important privind autonomia local se refer la efectuarea controlului administrativ al aciunii colectivitilor locale. n a c e a s t privin, C a r t a p r e v e d e c orice control administrativ asupra colectivitilor locale nu poate fi exercitat dect potrivit cu formele i n cazurile prevzute de C o n s t i t u i e i lege. A c e s t control trebuie s fie orientat la asigurarea respectrii legalitii i a principiilor constituionale. n acelai t i m p , controlul administrativ poate s cuprind i un control de oportunitate exercitat de autoritile de nivel superior n ceea ce privete sarcinile a cror execuie este delegat colectivitilor locale. i ntr-un caz, i n altul, controlul administrativ al colectivitilor locale t r e b u i e s fie exercitat respectnd raportul dintre a m p l o a r e a interveniei autoritii care exercit controlul i importana intereselor pe care ea nelege a le prezerva. A u t o n o m i a local este de nerealizat fr asigurarea colectivitilor locale cu resursele financiare necesare. n acest sens, C a r t a p r e v e d e c colectivitile locale au dreptul n cadrul politicii e c o n o m i c e naionale la resurse proprii suficiene pentru exercitarea c o m p e t e n e l o r ce le revin. O parte cel puin din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din impozitele locale, a cror rat poate fi fixat, n limitele legii, de ctre autoritile administraiei publice locale. Carta prevede i posibilitile de sprijin al colectivitilor locale mai slabe, pe calea punerii n aplicare a procedurilor de repartizare financiar j u s t sau de m s u r i echivalente efectuate n scopul corijrii efectelor repartiiei inegale a resurselor financiare. Se subliniaz ideea, c a s e m e n e a proceduri i m s u r i , inclusiv a tribuirea de subvenii, nu trebuie s aduc prejudicii libertii fundamentale a colectivitilor locale n d o m e n i u l lor propriu de responsabilitate. Carta e u r o p e a n : exerciiul a u t o n o m al puterii locale m a i p r e v e d e i dreptul de asociere a colectivitilor locale. n acest sens se stipuleaz c colectivitile locale au dreptul, n exerciiul competenelor, de a c o o p e r a n ' cadrul legii, de a se asocia cu alte colectiviti locale pentru realizarea de sarcini d e interes c o m u n . Carta a c c e n t u e a z faptul c dreptul colectivi143

tailor locale de a adera la o asociaie pentru p r o m o v a r e a intereselor com u n e i acelea de a adera la o asociaie internaional de colectiviti locale trebuie s fie recunoscut n fiecare stat. n prile a d o u a i a treia a Cartei se conin prevederi p r o c e d u r a l e privind adoptarea, s e m n a r e a , ratificarea i intrarea n vigoare a Cartei, precum i reglementri privind anularea apartenenei la ea. Adoptarea de ctre Consiliul Europei n anul 1985 a Cartei europene: exerciiul autonom al puterii locale i implementarea prevederilor ei n majoritatea rilor europene a jucat i continu s j o a c e un rol important n organizarea i funcionarea administraiei publice n baza principiului descentralizrii. Carta a devenit un document-cadru al autonomiei locale pentru rile care au aderat la ea. Acest document servete drept o surs de referin n procesul de elaborare a legislaiilor naionale privind administraia public local i activitatea ei n condiiile descentralizrii i autonomiei locale. Carta reprezint o expresie a aprecierii obiective privind democratizarea relaiilor dintre administraia public central i administraia public local. 11.4. F u n d a m e n t a r e a constituional i legal a a u t o n o m i a i locale O r g a n i z a r e a descentralizat a administraiei publice sub forma autonomiei locale c e r e s a i b la baz a n u m i t e garanii c a r e i-ar asigura o dezvoltare fireasc reieind din evoluia vieii sociale. Aceasta p r e s u p u n e respectarea a n u m i t o r principii, c u m ar fi cel al continuitii, al consecutivitii i al imparialitii. Astfel de garanii pot fi asigurate d o a r prin fundamentarea constituional i legal a a u t o n o m i e i locale. Iat de ce C a r t a european a a u t o n o m i e i locale acord o m a r e importan acestui lucru, stipulnd n articolul doi c ,,principiul de autonomie local trebuie s fie recunoscut in legislaia intern i, pe ct posibil, n Constituie ". Aceasta n s e a m n c a u t o n o m i a local capt o protecie constituional i legal. Majoritatea rilor s e m n a t a r e a Cartei e u r o p e n e a autonomiei locale au fixate prevederi constituionale privind a u t o n o m i a local. Aceste prevederi constituionale i gsesc apoi c o n t i n u a r e n diferite legi, care c o n c r e t i z e a z diverse aspecte ale a u t o n o m i e i locale i faciliteaz toate schimbrile din administraia public. Ele se refer la aspectele structural-organice i funcionale ale administraiei publice, la relaiile din cadrul administraiei, precum i la raporturile dintre administraia public i celelalte e l e m e n t e ale sistemului politic al societii. A d o p t a r e a Constituiei Republicii M o l d o v a la 29 iulie 1994 i punere ei n aplicare la 27 august 1994 a constituit o condiie foarte important 144

pentru edificarea unui sistem nou de administraie public, bazat pe principii m o d e m e . n primul rnd, a d o p t a r e a Constituiei a dat posibilitate ca toate schimbrile intervenite n sistemul politic, n condiiile statului independent, s-i gseasc r e g l e m e n t a r e constituional, astfel devenind o p r e m i s pentru schimbrile din administraia public, n general, i administraia public local, n particular. n al doilea rnd, adoptarea Constituiei a fost un pas real pe calea crerii cadrului legislativ al statului de drept, iniiindu-se, ntr-o strns legtur cu aceasta, elaborarea suportului legislativ, inclusiv n domeniul administraiei publice. Consfinind principiile de organizare i funcionare a administraiei publice, Constituia asigur un echilibru real al puterilor i creeaz condiii favorabile pentru evoluia democratic a administraiei publice. n al treilea rnd, pe acest fundament j u r i d i c i n spaiul politic condiionat de a d o p t a r e a Constituiei au n c e p u t s se edifice instituii noi, specifice unei administraii publice m o d e r n e i, n consecin, s se contientizeze prioritile pe care le ofer a u t o n o m i a local. D u p c u m v e d e m , pe m s u r a constituirii n o u l u i sistem politic bazat pe d e m o c r a i e i diversitate se c r e e a z p r e m i s e adecvate pentru i m p l e m e n t a r e a a u t o n o m i e i locale. Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii M o l d o v a p r e v e d e c administraia public local se b a z e a z pe u r m t o a r e l e principii: al autonomiei locale; al descentralizrii serviciilor publice; al eligibilitii autoritilor publice locale; al consultrii cetenilor n p r o b l e m e l e locale de interes deosebit. A c e s t e principii snt p r e v z u t e i n L e g e a privind a d m i nistraia public local, precum i n alte acte normative. Deci, fiind fundamentate constituional i legal, acestea rezult dm filosofa Cartei e u r o pene a a u t o n o m i e i locale i semnific o c o r e s p u n d e r e de iure a administraiei publice locale cu rigorile e u r o p e n e . Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de a u t o n o m i e local i evideniai esena ei ca form de exercitare a relaiilor sociale n sfera conducerii. 2. Descriei regulile crora trebuie s le c o r e s p u n d procesul de delegare a c o m p e t e n e l o r n sfera administraiei publice. 3. E n u m e r a i c o m p o n e n t e l e a u t o n o m i e i locale i caracterizai coninuturile acestora. 4. Exprimai-v a s u p r a dimensiunilor a u t o n o m i e i locale i referitor la ''mitele ei n condiiile unei societi d e m o c r a t i c e . 145

5. E x p u n e i istoricul elaborrii i adoptrii Cartei e u r o p e n e : exerciiul a u t o n o m al puterii l o c a l e " . 6. Estimai prevederile Cartei e u r o p e a n e : exerciiul a u t o n o m al puterii l o c a l e " i coraportai-le Ia gradul de d e m o c r a t i z a r e a relaiilor sociale n sfera c o n d u c e r i i . 7. A r g u m e n t a i necesitatea fundamentrii c o n s t i t u i o n a l e i legale a a u t o n o m i e i locale. 8. C o m p a r a i o r g a n i z a r e a i funcionarea administraiei publice n rile e u r o p e n e din perspectiva evoluiei a u t o n o m i e i locale. 9. Apreciai gradul de i m p l e m e n t a r e a a u t o n o m i e i locale n sistemul de a d m i n i s t r a i e p u b l i c din R e p u b l i c a M o l d o v a . 10. Elaborai unele propuneri privind accelerarea procesului de implementare a autonomiei locale n administraia public din Republica Moldova. Literatura recomandat: 1. l o a n Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.375-418. 2. Sergiu Cornea, Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei II A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 2 0 0 2 , nr.4, pag.35-39. 3. S e r g i u C o r n e a , N i c o l a e C o r n e a , Autonomia local - instrument de garantare i realizare a drepturilor omului I/ M a t e r i a l e l e conferinei tiinifice i n t e r n a i o n a l e , C h i i n u , A A P , 2 0 0 4 , p a g . 113-120. 4. Anatol Chetraru, Autonomia local real - factor important al reformei//Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.2, pag.33-38. 5. C a r t a e u r o p e a n : exerciiul a u t o n o m al puterii locale // Versiunea r o m n , g e r m a n i ungar, Strasburg, 1993 // A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.77-84. 6. M r i a Orlov, Descentralizare administrativ n baza autonomiei locale n Republica Moldova /I A d m i n i s t r a r e a public, revist metodicotiinific, 2 0 0 0 , nr.3-4, pag.97-104. 7. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice. 1999,pag.285-312. Chiinu,

XII. R E S U R S E L E A D M I N I S T R A I E I P U B L I C E instituiile Administraiei pot realiza o activitate raional i eficient, dac pe lng un personal temeinic pregtit profesional dispun i de mijloace materiale i financiare necesare, precum i de o fundamentare documentar organizat pe baze tiinifice Mihai T. Oroveanu Obiective: Activitatea administraiei publice este resurse, studierea crora va contribui la: cunoaterea ansamblului i resurselor de de neconceput fr anumite

necesare

pentru dintre

funcionarea ele;

administraiei publice

a procesului

interdependen

- conceperea nsemntii deosebite a resurselor materiale n funcionarea adminisraiei publice i influenei lor asupra procesului de modernizare a ei; - contientizarea misiunilor eficienei administraiei publice umane; resurselor financiare pentru asigurarea dezvoltrii durabile a comunitilor

identificarea rolului i funciilor resurselor de asigurare documentar i transparent de publice.

informaionale ca mediu reformare a administraiei

8. M. P l a t o n , A . S m b o t e a n u , T. P o p e s c u , T. D e l i u , Reforma administraiei publice n Moldova: realizri i perspective. Chiinu, AAP, 2001 9. // A d m i n i s t r a r e a public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.l, p a g . 2 1 - 2 3 ; n r . 4 , pag.123-132. 10. A u r e l S m b o t e a n u , Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale I/ R e v i s t de Filosofie, Sociologie 1 tiine Politice, A M , 2 0 0 7 , nr.2, pag.59-68. 146 147