Metropolización y Desigualdades

metropolizacin y desigualdades socio-territoriales en Venezuela
sonia barrios
Centro de Estudios del Desarrollo - CENDES
Fondo de Poblacin
Asociacin Venezolana de Estudios de Poblacin
Fondo de Poblacin de Naciones Unidas Primera edicin 2008
Hecho el depsito de Ley Depsito legal: lf100120083003989 ISBN: 978-980-6579-08-8
Producido por:
Edicin y correccin de textos: Helena Gonzlez Diseo grfico y montaje electrnico: Michela Baldi
ndice
Presentacin.................................................................................................................................................................................... 5 I. La explosin metropolitana (1940-1970) ................................................................................................ 7

El surgimiento de la metrpoli industrial........................................................................................................................ 7 Peculiaridades observadas......................................................................................................................................................... 8 Problemas confrontados.............................................................................................................................................................16
II. La emergencia de la metrpoli difusa (1970-2000) .................................................................21

El caso de la Caracas Metropolitana...................................................................................................................................21 Del rea metropolitana a la regin metropolitana o ciudad-regin ..................................................... 23 De la metrpoli industrial a la metrpoli de servicios .................................................................................. 24 El fenmeno del gigantismo urbano.................................................................................................................................26
II. Nuevas configuraciones territoriales...........................................................................................................29

La ciudad-de-ciudades ................................................................................................................................................................29 Las megalpolis o constelaciones urbanas .................................................................................................................30 Redes virtuales y posicionamiento urbano .................................................................................................................31 Nuevas formas de primaca urbana ...................................................................................................................................32
IV. Impactos econmicos, sociales, institucionales y ambientales................................35

Dispersin y concentracin industriales .......................................................................................................................35 Ampliacin de la brecha social ............................................................................................................................................ 37 La ciudad virtual versus la ciudad real .............................................................................................................................38 Deterioro ambiental . ................................................................................................................................................................... 41
V. Tendencias previstas..........................................................................................................................................................45
Escenarios 2015-2025....................................................................................................................................................................45 Retos para las polticas pblicas .........................................................................................................................................48 Bibliografa............................................................................................................................................................................................53 Siglas y acrnimos utilizados en este libro ...............................................................................................................57
El Fondo de Poblacin de Naciones Unidas-UNFPA y la Asociacin Venezolana de Estudios de Poblacin-AVEPO no se hacen responsables por la informacin, los conceptos y opiniones emitidas por la autora de este trabajo.
PRESENTACIN
METROPOLIZACIN
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Y DESIGUALDADES SOCIO
-TERRITORIALES
El acelerado proceso de metropolizacin que se inicia en los pases industriales pioneros en la segunda mitad del siglo XIX representa un punto de inflexin en la historia de la humanidad. Su impacto se har sentir en todos los rdenes de la vida social y, adems, presentar una serie de distorsiones en aquellos pases que se sumarn tardamente a dicho proceso. Desde esta perspectiva, los pases de Amrica Latina y particularmente Venezuela aparecen como casos emblemticos de un modelo de concentracin urbana de carcter inducido pues va a responder, antes que nada y en forma defasada, a los avances logrados en las economas avanzadas. La forma en que se instaura en Venezuela el modelo antes referido, las desigualdades socio-territoriales de all resultantes y las oportunidades que ofrecen las metrpolis contemporneas para la superacin de tales desequilibrios constituyen los temas centrales del anlisis que se presenta a continuacin.
EN VENEZUELA
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CApTULO I La explosin metropolitana (1940-1970)

/ SONIA BARRIOS METROPOLIZACIN
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El surgimiento de la metrpoli industrial

A mediados de los aos cincuenta Caracas alcanza la emblemtica cifra de un milln de habitantes, ubicndose entre las principales metrpolis de Amrica Latina. Anticipndose a este hecho, pocos aos antes un decreto presidencial reconoca que la ciudad de Caracas, enclavada en el antiguo Distrito Federal, se haba desbordado hacia localidades vecinas pertenecientes al estado Miranda y, seguidamente, con fines meramente estadsticos y censales, proceda a establecer sus nuevos lmites territoriales (Montesino Samperio, 1957). Reflejando tales tendencias, la ciudad-capital, que slo haba logrado sobrepasar los 100.000 habitantes a principios del siglo XX, ver su poblacin multiplicarse varias veces entre los aos 1940 y 1970. Pero, en las dcadas siguientes, esta vigorosa dinmica poblacional pierde su mpetu inicial entrando en una fase de aparente estancamiento. Mapa 1 Caracas dentro de la Regin Capital
Fuente: elaboracin propia.
-TERRITORIALES
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En realidad, los aos setenta marcan un punto de inflexin en la forma en que vena ocurriendo el proceso de concentracin urbana en Venezuela. En primer lugar, empiezan a caer las tasas de crecimiento de la poblacin total, sin que por ello dejen de estar entre las ms altas de Amrica Latina. Concurrentemente, algunas capitales y ciudades regionales comienzan a adquirir caractersticas metropolitanas entrando a competir demogrficamente con la principal aglomeracin urbana del pas. De hecho, en los aos setenta Maracaibo ultrapasa la cifra de 500.000 habitantes, y en los aos ochenta otras tres capitales regionales Valencia, Maracay y Barquisimeto logran tambin superar este umbral poblacional. De all que a principios de los noventa Venezuela contara con dos nuevas ciudades millonarias, mientras dos ms estaban en vas de alcanzar esa posicin (cuadro 1). Cuadro 1 Principales metrpolis venezolanas Dinmica demogrfica 1920-2001 (miles de habitantes)
reas Metropolitanas Caracas Maracaibo Valencia Maracay Barquisimeto Ciudad Guayana Barcelona-Puerto La Cruz San Cristbal Total Aos Censales 1961 1971 1.360 2.158 448 649 225 433 198 381 227 373 30 143 134 168 2.790 214 239 4.590
1920 118 46 23 7 24 ----8 226
1936 259 110 49 30 36 --10 22 516
1941 354 122 55 33 54 --12 31 661
1950 705 265 131 105 127 4 77 115 1.529
1981 2.586 909 726 636 567 315 328 321 6.388
1990 2.686 1.221 1.017 802 747 453 422 390 7.738
2001 2.763 1.572 1.366 1.009 1.030 620 602 489 9.451
Fuente: elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE (varios aos) Censos Nacionales de Poblacin; Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
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Sin embargo, y tal como lo registra la experiencia de otras importantes metrpolis continentales, este acelerado proceso de concentracin urbana viene acompaado de niveles crecientes de pobreza, exclusin y desigualdades socio-territoriales, como se ver ms adelante. Situacin que se diferencia notablemente de la experiencia vivida por los pases hoy desarrollados, donde las ciudades jugaron un papel histrico en el desarrollo integral de sus sociedades. De all la necesidad de examinar las circunstancias particulares que rodearon el proceso de metropolizacin en Venezuela, para explorar las posibles causas de tan marcados contrastes.
Peculiaridades observadas
Entre las peculiaridades que diferencian el desarrollo urbano de Venezuela y de Caracas en los contextos hemisfrico y latinoamericano, se encuentran las que se citan a continuacin.
CUADERNOS
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1. La urbanizacin en Venezuela, un proceso esencialmente atpico. Si se toma como referencia la trayectoria urbano-industrial de los pases desarrollados, se advierte que sus contrapartes de Amrica Latina y particularmente Venezuela van a tomar un rumbo completamente distinto bajo el supuesto de que estaban replicando dicha trayectoria. De hecho, el proceso generalizado de urbanizacin en el continente no va a ser el resultado de un proceso de industrializacin propio sino que va a ser inicialmente inducido en forma rezagada y va comercio exterior por las revoluciones industriales que estaban teniendo lugar en Europa Occidental y Estados Unidos. En consecuencia, los cambios ocurridos en el proceso de ocupacin del territorio en el continente no sern acompaados por cambios de igual signo y magnitud en los mbitos productivo, social, institucional y cultural, generndose as un conjunto de distorsiones que se sumarn a las heredadas de un pasado predominantemente rural (Halperin Donghi, 1980; Morse, 1980). As mismo, cuanto ms rezagada sea la incorporacin de un pas a dicho proceso, ms pronunciados sern los desajustes generados. Esta es la razn por la cual, al tratar de establecer las diferencias y similitudes observadas en las trayectorias urbanas de los pases de Amrica Latina durante el perodo examinado, se observa que Venezuela y su ciudad-capital aparecen por lo general ubicadas en situaciones extremas. A modo de ejemplo, en un estudio realizado a principios de los aos sesenta por un conocido experto en temas de poblacin se sealaba que en el perodo 19401950 Venezuela encabezaba la lista de varios pases de Amrica Latina en cuanto al porcentaje aproximado de crecimiento urbano debido a migraciones: 71,0% versus 29,0% de crecimiento natural. All se mencionaba tambin que era el pas que mayor distancia marcaba entre el ndice de urbanizacin (31,0%) y el ndice de industrializacin (15,6%) (Hauser, 1962: pp. 113 y 118). Finalmente, cabe destacar que el proceso de metropolizacin en Venezuela que en este caso involucra a la ciudad-capital y a varias metrpolis regionales prcticamente se superpone al de urbanizacin, lo que implicar un menor impacto sobre el resto del territorio nacional (Violich, 1987). En consecuencia, si en 1941 las ocho principales aglomeraciones venezolanas concentraban 17,3% de la poblacin nacional, para 1971 esta cifra ascender a 42,8%, tal como se desprende de las cifras del cuadro 1. 2. Caracas, un caso de metropolizacin tarda. La tendencia a la concentracin poblacional en la ciudad-capital a partir de los aos cuarenta aparece claramente vinculada al inicio del proceso de industrializacin sustitutiva, cuyo arranque en el pas se verifica en la inmediata posguerra. Se trata, por lo tanto, en ambos casos, de procesos rezagados respecto a los vividos por otras metrpolis latinoamericanas como Buenos Aires, Ro de Janeiro, Ciudad de Mxico y So Paulo, las cuales no slo superan la barrera del milln de habitantes en las primeras dcadas del siglo XX sino que tambin se suman ms tempranamente a la carrera industrial (cuadro 2).
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Cuadro 2 Principales metrpolis de Amrica Latina Perodo en que alcanzan el milln de habitantes, 1910-1960 Metrpolis Buenos Aires Ro de Janeiro Ciudad de Mxico So Paulo Santiago Lima Bogot Caracas 1910-1920 X X 1920-1930 1930-1940 1940-1950 1950-1960
X X X X X X
Fuente: elaboracin propia a partir de UN, 2003.
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CUADERNOS
As mismo, a diferencia de lo sucedido en los casos antes nombrados, este proceso de industrializacin muy tarda no slo estar basado, desde un principio, en el modelo fordista de produccin masiva; tambin se llevar a cabo en momentos en que las grandes corporaciones forneas expanden sus operaciones a escala mundial (Cohen, 1981). Tales circunstancias tendrn un fuerte impacto en trminos econmicos, sociales y territoriales pues se traducirn, entre otras cosas: En la decisiva participacin de subsidiarias del capital transnacional en las ramas ms dinmicas de la economa como la automotriz y la de productos qumicos, acompaada de la intervencin directa del Estado en el manejo de las industrias bsicas, y de la presencia menos destacada del empresariado nacional en ramas de menor contenido tecnolgico (Fajnzylber, 1987; Katz, 2000). En el amplio predominio de la gran empresa frente a las PyMI, lo que generar desde un principio grandes desbalances dentro de la estructura industrial, con fuertes repercusiones sociales y territoriales. En el uso generalizado de sistemas productivos intensivos en capital, lo que se traducir en una relativamente baja generacin de empleos industriales. En una extremada dependencia de las importaciones de insumos, maquinarias, equipos, tecnologa y servicios, lo que llevar a la localizacin de las nuevas plantas industriales en las cercanas de los principales puertos del pas, favoreciendo as a Caracas y algunas capitales regionales, como Maracay y Valencia, y en menor medida Barquisimeto. En la consecuente baja integracin inter- e intrasectorial de la industria manufacturera venezolana, profundizando los desequilibrios territoriales preexistentes. Y, en resumidas cuentas, en una generalizada y baja demanda de recursos humanos calificados. Paralelamente, un recin estrenado y estratgico sector petrolero, desde sus bastiones en Maracaibo y Barcelona-Puerto La Cruz, continuar actuando como el principal enlace con el mercado mundial, mantenindose as el carcter rentista de la economa venezolana. Y el Estado, a su vez, asumir el papel de gran receptor y distribuidor de los abultados ingresos petroleros, condicin sta
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que le permitir ms all de lo observado en otros pases del rea compensar en mayor medida las distorsiones introducidas por el modelo excepcionalmente tardo, subsidiario e incompleto de industrializacin adoptado. 3. Caracas, la Metrpoli instantnea. As la denomin Violich (1987: p. 140) para tipificar lo que en su momento consider como la expresin ms dinmica del crecimiento urbano que Amrica Latina ha testimoniado. Aunque ello no fuera exactamente as para el perodo examinado, y conociendo que el autor se estaba refiriendo al desarrollo de las metrpolis ms importantes del continente durante la segunda mitad del siglo XX, existen otras razones que respaldan la validez de tal afirmacin. De hecho, si se focaliza la etapa comprendida entre los aos 1940-1970, fase estelar del proceso de industrializacin sustitutiva en el continente, se advierte en trminos generales que las ocho principales metrpolis del rea aceleran sus procesos de concentracin urbana respecto a las dos dcadas anteriores. Dentro de esta dinmica, las aglomeraciones que ya haban alcanzado el milln de habitantes en la primera mitad del siglo XX lo hacen a un ritmo relativamente ms pausado lideradas por So Paulo y Ciudad de Mxico. En cambio, Santa Fe de Bogot y Caracas, que slo haban ingresado a esta categora en fechas ms recientes, incrementan 7,2 y 6,1 veces sus respectivas poblaciones en el mismo lapso, quedando Lima y Santiago en un segundo plano. Mientras tanto, las siete futuras metrpolis regionales venezolanas en su conjunto incrementan su poblacin en 7,9 veces. Los valores relativos correspondientes aparecen reflejados en el grfico 1. Grfico 1 Principales metrpolis de Amrica Latina Incrementos relativos (%) 1920-1940, 1940-1970
Fuente: Elaboracin propia a partir de UN, 2003.
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El vertiginoso crecimiento de Caracas encuentra su primera explicacin en variables de tipo demogrfico. A saber: En el sostenido incremento de la poblacin nacional que se verifica entre 1941 y 1970: 178% frente a 55% en las dos dcadas anteriores. Fenmeno asociado a la persistencia de altas tasas de natalidad y a la continua baja en las tasas de mortalidad, gracias a los avances mdico-sanitarios logrados en la primera mitad del siglo XX. En las masivas migraciones internas que ocurren en el perodo, provocadas, por un lado por la simultnea decadencia de la agricultura tradicional y la poca capacidad empleadora del moderno sector petrolero y, por otro lado, por las oportunidades de trabajo y las mejores condiciones de vida que parecan ofrecer la ciudad-capital y, en alguna medida, las futuras metrpolis regionales. Y en el importante aporte migratorio externo que se materializa entre los aos cuarenta y sesenta. Se calcula que entre 1941 y 1950 Venezuela recibe excepcionalmente un contingente de 150.500 nuevos inmigrantes, de los cuales alrededor de 50% se radicar en Caracas (Montesino Samperio, 1957; Barrios, 1985). Grfico 2 Venezuela: poblacin total, urbana y metropolitana. Incrementos relativos (%) 1920-1941, 1941-1971, 1971-2001, 2001-2025
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* Localidades de 2.500 y ms habitantes Fuente: Elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE (varios aos) Censos Nacionales de Poblacin; CEPAL/ CELADE, 2005; Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
CUADERNOS
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Un segundo conjunto de variables, ahora de ndole econmica y poltico-institucional, se combinan para apuntalar el surgimiento de la metrpoli instantnea. Aqu se destaca, en primer lugar, la estratgica y acelerada insercin del pas en el mercado mundial como uno de sus principales
Grfico 3 Venezuela. Incrementos relativos (%) del PIB* en sectores econmicos seleccionados, 1920-1970
* PIB en mill. Bs. 1968. Fuente: elaboracin propia a partir de Baptista, 1991.
4. Un moderado nivel de primaca urbana? Venezuela se va a caracterizar no tanto por el fenmeno de la ciudad-primada, sino por el tremendo crecimiento de sus capitales regionales (FPECM, 1998, p. 26). En realidad, Caracas alcanza
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Al cierre de este punto es interesante conocer los comentarios que sobre la expansin fsica de Caracas hace un experto en planificacin urbana y excepcional testigo de lo vivido en esa poca: Mirando () a ese perodo histrico sin precedente de los aos 1950, Caracas puede ser vista claramente como una ciudad en transicin, aunque estaba cambiando tan rpidamente y aparentemente tan fuera de control que su forma definitiva no podra ser imaginada. Aquellos que intentaron desesperadamente relacionar el proceso de planificacin a algn modelo reconocible o de racionalidad bsica, fueron vencidos (por el curso de los acontecimientos) (Violich, 1987, p. 140).
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proveedores de petrleo, cosa que ocurre a grandes saltos a partir de 1920 y con mayor mpetu a partir de los aos cuarenta; y, en segundo lugar, la presencia de un Estado altamente centralizado que aparece como el principal beneficiario de los ingresos que genera el pujante sector petrolero. A partir de all, juega un papel fundamental la forma que asumir el gasto pblico, expresada a travs de las medidas proteccionistas, de los subsidios y del financiamiento otorgados al naciente sector industrial; de su directa intervencin en la actividad de produccin material; del excepcional crecimiento de la burocracia estatal, y del fuerte aumento de las inversiones en obras pblicas. A la par de los cambios poblacionales ya analizados, los reajustes antes descritos se vern reflejados en los extraordinarios incrementos que exhibirn varios indicadores econmicos en el mismo lapso todos ellos con un fuerte sesgo metropolitano contribuyendo as a reforzar la imagen de instantaneidad asignada a la ciudad-capital (grfico 3).
su mximo nivel de primaca urbana al final del perodo analizado; i.e., en los aos setenta. Para ese momento la ciudad-capital concentraba 20,1% de la poblacin total de Venezuela y 27,4% de su poblacin urbana, cifras relativamente moderadas si se comparara con las exhibidas por metrpolis como Buenos Aires (34,9% y 44,0%, respectivamente) y Santiago de Chile (31,4% y 43%). Ahora bien, considerando que la primaca urbana est estrechamente asociada al fenmeno de la centralizacin del poder econmico y poltico, y que ambas condiciones se cumplen con creces en el caso venezolano, cmo explicar el hecho antes sealado? Cuadro 3 Principales metrpolis de Amrica Latina. Niveles de primaca urbana, 1970 Principales Metrpolis Buenos Aires Ro de Janeiro Ciudad de Mxico So Paulo Santiago Lima Bogot Caracas % Poblacin Nacional 34,9 7,3 24,0 8,3 31,4 24,4 12,6 20,4 % Poblacin Urbana* 44,0 14,8 41,3 16,7 43,7 46,6 22,0 27,4
* Urbana: localidades de 2.000 y ms habitantes. Fuente: Elaboracin propia a partir de CEPAL/CELADE, 2005.
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Para empezar, hay que considerar las limitaciones fsicas que presentaba la ciudad-capital en cuanto a la disponibilidad de terrenos planos, por estar asentada en una zona montaosa interrumpida por una serie de valles ubicados a distintas altitudes. El Valle de Caracas, representado por los cinco municipios que lo conforman, abarca 77.000 hectreas, de las cuales slo 22.000 son efectivamente desarrollables (FPECM, 1998, p. 26). Ello no slo implicaba una seria restriccin para la implantacin de un sector industrial de gran porte, sino que tambin dificultaba su instalacin en los centros poblados localizados en su periferia inmediata, cuya accesibilidad no estaba garantizada. Sin embargo, a partir del arranque del proceso de industrializacin sustitutiva la metrpoli caraquea alcanza cierta figuracin dentro del sector de transformacin venezolano. Esto se logra al especializarse en ramas poco demandantes de suelo urbano y al conformar un eje industrial con capitales regionales vecinas, mejor posicionadas para los fines propuestos.
Mapa 2 Regin Capital. El marco fsico-ambiental
Fuente: Adaptado de OMPU,1983; Morales Tucker, 1984; MARNR,1992.
Grfico 4 Principales reas metropolitanas venezolanas. Dinmica poblacional 1950-2025
Fuente: elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE (varios aos), Censos Nacionales de Poblacin; y Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
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En realidad, otra serie de circunstancias tambin relacionadas con el medio fsico y el medio intervenido, representadas por la dispersin territorial que mostraba Venezuela de sus recursos naturales ms demandados; por las ventajas comparativas que presentaba la localidad de Puerto Cabello ubicada a 250 km de Caracas en trminos de acceso martimo a los mercados internacionales; y por la existencia de una amplia oferta de suelos industriales servidos por una extensa red de autopistas de mbito nacional, favorecern ampliamente la expansin urbana de las 7 futuras metrpolis regionales (grfico 4).
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Sin embargo, a pesar de los reacomodos interurbanos observados, la prdida de primaca de Caracas ser ms aparente que real como se ver ms adelante. Cabe aqu recordar que a finales de los aos cincuenta, Vance y Smith (1959) ya advertan que una cosa era el tamao de la ciudad y otra las funciones que desempeaba, condiciones que no siempre eran coincidentes. Adems, la literatura especializada tampoco ha dado mayor atencin a la posibilidad de que el clsico fenmeno de la primaca urbana se replicara a escala regional, como suceder en el caso venezolano.
Problemas confrontados
Los procesos casi simultneos de urbanizacin y concentracin urbana vividos por Venezuela en la post-guerra van a permitir el rpido ingreso del pas a la modernidad. Pero, paralelamente, van a generar un conjunto de problemas de gran magnitud y complejidad. En particular, el explosivo crecimiento de Caracas se traducir en una enorme presin sobre la tierra, los servicios, la infraestructura y el empleo urbanos, superando los esfuerzos pblicos y privados por atender a tales demandas. Al mismo tiempo, la menor atencin dada a las restantes reas urbanas y rurales del pas, acentuar los desequilibrios territoriales preexistentes. Algunos de estos problemas son examinados a continuacin. 1. La existencia de marcadas desigualdades socio-territoriales. A principios de los aos setenta Caracas se presentaba como una metrpoli signada por grandes desigualdades socio-territoriales, situacin que contrastaba con su condicin de ciudad-capital de un pas que para entonces contaba con el mayor ingreso per cpita de Amrica Latina. La expresin ms visible de esta desigualdad vena dada por la conformacin de barrios pobres autoconstruidos los cuales para la fecha acogan alrededor de 860 mil habitantes, lo que equivala a casi 40% de la poblacin caraquea. Caracas apareca entonces posicionada junto a Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro y Bogot como las capitales latinoamericanas ms afectadas por el fenmeno de la urbanizacin espontnea y precaria (Gilbert, 1996). Adems, de acuerdo con los registros disponibles, se poda constatar que la poblacin desasistida de Caracas vena incrementndose a una tasa mucho mayor que la de su poblacin total (cuadro 4 y grfico 5).
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CUADERNOS
Cuadro 4 rea Metropolitana de Caracas. Poblacin total y poblacin en barrios pobres 1950-1990 (miles de habitantes) Aos censales 1950 1961
1971 1981 1990
Poblacin Total (1) 705 1.360 2.158 2.586 2.686
Poblacin en barrios pobres (2) 119 292 857 1.045 1.086
(2) / (1) (%) 16,9

21,5 39,7 40,4
40,4 / SONIA BARRIOS METROPOLIZACIN

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Fuente: Elaboracin propia a partir de OMPU, 1981; FUNDACOMUN, 1994.
Grfico 5 rea Metropolitana de Caracas. Poblacin total y poblacin en barrios pobres 1950-1990
Fuente: Elaboracin propia a partir de OMPU, 1981; FUNDACOMUN, 1994.
Segn Morales Tucker (1969, p. 115), una encuesta llevada a cabo en Caracas en los aos sesenta revelaba que, debido a sus bajos ingresos, 50% de los grupos familiares estaba marginado de la oferta habitacional pblica y privada, teniendo adems dificultad para satisfacer otras necesidades elementales. Se trataba de una poblacin con hbitos rurales y sin la mnima capacidad tcnica para insertarse en el nuevo medio en que les tocaba desenvolverse. De all la importancia que atribua a la educacin y la capacitacin de este amplio segmento de la poblacin capitalina. 2. La insuficiencia y baja calidad de los servicios educativos y dems servicios urbanos. Sin embargo, en un informe tcnico presentado a finales de los aos setenta por la Oficina de Planeamiento Urbano Metropolitano-OMPU, se afirmaba que los servicios educativos que prestaba Caracas particularmente el sector pblico se caracterizaban por la insuficiencia del servicio, la
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mala localizacin de las instalaciones y la utilizacin frecuente de edificaciones inadecuadas (OMPU, 1979, p. 21; ver tambin Violich, op. cit., pp. 159 y ss.). Tales hechos contribuan al mantenimiento de marcadas desigualdades de acceso al mercado laboral, ya de por s estructuralmente limitado, dificultando as la movilidad social. Adicionalmente la OMPU planteaba en trminos generales, que Caracas se caracterizaba por la insuficiencia y el deterioro cualitativo de los servicios de asistencia social, abastecimiento de agua, recoleccin y disposicin de desechos slidos, recreacin y transporte (1979, pp. 18-27). 3. Las desigualdades de acceso al mercado laboral. No debe extraar, por lo tanto, de acuerdo a los resultados del Censo de 1971 para la Regin Capital, que 21,4% de su poblacin ocupada de 15 aos y ms fuera analfabeta; 48,1% tena algn nivel de educacin primaria; y slo 5,9% tena algn nivel de educacin superior. As mismo, y en completa sintona con el papel que le tocaba desempear dentro de la economa venezolana, el sector pblico absorba casi la mitad del segmento ocupacional con algn nivel de educacin superior, y responda por una alta proporcin de los sueldos y salarios devengados por la poblacin trabajadora de Caracas (DGEyCN, 1975). Cuadro 5 rea Metropolitana de Caracas 1971. Poblacin ocupada de 15 aos y ms por categora ocupacional y nivel educativo (en%) Categoras ocupacionales Empleado/Obrero Sector Pblico Empleado/Obrero Sector Privado Otras Categoras * Total poblacin ocupada
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Analfabetas 3,0 9,6 8,8 21,4
Algn nivel de educacin Secundaria/ Primaria Superior Media 8,7 27,2 12,2 48,1 7,5 12,9 4,1 24,5 2,8 2,1 1,0 5,9
Total 22,0 51,9 26,1 100,0
* Patronos, ayudantes familiares, servicio domstico, trabajadores por cuenta propia Fuente: clculos propios a partir de DGEyCN, Censo Nacional de Poblacin 1971.
4. Los desequilibrios territoriales. Pero el panorama descrito cambiaba sustancialmente si se comparaba la situacin de la Regin Capital con las que presentaban las dems Regiones Administrativas que integraban el territorio nacional, con la parcial excepcin de la Regin Central donde se localizaban las ciudades de Maracay y Valencia. Desde esta perspectiva, la distribucin de ingresos en la Regin Capital era mucho ms
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CUADERNOS
5. Obsolescencia, desequilibrio y desenfoque institucionales. Mientras tanto, los entes gubernamentales que deberan responder a los mltiples desafos que planteaba el crecimiento de la ciudad-capital enfrentaban una serie de limitaciones para ejercer debidamente sus funciones de provisin de infraestructuras bsicas, de prestacin de servicios comunales y de regulacin del funcionamiento y crecimiento de Caracas. En primer lugar, porque Caracas segua siendo administrada por una estructura poltico-institucional que no responda a la nueva realidad metropolitana. En consecuencia, all actuaban varios entes pblicos sin la debida coordinacin, lo que contribua a agravar los problemas existentes. En segundo lugar, los gobiernos locales y regionales carecan de las competencias, los recursos, las capacidades tcnicas y la autonoma poltica requeridos para actuar con la debida eficacia y contundencia en sus respectivas jurisdicciones. El cuadro 6 y el grfico 6 permiten apreciar la debilidad que mostraban ambos niveles gubernamentales frente al nivel central, en materia de los ingresos percibidos y los gastos realizados en los aos 1971 y 1981. Cuadro 6 Venezuela 1971-1981. Ingresos y gastos del sector pblico por niveles administrativos (Sector Pblico = 100%) Niveles Administrativos Agentes centrales * Agentes regionales y locales Sector pblico 1971 Ingresos Gastos 95,5 84,3 4,5 15,7
100,0 100,0
100,0
100,0
*Gobierno Central, Entidades Administrativas y Empresas del Estado no Petroleras. Fuente: elaboracin propia a partir de BCV, Informe Econmico aos 1971 y 1981, Cuadros A-IX-2 y III-2.
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1981 Ingresos Gastos 98,9 92,9 1,1 7,1
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equitativa que en el resto del pas: el ndice de analfabetismo era muy inferior al promedio nacional; all se localizaba 34,5% de los planteles de educacin media y tcnica y 50,0% de los planteles de educacin superior; y la proporcin de viviendas precarias o carentes de servicios de agua y de disposicin de desechos slidos tambin se ubicaba por debajo del promedio nacional (CORDIPLAN, 1975). Esta situacin relativamente privilegiada de las Regiones Capital y Central reflejaba, entre otras cosas, su condicin de objeto preferente de los gastos gubernamentales. Por ejemplo, entre 1969 y 1972 ambas regiones haban sido favorecidas con 42,5% de las inversiones en construccin efectuadas por el influyente Ministerio de Obras Pblicas. Situacin que tambin daba cuenta del alto grado de concentracin que mostraba la recin implantada industria manufacturera en esa parte del pas. Para 1971 ambas regiones respondan por 67,6% de los establecimientos industriales existentes en Venezuela, por 74,6% de la ocupacin y por 65,1% del valor de la produccin industrial (CORDIPLAN, 1975).
Grfico 6 Venezuela 1971-1981. Ingresos y gastos del sector pblico por niveles administrativos (Sector Pblico = 100%)
Fuente: elaboracin propia a partir de BCV, Informe Econmico aos 1971 y 1981, Cuadros A-IX-2 y III-2.
Como resultante de todo lo anterior, el crecimiento de Caracas quedar a merced de las fuerzas del mercado por la falta de voluntad poltica para poner en ejecucin los planes urbanos elaborados durante el perodo aqu analizado. Por consiguiente, en los niveles tcnicos y gubernamentales tampoco se evidenciar una mayor preocupacin por afrontar la creciente inequidad que acompaaba el proceso de metropolizacin en Venezuela. Refirindose a cmo la situacin antes descrita se presentaba a finales de los aos 1970, Violich hace los siguientes sealamientos: Se siente la falta de urgencia en desarrollar un plan basado esencialmente en la construccin de recursos humanos en la amplia poblacin marginal y (orientado a) un equitativo y juicioso uso de los amplios recursos financieros de Venezuela. Mientras tanto, los determinantes bsicos de la movilidad social: educacin, salud, sanidad y empleo (quedan) encubiertos bajo la retrica de las mega-construcciones (1987, p. 193).
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CUADERNOS
DE PObLACIN
C A p T U L O II La emergencia de la metrpoli difusa (1970-2000)

En aos recientes, el proceso de metropolizacin ha sufrido importantes mutaciones, las cuales se expresan a distintas escalas territoriales obedeciendo a procesos simultneos de concentracin y dispersin poblacionales. As, por un lado, desde la ptica continental y nacional, se generaliza el fenmeno del gigantismo urbano; y, por otro lado, desde la ptica local y regional, la figura de la ciudad difusa o ciudad-regin y la de las constelaciones urbanas o megalpolis empiezan a afianzarse como las representaciones ms emblemticas del actual proceso de concentracin urbana, posicin antes ocupada en forma exclusiva por las reas metropolitanas tradicionales (Moncls, 1998; De Mattos, 2002; Capel, 2002).
El caso de la Caracas Metropolitana

En los albores del siglo XXI, la Caracas Metropolitana conformada por el ncleo original, los municipios conurbados, los municipios de la corona regional y los municipios en reas de expansin engloba, segn el criterio adoptado, de 17 a 23 municipios. El ncleo original, representado por la Ciudad de Caracas, abarca hoy da nominalmente todo el municipio Libertador cuyos lmites coinciden con los del Distrito Capital. La mancha urbana correspondiente al rea Metropolitana de Caracas (AMC) incorpora los cinco municipios sobre los cuales se extiende el llamado Valle de Caracas: Libertador, Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre. El rea conurbada presenta, adems, importantes ramificaciones hacia algunos de los municipios circunvecinos, las cuales van a ser tomadas en cuenta en el momento de definir el rea metropolitana censal en 1990. Sin embargo, como El Valle sigue reteniendo ms de 96% de la poblacin metropolitana urbana, usualmente se le identifica con el AMC (Barrios, 2000).
METROPOLIZACIN
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-TERRITORIALES
EN VENEZUELA
Mapa 3 AM de Caracas: municipios y parroquias conurbados 2001
Fuente: FPECM, 1998.
Desde el punto de vista funcional, la Regin Metropolitana de Caracas (RMC) est integrada en primera instancia por El Valle y por los 12 municipios correspondientes al entorno regional inmediato, los cuales han sido agrupados en cuatro sub-regiones o componentes funcionales: Litoral Vargas, Altos Mirandinos, Guarenas-Guatire y Valles del Tuy. Concurrentemente, tanto el Decreto Presidencial sobre Regionalizacin Administrativa del 11 de junio de 1969 como el Decreto sobre Regionalizacin y Participacin Ciudadana del 14 de enero de 1980 reconocan la existencia de una Regin Capital (RC) conformada por los 23 municipios pertenecientes al Distrito Federal y al estado Miranda (mapa 4) 1. Mapa 4 La Caracas Metropolitana. Regiones y sub-regiones funcionales
CUADERNOS
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Fuente: Adaptado de FPECM, 1998.

1. Para ese momento, lo que se conoca como Municipio Vargas estaba adscrito al entonces denominado Distrito Federal.
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Cabe aqu anotar que a partir de la promulgacin del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio, en octubre de 1998, se define un nuevo espacio funcional para Caracas que comprende ahora, adems de la Regin Capital, los estados Aragua y Carabobo (CNOT,1998). Con ello se trataba de crear el marco jurdico-institucional que permitiera contrarrestar lo que segn la visin oficial constitua una exagerada concentracin de oportunidades econmicas y sociales en dicho espacio y, ms especficamente, en el eje La Guaira-Caracas-Maracay-ValenciaPuerto Cabello. Se afirmaba, adems, que esta inadecuada ocupacin del territorio haba producido tremendos desequilibrios que afecta(ban) severamente la calidad de vida de los habitantes, el propio desarrollo y la conservacin del ambiente (Ibidem, p. 2). Esta regionalizacin pocos aos despus es ratificada por el nuevo Ministerio de Planificacin y Desarrollo (MPD, 2001).
Del rea metropolitana a la regin metropolitana o ciudad-regin

Las tradicionales reas metropolitanas de base industrial, resultantes del proceso de expansin de un ncleo central sobre su entorno inmediato (suburbanizacin), se caracterizaban por ser monocntricas, compactas y territorialmente extendidas. ste sera el caso de los cinco municipios que integran el Valle de Caracas (AMC), ahora conocido como Distrito Metropolitano. Estas reas metropolitanas estaban limitadas por una corona regional poco poblada, con amplios espacios abiertos y una serie de pequeos ncleos urbanos totalmente dependientes de la aglomeracin principal, tal como ocurra con la Regin Metropolitana de Caracas (RMC), la cual, adems, estaba inserta en el mbito territorial ms amplio de la Regin Capital. A finales del siglo XX, a raz de los profundos cambios que experimenta la economa mundial, este modelo de configuracin metropolitana se reestructura otorgndole creciente protagonismo a las modernas regiones metropolitanas, tambin conocidas como ciudades-regin o ciudades dispersas. Estas ltimas son ahora de carcter policntrico, reflejando no slo la expansin, en forma discontinua, de la metrpoli compacta sobre su periferia inmediata, sino tambin la activacin de su sistema de ciudades subsidiario (periurbanizacin). La dinmica demogrfica que presentan los diferentes componentes de la Regin Capital entre los aos 1950 y 2001, tal como se aprecia en el cuadro 7 y el grfico 7, tipifica muy bien los procesos aqu analizados (Barrios, 2000 y 2002). Cuadro 7 AMC, RMC y Regin Capital. Dinmica demogrfica 1950-2001 (miles de habitantes) mbitos Funcionales AM de Caracas* Corona Regional** RM de Caracas rea de expansin*** Regin Capital 1950 705 217 922 64 986 1961 1.360 315 1.675 75 1.750 Aos censales 1971 1981 2.158 2.586 472 790 2.630 3.376 87 2.717 16 3.492 1990 2.686 1.133 3.819 156 3.975 2001 2.763 1.498 4.261 204 4.465
* Valle de Caracas. ** Litoral Vargas, Altos Mirandinos, Guarenas-Guatire y Valles del Tuy *** Restantes municipios del Estado Miranda Fuente: Elaboracin propia a partir de DGEyCN/ OCEI/INE: Censos Nacionales de Poblacin 1950-2001; FPECM, 1998.
METROPOLIZACIN
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Grfico 7 Reestructuracin de la Regin Capital 1950-2001 (Regin Capital = 100%)
Fuente: elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE Censos Nacionales de Poblacin 1950-2001; FPECM, 1998.
De la metrpoli industrial a la metrpoli de servicios

Como se afirm en un punto anterior, Caracas nunca ha sido una importante ciudad industrial entendida en su acepcin tradicional. No obstante, durante el perodo de industrializacin sustitutiva y mientras la presin poblacional no fue excesiva, la metrpoli caraquea acogi a varios segmentos de las industrias ligera, intermedia y mecnica. Pasada esa etapa, en los aos ochenta y noventa los organismos a cargo de la planificacin urbanstica de la ciudad van a seguir sealando a las subregiones Guarenas-Guatire y Valles del Tuy como los sitios naturales para el emplazamiento industrial dentro de la RMC (OMPU, 1983; ORCOPLAN, 1983). Aunque es evidente que en los ltimos aos ha habido importantes desplazamientos de plantas y depsitos industriales hacia los dos componentes antes anotados, pareciera que este movimiento ha sido contrarrestado por una racionalidad econmica que contina favoreciendo la localizacin de una industria ms competitiva y moderna en otras reas del pas. En consecuencia, la Regin Capital viene reduciendo su participacin en el empleo y el valor de la produccin del sector industrial a escala nacional. Sin embargo, lo anterior no ha sido obstculo para que Caracas siga concentrando las sedes sociales de las principales empresas industriales del pas. La desindustrializacin de Caracas, vista en trminos de la prdida de empleos industriales, contribuye a profundizar la terciarizacin de la economa urbana, segmento que pasa a responder por 77,3% del empleo urbano total en el ao 2000, frente a 73,4% en 1989 (cuadro 8). Esta evolucin, que reproduce patrones ya conocidos, es impulsada fundamentalmente por avances del Terciario Superior y del sector Transporte y Comunicaciones. Paralelamente se asiste al debilitamiento del
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CUADERNOS
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Terciario Banal, representado por los sectores Comercio, Servicios al Consumidor y Administracin Pblica (Barrios, 2002). Cuadro 8 AM de Caracas 1989-2000. Terciarizacin de la economa urbana (AMC= 100%) Grandes Sectores de Actividad Primario (a) Secundario (b) Terciario (c) ANBE (d) Total
(a) Agricultura, Minera, Hidrocarburos; (b) Manufactura, Electricidad, Gas y Agua,Construccin; (c) Restantes sectores; (d) Actividades no bien especificadas. Fuente: elaboracin propia a partir de OCEI: Encuesta de Hogares 1989; INE: Encuesta de Hogares 2 semestre 2000.
Cuadro 9 AM de Caracas 2002. Poblacin empleada en sectores seleccionados, con algn nivel de educacin superior (Venezuela = 100%) Sectores Seleccionados Hidrocarburos/Minera Manufactura Transporte y Comunicaciones Terciario Superior Terciario Banal Otros sectores
A.M. Caracas
13,7 18,0
26,2 29,6
Fuente: elaboracin propia a partir de INE, Encuesta de Hogares, 2 semestre 2000.
METROPOLIZACIN
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Total 11,1 18,6 20,6 41,4 19,7
% Empleo Nacional c/nivel superior* 24,7 28,4 36,9 49,3 25,6
Un anlisis ms detallado de la economa del AMC permite averiguar, en primer lugar, que los sectores de actividad all localizados absorban a principios del presente siglo 18,0% de la poblacin ocupada del pas, y 29,6% de la misma poblacin con algn nivel de educacin superior; y, en segundo lugar, que la ciudad-capital concentraba una alta proporcin de la ocupacin nacional en los sectores lderes de la nueva economa del conocimiento, a saber: Transporte/Comunicaciones y Terciario Superior: 20,6% y 41,4%, respectivamente. Y esta concentracin era an mayor cuando se tomaba en cuenta los estudios de tercer nivel de la poblacin ocupada: 36,9% y 49,3%, muy por encima del promedio metropolitano. Hechos que demuestran la indiscutible centralidad econmica de Caracas y ratifican su condicin de lugar privilegiado para la localizacin de las actividades ms directamente vinculadas con la dinmica global, como es el caso del sector financiero (cuadro 9 y grfico 8).
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1989 1,2 25,3 73,4 0,1 100,0
2000 1,0 21,4 77,3 0,3 100,0
Grfico 8 AM de Caracas 2002. Poblacin empleada en sectores seleccionados, con algn nivel de educacin superior (Venezuela = 100%)
Fuente: elaboracin propia a partir de INE, Encuesta de Hogares, 2 semestre 2000.
El fenmeno del gigantismo urbano

Si nos atenemos a lo que ocurre a escala mundial, observamos que en los ltimos 20 aos se ha multiplicado el nmero de ciudades millonarias, dinmica liderada por las megaciudades, i.e. por aglomeraciones urbanas de 10 millones y ms de habitantes (Gilbert, 1996; De Las Rivas, 1999). Se espera, adems, que este proceso siga operando en el futuro inmediato pero a un ritmo ms pausado, reflejando la tendencia a la baja significativa y generalizada de las tasas de crecimiento natural de la poblacin mundial (cuadro 10). Cuadro 10 Proliferacin de ciudades gigantes a escala mundial, 1980-2015 Tamao (n hab)
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10 mill. y ms 5-10 mill. Subtotal 1-5 mill. 0,5-1 mill. < 0,5 mill. Subtotal Total
Nmero de ciudades 1970 2000 2015 5 18 22 21

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% Poblacin Mundial 1970 2000 2015 4,7 8,8 9,2

9,1 13,8 5,8 14,6 7,0 16,2
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42
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CUADERNOS
213 269
s.i. --
345 419
s.i. -s.i.
480 510
s.i. -s.i.
22,5 10,8
52,9 86,2 100,0
23,1 10,2
52,1 85,4 100,0
23,7 9,3
50,8 83,8 100,0
s.i.
26
Fuente: elaboracin propia a partir de UN, 2003, Cuadro A.17.
En lo que atae a la distribucin a escala continental de las ciudades de 5 millones y ms de habitantes, las cuales se espera concentrarn alrededor de 16,3% de la poblacin urbana mundial para el ao 2015, se observa que la mayora de ellas estar ubicada en Asia, un rea que junto con frica vive actualmente un acelerado proceso de urbanizacin. Frente al fenmeno asitico, el nmero de aglomeraciones localizadas en Amrica Latina y el Caribe, Europa y Norte Amrica luce bastante modesto, reflejando la situacin de un conjunto de mbitos territoriales en donde el proceso de urbanizacin, en trminos reales, est a punto de culminar (cuadro 11). Cuadro 11 Distribucin geogrfica ciudades gigantes a escala mundial 1970-2015 Grandes reas continentales Ms desarrolladas Europa Norteamrica Oceana* Menos desarrolladas frica Asia** Latinoamrica/Caribe
* Excluye Melanesia, Micronesia y Polinesia. ** Excluye Japn. Fuente: elaboracin propia a partir de UN, 2003, Cuadro A.17.
N ciudades 5 millones y ms habitantes 1970 2000 2015 8 10 14 5 6 6 3 4 8 18 1 12 4 32 2 23 7 47 4 35 8
METROPOLIZACIN
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En el caso de Amrica Latina y el Caribe, las ocho ciudades indicadas en la ltima fila del cuadro 11 son, por orden de tamao, las siguientes: Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro, Santiago de Chile, Bogot, Lima y Belo Horizonte, esta ltima una capital regional brasilea. Caracas, que en 1980 ocupaba la octava posicin entre las metrpolis latinoamericanas, se ubica en la dcimo tercera posicin en el ao 2001. Sin embargo, hay que tener en cuenta los criterios adoptados en cada caso para definir el mbito territorial y, consecuentemente, la magnitud poblacional de las concentraciones urbanas consideradas. En otras palabras, se trata de reas metropolitanas, regiones metropolitanas o megalpolis? Este es un importante punto a precisar de ahora en adelante, dada la coexistencia de diferentes configuraciones metropolitanas.
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C A p T U L O III Nuevas configuraciones territoriales

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La ciudad-de-ciudades
Entre los factores que impulsan el actual proceso de reestructuracin metropolitana, destacan los siguientes: a) la presente revolucin tecnoproductiva y organizacional, la cual requiere el respaldo de un potente sector de servicios avanzados y el apoyo estratgico de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC); b) la creciente desagregacin y especializacin del sector productivo, el cual funciona ahora como un racimo de empresas y plantas ubicadas crecientemente en las periferias metropolitanas y en otras regiones dentro y fuera de los mbitos nacionales; c) las facilidades de movilizacin de personas, carga, capitales e informacin que ofrecen los nuevos sistemas de transporte y las TIC); y d) la bsqueda de tierras ms baratas tanto para usos residenciales como industriales y comerciales (De Mattos, 2002; Capel, 2002). Desde el punto de vista territorial, las grandes reas metropolitanas pasan entonces a concentrar las sedes gerenciales de las grandes empresas, el sector de servicios avanzados (consultoras, asesoras legales, marketing, investigacin y desarrollo, ingeniera, publicidad), as como los segmentos ms estratgicos de los sectores de transporte y telecomunicaciones. En consecuencia, a diferencia de un pasado reciente, se establecen fuertes relaciones de interdependencia entre la ahora denominada ciudad metropolitana y las unidades productivas ubicadas dentro y fuera de su rea de influencia inmediata. Estas relaciones de interdependencia se refuerzan en la medida en que los ncleos urbanos circunvecinos aumentan su poblacin, fortalecen y diversifican su base econmica y logran dotarse de algunas centralidades (servicios y equipamientos urbanos de cierto porte) y de un excelente sistema de transporte. Por consiguiente, como ya fue sugerido, la unidad realmente representativa de la moderna metrpolis de servicios es la regin metropolitana y, ms concretamente, la red de ciudades que la identifica tambin llamada ciudad-de-ciudades (Trulln, 1998). El desarrollo y la consolidacin de estas redes de ciudades se convierten, entonces, en uno de los instrumentos ms importantes y novedosos de las nuevas polticas urbanas y territoriales. Adems, esta nueva visin del fenmeno metropolitano permite sobrepasar las preocupaciones recientes
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por la aparente prdida de dinamismo demogrfico del AMC puesto que su verdadera dimensin poblacional y econmica viene dada, antes de ms nada, por su regin metropolitana (RMC), es decir, por una concentracin poblacional de 4,3 millones de personas para el ao 2001 (Barrios, 2002). Sin embargo, cabe advertir que la metrpoli caraquea slo empezar a funcionar como una verdadera ciudad-de-ciudades cuando empiece a operar la moderna red de transporte que la conectar con los ncleos urbanos de la corona regional (mapa 5). Mapa 5 Conformacin de la gran ciudad-de-ciudades. Propuestas de accesibilidad al Valle de Caracas
Fuente: FPECM, 1998.
Las megalpolis o constelaciones urbanas

En la medida en que las reas metropolitanas tradicionales se expanden hacia sus coronas regionales, se crean las condiciones para que stas empiecen a integrarse primero funcionalmente y despus desde un punto de vista territorial con reas metropolitanas vecinas, dando lugar al surgimiento de las denominadas megalpolis, constelaciones urbanas o metrpoli-de-metrpolis de mbito regional (Veltz, 1996). Este proceso se lleva a cabo principalmente a lo largo de los grandes ejes de transporte lo que determina, segn las condiciones fsicas existentes, que estas megalpolis sean de tipo radial, como ocurre con Ciudad de Mxico; o de tipo axial, como se observa en el caso del eje Caracas/La Guaira-Maracay-Valencia/Puerto Cabello, que une los dos puertos martimos ms importantes del pas (Iracheta, 2002; Negrn, 2001).
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CUADERNOS
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Mapa 6 Eje Caracas-Maracay-Valencia
Fuente: elaboracin propia.
Redes virtuales y posicionamiento urbano

Dada la creciente globalizacin econmica, las metrpolis deben afrontar el reto adicional de lograr posicionarse favorablemente en redes urbanas de mbito nacional y supranacional. Las expresiones ciudad global y ciudad regional, de reciente factura, intentan describir las relaciones de poder que se establecen al interior de las estructuras examinadas (Sassen, 1991; Barrios, 2000). En el caso de Caracas, la fortaleza de su Terciario Superior aunada a la amplia dispersin geogrfica que muestran los sectores estratgicos de la economa venezolana (petrolero, gasfero, siderrgico,
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Actualmente, la megalpoli venezolana concentra una poblacin de 7,6 millones de habitantes, ofreciendo as importantes economas de aglomeracin para las empresas ubicadas en sus cercanas. Adems, hay que tomar en cuenta que en el pas existen otros corredores urbanos en proceso de consolidacin, los cuales ya haban sido identificados por CORDIPLAN hace tres dcadas, a saber: Maracaibo-Costa Oriental del Lago, que concentra hoy da unos 2,4 millones de habitantes; Barquisimeto y rea de influencia inmediata; Barcelona-Puerto La Cruz-Cuman; Ciudad GuayanaCiudad Bolvar; y la metrpoli binacional San Cristbal-La Fra-Ccuta (CORDIPLAN, 1975; Urdaneta, 2000). Sin embargo, se trata en todos los casos de configuraciones metropolitanas de tamao modesto cuando se comparan con las existentes en los pases desarrollados. Concretamente, las gigantescas megalpolis conformadas alrededor de las ciudades de Boston y Washington, y de Cleveland y Detroit, en Estados Unidos, ambas cercanas a los 50 millones de habitantes; o la megalpoli que abarca Tokio y otras importantes aglomeraciones urbanas japonesas, con 45 millones de habitantes; y la llamada megalpoli renana, ubicada en Alemania, con 33 millones de habitantes.
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hidroelctrico) determinan que la ciudad-capital funcione presentemente como una metrpoli-demetrpolis de mbito nacional con importantes y reconocidas irradiaciones internacionales (Barrios, 2002). En efecto, el simple hecho de servir de sede a PDVSA, una empresa de porte mundial, permite ubicar a Caracas, a pesar de ser una concentracin de tamao modesto, entre las llamadas ciudades continentales (Taylor y Walker, 2001). Mapa 7 Caracas: la gran metrpoli-de-metrpolis. Comienzos de los aos 2000
Fuente: Barrios, 2002.
Nuevas formas de primaca urbana

Si se considera adems que la ciudad-capital moviliza, a travs del Aeropuerto Internacional de Maiqueta, alrededor de 84,0% del flujo internacional de pasajeros y de 98,0% de la carga de igual signo que registra Venezuela entre los aos 1997 y 2001; que cuenta con el primer puerto del pas (La Guaira) en cuanto al movimiento de pasajeros y el segundo en cuanto al volumen de carga (INE, 2002); que concentra los ms prestigiosos ncleos universitarios y centros de investigacin del pas; y que, a finales de los aos noventa haba sido escogida como base regional de operaciones para 20 conocidas corporaciones transnacionales (Chiappe, 1998), se podra incluso inferir que Caracas debe haber incrementado su nivel de primaca urbana en las ltimas dcadas. Pero se tratara ahora de una primaca de carcter funcional, mientras la primaca poblacional estara siendo ejercida por las 7 metrpolis regionales (cuadro 12).
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Cuadro 12 Metrpolis regionales venezolanas. Niveles de primaca urbana 2001 Entidad Federal (EF) Zulia Carabobo Aragua Lara Bolvar Anzotegui Tchira Poblacin (miles) 3.032 1.932 1.450 1.556 1.257 1.231 993 rea metropolitana (AM) Maracaibo Valencia Maracay Barquisimeto Ciudad Guayana Barcelona-Puerto La Cruz San Cristbal Poblacin (miles) 1.572 1.366 1.009 1.030 620 602 489 AM/EF (%) 51,8 70,7 69,6 66,2 49,3 48,9 49,2
Fuente: elaboracin propia a partir de INE, Censo Nacional de Poblacin 2001; Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
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C A p T U L O IV Impactos econmicos, sociales, institucionales y ambientales
Dispersin y concentracin industriales

Como se vio anteriormente, la economa de Caracas, a travs de su Terciario Superior y del sector Transporte y Comunicaciones, se viene ajustando a las exigencias de un mercado globalizado e informatizado. Al mismo tiempo, la mayora de sus metrpolis regionales han fortalecido su base industrial ms all del eje La Guaira-Caracas-Maracay-Valencia-Puerto Cabello, tal como aparece reflejado en el cuadro 13. No obstante, estas metrpolis siguen dependiendo de la ciudad-capital en lo que respecta al Terciario Avanzado. Cuadro 13 Metrpolis regionales. Indicadores de la industria manufacturera fabril 1999* (Venezuela =100%) Principales reas Metropolitanas Maracaibo Valencia Maracay Barquisimeto Ciudad Guayana Barcelona/Pto La Cruz San Cristbal Subtotal Caracas Total Poblacin (miles) 1.572 1.366 1.009 1.030 620 602 489 6.688 2.763 9.451 Nmero Establecimientos (%) 9,5 14,7 11,0 8,6 3,8 3,6 2,8 54,0 33,4 87,4 Ocupacin (%) 16,6 17,3 15,1 7,1 7,1 3,2 2,1 68,5 29,2 97,7 Valor Produccin (%) 21,4 21,2 12,0 7,4 9,6 5,6 0,7 77,9 15,9 93,8
*Datos referidos a las entidades federales que conforman el rea de influencia de las metrpolis consideradas. Fuente: elaboracin propia a partir de OCEI, Encuesta Industrial 1999.
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Ahora bien, si se toma como referencia la Encuesta Industrial 2003 y se revisa el desempeo de dicho sector por tamao de empresa, se reafirma la debilidad estructural de las PyMI a escala nacional, sobre todo en trminos de sueldos y salarios y de valor bruto de la produccin. Se concluye entonces que no han superado su condicin de unidades productivas de muy bajo nivel tecnolgico y muy baja productividad, hecho que se refleja negativamente tanto en las principales reas metropolitanas como en las ciudades de menor tamao (grfico 9). En el primer caso, porque dichas empresas no estn ofreciendo opciones de empleo relativamente bien remunerados para un amplio segmento de su poblacin trabajadora; y en el segundo caso, porque deberan jugar el papel de uno de los principales motores de las economas locales. Grfico 9 Venezuela 2003. Indicadores industriales por tamao de empresa (Total industria = 100%)
Fuente: Elaboracin propia a partir de INE, Encuesta Industrial 2003.
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En aos recientes, el gobierno nacional ha impulsado la creacin de un sin nmero de cooperativas para que acten tanto en el campo de la produccin de bienes como en el de la prestacin de servicios. Con ello se busca promover la inclusin de un gran nmero de trabajadores, con limitadas calificaciones, a la economa formal (Lpez y Ochoa, 2002). Sin embargo, para que respondan a los desafos que plantea la nueva economa informacional, estas polticas deben enfatizar no slo la calificacin tcnica y empresarial, tambin deben venir acompaadas de cambios institucionales que permitan, por un lado, eliminar los vicios del paternalismo, el clientelismo y el rentismo y, por otro lado, desarrollar su capital social: i.e. la confianza mutua, la capacidad de organizarse en redes, entre otras cosas. El desarrollo del capital humano sigue constituyendo, entonces, una variable estratgica en el campo del desarrollo econmico. Sin embargo, a pesar de los indudables avances logrados respecto a dcadas anteriores, la situacin a escala nacional deja todava mucho que desear. En el ao 2000, en
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Ampliacin de la brecha social

Como una de las expresiones ms contundentes de las condiciones econmicas antes descritas, a mediados de los aos noventa la ciudad auto-construida y precaria segua densificndose o bien extendindose en diferentes puntos de la RMC. Adems, todas las previsiones apuntaban hacia el aumento de la poblacin all asentada tanto en trminos relativos como absolutos. Bald y Villanueva, quienes lideraron un ambicioso proyecto de habilitacin fsica de los barrios de rancho, advertan tambin que: A partir de estructuras sumamente precarias de carcter provisional, (tales) desarrollos tienden a permanecer y a consolidarse a lo largo del tiempo, mientras las viviendas se convierten en el principal, si no nico, patrimonio de sus habitantes (1995, p. 14 ). Y concluan sealando que mientras tales condiciones persistieran como han persistido hasta el presente ninguna labor social ni educativa lograr integrar a los habitantes como ciudadanos iguales dentro de la sociedad (Ibidem, p. 15). Apoyando tales aseveraciones, casi una dcada ms tarde un informe de la CEPAL ubicaba a Venezuela entre los seis pases de Amrica Latina que se estima incrementarn sus niveles de pobreza para el ao 2015, pese a un favorable desempeo de su economa en aos recientes. En palabras de un analista: Un coeficiente de Gini de 0,49 y niveles de pobreza que afectan aproximadamente el 80% de nuestra poblacin, nos permiten concluir que el problema va ms all del crecimiento econmico (Acosta Garca, 2006).
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un pas altamente urbanizado y metropolizado, la poblacin ocupada analfabeta y con algn nivel de educacin bsica todava representaba 6,8% y 55,6%, respectivamente, del total nacional. En el otro extremo, slo 16,6% de esa poblacin tena algn nivel de educacin superior (INE, 2000). Pero al tratar de establecer alguna comparacin internacional en funcin de las calificaciones y habilidades requeridas por la nueva economa digital, queda al descubierto los insuficientes recursos humanos de que dispone el pas en el campo de la ciencia y tecnologa. En efecto, para el ao 2000 Venezuela contaba nicamente con 0,45 investigadores por cada mil integrantes de la poblacin econmicamente activa frente a 0,67 en Brasil, 1,53 en Costa Rica y 5,20 en Corea. Adems, del total de investigadores venezolanos, slo 9,9% se desempeaba en el rea de ingeniera y tecnologa (Mercado et al., 2002, p. 26). Situacin que lleva a plantear que la insercin de Venezuela en la economa global se est dando en forma selectiva, lo que permite hablar con propiedad de un fenmeno creciente de segmentacin urbana y territorial, donde los individuos y las empresas que no logran conectarse a las redes globales resultan excluidos desde el punto de vista econmico y social (Irazbal, 1999, p. 127). Por ltimo, en lo que respecta a las tasas de desempleo y de informalidad, variables tpicamente urbanas, las mismas continan siendo excepcionalmente altas en Venezuela y en la Regin Capital. Para el ao 2001 se situaban en 12,0% y 42,2%, respectivamente, a escala nacional; y en 13,2% y 34,8% a escala regional (INE, 2001, p. 264).
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En lo que respecta a los servicios educativos, a principios de los aos noventa algunos analistas reconocan que en dcadas anteriores Venezuela haba expandido notablemente su sistema de escuelas bsicas, medias y superiores. No obstante, exista una inquietud creciente entre muchos venezolanos en el sentido de que los estudiantes no estaban aprendiendo las habilidades y conocimientos necesarios para tener xito en una economa competitiva (Enright et al., 1994, pp. 311-315). Ms recientemente, Ramn Casanova, conocido especialista en el tema, denunciaba los atolladeros de la reforma educativa puesta a andar en Amrica Latina a partir de los aos ochenta. Segn este investigador, la misma no haba logrado contrarrestar las consecuencias de la dbil institucionalidad de los servicios; del fracaso escolar temprano; de un estancamiento del aprendizaje adquirido por las poblaciones que lograban salvarse de la repeticin; de una prdida de (los) patrimonios tcnicos e infraestructurales acumulados por largas dcadas de inversin y administracin pblicas; de una proletarizacin de los maestros y de un vaciamiento de la jornada de enseanza (Casanova, 2005, p. 210). Refirindose despus concretamente al caso de Venezuela, planteaba que la nueva estrategia educativa adoptada por el sector gubernamental a principios de los aos 2000 defenda la idea de la escuela pblica pensada como instrumento para vencer los dficit de integracin nacional y cohesin poltica con un Estado ms regulador del funcionamiento del sistema escolar y responsable por la garanta de la satisfaccin de la oferta de servicios. Y aseguraba que lo que s quedaba claro, era la voluntad para hacer las cosas de una manera tal que difcilmente podremos volver a la experiencia de la dcada de los noventa (Ibidem, pp. 231 y 233). Por ltimo, desde una perspectiva ms global y a despecho de todos los problemas mencionados, hay que destacar que sern las ocho entidades federales donde se asientan las principales metrpolis venezolanas las que van a presentar los ndices de Desarrollo Humano ms altos del pas para el ao 1999 (PNUD, 2002, p. 233).
La ciudad virtual versus la ciudad real

Las metrpolis dispersas enfrentan hoy severos problemas de gobernabilidad en la medida en que van expandiendo su espacio funcional sobre mbitos territoriales cada vez ms amplios. Ello implica la coexistencia e interaccin de autoridades locales y supralocales de distinta naturaleza: gobiernos locales, gobiernos metropolitanos, asociaciones y consorcios municipales, redes de ciudades, entre otros (Borja y Castells, 1996; Polse, 2001; Capel, 2002). Muy en consonancia con lo anterior, el AMC y la RMC vienen experimentando una grave crisis de gobernabilidad. A ello se suma la debilidad poltico-administrativa, financiera y tcnica de los gobiernos estadales y locales; la ausencia de un sistema de planificacin urbana y territorial que abarque y compatibilice los diferentes mbitos en que se desenvuelve la vida metropolitana; y la persistencia entre los entes oficiales de una visin negativa respecto al proceso de concentracin de poblacin y actividades en la Regin Central, integrada ahora por el Distrito Capital y los estados Aragua, Carabobo, Miranda y Vargas.
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En realidad, hay que empezar por reconocer que Caracas siempre careci de una instancia de gestin y coordinacin de sus funciones metropolitanas, lo que dar lugar a una marcada fragmentacin institucional, poltica y administrativa. Al final de la etapa sealada, la situacin poltica del pas condujo a la instalacin de una Asamblea Nacional Constituyente, lo que cre una coyuntura favorable para tratar de revertir una situacin que se estaba haciendo inmanejable. La propuesta constitucional correspondiente fue presentada por la Fundacin Plan Estratgico Caracas Metropolitana-FPECM en 1999. All se contemplaban dos mbitos de gestin metropolitana: el Distrito Capital, que abarcara todo el Valle de Caracas y contara con un gobierno a dos niveles, y el Distrito Metropolitano, con jurisdiccin bien sea sobre la RMC, bien sea sobre la Regin Capital, sin menoscabo de los niveles de gobierno existentes. Se insista, adems, en la necesidad de evitar reformas aisladas e inconexas dada la complejidad de la situacin que se tena entre manos (Vallmitjana, 2001; FPECM, 1999 y 2001). Como la creacin del Distrito Capital implicaba afectar la integridad del estado Miranda, se genera una fuerte oposicin por parte de las respectivas instancias de gobierno. Tratando de conciliar posiciones antagnicas la Asamblea Nacional Constituyente decide, en forma apresurada, hacer coincidir el Distrito Capital con el actual Distrito Federal y crear un Distrito Metropolitano que ahora cubrira nicamente el Valle de Caracas. Se violenta as la lgica que orientaba la propuesta original de la FPECM, generando una situacin confusa y ambigua que ms que contribuir con la gobernabilidad de Caracas constituye, per se, un serio obstculo para su realizacin (Delfino, 2001, p. 45; FPECM, 2000). A manera de conclusin se podra decir, entonces, que si bien el AMC cuenta ahora con un gobierno metropolitano a escala urbana, est todava muy lejos de alcanzar su gobernabilidad. En lo que atae a la situacin de los gobiernos estadales y locales, entre finales de los aos ochenta y principios de los aos noventa y en el contexto de una severa crisis econmica y poltica se sienta en Venezuela las bases legales de un proceso de descentralizacin que implicar su eleccin directa por parte de los ciudadanos; la asuncin de varias competencias antes ejercidas por otros entes gubernamentales; una mayor participacin en los ingresos y gastos pblicos; y, evidentemente, un mayor liderazgo territorial. Casi una dcada ms tarde, Carlos Mascareo hace un balance de los resultados arrojados por el esquema de descentralizacin adoptado. En lo que respecta a los gobiernos locales, plantea, entre otras cosas, que el tamao de la burocracia municipal segua siendo pequeo en relacin al nmero de habitantes de cada municipio; que una proporcin elevada del personal corresponda a mano de obra no calificada; y que el grado de profesionalizacin tenda a ser mayor en los municipios ms grandes. En materia financiera, se constataba que los ingresos conjuntos de los entes regionales y locales se haban incrementado en el lapso analizado. Si en 1989 representaban 17,2% de los ingresos totales no-petroleros del sector pblico, en 1999 alcanzaban la proporcin de 27,1% gracias a la diversificacin de las fuentes de transferencia desde el poder nacional. No obstante los avances logrados, estos montos eran todava insuficientes y el origen de los ingresos indicaba que la capacidad tributaria segua siendo pequea en relacin con las necesidades de recursos (Mascareo, 2005). Adems, el mismo autor sealaba que:
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la descentralizacin de los noventa se ha desvanecido, a pesar de que quedan varias de sus formas: gobernadores y alcaldes electos, mermadas transferencias de recursos y competencias consagradas constitucionalmente. Desde 1999 estamos asistiendo, paulatinamente, a un escenario de profunda recentralizacin del poder... (Ibidem, p. 147). Ahondando en la misma direccin, un oportuno reporte de UN/HABITAT publicado en 2001 suministraba informacin sobre los ingresos percibidos por las municipalidades de distintas reas continentales, permitiendo as apreciar en su justa dimensin la inaceptable situacin en que se encontraba Amrica Latina y el Caribe en el mbito municipal (cuadro 14 y grfico 10). Cuadro 14 Grandes reas continentales 2001. Ingresos municipales per cpita (US$) Grandes reas Continentales frica Sub-Sahariana Estados rabes Amrica Latina y el Caribe Venezuela* sia y Pacfico Economias em transicin ** Pases altamente industrializados Ingresos municipales per cpita (US$) 14 46 87 101 153 275 2.906
* Incluye ingresos corrientes propios, transferencias corrientes, y transferencias de capital desde el sector pblico. ** Pases de la antigua URSS. Fuente: elaboracin propia a partir de UN/HABITAT 2001, pp. 12-17; ONAPRE, 2001, p. 53.
Grfico 10 Grandes reas continentales 2001. Ingresos municipales per cpita (US$)
40 Fuente: Elaboracin propia a partir de UN/HABITAT 2001, pp. 12-17; ONAPRE, 2001, p.53.
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Deterioro ambiental
El impacto ambiental de la metrpoli dispersa puede ser evaluado desde dos perspectivas: la primera da cuenta de los cambios en la calidad de vida en dichas aglomeraciones urbanas; la segunda se ocupa del fenmeno de la expansin incontrolada de las reas residenciales y de otros usos urbanos hacia la periferia metropolitana. Desde el punto de vista del ambiente natural y construido, el concepto de calidad de vida engloba elementos tales como la adecuada dotacin y prestacin de servicios pblicos, la preservacin de los espacios pblicos y recreacionales, las facilidades de movilizacin y comunicacin, el saneamiento de las reas de crecimiento urbano espontneo, la rehabilitacin de espacios urbanos deteriorados, la reduccin de la vulnerabilidad ante los desastres naturales, y el control de la contaminacin atmosfrica y snica. Sobre el particular, en las ltimas dcadas distintos entes pblicos y privados, as como distintos profesionales conocedores de la problemtica urbana han venido refirindose a los bajos niveles de calidad de vida que ofrece la ciudad-capital a la mayora de sus habitantes. En lo que atae a la prestacin de servicios pblicos se ha sealado que Caracas estaba lejos de ser, como a primera vista pareciera, una metrpoli superpoblada; se trataba en realidad de una pequea metrpoli, cuyos servicios bsicos e infraestructura urbana son insuficientes y deficientes en alto grado. Particularmente el suministro de agua potable, los drenajes, el transporte pblico, los servicios de salud y sanidad, los de educacin pblica, parques y recreacin, y los de prevencin y seguridad pblicas (Cilento, 1995, p. 140). Mientras tanto, a finales de los aos noventa la Fundacin Plan Estratgico Caracas Metropolitana reconoca, por un lado, que los servicios prestados por las empresas privadas energa elctrica, telecomunicaciones, agua, aseo urbano haban mejorado su calidad de acuerdo a encuestas recientes y, por otro lado, denunciaba tambin las graves carencias en materia de salud, educacin y recreacin que experimentan las dems comunidades de la Regin Metropolitana. Con relacin al transporte pblico superficial, planteaba que era quizs uno de los servicios pblicos ms crticos en el rea
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Finalmente, en lo referente al sistema de planificacin urbana y a la visin anti-urbana que prevaleca entre los entes centrales, se puede aadir, de manera sinttica, que desde finales de los aos setenta la accin del sector pblico sobre Caracas ha sido prcticamente nula como aseguran varios expertos, quienes igualmente plantean que el Poder Municipal debe reasumir plenamente sus competencias en la materia (Rodrguez, 1999; Cilento, 2002; Negrn, 2005). Por otra parte, en los Planes de Nacionales Desarrollo Regional 1999-2004 y 2001-2007 se sigue insistiendo en la necesidad de distribuir ms equitativamente la poblacin y las actividades econmicas en el territorio venezolano, en el marco de una estrategia de descentralizacin desconcentrada (CORDIPLAN, 1999; MPD, 2001). A propsito, vale aqu recordar otro de los oportunos sealamientos de UN/HABITAT sobre el tema: (Muchas organizaciones) tienden a ignorar a la ciudad como un motor de desarrollo econmico y social que puede tambin contribuir a un desarrollo rural sustentable (UN/HABITAT, 2001, p. 12).
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Metropolitana de Caracas, recordando adems que la mayor parte de las carreteras y autopistas que conectaban a Caracas con su rea de influencia estaban saturadas (FPECM, 1998, pp. 36-47). Siguiendo con sus sealamientos, la FPECM reiteraba la idea de que en Caracas convivan dos realidades urbanas: la ciudad formal y la ciudad marginal la cual ocupaba generalmente reas de fuertes pendientes, circunstancia que dificultaba dotar a las viviendas all ubicadas con todos los servicios bsicos para un estndar de vida urbana aceptable. Por consiguiente, la cuestin fundamental que tena la ciudad en aquel momento era cmo integrar esta gran proporcin de la poblacin a la vida urbana formal y organizada. Y conclua sealando que El problema es tan complejo que supone actuar en varias vertientes, pero evidentemente una es inescapable: el rescate de la educacin como factor fundamental de progreso econmico y social (Ibidem, pp. 53-54). Finalmente, en lo que atae a la vulnerabilidad urbana a los desastres naturales, Alfredo Cilento sostena que la Regin Metropolitana de Caracas era un rea expuesta a distintos tipos de amenazas ambientales. Una de ellas era su vulnerabilidad fsica, derivada de una densa ocupacin de las laderas y planicies de valles altos cercanos a la falla geolgica de Tacagua-El vila, fuente de actividad ssmica a todo lo largo del borde norte de la ciudad (1995, p.141). As mismo, la utilizacin de terrenos inestables para la construccin de viviendas formales y las enormes deficiencias constructivas en los barrios de ranchos hacan temer una catstrofe de enormes proporciones de ocurrir un sismo de magnitud superior a 7 grados. La vulnerabilidad de los servicios urbanos suministro de agua y electricidad, provisin de servicios sanitarios y mdico-asistenciales, transporte pblico superficial representaba otra seria amenaza para los habitantes de la ciudad-capital. Y al no contar con acceso martimo o fluvial directo y tener fuertemente limitadas las vas de acceso desde otros puntos del pas, Caracas corra el riesgo de sufrir severas restricciones a la entrada y salida de personas y mercancas (Ibidem, pp. 53-54). Centrando ahora la atencin en el fenmeno de la dispersin urbana, y particularmente de los usos residenciales, se advierte que esta tendencia tiene implicaciones tan graves para el funcionamiento de la sociedad en su conjunto que hoy da existe una corriente de opinin experta que plantea la necesidad no slo de regular sino incluso de revertir este proceso (Ducci, 1998; Borja y Castells, 1996; Trulln, 1998). En efecto, desde una perspectiva tcnico-econmica, es evidente que los gastos energticos y los costos de provisin de servicios urbanos a residentes dispersos son mucho ms altos que los correspondientes al modelo concentrado. Esto implica que finalmente slo los sectores de ingresos medios y altos podrn ser atendidos. Adems, la dispersin conlleva la subutilizacin y la obsolescencia de inversiones pblicas y privadas existentes en las reas concentradas. Hay que corregir, entonces, la excesiva dispersin del suelo urbano y facilitar la implantacin de servicios urbanos para todos los ciudadanos (Ibidem). En trminos ambientales, la preocupacin por la sustentabilidad se expresa concretamente a travs del control de una urbanizacin despilfarradora de tierras agrcolas y otros recursos naturales y, a la vez, muy dependiente del automvil como principal medio de transporte. Se busca, adems, que las reas preservadas por motivos ambientales, paisajsticos o estratgicos no tengan un carcter residual; es decir, que formen un todo continuo de gran presencia territorial (Carbonell, 2002).
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Desde el punto de vista sociocultural se plantea que con la urbanizacin dispersa se est creando una anticiudad ya que en la ciudad del suburbio no existen los lugares () donde se produzcan los intercambios espontneos que han sido base del surgimiento de nuevas ideas y nuevos proyectos de civilizacin humana. Cmo lograr, en tales condiciones, la calidad de vida, la convivencia pacfica y la cohesin social? (Ducci, 1998, pp. 90-91). Aqu cobra sentido la afirmacin de que el objetivo principal de la poltica urbana hoy da es HACER CIUDAD (Borja y Castells, 1996, p. 144). Por ltimo, en trminos poltico-institucionales, el desbordamiento de la ciudad sobre jurisdicciones cada vez ms numerosas est creando serios problemas de gobernabilidad y ello est ocurriendo justamente en momentos en que se asegura que una de las principales causas de la decadencia y del deterioro urbanos es una gestin local ineficiente e inefectiva (Banco Mundial, 1999; UN/HABITAT, 2001). / SONIA BARRIOS METROPOLIZACIN
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CApTULO V Tendencias previstas

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Escenarios 2015-2025
1. A escala urbana Las estimaciones oficiales permiten anticipar que el acelerado proceso de urbanizacin en Venezuela culminar en el ao 2015, momento en el que 94,0% de su poblacin total estar viviendo en ciudades de 2.500 y ms de habitantes. De esta forma, Venezuela afianza su posicin como uno de los pases ms urbanizados del continente y del mundo, al tiempo en que aparece como el pas de Suramrica que exhibi la ms alta tasa de crecimiento de su poblacin urbana entre los aos 1950 y 2000: 4,4% anual (CEPAL/CELADE, 2005, tabla 2). Ahora bien, si se centra la atencin en el caso de los pases ms poblados de Amrica Latina, vemos que en la mayora de ellos la poblacin urbana supera el promedio continental ya de por s bastante elevado. Frente a tales evidencias y aceptando, como se afirma insistentemente, que existe una fuerte correlacin entre los niveles de urbanizacin y de desarrollo alcanzados por un pas en un momento dado (UN/Habitat, 2001), cmo explicar lo que podra calificarse de paradoja latinoamericana, i.e., su ubicacin entre las regiones en vas de desarrollo? Quedara entonces por averiguar si algunas de las distorsiones que rodearon el arranque de los procesos de urbanizacin, industrializacin y metropolizacin en Venezuela continan ejerciendo su influencia negativa en la vida del pas. 2. A escala metropolitana Las visiones que se manejan en Amrica Latina y en los pases avanzados respecto al futuro de las grandes metrpolis de la sociedad del conocimiento son por lo general coincidentes. Se prev que en las prximas dcadas las mismas seguirn dispersndose territorialmente a escalas cada vez ms amplias. Tales tendencias indican que de ahora en adelante se tendr que trabajar simultneamente con las categoras de reas metropolitanas y regiones metropolitanas, para as poder analizar e interpretar debidamente las realidades urbanas nacionales y supranacionales (Ascher, 1995; Borja y Castells, 1996; Castells, 2001; UN/HABITAT, 2001; Ne.lo, 2002; Polse, 2001).
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Cuadro 15 Grandes reas continentales. Poblacin urbana y tasas de crecimiento anual 2000-2030 (en %) Grandes reas continentales Ms desarrolladas Europa Norteamrica Oceana* Menos desarrolladas frica Asia** Latinoamrica/Caribe
Poblacin urbana (%) 2000 72,7 2030 79,6 86,9 74,9 53,5 54,5 84,6 Tasas de crecimiento (%) 0,10 1,16 1,83 3,10 2,22 1,42
79,1
72,7 37,1 37,1 75,5
* Excluye Melanesia, Micronesia y Polinesia ;** Excluye Japn Fuente: Elaboracin propia a partir de UN, 2003, Cuadro 5 y p. ix.
En lo que respecta a Venezuela y sus ocho principales metrpolis, esta doble perspectiva permite ver, en primer lugar, que las mismas empezarn a perder peso dentro de la poblacin urbana del pas a partir del ao 2015, dinmica que afectar principalmente a Caracas. En el nterin cabe esperar que surjan otras aglomeraciones urbanas de menor tamao y que se fortalezcan sus ciudades medias (cuadro 16 y grfico 11). Cuadro 16 Principales reas metropolitanas de Venezuela. Dinmica demogrfica 1981-2025 (miles de habitantes) reas Metropolitanas Caracas Maracaibo Valencia Maracay Barquisimeto Ciudad Guayana Barcelona-Pto. La Cruz San Cristbal Total
* Proyecciones. Fuente: elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE Censos Nacionales de Poblacin 1950-2001; INE, Proyecciones de Poblacin 1950-2050; Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
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1981 2.586 909 726 636 567 315 328 321 6.388
1990 2.686 1.221 1.017 802 747 453 422 390 7.738
Aos Censales 2001 2015* 2.763 3.285 1.572 2.050 1.366 1.744 1.009 1.258 1.030 1.324 620 837 602 799 489 645 9.451 11.942
2025* 3.363 2.262 1.923 1.359 1.467 919 884 725 12.902
Grfico 11 Principales reas metropolitanas de Venezuela. Dinmica poblacional 1981-2025 (Venezuela = 100%)
Fuente: elaboracin propia a partir de DGEyCN/OCEI/INE Censos Nacionales de Poblacin 1950-2001; INE, Proyecciones de Poblacin 1950-2050; Planes Urbanos y Urbansticos de las metrpolis estudiadas.
reas Metropolitanas Caracas Maracaibo Valencia Maracay Barquisimeto Ciudad Guayana Barcelona-Pto. La Cruz San Cristbal Total
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1981 3.376 1.001 966 842 685 325 369 379 7.943
1990 3.819 1.364 1.322 1.058 905 466 469 465 9.850
Aos Censales 2001 2015* 4.261 5.371 1737 2.296 1.756 2.254 1.361 1.725 1.236 1.603 647 872 674 904 585 782 12.259 15.807
2025* 5.705 2.556 2.495 1.883 1.787 958 1.012 886 17.282
Cuadro 17 Principales regiones metropolitanas de Venezuela. Dinmica poblacional 1981-2025 (miles de habitantes)
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Mirando ahora a las respectivas regiones metropolitanas se constata, como caba esperar, que su descenso relativo dentro de la poblacin total de Venezuela es menos pronunciado que en el caso anterior. Tanto es as que para el ao 2025 se prev que dichas regiones todava concentrarn 49,4% de la poblacin total venezolana. Tendencia que sugiere que una parte significativa del nuevo crecimiento urbano ocurrir dentro de sus mbitos territoriales.
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Grfico 12 Principales regiones metropolitanas de Venezuela. Dinmica poblacional 1981-2025 (Venezuela = 100%)
3. A escala del sistema urbano La poblacin urbana no-metropolitana, a su vez, se distribuye actualmente entre 25 aglomeraciones de tamao medio (100 mil a 500 mil habitantes); y 111 ciudades pequeas (20 mil a 100 mil habitantes) (CEPAL/CELADE, enero 2005). Este hecho pone en evidencia la presencia de un sistema urbano todava desequilibrado, al no contar con el nmero suficiente de centros poblados de menor rango para atender a la demanda de servicios comunales de similar jerarqua requeridos por los habitantes de sus entornos inmediatos. El caso extremo viene dado por la Regin Guayana, que cubre casi la mitad de la superficie del pas (413.750 km2), y cuyo sistema urbano est conformado por una metrpoli regional de 620 mil habitantes (Ciudad Guayana); una ciudad media de 306 mil habitantes (Ciudad Bolvar, capital del estado del mismo nombre), y tres ciudades pequeas entre 20 mil y 100 mil habitantes: Upata, Caicara del Orinoco y Puerto Ayacucho (Ibidem). En la medida en que se sigan manteniendo en Venezuela las relaciones de poder hasta ahora prevalecientes, expresadas a travs de la concentracin de la propiedad agraria, de la concentracin de ingresos y gastos por parte del gobierno central y entes adscritos, y de la debilidad estructural de las PyMI, difcilmente se podr cambiar significativamente la situacin antes descrita.
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Retos para las polticas pblicas

1. Desarrollo metropolitano. Nuevos enfoques En el marco de la presente revolucin tecno-productiva e informacional, las ciudades han reafirmado su condicin de piezas clave para el desarrollo integral de naciones, estados y municipios.
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En otras palabras, es a travs de la activacin de los ncleos urbanos, y principalmente de las grandes aglomeraciones, como se logra incorporar las reas rezagadas al proceso antes mencionado. En consecuencia, no tiene ms sentido la disyuntiva desarrollo del centro versus desarrollo de la periferia. Lo que se busca ahora es el aprovechamiento de las potencialidades locales y regionales a todo lo largo y ancho de la geografa nacional, promoviendo en forma combinada el desarrollo econmico, el desarrollo social y el desarrollo sustentable (ILPES, 1998; Albuquerque, 1997; Vzquez-Barquero, 1999). A partir de esta visin positiva y comprensiva de los fenmenos urbano y metropolitano, se configura un nuevo marco de referencia para la formulacin de las polticas pblicas correspondientes. Cambios observados: En el foco de atencin. Hasta hace dos dcadas, las regiones eran los objetos preferentes de atencin de las polticas territoriales. Y desde las regiones, se visualizaba a las ciudades. Hoy da, debido a la creciente importancia de los servicios urbanos para el funcionamiento de toda la economa, se recorre ahora el camino inverso. Es decir, son las ciudades y especialmente las grandes ciudades las encargadas de dinamizar sus reas de influencia. Adems, como bien seala Castells (2001, p. 213): las ciudades son clave tanto como productoras (...) de conocimiento como de la capacidad de corregir los efectos negativos de una economa sin ninguna referencia a valores sociales ms amplios. En las condiciones para el desarrollo local/regional. Si antes el nfasis era colocado en la existencia de recursos naturales, de recursos humanos entendidos en trminos cuantitativos y de recursos financieros genricos, con el advenimiento de la sociedad del conocimiento se amplan y se multiplican, en trminos cualitativos, los requerimientos a ser cumplidos para el logro del objetivo propuesto. Tales requerimientos enfatizan ahora la disponibilidad de recursos humanos calificados, la calidad y la suficiencia de la infraestructura y de los equipamientos bsicos, la calidad de vida urbana, la accesibilidad a los entornos regional, nacional e internacional, y la existencia de instituciones, valores y organizaciones que favorezcan los procesos de cambio social (Vzquez-Barquero, 1999). En el papel de los gobiernos locales/regionales. Segn Vzquez-Barquero progresivamente han ido perdiendo fuerza las polticas (redistributivas) denominadas de arriba abajo, gestionadas por las administraciones centrales (...) Al mismo tiempo, ha ido tomando fuerza el enfoque de abajo hacia arriba, en el que las polticas estn promovidas y gestionadas por los gobiernos regionales y locales y estn orientadas al desarrollo de ciudades y regiones concretas (Ibidem, p. 181). Albuquerque (1997), por su lado, aade que cada vez ms se constata la superior eficacia de los planteamientos locales y regionales para afrontar las exigencias del cambio tecnolgico y la calificacin de los recursos humanos. En la naturaleza de los planes urbanos. Los planes urbanos tradicionales (PDUL, POU) tienen una orientacin eminentemente sectorial. En otras palabras, son planes que se ocupan de la regulacin del crecimiento fsico de las ciudades y de su rea de influencia y de la dotacin de las infraestructuras y equipamientos correspondientes. A tales efectos se nutren de informacin selectiva suministrada por los entes pblicos que se ocupan de los asuntos econmicos, sociales, culturales, ambientales e institucionales. Pero a raz del creciente protagonismo econmico de
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las ciudades, surge otro tipo de instrumento: los Planes Estratgicos Urbanos (PEU), de carcter global o transversal, y que implican, al igual que los Planes Regionales, la intervencin de los agentes locales en todos los mbitos de la vida urbana. Los PEU no sustituyen los planes tradicionales; los complementan. 2. Temas clave dentro de la agenda metropolitana Las formulaciones anteriores permiten identificar una serie de temas clave a ser priorizados por las polticas pblicas. A saber: Calificacin de los recursos humanos. La inversin en la formacin y capacitacin de recursos humanos constituye un tema de gran relevancia dentro de las nuevas polticas territoriales. Al respecto, la bibliografa especializada centrada en la transicin hacia la nueva sociedad de la informacin y del conocimiento plantea, entre otras cosas, la necesidad de avanzar en tres distintas direcciones: a) Garantizar una educacin de calidad para todos (bsica, media y tcnica), orientada a atender las necesidades fundamentales en materia de lectura, escritura, clculo; y de conocimientos, aptitudes y valores. Todo ello implicara, tal como lo propone el PNUD (2002), el uso intensivo y extensivo de las tecnologas de informacin y comunicacin para proveer educacin en distintos lugares y situaciones sociales, particularmente en el caso de los sectores excluidos. b) Transformar la educacin superior, con miras a mejorar el desempeo de las instituciones respectivas y de adecuar la oferta educativa a las nuevas realidades econmicas y sociales. Aqu se incluira los programas de educacin continua que abarcaran la capacitacin empresarial (aprender a emprender), laboral (actualizacin, reciclaje), comunitaria (la cultura del desarrollo), entre otros. c) Fortalecer la relacin Universidad-Sector productivo y otros usuarios, con el propsito de impulsar no slo la formacin de cientficos y tcnicos sino tambin la generacin de proyectos pertinentes de investigacin bsica y aplicada. Desde esta perspectiva, las instituciones de educacin superior juegan un papel decisivo en la difusin de las innovaciones tecnolgicas y organizacionales en el tejido productivo local/regional; y en la identificacin y mejor aprovechamiento de las potencialidades endgenas. Creacin de un entorno adecuado para el sector productivo. La implantacin de industrias de base tecnolgica exige dotar de mayor calidad los espacios destinados a funciones industriales. Se trata de garantizar las infraestructuras y los equipamientos requeridos por las actividades productivas modernas: soporte fsico (parques industriales); distribucin de productos y de informacin (transporte, telecomunicaciones); soporte tecnolgico (incubadoras de empresas, parques tecnolgicos), entre otros. Especial atencin debe ser dada a las micro-empresas y PyMI. Elevacin de la calidad de vida. En este caso lo que se busca es convertir las reas metropolitanas en lugares atractivos para residir, invertir, trabajar y visitar (turismo de ocio, turismo de negocios). Por tanto es necesario, entre otras cosas, regular la localizacin de actividades y prever reas de expansin urbana mediante la actualizacin y sancin de los planes urbanos y territoriales;
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garantizar la suficiencia y calidad de las infraestructuras y servicios urbanos, as como la formulacin y ejecucin de proyectos de vivienda que abarquen a todos los segmentos de la poblacin metropolitana, dando prioridad a los estratos ms pobres; fomentar la regeneracin urbano-ambiental mediante la recuperacin de espacios pblicos y reas verdes, la contencin de la urbanizacin dispersa, la conservacin del patrimonio histrico y fsico-natural, y el saneamiento ambiental (acueductos, cloacas, drenajes, disposicin de desechos slidos). Accesibilidad y conectividad urbanas. Dentro de una economa crecientemente globalizada e informatizada, la accesibilidad a los entornos regional, nacional e internacional juega un papel fundamental en la promocin del desarrollo metropolitano, al facilitar toda clase de intercambios y al permitir que diferentes localidades, a travs de la conformacin de redes urbanas de variadas configuraciones ciudad-de-ciudades, metrpoli-de-metrpolis, ejes urbanos logren complementariedades econmicas y compartan equipamientos y servicios que de otra forma estaran fuera de su alcance. Pero, como se seal anteriormente, para lograr la gobernabilidad de estas redes urbanas hay que trabajar a partir de mltiples visiones territoriales y sectoriales superpuestas, lo que implica la coexistencia e interaccin de autoridades locales y supralocales de distinta naturaleza: gobiernos metropolitanos, consorcios y asociaciones municipales, entre otras (Carbonell, 2002; Polse, 2001; Nel.lo, 2002). Creacin de institucionalidad para el desarrollo metropolitano. Por las razones anotadas, las nuevas polticas de desarrollo territorial atribuyen una relevancia estratgica a las estructuras institucionales y organizativas de las concentraciones urbanas, en la medida en que dichas estructuras condicionan fuertemente los procesos de desarrollo autosostenido. Ello implica, por un lado, el establecimiento de normativas formales e informales que garanticen la gobernabilidad de las reas metropolitanas y reduzcan los costos de transaccin; y supone, por otro lado, la existencia o creacin de relaciones de cooperacin entre actores que hagan posible la gestin coordinada de los distintos niveles de la administracin pblica y del sector productivo para evitar la duplicacin de actuaciones, optimizar los recursos econmicos disponibles y lograr la formulacin de estrategias coherentes y consensuadas de desarrollo metropolitano. Pero generalmente los pases en desarrollo son dbiles en esta materia, y Venezuela no es la excepcin. Por ejemplo, en el caso de Caracas, la ciudad-capital no cuenta todava con un verdadero Plan de Ordenacin Urbanstica de mbito metropolitano urbano ni metropolitano regional; y el Plan Estratgico Caracas 2010, presentado en el ao 1998, no ha tenido un impacto significativo ms all de su aporte parcial a la definicin del mbito de actuacin del actual gobierno metropolitano. Adems, como denunciaba Alfredo Cilento hace pocos aos atrs, tampoco exista a nivel nacional un Plan de Desarrollo Urbano y Vivienda que orientara las actuaciones de los distintos entes pblicos en un rea de vital importancia para el desarrollo del pas (Cilento, 2002). As mismo, el deterioro y la insuficiente cobertura de los servicios pblicos en la ciudad-capital reflejan no slo la ineficacia de figuras institucionales que no han podido adaptarse a las exigencias de la descentralizacin y la modernizacin de la gestin pblica; tambin ponen al descubierto la extrema debilidad de los gobiernos locales dentro de la estructura poltico-administrativa venezolana.
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EN VENEZUELA
/ SONIA BARRIOS
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EN VENEZUELA
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CUADERNOS
Siglas y acrnimos utilizados en este libro

ASOVAC AMC BCV BID CENDES CEPAL CELADE CNOT CORDIPLAN CVF DGEyCN FAU FPECM FUNDACOMUN HABITAT IESA ILPES INE MARNR MINDUR MPD OCEI OMPU ONAPRE ORCOPLAN RC PDUL PDVSA PEU PNUD POU RMC TIC UCV UN UPA Asociacin Venezolana para el Avance de la Ciencia rea Metropolitana de Caracas Banco Central de Venezuela Banco Interamericano de Desarrollo Centro de Estudios del Desarrollo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa Comisin Nacional de Ordenacin del Territorio Oficina Central de Coordinacin y Planificacin Corporacin Venezolana de Fomento Direccin General de Estadstica y Censos Nacionales Facultad de Arquitectura y Urbanismo (Universidad Central de Venezuela) Fundacin Plan Estratgico Caracas Metropolitana Fundacin para el Desarrollo de la Comunidad Centro de Asentamientos Urbanos de las Naciones Unidas Instituto de Estudios Superiores de Administracin Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social Instituto Nacional de Estadstica Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables Ministerio de Desarrollo Urbano Ministerio de Planificacin y Desarrollo Oficina Central de Estadstica e Informtica Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano Oficina Nacional de Presupuesto Oficina de Planificacin y Coordinacin de la Regin Capital Plan de Desarrollo Urbano Local Petrleos de Venezuela Sociedad Annima Planes Estratgicos Urbanos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Plan de Ordenacin Urbanstica Metropolitana de Caracas Tecnologas de Informacin y Comunicacin Universidad Central de Venezuela United Nations Unidades Poltico-Administrativas
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Este libro se termin de imprimir en el mes de febrero 2009, en los talleres de Editorial Ignaka C.A., Caracas, Venezuela. Impreso en papel bond 24 y la tipografa utilizada fue Myriad Pro. Tiraje 500 ejemplares.

Metropolización y Desigualdades

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metropolizacin y desigualdades socio-territoriales en Venezuela

Asociacin Venezolana de Estudios de Poblacin

Fondo de Poblacin de Naciones Unidas Primera edicin 2008

Hecho el depsito de Ley Depsito legal: lf100120083003989 ISBN: 978-980-6579-08-8

II. La emergencia de la metrpoli difusa (1970-2000) .................................................................21

II. Nuevas configuraciones territoriales...........................................................................................................29

IV. Impactos econmicos, sociales, institucionales y ambientales................................35

CApTULO I La explosin metropolitana (1940-1970)

El surgimiento de la metrpoli industrial

Fuente: elaboracin propia.

1920 118 46 23 7 24 ----8 226

1936 259 110 49 30 36 --10 22 516

1941 354 122 55 33 54 --12 31 661

1950 705 265 131 105 127 4 77 115 1.529

Fuente: elaboracin propia a partir de UN, 2003.

Fuente: Elaboracin propia a partir de UN, 2003.

Mapa 2 Regin Capital. El marco fsico-ambiental

Fuente: Adaptado de OMPU,1983; Morales Tucker, 1984; MARNR,1992.

Grfico 4 Principales reas metropolitanas venezolanas. Dinmica poblacional 1950-2025

Poblacin Total (1) 705 1.360 2.158 2.586 2.686

Poblacin en barrios pobres (2) 119 292 857 1.045 1.086

(2) / (1) (%) 16,9

40,4 / SONIA BARRIOS METROPOLIZACIN

Fuente: Elaboracin propia a partir de OMPU, 1981; FUNDACOMUN, 1994.

Fuente: Elaboracin propia a partir de OMPU, 1981; FUNDACOMUN, 1994.

Analfabetas 3,0 9,6 8,8 21,4

Total 22,0 51,9 26,1 100,0

1981 Ingresos Gastos 98,9 92,9 1,1 7,1

C A p T U L O II La emergencia de la metrpoli difusa (1970-2000)

El caso de la Caracas Metropolitana

Mapa 3 AM de Caracas: municipios y parroquias conurbados 2001

Fuente: FPECM, 1998.

Fuente: Adaptado de FPECM, 1998.

Del rea metropolitana a la regin metropolitana o ciudad-regin

Grfico 7 Reestructuracin de la Regin Capital 1950-2001 (Regin Capital = 100%)

De la metrpoli industrial a la metrpoli de servicios

Fuente: elaboracin propia a partir de INE, Encuesta de Hogares, 2 semestre 2000.

Total 11,1 18,6 20,6 41,4 19,7

% Empleo Nacional c/nivel superior* 24,7 28,4 36,9 49,3 25,6

1989 1,2 25,3 73,4 0,1 100,0

2000 1,0 21,4 77,3 0,3 100,0

Fuente: elaboracin propia a partir de INE, Encuesta de Hogares, 2 semestre 2000.

El fenmeno del gigantismo urbano

Nmero de ciudades 1970 2000 2015 5 18 22 21

% Poblacin Mundial 1970 2000 2015 4,7 8,8 9,2

Fuente: elaboracin propia a partir de UN, 2003, Cuadro A.17.

N ciudades 5 millones y ms habitantes 1970 2000 2015 8 10 14 5 6 6 3 4 8 18 1 12 4 32 2 23 7 47 4 35 8

C A p T U L O III Nuevas configuraciones territoriales

Fuente: FPECM, 1998.

Las megalpolis o constelaciones urbanas

Mapa 6 Eje Caracas-Maracay-Valencia

Fuente: elaboracin propia.

Redes virtuales y posicionamiento urbano

Fuente: Barrios, 2002.

Nuevas formas de primaca urbana

C A p T U L O IV Impactos econmicos, sociales, institucionales y ambientales

Dispersin y concentracin industriales

Fuente: Elaboracin propia a partir de INE, Encuesta Industrial 2003.

Ampliacin de la brecha social

La ciudad virtual versus la ciudad real

CApTULO V Tendencias previstas

Retos para las polticas pblicas

Siglas y acrnimos utilizados en este libro