Do urbanismo poltica urbana: notas sobre a experincia brasileira1

Roberto Lus de Melo Monte-Mr

Apresentao
Este texto, escrito ao final dos anos 197 co!o introduo a u!a tese de !estrado "# $poca, no se c%a!a&a 'dissertao(), no constituiu u! ob*eti&o e! si !es!o, !as busca&a apenas criar u! +uadro terico e %istrico de refer,ncia da e&oluo do plane*a!ento urbano no -rasil para infor!ar a an.lise crtica de duas experi,ncias de plane*a!ento no /erritrio 0ederal de Rond1nia21 A pri!eira experi,ncia, e! 1973-74, foi a coordenao das pes+uisas de ca!po e da proposta de estrutura urbana do 5lano de 6esen&ol&i!ento de 7ila Rond1nia "%o*e, 8i-5aran.), contratado pela 9udeco : 9uperintend,ncia de 6esen&ol&i!ento do ;entro<este e pelo =o&erno do /erritrio 0ederal de Rond1nia *unto # 0undao 8oo 5in%eiro, e! -elo >ori?onte, e desen&ol&ido se@undo bases terico-!etodol@icas propostas pelo 9iste!a Aacional de 5lane*a!ento Local Bnte@rado2C A se@unda, e! 197D-77, trata-se de u! trabal%o contratado ao autor direta!ente pelo =o&erno do /erritrio de Rond1niaE pela 9udecoE e pela ;A5F : ;o!isso Aacional de 5oltica Frbana, para coordenar o 5ro@ra!a de 6esen&ol&i!ento Frbano para o /erritrio 0ederal de Rond1nia2 E! 19G1, atendendo a ob*eti&os did.ticos, esta Apresentao foi publicada interna!ente co!o /exto para 6iscusso, no ;edeplar : ;entro de 6esen&ol&i!ento e 5lane*a!ento Re@ional, da 0aculdade de ;i,ncias Econ1!icas da Fni&ersidade 0ederal de Minas =erais2 < texto busca ressaltar as ideolo@ias sub*acentes #s HteoriasH ou correntes predo!inantes de plane*a!ento urbano no -rasil no perodo entre 19I Hpoltica deri&adaH das @randes +uestJes poltico-econ1!icas nacionais2
5ublicado no li&ro Planejamento Urbano no Brasil: trajetria, avanos e perspectivas, or@ani?ado por =eraldo M2 ;osta e 8upira =2Mendona, -elo >ori?onteK Editora ;LArte, C G Mp2 31-DIN
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e 19G

e sua

apropriao pelo Estado na conduo da proble!.tica urbana, entendida, ento, co!o u!a

Mestrado e! 5lane*a!ento Frbano e Local "197C-73), no 5ro@ra!a de En@en%aria da 5roduo da ;<55E : ;oordenao dos 5ro@ra!as de 5s-=raduao e! En@en%aria, Fni&ersidade 0ederal do Rio de 8aneiroE &er Monte-Mr, 19G 2 < 56-7ila Rond1nia se@uiu o !arco !etodol@ico do plane*a!ento co!preensi&o do 9A5LBL9erf%au, !as incorporou aspectos particulares da fronteira a!a?1nica e! for!ao, estendendo-se e! consideraJes polticas e fa?endo propostas estruturantes para o espao urbanore@ional2

< estudo parte do Hurbanis!o racionalistaH, caracterstico da pri!eira !etade do s$culo OO e fortalecido no -rasil nos anos 19I , para, atra&$s da an.lise da proposta de Hpoltica %abitacionalH e de Hplane*a!ento local inte@radoH delineada no incio dos anos 19D e redefinida no pri!eiro @o&erno !ilitar, c%e@ar # discusso da Hpoltica urbanaH i!plantada na se@unda fase dos @o&ernos !ilitares2 /enta !ostrar, face aos @randes paradi@!as adotados no pas, suas relaJes co! as lin%as centrais do H!odelo brasileiroH e explicitar os !odos de pensar as cidades e o desen&ol&i!ento urbano, discutindo seus resultados e i!plicaJes espaciais2 Este texto est., assi!, restrito a esse perodo de plane*a!ento urbano-re@ional no -rasil, +uando o siste!a de plane*a!ento local !ontado no Minist$rio do Bnterior, tendo por base o siste!a 9erf%auL-A>, disse!inou-se por !etrpoles e cidades !$dias +ue inte@ra&a! a rede urbana principal do pas2 En+uanto outros pases discutia! for!as de participao popular no plane*a!ento,3 no -rasil a ditadura !ilitar i!pedia a participao poltica efeti&a at$ !es!o nos n&eis dos poderes locais constitudos2 E! 1979, o incio da abertura poltica no -rasil, se@uido da anistia, deu incio ao processo de rede!ocrati?ao +ue cul!inou no !o&i!ento das P6iretas 8.Q e na eleio indireta de u! @o&erno ci&il2 E! +ue pese! os aconteci!entos dra!.ticos da !orte do presidente eleito e a to!ada de posse de u! &icepresidente representante das foras conser&adoras do pas, a !obili?ao popular iniciada nos anos 197 le&ou o pas ao Mo&i!ento pela ;onstituinte e # conse+Rente pro!ul@ao da P;onstituio ;idadQ, e! 19GG2 Ao&o !arco institucional e sociopoltico se instaurou co! a no&a ;onstituio, particular!ente no tocante ao plane*a!ento urbano e re@ional e aos instru!entos nela criados2 Ainda +ue perdurasse o conser&adoris!o @o&erna!ental nos anos se@uintes, conceitos co!o o Psentido social da propriedadeQ e a criao de inS!eros !ecanis!os li@ados # participao popular presentes no no&o estatuto poltico do pas criara! as bases para u! no&o processo de plane*a!ento !ais de!ocr.tico e afastado das pr.ticas tecnocr.ticas do perodo !ilitar2 Entretanto, diante da crise do Estado iniciada nos anos 19G e de sua redefinio no contexto neoliberal i!plantado no pas nos anos 199 , o ensino, as pes+uisas e !es!o a pr.tica do plane*a!ento urbano e re@ional perdera! espao e expresso no contexto
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8o%n 0ried!ann "19G7) discorre lon@a!ente sobre as &.rias correntes de plane*a!ento nos dois Slti!os s$culos no <cidente e aponta para as no&as for!as de or@ani?ao poltica e de participao popular +ue infor!a! o plane*a!ento conte!porTneoE 8os$ Lus ;ora@@io discute, e! &.rios trabal%os, a a@enda urbana e re@ional para a A!$rica Latina ";ora@@io, 199 E 1991E ;ora@@io et al2, 19G9)2

brasileiro, tendo sido reto!ados apenas recente!ente, co! a criao e posterior fortaleci!ento e redefinio do Minist$rio das ;idades2 Entre!entes, o processo de politi?ao do espao de &ida urbana fortaleceu-se interna!ente aos @randes a@lo!erados e lo@o se estendeu para !uito al$! das cidades at$ suas .reas rurais i!ediatas, da aos espaos re@ionais a partir dos eixos rodo&i.rios e dos siste!as de ser&ios sociais e de co!unicaJes e, e&entual!ente, ao espao nacional2 As necessidades colocadas pelo cresci!ento da indSstria fordista i!plantada co! o '!ila@re brasileiro( exi@ira! +ue as condiJes de produo urbano-industriais fosse! estendidas a todo o territrio nacional para inte@rar e expandir o !ercado de consu!o de bens dur.&eis2 8unta!ente co! esse processo de extenso do tecido urbano-industrial, estendera!-se ser&ios pSblicos b.sicos, le@islao e benefcios trabal%istas, a !al%a de ser&ios banc.rios e financeiros, enfi!, u! con*unto de infraestruturas e ser&ios +ue le&ara! consi@o o @er!e da poltica e da cidadania para al$! das cidades ao PurbanoQ co!o u! todo, &irtual!ente a todo o espao social brasileiro "MonteMr, C I)2 <s ru!os do no&o plane*a!ento urbano no pas, ainda e! @estao, esto para ser !el%or traados e analisados e! profundidade2

As <ri@ensK o Purbanis!o cientficoQ e suas principais influ,ncias no -rasil

0oi a partir do +uestiona!ento da cidade industrial e da prpria sociedade capitalista !oderna +ue sur@iu, face ao contexto tecnol@ico e cultural dos pases desen&ol&idos, u!a no&a .rea de estudos e pes+uisas : o urbanis!o24 /endo sua ori@e! conceitual nos estudos reali?ados por %istoriadores, econo!istas e polticos do s$culo OBO, foi atra&$s dos ar+uitetos +ue o urbanis!o se especiali?ou co!o !at$ria de estudo especfico no s$culo se@uinte2 Entretanto, se os conceitos +ue o @erara! pro&in%a! de tericos +ue desen&ol&ia! u!a an.lise crtica @lobal da sociedade, enfocando a cidade co!o u! ele!ento inte@rado e decorrente do processo scio-econ1!ico-poltico ento &i&ido, para os HurbanistasH, +ue os sucedera!, tornou-se u!a !at$ria despoliti?ada, +uase u! ele!ento fsico-espacial a ser tratado se@undo u!a &iso for!al-est$tica2 A tradio da atuao dos ar+uitetos co!o @rupo profissional li@ado # classe do!inante, # +ual presta&a! seus ser&ios na or@ani?ao for!al do espao, se@undo u! siste!a de &alores culturais, +ue, na sociedade %ierar+ui?ada, ratifica! a do!inao ideol@ica "-en$&olo, 197D), deter!ina, tal&e?, o enfo+ue si!plista
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'Frbanis!o222 esse neolo@is!o corresponde ao sur@i!ento de u!a realidade no&aK pelos fins do s$culo OBO, a expanso da sociedade industrial d. ori@e! a urna disciplina +ue se diferencia das artes urbanas anteriores por seu car.ter reflexi&o e crtico e por sua pretenso cientficaH ";%oaU, 1979)2

co! +ue tenta! tratar a cidade no no&o contexto urbano-industrial2 A particulari?ao do seu enfo+ue profissional parece i!pedir o entendi!ento do no&o !odo de produo +ue re@e a or@ani?ao da sociedade e, conse+Rente!ente, do espao social2 A tentati&a de or@ani?ar este espao se@undo u!a do!inTncia ideol@ica est. presente e! todas as propostas apresentadas2 6i&ersas correntes se for!ara! sob diferentes enfo+ues, !as se!pre partindo do princpio de +ue a industriali?ao @erou u!a desorde! social e urbana, # +ual de&eria ser i!posta, ou aposta, u!a no&a ordenao espacial2 /endo e! &ista a necessidade de Hordenar o espaoH, sur@ira! !odelos di&ersos, dos +uais nos detere!os apenas na+uela corrente deno!inada Hpro@ressista ou racionalistaH, # +ual pertence! no!es co!o Le ;orbusier, =ropius, =arnier e Riet&eld, entre outros,I e +ue exerceu @rande influ,ncia sobre o urbanis!o brasileiro2 /e! sido fre+Rente a apropriao, por parte dos pases perif$ricos, das soluJes @eradas no bo*o do desen&ol&i!ento capitalista dos pases de centro2 V !edida +ue as foras !odernas do capitalis!o penetra! os espaos econ1!icos subdesen&ol&idos, &o sendo buscadas, na experi,ncia do !undo desen&ol&ido, as aborda@ens existentes para os proble!as @erados2 < urbanis!o no -rasil no fo@e # re@ra2 < desen&ol&i!ento do capitalis!o industrial brasileiro, iniciado no perodo de substituio de i!portaJes e a@uado nas tr,s Slti!as d$cadas, criou os c%a!ados Hproble!as urbanosH e, co! eles, a necessidade de buscar soluJes nas propostas elaboradas nos pases desen&ol&idos2 Assi!, as di&ersas tend,ncias e correntes, sur@idas no centro do siste!a capitalista, &o sendo incorporadas Htardia!enteH pela periferia2 Ao caso das cidades, # !edida +ue as H!a?eBasH @eradas pela concentrao populacional e industrial &o sur@indo no processo de expanso do capitalis!o, &o sendo i!portadas, ta!b$!, as HsoluJesH2 Bnteressa-nos analisar este processo de apropriao ou de i!portao de soluJes para os &el%os proble!as no&os e suas i!plicaJes sobre o plane*a!ento urbano brasileiro2 A experi,ncia brasileira de planos urbanos re!onta ao final do s$culo OBO2 Al@u!as cidades no&as co!o -elo >ori?onte, na &irada do s$culo OBO para o s$culo OO, e =oiTnia, na d$cada de 193 , fora! construdas a partir de desen%os urbanos influenciados pelos
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0ranoise ;%oaU desen&ol&e a!plos estudos sobre o assunto, deli!itando dois perodosK o pr$urbanis!o do s$culo OBO e o urbanis!o propria!ente dito, le&ado # frente pelos ar+uitetos no s$culo OO2 E! a!bos os casos, distin@ue correntes de pensa!ento, sendo as correntes HculturalistaH, fortalecida na Bn@laterra co! as cidades-*ardi! e a Hpro@ressista ou racionalistaH, co! !aior influ,ncia na 0rana, Ale!an%a e 5ases -aixos, as !ais si@nificati&as2 ;%oaU analisa, ta!b$!, o Hnaturalis!oH e o Hanti-urbanis!oH a!ericano, al$! de outras correntes +ue enfati?a! &isJes tecnicistas, %u!anistas e or@anicistas da cidade ";%oaU, 1979)2

padrJes culturais do perodo barroco2 A caracterstica do traado $ o Htabuleiro de xadre?H, cortado por lar@as a&enidas e a!plos espaos abertos, onde se locali?a! os edifcios !onu!entais de estilo neocl.ssico, to ao @osto da $poca2 A .rea urbani?ada se estende e! baixa densidade, se! espaos &erdes : # exceo do @rande par+ue urbano obri@atrio2 Este padro atin@e toda e +ual+uer expanso urbana da+uele perodoE toda&ia, as no&as cidades plane*adas so o seu exe!plo !ais si@nificati&o2 < plane*a!ento do nScleo urbano ta!b$! se fe? presente no caso de al@uns pro*etos @o&erna!entais +ue @an%a! i!portTncia estrat$@ica especial, principal!ente, a partir do esforo de industriali?ao iniciado nos anos 193 2 6esta feita, o urbanis!o se &olta para a cidade industrial, e as correntes de pensa!ento sur@idas no incio do s$culo OO nos pases desen&ol&idos *. exerce! u!a influ,ncia substanti&a sobre os ar+uitetos e en@en%eiros no -rasil2 Assi!, os no&os pro*etos incorpora! os conceitos !odernos de racionalidade espacial, %ierar+ui?ao de espaos %abitacionais, cinturJes &erdes de proteo a!biental, ?onea!ento etc2 Aesses casos, sendo o plane*a!ento urbano encarado co!o u! pro*eto acabado, ou se*a, co!o u!a obra a ser construda e edificada e! sua totalidade, o HdonoH da cidade to!a&a a si a funo de i!ple!entao, sendo os recursos !obili?ados para a i!plantao desse Hurbanis!o de luxoH conse@uidos co! facilidade proporcional # di!enso poltico-econ1!ico do pro*eto e! +uesto2 Aas cidades particulares de apoio # ati&idade !ono-industrial, as prprias e!presas se encarre@a&a! da construo2D Al$! desses casos, onde a i!portTncia poltica e econ1!ica *ustifica&a u! cuidado especial co! a or@ani?ao do espao, o urbanis!o foi aplicado, ta!b$!, no n&el !icro, para atender #s no&as exi@,ncias sociourbanas27 Assi!, fora! construdas &ilas oper.rias e .reas industriais nas periferias das cidades @randes, assi! co!o bairros-*ardi! e subSrbios distantes exi@idos pela classe alta e per!itidos pelo desen&ol&i!ento dos transportes urbanos2G Aesse +uadro de transfor!ao das cidades, as propostas urbansticas se !ultiplicara!, se@undo as di&ersas correntes estran@eiras, desde o !odelo barroco, nos !eios
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7olta Redonda, da ;o!pan%ia 9iderSr@ica Aacional, Acesita, da Aos Especiais BtabiraE Bpatin@a, da Fsinas 9iderSr@icas Minas =erais, so os exe!plos !ais !arcantes, %a&endo ta!b$! di&ersos casos de cidades particulares cont@uas a pe+uenos centros *. existentes ou parcelas da cidade sob controle direto de u!a e!presa2 E! todos os casos, acaba! sur@indo Hcidades pSblicasH *unto a Hcidades particularesH2 A este respeito, &ide ;osta, 19792 W i!portante ressaltar +ue no nos referi!os #s !el%orias t$cnicas de ser&ios e infra-estrutura urbana tratadas setorial!ente, fec%adas e! si !es!as, por no consider.-las co!o u! esforo de Hplane*a!entoH urbano2 Xu*no&sYU ressalta o apoio do @o&erno a estes bairros das classes do!inantes, aco!pan%ados se!pre por @randes in&ersJes e! infra-estrutura, transportes e facilidades recreacionais, tais co!o clubes, %ipdro!os etc2 "Xu*no&sYU, 1971)2

!ais conser&adores, at$ tentati&as de cidades-*ardi! e nScleos industriais !odernos2 W nesse contexto +ue o !odelo pro@ressistaLracionalista se i!p1s co!o a principal influ,ncia no !o&i!ento urbanstico brasileiro, tendo seu coroa!ento co! a construo de -raslia2 Esta corrente de pensa!ento, apoiada no conceito-c%a&e do !odernis!o, ou 'lZ$sprit nou&eau( "Merlin, 197C) da era industrial, concentra o interesse dos urbanistas na t$cnica !oderna e na est$tica, redefinida face aos no&os conceitos2 A cidade industrial $ considerada anacr1nica e defasada, de&endo, assi!, passar por transfor!aJes estruturais funda!entais, de for!a a se coadunar co! a efic.cia exi@ida pela sociedade !oderna2 < urbanista da escola racionalistaLpro@ressista est. Hbe! !ais preocupado e! representar urna &iso ar+uitetural da cidade @rande conte!porTnea do +ue e! fa?er a an.lise aprofundada de seu co!plexo or@anis!oH "<stro[sYU, 19DG)2 A partir do @rande +uestiona!ento da cidade industriaB do s$culo OBO, en+uanto outros urbanistas propun%a! a ne@ao da cidade @rande e a &olta aos &alores culturais pr$industriais,9 os pro@ressistas defendia! o pro@resso industrial e a efici,ncia capitalista2 En+uanto a+ueles procla!a&a! os !ales da cidade @rande e a necessidade do con&&io +ue s a pe+uena co!unidade poderia per!itir, estes se propun%a! a &estir a cidade @rande co! u!a roupa@e! !oderna +ue l%e per!itisse !el%or se inserir na era industrial2 Assi!, se para al@uns a ne@ao da cidade industrial @era u!a nost.l@ica busca da unidade da cidade co!unit.ria, espao de con&i&,ncia %ar!1nica e s!bolo da libertao da bur@uesia, os pro@ressistas son%a! co! u!a no&a cidade @rande, atual e !oderna, %ar!1nica e eficiente, onde o solo, o ar, a lu? e a .@ua de&e! ser i@ual!ente distribudos entre todos "Ra!on, 1974)2 < principal ponto co!u! entre as duas correntes +ue se opJe!, aliado # &iso da Hdesorde!H e # busca do H!odeloH, $ a incapacidade de recon%ecer na cidade o espao precpuo da luta de classes2 En+uanto al@uns atribua! # cidade @rande ou # for!a da cidade a rai? de todos os !ales da sociedade, outros partia! para a utopia social co!o a i!a@e! # +ual aporia! as suas propostas urbansticas2 <s !odelos so &ariados, desde o %istoricis!o culturalista ao tecnicis!o isento de co!pro!issos polticos do pro@ressis!oLracionalis!o21 5ara este, o car.ter uni&ersal e purista atribudo # for!a e a aceitao de u! %o!e!-tipo uni&ersal per!ite u!a padroni?ao do urbanis!o e! todo o !undo2 Assi!, os planos para
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Aeste @rupo se situa! os c%a!ados HculturalistasHK \2 Morris, ;a!ilo 9itte, Ebene?er >o[ard, Fn[in e 5arYer, entre outros2 HMuito cuidei para no sair do terreno t$cnico2 9ou ar+uiteto e no !e obri@aro a fa?er poltica2 ]ue cada +ual, e! di&ersos ca!pos, co! a !ais ri@orosa especiali?ao, le&e sua soluo #s Slti!as conse+R,nciasH2 9o pala&ras de Le ;orbusier para se defender pre&ia!ente das acusaJes +ue &in%a sofrendo "Le ;orbusier, 19DD)2

u!a cidade latino-a!ericana, europ$ia ou africana poderia! ser i@uais, &isto +ue as necessidades b.sicas dos %o!ens so as !es!as, e se re@e! pelos princpios funda!entais de est$tica e efic.cia211 < urbanis!o passa a ser a busca de u!a l@ica racional-ar+uitet1nico e! contraposio #s estruturas urbanas espontTneas ou HnaturaisH2 Ao indi&duo-tipo, ate!poral e a-%istrico, corresponde u!a orde!-tipo, para o pro@resso, A cidade $ &ista co!o u! instru!ento de trabal%o, @erando-se, assi!, a especiali?ao de porJes do espao urbano, &isando !aior efic.cia e ri+ue?a for!al2 9e@undo Le ;orbusier, a @eo!etria $ o ponto de encontro entre o belo e o &erdadeiro21C 6iante da ne@ao da cidade co!o at$ ento existia e da !arcante si!plificao funcional do con*unto, exi@ida pelas bases da teoria pro@ressista, era natural +ue o plane*a!ento urbano se prendesse, principal!ente, # criao de cidades no&as2 Entretanto, fora! feitas propostas de inter&eno sobre @randes cidades "inclusi&e para o Rio de 8aneiro e 9o 5aulo, por Le ;orbusier), por$!, se!pre desconsiderando o capital social b.sico *. i!plantado e propondo transfor!aJes to funda!entais na estrutura urbana +ue +uase i!plica&a! na destruio do espao urbano at$ ento existente2 6e fato, torna&a-se difcil co!patibili?ar as propostas #s cidades reais2 6esa@re@ando o conceito cl.ssico de cidadea@lo!erao, atra&$s da fra@!entao e especiali?ao funcional de HporJesH do espao, e i!pondo u!a predefinio inte@ral de u!a no&a orde! especfica e r@ida, definida a partir de u!a exausti&a an.lise funcional, o urbanis!o pro@ressista i!pJe autoritaria!ente u! espao urbano acabado +ue &isa per!itir u! rendi!ento !.xi!o no dese!pen%o das funJes urbanas2 A ;arta de Atenas, fa!osa declarao de princpios dessa corrente urbanstica, define +uatro funJes urbanas funda!entais sobre as +uais estruturar o espao-%abitao, recreio, trabal%o e circulao : tratando cada u!a na sua especiali?ao isolada, 'at$ as Slti!as conse+R,ncias(2 13Ao n&el da !acroestruturao urbana, Le ;orbusier propJe u!a cidade Hcentro de decisJes e ne@ciosH, onde %abita a classe diri@ente +ue det$! o poder, e cidades*ardi! perif$ricas para a populao trabal%adora2 ;o! os de&idos HcinturJes &erdesH de
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;%oaU transcre&e a afir!ao de Le ;orbusierK H/odos os %o!ens t,! o !es!o or@anis!o, as !es!as funJes2 /odos os %o!ens t,! as !es!as necessidades( ";%oaU, 1979)2 1C H< %o!e! anda reto222 < asno fa? ?i@ue?a@ues2 < asno traou todas as cidades do continenteH2 "Le ;orbusier, 19DD)2 13 A ;arta de Atenas, publicada e! 1943 por Le ;orbusier, aborda outros pontos i!portantes, +uais se*a!K a incorporao do enfo+ue da cidade face ao seu territrio de influ,ncia "Hcidade e re@ioH), defendendo a necessidade da inte@rao da &iso urbano-re@ional e dedica parte especial # preser&ao do patri!1nio %istrico2 Aa cidade !oderna, proposta pelos pro@ressistas, %. +ue se tratar ta!b$! co! cuidado os exe!plos ar+uitet1nico-urbansticos de u! perodo %istrico *. ultrapassado ";<A=RE99<222, 19D4, p2 13)2

proteo, separando as di&ersas partes da cidade, propun%a a locali?ao das indSstrias na extre!a periferia2
;lassifi+ue!os tr,s classes de populaoK os +ue %abita! o centro da cidadeE os trabal%adores cu*a &ida se desen&ol&e por !etades no centro e nas cidades-*ardi!, e as !assas oper.rias, +ue di&ide! sua *ornada de trabal%o entre as f.bricas dos subSrbios e as cidades-*ardi!2 "Le ;orbusier, 19DD)

6entre as diretri?es funda!entais do racionalis!o, al@uns ele!entos conceituais per!anece! co!o refer,ncia para o plane*a!ento de cidades ou do espao co!o u! todo, ao nosso contexto2 A %abitao, co!preendida co!o c$lula principal de estruturao urbana, assu!iria si@nificati&a i!portTncia e papel crescente, e! ra?o da necessidade da bur@uesia de se isolar da in&aso urbana pelo proletariado industrial2 6o ponto de &ista do capitalis!o, si@nifica o necess.rio fortaleci!ento da propriedade pri&ada e! detri!ento dos espaos co!unit.rios defendidos pelos culturalistas : as praas, os pontos de encontro, os espaos pSblicos para o con@raa!ento2 Aa cidade racionalista, o ob*eti&o principal $ tornar a@rad.&el o espao %abitacional, restrin@indo-se o con&&io social no n&el das unidades de &i?in%ana2 E&idente!ente, esta $ u!a !aneira de redu?ir os conflitos sociais @erados pela luta de classe no interior do espao urbano, le&ando ao extre!o na proposio !acroestrutural de Le ;orbusier citada anterior!ente214 6a !es!a for!a, as di&ersas funJes urbanas so tratadas isolada!ente, de !odo a e&itar +ual+uer conflito funcional +ue possa pre*udicar a efici,ncia da cidade2 < conceito de ?onea!ento r@ido, onde a cada espao especiali?ado corresponde u!a concentrao funcional, $ o principal instru!ento de poltica urbana, transfor!ando a cidade e! setores *ustapostosK setor banc.rio, setor recreacional, setor co!ercial etc2 A circulao, alta!ente desen&ol&ida e buscando, ta!b$!, e&itar conflitos entre os di&ersos !odos de transporte, atua co!o ele!ento de interli@ao, se!, contudo, interpenetrar os espaos funcionais2 A rua e o anacronis!o principal da cidade de&e! ser substitudos pela &ia, no&o ele!ento cu*a funo se restrin@e # circulao2

-raslia, o apo@eu do urbanis!o racionalista

]uando se reali?ou, na d$cada de 193 , o 4^ ;BAM : ;on@resso Bnternacional de Ar+uitetura Moderna :, os postulados pro@ressistasLracionalistas fora! reunidos na ;arta de
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5ara Le ;orbusier, Ha cidade $ u! utenslio de trabal%oH e Helas "as cidades atuais) no so di@nas da $pocaK elas no so !ais di@nas de nsH "Le ;orbusier, 19D9)2

Atenas, no -rasil, *. se tin%a con%eci!ento de suas pre!issas antes !es!o +ue Le ;orbusier a publicasse, na d$cada se@uinte1I A partir de ento, o pensa!ento corbusiano, li@ado a todo o !o&i!ento !oderno de artes e ar+uitetura no -rasil, @an%ou fora entre os nossos profissionais, influenciando o plane*a!ento de no&as cidades ou partes de cidades21D E! todos os casos, subesti!a&a-se a dinT!ica prpria da cidade e o espao urbano no era &isto co!o resultante da pro*eo de di&ersas estruturas e ati&idades socioecon1!icas nele desen&ol&idas2 Ao contr.rio, a cidade e o espao urbano @an%a&a! u! si@nificado si!blico !uito !aior, ad+uirindo fora e +ualidade a!biental e! sua prpria l@ica for!al, +uase independente da estrutura socioecon1!ica +ue a suporta&a2 < pro*eto de -raslia, refletindo esta aus,ncia de correspond,ncia ou !es!o preocupao de a*usta!ento entre as estruturas socioecon1!icas funda!entais da populao e o siste!a espacial proposto, ilustra co! bril%antis!o essas posiJes funda!entais da escola pro@ressista217 5ara Andrade, essa aus,ncia e preocupao atin@e no apenas o pro*eto &encedor de LScio ;osta, !as o prprio *Sri do concurso, +ue nada !enciona sobre a +uesto2 Ao contr.rio, o *Sri se prende a consideraJes essencial!ente li@adas ao Hexpressionis!o da funo @o&erna!ental222 expresso ar+uitet1nica prpria da cidade +ue sinteti?a! be! a escala de &alores e!pre@ada no *ul@a!entoH "Andrade, 197C)2 E!bora dura!ente criticadas nas Slti!as d$cadas pelos +ue as interpreta! co!o u!a ca!isa-de-fora i!posta ao or@anis!o social,1G as pre!issas do pensa!ento racionalista dos

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Elaborada na =r$cia, e! 1933, a ;arta de Atenas s foi publicada e! 194C, !as o !o&i!ento dos ar+uitetos Hpro@ressistasH contou, desde seus pri!rdios, co! a participao de representantes brasileirosK LScio ;osta, al$! de =re@ori \arc%a&c%iY2 8. e! 1934, u! concurso estabelecido pela ;o!pan%ia 9iderSr@ica -el@o-Mineira per!itiu a LScio ;osta expor, ainda co!o co!ple!entao aos pro*etos ar+uitet1nicos, os conceitos b.sicos da escola pro@ressista, +ue &iria! a to!ar for!a definiti&a e! -raslia ";osta, 19DC)2 0ranoise ;%oaU afir!aK H222 !es!o -raslia, construda se@undo as re@ras !ais estritas do urbanis!o pro@ressista, $ o @randioso !anifesto de u!a certa &an@uarda, !as de for!a al@u!a a resposta a proble!as sociais e econ1!icos especficosH ";%oaU, 1979)2 Entre as crticas !ais con%ecidas, pode-se citar 8ane 8acobs, ;ristop%er Alexander, 5ierre 0rancastel e >2 \asser2 Este Slti!o di? +ue Ho urbanis!o funcional !ata a al!aH, en+uanto 0rancastel critica dura!ente Le ;orbusier, ao di?erK Ho uni&erso de Le ;orbusier $ o uni&erso concentracion.rio2 W, na !el%or das %ipteses, o @ueto2 "222) 5essoa al@u!a te! o direito de fa?er a felicidade do &i?in%o # fora222H2 "<stro[sYU, 19DG) e ";%oaU, 1979)2 /a!b$! no -rasil sur@ira! fortes crticas a -raslia, e a an.lise dos de!ais pro*etos apresentados no concurso para construo da ;apital 0ederal !ostra +ue urbanistas brasileiros sofria! ta!b$! influ,ncia da escola culturalista europ$ia e do !odelo %u!anstico desen&ol&ido por 5atricY =eddes no incio do s$culo OO2 A e+uipe de M2M2M2 Roberto, classificada e! 3^ lu@ar no concurso co! u!a proposta de inspirao culturalista, definida a partir da id$ia de pe+uenas cidades *ustapostas +ue se !ultiplicaria! se@undo a necessidade : a co!unidade-tipo : critica Ha !onu!entalidade do s$culo OBOH identificada no Hesboo &encedorH2

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pro@ressistas influra! decisi&a!ente sobre os urbanistas brasileiros2 9e esta influ,ncia, at$ !eados do s$culo OO, se restrin@ia #s elites e@ressas da aristocracia rural, +ue tin%a! acesso direto aos ensina!entos das !etrpoles europ$ias, co! a e!er@,ncia da ar+uitetura !oderna brasileira, aliada ao processo de urbani?ao acentuado no ps-@uerra, ela se difunde entre os Hcrculos de interessadosH2 -raslia &e! a ser o coroa!ento de u!a corrente +ue *. se fortalecia co!o sendo a &an@uarda do pensa!ento ar+uitet1nico-urbanstico no pas2 6e fato, o !odelo racionalista respondia, !el%or +ue +ual+uer outro, #s de!andas do !o!ento %istrico +ue &i&ia o pas2 Ao !o!ento e! +ue a racionalidade do plane*a!ento, resultante da influ,ncia das !issJes a!ericanas e dos or@anis!os internacionais, atin@ia o aparel%o do =o&erno, e e! +ue se estrutura&a u!a 'no&a burocraciaH ";ardoso, 197I) co! u! papel !ediador entre o siste!a poltico clientelstico tradicional e a !obili?ao direta das !assas, principal!ente no n&el urbano, os conceitos de orde! e pro@resso do positi&is!o, i!plcitos no racionalis!o europeu, casa&a! perfeita!ente co! as diretri?es polticas &i@entes no pas2 < 5lano de Metas de _ubitsc%eY estabelecia as bases da ruptura co! o plane*a!ento e !oderni?ao restritos #s Hil%as de racionalidadeH ";ardoso, 197I), coexistindo co! a ad!inistrao rotineira do siste!a poltico tradicional2 Estrutura&a-se, na &erdade, no&a concepo de @o&erno central, na +ual a abertura para o exterior, a inte@rao nacional para construir u! 5as forte e !oderno, o desen&ol&i!entis!o e o cresci!ento econ1!ico, exi@ia! decisi&o apoio popular2 Aesse !o!ento, e! +ue a ideolo@ia do Hdesen&ol&i!entoH @an%a&a fora crescente entre ns, fruto da expanso do i!perialis!o do ps-@uerra, as proposiJes racionalistas &indas dos Hpases adiantadosH respondia! co! &anta@ens #s necessidades polticoideol@icas do 5as219 Era necess.rio criar @randes 9!bolos de Hinte@raoH nacional, a fi! de e&idenciar a no&a era e! +ue o 5as entra&a2 7i&ia-se u! cli!a de futuro, de !odernidade, de identificao por parte da populao co! o Estado Aacional, +ue sur@ia disposto a to!ar as r$deas do 5as e condu?i-lo # condio de pot,ncia industrial !oderna2 5edia-se u!a cidade co! u! no&o esprito para u!a no&a era : o Hesprito no&oH racionalista` H]ue cidade` A cidade dos ne@cios, centro de ne@cios-!odeloa A capital do capitalis!o2 A cidade da burocracia diri@ente, das classes !$dias ser&idoras do siste!a222H "Ra!on, 1974)2
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0urtado !ostra co!o a ideolo@ia do Hpro@ressoH e&olui para a ideolo@ia do Hdesen&ol&i!entoH, a partir da internacionali?ao da econo!ia capitalista2 9e a pri!eira funciona&a co!o u!a Hsuperideolo@iaH, capa? de a@lutinar @re@os e troianos, a se@unda, dado o !odelo i!plcito +ue carre@a e! si, ser&e apenas #s necessidades de expanso do siste!a capitalista !undial "0urtado, 197G)2

H;idade-instru!ento, o !odelo pro@ressista $ ta!b$! cidade-espet.culoH2 ";%oaU, 1979)

E -raslia nasce co!o tal, u! !onu!ento aos seus criadores, ao HdestinoH do 5as, # entrada efeti&a, pelas !os do Estado, do capitalis!o industrial internacional +ue inte@rar. o espao nacional, expresso da no&a orde! buscada pela bur@uesia e!er@ente brasileira, atrelada ou no ao capital externo2 6e +ual+uer !odo, s!bolo do pro@resso e !odernidade nacionais, e afir!ao in+uestion.&el de u! Estado de i!portTncia crescente na &ida nacional2C 5or outro lado, era necess.rio construir e! te!po recorde esta cidade-!onu!ento2 A r.pida i!ple!entao era de tal i!portTncia, dado o sentido poltico +ue en&ol&ia a obra, +ue a co!preenso do fato de +ue a cidade de&eria poder tornar-se irre&ers&el e! curto espao de te!po deu a LScio ;osta condiJes de concorrer co! &anta@e! sobre os de!ais pro*etos2C1 /al condio exi@ia, de fato, u! pro*eto acabado, a ser i!plantado autoritaria!ente, !as buscando a identificao da populao co! o 'castelo do rei(2 "-en$&olo, 197D)2 Entretanto, i!ensas crticas fora! feitas ao processo de i!ple!entao de -raslia, ressaltando sua ri@ide? e a aus,ncia de participao da populao2 Essa !ar@inali?ao da populao no processo de for!ao da cidade, se@undo \il%ei! "19D9), fa? co! +ue parcelas da populao prefira! %abitar cidades-sat$lites onde o 'dese*o de fa?er u!a cidade( pode ser satisfeito, sendo este 'dese*o( u!a necessidade &ital do cidado2CC Entretanto, apesar da ri@ide? das propostas pro@ressistas e do car.ter de ruptura co! u!a orde! espacial tradicional estabelecida, +ue caracteri?a essa corrente de pensa!ento, o prprio LScio ;osta ad!ite o autoritaris!o i!plcito e! sua proposta, desse !odo, afastando-se u! pouco dos pensa!entos ori@inais do !estre Le ;orbusierK
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-a%ia afir!a +ue 'a construo de -raslia : u!a cidade-capital :, propositada!ente pro*etada para no ser u!a cidade industrial, te! certo si!bolis!o poltico : o da afir!ao da cidade burocr.tica representati&a do Estado-nao sobre a cidade industrial e sobre os @randes centros !etropolitanos( "-a%ia, 197G)2 Andrade ressalta e! seu trabal%oK 'Aa an.lise de seu relatrio percebe-se +ue ele se ocupa, principal!ente, dos dois fatores +ue era! os !ais i!portantes para o propriet.rio do e!preendi!entoK o car.ter !onu!ental e a possibilidade de ter u!a obra irre&ers&el ao fi! do !andato do 9r2 _ubitsc%eY( "Andrade, 197C)2 Apesar de ressaltar a i!portTncia do autoritaris!o na i!plantao de -raslia, ca!uflado pela !obili?ao ideol@ica do populis!o, a an.lise de \il%ei! nos parece u!a excessi&a si!plificao, tal&e? de car.ter enf.tico2 Aa realidade, a estrutura socioecon1!ica da populao trabal%adora !i@rante i!pun%a seu afasta!ento do plano-piloto, buscando, nu!a .rea infor!al, soluJes !enos onerosas2 Al$! do !ais, apesar do !onoplio da terra, o Estado i!p1s restriJes ao uso do espao "leis para uso do solo e das edificaJes) +ue i!pedia! +ue a populao le&antasse ali os seus barracos, de!onstrando clara!ente a necessidade de expulsar da cidade os trabal%adores +ue, co! sua pobre?a, poderia! e!panar o !onu!ento, s!bolo do desen&ol&i!ento do 5as2 /al raciocnio pode se aplicar !el%or, tal&e?, #s populaJes ricas +ue busca! nas .reas cont@uas a -raslia a sua c%ance de HcriarH sua casa e sua cidade2

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< urbanista de&e li!itar-se a criar condio para +ue o desen&ol&i!ento re@ional e urbano se processe or@anica!ente e a @ui.-lo, para +ue o cresci!ento natural ocorra no !el%or sentido, de acordo co! as necessidades de &ida e as circunstTncias2 Mas, no caso de -raslia, teria sido falso adotar esse crit$rio pro@ra!.tico, por+ue, tendo de ser estruturada e! pra?o ex@uo, a ordenao da cidade se i!pun%a co!o Snica soluo2 /e&e de nascer co!o Miner&a, *. pronta222 E! condiJes nor!ais, ela $ o exe!plo de co!o no se de&e fa?er u!a cidade2 ";osta, 19DC)

Apesar das afir!aJes de ;osta, +ue atesta! a sua conte!poraneidade de pensa!ento, no %. co!o no recon%ecer +ue a i!plantao de -raslia se@uiu !uito de perto os dita!es do urbanis!o pro@ressista, +ue percebe a cidade co!o u! pro*eto acabado ou, na !el%or das %ipteses, co!o u! !odelo a ser apri!orado2 Este $ o pensa!ento @eral da $poca, co!o ressalta ;%oaU "1979)K
;ontudo, e este $ o ponto i!portante, todos esses pensadores i!a@ina! a cidade do futuro e! ter!os de !odelo2 E! todos os casos, a cidade, ao in&$s de ser pensada co!o processo ou proble!a, $ se!pre colocada co!o u!a coisa, u! ob*eto reprodut&el2 W extrada da te!poral idade concreta e torna-se, no sentido eti!ol@ico, utpica, +uer di?er, de lu@ar nen%u!2

Ao atribuir u!a super&alori?ao # capacidade de transfor!ao estrutural do espao pro@ra!ado, os urbanistas pro@ressistas concebia! estruturas urbanas apoiadas e! estruturas socioecon1!icas inexistentes ou utpicas, fa?endo co! +ue, ob&ia!ente, o espao resultante, !uitas &e?es, @uardasse pouco das intenJes iniciais de sua concepo,C3 pois, co!o afir!a Xu*no[sYU "1971), 'o siste!a fsico plane*ado no pode alterar a estrutura socioecon1!ica b.sica &i@ente(2 E, de fato, ao analisar o resultado de -raslia, obser&a-se a pertin,ncia de di&ersas das colocaJes crticas +ue l%e so feitas, no en+uanto +ualidade a!biental, expressi&a e urbanstica, !as en+uanto soluo dos proble!as socioecon1!icos +ue a sociedade brasileira apresenta2 A Hca!isa-de-foraH, i!posta pelo pro*eto ori@inal, assu!ida pelo @o&erno local e ratificada pelo controle estrito do uso do solo, fe? co! +ue se for!asse! cidades na periferia de -raslia, co!pat&eis co! os n&eis de reproduo da populao brasileira2 Aesse sentido, -raslia $ u!a caricatura, no subdesen&ol&i!ento, do citado !odelo pro@ressista ori@inal, proposto por Le ;orbusier "Le ;orbusier,19DD), onde se define u! 'centro de ne@cios(, +ue $, ta!b$!, o espao residencial da classe do!inante, e cidades-*ardi! perif$ricas onde &i&e! os trabal%adores2 'Apenas( o !odelo corbusiano pretendia Hsol, lu?, .@ua e terra para todosH "Ra!on, 1974) e ta!pouco se pode di?er +ue as cidades-sat$lites se*a! cidades-*ardi!2 Assi!, e! sua !acroestrutura, -raslia no difere das
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9e@undo Andrade "197C), essa atitude utopista reflete u! idealis!o caracterstico do ar+uiteto, +ue tenta resol&er pelo desen%o urbano ou ar+uitet1nico os proble!as estruturais da sociedade2

cidades brasileiras @eradas no capitalis!o industrial recente, onde, a par de u!a .rea central onde se concentra! o capital e as classes do!inantes, a cidade se estende e! u!a periferia destituda de infra-estrutura e ser&ios, ou se*a, '!ar@inal( # acu!ulao de capital fixo, refletindo, no n&el urbano, o +ue se obser&a no n&el nacional e re@ional2 <b&ia!ente, a or@ani?ao espacial $ apenas parte da estrutura social +ue inte@ra, podendo !ini!i?ar ou a@uar suas contradiJes, !as nunca resol&,-las2

< plane*a!ento urbanoK u! no&o enfo+ue

< r.pido processo de urbani?ao tra?ia consi@o proble!as urbanos H!enores, +uotidianosH2 As cidades brasileiras co!ea&a! a de!andar aJes @o&erna!entais, &isando soluJes t$cnicas e polticas para os proble!as sociais e econ1!icos +ue se a&olu!a&a!2 A necessidade de atuao do @o&erno no n&el das cidades, no apenas nos casos 'de luxo(, !as, principal!ente, +uando a li&re-iniciati&a no conse@uia resol&er os proble!as, *. era princpio a!pla!ente aceito a partir da noo YeUnesiana de distino entre ser&ios de car.ter social e de car.ter indi&idual2 Fsando estes conceitos, o urbanis!o extrapola os li!ites urbanos, atin@indo a re@io ou a 'planificao espacial(2 <u, &isto de outro Tn@ulo, o paradi@!a do plane*a!ento, difundido no T!bito nacional e re@ional, @an%a&a ta!b$! a cidade2 A '&iso co!preensi&a( da cidade lo@o se desen&ol&e ta!b$! no -rasil2 <s pri!eiros estudos nessa lin%a fora! elaborados pela seo de urbanis!o da 9ecretaria de =o&erno do Estado do Rio =rande do 9ul, a partir de 193I2 0ora! produ?idos, no perodo de 1939 a 194I, de? 'planos diretores( "9e!in.rio222, 1971), os +uais e&idencia&a! a preocupao e! incluir no&os aspectos no plane*a!ento das cidades2 E! 1947, sur@iu o ;urso de Frbanis!o da Escola de -elas Artes de 5orto Ale@re, +ue &e! reforar essa ati&idade2 ;o! este !o&i!ento, ad&$! u!a !ensa@e! reno&adora do urbanis!o, expressa atra&$s dos 'planos diretores(2C4 Apesar de restritos # .rea fsicourbanstica, de&e! ser ressaltadas as suas preocupaJes co! o processo de plane*a!ento, a assist,ncia per!anente e as !edidas &isando # i!plantao @radual e efeti&a dos trabal%os2 Ao ?onea!ento r@ido do urbanis!o pro@ressista opJe! a id$ia de ?onea!ento por tolerTncia ou expulso das di&ersas funJes urbanas2 /enta! pro!o&er a expanso do tecido urbano de for!a 'ordenada(, indu?ida por in&esti!entos &i.rios ou e+uipa!entos de funo principal2
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<s 'planos diretores( sur@ira! nos Estados Fnidos, no incio do s$culo OO, diante dos proble!as +ue a urbani?ao acelerada i!pun%a, !or!ente no tocante a oferta de ser&ios de consu!o coleti&o e a expanso fsica das cidades2

Bncorpora! ao desen%o urbanstico a t$cnica en@en%eirstica dos ser&ios e infra-estrutura urbanos2 Apesar de incorporados pelos ar+uitetos nas suas preocupaJes co! a for!a das cidades, os 'planos diretores( &alori?a!, principal!ente, o car.ter funcional e a t$cnica urbanstica, dando assi! desta+ue # atuao dos en@en%eiros co!o profissionais li@ados ao proble!a urbano2 A cidade passa a ser &ista principal!ente co!o u! proble!a t$cnico, resultante da so!atria dos siste!as de produo dos ser&ios e infra-estrutura re+ueridos e, conse+Rente!ente, afeitos ao processo da ad!inistrao urbana2 W neste sentido +ue representa u!a ruptura co! o !odelo anterior, por incorporar, assi!, a id$ia de processo contnuo de plane*a!ento, inserido no contexto poltico-ad!inistrati&o co!o ati&idade nor!ati&a perene, onde o plano representa&a u!a siste!ati?ao a !$dio pra?o dos ob*eti&os a sere! atin@idos a partir de aJes de curto pra?o2 Assi!, o proble!a urbano se desloca&a da pr$-concepo ideol@ico-for!al do espao, se@undo u!a an.lise funcional do or@anis!o ou instru!ento 'cidade(, para u!a &iso da a@lo!erao urbana centrada na id$ia de resoluo t$cnica dos ser&ios de consu!o coleti&o +ue o Estado era crescente!ente c%a!ado a assu!ir, aliada # tentati&a de HordenaoH do espao e! expanso pela locali?ao de in&esti!entos indutores e le@islao apropriada ao controle social2 Al$! da experi,ncia @aSc%a, !ais restrita ao aspecto urbanstico, !erece desta+ue o !o&i!ento liderado pelo 5adre Lebret, +ue, ainda nos anos 194 , representou u!a &erso brasileira do !o&i!ento franc,s 'Econo!ia e >u!anis!o( "9e!in.rio222, 1971)2 Esse @rupo desen&ol&eu u!a s$rie de estudos e planos para &.rias cidades i!portantes "9o 5aulo, -elo >ori?onte e Recife, entre outras), introdu?indo t$cnicas de pes+uisa e an.lise at$ ento inexistentes no plane*a!ento urbano brasileiro e incorporando a &iso dos cientistas sociais do fen1!eno urbano2 E! continuao a essa experi,ncia, o ;entro de 5es+uisa e Estudos Frbansticos da 0aculdade de Ar+uitetura e Frbanis!o de 9o 5aulo ";E5EF), atra&$s de u! @rupo de ar+uitetos e en@en%eiros, desen&ol&eu conceitos b.sicos para a participao co!unit.ria nos planos urbansticos2 < @rupo do ;E5EF aliou # influ,ncia francesa os conceitos !ais recentes da experi,ncia in@lesa e norte-a!ericana2 Entretanto, os trabal%os se caracteri?a&a!, principal!ente, por a!plos dia@nsticos, resultando e! estudos sobre o urbano +ue ainda no conse@uia! !obili?ar os @o&ernos para u!a ao efeti&a2 8. se obser&a&a u!a a!pliao si@nificati&a do plane*a!ento urbano, no tocante #s .reas de enfo+ue aos proble!as urbanos, e!bora predo!inasse, incontesta&el!ente, a prioridade dos aspectos fsicos2 A funda!entao do plane*a!ento inte@rado intersetorial, +ue caracteri?ou os anos 19D e se i!pJe ainda %o*e, efeti&ou nos trabal%os reali?ados e! 19D e! 9o 8os$

dos ;a!pos e na Re@io do Recife, +uando # e+uipe de ar+uitetos e en@en%eiros fora! incorporados socilo@os e econo!istas para a an.lise de .reas de sua especialidade2CI E!bora no %ou&esse lo@rado resultados concretos, no incio da d$cada de 19D , *. esta&a esboada a conscienti?ao, e os 'crculos de interessados(, da necessidade de +ue o plane*a!ento do desen&ol&i!ento urbano fosse assu!ido co!o u!a tarefa funda!ental do @o&erno nu! pas e! intenso processo de industriali?ao e, conse+Rente!ente, de urbani?ao2 F!a pes+uisa reali?ada e! 19IG pelo B-AM : Bnstituto -rasileiro de Ad!inistrao Municipal : !ostra&a +ue 11,Db dos !unicpios brasileiros possua! al@u! tipo de or@anis!o respons.&el pelo aspecto urbano ou urbanstico2 "9e!in.rio222, 1971) Ainda +ue e! !uitos casos de car.ter pouco expressi&o, se! r@os efeti&os de controle do espao urbano, busca&a-se !ostrar +ue a preocupao co! o plane*a!ento urbano *. %a&ia atin@ido os !unicpios de for!a si@nificati&a2 Entretanto, fora da esfera !unicipal, o proble!a do desen&ol&i!ento urbano continua&a restrito aos profissionais li@ados # .rea, principal!ente os ar+uitetos "+ue discutia! a!pla!ente o assunto nos seus encontros profissionais) e os en@en%eiros, co! participao crescente dos econo!istas, socilo@os, @e@rafos e outros profissionais +ue &in%a! se interessando pela +uesto urbana2 Ao T!bito do @o&erno federal e dos estados, e! sua !aioria, o proble!a urbano continua&a restrito aos aspectos %abitacionais2 E! 19D3, reali?ou-se, no >otel ]uitandin%a, e! 5etrpolis, u! H9e!in.rio de >abitao e Refor!a FrbanaH, co! a!pla di&ul@ao, na tentati&a de oferecer subsdios para u!a atuao estatal efeti&a no setor2 <s participantes discutia!, ento, e! torno do conceito de 'refor!a urbana(,CD detendo-se na necessidade de re@ulaJes do uso do solo urbano, das construJes e in&esti!entos setoriais, nu!a tentati&a de ao inte@rada para o controle estatal do espao urbano2C7 Aesse se!in.rio, tentou-se estabelecer as bases para a ao @o&erna!ental, elaborando a proposta de lei +ue criaria a 9F5FR- "9uperintend,ncia de Frbani?ao), or@anis!o nacional encarre@ado de pro!o&er e ordenar o desen&ol&i!ento urbano no 5as2 /al lei no foi apro&ada, e a se!ente lanada &eio frutificar e! situao bastante di&ersa do +ue %a&ia sido pensado2
CI

Aessa $poca, prolifera&a! as discussJes sobre o papel de cada profissional no plane*a!ento urbano HinterdisciplinarH2 A este respeito, &er a discusso de \il%ei! "19D9)2 < conceito de 'refor!a urbana(, *. a!pla!ente difundido nos pases de centro no sentido de refor!a espacial de .reas deterioradas, @an%a no&o si@nificado no !undo perif$rico a partir da experi,ncia desen&ol&ida na ;uba ps-re&olucion.ria, principal!ente nas transfor!aJes estruturais desen&ol&idas e! >a&ana2 ;intra colocaK 'no a!biente polari?ado da+ueles dias, !uitos esta&a! propensos a considerar as alteraJes re&olucion.rias co!o o Snico re!$dio real!ente efica? para os !ales do pas, no se excluindo a +uesto %abitacional e os proble!as urbanos a ela relacionados( ";BA/RA, 197G)2

CD

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At$ 19D4, o plane*a!ento do espao urbano continuaria sendo encarado pelo @o&erno federal co!o 'arti@o de luxo(, reser&ado aos @randes pro*etos polticos, onde o car.ter nobre do e!preendi!ento exi@ia u! to+ue artstico e u!a funcionalidade t$cnica co!pat&eis co! a @rande?a da obra2 A partir de ento, co! a ruptura do pacto social populista, a ao do Estado !odificar-se-ia radical!ente, cul!inando na institucionali?ao do plane*a!ento urbano, co!o &ere!os a se@uir2

< plane*a!ento local inte@rado para o desen&ol&i!ento : u!a poltica e+ui&ocada`

Apesar das citadas colocaJes feitas e! 19D3, no se &erificou, no pri!eiro @o&erno !ilitar, a institucionali?ao do plane*a!ento urbano a partir do enfo+ue da +uesto urbana e! sua totalidade2 < proble!a urbano per!aneceu centrado na %abitao e s @radati&a!ente fora! incorporados os aspectos li@ados # infra-estrutura urbana e ao prprio plane*a!ento urbano e !etropolitano2 A+ui, no&a!ente, se percebe a pertin,ncia da perspecti&a pro@ressista +ue, ao se apoiar no indi&duo-tipo "e! oposio # co!unidade-tipo), centra seus estudos e interesses no '%abitat(, no espao indi&idual, na propriedade pri&ada2 E no poderia ser de outro !odo, no !o!ento e! +ue o re@i!e autorit.rio instalado da&a u!a forte @uinada para a direita no processo de i!plantao efeti&a do capitalis!o industrial no 5as2 E! 19D4, o 5as *. se aproxi!a&a da sua H!aioridade urbanaHCG e o cresci!ento !etropolitano era ine@.&el e intenso e! todas as suas di!ensJes : da concentrao industrial #s fa&elas2 < urbanis!o no poderia continuar a ser u! pri&il$@io reser&ado aos espaos nobres2 As cidades brasileiras e, principal!ente, as !etrpoles passara! a se apresentar co!o focos de proble!as e sur@iu a necessidade de instru!entos de controle social e econ1!ico, pois, ao !es!o te!po, as a@lo!eraJes urbanas se torna&a! atores principais no !odelo poltico-econ1!ico +ue se intenta&a i!plantar2 6esta feita, o autoritaris!o foi @radati&a!ente assu!ido, e! oposio ao paternalis!o +ue escondia a !anipulao do perodo populista, onde con&i&ia! os ob*eti&os pro@ressistas da 'no&a burocracia( : +ue &ia co!o necess.ria Ha !obili?ao de no&as ca!adas da populao a partir do EstadoH ";ardoso, 197I) : e as elites econ1!icas +ue ainda suporta&a! o tradicional siste!a poltico clientelstico 'irracional(2C9 Aesse contexto, as cidades deixa&a! de ser encaradas apenas
CG C9

E! 19D , a populao urbana do pas representa&a 4I, Gb da populao total2 A+ui *. se esboa&a a dicoto!ia t$cnicoLpoltica to difundida no -rasil nos Slti!os +uin?e anos2 Ali.s, a partir do re@i!e !ilitar, co! o afasta!ento do poder de parte das elites polticas e da totalidade da populao, esta tecnocracia e!brion.ria @an%ou fora crescente na sua aliana co!

co!o proble!as de t$cnica de en@en%aria e de e!bele?a!ento ar+uitet1nico2 9ocilo@os, econo!istas, cientistas polticos, enfi!, os cientistas sociais, descobria! a cidade co!o foro de estudo da sociedade capitalista industrial +ue se consolida&a no pas2 5or outro lado, o @o&erno !ilitar se instala&a, e! !eio # crise econ1!ica e social +ue se esboara no pas a partir da se@unda !etade da d$cada de 19I 2 As tensJes sociopolticas, iniciadas co! a ruptura do pacto social populista, fora! a@ra&adas pelo processo de conteno salarial e conse+Rente concentrao de renda, !edidas utili?adas pelo no&o @o&erno de for!a a au!entar a capacidade de in&esti!ento da classe e!presarial2 5ara obter @arantia de efeti&ao de sua poltica econ1!ica, era necess.rio 'for!ular pro*etos capa?es de conser&ar o apoio das !assas populares, co!pensando-as psicolo@ica!ente pelas pressJes #s +uais &in%a! sendo sub!etidas pela poltica de conteno salarial2 5ara tanto, nada !el%or do +ue a casa prpria(2 "-olaffi, 197I)3 9e, por u! lado, o ideal da casa prpria *. tin%a sido incorporado # populao brasileira, por outro, a co!pro&ada correlao entre casa prpria e atitudes conser&adoras, obser&ada no -rasil,31 ser&ia plena!ente aos interesses do no&o @o&erno2 5aralela!ente, a expanso da construo ci&il &iria @erar e!pre@o exata!ente nas .reas onde o dese!pre@o ou sube!pre@o apresenta&a! u! +uadro social !ais @ra&eK as cidades !aiores, onde a concentrao de !i@rantes no-+ualificados crescia, au!entando a !ar@inali?ao e as tensJes sociais2 < -A> : -anco Aacional da >abitao : sur@iu nesse contexto e, co! a sua criao, fora! rapida!ente dados os passos iniciais para a institucionali?ao do plane*a!ento urbano no -rasil, atra&$s de !ecanis!os assu!idos pela esfera federal de @o&erno2 <s recursos financeiros seria! pro&enientes do 0=/9 : 0undo de =arantia por /e!po de 9er&io, criado pela Lei n I21 7 de 13 de sete!bro de 19DD2 Ao !es!o ano, o decreto n I92917, de 3 de de?e!bro, instituiu o 9A5LB : 9iste!a Aacional de 5lane*a!ento Local
os !ilitares e co! a bur@uesia nacional e estran@eira na pro!oo do desen&ol&i!ento2 0urtado afir!a +ue o autoritaris!o e a doutrina da 'se@urana nacional( so corol.rios da 'ideolo@ia do desen&ol&i!ento(, tra?idos no bo*o da expanso do capitalis!o internacional, +uando este atin@e os pases perif$ricos no-industriali?ados2 "0urtado, 197G)
3

A este respeito, nada !ais claro do +ue a fa!osa carta da 6eputada 9andra ;a&alcanti ao 5residente ;astelo -ranco, ao apresentar a proposta de criao do -A>K '222 a+ui &ai o trabal%o sobre o +ual esti&e!os con&ersando2 Esta&a destinado # ca!pan%a presidencial do ;arlos, !as ns ac%a!os que a Revoluo vai necessitar de agir vigorosamente junto s massas2 Elas esto rfs e !a@oadas, de !odo +ue &a!os ter de nos esforar para de&ol&er a elas u!a certa ale@ria2 5enso +ue a soluo dos proble!as de !oradia, pelo !enos nos @randes centros, atuar. de for!a a!eni?adora e balsT!ica sobre as suas feridas c&icas(2 "o @rifo $ do 5residente ;astelo -ranco)2 ;itada e! 9ou?a2 "9ou?a, 1974) 5es+uisa feita por LloUd A2 0ree, e! 19D , citada por -olaffi "197I)2

31

Bnte@rado, e criou o 0B5LAA : 0undo de 0inancia!ento de 5lanos de 6esen&ol&i!ento Local Bnte@rado, co! recursos do 0=/9, no!eando o 9ER0>AF : 9er&io 0ederal de >abitao e Frbanis!o, seu @estor e r@o coordenador central do siste!a "9e!in.rio222, 1971)2 E! *aneiro de 19D7, o 6ecreto-lei n C criou o Minist$rio do Bnterior, ao +ual fora! &inculados o 9ER0>AF e o -A>, sendo reafir!adas suas funJes2 E!bora tais !edidas institucionais ca!in%asse! no sentido de !aior inte@rao da atuao do Estado face aos proble!as urbanos :no sentido de u!a poltica urbana nacional :, na &erdade, obser&ou-se &erdadeira dicoto!ia nas aJes @o&erna!entais2 ;o! efeito, e!bora o 5lano 6ecenal, elaborado e! 19D7, procurasse estabelecer as diretri?es principais dessa poltica, o -A> e o 9ER0>AF to!aria! ca!in%os di&ersos e! suas aJes +uanto ao desen&ol&i!ento urbano2 5ara a co!preenso desta colocao, recorde!os, ainda +ue rapida!ente, o discurso do 5lano 6ecenal +uanto # poltica urbana2 < 5lano 6ecenal assu!iu a i!portTncia de traar u!a poltica urbana para o pas, reno!eando o 9ER0>AF co!o Hor@anis!o central do 9iste!a Aacional de 5lane*a!ento Local Bnte@radoH e dedicando u! to!o ao desen&ol&i!ento re@ional e urbanoK
6a !es!a for!a +ue os in&esti!entos industriais, a@rcolas, etc, so racionali?ados atra&$s da elaborao de pro*etos, torna-se necess.rio elaborar planos de desen&ol&i!ento local para a racionali?ao dos in&esti!entos +ue se destinaro a urbani?ao "-RA9BL, 19D7b)2

Abordando o assunto de for!a +uase did.tica, o 5lano desen&ol&eu consideraJes sobre custos de urbani?ao, densidades urbanas, ?onas perif$ricas 'pseudo-urbanas( e outros conceitos analticos intra-urbanos2 Le&antou, ta!b$!, o proble!a da rede urbana, considerada 'inade+uada( ao desen&ol&i!ento nacional, ressaltando os proble!as da concentrao excessi&a e! 9o 5aulo e Rio e a necessidade de ao pre&enti&a nas de!ais !etrpoles2 5reconi?ou urna 5oltica Aacional Frbana co!o instru!ento para alterar a estrutura de urbani?ao do pas, citando, co!o exe!plos, experi,ncias nos pases de centroK a des!etropoli?ao da Bn@laterra na d$cada de 19I , co! base na poltica de e!pre@osE os casos da 0rana e dos Estados Fnidos2 6efiniu dois outros n&eis de atuao estatal no plane*a!ento urbanoK os padrJes intra-urbanos de or@ani?ao do espao e retornou, co! u! an@licis!o : 'ad!inistrao local( :, # &el%a bandeira do B-AM, de !oderni?ao das ad!inistraJes !unicipais2 ;%a!ou a ateno para a necessidade de estudos de base para a for!ulao de u!a poltica urbana nacional, a partir de &isJes local, !icro e !acrorre@ional2 5rop1s o estabeleci!ento de re@iJes-pro@ra!a e a definio de plos de desen&ol&i!ento para efeti&a i!plantao do 9A5LB, preocupando-se co! instru!entos de ao, co! a

descentrali?ao do 9iste!a pelo en&ol&i!ento dos Estados, for!ao de recursos %u!anos para o setor, participao efeti&a da populao e a instalao do processo de an.lise e a&aliao do plane*a!ento2 "-RA9BL, 19D7b) E! su!a, o 5lano 6ecenal abordou os pontos principais, ainda %o*e discutidos, de u!a poltica urbana e prop1s +ue o 9ER0>AF, co!o or@anis!o principal do 9A5LB, fosse apoiado por or@anis!os de pes+uisa, co!o o ;onsel%o Aacional de =eo@rafia : ;A= e o E5EA, %o*e B5EA : Bnstituto de 5lane*a!ento Econ1!ico e 9ocial2 Entretanto, $ @rande a separao entre o discurso do 5lano 6ecenal e a atuao efeti&a do @o&erno federal2 Aa &erdade, o 5lano 6ecenal foi rapida!ente abandonado e! sua &iso co!preensi&a e e! suas proposiJes de descentrali?ao e cresci!ento e+uilibrado, +uando o Ministro 6elfi! Aeto assu!iu a 5asta da 0a?enda, optando clara!ente pelo !odelo centrali?ador de incenti&o ao 'capitalis!o sel&a@e!( +ue caracteri?ou o '!ila@re brasileiro(2 E, assi!, o -A>, e! sua atuao efeti&a, colocar-se-ia frontal!ente contr.rio #s diretri?es da poltica for!al expressa no 5lano 6ecenal, e cada &e? !ais afinado co! a estrat$@ia de cresci!ento econ1!ico proposta pelo =o&erno2 < !odelo de desen&ol&i!ento econ1!ico adotado aps 19D4 contin%a, i!plicita!ente, u!a opo de concentrao urbana, na !edida e! +ue se apoia&a no processo de intensificao da industriali?ao e nos !ercados urbanos, de !aior elasticidade, face aos produtos principais da crescente indSstria de bens dur.&eis2 <s ob*eti&os principais perse@uidos pelo @o&erno encontra&a! nas cidades @randes o !eio propcio # sua consecuo, na !edida e! +ue estas per!itia! !aior rentabilidade ao capital in&estido, pelas condiJes de econo!ias externas +ue oferece! !ercado e !o-de-obra se!i-especiali?ada, e se presta&a! !ais # estrat$@ia de concentrao de renda, atra&$s de poupana e co!presso salarial, para @erar no&os in&esti!entos2 5or outro lado, a c%a!ada indSstria da construo, co!o foi ressaltado, $ a!pla!ente propcia ao processo de @erao de e!pre@os urbanos, sendo, por isso !es!o, recon%ecida co!o u! !ecanis!o efica? de controle de conflitos sociais2 Entretanto, tal poltica s poderia a@ra&ar o processo !i@ratrio ca!po-cidade, *. intenso na d$cada de 19I , na !edida e! +ue concentra&a os in&esti!entos @o&erna!entais nos principais centros urbanos2 Esta concentrao ocorre no apenas e! relao ao siste!a urbano, pri&ile@iando as @randes cidades, !as, ta!b$!, no tocante # distribuio re@ional2 3C
3C

A an.lise das aplicaJes do -A> !ostra +ue IG,D3b dos in&esti!entos do -anco, de 19DG at$ sete!bro de 1973, se concentrara! na Re@io 9udeste, 1I,G9b na Re@io Aordeste, 1 ,7Cb na Re@io 9ul, 4,I3b no ;entro-<este e 3,14b na Re@io Aorte2 6ados trabal%ados a partir da tabela

5or outro lado, a concentrao de in&esti!entos, tanto no n&el !acrorre@ional +uanto interna!ente ao siste!a urbano, &eio no apenas au!entar os dese+uilbrios re@ionais e acelerar o cresci!ento das cidades @randes, !as, ta!b$!, contribuir para o a@ra&a!ento dos proble!as intra-urbanos decorrentes da r.pida urbani?ao !ar@inal brasileira2 A distribuio de in&esti!entos pro&enientes da poupana co!pulsria "0=/9) e as lin%as de cr$dito de incenti&o # construo, desen&ol&idas pelos a@entes financeiros do -A>, +ue !anipula! os recursos da poupana &olunt.ria "9-5E), no obedecera! a +ual+uer !acropoltica de aplicao, se*a de racionalidade urbana, se*a de cun%o sociopoltico, re@endo-se apenas pelos crit$rios de rentabilidade econ1!ica exi@idos pelo -anco2 ;o!o resultado, no apenas o proble!a %abitacional no foi solucionado onde era !ais crtico : a %abitao popular, pois se descobriu +ue a populao pobre brasileira no te! renda para ter casas : co!o ta!pouco fora! e+uacionados os proble!as urbanos tra?idos # lu? +uase co!o decorr,ncia da poltica %abitacional2 Aa &erdade, ao contr.rio, a atuao do -A> &eio apenas a@ra&ar dois proble!as funda!entais das @randes cidades brasileirasK a super&alori?ao da terra urbana "e i!&eis), @erando "e sendo @erada pela) especulao i!obili.ria, e o seu corol.rio, o processo de expanso perif$rica das cidades, de densidade rarefeita e '!ar@inal( ao processo urbani?ador2 En+uanto as co!pan%ias %abitacionais ";<>A-s), utili?ando os recursos do 0=/9, i!planta! seus con*untos na periferia urbana !ais distante, onde a terra $ !ais barata, contribuindo desta for!a para o es@ara!ento do tecido urbano, o est!ulo # construo pri&ada das classes !$dias e altas, possibilitado pelos recursos do 9-5E, pro!o&e o adensa!ento da .rea central e fa&orece o processo de especulao i!obili.ria, 33 transfor!ando o i!&el "e o prprio solo urbano) e! !ercadoria a ser co!erciali?ada no !ercado se@undo a l@ica de !axi!i?ao do lucro2 Aesse contexto, acentua!-se a seleti&idade e a especiali?ao funcional do espao, decorrentes da distribuio diferencial do capital fixo no espao urbanoK as .reas centrais da cidade se apresenta! Hsupere+uipadasH, en+uanto a periferia carece dos re+uisitos !ni!os +ue a &ida urbana exi@e2 Ao adensa!ento do capital fixo na .rea central das !etrpoles se opJe o es@ara!ento espacial da .rea perif$rica '!ar@inal( ao siste!a2 <s dois espaos se co!ple!enta!234 En+uanto isso, 'apoiado t$cnica, institucional e financeira!ente(, "-RA9BL, 19D7a) o 9ER0>AF atua&a ao
"BBB2 4) apresentada e! 0rancisconi e 9ou?a "197D)2
33

Aeste trabal%o, +uando nos referi!os # 'especulao i!obili.ria(, +uere!os di?er da reteno de terra i!produti&a "no caso urbano, desocupada), co! o ob*eti&o de auferir !aior renda futura a partir da sua &alori?ao, esta pro&ocada pela a@re@ao de capital ao seu entorno2 Ainda +ue e!preendi!entos i!obili.rios possa! conter e! si u! processo de especulao, no se confunde! necessaria!ente co! a ati&idade especulati&a2

n&el local, definindo, e! pri!eira etapa, as cidades de populao superior a I

!il

%abitantes co!o ob*eto de seus trabal%os, # exceo das cidades da A!a?1nia, onde esse crit$rio se redu?ia para CI !il %abitantes2 ;o! base nesta deli!itao do uni&erso de trabal%o, no perodo 19D7LD9 o 9ER0>AF financiou a elaborao de 1G estudos urbanos, incluindo estudos preli!inares, pro*etos setoriais - distritos industriais e cadastros t$cnicos !unicipais - e planos de desen&ol&i!ento urbano2 "9e!in.rio222, 1971)2 Entretanto, ao trabal%o do 9ER0>AF falta&a u!a diretri? !acroespacial no n&el nacional +ue definisse .reas e abran@,ncia de atuao se@undo caractersticas co!uns a @rupos %o!o@,neos de !unicpios2 E! *un%o de 19D9, o Minist$rio do Bnterior baixou a portaria n C14, criando o 5A; : 5ro@ra!a de Ao ;oncentrada +ue, apoiando-se e! estudos de base do B-=E3I, definia 4I7 centros urbanos co!o priorit.rios para a ao do @o&erno no ca!po do plane*a!ento urbano e ta!b$! os n&eis de abran@,ncia e profundidade dos estudos a sere! elaborados, se@undo diferentes ta!an%os de cidades23D < 5A; respondia # crescente discusso, no T!bito da tecnocracia, sobre a necessidade de u!a poltica de desen&ol&i!ento urbano no pas, +ue, *. afir!ada no 5lano 6ecenal, tin%a sido reto!ada no 5ro@ra!a Estrat$@ico de 6esen&ol&i!ento : 5E6 DGL7 2 Este, no captulo sobre 6esen&ol&i!ento Re@ional e Frbano, ressaltou o sentido nacional e re@ional da poltica urbanaK
A for!ulao de u!a poltica de desen&ol&i!ento urbano de&e ser elaborada atra&$s de u!a tica re@ionalK as cidades nasce! e se desen&ol&e! e! funo dos potenciais econ1!icos, estrat$@icos, etc2, de u!a dada re@io "-RA9BL, 19D7a)2

5aralela!ente, insistia na 'desinte@rao( encontrada nos planos urbansticos at$ ento elaborados, preconi?ando o 'plane*a!ento urbano inte@rado(, tica +ue orientaria toda a atuao do 9ER0>AF na i!plantao do 9A5LB2

34

A respeito da estruturao do espao !etropolitano no -rasil a partir de u!a perspecti&a da locali?ao relati&a do capital e do poder de acesso #s .reas urbani?adas, &er 9antos e -ronstein "197G)2 E! 19DG, o B-=E %a&ia definido !icrorre@iJes %o!o@,neas para todo o pas2 9e@undo a !etodolo@ia do 5A;, os Relatrios 5reli!inares "R5) se diri@ia! aos !unicpios pe+uenos, en+uanto os /er!os de Refer,ncia "/R) constitua! dia@nsticos e indicaJes preli!inares +ue antecedia! "ou no) e *ustifica&a! a elaborao de planos, +ue podia! ser 5lanos de Ao B!ediata "5AB) para !unicpios de at$ I !il %abitantes, e 5lanos de 6esen&ol&i!ento Local Bnte@rado "56LB), para os !unicpios !aiores2

3I 3D

Entretanto, se o 9A5LB nasceu desta for!a abran@ente, en+uanto for!ulao de ob*eti&os e !etodolo@ias, a atuao do 9ER0>AF se restrin@iu ao plane*a!ento intra-urbano de cidades !$dias e pe+uenas, predo!inante!ente2 6os C37 !unicpios onde atuou at$ 1973, DGb tin%a! populao inferior a I !il %abitantes, CGb, entre I e CI !il %abitantes e 4b, superior a CI !il2 Ao se considerar as sedes !unicipais "populao urbana), estes percentuais passa! para G b, 1Db e 4b, respecti&a!ente237 5or outro lado, a @rande !aioria dos trabal%os feitos : D3b : so relatrios preli!inares para !unicpios pe+uenos, corno se obser&a no ]uadro 12 ]uadro 1 -rasil : AS!ero de 6ocu!entos financiados pelo 0B5LAA at$ 1 L 9L73, por re@iJes 6ocu!entos concludos Re@iJes /R Aorte Aordeste ;entro<este 9udeste 9ul /otal 9 1 C 41 11 73 Rel2 5rel2 3I DG 34 11 14G 6ocu!entos e! /otal 5BL5ro*2 3 3 14 G CG 4D 1C7 4D 1 I 33 3I7 elaborao Rel2 5BL5ro*2 9ubtotal /R 5rel2 C 4D 1I 93 D CI 7 43 3I 1 D G7 1C CG1 4 13 C3 CI

0onteK 9ER0>AF2 BnK 0rancisconi e 9ou?a "197D)2 A distribuio re@ional por trabal%os elaborados su@ere u! @rande pri&il$@io ao Aordeste e dir-se-ia +ue, ali, os proble!as urbanos era! !aiores2 Entretanto, esta aparente distoro se de&e, apenas, ao fato de tere! sido elaborados inS!eros relatrios preli!inares e ter!os de refer,ncia atra&$s da 9F6EAE e do 5ro*eto Rondon2 Ao se obser&ar a distribuio re@ional, se@undo o tipo de docu!ento elaborado, &erifica-se +ue no 9udeste se concentra! DCb dos 5ABL56LB e I3b dos ;rc 1G,DC !il%Jes e!prestados pelo 0B5LAA aos !unicpios2 Ao contexto poltico-econ1!ico descrito, o plane*a!ento inte@rado para o desen&ol&i!ento socioecon1!ico $ !era fi@ura de retrica e a pro!oo do desen&ol&i!ento !unicipal se sub!ete inteira!ente #s necessidades de cresci!ento
37

Bnfor!aJes estatsticas a@re@adas do estudo de 0onseca "1973), co!piladas por 0rancisconi e 9ou?a "197D)2 5ara u!a a&aliao !ais extensa da atuao do 9ER0>AF, &er, al$! dos dois estudos aci!a citados, a discusso de -arat "1979) sobre plane*a!ento de centros urbanos de porte !$dio2

econ1!ico do pas2 Assi!, outro no poderia ser o resultado do 9A5LB, pois, co!o &i!os, a poltica do 9ER0>AF se !ostra&a distante dos reais ob*eti&os nacionais e conflitante co! o plane*a!ento econ1!ico federal2 5artindo da perspecti&a do 'desen&ol&i!ento local inte@rado(, o plane*a!ento urbano pro!o&ido pelo 9ER0RAF se basea&a no !unicpio en+uanto entidade aut1no!a, capa? de decidir sobre seus proble!as urbanos2 < car.ter Hinte@radoH dos planos, abran@endo a &iso fsico-territorial, social, econ1!ica e ad!inistrati&a, se por u! lado abria u!a no&a di!enso # tentati&a de or@ani?ao do espao urbano, por outro, descon%ecia a centralidade crescente obser&ada no pas a partir de 19D42 Es&a?iado politica!ente pelo autoritaris!o &i@ente, destitudo de di&ersas de suas funJes 'de peculiar interesse( e enfra+uecido financeira!ente pela refor!a tribut.ria, +ue o atrela&a a u!a condio de depend,ncia dos n&eis estadual e federal, o !unicpio sofreu as conse+R,ncias do anti-federalis!o +ue ele !es!o %a&ia apoiado no perodo pr$-D42 "-a%ia, 197G2)2 < 9A5LB parecia pretender !ontar u! siste!a de plane*a!ento urbano de baixo para ci!a2 Entretanto, todo o resto do siste!a poltico-econ1!ico se caracteri?a&a por u!a postura autocr.tica e, assi!, en+uanto o 9ER0>AF incenti&a&a, pro!o&ia e financia&a a or@ani?ao ad!inistrati&a e o plane*a!ento !unicipal, o siste!a poltico-econ1!ico do pas se pauta&a por intensa centralidade de deciso2 Aa no&a &iso, os ob*eti&os !unicipais de&ia! se cur&ar aos ob*eti&os do Hdesen&ol&i!ento nacionalH2 5or outro lado, os ob*eti&os nacionais no esta&a! clara!ente definidos e! seu des!e!bra!ento no T!bito !unicipal2 6essa for!a, as estrat$@ias de desen&ol&i!ento local continua&a! sendo enfocadas a partir do ponto de &ista !unicipal, assu!indo-se +ue as diretri?es de plane*a!ento, no n&el @lobal, de&esse! ser elaboradas a partir da a@re@ao dos planos !unicipais "/olosa, 197C)2 Entretanto, co!o tal postura no encontra&a ressonTncia no con*unto do siste!a, o 9ER0>AF esta&a fadado a ser en@olido, co!o de fato o foi, transfor!ando-se nu!a carteira do -A>2 A falta de coordenao das aJes di&ersas no n&el local, espel%ada na noi!plantao dos planos serf%alinos, apenas e&idencia a fra@ilidade do siste!a !ontado2 Aa &erdade, o 9A5LB transfor!ou-se, apenas, nu! pro!otor de docu!entos Ht$cnicosH +ue tin%a, e! Slti!a instTncia, o papel de !oderni?ador das burocracias !unicipais23G A
3G

E! seu trabal%o sobre a a&aliao da atuao do 9ER0>AF, 0onseca "1973) conclui +ue os pro*etos resultantes dos planos elaborados fora! pouco si@nificati&os2 <u se*a, o +ue deno!ina 'efeito !icro( foi pe+ueno, sur@indo resultados no n&el do 'efeito !acro(, o +ue define co!o sendo a for!ao de u!a !entalidade de plane*a!ento urbano2 ;o! a 'no&a burocracia( atin@indo o n&el !unicipal, !es!o +ue os recursos para i!plantao dos pro*etos fosse! ne@ados, e as aJes setoriais isoladas dos di&ersos n&eis de @o&erno se perpetuasse!, parte dos ob*eti&os do plane*a!ento era! atin@idosK a sua incorporao co!o preocupao per!anente no processo de

elaborao dos planos @erou u!a expectati&a de in&esti!entos incapa? de ser atendida pelos @o&ernos locais ou !es!o estaduais e federal2 5or outro lado, as prefeituras *. sabia! +ue, se! o apoio t$cnico, nada conse@uiria! *unto aos or@anis!os estaduais e federais2 Era preciso +ue se ti&esse o plano feito para conse@uir recursos, ainda +ue parcos2 A+ui se define u! papel para a 'no&a burocracia( no n&el !unicipalK fa?er a 'ponte( entre as necessidades do !unicpio e os recursos centrali?ados2 A adaptao dos !unicpios # no&a situao $ expressa na pes+uisa do B-AM sobre o prefeito brasileiro, reali?ada e! 197I, onde se !ostra +ueK

<s prefeitos +ue se identifica&a! co! o tipo de atuao !ais poltica so !aioria entre os !unicpios !ais rurais "I721b), en+uanto entre os !ediana!ente urbani?ados esta percenta@e! desce para 41,1b e da para C9,7b nos !ais urbani?ados2 9e@uindo tend,ncia contr.ria, os prefeitos +ue defendera! u! tipo de atuao t$cnico-ad!inistrati&a so !ais nu!erosos na+uelas faixas e! +ue a populao urbana do !unicpio $ !aior2 Aa Slti!a faixa "aci!a de C !il %abitantes urbanos), a predo!inTncia da atuao !ais t$cnica $ bastante sens&el, dado +ue 7 b dos diri@entes locais considera! ser esse tipo de atuao a !el%or for!a de asse@urar o sucesso do seu @o&erno239

]uanto # '+ualidade t$cnica( do plane*a!ento desen&ol&ido pelo 9ER0>AF, pouco %. a di?er2 ;oerente co! a poltica do -A> e co! a perspecti&a anti-populista e e!presarial do @o&erno, o 9ER0>AF ta!b$! se apoiou na e!presa pri&ada2 6esta feita, no nas construtoras, !as nas consultoras2 < financia!ento era dado ao !unicpio para +ue contratasse u!a e!presa consultora para elaborar seu plano de desen&ol&i!ento2 A !etodolo@ia @eral era definida pelo 9ER0>AF, obedecendo # id$ia do plane*a!ento 'co!preensi&o(2 Ao se trata&a !ais de pro*etar cidades, !as de definir 'i!a@ens-ob*eti&o( a sere! atin@idas a partir das di&ersas aJes 'inte@radas(2 -usca&a-se a fuso 'interdisciplinar( das &.rias &isJes da proble!.tica urbana de for!a a pro!o&er o desen&ol&i!ento e+uilibrado2 <s estudos e dia@nsticos analisa&a! os di&ersos aspectos da cidade e propun%a! aJes nos principais 'setores( de atuao do EstadoK fsico-territorial, econ1!ico, social e institucional-ad!inistrati&o24 < pressuposto positi&ista disciplinar foi
ad!inistrao !unicipal2 A 'racionalidade t$cnica( c%e@a&a ao falido !unicpio brasileiro2
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/ranscrio de -a%ia "197G)2 A an.lise do urbano passou da perspecti&a funcional intra-sist,!ica espacial do 'pro@ressis!o(: %abitao, la?er, trabal%o e circulao : para a tica disciplinar : econo!ia, sociolo@ia, en@en%aria etc2

transposto # leitura analtica do fen1!eno urbano e, nesta perspecti&a, no n&el for!al, o 9A5LB era coerente co! as @randes diretri?es do siste!a de plane*a!ento brasileiro, ta!b$! 'co!preensi&o(2 ;o!o resultado 't$cnico(, pouco se pode di?er2 9e! dS&ida, a@re@ou experi,ncias, a!pliou o con%eci!ento, e !uitos dos planos apresentara! dia@nsticos, alternati&as de ao, proposiJes e pro*etos especficos pertinentes e be! elaborados2 Muito se a&anou no con%eci!ento dos proble!as das cidades e e! sua siste!ati?ao2 As crticas ao seu car.ter nor!ati&o e # sua suposta uni&ersalidade de propostas para todo o pas, be! co!o # ,nfase excessi&a nos aspectos urbansticos, enfi!, todas estaria! contidas no proble!a funda!ental de sua postura conflitante co! a poltica econ1!ica nacional, &isto +ue os planos era!, e! sua @rande !aioria, nati!ortos2 Montou-se todo u! discurso de plane*a!ento urbano &oltado para o fortaleci!ento da c$lula !ni!a aut1no!a da nao :o !unicpio : +uando os instru!entos de poltica era! cada &e? !ais centrali?ados e autorit.rios2 6e fato, entretanto, pretendeu-se o desen&ol&i!ento inte@rado local atrelado aos @randes ob*eti&os nacionais2 Mas tudo isso foi exposto de for!a nebulosa, pois a sua apresentao clara des!ontaria o siste!a en+uanto tal2 0onseca "1973), no trabal%o citado, ao tentar a&aliar a atuao do 9ER0>AF, conclui pela '!aior responsabilidade( dos 'atores executores( "!unicpios e e!presas consultoras), refletindo a falta de apoio e definio nos escalJes superiores : 'atores definidores e controladores(, +uais se*a!, o @o&erno federal, as superintend,ncias re@ionais e os estados2 >., a+ui, u! risco de se identificar na '!aior responsabilidade( dos executores a ra?o do fracasso da experi,ncia2 6e fato, tal colocao parece refletir u!a postura tecnocrata +ue se fortalecia no T!bito federal e estadual, onde o !unicpio aparece co!o ineficiente, desatuali?ado e ad!inistrati&a!ente inco!petente2 Aesse +uadro, a citada pes+uisa do B-AM &e! apenas confir!ar os pressupostos dessa tecnocracia e!er@ente, +ue defende a 'racionalidade t$cnica( e! oposio ao exerccio poltico2 6iante do no&o contexto apoltico e autorit.rio ps-19D4, as es&a?iadas prefeituras !unicipais aparecia! co!o desatuali?adas, e tal ar@u!entao *. %a&ia se prestado # *ustificati&a da prpria refor!a tribut.ria2 "-a%ia, 197G)2 As consultoras : os outros 'executores( : so assu!idas co!o tecnica!ente li!itadas e irrealistas e! suas proposiJes, al$! de pautare!-se por u! interesse principal!ente lucrati&o2 Aa &erdade, todas estas colocaJes parece! apenas ser&ir # *ustificati&a de !aior centrali?ao e ao fortaleci!ento da burocracia federal e estadual2 <s planos locais refletia!, apenas, as contradiJes do siste!a !ontado, +ue oferecia ser&ios !uitas &e?es no solicitados a u! consu!idor +ue dependia crescente!ente das instTncias superiores para poder utili?.-los da for!a co!o se pretendia2 Atribuir a causa dos fracassos # predo!inTncia

dos aspectos fsico-territoriais, ou # insufici,ncia da an.lise 'inte@rada( ou, !es!o, # inco!pet,ncia t$cnica dos !unicpios, $ esca!otear o proble!a real2 5elo contr.rio, no se pode ne@ar +ue u! dos @an%os principais do perodo serf%alino se prende ao !aior con%eci!ento siste!ati?ado dos proble!as urbanos brasileiros e ao a&ano !etodol@ico no trata!ento terico desses proble!as2 Assi!, ta!b$!, foi si@nificati&o o a&ano dos !unicpios no sentido de conse@uire! !aior controle ad!inistrati&o e independ,ncia financeira relati&a, atra&$s do au!ento de suas receitas prprias pela atuali?ao e i!plantao dos fa!osos cadastros t$cnicos !unicipais2 Entretanto, so apenas @an%os secund.rios, u!a &e? +ue so!ente representa! a !axi!i?ao poss&el diante da @rande fra@ilidade da co!unidade !unicipal no contexto nacional2 <u se*a, a +uesto da in&iabilidade do esforo do 9ER0>AF no se situa no plano t$cnico, ainda +ue possa ter interessado a al@uns setores da tecnocracia tentar situar a u! dos pontos-c%a&e do proble!a2 Aa &erdade, a disfuno do 9ER0>AF e a inoperTncia dos 'atores executores( refletia!, apenas, as contradiJes polticas do siste!a !ontado, +ue precisa&a ento ser redefinido face ao no&o contexto poltico-econ1!ico do pas2

5oltica urbana nacional : u! no&o paradi@!a

;o!o &i!os, *. e! 19D7 o 5lano 6ecenal apresenta&a as bases de u!a poltica urbana nacional2 Entretanto, a atuao do 9ER0>AF, ao se restrin@ir ao plane*a!ento local, pouco a&anou no sentido de for!ular diretri?es para u!a poltica espacial nacional2 /al&e? por insistir e! atuar contra a corrente centrali?adora, poder-se-ia di?er +ue o 9ER0>AF apenas ca!uflou os principais proble!as urbanos do pas2 Ao se diri@ir ao !unicpio, +uando a deciso de in&esti!entos era cada &e? !ais centrali?adaE ao trabal%ar principal!ente co! centros pe+uenos e !$dios, +uando o capital e os @randes !o&i!entos !i@ratrios se diri@ia! para as !etrpolesE ao se preocupar +uase +ue apenas co! a feitura dos planos, +uando os proble!as ur@entes exi@ia! in&esti!entos i!ediatos e ob*eti&osE ao no conse@uir a liderana real da inter&eno do Estado no espao urbano, ficando # !ar@e! dos @randes in&esti!entos feitos pelo -A> nas cidades brasileiras, o 9ER0>AF &eio decretando seu suicdio co!o or@anis!o central da poltica urbana brasileira2 Entretanto, o proble!a urbano *. %a&ia sido teorica!ente incorporado #s @randes preocupaJes nacionais2 ]uando foi apresentado, ao final de 197 , o 5ro@ra!a de Metas e -ases para a Ao do =o&erno, preparado #s pressas para substituir o 5E6, inclua u! captulo sobre o desen&ol&i!ento re@ional e urbano, relacionando os pro*etos priorit.rios do

setor2 "-RA9BL, 197 ) /oda&ia, apesar de definir diretri?es para o 9udeste, Aordeste e A!a?1nia, propor o desen&ol&i!ento das principais .reas !etropolitanas do pas, preconi?ar a inte@rao de pro@ra!as setoriais dos planos de urbani?ao e propor o re&i@ora!ento do n&el de deciso !unicipal, tendo co!o principal instru!ento o 5A;, ao propor pro*etos priorit.rios, li!ita-se ao enfo+ue setorial e pontual, abran@endo a .rea de eletrificao, centrais de abasteci!ento, aeroportos etc, se! a preocupao de u!a inte@rao no n&el do con*unto urbano2 6e fato, a Snica !edida efeti&a no T!bito local contida no plano se prende # fixao de nor!as de aplicao do 0undo de 5articipao dos Municpios "05M) co!o instru!ento de controle para inte@rao &ertical dos ob*eti&os do @o&erno federal2 <u se*a, *. nesse perodo se e&idencia&a a no&a tica centrali?adora do @o&erno, e o proble!a urbano, at$ ento tratado co!o !at$ria inte@rada %ori?ontal!ente, no n&el das cidades, $ deslocado para u!a perspecti&a de trata!ento setorial e isolado de aspectos principais, se@undo u!a %ierar+uia de prioridades inte@radas &ertical!ente2 ;o! o B 5A6 : 5lano Aacional de 6esen&ol&i!ento :, o aspecto espacial, re@ional ou urbano, co!eou a ser &isto co!o ele!ento inte@rante das diretri?es econ1!icas das estrat$@ias de desen&ol&i!ento nacional2 6iferente!ente dos tr,s planos +ue o antecedera!, o B 5A6 no dedica parte especial ao desen&ol&i!ento urbano e re@ional2 Entretanto, ao explicitar o !odelo econ1!ico a ser adotado e, e! se@uida, a estrat$@ia de desen&ol&i!ento, os aspectos espaciais re@ionais aparece! co!o ele!entos inte@rantes funda!entais2 Aa parte se@uinte, +uando da 'execuo da estrat$@ia( , ao considerar os fatores de expanso : e!pre@o e recursos %u!anos :, as consideraJes sobre o processo urbano e de !etropoli?ao cont,! a t1nica do raciocnio desen&ol&ido e! torno da 'consolidao do ;entro-9ul(, sendo exposto co!o ao funda!entalK
Bnstituir as pri!eiras re@iJes !etropolitanas do pas, principal!ente para o =rande Rio e a =rande 9o 5aulo, co!o !ecanis!o coordenador de atuao dos =o&ernos 0ederal, Estadual e Municipal, nos pro@ra!as con*untos, obser&adas as respecti&as .reas de co!pet,ncia "-RA9BL, 1971)2

6e fato, apesar da no-definio de !etas sob o ttulo de desen&ol&i!ento urbano, o enfo+ue esta&a consolidado dentro da prpria estrat$@ia econ1!ica de desen&ol&i!ento, por$!, distanciando-se, cada &e? !ais, da perspecti&a +ue orienta&a a criao do 9A5LB2 6iante do !odelo centrali?ador e &erticali?ador, a@ora clara!ente explicitado, a poltica serf%alina torna&a-se anacr1nica e conflitante !es!o ao discurso do plane*a!ento2 5or outro lado, e! 1973, +uando o '!ila@re brasileiro( apresenta&a sinais de de@enerao e +uando o processo poltico co!ea&a a se reestruturar de for!a rei&indicatria

e a&essa ao @o&erno !ilitar, os proble!as da !ar@inalidade social crescente e desecono!ias de a@lo!erao nas @randes !etrpoles co!ea&a! ta!b$! a se a@ra&ar2 A discusso da !etropoli?ao @an%a&a &ulto no pas, e co! ela a perspecti&a de soluo de u! dos proble!as funda!entais a ela relacionadosK a sua institucionali?ao, &ista co!o condio sine qua non para +ual+uer ao de plane*a!ento2 5roble!a no de todo resol&ido, a criao das re@iJes !etropolitanas41 le&anta&a, ta!b$!, discussJes ferren%as sobre sua autono!ia, for!ao institucional, recursos etc2 /rata&a-se de criar u!a no&a instTncia de poder, no n&el !icrorre@ional, +ue feria direta!ente a autono!ia dos !unicpios, *. to enfra+uecida2 F!a discusso extensa, +ue fo@e ao nosso escopo e +ue esconde +uestJes !uito !ais i!portantes2 A esse respeito, -a%ia "197G) coloca a +uesto co! extre!a propriedadeK
9 a rede!ocrati?ao do pas poder. colocar e! bases corretas a +uesto dos r@os executi&os da re@io !etropolitana, os +uais redu?iria! sensi&el!ente as autono!ias dos !unicpios co!ponentes2 /al reduo de autono!ia s seria conceb&el e aceit.&el no re@i!e de!ocr.tico, por+ue este asse@uraria, aos consel%os deliberati&os, poderes e atribuiJes polticas, en+uanto os r@os executi&os teria! de incio, pro&a&el!ente, car.ter @erencial24C

A busca de soluo para o proble!a !etropolitano ser&iu ta!b$! a outros ob*eti&os2 Ao se atentar para a efeti&a fra@ilidade dos !unicpios e c%a!ar-se o @o&erno federal para assu!ir parte das responsabilidades de @esto urbana, criou-se o espao para a definio da no&a poltica de plane*a!ento urbano, desta feita no !ais sob a capa da cooperao t$cnica co! os !unicpios na soluo de seus proble!as especficos2 Assu!ia-se, final!ente, +ue a i!portTncia econ1!ica das .reas urbanas transcendia os interesses !unicipais2 A+ui, cabe u! par,ntese para reco!por, rapida!ente, o processo recente de transfor!ao do papel das cidades e da atuao do Estado face # +uesto2 Aa &erdade, o processo de urbani?ao e industriali?ao, iniciado co! o perodo da substituio de i!portaJes e acelerado nos anos 19I , $ reto!ado co! fora redobrada a partir dos @o&ernos !ilitares, !odificando substancial!ente o enfo+ue do proble!a urbano2 ;ada &e? !ais, a cidade se torna o palco da produo2 A tradicional relao de do!inao da cidade pelo ca!po obser&ada no -rasil &e! se ro!pendo # !edida +ue o lcus da produo se desloca para o espao urbano2 < 5B- nacional passou a ser @erado e! sua @rande !aioria
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Apesar de pre&istas na ;onstituio de 19D7, as re@iJes !etropolitanas s fora! institucionali?adas e! 1973, pela Lei ;o!ple!entar n 142 Entretanto, at$ %o*e o +ue existe de fato, no n&el !etropolitano, so or@anis!os de plane*a!ento inteira!ente 'tecnocrati?ados( e polari?ados pelo @o&erno federal, se! +ual+uer expresso co!unit.ria2

4C

nas .reas urbanas e assi! as cidades brasileiras no so !ais apenas o espao de &i&,ncia de u!a classe do!inante e de seus ser&idores i!ediatos2 A@ora, a cidade $, ta!b$!, u!a 'unidade de produo( da !aior i!portTncia, e $ preciso +ue se cuide de sua ad!inistrao e efici,ncia en+uanto espao produti&o2 6iante do no&o +uadro, %. +ue se redefinir a atuao do Estado diante do proble!a2 Ao Estado liberal, preocupado co! o si!bolis!o do espao urbano, onde se concentra a classe do!inante e +ue ratifica sua do!inao ideol@ica, se apJe o Estado bur@u,s !oderno, preocupado e! atender #s crescentes de!andas +ue a concentrao populacional para a produo &e! @erando2 A preconcepo racionalista de espaos ade+uados # no&a realidade burocrata-industrial, i!portada dos pases de centro, p1de ser&ir #s de!andas i!ediatas do capitalis!o nas suas for!as !ais a&anadas, !as se !ostrou incapa? de responder #s necessidades de or@ani?ao dos espaos @erados pela !o&i!entao difusa de u!a populao +ue se situa aparente!ente # !ar@e! do processo e! curso2 E as !etrpoles subdesen&ol&idas no constitue! apenas o espao onde se a@lo!era! os setores de ponta da econo!iaE so, ta!b$!, o espao onde se concentra! setores perif$ricos ao processo produti&o2 Assi!, ao lado do pleno desen&ol&i!ento industrial das foras !odernas do capitalis!o !undial, obser&a-se cada &e? !ais intensa!ente, nas !etrpoles brasileiras, a crescente participao 'infor!al( de ca!adas !ar@inais ou perif$ricas ao siste!a central, e, por isso !es!o, condio de seu fortaleci!ento e expanso2 E! outras pala&ras, as cidades @randes no -rasil, diante do !odelo de cresci!ento econ1!ico experi!entado, so cada &e? !ais 'centros de ri+ue?a e focos de pobre?a( "-RA9BL, 1974)2 Aesse contexto, se a@ua! as contradiJes da ao do Estado2 9eu papel, co!o fornecedor de ser&ios de consu!o coleti&o, de&eria se a!pliar considera&el!ente, assi! co!o sua tentati&a de controle sobre os conflitos sociais crescentes, face # distribuio desi@ual das benesses do desen&ol&i!ento urbano-industrial2 Entretanto, de fato, o espao social urbano $ cada &e? !enos u!a totalidade para a ao estatal e apenas os setores !ais pre!entes, face #s necessidades da acu!ulao, &o @an%ando i!portTncia, co! conse+Rente desinte@rao da atuao do Estado co!o !ediador dos interesses conflitantes2 5aralela!ente, a i!portTncia crescente das cidades no contexto econ1!ico nacional deter!inou, no n&el do plane*a!ento urbano, a entrada !acia e! cena de no&os profissionais, +ue &ia! a cidade sob u!a no&a tica2 Ao se trata !ais de 'si!ples!ente( or@ani?ar o espao se@undo u!a racionalidade totali?ante, +ue expressa &alores socioculturais, !as de buscar soluJes i!ediatas para os proble!as +ue a no&a or@ani?ao socioespacial da produo trouxe consi@o, principal!ente, conflitos sociais e desecono!ias

de a@lo!erao2 A 'no&a burocracia(, +ue &ai tentar pro!o&er esta racionalidade, $ a no&a assessoria +ue substitui definiti&a!ente os artistas e bac%ar$is na ratificao do Estado bur@u,s, fortalecido co! a !aturao do capitalis!o industrial, do +ual $ i!portante acionista2 /rata-se de operar a cidade de for!a rent.&el para o capital, e esta $ a no&a tarefa dos plane*adores urbanos, co! a +ual parece! no +uerer se confor!ar2 At$ 1974, o Minist$rio do Bnterior abri@a&a a poltica urbana e %abitacional, sendo +ue o B5EA, or@anis!o do Minist$rio do 5lane*a!ento, de&eria prestar-l%e assessoria, co!o era pre&isto no 9A5LB2 Entretanto, os enfo+ues do Bnterior e do 5lane*a!ento face ao proble!a urbano no parecia! se coadunar2 En+uanto o 9ER0>AF se pauta&a por do!nio relati&o dos plane*adores espaciais, ar+uitetos e en@en%eiros, o Minist$rio do 5lane*a!ento era, se! dS&ida al@u!a, o reduto dos econo!istas, preocupados principal!ente co! a efic.cia econ1!ica do dese!pen%o das cidades en+uanto suporte # produo243 ;abe salientar +ue, nesse perodo, u!a si@nificati&a le&a de tecnocratas &olta&a de cursos de ps-@raduao nos Estados Fnidos onde, a par das @randes discussJes sobre os proble!as !etropolitanos, desen&ol&ia!-se estudos sobre a rede de cidades, tentando estabelecer correlaJes entre o desen&ol&i!ento econ1!ico de u! pas e a distribuio fre+R,ncial dos ta!an%os de cidades2 Aa 0rana, por outro lado, difundia-se a preocupao co! u!a poltica de urbani?ao nacional, atra&$s da criao de cidades no&as e '!etrpoles de e+uilbrio( +ue pudesse! contrabalanar a extre!a pri!a?ia de 5aris2 Ao -rasil, a econo!ia *. no ia to be!2 As altssi!as taxas de cresci!ento do 5B&in%a! decrescendo e a insatisfao social &in%a au!entando, principal!ente nos @randes centros, o +ue foi e&idenciado, se! contestao, nas eleiJes de 19742 0a?er planos para os fr.@eis !unicpios pe+uenos e !$dios en+uanto se in&estia !acia!ente e! @randes obras &i.rias nas re@iJes centrais das .reas !etropolitanas *. no atendia #s necessidades do siste!a econ1!ico e poltico2 Ao se trata&a !ais de fa?er planos para o desen&ol&i!ento !unicipal isolado, na !aioria inexe+R&el pelas di&ersas ra?Jes expostas2 < no&o ob*eti&o era coordenar os in&esti!entos federais e estaduais cada &e? !ais si@nificati&os nos !unicpios, se*a atra&$s de inter&enJes diretas ou de e!presas de ser&ios alta!ente centrali?adas e co! polticas prprias, ou !es!o atra&$s das transfer,ncias de receitas fiscais, co! aplicaJes pre&ia!ente deter!inadas2 < 9ER0>AF, *. definiti&a!ente falido, transfor!ou-se nu!a
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/olosa, e! 197C, ao falar sobre u!a poltica nacional de desen&ol&i!ento urbano, salienta +ue o plane*a!ento urbano no pas %a&ia se restrin@ido a dois aspectosK ta!an%o absoluto das cidades e padrJes intra-urbanos de or@ani?ao espacial2 9e@undo o autor, dois outros aspectos funda!entais no era! !encionados, +uais se*a!, a distribuio de fre+R,ncias de ta!an%os de cidades e a distribuio espacial de cidades e! u! siste!a urbano nacional2

si!ples carteira do -A>2 5or outro lado, todo o siste!a de plane*a!ento nacional se refor!ula&a, dando ori@e! # 9ecretaria de 5lane*a!ento da 5resid,ncia da RepSblica, &el%o son%o dos plane*adores desde a tentati&a de ;elso 0urtado, in&iabili?ada no perodo *an@uista do 5lano /rienal2 Aesse +uadro de transfor!aJes, fortalece-se a id$ia de criao de u! or@anis!o federal forte +ue assu!isse a tarefa +ue o 9ER0>AF no conse@uiu le&ar adianteK a definio e efeti&a coordenao de u!a poltica urbana nacional2 E coordenar a poltica de in&esti!entos urbanos $ tarefa %ercSlea, &isto +ue en&ol&e or@anis!os setoriais !uito fortalecidos nos Slti!os anos, +ue t,! polticas prprias, +ue responde! # no&a &iso dos ser&ios pSblicos assu!ida pela tecnocracia +ue ascendeu *unta!ente co! os !ilitares2 E! oposio ao assistencialis!o clientelista do populis!o, estes ser&ios &o se pautar por u!a perspecti&a e!presarial de lucrati&idade, onde a seleti&idade da alocao dos recursos no obedece !ais a crit$rios polticos, !as si! # necessidade de retorno i!ediato do capital in&estido2 E, se! dS&ida, no no&o contexto no %. lu@ar para a preocupao local2 ;ada &e? !ais, a cidade $ u!a preocupao +ue transcende os interesses da co!unidade !unicipal e @an%a as esferas do interesse de se@urana e desen&ol&i!ento nacionais2
A cidade, u!a &e? con&ertida e! unidade concentrada de produo de bens e de ser&ios no setor secund.rio, terci.rio e +uatern.rio, asse!el%a-se a u!a @rande e!presa fabril @o&ernada, co!o esta, # !aneira !ilitar %ierar+ui?ada, de rala autono!ia2 Aada !ais parecido co! u!a co!unidade !ilitar do +ue u!a e!presa produti&a "-a%ia, 197G)2

E cada &e? !ais as esferas superiores, federal e estadual, assu!e! partes !aiores no tocante # ad!inistrao urbana2 Aesse sentido, o plane*a!ento urbano aco!pan%a, co! atraso, e! sua transfor!ao e&oluti&a o fortaleci!ento do poder federal e a centralidade crescente das decisJes2 Ao abdicar do car.ter inte@ral do espao social urbano, e! funo da !axi!i?ao setorial, o plane*a!ento est. apenas se coadunando co! o plane*a!ento econ1!ico @lobal, onde ta!b$! as di!ensJes locais e re@ionais, apesar dos discursos dos planos, fora!, durante os Slti!os anos, crescente!ente es+uecidas e! funo do !acroob*eti&o nacional de acelerar a acu!ulao do capital nos setores !ais !odernos2 < discurso do plane*a!ento busca a inte@rao socioecon1!ica e ad!inistrati&a # di!enso espacial, en+uanto as aJes efeti&as e os in&esti!entos si@nificati&os so cada &e? !ais pontuais e setori?ados2 Aesse +uadro, o prxi!o passo l@ico $ a tentati&a de u!a definio !acroecon1!ica espacial para o pas2 A necessidade de au!entar a oferta de ser&ios urbanos passa a ser inco!pat&el co! a reduo dos conflitos sociais nas cidades, seno atra&$s de u! autoritaris!o crescente e !ar@inali?ao cada &e? !aior de a!plas parcelas da populao

+ue no t,! renda para constituir de!anda por tais ser&ios2 Assi!, a poltica de ser&ios i!ediatos prestados # populao das @randes cidades se !ostra incua para resol&er os @randes proble!as urbanos e !etropolitanos2 W preciso +ue se repense a for!a de atuao do Estado, tendo corno foco principal o proble!a da crescente concentrao, !etropolitana, e, de +uebra, en@lobar a no&a discusso da reor@ani?ao espacial dos recursos para o desen&ol&i!ento urbano no pas, buscando, assi!, a reor@ani?ao espacial da rede de cidades e! sua i!portTncia funcional2 W nesse sentido +ue o BB 5A6 !arcou u!a ruptura co! o processo anterior de enfo+ue do proble!a urbano2 5artiu-se para u!a tentati&a de definio !acroespacial de poltica urbana nacional, onde no !ais se pretende !ontar u! siste!a a partir da tica !unicipal, de baixo para ci!a, !as onde as @randes definiJes de in&esti!ento e plane*a!ento sero to!adas autoritaria!ente, de ci!a para baixo, co!o de resto todo o siste!a econ1!ico e poltico !ontado no pas2 ]uanto # concepo de u!a poltica urbana a n&el nacional, /olosa "197G) fala de u! 'not.&el a&ano( no trata!ento dos proble!as urbanos brasileiros2 6e fato, a centrali?ao de poderes e a proliferao de instru!entos de atuao estatal nos n&eis federal e estadual, co!o seus des!e!bra!entos, exi@ia! u!a concepo racional !ais abran@ente da distribuio espacial dos recursos, se@undo os ob*eti&os de 'desen&ol&i!ento nacional(2 E isso ainda no %a&ia sido feito, apesar de !uitas &e?es discursado2 0rancisconi e 9ou?a "197D2) aponta! al@u!as conse+R,ncias do +ue considera! a 'aus,ncia de u!a poltica de or@ani?ao do territrio, coerente!ente definida, +ue possa ser inte@rada nos !ecanis!os financeiros e institucionais(, +uais se*a!K a ato!i?ao, a casualidade e o desordena!ento das in&ersJes federais e estaduais, ora!ent.rias e, principal!ente, dos fundos financeiros rec$!-criados no n&el intra-urbano, orientados pri!ordial!ente para os @randes centrosE a desarticulao entre os estudos e an.lises nas 'faixas pioneiras( e os in&esti!entos e decisJes de aplicao de recursosE e, final!ente, o trata!ento id,ntico dado #s di&ersas re@iJes !etropolitanas, de caractersticas to dispares entre si2 W a partir desses ele!entos +ue se intenta !ontar u!a 'poltica urbana nacional(, partindo de onde se!pre se parte no plane*a!ento brasileiro : da criao de u! no&o or@anis!o2 Ao caso, tenta-se resol&er duas coisas ao !es!o te!poK buscar u! or@anis!o federal +ue assu!a a tutela das re@iJes !etropolitanas, ainda se! lu@ar efeti&o no siste!a poltico-financeiro do pas, e criar u! or@anis!o +ue possa assu!ir a coordenao da poltica nacional "MBAA9 =ERAB9, 197G)2 A ;o!isso Aacional de Re@iJes Metropolitanas e

5oltica Frbana ";A5F)44 foi a soluo institucional encontrada a partir das alternati&as su@eridas2 5ensada co!o u!a co!isso inter!inisterial, sur@iu, na &erdade, be! !ais fr.@il do +ue se pretendia 'no sendo u! ;onsel%o de Ministros( ";intra, 197G)2 /a!pouco nasceu fortalecida financeira e institucional!ente, capa? de coordenar os fortes or@anis!os setoriais +ue atua! nas cidades2 Mas, se! dS&ida, sua nti!a li@ao co! a 9ecretaria de 5lane*a!ento da 5resid,ncia da RepSblica l%e conferiu !aior poder de bar@an%a2 5or outro lado, a criao do 0undo Aacional de 6esen&ol&i!ento Frbano "0A6F), deu-l%e !aior capacidade de !anipulao2 Mes!o +ue os recursos do 0undo fosse! pouco substanti&os, face # capacidade de in&erso dos or@anis!os setoriais, e nfi!os diante dos recursos ad!inistrados pelo -A>, seu car.ter no-rent.&el, a fundo perdido, l%e confere u!a capacidade de !ultiplicao, +ue a ;A5F soube utili?ar e! seu pro@ra!a principalK o 5ro@ra!a Aacional de ;idades de 5orte M$dio2 Entretanto, propun%a-se u! ob*eti&o !uito !aiorK a coordenao das aJes estatais no espao urbano2 Esse ob*eti&o parece de difcil consecuo, e essa tarefa cabe a@ora ao ;A6F : ;onsel%o Aacional de 6esen&ol&i!ento Frbano, or@anis!o criado e! !aio de 1979, no Minist$rio do Bnterior, para suceder # ;A5F2 9eu sucesso depender., a nosso &er, !uito !ais dos ru!os +ue a poltica assu!ir no pas do +ue do discurso tecnocrata2 E, e&idente!ente, apenas a partir do recon%eci!ento dos conflitos de interesses funda!entais, expressos no n&el urbano, poder-se-. ca!in%ar no sentido da definio de u!a poltica urbana nacional2

Al@u!as consideraJes finais

;o!o &i!os, a e&oluo do plane*a!ento urbano no -rasil se pauta por contnuas apropriaJes de aborda@ens conceituais e soluJes propostas para o trata!ento dos proble!as urbanos @erados nos pases de centro, no bo*o do processo de expanso do capitalis!o industrial !aduro2 /ais soluJes e for!as de encarar o proble!a so resultantes de or@ani?aJes sociais onde as diferenas de classe so !enos !arcadas, onde a distribuio de renda apresenta !enores distorJes e, o +ue $ tal&e? !ais funda!ental, onde o alto @rau de participao dos di&ersos @rupos sociais nas decisJes polticas i!pJe u!a per!eabilidade !uito !aior do plane*a!ento face aos di&ersos interesses e! conflito2 A aus,ncia dessa pr.tica poltica no -rasil, cu*o a@ra&a!ento recente se deu conco!itante!ente co! a institucionali?ao do plane*a!ento urbano no n&el nacional, contribuiu @rande!ente para fa?er co! +ue este se tornasse u! discurso &a?io +ue, cada &e? !ais, se distancia das
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A ;A5F foi criada pelo 6ecreto n 7421ID, de DL DL742

polticas efeti&as le&adas a cabo pelo poder pSblico2 Estas polticas pSblicas, crescente!ente centrali?adas no @o&erno federal e es&a?iadas nas de!ais esferas de poder, desloca! o eixo dos 'proble!as urbanos( do seu sentido sociopoltico co!unit.rio para a tica dos proble!as econ1!icos do desen&ol&i!ento nacional2 Ao distancia!ento !aior das polticas urbanas dos proble!as das cidades, tal co!o estes se reflete! na populao co!o u! todo, e # aus,ncia da participao popular, direta ou indireta!ente, do processo de deciso dos in&esti!entos urbanos, os plane*adores procura! responder co! proposiJes prprias +ue busca! incorporar os &alores e as necessidades +ue interpretara! ou atribura! # populao e! sua leitura da realidade onde se propJe! inter&ir2 Entretanto, co!o per!anecera! # !ar@e! desta populao, por sua &e? !ar@inali?ada do processo decisrio, crescente!ente centrali?ado, ta!b$! os seus planos per!anece! # !ar@e! das efeti&as inter&enJes no espao urbano2 E! tais condiJes, o discurso do plane*a!ento tende a se tornar incuoK per!eado da ideolo@ia de *ustia social, c%oca-se co! as reais diretri?es poltico-econ1!icas dos @rupos do!inantes, +ue o @o&erno, e! Slti!a instTncia, representaE por outro lado, @erado nu! !odelo autorit.rio e tecnocrata, no $ pass&el de ser apropriado politica!ente pela populao, cu*os interesses teorica!ente procura defender2 Es&a?iado na sua di!enso poltica, o plane*a!ento urbano ficou redu?ido a u! exerccio t$cnico co!pro!etido co! os interesses do 'desen&ol&i!ento nacional( ou se constituiu nu!a luta ideol@ica dentro do aparel%o burocr.tico estatal, expresso atra&$s de alianas intra-tecnocracia co! o ob*eti&o de atin@ir ou influenciar, atra&$s dos assessores !ais @raduados, as @randes diretri?es polticoecon1!icas nacionais2 6iante desse +uadro, o a&ano representado pela incorporao, no n&el do enfo+ue terico do plane*a!ento urbano e da sua or@ani?ao institucional, da preocupao co! o siste!a de cidades no sentido de definir diretri?es !acroespaciais para o pas, &e!, ta!b$!, encobrir as contradiJes crescentes e! +ue ele se en&ol&eu no n&el da discusso interna #s cidades, onde os conflitos de interesses se !anifesta! !ais clara!ente2 Ao $ por acaso +ue, a partir da preocupao co! a or@ani?ao !acroespacial do espao nacional, a or@ani?ao do espao intra-urbano foi es+uecida, explicitando o desloca!ento de fato da preocupao co! o be!-estar social, +ue se situa&a na base dos proble!as das cidades, para a tica da efici,ncia econ1!ica2 5rocura-se, a@ora, definir as 'unidades de produo( !ais i!portantes onde in&estir2 Assi!, se por u! lado o enfo+ue !acroespacial representou u! a&ano na siste!ati?ao dos proble!as urbanos no pas, por outro, si@nificou o abandono da co!unidade e o encobri!ento do autoritaris!o e centrali?ao crescentes exi@idos pela ideolo@ia do desen&ol&i!ento "0urtado, 197G)2

Ao T!bito do espao urbano, este desloca!ento do ponto de &iso representa u! desloca!ento na proble!.tica, +uando o espao inter e intra-urbano deixa de ser assu!ido en+uanto processo social de &i&,ncias, passando a ser li!itado pela &iso econo!icista # si!ples or@ani?ao resultante da !axi!i?ao dos in&esti!entos para a produo2 En+uanto no n&el do discurso per!anece a 'inter-disciplinariedade(, a@ora definida co!o inte@rao causal socioecon1!ica e ad!inistrati&a # di!enso espacial "0rancisconiE 9ou?a, 197D), as aJes efeti&as so cada &e? !ais setori?adas e pontuais2 6e fato, nesse contexto, o trata!ento inte@rado do espao urbano no $ !ais poss&el na tica do plane*a!ento urbano2 A inte@rao poss&el $ a+uela definida pela poltica urbana de fato, a partir da l@ica do capital : +ual se*a, a concentrao dos in&esti!entos nos centros : e! suas di&ersas escalas : expressando espacial!ente a seleti&idade da distribuio dos recursos e benefcios @erados no corpo social24I ]uanto # atuao coordenada do poder pSblico sobre o espao urbano, expressa atra&$s do plane*a!ento urbano ou da poltica urbana, parece estar ainda !uito lon@e de se constituir nu!a pr.tica efeti&a2 5or en+uanto, parece s poder li!itar-se ao discurso tecnocrata, incapa? +ue $ de se constituir e! poltica de fato pelas contradiJes +ue carre@a e! si, expressas na oferta seleti&a de ser&ios de consu!o coleti&o se@undo as exi@,ncias da acu!ulao, por u! lado, e na tentati&a de reduo dos conflitos sociais pro&ocadosZpor esta oferta seleti&a, de outro2 <u se*a, se as cidades so cada &e? !ais 'centros de ri+ue?a e focos de pobre?a(, at$ %o*e te! cabido ao plane*a!ento urbano discursar sobre a reduo da pobre?a para dar le@iti!idade # pro!oo da ri+ue?a : para os selecionados2 A participao poltica crescente, %o*e obser&ada no pas, certa!ente ter. al@o a di?er a este respeito, e ao redefinir o papel do Estado face # sociedade estar. redefinido o plane*a!ento urbano e criando as bases para u!a real poltica urbana nacional2

Refer,ncias
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Aeste aspecto, -raslia $ u!a perfeita ilustrao do +ue foi ditoK se o !odelo desen&ol&i!entista poltico-populista anterior produ?iu o 5lano-piloto : s!bolo da !odernidade e discurso ar+uitet1nico sobre a esperana de *ustia social no pas :, o !odelo desen&ol&i!entista econ1!ico-autorit.rio reforou a+uela -raslia dicoto!i?ada e! cidades sat$lites, s!bolo da !ar@inali?ao da populao brasileira do espao urbano institucionali?ado2

-ARA/, 8osef2 #ntroduo aos problemas urbanos brasileirosK teoria, an.lise e for!ulao de poltica2 Rio de 8aneiroK ;a!pus, 19792 C49 p2 -EAW7<L<, Leonardo2 $istria da arquitetura moderna2 9o 5auloK 5erspecti&a, 197D2 -<LA00B, =abriel2 $abitao e urbanismoK o proble!a e o falso proble!a2 ;o!unicao apresentada no 9i!psio de >abitao da OO7BB Reunio Anual da 9ociedade -rasileira para o 5ro@resso da ;i,ncia2 9o 5aulo, 197I2 34p2 !i!eo@rafado2 -RA9BL2 Minist$rio do 5lane*a!ento e ;oordenao Econ1!ica2 6iretri?es de =o&erno pro@ra!a estrat$@ico de desen&ol&i!ento2 -raslia, 19D7a2 1DIp2 -RA9BL2 5lano decenal de desen&ol&i!ento econ1!ico e social, desen&ol&i!ento re@ional e urbano2 -raslia, 19D7b2 13Gp2 -RA9BL2 5resid,ncia da RepSblica2 Metas e bases para a ao do @o&ernoE sntese2 -raslia, 197 2 1CDp2 -RA9BL2 5lano nacional de desen&ol&i!ento, 12 "5A6) - 197CL19742 -raslia, 19712 77p2 -RA9BL2 5lano nacional de desen&ol&i!ento, C2 "5A6) - 197IL19792 -raslia, 19742 149p2 ;AR6<9<, 0ernando >enri+ue2 Aspectos polticos do plane*a!ento2 BnK LA0ER, -ettU M2 "Ed2)2 Planejamento no Brasil2 9o 5auloK 5erspecti&a, 197I2 p2 1D1-1G42 ;><AX, 0ranoise2 % urbanismoK utopias e realidades, u!a antolo@ia2 9o 5auloK 5erspecti&a, 19792 3I p2 ;BA/RA2 Ant1nio <2 5lane*ando as cidadesK poltica ou no-poldtica2 BnK ;BA/RA, Ant1nio <2E>A66A6, 5aulo R2 &ilemas do planejamento urbano e regional no Brasil2 Rio de 8aneiroK ea%ar, 197G2 p2 1D9-CI32 ;<A=RE99< Bnternacional de Ar+uitetura Moderna2 ;arta de Atenas2 -elo >ori?onte, 6iretrio Acad,!ico da Escola de Ar+uitetura da F0M=, 19D42 111p2 ;<RA==B<, 8os$ Lus2 'a investigacin urbana em !mrica 'atinaK ca!inos recorridos U por recorrer2Las Bdeas U su contexto2 ]uitoK ;iudad, 199 2 &2 32 ;<RA==B<, 8os$ Lus2 (iudades sin rumboK in&esti@acin urbana U proUecto popular2 ]uitoK ;iudadK 9BA5, 19912 ;<RA==B<, 8os$ LusE 0E6ERB;< 9A-A/W, A2E ;<LMAA, <2E AR;>E//B, E2 52 'a cuestin regional en !mrica 'atina2 ]uito, EcuadorE -uenos AiresK ;iudadK BBE6 A!$rica Latina, 19G9 ;<9/A, =eraldo M2 Processo de )ormao do espao das cidades mono*industriaisE u! estudo de caso2 "/ese de Mestrado)2 Rio de 8aneiroK ;<55EL F0R8, 19792 9I p2 ;<9/A, LScio2 +obre arquitetura2 5orto Ale@reK ;entro dos Estudantes Fni&ersit.rios de Ar+uitetura, 19DC2 3I9 p2 0<A9E;A, Marlia 92 R2 !valiao do planejamento para o desenvolvimento local integrado2 BnK -RA9BL2 Minist$rio do 5lane*a!ento e ;oordenao2 6iretri?es @erais para urna poltica de desen&ol&i!ento urbano2 -raslia, 19732 &2 32 !i!eo@rafado2 0RAA;B9;<AB, 8or@e =2E 9<FeA, Maria Ad$lia A2 Pol,tica nacional de desenvolvimento urbano: estudos e proposiJes alternati&as2 -rasliaK B5EALB5LAA, 197D2 C14p2 "Estudos para o 5lane*a!ento, 1I) 0RBE6MAAA, 8o%n2 Planning in t-e public domainK fro! Yno[led@e to action2 5rinceton, A282K 5rinceton Fni&ersitU 5ress, 19G72

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