01 Introduccion A La Gerencia Social

INTRODUCCION A LA GERENCIA SOCIAL
Jos Sulbrandt
Por qu la gerencia social

La especificidad de la gerencia social Qu hace un gerente social? Cmo lo hace? De la implementacin tradicional a la implementacin de programas sociales Dos consideraciones finales
Por qu la gerencia social En las ltimas dos dcadas se ha desarrollado una concepcin sobre una especial gerencia social dedicada a las polticas y programas sociales denominada la gerencia. Ms que un planteamiento terico, los desarrollos sobre la especificidad de la gerencia social surgen de consideraciones sobre situaciones prcticas y sus caractersticas. En trminos pragmticos, debido a una serie de condiciones extremas en la situacin social de la Amrica Latina y el Caribe, las polticas y programas sociales se han convertido en el centro de la actividad pblica. Entre ellas se destacan: un nmero muy considerable de la poblacin de la Regin viviendo en condiciones de pobreza o, en muchos casos, de pobreza extrema; las demandas crecientes de parte de la poblacin por ms y mejores servicios sociales; las polticas econmicas muy estrictas y severas, que suponen un serio control de los gastos sociales de los gobiernos y, en algunos casos, una aguda escasez de fondos pblicos para atender las necesidades sociales. Dado la situacin antes descrita, los organismos pblicos han debido prestar ms amplios servicios y proveerlos con la mejor calidad posible, utilizando igual o menor cantidad de recursos financieros. La eficiencia con que se presten dichos servicios y la efectividad de los programas sociales dependen, en buena medida, de una gerencia de alta calidad. Por eso, la gran preocupacin con la gerencia social ha llegado a estar ubicada en un lugar muy alto de la agenda pblica en estas materias. Agrguese a lo anterior el inters de los organismos financieros internacionales --como el BID-que decidieron a mediados de los aos 90, otorgar prestamos especiales para el desarrollo social en la regin, destinando una parte sustancial de sus fondos a esta tarea. Una de sus preocupaciones fue que en los pases hubiese una slida capacidad gerencial para una adecuada implementacin de los programas sociales, por lo cual se di una fuerte accin de promocin de las actividades de capacitacin en polticas y gestin social.
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseo y gerencia de polticas y programas sociales" INDES 2002
A esta gerencia de programas sociales se la trat siempre como una actividad ms de la administracin pblica. De hecho, la mayora de los gerentes a cargo de estos programas eran especialistas en las respectivas reas sustantivas tales como educacin, salud, trabajo, capacitacin, niez, etc. En general, carecan de entrenamiento en gestin y su aprendizaje en la materia fue hecho en la prctica de la direccin. Para remediar esta situacin se ha comenzado a desarrollar cursos sistemticos para formar gerentes a todos los niveles, pero especialmente en el nivel estratgico. La especificidad de la gerencia social La gerencia social es, sin dudas, una parte de la gestin pblica, pero requiere ciertas formas muy particulares de accin dado las caractersticas de los servicios sociales y de los programas mismos. Al respecto, esta gerencia social en su desarrollo considera una serie de avances ocurridos en la gestin pblica general y, adems, agrega una serie de mejoras propias de la gestin social del sector pblico. As como hay una gerencia general pblica y gerencias de operaciones en reas como infraestructura, provisin de agua potable, energa, construccin de viviendas, proteccin del medio ambiente, regulaciones del sector econmico, etc. --todas ellas con ciertas particularidades-- hay una gerencia social referida a programas de salud, educacin, trabajo, jvenes, nios en situacin de riesgo, mujeres, ancianos, de lucha contra la pobreza, contra la marginalidad, sobre etnias, etc. que presenta ciertas caractersticas muy propias en la conduccin. Cuando se busca la especificidad de lo social, no se pretende sostener que hay principios totalmente diferentes en la gestin que los normales en la gestin general de la administracin pblica, sino afirmar que hay rasgos y caractersticas distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su tratamiento por polticas y programas que hacen que en su operacin el gerente debe tomarlas muy en cuenta pues adquieren una fuerza especial que determinan nuevas formas de gestin, diferentes de las que normalmente se ensean en administracin. La experiencia prctica de los gerentes que han manejado polticas y programas sociales as como los resultados de un conjunto de investigaciones llevadas a cabo en distintas reas de la administracin pblica, tales como: polticas pblicas: estudios de implementacin; y evaluaciones de programas, han permitido dar un slido fundamento al fenmeno de la especificidad de la gerencia social.
Los programas sociales y la situacin en la que operan, configuran un cuadro muy especial. De hecho, caractersticas propias de los programas sociales, dificultades de tipo organizacional en su ejecucin y un medio ambiente socio- poltico muy particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que se puede practicar en otras reas. Este nuevo campo de conocimiento y actividad se encuentra en pleno desarrollo, pero sus principales tendencias ya se han perfilado con claridad.
Para los efectos de esta presentacin y sin que se pretenda tener una enumeracin exhaustiva, se pueden sealar como importantes los siguientes rasgos que determinan el ejercicio de una gerencia especfica del rea social; algunas caractersticas intrnsecas de problemas y programas sociales; algunos factores organizacionales y algunos factores del medio ambiente social y pblico. A continuacin entraremos brevemente al anlisis de cada uno de estos rasgos. Caractersticas intrnsecas de problemas y programas sociales i) Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante estas polticas y programas son altamente complejos, por lo cual tienden a ser dbilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se debe a que es difcil aislar ciertas lneas causales, las cuales, en general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil est asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicolgica de los jvenes y a varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas races causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difcilmente puede ser estrictamente definido como un problema educacional o econmico o cultural y, por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de accin. ii) Las polticas y programas sociales del gobierno no persiguen un objetivo nico sino objetivos mltiples, los cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no slo a problemas tcnicos sino tambin a necesidades tcticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobacin por los organismos legislativos. Mientras ms ambiguas las metas, mayor es la probabilidad que grupos de oposicin poltica en el Parlamento estimen que las disposiciones de las polticas o los programas puedan beneficiar directamente a sus clientes y bases y no slo a los sealados por el gobierno. iii) En el transcurso de la implementacin, las metas tienden a ser redefinidas, dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una organizacin al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecucin y las crticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por redefinir las metas (el fenmeno de la deriva del programa). iv) Las tecnologas utilizadas tienen carcter blando. La casi totalidad de los programas sociales utilizan tecnologas blandas, lo que significa que las supuestas relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades a los productos, resultados e impactos no responden a un conocimiento cierto y vlido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hiptesis que requieren verificacin. Si esto es verdad para las tecnologas de produccin de servicios sociales, mucho ms lo es con relacin a los impactos ltimos que se predican a partir de los resultados. Esto, porque an cuando un programa social se implemente correctamente puede, de hecho, no conducir al estado final que se ha buscado.
Ms an, buena parte de los programas sociales tienen bases tericas dbiles, las cuales a menudo no se hacen explcitas en los programas. Para que un programa consiga los objetivos que se proponen es central que est basado en un modelo adecuado de los factores crticos que afectan la situacin-problema, es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y fases- operen relaciones causales vlidas. Esto constituye una condicin necesaria pero no suficiente para el xito, pues estn presentes otros factores que tambin afectan los resultados, como es el caso de una adecuada implementacin. Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa, el proceso tecnolgico est constituido por un conjunto de variables crticas que explican su xito o fracaso. La implementacin de un programa social que utiliza una tecnologa blanda, basada en una hiptesis central - debe ser vista como una ocasin especial para poner a prueba dicha hiptesis. Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podr entender el xito o fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos tericos subyacentes. De hecho, la falta de un inters por el conocimiento terico que sirve de sustento a la intervencin social ha contribuido a retardar la comprensin de los programas sociales, su utilidad y sus limitaciones. Con relacin a estas cadenas causales es posible distinguir, como lo ha hecho Sabatier, entre aquellas relativas a la tecnologa central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma el enlace de los principales factores relacionados secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras cadenas causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos necesarios para que se alcancen las metas y que definen la capacidad de implementacin. Ambos aspectos son dbiles en la prctica de la implementacin de programas sociales y es necesario desarrollar un movimiento de investigacin y de aprendizaje a partir de buenas prcticas. Factores organizacionales En los programas sociales, ciertos fenmenos de tipo organizacional necesitan ser identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la implementacin de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe destacar los siguientes: i) La complejidad e incertidumbre rodea la ejecucin de un programa social. Esta complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio externo. ii) La ejecucin de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola organizacin pblica. Por el contrario, se le asigna a una serie de organismos que deben operar en red. De all la extraordinaria importancia que poseen las relaciones sociales, las relaciones interorganizacionales e inter-gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas correspondientes. iii) En la ejecucin de cualquier programa social existe un gran nmero de instancias o centros de decisin en los varios niveles jerrquicos de cada organizacin y en cada una de las varias y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de ndulos hace que los programas
sigan un complejsimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de negociacin que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el tiempo de ejecucin sea muy incierto y termine alargndose mas all de todo los esperado. iv) La notable divisin y fragmentacin que existe en la administracin pblica, particularmente en el rea social, afecta la ejecucin de los programas. La defensa de los espacios burocrticos y de los intereses institucionales por parte de los funcionarios junto al carcter interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar poderosas dinmicas de conflicto y consenso que se expresan en la as llamada "poltica burocrtica" y que afectan de manera importante el desarrollo e implementacin de los programas. Estas dinmicas de interaccin poltica se expresan, como lo ha sugerido Rondinelli, en serias diferencias de opinin entre los funcionarios gubernamentales, los participantes, el staff de las agencias financieras, los consultores nacionales e internacionales y otros actores del proceso. As por ejemplo, cambios en el personal clave en los organismos de ejecucin afectan la implementacin pues quienes ocupan esos roles tienden a buscar efectos de protagonismo personal o institucional y, en consecuencia, alteran y modifican la ejecucin del proyecto original, obligando en el mejor de los casos a renegociar aspectos sobre los cuales ya existan acuerdos previos. v) Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los funcionarios. En efecto, los mltiples grupos de funcionarios que participan en la ejecucin de las polticas y programas, debido en parte a su ubicacin en la estructura burocrtica, poseen diferentes valores, intereses y conocimientos y, por consiguiente, tienen una percepcin distinta de dichas polticas o programas sociales. La concepcin del programa que posee un directivo superior es de carcter general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Por otra parte, los estudios sobre "burocracia al nivel de la calle" (maestros de escuela, asistentes sociales, promotores de salud, etc.) han mostrado muy bien los importantes ajustes y las adaptaciones que los encargados de la aplicacin de los programas en el terreno se ven forzados a realizar debido a su contacto directo con el pblico, el ciudadanocliente o los grupos beneficiarios, lo cual puede significar que se redefinan de hecho las metas del programa. Este fenmeno es ms agudo en aquellos casos en que los programas demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por parte de los implementadores directos. Esto an puede complicarse ms cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el programa. Como lo seala Sabatier: "En tal situacin, el programa puede realmente consistir en la suma de elementos de acuerdos negociados entre los funcionarios en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en consideracin lo que se haya escrito en el programa oficial o en las leyes". Especialmente en situaciones en que la intencin oficial sobre el programa es relativamente vaga, en que la comunicacin dentro del aparato pblico no es simple o directa y en que el control jerrquico del gobierno sobre sus funcionarios subordinados es dbil, los implementadores en bajos niveles jerrquicos - que interactan cara a cara con los beneficiarios - tienen un alto grado
de discrecin para actuar y, por lo tanto, son actores de la mayor importancia en la definicin de la poltica. Por cierto, el grado de autonoma de los funcionarios en el terreno vara de pas en pas, de rea sustantiva en rea sustantiva, de programa en programa. Su autonoma no es total y los altos funcionarios tienen a su disposicin algunos instrumentos - aunque limitados - para hacer cumplir las rdenes superiores y ejecutar el programa de acuerdo al plan, pero an en las mejores circunstancias es necesario tomar en cuenta la accin de los implementadores directos en el terreno, examinar las negociaciones a ese nivel y estudiar la manera en que los acuerdos logrados afectan la definicin y la obtencin de metas. Los resultados de investigaciones empricas realizadas sobre este tema, muestran - frente a la concepcin formalista de la implementacin una situacin bien diferente, pues la capacidad de mando y de control ejercido por las autoridades son muy limitadas para guiar a los subordinados en el aparato pblico. La variedad que genera el sistema es mucho ms alta que la que posee el organismo regulador para controlarla. Algunas caractersticas particulares de las administraciones pblicas y de la situacin social y cultural de los pases en desarrollo exacerban ciertos fenmenos ya mencionados y colocan dificultades adicionales a la implementacin. Entre estos se destacan: a) la falta de informacin y de datos apropiados sobre las situaciones-problemas y sobre el propio desarrollo del programa; b) los dbiles incentivos y controles de que disponen estas administraciones para guiar la conducta de los participantes en la implementacin de los proyectos; y c) los bajos niveles de capacidad administrativa de los aparatos pblicos para planificar y gestionar adecuadamente estos programas. vii) Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mnimos a cumplir para asegurar la correcta puesta en prctica de los programas sociales son bastante escasos. Los conocimientos sobre implementacin exitosa estn en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre ser necesario descansar en la habilidad y capacidad de los gerentes pblicos para adaptar la ejecucin del programa a las circunstancias especficas de cada situacin. Consideremos un ltimo punto sobre el medio organizacional en que opera la gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Esta gerencia se ejerce en un contexto caracterizado no slo por agudas crisis y recursos limitados, sino adems por una administracin estatal plagada de limitaciones y problemas. En efecto, opera en un marco institucional inadecuado y dbil, con una normativa jurdica destinada en particular al ejercicio de un control formal, con una proliferacin exagerada de organismos, una gran fragmentacin organizacional, una asignacin de funciones difusas, entre otras caractersticas negativas. Las organizaciones del sector social se encuentran entre las ms tradicionales y burocrticas del sector pblico, con una limitada capacidad tcnica, atrasadas tecnolgicamente, con limitada capacidad de manejo de sistemas humanos y operando de forma cerrada. En trminos de poder poltico y organizacional, el sector social muestra una debilidad considerable y sus polticas estn siempre subordinadas a otras reas de mayor peso, sin que pueda establecer con ellas un dilogo tcnico-poltico en condiciones de equivalencia. En las condiciones sealadas, los conflictos inter-organizacionales
y entre los distintos grupos que tienen intereses en este sector, se hacen ms agudos que en otros sectores de la actividad pblica. Factores del medio ambiente social y poltico El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por la presencia de mltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los actores que sern afectados positiva o negativamente por la poltica o el programa y que con una alta probabilidad desarrollarn alguna estrategia para apoyar u oponerse al referido programa. Por ejemplo, en un programa de alimentos para escolares se pueden sealar (como mnimo) los siguientes grupos: los altos funcionarios; los implementadores directos; los productores de los alimentos que se van a distribuir; los encargados de los centros de distribucin; los distribuidores del alimento a los centros escolares; los alumnos beneficiarios directos; los profesores; los directivos de escuelas; los padres de los estudiantes; los partidos polticos; los grupos de vecinos; etc. Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la accin gubernamental. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con ms poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situacin general de la comunidad y por las normas bsicas del programa. Con todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre su duracin. Qu hace un gerente social? Como todo gerente pblico, el gerente social tiene una serie de funciones que desempear pero, adems, en cuanto gerente social tiene que cumplir algunas funciones propias de su condicin. Sin embargo, antes de responder la pregunta sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los gerentes persiguen. En primer lugar hay ciertos objetivos que todo gerente debe perseguir, como son: la obtencin de resultados, de manera que las actividades desarrolladas puedan tener el impacto esperado en las poblaciones objetivos; la generacin de valor, lo cual en el caso de gerencia social (como en todo el sector pblico) supone satisfacer las demandas sentidas e importantes de los ciudadanos-clientes. ( Moore).
En segundo trmino se presentan los objetivos propios de la gestin social: lograr que los programas logren sostenibilidad; perseguir el desarrollo de la auto-confianza en las poblaciones objetivos; construir ciudadana, aprendiendo a ejercer sus derechos y aceptar sus responsabilidades, sobre todo en Amrica Latina, donde buena parte de la poblacin no alcanza las condiciones mnimas para ejercer plenamente su condicin de ciudadano. La participacin en los programas sociales se convierte en uno de los principales mecanismos de enseanza y construccin de ciudadana;
lograr la articulacin social entre grupos sociales significativos (genero, tnicos, etc.) (Kliksberg); desarrollo de una tica de compromiso social (Kliksberg).
A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones. Entre ellas es posible distinguir dos categoras centrales: la funciones estratgicas; las funciones operativas.
Ambas son esenciales para un eficiente desempeo. Desde una perspectiva del ms alto nivel gerencial, hay por lo menos seis funciones estratgicas crticas: Monitorear el medio ambiente Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias externas a la organizacin, ya sea en la administracin pblica o en el medio ambiente poltico, social y econmico y su relacin con las polticas y prioridades de la agencia. Supone un conocimiento crtico del entorno, la aceptacin de su complejidad y ambigedad, la capacidad de construir mapas polticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir alianzas y coaliciones estratgicas. Interpretar El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo plazo, generar una visin de futuro, actualizar la misin efectiva de la organizacin; dar a conocer a los subordinados las polticas, prioridades, cuestiones y tendencias de la organizacin y la manera en que estas orientaciones sern incorporadas en las actividades y productos de sus unidades. Representar Representar la organizacin, lo que implica explicar, promover y defender sus actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector pblico. Supone manejar el posicionamiento institucional Coordinar Desempear funciones de vinculacin e integracin de las actividades de las diversas unidades al interior de la organizacin y de ellas con las actividades de otras agencias. Mantiene la estructura y el flujo del sistema protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se puede depender.
Planificar la organizacin Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de accin. Se trata de mantener una clara seal de misin, establecer direcciones precisas y los medios que permitirn lograr las metas. Conducir la unidad de trabajo El gerente clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo, instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logsticas. Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visin y a los planes estratgicos, redisea la organizacin y delega efectivamente. Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratgico- aunque secundariamente tambin es cierto para funciones de tipo operativas se requiere de una serie de competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de comportamientos que algunos personas manejan o dominan mejor que otras, lo que las hace eficaces en una situacin determinada. Hay un conjunto de competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas ms altas de la gerencia. En primer trmino aparecen las competencias valricas entre las cuales se destacan la vocacin de servicio pblico, la sensibilidad social, la probidad y conducta tica y la lealtad institucional. En segundo trmino, aparecen las competencias cognitivas que supone que el gerente practique un pensamiento sistmico, analtico y conceptual. Junto a esto debe mostrar capacidades creativas. Un ltimo conjunto de competencias son las sociales, las que tienen que ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la capacidad de interaccin en la diversidad y la cultura general del gerente. En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a desempear y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente. Entre las ms importantes figuran: Presupuestar Esta funcin crtica implica preparar, justificar, negociar y administrar el presupuesto de la organizacin. Administrar los recursos materiales El cumplimiento de esta funcin asegura los suministros, equipos e instalaciones; supervigila las compras y contratos y, adems, monitorea las operaciones logsticas. Gestionar el personal En el nivel superior esta funcin supone generar lderes, desarrollar equipos comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de confianza y cooperacin y el manejo de relaciones con organizaciones gremiales. En los aspectos ms operativos, implica
proyectar el tipo y nmero de personal necesario para la organizacin y poner en marcha las funciones de reclutamiento, seleccin, promocin y evaluacin del desempeo. Supervisar Dirige y controla el trabajo cotidiano de los funcionarios y estimula y reconoce el buen desempeo. Esto implica estimular un trabajo en la mxima capacidad de los funcionarios, la creatividad y la innovacin, el entusiasmo y orgullo y el aprendizaje frente a los errores. Monitorear la unidad de trabajo Mantiene actualizado el estado de situacin de las actividades en la organizacin, identifica las reas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignacin de tareas , el reordenamiento del calendario, la revisin de recursos, etc.) Evaluar el programa Se evala el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las operaciones de la organizacin y se identifica los medios para mejorar su desempeo. Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar con una serie de requerimientos de accin que definen el cmo hacerlo para alcanzar un grado alto de efectividad. Cmo lo hace? Para llevar a cabo las funciones antes sealadas, el gerente necesita operar con una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad del trabajo. Entre las principales se encuentran: ptica amplia: Esta ptica gerencial debe abarcar la organizacin y el entorno y al mismo tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las consideraciones de corto y largo plazo. Perspectiva estratgica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la informacin disponible; efectuar diagnsticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lcido y ponderado. Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintona con la organizacin y con el entorno; estar consciente de la importancia de los factores no-tcnicos como son los polticos, sociales, econmicos, tecnolgicos, ecolgicos y legales que estn operando en ese medio ambiente. Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y aceptar responsabilidad por la conduccin. No se trata slo de cumplir el mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espritu emprendedor.
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Flexibilidad: Estar abierto a nueva informacin; mostrar flexibilidad conductual y adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensin y la ambigedad producto del cambio. Orientacin a la accin: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados; resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivacin de logro. Focalizacin en resultados: Estar preocupado por la obtencin de metas; mostrar tenacidad, energa e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes. Capacidad de comunicacin: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le permita la construccin de relaciones positivas y el manejo de conflictos. Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de s mismo y darse cuenta de los impactos sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz de negociar, persuadir y resolver de conflictos. Competencia tcnica: Especializacin tcnica en el campo sustantivo del saber que corresponde a su gerencia. Lo anterior se refiere a todo gerente del sector pblico y, por consiguiente, los gerentes sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y competencias para desempearlas, pero como se ha establecido previamente, hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, adems, otras caractersticas muy especficas. Dado que las polticas persiguen fines mas all de la gerencia o que la gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe trabajar para lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas especficamente a estos logros. Entre las principales actividades se encuentran: Mejorar su organizacin asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en el logro de los resultados esperados. (Rediseo y desarrollo organizacional). Realizar una gerencia interorganizacional e intergubernamental estableciendo redes funcionales (Gerencia de redes funcionales). Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad civil (Gerencia de asociaciones estratgicas). Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del programa. Su participacin tiene varias consecuencias sociales positivas. (Gerencia de la participacin y gerencia de involucrados).
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Manejar la participacin funcionaria como un medio para proveer informacin casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los problemas y dificultades encontradas por los funcionarios en el desarrollo del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas (Gerencia participativa y gerencia de la participacin). Gestionar la descentralizacin. (Gerencia de la descentralizacin y de las relaciones intergubernamentales). Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar la innovacin y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la implementacin. (Gerencia adaptativa).
Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar los papeles centrales de los gerentes que han tenido xito en su trabajo y de paso, han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador sistemtico y reflexivo, los estudios realizados en las ltimas dcadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada da y estn orientados centralmente a la accin. En este sentido, no se sienten satisfechos con actividades slo reflexivas. La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empricos aparece poco sistemtica, est orientada a elementos estratgicos de la organizacin, es limitadamente reflexiva, algo informal, ms bien reactiva y no demasiado bien organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos episodios y que utiliza casi siempre la comunicacin verbal. Durante estas conversaciones no se toman grandes decisiones, los tpicos son muy variados y, en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situacin de la organizacin. El directivo tiende a no dar rdenes, pero trata de influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. ( Mintzberg). Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos preguntas centrales: Qu hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y del grado de innovacin? Cmo obtener que las tareas se realicen a travs de un amplio y diverso conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos?
A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que se hacen cargo de la situacin, una red de relaciones y contactos de cooperacin con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y an, hacia afuera de la organizacin. Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas redes no slo ponen en ejecucin los puntos de la agenda sino que adems
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tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propsitos. El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, ms que rdenes, pide o sugiere a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relacin que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado. Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y en los resultados que obtiene. Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difciles de entender y de aceptar. Aparentemente se tratara de una conducta irracional, sin embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeo del directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboracin y utilizacin de marcos analticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar. De la implementacin tradicional a la implementacin de programas sociales: la gerencia adaptativa Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestin, sobre los papeles que desempean los altos gerentes, sobre la especificidad de las polticas y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las polticas sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que operan bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos plcidos tendrn serias limitaciones para enfrentar con xito las exigencias especiales de la gerencia de programas sociales. La tradicional implementacin burocrtica programada en polticas y programas sociales se inicia con la puesta en marcha de una poltica pblica que determina las pautas consistentes de accin, los mecanismos y las operaciones mediante las cuales se deberan lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando los ambientes son plcidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una estrategia de implementacin mecnica. Se parte de una concepcin de la organizacin como una estructura bsicamente jerrquica, se toma las grandes metas y se las subdivide en metas ms manejables, estableciendo procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de estandarizar las tareas, establecer rutinas con relacin a las actividades y a la toma de decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones entre los participantes quedan regidos por dichas normas poniendo de manifiesto la gran importancia del sistema normativo establecido. Los criterios tcnicos con los cuales se opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensin. El hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas normas. A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificacin total, omnicom-prensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La autoridad se expresa a travs de la jerarqua, el estilo de liderazgo consiste fundamentalmente en dar rdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos en niveles inferiores de la organizacin. Todo el sistema de toma de decisiones es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinacin buscan, en primer lugar, establecer grados de control.
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Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en una estricta estructura jerrquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar errores y menos an para corregirlos con rapidez. En este sentido, es difcil que estas organizaciones as conducidas puedan aprender de la experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que experimenten un aprendizaje. (Senge). Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad de los directivos para afectar la conducta de funcionarios y asegurar los resultados finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades pblicas tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial los ejecutores directos en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa. Implementacin adaptativa Como lo ha sealado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas sociales - es muy diferente de lo que postula la implementacin burocrtica mecnica. En los casos en que se sabe qu se persigue con una poltica o programa, pero las guas de implementacin son amplias, es necesario negociarlas y llegar a acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologas son blandas o las actividades son muy variadas y cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se necesita adems realizar una gerencia adaptativa. En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar ms como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera adecuada el programa. El trabajo se basa en la experimentacin y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental hacia la obtencin de los resultados mejorando la efectividad y su eficiencia. Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos de polticas o programas innovadores y con tecnologas blandas, es necesario cambiar la perspectiva jerrquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en que la comunicacin fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la implementacin no lo constituyen slo las grandes decisiones de poltica sino tambin de manera muy significativa - las conductas reales de los implementadores y actores involucrados que operan sobre la poltica. Estos actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de experimentacin y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser tomadas de manera experimental.
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Tanto para la obtencin de las metas como para hacer viable la implementacin y asegurar un acceso a la informacin necesaria debe buscarse el involucramiento de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre todo, la participacin de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que junto con la produccin del servicio se ponga nfasis en la construccin de la capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, ms adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como ciudadanos. Las comunicaciones para la implementacin debe fluir en todas direcciones, especialmente en la direccin lateral entre funcionarios y entre las distintas organizaciones del sector pblico y no-pblico encargadas de la ejecucin del programa. Esta forma de operarla, de hecho, paso a una gestin descentralizada, de redes y participativa. El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-rutinas, si de acuerdo a los anlisis de la informacin de seguimiento o monitoreo o de algunas formas de evaluacin, se muestran como inadecuados o inefectivos. Dado que parte del medio organizacional est constituido por otros organismos pblicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementacin de la poltica, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia estratgica usando redes interorganizacionales (alianzas estratgicas) e inter-gubernamentales (programas descentralizados). Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el manejo de errores es central en una gestin adaptativa. Dado nuestro nivel de conocimientos y la situacin en que se ejecutan las polticas, es necesario tomar riesgos y lo ms probable es que se cometan errores. No se trata de ser irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos que suceden an cuando se ha aplicado a la situacin, un grado de conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para mejorar la situacin del proyecto en el futuro. Esta estrategia de implementacin aparece como especialmente adecuada a los actuales esfuerzos por introducir nuevas polticas sociales e innovadores programas. Su aplicacin supone que quienes son entrenados como gerentes sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas pblicos. De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente debe saber y tener las habilidades y competencias para: Llevar a cabo una planificacin incremental, no una comprehensiva o global. Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada. Ejercer una autoridad colegial, no una jerrquica. Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de rdenes.
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Utilizar una comunicacin interactiva, formal e informal, no una comunicacin vertical y formal. Llevar adelante procesos de coordinacin que pretenden facilitar la accin, no su control. Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no que busque la conformidad con el plan. Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece de sentido. Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se estn desarrollando. Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempee funciones que tienden a poco claras. Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigedad y no una intolerancia de esta situacin, pues difcilmente encontrar situaciones claras. Operar y gestionar una estructura orgnica y no una tpicamente jerrquica.
Esta estrategia de gestin adaptativa tiene la ventaja de asumir una posicin ms realista sobre el proceso de implementacin. En primer lugar, toma en cuenta a los actores envueltos en una situacin problema - la cual es la fuerza que motiva la propuesta de una poltica - y analiza sus conductas, sus percepciones, sus intereses especficos y las estrategias que desarrollan; en segundo trmino, toma en consideracin los problemas que plantea el uso de tecnologas blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los procesos de implementacin, particularmente de aquellas actividades que suponen una profunda innovacin. Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptacin y ajuste del programa o poltica a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es la nica estrategia que le permitir obtener metas y resultados que estn tan cerca como sea posible de lo que inicialmente se program. Los trabajos de seguimiento y de evaluacin concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la ejecucin, sobre las debilidades de la tecnologa o del propio proceso de implementacin y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la informacin adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa. Dos consideraciones finales Considerando que la gerencia de las polticas y programas sociales tiene que ser hecha de manera adaptativa, en la gran mayora de los casos hoy en da, hay dos temas que mereceran ser tratados pero que no se puede hacer en esta oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de formacin que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas polticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas. La mayora de los programas desarrollados hoy ponen demasiado nfasis en las capacidades analticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el debido nfasis en las habilidades y capacidades de la ejecucin de acciones y en el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte orientacin a la accin, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias y con el uso de "juicios fundados" y la "intuicin", conceptos que en apariencia parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a la utilizacin casi automtica de marcos implcitos por parte de los gerentes. (Senge) (Mintzberg).
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Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la accin, de obtener resultados y de aprender de la experiencia. El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la poltica pblica. El fenmeno de las polticas pblicas implica un ciclo completo de vida que, en una primera aproximacin, aparece como un proceso lineal y que va desde la identificacin y definicin del problema a enfrentar, pasando por la creacin de alternativas que podran ser utilizadas en su solucin, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de acuerdo a criterios explcitos sea la mejor, para luego ordenar su implementacin y, finalmente, realizar una evaluacin de lo ejecutado. En la prctica, el proceso es no slo interactivo, sino tambin fuertemente iterativo, producindose bucles entre prcticamente cada una de las diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versin lineal, el gerente est encargado de la implementacin mientras los diseadores determinan la poltica y los evaluadores estudian si se aplic bien y se sirvi para algo. Esta visin fragmentada del proceso, que supone que el gerente no participa de la formacin y diseo de la poltica sino solo de la ejecucin, puede llevar a graves errores. El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una poltica tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusin del diseo. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseo y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Adems, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relacin con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conduccin de la implementacin. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de la poltica ser un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecucin. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tender a responder en forma burocrtica en su conduccin, cumpliendo con lo que se espera de l, interesndose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la poltica. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el ptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso de la poltica pblica. La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crtico del gerente social en la implementacion de polticas y programas sociales y, en especial, en la prestacin de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar que el hecho de poner nfasis en la conduccin no significa que se predique un gerencialismo, es decir, una perspectiva que supone que el elemento crtico de toda poltica social sea la gerencia. El xito de las polticas y programas sociales tiene mltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestin. No obstante, ella no es la nica base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores sociales de Amrica Latina y el Caribe.
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La gerencia por s sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseos de polticas, de errneas decisiones sobre ellas, del recorte excesivo de recursos financieros, de la prdida de personal capacitado, de la fijacin de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposicin, gerentes capaces asegurarn una implementacin exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que estn en el lmite y, finalmente, de otros que estn bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos ltimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.
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