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El Estado deja de ser primera y esencialmente el garante del orden pblico y de la soberana, y rbitro del resto del desenvolvimiento societal, para pasar a ser, ahora tambin esencialmente, una instancia activa en la estructuracin de la sociedad venezolana, la capacidad de incidir en un conjuntode indicadores macroeconmicos con vistas a operar sobre la transformacin de la sociedad.
1. El Estado y la Sociedad Las formas y los contenidos del Estado
bajos y discusiones sostenidas en el Arca de Desarrollo Socio Poltico del CENDES, No obstante, la responsabilidad sobre este artculo es exclusiva de la autora (MK). Las funciones de administracin general y defensa significaron el ncleo de la accin estatal. Esta estrecha definicin de las competencias del Estado explica el escaso impacto del ingreso petrolero en la modificacin cualitativa del esquema de distribucin de los egresos fiscales.

Entendido el Estado como la sntesis de las relaciones de dominacin de una sociedad o como el conjunto de instituciones y aparatos a travs de los cuales sta se organiza polticamente, resulta claro que ste va adquiriendo formas y contenidos variables de acuerdo con las particulares circunstancias que lo definen.

Si admitimos la pertinencia de separar analticamente "forma" y "contenido", es posible asimilar a la primera la segunda de las denominaciones sugeridas:. el Estado corno un conjunto de aparatos e instituciones. en tanto que el contenido estara donado por la sntesis de relaciones sociales antes aludida,
La sociedad como realidad compleja, heterognea, cambiante, informa a todas sus estructuras. procesos y relaciones de estas cualidades, las cuales en el nivel del Estado parecen reconocerse en la dialcticl de las tensiones y correspondencias que se establecen entre sus "{orrnas" y "contenidos" . Buena parte de lo que ~lq\J se desarrolla se apoya en el trabajo de Kornglith, Miriam y Maingon, Thas, "Cnracterizacin de la Intcrvemin EcoJHrnica del Estado en Vel1c7.lleh" CENDES-UCV, Area de Desarrollo Sociopolt ico. CONIClT S 1Abril 1980, Y en el resto de t rn ,

Intentaremos abordar la cuestin de la conformidad entre los contenidos -Los gastos de Educacin, Sanidad, y las formas del Estado venezolano, desde una perspectiva global que infomento se mantienen invariablecorpore su carcter social e histrico. mcnrc en las ltimas posicionse, coPara ello hemos concentrado la atenrresponden a Relaciones Interiores y Guerra Marin" las primera~ posiciocin en la dinmica del desenvolv m icr rrr: de los niveles instttuconales nes, El nico departamento que indel gobierno central y de la adminiscr ementa sus asignaciones es el Ministerio de Obras Pblicas, cuya gestracin descentralizada, la forma, considerando como contenido las act in abarca fundamentalmente la ciones que a travs del Estado gene. cons t ruccin de carreteras y edificatan los sectores sociales interesados ciones militares, En 1930 se crea el en imprimir un modelo de desarrollo Ministerio de Salubridad, Agricultua la sociedad venezolana. ra y Cra.

2.

Una uision histrica

a,

Primer tercio de siglo

1" : .."r.

En los aos en los cuales transcurren las autocracias Castrita y Comecista, el 1':sLldo vene-zolano se configura COInO una estructura estable, s(lida y de alcance narional, su <lCcin directa se vuelca sobre la construccin y sostenimiento de sus apaf;ltos e instituciones en atencin a las prioridades de la centralizacin del poder y mantenimiento del orden pblico. La, "paz social" constituye la principal demanda de los sectores sociales con mayor capacidad de influir en el F.stado, constituye una condicin para ampliar sus posihiJidades de desarrollo, limitadas por las constantes crisis intcrnn "
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En el ao 1928 la Ley Orgnica de 1facienJa estableci la posibilidad de crear insti rutos especiales con adrninistrucin y p.u rimonios autnomos del fisco nacional, para la fecha surgieron el Banco Obrero y el Banco Agrcola y Pecuario, primeros entes descentralizados sancionados por una legislacin especfica: sin embargo, I() escaso de sus erogaciones y su est rcclia dependencia del Ministerio de fomento limitaron su impacto socio-econmico.

En este lapso el Estado acta sobre la sociedad volcado en la construr-.

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b. Los gobiernos
y Medina
Considerados conjuntamente, los regmenes de 1>pez Contreras y Medina Angarita, constituyeron aos de transicin hacia la ampliacin de las competencias estatales. En los lmites establecidos por la persistencia del eje "Jefe-EjrcitoAdministracin" (R. J. Velsquez), que excluy la participacin de los nuevos sectores sociales surgidos de los procesos de urbanizacin y dinarnicin socio-econmica inducidos por el ingreso petrolero, el Estado incrementa sus ingerencias con el sentido de generalizar al interior de la sociedad venezolana un modelo de desarrollo capitalista, pues si bien con la explotacin petrolera el pas se haba incorporado a la rbita capitalista .hacia adentro este tipo de relaciones no se hallaban implanta. das y extendidas. El gobierno central ve ampliadas y especializadas S\lS compcrr-ncias al dividirse en 1936 el Ministerio de S:Iluhrid:1d, Agricultura y Cr:1, es notahlc la C:llnpaa de sauc.unicnto del tcrritorio y de crtadc:1c()n'('el paludismo que se desplieg:1 desde 1916. En este mismo ao se crea el Ministerio de Comunicaciones v al ao siguiente se transforma en' el Mi nisterio de Comunicaciones v TL1bajo. De la reorganizacin ({el Ministerio de Obras Pblicas surge un nuevo esquema de prioridades de modo que el departamento divcrsific su accin hacia los renglones de saneamiento, edificaciones educacionales y asistencialcs, ohras portuarias, desarrollo agrcola, mb.mismo. acueductos, aclcm.is de las C:1rrereras. A partir de estas modificacienes el i\10P se convierte en un inst rumcrn o de creacin de infr.icstructuru de servicios h,sicos y de gcncracin de empleo. Se incrcrncnta el nmero de entes dcsrcnrralizndos. Adell1is de l.t incorporacin de las empresas de propiedad de C;()l11ez con(i';cadas :1 Sil muerte, se 'crea cnt rc Lts ms irnport.mrcs el Banco Industrial de Vl'nczu.-la ( 1') )7 ), el B:IIIl'() Ccnt :tI de Venezuela (1') )')), la l.inc.: Al'I() post al Venezolana (1 ')'l7 ), FI J 1);tituto Nacional de Ohr,h S,lI1it:nias INOS (19-13 l, el Instituto VCI1C!()lano de los Segurns Sociales (1 ()40). Tanto la especializacin y divcrsificacin del gobierno Cl'lltr;t! CO!l)() d aprovcclmm ien ro del Jllt'C:I11 sllln del

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de Lpez

ente descentralizado permite la Hexibilizacin y ampliacin de la accin del Estado, en aspectos claves para la actualizacin del modelo de desarrollo.

el sentido de estas acciones consisti en dotar al Estado de mayores recursos para hacer efectivos los programas reformistas. El gobierno central prosigue su proceso de especializacin v diversificacin. El Ministerio del Trabajo y Comunicaciones se divide para dar lugar a dos departamentos autnomos. El Ministerio del Trabajo se constituir en una de las vas para ampliar la influencia del partido en el sector laboral, con el inters de garantizar su adhesin al modelo socio-econmico v poltico, el Ministerio de Comunicaciones rpidamente ve crecer sus asignaciones como contribucin al proceso de creacin de infraestructura. El departamento de Obras Pblicas se coloca en el primer lugar de las erogaciones con egresos que superan el 30 por ciento de! total despachado, establece un amplio sistema de servicios, re distribuye ingresos al sector laboral, V por la va de los contratos, traslada recursos financieros al sector privado. ;Hlministraci<n descentralizada tamhin se ensancha v especializa. Rl',alt:1 la creacin de la Corporacin V cl1e!Ohn:1 de fomento en 1946; tcmnrnnarncntc se ooera un proceso de delimi tacin en las competencias entre el Ministerio de Fomento V la CVF segn la cual el primero deba formular las lneas de la poltica de diversificacin econmica, en tanto el segundo impulsara el proceso mediante e! apovo crediticio a la iniciativa privada,' y a travs de la intervencin directa del Estado en la creacin y manejo de empresas. Algunos otros entes creados en el trienio fueron el Instituto Municioal de Crdito Popular (1946), el Centro Simn Bolvar (1947), el Instituto Autnomo Ferrocarriles del Estado ( 1946), e! Consejo de Bienestar Ru-

c.

El Trienio de Accin Democrtica

Si el perodo anterior asoma la posibilidad de la intervencin del Estado en la configuracin econmica y social de la sociedad venezolana, el trienio accindemocratista de 19451948 establece las bases para la profundizacin y radicacin esta concepcin y prctica, la cual a pesar de las contingencias poltico-institucionales subsiguientes se contina como lnea central de la accin estatal.

de

El Estado deja de ser primera y esencialmente el garante del orden pblico y de la soberana, y rbitro del resto del desenvolvimiento socictal , para pasar a ser, ahora tambin esencialmente, una instancia activa en la estructuracin de la socied:tcl venezolana. la capacidad de incidir en un conjunto de indicadores mncrocconrnicos con vistas a opc-r.u sohrc la t rnnsformacin de la sociedad. Los sectores sociales surgid:ls de las nuevas circunstancias socio-econmicas y polticas acceden al poder para impulsar desde el Estado la transformacin de Venezuela en el marco de un modelo de desarrollo capitalista, e inspirados en planteamientos social demcratas. Sus demandas y acciones pueden esquernatizarse en tres frentes: a) conformar las instituciones polticas del Estado de acuerdo con los patrones tpicos de la democracia representativa , b.isicamcn te legi timando la participacin partidista; b) modificacin de la estructura productiva por va de su diversificacin V de la creacin de una iniracstructurn amplia de servicios: \' condicin v resultado. de lo anterior, c ) modificacin del en t r.unado social, generalizando esquemas de movilidadestabilidad soci.i] que fueron universalizando Una es t ruct \1 ra de clases t picarnen te ea-

La

ra l (1948).
/\. partir de este esquema institucional v del aumento de los recursos del Estado, el ingreso petrolero se difunde a lo largo de la sociedad para ir alcanzando los sectores de menor nivel socio-econmico, al tiempo que se distribuye selectivamente entre los sectores privados de la eco 11 0111 ia.

pitnlista.
1.:1 volunt.u] de: dinall1izaci(n polti(';1, C('ClIH)ll1ica y socia! tiene un cornl.u o c:-:prcsivo en el replanteamiento (k las relaciones entre el Fst:ldo \' L1 industria pct rolcrn a t rav, de la JllOdi fic:1cin de la lcv del [mpllesto s(,hrc la renta de 1945 v en fii:lci(n con 194ii dc la par! icipaci(n del ')(l-')O en el hcl1cficio petrolero:

ti.

J:'! Y(;.r~imefl pcrcziimcnista

FI rl:gilllcn pcrczjimcnista en cierta forma interrumpe este proceso y en cierta medida lo contina. No obstante el modelo poltico de la dictadura contraviene la intencin de re-

forma del sistema poltico antes esbozado, particularmente en lo atinente a la legitimacin de los partidos polticos como va de expresin de los proyectos de las diversas fuerzas sociales, el modelo socio-econmico parece prolongarse y arraigarse en la dcada siguiente, en la cual se realiza un importante esfuerzo de ordenacin capitalista de la sociedad venezolana. Destaca la permanencia de la poltica petrolera, e! esquema impositivo sustentado en el 50-50 se conserva, y en los aos 1956 y 1957 se interrumpe el principio de "no ms concesiones". Ventajosas condiciones en e! mercado petrolero mundial, aprovechadas con la legislacin heredada del trienio, permiten un gran flujo de recursos financieros a lo largo de la mayor parte de la dcada, El Ministerio de Obras Pblicas consume algo ms del 30 por ciento de los egresos del gobierno central, y se. incrementan las erogaciones de los Ministerios de Fomento, Agricultura y Cra, y Comunicaciones. Al finalizar el rgimen, la funcin econmica absorbe el 70 por ciento del total de gastos de! gobierno central. En e! ao 1950 se crearon los Ministerios de Justicia y de Minas e Hidrocarburos, con ellos se completa el proceso de crecimiento de! nmero de ministerios hasta el ao 1976. Los gastos sociales registran porcentajes menores a los del trienio para situarse en 1957 en el 8,9 por ciento del total, la disminucin de las asignaciones del Ministerio de Educacin influyen, en este descenso. En e! campo de la administracis descentralizada resalta la interven. cin directa del Estado en proyectos de instalacin de industrias bsicas, los cuales haban sido formulados o concebidos en e! trienio anterior, tal es e! caso del Instituto Venezolano de Pctroqulmica y el Instituto del Hierro y del Acero, precursor de! desarrollo siderrgico de GU:lyana. Aumenta e! nmero de entes financieros del Estado con el establecimiento de un conjunto de Bancos de Fomento Regionales, adems del Banco de Fomento Comercial ( 1949) y Horizonte C. A. de Seguros (1956). La incrementada capacidad financiera del Estado encuentra ~n estos entes ot ra va de circulacin. Tambin se observa un importante dinamismo en la atencin
32

social. La creacin de entes descentralizados y la actividad que despliegan algunos ya existentes, tales como el Banco Obrero y el INOS, constituyen uno de los principales mecanismos de legitimacin del rgimen ante la mayora trabajadora y ante el propio sector militar. El ao 1949, aparecen el Instituto de Previsin Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto. de. Previsin y Asistencia Social del Mi-: nisterio de Educacin, el Instituto Nacional de Ancianos e Invlidos; se crean ms adelante entre otros el Crculo de las Fuerzas Armadas (1953), la Caja de Trabajo Penitenciario (1953), el INCRET (1954), el Hospital Universitario de Caracas ( 1956), el Instituto Nacional de Canalizaciones (1952), el Instituto Municipal de Transporte Colectivo (1953 ).
de la [uncin

sociedad, en este sentido explcitamente se le asignan funciones planificadoras y los sectores de actividad que va asumiendo son de gran importancia en la conformacin del modelo. En el campo de las formas estatales ocurren modificaciones significativas. Un primer signo de la transformacin se detecta en el incremento de la importancia relativa de la Administracin Descentralizada, respecto de la central verificable en la proporcionalidad con la cual se distribuyen los recursos en uno y otro nivel: se inicia el lapso con una participacin del 70 por ciento de los recursos a favor de la administracin central, para invertirse dicha relacin en los ltimos aos. Por otro lado, las modificaciones internas en una y otra instancia parecen ir definiendo sus competencias especficas.

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Extinguido del rgimen perezjmenista puede afirmarse que en el pas Desde 1950 hasta 1976 la composise han implantado y arraigado las cin numrica de los Ministerios que caractersticas de un modelo de desestructuran e! gobierno central perarrollo capitalista, con las especifimanece estable, as como se mantiecidades y desajustes que e! petrleo ne aproximadamente estable la relay e! subdesarrollo le confieren. En cin entre gastos corrientes y gastos este proceso el Estado fue constitude capital, en tanto se observan vayndose en un nivel crucial: Perriaciones en la distribucin de remeada en su contenido por las posicursos entre los distintos departabilidades y limitaciones de los secmentos. Resalta la creciente importores sociales involucrados en la contancia que va adquiriendo e! Miniscrecin de! modelo, tambin sus forterio de Educacin, el cual llega a mas fueron conformndose por atenocupar posiciones de primer y seder a la ampliacin de sus compe-., gundo orden en la distribucin de tencias. El gobierno central exhibe' al finalizar los aos 50 una estructu. los egresos; este esfuerzo educativo parece vincularse a aquella prioridad ra ms diferenciada y especializada.: segn la cual el Estado deba incia partir de la cual se desenvuelve la dir en la conformacin de una esmayor porcin de la actividad estatructura de clases tpicamente capital, en tanto es un hecho la institutalista: e! sistema educativo se encionalizacin del uso del ente destiende como un canal de movilidad centralizado, en tres dcadas se fue social. En el ao 1977 se crean los construyendo una administracin' Ministerios del Ambiente y de los descentralizada paralela a la central, Recursos Naturales Renovables, el al terminar el perodo sta contaba Ministerio del Desarrollo Urbano, e! C011 aproximadamente 90 organismos Ministerio de Informacin y Turispara abarcar un amplio espectro de mo y el Ministerio de la Juventud, actividades. desaparece el Ministerio de Obras Pblicas y sus actividades se consue. Las dos dcadas de Democracia man desde los Ministerios de! TransRepresentativa porte y Comunicacin y desde los dos primeros de la lista antes menDesde el restablecimiento de la decionada. mocracia representativa en el pas, el modelo capi talista de desarrollo La dinmica econmica de los egrefue adquiriendo un mayor nivel de sos del gobierno central muestra que formalizacin, organicidad y arraigo la mayor porcin de los mismos se en la medida en que las fuerzas soconcentran, en orden de importancia, ciales involucradas en su dinmica en los gastos de personal, en las tamhin registran estos procesos. Se. transferencias corrientes y de capiintenta en este lapso normativizar tal a entes descentralizados y entila intervencin del Estado en la dades regionales, en la construccin

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organismos tales como Funda-Comn (1962), FUNDASOCIAL (1969), Fundacin Gran Mariscal de Ayacucho (1975) entre otros.
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La proliferacin de entes financieros y manufactureros, la mayor parte de los cuales adopta la forma de empresas del Estado (participacin pblica del 50.1 % al 100%) crea la impresin de competencia entre el sector pblico y el privado. Por i un lado el traspaso de empresas ciel , sector. pblico al privado, y por el otro la participacin accionara del Estado como socio de capitales privados locales y extranjeros, parecen indicar que se trata ms bien de una frmula ms compleja de relacin orgnica entre el sector pblico y el privado, en tanto que el primero va tindose con la racionalidad del sector privado al adoptar para sus operaciones las formas tpicas de ste, y ello constituye lo novedoso, al tiempo que se mantiene el hecho tradicional del traslado de recursos fiscales al sector privado.
Mlrlam KornbHth

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de infraestructura, y en una posicin variable, en el pago de la deuda pblica. El nuevo tipo de Ministerios que va crendose, el traslado de actividades antes desarrolladas por el gobierno central a la administracin descentralizada, la cualidad de las actividades que permanecen, y la concrecin progresiva de este nivel como fuente de empleo y de traspaso de recursos fiscales a la administracin descentralizada, parecen ir especificando las competencias de esta estructura como instancia en la cual se preservan las funciones clsicas y la racionalidad propia del sector ptblico;en este orden de cosas se incluye lo relativo a la defensa, orden interno, seguridad social, formulacin de polticas para el conjunto de la sociedad. La administracin descentralizada muestra un dcsenvolvimic-nro dinmico y cambiante. Desde 19'5R y durante la dcada de los :11105 60 se crean alrededor de 90 entes deseentralizaclos, la mayor parte de los cuales impulsan actividades en los sectores manufactureros y financiero. Entre los muchos organismos creados resaltan la Corporacin Venezolana de Guayana (19'5') 1, Aluminio del Caroni ALCASA (1961), Venezolana del Nitrgeno (1959),

Centrales Azucareros (1959), Banco Nacional de Ahorro y Prstamo ( 1966). Banco de los Trabajadores (1968), CADAFE (1958), VIASA ( 1960) y varios Fondos de Desarrollo Regional y Sectorial. En la dcada siguiente se crearon alrededor de 150 entes, tambin ubicados mayoritariamente en los sectores manufactureros y financiero, verificndose un nfasis marcado en este ltimo ramo, particularmente despus de la elevacin de los precios del petrleo en el ao 1973. Entre los organismos creados destacan Petrleos de Venezuela S.A. (1975), Elastrneros In ternacionales (1971), Industria Venezolana de Aluminio VENALUM (1973), Corporacin Ve nezolana de la Industria Naval ( 1975), Fondo de Inversiones de Venezuela (1974), CORPOINDUSTRIA (1974), Fondo de Crdito Industrial (1974), fondo de Crdito Agropccuario ( 1974), CORPO MERCADEO (1970), adems de un conjunto de Corporaciones de Desarrollo Regional y Fondos de Desarrollo Sectorial. En el rea de la accin social el Estado sigue operando con los entes creados, algunos de los cuales cambian de nombre tal como el INA VI (1975), antiguo Banco Obrero, y aparecen nuevos

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En el interior de la Administracin descentralizada parece irse operando un proceso de especializacin funcional entre los entes que la conforman. Las empresas del Estado, tal como acabamos de sealar, resultan las formas ms idneas de relacin financiera entre los sectores pblico y privado, en tanto que los Institutos Autnomos y las Fundaciones atienden las funciones de carcter social, las actividades de mayor conflictividad o fungen de canales para la realizacin de la accin legitimadora del Estado, estos entes sugieren un nivel intermedio entre' el gobierno central y la administracin descentralizada, pues por el tipo de competencias que abarcan, y siendo que an cuando poseen patrimonio autnomo del fisco nacional el mismo est enteramente constitudo con fondos pblicos, se mantienen dentro del mbito de la racionalidad pblica y se ernparentan con las funciones ms clsicas del Estado. La especificacin de competencias inter e intra institucionales parece indicar la vigencia de un modelo de desarrollo capitalista en el cual el Estado articula las demandas y aspiraciones . de los diversos sectores sociales que conforman la estructura social, al propio tiempo que crea y reproduce las condiciones para la existencia de heterogeneidadse entre las mismas.
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